Onnodige kosten voor het bedrijfsleven in Overijssel

Onnodige kosten voor het bedrijfsleven in Overijssel Aanbevelingen ter verbetering van provinciaal en gemeentelijk beleid

Michiel Linssen Milan Jansen Zoetermeer, november 2003

Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de Sociaal-Economische Advies- en Consultatiecommissie Overijssel (SEACO).

De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij EIM. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van EIM. EIM aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.

The responsibility for the contents of this report lies with EIM. Quoting of numbers and/or text as an explanation or support in papers, essays and books is permitted only when the source is clearly mentioned. No part of this publication may be copied and/or published in any form or by any means, or stored in a retrieval system, without the prior written permission of EIM. EIM does not accept responsibility for printing errors and/or other imperfections.

2

Inhoudsopgave

M an ag e men ts a men v a ttin g

5

1

Inl ei d in g

9

1.1 1.2

Aa nl ei di n g O pz e t r a p p o r t a g e

9 10

2

Doe l ste ll in g , u i tg a ng sp un t en e n on de rz o e ksa an p a k

11

2.1 2.2 2.3

I nl ei di n g Do e l s t el l i n g e n ui t g a n g s p u n t e n O n de r z o e k s a a n p a k

11 11 12

3

Be kno p t e o msch r ij v in g w e tg e vi ng sd o me in en

15

3.1 3.2

I nl ei di n g R ol v a n p r o vi n ci e O v e ri j s s el e n g e m ee n t e n b i j d e W e t Mi l i e u b e h e e r R ol v a n p r o vi n ci e O v e ri j s s el e n g e m ee n t e n b i j d e W e t o p d e R ui m t el i j k e O r d e n i n g

15

16

4

Ko s ten verh o gi n ge n v oo r h et b ed ri j fs l even

19

4.1 4.2 4.3 4.4

19 20 23

4.5

I nl ei di n g Co m pl e xi t ei t v a n d e r e g e l g e vi n g De s k u n di g h ei d Co m m u ni c a ti e t u s s e n o v e r h ei d e n b e d r i j f e n t u s s e n overheden Co n c l u s i e s m e t b e t r e k ki n g t o t d e k o s t e n v e r h o g i n g e n

25 26

5

Aan be v e lin g en

31

5.1 5.2 5.3

I nl ei di n g Al g e m e n e a a n b ev el i n g e n Aa n b e v e l i n g e n aa n p r o v i n ci e e n g em e e n t e n p e r p r o bl e e m g e bi e d Aa n b e v e l i n g e n aa n b e d r i j v e n p e r p r o b l e e m g e bi e d

31 31

3.3

5.4

15

32 34

Bij lag e n I II III IV

V o o r b e el d v a n c o m pl ex e r e g el g e v i n g Omschrijving Wet Milieubeheer O m s c h r i j v i n g W e t o p d e R ui m t el i j k e O r d e n i n g Gesprekspersonen en geïnterviewde bedrijven

35 37 43 47

3

Managementsamenvatting A a nl ei di n g In juli 2002 verscheen het rapport ‘Met beide benen op de grond – versterking econo1 mische structuur en behoud investeringsklimaat in Overijssel’ . Een van de aanbevelingen in dit rapport was om als provincie nog eens kritisch te kijken naar de gevolgen van het provinciale beleid in relatie tot de kosten van bedrijven. De SEACO – waarin werkgevers- en werknemersorganisaties in Overijssel samenwerken – heeft dit opgepakt en heeft EIM de opdracht gegeven om na te gaan of het Overijsselse provinciale- en gemeentelijke beleid bijdraagt aan kostenverhogingen voor het bedrijfsleven en in hoeverre die kosten voorkomen kunnen worden door een ‘slimmere’ uitvoering van dat beleid. Na een verkennende fase in het onderzoek is afgesproken dat alleen verplichtingen en de uitvoering door de provincie Overijssel en de Overijsselse gemeenten van de Wet Milieubeheer en de Wet op de Ruimtelijke Ordening in het onderzoek worden betrokken. Op basis van deskresearch en gesprekken met deskundigen en ondernemers uit de provincie Overijssel zijn probleemgebieden en aanbevelingen geformuleerd. K o s t e n v e r h o g i n g e n v o o r h e t b e d r i j fs l e v e n Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat in de genoemde wetten drie hoofdprobleemgebieden te benoemen zijn: 1 Complexiteit van de regelgeving 2 Deskundigheid (bij bedrijf en overheid) 3 Communicatie (tussen overheid en bedrijf en tussen overheden onderling). Complexiteit van de regelgeving Er zijn verschillende problemen en knelpunten waaruit naar voren komt dat de complexiteit leidt tot onnodige en vermijdbare kostenverhogingen bij het Overijsselse bedrijfsleven: − Er zijn dusdanig veel regels en wetswijzigingen op het gebied van de Wet Milieubeheer en de Wet op de Ruimtelijke Ordening dat het voor bedrijven en ambtenaren onmogelijk is om volledig op de hoogte te komen en te blijven van alle regelgeving. − De complexiteit van de regelgeving leidt tot interpretatieverschillen bij uitvoerende ambtenaren en toezichthouders in de provincie Overijssel. Hierdoor ontstaat er onduidelijkheid bij bedrijven. Ze zijn er dan ook nooit zeker van dat zij volledig voldoen aan de regelgeving. − Als gevolg van de complexe wetgeving zijn veel ambtenaren geneigd de vergunningen ‘Raad van State-proof’ te maken. Dit komt bijvoorbeeld naar voren bij de invulling van de verruimde reikwijdte van de milieuvergunning. Wanneer een beschikking niet of onvoldoende is getoetst aan de duurzaamheidsaspecten (energiebesparing, besparing van grondstoffen, waterverbruik, beperking van afval e.d.) kan deze door de Raad van State worden vernietigd. − Bedrijven zijn steeds vaker genoodzaakt om een adviseur in te schakelen bij de vergunningaanvraag omdat zij door de complexe regelgeving niet in staat zijn zelf de aanvraag uit te voeren.

1

NEI-ECORYS (2002).

5

Deskundigheid Deskundigheid op de beide wetgevingsdomeinen is een punt van zorg, zowel voor de bedrijven als bij de overheid. Met name daar waar de gemeente het bevoegd gezag is bij de Wet Milieubeheer, krijgen bedrijven te maken met ambtenaren die niet over het gewenste niveau van deskundigheid beschikken. Een gebrek aan deskundigheid bij de vergunningverleners en handhavers heeft in bepaalde gevallen geleid tot overvraging door ambtenaren bij vergunningaanvragen. Ambtenaren in Overijssel zijn geneigd om de vergunning ‘dicht te timmeren’ (Raad van State-proof) en kunnen hierdoor (te) veel eisen stellen aan de vergunning. Dit is versterkt na de vuurwerkramp in Enschede. Het gevolg is dat bedrijven vermijdbare kosten moeten maken om bijvoorbeeld in aanvullende onderzoeken te voorzien. Communicatie tussen overheid en bedrijf en tussen overheden De communicatie tussen de overheid en het bedrijfsleven verloopt niet altijd even goed. Een belangrijk probleem dat is gesignaleerd in het onderzoek is dat bedrijven en de overheid via verschillende invalshoeken naar de wetgeving kijken. Het bedrijfsleven bekijkt het via een bedrijfseconomische invalshoek en de overheid vanuit de regelgeving. Dit leidt vaak tot onduidelijkheden en misverstanden. Conclusies met betrekking tot de kostenverhogingen 1 Naar schatting hebben 20.000 van de 50.000 bedrijven in Overijssel te maken met de verplichtingen uit de Wet Milieubeheer en de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Deze 20.000 bedrijven hebben directe en indirecte kosten gemaakt als gevolg van verplichtingen uit beide wetten. Deze Overijsselse bedrijven hebben tussen de 300 en 400 miljoen euro aan kosten gemaakt met betrekking tot de Wet Milieubeheer en de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Het betreft hier zowel de administratieve lasten als de overige inhoudelijke nalevingskosten. De gemiddelde directe kosten als gevolg van verplichtingen uit de Wet Milieubeheer en de Wet op de Ruimtelijke Ordening bedragen per bedrijf per jaar 17.500 euro. Naar schatting is hiervan 10 à 20 procent het gevolg van onnodige en vermijdbare kostenverhogingen door provinciaal en gemeentelijk beleid binnen de provincie Overijssel. Dit is samengevat in tabel 1. tabel 1

Totale kosten en onnodige, vermijdbare kosten als gevolg van provinciaal en gemeentelijk beleid Wet Milieubeheer en Wet op de Ruimtelijke Ordening in de provincie Overijssel Onnodige en vermijdbare kosten als

Totale kosten bedrijven per jaar Gemiddelde kosten per bedrijf per jaar

1

6

Bron: CBS Statline (2002).

Totale kosten

gevolg van beleid

€ 300 à 400 mln.

€ 30 à 80 mln.

€ 17.500

€ 2.600

A a n b e v el i n g e n Op basis van het onderzoek zijn verschillende aanbevelingen geformuleerd om de kostenverhogingen voor het bedrijfsleven in Overijssel te voorkomen. Algemene aanbevelingen Ø Zorg als provincie Overijssel voor (toegang tot) heldere - liefst digitaal - informatie over de wetgeving en de te volgen procedures om vergunningen te krijgen. Ø Provincie Overijssel en alle gemeenten moeten zorgen voor één loket waar bedrijven met al hun vragen en plannen terechtkunnen. Bij dit loket dient gebundelde kennis aanwezig te zijn om ondernemers zo goed mogelijk te adviseren en door de procedures te loodsen. Sommige gemeenten werken inmiddels al met een bedrijvenloket, maar bedrijven zijn nog niet te spreken over de dienstverlening. Een oplossing ligt in de aanstelling van een goede, klachtgerichte accountmanager voor bedrijven die hen helpt om snel de juiste weg te vinden en bedrijven met de juiste personen binnen de organisatie in contact brengt. Aanbevelingen met betrekking tot de complexiteit van de regelgeving Ø Bedrijven dienen vaak snel te beslissen over kansen die zich voordoen, bijvoorbeeld ten aanzien van nieuwe huisvesting of verandering of uitbreiding van activiteiten. EIM pleit voor een mogelijkheid voor een snelle toets (haalbaarheidsonderzoek binnen 10 werkdagen), van waaruit het bevoegd gezag met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan vaststellen of een voorgenomen initiatief van een bedrijf op een bepaalde locatie wordt toegestaan, dan wel onder welke voorwaarden het initiatief vergund kan worden. Ø Overheid en bedrijfsleven dienen gezamenlijk meer handboeken te maken zoals het Handboek AMvB opslag- en transportbedrijven milieubeheer. Het unieke van het gezamenlijke initiatief is dat handhavers dezelfde checklists gebruiken als de bedrijven, zodat vrij eenvoudig door beide partijen kan worden vastgesteld waar bedrijven eventueel nog zaken zouden moeten verbeteren. Ø Zorg ervoor dat het bevoegd gezag één lijn trekt bij de interpretatie van wet- en regelgeving. Uiteraard betekent dit ook dat er geen verschillen van opvatting mogen bestaan tussen vergunningverleners, handhavers en eventueel de regionale inspectie van VROM. Aanbevelingen met betrekking tot de deskundigheid van betrokkenen Ø Bedrijven met veel extra eisen in de milieuvergunning en bedrijven die vallen onder het Besluit risico’s zware ongevallen (BRZO) laten controleren door gespecialiseerde ambtenaren die hetzelfde kennisniveau hebben als de bedrijven. De provincie Overijssel dient ervoor te zorgen dat medewerkers adequaat zijn opgeleid voordat zij betrokken worden bij de controles van bedrijven waaraan veel en hoge eisen worden gesteld. Ø Daar waar het voor de hand ligt dat er zeer specialistische kennis vereist wordt, zoals bij vergunningverlening en handhaving bij bedrijven in de chemische sector, dient een gespecialiseerde unit bij VROM te worden opgericht die landelijk werkt. Aanbevelingen met betrekking tot de communicatie Ø Vergunningaanvragen en procedures dienen afgewikkeld te worden conform de ingezette weg, ook al worden de behandelaars tussentijds vervangen. Van het verloop van procedures dienen dan ook goede dossiers te worden gevormd, zodat personeelswisselingen bij overheden niet leiden tot inconsequent gedrag van deze overheden.

7

Ø

Ø

8

Zorg ervoor dat bedrijven zich klant voelen van de overheid. Probeer niet bureaucratisch over te komen en mee te denken met de bedrijven, laat dit terugkomen in een snelle en adequate communicatie. Communiceer ook positief over bedrijven (de klant!). Publiceer ook eens een Top10 van bedrijven die juist heel veel moeite doen om het milieu geen schade te berokkenen.

1

Inleiding

1.1

Aanleiding De provincie Overijssel heeft als intermediaire bestuurslaag een belangrijke taak in het uitvoeren en toepassen van landelijke wet- en regelgeving en het coördineren en controleren van gemeentelijk beleid. De provincie heeft in tegenstelling tot de centrale overheid weinig (specifieke) eigen regelgeving. Het is vooral de wijze waarop het landelijke beleid uitgevoerd wordt, waar de beïnvloedingsmogelijkheden van de provincie liggen. Ook gemeenten hebben te maken met rijksbeleid dat uitgevoerd moet worden. Daarnaast hebben gemeenten ook te maken met de uitvoering van provinciaal beleid. In juli 2002 verscheen het in opdracht van de provincie Overijssel opgestelde rapport ‘Met beide benen op de grond – versterking economische structuur en behoud investe1 ringsklimaat in Overijssel’ . In dit rapport is een aanbeveling aan Gedeputeerde Staten opgenomen om nog eens kritisch te kijken naar de gevolgen van provinciaal beleid voor de kosten van bedrijven. Volgens de samenstellers van het NEI/ECORYS-rapport worden de kosten van het bedrijfsleven niet alleen beïnvloed door de directe effecten van het economisch beleid, maar vooral ook door afgeleide effecten van maatregelen of het uitblijven daarvan op beleidsterreinen als ruimtelijke ordening, verkeer en milieu. Bij het uitoefenen van invloed door de provincie gaat het in zijn algemeenheid om het scheppen en stimuleren van een optimale fysieke bedrijfsomgeving. In een reactie die SEACO in oktober 2002 aan het College van Gedeputeerde Staten gaf op het bovengenoemde rapport werd al min of meer concreet gemaakt wat SEACO hieronder verstaat. Bijvoorbeeld: het versnellen van ruimtelijke-ordeningsprocedures, het beperken van eisen vanuit de AMvB Milieuvergunningen, minder verkeersdrempels en rotondes aanleggen (meer letten op de goede bereikbaarheid van bedrijven). En meer algemeen: een soepele toetsing door de provincie van de gemeentelijke bestemmingsplannen aan de provinciale streekplannen. De SEACO – waarin werkgevers- en werknemersorganisaties in Overijssel samenwerken - heeft in haar vergadering van 7 februari 2003 besloten het onderwerp op te pakken en te laten onderzoeken op welke beleidsterreinen er sprake is van overbodige of onduidelijke regels als gevolg van provinciaal of gemeentelijk beleid. Overbodige regels als gevolg van landelijk beleid zijn voor een bedrijf net zo hinderlijk, maar daaraan kan de provincie weinig doen. De doelstelling van het onderzoek is dat er inzicht dient te worden verkregen in de vraag of, en zo ja op welke wijze, provinciaal en gemeentelijk beleid in Overijssel bijdraagt aan kostenverhogingen voor het bedrijfsleven en in hoeverre die kosten voorkomen hadden kunnen worden door een slimmere uitvoering van dat beleid. De resultaten van het onderzoek zijn onderwerp van de voorliggende rapportage.

1

NEI-ECORYS (2002).

9

Voor het onderzoek is een begeleidingscommissie geformeerd, bestaande uit: − de heer drs. W.B. Groen, voorzitter, namens VNO-NCW Overijssel; − de heer ing. C.J. van den Bos, namens CNV; − de heer drs. H.M. Bakker, namens MKB Oost Nederland; − de heer drs. H.J. Kloosterboer, secretaris, namens SEACO.

1.2

Opzet rapportage In hoofdstuk 2 wordt nader ingegaan op de doelstelling, uitgangspunten en onderzoeksaanpak. Het onderzoek beperkt zich tot enkele wetgevingsdomeinen. De in het onderzoek betrokken wetgevingsdomeinen zijn beschreven in hoofdstuk 3 en meer uitgebreid in de bijlagen II en III. Hoofdstuk 4 gaat in op de (onnodige) kostenverhogingen als gevolg van provinciaal en gemeentelijk beleid. In dit hoofdstuk worden knelpunten en kostenverhogingen beschreven. In hoofdstuk 5 ten slotte worden aanbevelingen gedaan voor mogelijke oplossingsrichtingen.

10

2

Doelstelling, uitgangspunten en onderzoeksaanpak

2.1

Inleiding In dit hoofdstuk wordt dieper ingegaan op de doelstelling, de uitgangspunten en de onderzoeksaanpak. De doelstelling van het onderzoek en de uitgangspunten die hierbij zijn gehanteerd worden behandeld in paragraaf 2.2. In paragraaf 2.3 zal dieper ingegaan worden op de onderzoeksaanpak.

2.2

Doelstelling en uitgangspunten De doelstelling van het onderzoek is het verkrijgen van inzicht in de volgende onderwerpen: 1 draagt het provinciaal en gemeentelijk beleid in Overijssel bij aan kostenverhogingen voor het bedrijfsleven? 2 zo ja, op welke wijze draagt dit beleid bij aan kostenverhogingen voor het bedrijfsleven in Overijssel? en in hoeverre is dit te voorkomen door een ‘slimmere’ uitvoering van beleid, dat merendeels voortvloeit uit wet- en regelgeving die op landelijk niveau wordt vastgesteld? In het onderzoek zijn probleempunten bij ondernemers geïdentificeerd en vervolgens zijn concrete aanbevelingen gedaan richting de provincie Overijssel en gemeenten in Overijssel, gericht op vermindering van die probleempunten. In de eerste verkennende fase van het onderzoek is in overleg met de begeleidingscommissie besloten in het onderzoek alleen de wetgeving op het gebied van ruimtelijke ordening (Wet op de Ruimtelijke Ordening) en milieu (Wet Milieubeheer) te onderzoeken op kostenverhoging voor het bedrijfsleven. In eerste instantie zou gekeken worden naar de gang van zaken rond de wetgevingsdomeinen: ruimtelijke ordening, milieu, verkeer en veiligheid. In de korte verkennende contacten met vertegenwoordigers van overheid en bedrijfsleven zijn deze wetgevingsdomeinen voorgelegd. Daaruit ontstond vrijwel direct het beeld dat EIM zich bij dit onderzoek zou moeten concentreren op de eerste twee wetgevingsdomeinen: ruimtelijke ordening en milieu. Op het eerste gezicht doen problemen zich het meest voor op deze terreinen en in veel mindere mate worden zaken rond veiligheid en verkeer als problematisch ervaren. In de tweede fase van het onderzoek, waarin uitgebreide interviews met bedrijven zijn gehouden, werd deze conclusie bevestigd. Bij de uitvoering van het onderzoek zijn de volgende uitgangspunten en randvoorwaarden gehanteerd: − in het onderzoek zijn alleen knelpunten onderzocht die door ondernemers uit de provincie Overijssel worden ervaren, voorzover die worden veroorzaakt door provinciaal en/of gemeentelijk beleid, alsmede door de uitvoering en handhaving van landelijke wet- en regelgeving door de provincie en gemeenten binnen Overijssel. Knelpunten en problemen bij ondernemers die geheel door landelijke wetgeving

11

−

−

2.3

worden veroorzaakt zijn geen onderdeel van dit onderzoek, omdat de provincie en/of gemeente hierop geen directe invloed kunnen uitoefenen; wat betreft de aard van de knelpunten die ondernemers ervaren, richt het onderzoek zich op de (in de ogen van ondernemers) overbodige en onduidelijke regelgeving waarbij de provincie en/of de gemeente betrokken zijn bij de opstelling, uitvoering en/of handhaving. Dergelijke regels kunnen zowel leiden tot irritaties bij ondernemers (perceptie) als tot hogere kosten. Hogere kosten kunnen optreden als gevolg van administratieve verplichtingen of overige verplichtingen uit de regelgeving (bijvoorbeeld als gevolg van voorschriften uit de milieuvergunning) en beide typen kosteneffecten zijn in het onderzoek onderzocht. Daarnaast is aandacht besteed aan zaken die verantwoordelijk zijn voor een stijging van de indirecte kosten, zoals vertragingen in de besluitvorming en het verbieden van bepaalde voornemens op bepaalde locaties; het derde uitgangspunt voor het onderzoek is, dat de aanbevelingen die op basis van het onderzoek worden geformuleerd, niet ten koste mogen gaan van het woon-, werk- en leefmilieu in de provincie. Met andere woorden: de doelstellingen die met de wet- en regelgeving worden nagestreefd staan niet ter discussie. De aanbevelingen zullen dus moeten leiden tot een ‘slimmere’ en/of efficiëntere wijze waarop de doelstellingen van de wet- en regelgeving worden gerealiseerd.

Onderzoeksaanpak Het 1 2 3 4 5

onderzoek bestaat uit vijf onderzoeksstappen: afbakening regelgeving inventarisatie probleemgebieden en oplossingen globale kostenraming workshop formuleren van aanbevelingen.

De vijf onderzoeksstappen worden hieronder nader beschreven. A f b ak e ni n g r e g e l ge vi n g Gemeenten en provincies zijn betrokken bij de uitvoering van allerlei regelgeving op verschillende terreinen. Deze terreinen hebben al dan niet betrekking op het bedrijfsleven. Het onderzoek richt zich alleen op de regelgeving die leidt tot kostenverhogingen voor het bedrijfsleven in Overijssel. In de eerste fase van het onderzoek is om deze reden op basis van enkele gesprekken met deskundigen van de provincie Overijssel en bedrijven uit Overijssel een selectie gemaakt uit de regelgeving die als meest belastend wordt ervaren. Daarnaast geldt als selectiecriterium dat de provincie Overijssel en Overijsselse gemeenten voldoende invloed hebben op de uitvoering van de regels zodat zij kunnen werken aan het reduceren van de lasten voor bedrijven. In het onderzoek wordt geen wetgeving betrokken waar bedrijven geen last van ondervinden, dan wel regelgeving die volledig wordt bepaald op nationaal of Europees niveau zodat de provincie en/of gemeente hier geen invloed op kan uitoefenen. Op basis van de gesprekken is naar voren gekomen dat bedrijven de regelgeving met betrekking tot milieuvoorschriften en ruimtelijke ordening als het meest belastend ervaren. De inventarisatie van de knelpunten en oplossingen beperkt zich dan ook tot die terreinen. In hoofdstuk 3 wordt dieper ingegaan op de wetgevingsdomeinen die zijn betrokken in het onderzoek.

12

I n v e n t a ri s a t i e p r o bl e e m g e bi e d e n e n o pl o s s i n g e n De uitvoering van wetgeving en het beleid van gemeenten en de provincie Overijssel kan leiden tot knelpunten en kostenverhogingen bij het bedrijfsleven. Om na te gaan of deze knelpunten en kostenverhogingen bestaan, zijn interviews gehouden met verschillende partijen die in de praktijk te maken hebben met de onderzochte regelgeving. Er zijn met de volgende partijen interviews gehouden: − bedrijven die uit Overijssel recent een milieu- en/of bouwvergunning hebben aangevraagd (waarbij al dan niet een aanpassing van het bestemmingsplan vereist was); − bedrijven uit Overijssel die recent te maken hebben gehad met een verlening van de milieuvergunning dan wel met controles van de toezichthouder(s); − de Kamer van Koophandel Zwolle; − ambtenaren van de provincie Overijssel die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de Wet Milieubeheer en de Wet op de Ruimtelijke Ordening; − ambtenaren van gemeenten uit de provincie Overijssel die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de Wet Milieubeheer en de Wet op de Ruimtelijke Ordening; − deskundigen van VNO-NCW Overijssel, MKB Oost Nederland en CNV. Tijdens deze gesprekken is onder meer ingegaan op de knelpunten in de regelgeving en procedures en mogelijke oplossingsrichtingen. Aan ondernemers is tevens gevraagd welke kostenverhogingen zij hebben gehad als gevolg van gemeentelijk en provinciaal beleid. G l o bal e k o s t e n r a m i n g Om een inschatting te maken van de kostenverhogingen als gevolg van gemeentelijk en provinciaal beleid is zo veel mogelijk aangesloten bij bestaand onderzoek naar de nalevingskosten met betrekking tot regelgeving. Daarnaast zijn kostenramingen gemaakt over de lasten van bedrijven uit Overijssel. Op basis van de gesprekken met deskundigen en bedrijven is een inschatting gemaakt van de onnodige, vermijdbare kostenverhogingen voor het bedrijfsleven als gevolg van provinciaal en gemeentelijk beleid. In hoofdstuk 4 zal nader ingegaan worden op de kostenramingen. Workshop Ondernemers in Overijssel zijn niet tegen wet- en regelgeving op zich. De ondernemers hebben soms moeite met de interpretatie van de regels door de betrokken ambtenaren. De ondernemers kunnen nadelen ondervinden door de wijze waarop de regels uitgevoerd worden. Ondernemers hebben soms problemen met de wijze waarop de regels gehandhaafd worden. De door de ondernemers in Overijssel genoemde problemen kunnen worden verdeeld naar de volgende probleemgebieden: 1 complexiteit van de regelgeving 2 deskundigheid (bij bedrijf en overheid) 3 communicatie (tussen overheid en bedrijf en tussen overheden onderling). Tijdens de interviews met bedrijven is diep ingegaan op de aard, de oorzaken en de achtergronden van de problemen en is gevraagd naar oplossingsrichtingen om kostenverhogingen tegen te gaan. Tijdens de workshop op 24 oktober 2003, waarvoor de geïnterviewde ondernemers waren uitgenodigd, zijn genoemde problemen gecheckt. Ook werden tijdens de workshop een aantal reeds geformuleerde oplossingsrichtingen c.q. aanbevelingen aan de ondernemers voorgelegd.

13

F o r m ul e r e n v a n aa n b e v e l i n g e n Tijdens het onderzoek is gesproken met verschillende deskundigen en ondernemers. In deze gesprekken is met deskundigen en ondernemers niet alleen gesproken over knelpunten en problemen in de wet- en regelgeving en de uitvoering hiervan, maar zijn tevens oplossingsrichtingen besproken. Tijdens de workshop met ondernemers zijn deze oplossingsrichtingen doorgenomen en zijn aanvullende aanbevelingen geformuleerd. Mede op basis van de gesprekken, de workshop en literatuuronderzoek zijn aanbevelingen geformuleerd. Deze aanbevelingen zijn bestemd voor zowel Gedeputeerde Staten van de provincie Overijssel, als voor uitvoerende ambtenaren van de provincie en gemeenten. Daarnaast zijn ook aanbevelingen voor bedrijven geformuleerd.

14

3

Beknopte omschrijving wetgevingsdomeinen

3.1

Inleiding In de eerste fase van het onderzoek is op basis van gesprekken met enkele ondernemers en deskundigen van intermediaire organisaties nagegaan vanuit welke wetgevingsdomeinen ondernemers met de hoogste kosten en de meeste irritatie te maken kregen. Al snel werd duidelijk dat de meeste problemen direct of indirect voortkomen uit de Wet Milieubeheer en de Wet op de Ruimtelijke Ordening. In de volgende twee paragrafen wordt kort de rol van provincie en gemeenten voor beide wetgevingsdomeinen toegelicht. Een meer uitgebreide beschrijving van de wetgevingsdomeinen is opgenomen in de bijlagen II en III.

3.2

Rol van provincie Overijssel en gemeenten bij de Wet Milieubeheer I nl e i di n g Bedrijven die vallen onder de Wet Milieubeheer hebben te maken met verschillende verplichtingen uit deze wet. Er zijn bedrijven die vergunningplichtig zijn en er zijn bedrijven die meldingsplichtig zijn. De meeste bedrijven zijn meldingsplichtig vanuit de Wet Milieubeheer. Deze bedrijven vallen onder één van de 10 Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB) en dienen te voldoen aan de voorschriften die hierin worden gesteld. De provincie en de gemeenten binnen Overijssel kunnen beide de rol hebben van bevoegd gezag. Dat betekent dat provincie en gemeenten een vergunningaanvraag behandelen en de voorschiften uit de vergunning – of de AMvB waaronder de bedrijven vallen – handhaven. In Overijssel zijn circa 400 vergunningplichtige bedrijven die onder het bevoegd gezag vallen van de provincie, waarvan ongeveer de helft bestaat uit autosloperijen, afvalverwerkingsbedrijven e.d. Provincies en gemeenten hebben geen directe invloed op de wetgeving voor wat betreft de Wet Milieubeheer. Zij kunnen de wetgeving dan ook niet aanpassen. De rol van gemeenten en provincie ‘beperkt’ zich tot de uitvoering van de Wet Milieubeheer, maar men heeft daarin wel een vrije ruimte om eigen beleid te voeren. De uitvoering door de Overijsselse gemeenten en de provincie Overijssel kan wel invloed hebben op de omvang van de kosten die het bedrijfsleven heeft bij de naleving van de Wet Milieubeheer. De provincie en de gemeenten in Overijssel hebben zelf wel invloed op procedures, doorlooptijden en informatievoorzieningen. De belangrijkste beleidsmatige invulling hebben zij als gevolg van de verruimde reikwijdte van de Wet Milieubeheer. Dit zal 1 hieronder kort worden toegelicht . V e r r u i m d e r e i k wi j d t e v a n d e W e t M i l i e u be h e e r Het betrekken van duurzaamheidsaspecten bij vergunningverlening en milieucontrole wordt ook wel de toepassing van de verruimde reikwijdte van de Wet Milieubeheer

1

In bijlage II wordt dieper ingegaan op de verruimde reikwijdte van de Wet Milieubeheer.

15

genoemd. Hiermee wordt beoogd een vorm van ondernemen tot stand te brengen die leidt tot een verhoging van de milieukwaliteit in het algemeen. Een beschikking die niet getoetst is aan duurzaamheidsaspecten loopt het risico te worden vernietigd door de Raad van State. Hierdoor wordt door zowel de vergunningverleners als de handhavers tegenwoordig steeds meer volgens de letter van de wet gehandeld. Dit wordt nog versterkt door recente gebeurtenissen als de vuurwerkramp in Enschede en de oudejaarsbrand in Volendam. In de gesprekken met ondernemers wordt het ‘Enschede-effect’ vaak genoemd als oorzaak voor onnodige kostenverhogingen als gevolg Overijssels beleid. Ambtenaren stellen extra eisen aan de vergunning en vragen meer onderzoeken dan voorheen. Daarnaast is het aantal controles toegenomen. Bedrijven hebben hierdoor het gevoel dat zij soms gedwongen worden om maatregelen te nemen waarvan het nut ter discussie staat. Dit gevoel bij de bedrijven wordt nog versterkt door vermeende ondeskundigheid bij de betreffende ambtenaren, of het gevoel dat ambtenaren extra (zware) eisen opleggen om zich in te dekken. ‘ Am v B - b e d r i j v e n ’ Indien een bestaand bedrijf met een milieuvergunning onder de werkingssfeer van een AMvB komt te vallen, vervalt de vergunning van dat bedrijf. Veel voorschriften (waaronder die m.b.t. de duurzaamheidsaspecten) uit die vergunning blijven echter drie jaar lang gelden als nadere eis. Als er in die drie jaar niets wordt gedaan door het bevoegd gezag, vervallen de als nadere eis geldende voorschriften en blijven alleen de overige voorschriften uit de AMvB over. Als het bevoegd gezag het noodzakelijk acht dat de voorschriften uit de vergunning als nadere eis blijven gelden, is er dus drie jaar de tijd om deze definitief om te zetten in een nadere eis. Het omzetten van de voorschriften in nadere eisen is voor de gemeente en provincie een belangrijke invulling van het eigen beleid. Zij hebben zelf de vrijheid om deze voorschriften al dan niet om te zetten in een nadere eis. Bedrijven uit Overijssel geven aan dat zij als gevolg van de periode van drie jaar lang in onzekerheid blijven over het als dan niet omzetten in een nadere eis, hetgeen als belastend wordt ervaren. Daarnaast hebben bedrijven vaak het gevoel dat ambtenaren van de provincie en gemeenten willekeurig omgaan met de invulling van de nadere eisen. Van sommige bedrijven wordt meer verlangd dan van andere. Het hier aanvullende onderzoeken, maar ook bepalingen om meer energie te besparen, afvalpreventie, etc.

3.3

Rol van provincie Overijssel en gemeenten bij de Wet op de Ruimtelijke Ordening De provincie is onder de huidige Wet op de Ruimtelijke Ordening verantwoordelijk voor het opstellen van een streekplan. In het streekplan geeft de provincie globaal aan waar landbouw, natuur en recreatie mogen komen en waar er ruimte is voor kantoren, huizen, bedrijfsterreinen en wegen. Gemeenten stellen aan de hand van het streekplan hun bestemmingsplannen op. S t r e e k pl a n Het streekplan van de provincie Overijssel voorziet in de indeling van de groene ruimte, landbouw, stedelijk gebied, recreatie en het ruimtelijk-economisch beleid. De provincie Overijssel heeft in het opstellen van haar streekplan er voor gekozen om veel ruimte te scheppen voor natuur en in mindere mate voor bedrijvigheid. De provincie wordt dan ook wel de ‘tuin van Nederland’ genoemd. Dit leidt in bepaalde gevallen tot onbegrip bij bedrijven. Verschillende geïnterviewde bedrijven hebben aangegeven dat zij in hun bedrijvigheid worden belemmerd door de strakke eisen van het streekplan waarbinnen

16

de bestemmingsplannen zijn opgesteld. Met het streekplan heeft de provincie grote invloed op de bedrijvigheid in de provincie. Gemeenten hebben deze beleidsvrijheid in de vorm van hun bestemmingsplannen. B e s t e m m i n g s pl a n n e n Vanuit de Wet op de Ruimtelijke Ordening hebben bedrijven in eerste instantie te maken met de gemeente waar zij gevestigd zijn. De gemeenten stellen het bestemmingsplan vast. Bestemmingsplannen bepalen wat wel en niet mag. Voor vrijwel alle gebieden geldt een bestemmingsplan. In het bestemmingsplan dat voor een gebied geldt, zijn bijvoorbeeld ook de gebruiksmogelijkheden van bedrijfspanden en percelen aangegeven. Het bestemmingsplan vertelt ook wat er in de omgeving van een bedrijf kan gaan veranderen. Dat kan gevolgen hebben voor de bedrijfsvoering. De bereikbaarheid van het bedrijf kan bijvoorbeeld veranderen, of de uitbreiding van bedrijfsactiviteiten kan worden beperkt doordat er woningen in de buurt komen. Het bestemmingsplan geeft ook aan in hoeverre bedrijven nog uitbreidingsmogelijkheden hebben. Een bestemmingsplan geeft zowel ondernemers als bewoners rechtszekerheid. Het duidelijk vastliggen van bedrijfsactiviteiten in het bestemmingsplan kan echter ook betekenen dat bedrijven tegen de grenzen van het plan aanlopen. Dat wil zeggen dat er geen uitbreidingsmogelijkheden meer zijn of dat een wijziging van bedrijfsactiviteiten niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan. In dat geval moet het bestemmingsplan gewijzigd worden of kan een verplaatsing van het bedrijf aan de orde zijn. Wijzigingen van het bestemmingsplan dienen te worden getoetst aan het streekplan. Gemeenten moeten deze toetsing laten uitvoeren door de provincie. Zo kan het voorkomen dat langdurige procedures doorlopen dienen te worden voordat een bedrijf helderheid heeft over het wel of niet toestaan van zijn voornemens. Gemeenten hebben hiermee een belangrijke invloed op de indirecte kosten bij bedrijven. Wanneer zij de procedure kunnen verkorten kunnen investeringen sneller worden doorgevoerd door bedrijven. Bovendien hebben enkele geïnterviewde bedrijven geklaagd over de aanpassingen van bestemmingsplannen en het feit dat hierbij interpretatieverschillen van de plannen bestaan tussen gemeenten en de provincie Overijssel. Daar waar de gemeente aangaf dat er een aanpassing van het bestemmingsplan mogelijk was, werd dit niet toegestaan door de provincie. Hierdoor komt het voor dat bedrijven reeds investeringen doen die later voor niets blijken te zijn, omdat er geen toestemming verleend mag worden gegeven het streekplan. Ook de gemeente kan plannen hebben om een bestemmingsplan te veranderen. Voor ondernemers is het van belang de procedure hiervoor te kennen, want de toekomst van het bedrijf kan ervan afhangen. Vele bestemmingsplannen zijn reeds verouderd en zijn daarmee niet toegesneden op de actuele situatie. Daarnaast dienen bouwaanvragen ook door de welstandscommissie te worden getoetst. Ook deze toetsing kan de bouwaanvraag vertragen of leiden tot aanpassingen die zeker kostenverhogend uitpakken.

17

4

Kostenverhogingen voor het bedrijfsleven

4.1

Inleiding Om de vraag te beantwoorden of het provinciale en gemeentelijke beleid bijdraagt aan kostenverhogingen voor het bedrijfsleven, en zo ja op welke wijze dit beleid daaraan bijdraagt, zijn gesprekken gevoerd met ondernemers en deskundigen en is deskresearch verricht. I n h o u d el i j k e e n i n f o r m a t i ev e r p l i c h t i n g e n Dat regelgeving kosten voor het bedrijfsleven met zich meebrengt was al bekend. Alleen al de naleving van informatieverplichtingen uit wet- en regelgeving, de zogenaamde administratieve lasten, ‘kostte’ het bedrijfsleven in 2002 12,5 miljard euro oftewel 1 4% van de toegevoegde waarde . Daarnaast maakt het bedrijfsleven kosten als gevolg van de inhoudelijke verplichtingen uit de regelgeving. Hierbij moet bijvoorbeeld gedacht worden aan de kosten die bedrijven maken als gevolg van bijvoorbeeld bepalingen uit de Arbeidsomstandighedenwet of de Wet Milieubeheer waarin bepaalde eisen worden gesteld aan de vestiging. Bedrijven maken veel kosten omdat zij door de regelgeving moeten investeren in maatregelen om het milieu te ontzien. Niet bekend is hoe omvangrijk de totale kosten zijn van inhoudelijke verplichtingen voor het Nederlandse bedrijfsleven. K o s t e n v e r h o g i n g e n d o o r g e m ee n t e e n p r o v i n c i e Veel kosten, als gevolg van inhoudelijke en informatieverplichtingen, van het bedrijfsleven zijn het gevolg van nationale en Europese regelgeving. Voor de regelgeving die in dit onderzoek is onderzocht geldt dat de provincie en de gemeente slechts in beperkte mate invloed hebben op het opstellen van de bepalingen. De belangrijkste beleidsruimte voor de gemeente en provincie is ‘verruimde reikwijdte Wet Milieubeheer’ zoals beschreven in hoofdstuk 3. Verder geldt dat de gemeente en provincie kostenverhogend voor het bedrijfsleven kunnen werken doordat zij verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de wet- en regelgeving. Zij hebben invloed op de procedures, doorlooptijden, informatievoorziening, etc. Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat de geïnterviewde ondernemers niet veel problemen hebben met het bestaan van regels, zij ervaren echter veel meer knelpunten in de uitvoering van de regels. In bepaalde gevallen lijkt echter ook sprake van een subjectieve beleving bij ondernemers die leidt tot irritatie, maar niet noodzakelijkerwijs tot kostenverhogingen. De bepaling van feitelijke kostenverhogingen als gevolg van provinciaal en gemeentelijk beleid is hierdoor moeilijk. Op basis van de gesprekken met ondernemers en deskundigen zijn wel knelpunten naar voren gekomen die leiden tot kostenverhogingen voor bedrijven en irritatie bij ondernemers. Het wegnemen, dan wel het verzachten, van deze knelpunten zal leiden tot minder kosten en irritatie bij het bedrijfsleven. Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat de knelpunten binnen de procedures van de Wet Milieubeheer en de Wet op de Ruimtelijke Ordening ontstaan bij zowel de aanvraag van de verschillende vergunningen en melding, als bij het toezicht op de naleving

1

Bron: Boog, J.J., M. Jansen en M.J.F. Tom (2003), Monitor Administratieve Lasten Bedrijven 2002, EIM: Zoetermeer.

19

van deze wetgeving. Binnen de aanvraag zijn drie hoofdprobleemgebieden te benoemen: 1 Complexiteit van de regelgeving 2 Deskundigheid (bij bedrijf en overheid) 3 Communicatie (tussen overheid en bedrijf en tussen overheden onderling). In de volgende paragrafen zal dieper ingegaan worden op de probleemgebieden

4.2

Complexiteit van de regelgeving Dagelijks worden er gemiddeld vier wetten en/of regels gewijzigd door de Rijksoverheid 1 of komt er wetgeving bij . Daarnaast worden er nog regels en richtlijnen door gemeenten en provincies opgesteld. Veel van de wijzigingen in de wet- en regelgeving hebben geen directe gevolgen voor de dagelijkse praktijk van bedrijven. Er zijn echter wel regels die veranderen die directe of indirecte gevolgen hebben voor bedrijven. Voor een gemiddeld bedrijf is het (bijna) niet mogelijk om op de hoogte te blijven van alle regelgeving en alle aanpassingen hierin. Op het gebied van de milieuwetgeving en ruimtelijke ordening veranderen zeer veel voorschriften en regels. Dit treft natuurlijk niet alleen bedrijven, maar ook ambtenaren van de provincie Overijssel en gemeenten die zich bezighouden met vergunningverlening en handhaving. Tijdens een van de gesprekken merkte een ambtenaar van de Provincie Overijssel op dat: ‘de materie zo complex is, dat zelfs de betrokken ambtenaren bijna onmogelijk op de hoogte kunnen zijn van alle verschillende wet- en regelgeving, laat staan een bedrijf’. De complexiteit wordt vooral veroorzaakt door de enorme omvang van wet- en regelgeving. Voor veel bedrijfstypen is er een aparte AMvB; in totaal zijn er 10 AMvB’s. Met name ondernemers uit het MKB, die zich in tegenstelling tot het grootbedrijf geen werknemers kunnen veroorloven die zich fulltime bezighouden met regelgeving, worden hierdoor extra getroffen. Een veel gehoorde klacht bij bedrijven is tevens dat zij, als gevolg van de complexe en steeds veranderende regelgeving, er nooit zeker van zijn dat zij voldoen aan de regelgeving. Bedrijven willen graag zekerheid hebben of zij wel of niet voldoen aan alle regels uit de vergunning en willen niet het risico lopen dat na een controle alsnog blijkt dat zij aanpassingen moeten doorvoeren. Verschillende geïnterviewde bedrijven (zie ook casus 1) werden na het verlenen van de vergunning bij controle alsnog geconfronteerd met onvolkomenheden. Dit leidt tot onzekerheid bij bedrijven.

Volledig op de hoogte zijn van regelgeving is onmogelijk

Casus 1: ‘Kostenverhoging door keuring airco’s in kantoor’ Nadat de milieuvergunning was verleend door de gemeente werd een klein industrieel bedrijf bezocht door de handhaver van de betreffende gemeente. Bij controle van de voorschriften bleek dat het bedrijf inmiddels voldeed aan alle voorschriften in de vergunning. Het was echter mooi warm weer en de controle werd nabesproken in het kantoortje van het bedrijf, waar een aangename temperatuur heerste vanwege de daar geïnstalleerde airco. De handhaver zag natuurlijk direct dat op de airco-unit niet het vereiste keurmerk was aangebracht. Als extra eis werd direct opgenomen dat de airco alsnog gekeurd diende te worden. Formeel misschien wel juist, maar erg flauw.

1

20

Op jaarbasis zijn er ongeveer 1.500 wijzigingen in wet- en regelgeving of treedt nieuwe regelgeving in werking, met betrekking tot het bestuursrecht.

Achterstand bij provincie leidt tot langere procedures en hogere kosten voor bedrijven

Verschillen in interpretatie tussen ambtenaren zorgt voor aanvullende of zwaardere eisen en langere procedures

‘Indekken’ van ambtenaren is overdreven en werkt kostenverhogend

‘Ouwe jongens krentenbrood’-verhouding met gemeente is niet verstandig

In Overijssel heeft de provincie een achterstand in de verwerking van procedures. Regulier worden ongeveer 80 aanvraag- of wijzigingsprocedures voor de milieuvergunning per jaar afgedaan. De achterstand van op dit moment 50 procedures is ontstaan doordat aanvragen die in het jaar 2000 aan de gemeenten waren gedelegeerd, nu bij de provincie afgedaan dienen te worden omdat de Raad van State niet toestond dat de gemeenten deze aanvragen zouden afdoen. Dit betekent dat hierdoor bij de provincie langere doorlooptijden zijn ontstaan waardoor de kans op fouten groter is en er ook te weinig met de aanvragers wordt gecommuniceerd. Ondernemers hebben te maken met de interpretatie van wet- en regelgeving door het bevoegd gezag (provincie of gemeente). In wet- en regelgeving wordt soms ruimte gelaten voor aanvullende eisen en voorschriften die door het bevoegd gezag – al dan niet in overleg met de ondernemer – worden geformuleerd. Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat niet elke ambtenaar in de provincie Overijssel de regels op dezelfde wijze interpreteert. Dit wordt duidelijk als we zien dat wanneer een ambtenaar (vergunningverlener) wordt vervangen tijdens een aanvraagprocedure, de opvolger zijn eigen interpretatie heeft en met andere of aanvullende eisen komt. Zeker bij complexe materie en na voorvallen als in Enschede en Volendam, wordt door het bevoegd gezag vrijwel automatisch gezocht naar meer zekerheid en meer veiligheid. Na de vuurwerkramp in Enschede zijn ambtenaren van provincie en gemeenten in Overijssel natuurlijk extra alert bij vergunningverlening en handhaving. Er wordt immers van de overheid verwacht dat zij geen activiteiten toelaat die de veiligheid van burgers in gevaar brengt. Bovendien wil geen ambtenaar het op zijn geweten hebben dat ergens een ramp gebeurt die voorkomen had kunnen worden door scherper optreden en meer eisen stellen ten aanzien van veiligheid. Daarnaast zijn vergunningverleners volgens ondernemers er ook meer alert op om de zaken in de vergunningen zo te regelen dat zij ‘Raad van State-proof’ worden. Dit komt bijvoorbeeld naar voren bij de invulling van de verruimde reikwijdte van de milieuvergunning. Wanneer een beschikking niet of onvoldoende is getoetst aan de duurzaamheidsaspecten (energiebesparing, besparing van grondstoffen, waterverbruik, beperking van afval e.d.) kan deze door de Raad van State worden vernietigd. Dit betekent impliciet dat veel meer naar de letter van de wet wordt gekeken dan naar de geest van de wet. En daarmee worden de regels meestal aangescherpt en voorwaarden waaronder bepaalde zaken voorheen werden toegestaan, aan banden gelegd. In de beleving van de ondernemer worden regels door dit alles zeker als complex ervaren. Met name in de wat kleinere gemeenten zijn er van oudsher goede contacten en vaak ook persoonlijke banden tussen overheid en bedrijfsleven. Zo worden plannen van bedrijven eerst informeel besproken en kan het zijn dat een bedrijf de boodschap krijgt met als strekking: ga je gang maar vast, de vergunning komt heus wel in orde. Wanneer, soms pas na aanvang van de bouwactiviteiten, de formele vergunningaanvraag wordt ingediend en getoetst wordt aan het bestemmingsplan van de gemeente voor het betreffende gebied, blijkt bijvoorbeeld dat uitbreiding van bedrijfsactiviteiten op de betreffende locatie niet is toegestaan. Dit betekent dat een artikel 19-procedure gestart moet worden of dat het bestemmingsplan aangepast dient te worden en dat kan tot bezwaren van burgers, andere bedrijven of de provincie leiden. Zowel het bedrijf als de gemeente kunnen hierdoor in de problemen komen. Een bijkomend probleem is dat bestemmingsplannen soms niet meer actueel zijn en hierdoor niet aansluiten op de praktijk. De gemeente kan nieuwe plannen hebben met het gebied die niet stroken met de plannen van bedrijven.

21

Complexiteit maakt adviseur noodzakelijk

Uitstekend initiatief van georganiseerd bedrijfsleven en overheid zorgt op termijn voor kostenbesparing

Voor overgang voorschriften van milieuvergunning naar AMvB is drie jaar te lang

Dat de regelgeving complex is, blijkt in de aanvraag al uit het feit dat het voor het indienen van een goede en volledige aanvraag gewenst is dat er vooroverleg wordt gevoerd (door driekwart van de bedrijven) met de vergunningverlener. Soms maakt de complexe regelgeving het noodzakelijk dat bedrijven een gespecialiseerde adviseur inschakelen om hen met goed gevolg door de aanvraag te loodsen. Uit het interview met de vergunningverleners van de provincie Overijssel blijkt overigens dat adviseurs ook niet altijd voldoende deskundig zijn en dat de provincie het niet als haar taak ziet om bedrijven aan de hand te nemen om een goede aanvraag te verzorgen. Complexiteit van regelgeving is mede de aanleiding van het initiatief van het (georganiseerde) bedrijfsleven in Overijssel en de overheid om zelf een Handboek Besluit opslagen transportbedrijven milieubeheer samen te stellen. Dit Handboek is bedoeld om bedrijven die onder de AMvB: ‘Besluit opslag- en transportbedrijven milieubeheer’ vallen, te helpen om te voldoen aan de wettelijke bepalingen. De regelgeving is hier namelijk dermate veelomvattend en complex dat bedrijven, ook al zijn deze van goede wil, het lastig vinden om na te gaan of zij aan alle voor hen geldende bepalingen voldoen. De grote meerwaarde van dit handboek is dat ook de milieuhandhavers uitgaan van de ingevulde checklists, waardoor al direct uniformiteit en duidelijkheid bestaat en controles nog maar weinig tijd en inspanning hoeven te kosten. Dit Overijsselse initiatief is inmiddels geëvalueerd en alle partijen zijn het erover eens dat het een goed en werkbaar initiatief is dat zeker navolging verdient. Alle gemeenten in Overijssel hebben zich voor 100 procent achter het initiatief geschaard. Voor 2004 zijn er vergevorderde plannen om ook handboeken voor het Besluit Horeca, Sport en Recreatie milieubeheer en het Besluit bouw- en houtbedrijven milieubeheer te ontwikkelen. Indien een bestaand bedrijf met een milieuvergunning onder de werkingsfeer van een nieuwe AMvB komt te vallen, vervalt de vergunning van dat bedrijf. Veel voorschriften (waaronder die m.b.t. de duurzaamheidsaspecten) uit die vergunning blijven echter drie jaar lang gelden als nadere eis. Als er in die drie jaar niets wordt gedaan, dan vervallen de als nadere eis geldende voorschriften en blijven alleen de overige voorschriften uit de AMvB over. Als het bevoegd gezag het noodzakelijk acht dat de voorschriften uit de vergunning als nadere eis blijven gelden, dan is er dus drie jaar de tijd om deze definitief om te zetten in een nadere eis. Een overgangsperiode van drie jaar is naar de mening van EIM te lang. Ondernemers dienen eerder duidelijkheid te krijgen in hoeverre zij nog door het bevoegd gezag geconfronteerd gaan worden met nadere eisen die aan hun bedrijf opgelegd zullen worden of blijven. Een termijn van maximaal een half jaar moet voldoende zijn voor het bevoegd gezag om te bepalen of en zo ja, welke nadere voorschriften voor bedrijven dienen te gelden.

Wet- en regelgeving is aan regelmatige verandering onderhevig. Wanneer een bepaalde verbrandingsinstallatie bij aanschaf aan de regels wat betreft uitstoot voldoet, kan de ondernemer er niet automatisch van uitgaan dat dit zo blijft binnen de bedrijfseconomische afschrijvingstermijn. Aanscherping, verandering van regels kan dus de oorzaak zijn van nieuwe investeringen die een ondernemer niet bedrijfseconomisch verantwoord vindt. Herijking regels VROM zal op termijn besparend werken

22

Natuurlijk is dit alles wel in Den Haag doorgedrongen en gaat dit zorgen voor een megaverandering van regels: de door het Ministerie van VROM onlangs aangekondigde herijking van wet- en regelgeving. In een nieuwe verandering gaat VROM nu de regels inperken. Het ministerie zal hiervoor 100 van de 400 regels schrappen en er nog eens 100 samenvoegen. Op termijn volgt vergaande integratie van de Wet op de Ruimtelijke

Ordening, de Wet Milieubeheer en de Woningwet en wordt één VROM-vergunning gecreëerd. Hiermee moet duidelijker worden aan welke regels van VROM moet zijn voldaan en moet ook sneller aan die regels voldaan kunnen worden. De administratieve lasten voor burgers en bedrijven kunnen zo naar verwachting met enkele honderden miljoenen euro’s per jaar verminderen.

4.3 Onvoldoende deskundigheid aanwezig bij handhavers provincie m.b.t. chemische industrie

Extra indekken en dichttimmeren veroorzaakt extra advies- en onderzoekskosten

Deskundigheid Deskundigheid op de beide wetgevingsdomeinen is een punt van zorg, zowel voor de bedrijven als bij de overheid. Op dit terrein is er natuurlijk samenhang met de complexiteit van regelgeving zoals in de vorige paragraaf beschreven. Met name daar waar de gemeente het bevoegd gezag is bij de Wet Milieubeheer, krijgen bedrijven te maken met ambtenaren die niet over het gewenste niveau van deskundigheid beschikken. Een van de geïnterviewde bedrijven gaf aan dat de pas afgestudeerde sollicitant die zij twee maanden eerder hadden afgewezen, als handhaver namens de provincie Overijssel op de stoep stond om de milieuvergunning te handhaven. De betreffende handhaver had daarvoor onvoldoende kennis en het bedrijf is hierdoor extra tijd kwijt omdat het ook nog als ‘training on the job’-bedrijf fungeert. Een gebrek aan deskundigheid bij de provincie Overijssel maakt vergunningverleners en handhavers onzeker. En die onzekerheid leidt er niet toe dat deze ambtenaren hun nek uitsteken voor het bedrijf, maar leidt juist tot: − het inhuren door het bevoegd gezag van externe deskundigheid bij een gespecialiseerd adviesbureau. Dit kan ertoe leiden dat de adviesbureaus in de rol van beleidsbepalers treden; − het inhuren van een adviesbureau door bedrijven, als reactie op het hiervoor genoemde punt. Bedrijven zien dit als een extra bedreiging en voelen zich gedwongen eveneens adviesbureaus in te schakelen om hun eigen standpunten te onderbouwen of te laten verdedigen; − het ‘dichttimmeren’ van de vergunning (Raad van State-proof maken) en zoveel mogelijk op voorhand uitsluiten van risico’s en problemen door extra onderzoeken te eisen waarin uitgebreid geïnventariseerd dient te worden welk onheil bedrijven mogelijk zouden kunnen veroorzaken. Casus 2: ‘Goedkeuring uitbreiding bungalowpark bungal owpark duurt 12 jaar’ Een bedrijf in de recreatiesector vroeg een groot aantal jaren geleden toestemming aan de gemeente om het aantal bungalows in het park te mogen uitbreiden. Er werd speciaal verzocht om wat ruimere vakantiebungalows te mogen bouwen vanwege de toegenomen vraag naar ruime, luxere bungalows. Dit leverde problemen op omdat de provincie Overijssel een maximum van 250 m3 hanteert voor de inhoud van vakantiebungalows. Dit maximum is ingegeven door de angst voor permanente bewoning, maar deze angst mag natuurlijk niet worden vertaald naar oneigenlijke voorschriften. De vergunningverlenende ambtenaar kwam na zeer lange tijd kijken op het bungalowpark en merkte direct op dat de bestaande bungalows wel erg klein waren. Dat viel natuurlijk verkeerd bij de beheerder van het park. Uiteindelijk is er na 12 jaar toestemming voor de bouw van bungalows verleend met een inhoud van maximaal 300 m3 . Uiteraard niet dan nadat eerst weer een, in de ogen van de ondernemer, volstrekt overbodig bodemonderzoek werd vereist. Op de bos- en weidegrond was in 12 jaar niets veranderd. Het onderzoek was een extra, overbodige kostenpost boven op 12 jaar inkomstenderving vanuit de verhuur van de beoogde bungalows.

23

Het bovenstaande leidt tot onnodige kostenverhogingen voor bedrijven, veroorzaakt door (deels) overbodige advieskosten en indirecte kosten vanwege verlenging van de doorlooptijd van aanvragen. Onnodige eisen leiden tot onnodige kosten

Het lijkt erop alsof extra onderzoek ter onderbouwing van een vergunningaanvraag standaard wordt vereist, ook wanneer het voor iedereen helder is dat dit overbodig is (bodemonderzoek, akoestisch onderzoek). Een bedrijf in een Twentse gemeente verhuisde onlangs van het midden van het bedrijventerrein naar een plek meer aan de rand van hetzelfde terrein. Natuurlijk moest de milieuvergunning worden aangepast. Omdat het bedrijventerrein gezoneerd is en het bedrijf net in een andere geluidszone kwam, vroeg de gemeente om een extra akoestisch onderzoek, waarin bijvoorbeeld ook aandacht moest worden besteed aan de transportbewegingen veroorzaakt door het bedrijf. Het bedrijf weigerde dit in eerste instantie omdat er buiten het bedrijfspand geen geluid vanuit het bedrijf te horen is en er in het aantal transportbewegingen ook niets zou veranderen. De behandelende ambtenaar hield echter voet bij stuk, waardoor het bedrijf te maken kreeg met onnodige advieskosten. Casus 3: ‘Onvoldoende gebruik van deels met gemeenschapsgeld en deels door bebedrijf betaalde voorzieningen’ De provincie Overijssel stelde een bedrijf verplicht een parkeerterrein voor vrachtwagens geladen met gevaarlijke stoffen aan te leggen op het eigen bedrijfsterrein. Dit parkeerterrein werd aangelegd, met de verplichte vloeistofdichte vloer en goede faciliteiten om snelle actie van de aanwezige bedrijfsbrandweer bij calamiteiten mogelijk te maken. Het terrein wordt tevens 24 uur per dag bewaakt. Gelijktijdig werden een nieuwe ingang en toegangsweg naar het terrein aangelegd. Een en ander werd verplicht gesteld door de provincie Overijssel, die ook een subsidie voor de aanleg beschikbaar stelde. Echter, vanwege klachten van omwonenden is het aantal transportbewegingen rond het bedrijf beperkt en gelden eveneens beperkingen wat betreft de tijd waarop vrachtverkeer het terrein op mag. Dit leidde ertoe dat vrachtwagens geladen met gevaarlijke stoffen ’s avonds het terrein opreden en weer werden weggezonden door de portier omdat er ’s avonds geen vrachtwagens mochten worden toegelaten. De vrachtwagen met gevaarlijke stoffen werd dan langs de weg onbewaakt geparkeerd, terwijl op het bedrijfsterrein een speciale parkeerplaats was aangelegd met permanente bewaking en alle benodigde veiligheidsmaatregelen.

Bedrijf moet aanvraag zelf aanpassen. Bevoegd gezag wil, mag en kan niet adviseren

24

Bedrijven kunnen zonder vooroverleg over hun plannen en vaak ook zonder externe adviseur, onvoldoende overzien welke vergunningen zij precies moeten aanvragen, hoe ze deze vergunningen moeten aanvragen, bij welke instanties ze deze vergunningen moeten aanvragen en aan welke vereisten zij precies moeten voldoen. Natuurlijk worden bedrijven geacht de wet te kennen en zijn zij zelf verantwoordelijk voor het aanvragen van de juiste vergunningen op de juiste wijze. Echter, wanneer door bedrijven een aanvraag wordt ingediend waarop door het bevoegd gezag geen beschikking kan worden afgegeven, zullen de behandelaars niet aangeven wat het bedrijf precies in de aanvraag of aan het bedrijf dient te veranderen om wel een positief besluit te krijgen. Het bevoegd gezag wil dus niet aangeven hoe zaken geregeld dienen te worden om vergunbaar te zijn. Wanneer er voldoende deskundigheid aanwezig zou zijn, zouden ambtenaren er geen moeite mee hebben om aan te geven hoe het wel kan (zonder te overvragen). En dat zou de doorlooptijd van procedures sterk verkorten en daarmee (indirecte) kosten en ergernis bij bedrijven reduceren.

4.4 Bedrijven worden onvoldoende als klant behandeld

Communicatie tussen overheid en bedrijf en tussen overheden In de praktijk zien we dat het kennisniveau tussen het bevoegd gezag en de ondernemer altijd verschilt. Daarnaast bekijken beiden de problematiek ook nog eens vanuit verschillende invalshoeken. De ondernemer kijkt vooral naar de bedrijfseconomische aspecten van een vergunning met zijn mogelijkheden en beperkingen, terwijl het bevoegd gezag erop let dat de wet wordt nageleefd op een wijze die de toets der kritiek te allen tijde kan doorstaan. Beide partijen dienen aan elkaar in begrijpelijke termen uit te leggen waarom men iets wil of niet wil, waarom activiteiten vergunbaar zijn of niet vergunbaar zijn. In de meeste gevallen komen partijen er samen goed uit. Bij de geïnterviewde bedrijven die aangaven geen problemen te ondervinden met het bevoegd gezag, gaven zij als reden hiervoor op dat de betrokken ambtenaren open stonden voor argumenten van bedrijven en goed konden uitleggen hoe en waarop zij de aanvragen zouden beoordelen. Daarnaast vonden bedrijven het belangrijk om op de hoogte te worden gehouden van de stand van zaken met betrekking tot aanvragen en geïnformeerd te worden over de duur van de verschillende onderdelen van aanvragen en procedures. Het bovenstaande betekent dat bedrijven als klant behandeld willen worden door de provincie Overijssel en de gemeenten waarmee zij te maken hebben. Een klantgerichte houding van de ambtenaar wordt zeer op prijs gesteld.

Waarom geen Top-10 van ‘goede’ bedrijven?

Correspondentie moet sneller worden afgehandeld

Voorlichting moet gestructureerder. Informatie per bedrijfstak onvoldoende beschikbaar

Een belangrijk aspect dat door bedrijven vaak werd genoemd is de negatieve publiciteit die bedrijven ondervinden als gevolg van klachten van burgers of tijdens handhavingsbezoeken geconstateerde manco’s. Bedrijven vinden het vervelend dat zij alleen negatief in het nieuws komen. Zij zouden het juist op prijs stellen wanneer zij in het nieuws komen nadat zij alle controles goed zijn doorgekomen, of dat er over hun bedrijf weinig of niet geklaagd is. Bedrijven die voldoen aan de gestelde eisen zouden graag zien dat het bevoegd gezag dit naar buiten kenbaar maakt, dat weegt zwaarder dan wanneer bedrijven dit van zichzelf zeggen. In het Jaarverslag Milieupunt Overijssel over 2002 wordt bijvoorbeeld een Top-10 gegeven van bedrijven waarover de meeste klachten werden ontvangen. Daar is niets op tegen, echter bedrijven komen hierdoor alleen negatief in het nieuws. Negatieve publiciteit is schadelijk en kan klanten en dus omzet kosten. Soms werd door bedrijven de opmerking gemaakt dat overheden (te) ruim de tijd nemen voor het afhandelen van zaken die snel geregeld kunnen worden. Als argument hiervoor werd door overheden gemeld dat er bepaalde termijnen voor staan waar men zich aan houdt. Dit geldt echter alleen voor wettelijke termijnen, bijvoorbeeld voor de terinzagelegging van ontwerpbeschikkingen. Voor de afhandeling van correspondentie en eenvoudige vragen willen bedrijven graag snel een antwoord en niet pas nadat hun vraag ‘vier weken op een stapel heeft gelegen’. Op het gebied van de voorlichting over wet- en regelgeving, de wijze waarop bedrijven daaraan dienen te voldoen en ook waarom bedrijven aan bepaalde eisen dienen te voldoen, is bij de overheid onvoldoende voorlichtingsmateriaal beschikbaar naar de mening van de bedrijven. En wanneer dit voorlichtingsmateriaal wel beschikbaar zou zijn, wordt dit onvoldoende onder de aandacht van de bedrijven gebracht. Bedrijven dienen zelf overal achteraan te gaan en vallen terug op adviseurs wanneer zaken erg complex worden. Natuurlijk is het zo dat burgers en bedrijven de wet dienen te kennen en dienen na te leven, maar qua voorlichting en informatie liggen beide wetgevingsdomeinen bijvoorbeeld sterk achter bij de belastingdienst.

25

Vanuit de provincie Overijssel is er onvoldoende heldere informatie, bijvoorbeeld via internet, beschikbaar waarop bedrijven zich kunnen baseren om na te gaan aan welke regels ze moeten voldoen en wat ze moeten doen om te voldoen aan deze regels. In vervolg hierop zouden de geïnterviewde bedrijven het op prijs stellen om op een gegeven moment zeker te kunnen weten dat zij aan alle regelingen voldoen en dat zij gedurende een bepaalde tijd verschoond zijn van controles en dergelijke. Bestemmingplannen van gemeenten zijn soms verouderd. Deze plannen zouden vaker geactualiseerd dienen te worden. Dit schept helderheid voor burgers, bedrijven en de gemeente. Bij de actualisering van de bestemmingsplannen kan de gemeente het (georganiseerde) bedrijfsleven actief en in een vroeg stadium betrekken. Beide partijen kunnen dan in alle openheid over elkaars plannen praten en hiermee ook rekening houden. Echter moet ook bij de actualisering van de bestemmingsplannen rekening gehouden worden met onnodige kostenverhogingen (zie ook casus 4). Getracht moet worden doorlooptijd te beperken en dat de actualisatie niet reeds gestarte procedures belemmert.

Oudere bestemmingsplannen vaak oorzaak van onduidelijkheid en discussie

Casus 4: ‘Bedrijfsplan en ontwerp verdwijnen ongebruikt bij de gemeente in de la’ Een bedrijf op een mooie locatie aan de IJssel wil graag uitbreiden. In het huidige bestemmingplan is uitbreiding toegestaan. De gemeente wil echter het bestemmingplan actualiseren en het gebied waar uitbreiding van het bedrijf was toegestaan bestemmen voor waterrecreatie. Hiervoor is overleg vereist tussen gemeente en Rijkswaterstaat. De gemeente heeft het bedrijf verplicht een bedrijfsplan te maken. Dat is inmiddels gemaakt door extern adviesbureau. Daarnaast zijn door een extern adviesbureau diverse tekeningen gemaakt om te laten zien hoe de nieuwbouw van het bedrijf in het landschap past. Het bedrijf krijgt het idee dat alle werkzaamheden door externe adviseurs overbodig zijn geweest omdat er in het geheel geen aandacht aan wordt besteed. Op de aanvraag van het bedrijf om te mogen uitbreiden op de bedoelde locatie is, na een procedure van enkele jaren, nog steeds niet beslist. Hetzelfde bedrijf heeft in het jaar 2000 ook een aanvraag ingediend voor een nieuwe milieuvergunning. Inmiddels zijn er 5 nieuwe concepten gemaakt, maar de vergunning is nog steeds niet afgegeven.

Zoals in deze paragraaf al eerder gemeld, verloopt in de meeste gevallen de communicatie tussen overheden en bedrijfsleven redelijk. Gegeven de uitkomsten van de interviews zijn er nog voldoende verbeterpunten waaraan de provincie Overijssel en de gemeenten kunnen blijven werken.

4.5

Conclusies met betrekking tot de kostenverhogingen In vorige paragrafen is ingegaan op de verschillende probleemgebieden met betrekking tot de uitvoering en naleving van de Wet Milieubeheer en de Wet op de Ruimtelijke Ordening. De genoemde problemen in de uitvoering en naleving leiden niet altijd tot kosten voor bedrijven en niet alle problemen kunnen worden gezien als kostenverhogend als gevolg van Overijssels provinciaal en gemeentelijk beleid. Bovendien moet er onderscheid gemaakt worden tussen directe kosten en indirecte kosten van bedrijven. De directe kosten hebben betrekking op de werkelijke kosten die bedrijven hebben als gevolg van naleving van verplichtingen uit de wetgeving. Het betreft hier zowel de kosten van inzet van personeel, als alle uitgaven aan aanpassingen van gebouwen en het laten uitvoeren van verplichte onderzoeken. De indirecte kosten laten zich niet vertalen in uitgaven van bedrijven, maar zouden wel kunnen leiden tot een verminderde inkomensderving van bedrijven. Als gevolg van lan-

26

ge procedures bestaat de kans dat investeringen worden uitgesteld door bedrijven, minder inkomen wordt gegenereerd dan wanneer de investering eerder zou zijn gedaan. Het is echter binnen het onderzoek niet na te gaan hoe groot de gevolgen in termen van verminderde inkomsten zijn. Hieronder wordt dieper ingegaan op de directe en indirecte kosten. Directe kosten Directe kosten hebben betrekking op onder meer op de volgende elementen: 1 inzet van personeel bij de uitvoering en naleving van regelgeving 2 inzet van adviseurs bij de uitvoering en naleving van regelgeving 3 kosten van onderzoeken en adviezen 4 kosten van aanpassingen in de onderneming als gevolg van wet- en regelgeving (inhoudelijke wettelijke nalevingskosten). Voor de eerste drie directe kostenelementen zijn met betrekking tot de Wet Milieubeheer en de Wet op de Ruimtelijke Ordening voor geheel Nederland reeds kostenramin1 gen bekend , de zogenaamde administratieve lasten. De omvang van de nalevingskosten van de inhoudelijke wettelijke verplichtingen, bijvoorbeeld de aanpassingen van gebouwen als gevolg van wettelijke verplichtingen, is niet bekend. De schattingen hiervoor lopen uiteen, maar deskundigen op het terrein van kosten van regelgeving schatten in dat deze kosten ten minste net zo hoog zijn als de administratieve lasten. 2

Naar schatting hebben 20.000 van de 50.000 bedrijven in Overijssel jaarlijks te maken met de verplichtingen uit de Wet Milieubeheer en de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Deze 20.000 bedrijven hebben directe en indirecte kosten gemaakt als gevolg van verplichtingen uit beide wetten. Om een inschatting te maken van de directe kosten als gevolg van wetgeving voor bedrijven uit Overijssel, zijn door EIM op basis van de bestaande onderzoeken en de interviews met deskundigen en ondernemers kostenramin3 gen gemaakt . EIM raamt de totale directe kosten als gevolg van de Wet Milieubeheer (de aanvragen van milieuvergunningen en het voldoen aan voorschriften uit de AMvB’s) en de Wet op de Ruimtelijke Ordening (bouwvergunningen en aanpassingen van het bestemmingsplan) voor de 20.000 bedrijven op tussen de 300 en 400 miljoen euro op jaarbasis. Ongeveer de helft hiervan heeft betrekking op de administratieve lasten en de andere helft op de overige inhoudelijke nalevingskosten.

20.000 bedrijven in Overijssel hebben 300 à 400 miljoen aan kosten als gevolg van wettelijke verplichtingen

De jaarlijkse gemiddelde directe kosten voor de 20.000 Overijsselse bedrijven bedragen ongeveer 17.500 euro. Dit bedrag verschilt echter sterk per soort bedrijf. Met name de Wet Milieubeheer kent verschillende verplichtingen voor verschillende soorten bedrijven. Een bedrijf dat weinig milieubelastend is heeft gemiddeld lage kosten, terwijl een zwaar milieubelastend bedrijf hoge kosten heeft. Zo gelden voor bijvoorbeeld hoveniers en binnenvaartschippers een kleine verplichting binnen de Wet Milieubeheer, waardoor hun jaarlijkse gemiddelde kosten ongeveer 1.750 euro bedragen. Daarentegen hebben bepaalde typen veeteeltbedrijven, drukkerijen, (chemische) industrie, autosloperijen,

De jaarlijkse gemiddelde last van de 20.000 Overijsselse bedrijven bedraagt € 17.500

1

2

3

Deze onderzoeken zijn verricht door Cap Gemini Ernst & Young in de periode 1998-2002. Bron: CBS Statline (2002). De meeste bedrijven hebben met deze wetten te maken, echter niet elk bedrijf heeft er ieder jaar mee te maken. EIM heeft behalve van de rapporten van Cap Gemini Ernst & Young over de administratieve lasten Wet Milieubeheer en de Wet op de Ruimtelijke Ordening, gebruik gemaakt van eigen onderzoeksrapporten naar de administratieve lasten en overige nalevingskosten die het in de afgelopen 10 jaar heeft uitgebracht.

27

etc. te maken met veel zwaardere verplichtingen, die kunnen oplopen tot zo’n 100.000 à 200.000 euro per bedrijf per jaar. Deze kosten zijn het gevolg van benodigde investeringen die moeten worden gedaan in vernieuwing en/of aanpassing van gebouwen, installaties en machinepark, aanvullende onderzoeken, maar ook van de inzet van externe adviseurs bij vergunningaanvragen. Daarnaast zijn bedrijven vele uren kwijt met de aanvraag van vergunningen. Een groot milieubelastend bedrijf is gemiddeld per jaar 1/3 fte kwijt aan alles wat te maken heeft met milieuverplichtingen en bouwvoorschriften. De lasten voor bedrijven gaan ten koste van overige investeringen en daarmee ten koste van de bedrijvigheid in de provincie Overijssel. Bedrijven worden geconfronteerd met hoge directe kosten als gevolg van wet- en regelgeving. Het overgrote deel van deze lasten is terug te voeren op nationale en Europese regelgeving en is niet te wijten aan provinciaal en gemeentelijk beleid. Het feit dat er een vergunningplicht bestaat en dat daarbij bepaalde onderzoeken vereist zijn, is niet het gevolg van provinciaal of gemeentelijk beleid. Toch zitten er bepaalde elementen in de uitvoering van regelgeving door provincie en gemeenten die kostenverhogend werken voor bedrijven. Hierbij moet bijvoorbeeld gedacht worden aan de invulling van de verruimde reikwijdte in de Wet Milieubeheer door gemeente en provincie. In het kader van deze verruimde reikwijdte kunnen aanvullende bepalingen opgenomen worden in de vergunningen. Daarnaast worden door provincie en gemeenten bepaalde procedures gehanteerd die efficiënter zouden kunnen verlopen, door bijvoorbeeld een betere afstemming tussen ambtenaren. Ook aan de kant van bedrijven zouden zaken beter kunnen verlopen waardoor zij minder kosten hebben als gevolg van wet- en regelgeving. Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat veel bedrijven onvoldoende voorbereid en met te weinig kennis een vergunningtraject ingaan, waardoor de procedure onnodig lang kan duren. Op basis van 1 onderzoek van Moret Ernst & Young (1998) blijkt dat ongeveer 25 procent van de kosten van bedrijven het gevolg is van de inzet van externe adviseurs en onderzoeken voor de vergunningaanvraag. Een belangrijk deel van deze kosten is het gevolg van nationaal beleid en hierop hebben provincie en gemeente geen invloed. Uit de interviews met deskundigen en bedrijven is naar voren gekomen dat de inzet van externe adviseurs juist noodzakelijk is doordat de regelgeving dusdanig complex is dat deze niet door het bedrijf zelf kan worden begrepen. Daarnaast moeten bedrijven veel kosten maken als gevolg van aanvullende onderzoeken en eisen in het kader van de verruimde reikwijdte. Er wordt door de ambtenaren eerder te veel van bedrijven gevraagd dan te weinig. EIM schat daarom in dat 10 à 20 procent van de totale lasten als onnodig kostenverhogend aangemerkt kan worden.

De vermijdbare kostenverhogingen bedragen 10 à 20 procent van de totale kosten

De onnodige en vermijdbare kostenverhogingen als gevolg van provinciaal en gemeentelijk beleid in de provincie Overijssel komen hiermee te liggen op tussen de 30 en 80 miljoen euro per jaar. De totale kosten en de kostenverhogingen als gevolg van provinciaal beleid zijn weergegeven in figuur 1.

De onnodige en vermijdbare kostenverhogingen liggen tussen de 30 en 80 miljoen euro per jaar

1

28

Moret Ernst & Young (1998), Onderzoek administratieve lastendruk Wet Milieubeheer, Utrecht: Moret Ernst & Young.

figuur 1

Totale kosten en onnodige, vermijdbare kosten als gevolg van provinciaal en gemeentelijk beleid Wet Milieubeheer en Wet op de Ruimtelijke Ordening in de provincie Overijssel

450 400

€ 400 mln

350 300

€ 300 mln

250 200 150 100

€ 80 mln € 30 mln

50 0

minimaal

maximaal

totaal kosten

onnodige, vermijdbare kosten

De onnodige en vermijdbare kostenverhogingen per bedrijf zijn weergegeven in tabel 2. tabel 2

Kosten en onnodige, vermijdbare kosten voor het bedrijfsleven als gevolg van provinciaal en gemeentelijk beleid Wet Milieubeheer en Wet op de Ruimtelijke Ordening in de provincie Overijssel Onnodige, vermijdbare Totale kosten

Gemiddelde kosten

kosten als gevolg van beleid

€ 17.500

€ 2.600

Kosten bij een minimale verplichting

€ 1.750

€ 250

Kosten bij een maximale verplichting

€ 200.000

€ 30.000

Uit tabel 2 komt naar voren dat de gemiddelde kosten voor de 20.000 bedrijven als gevolg van Wet Milieubeheer en de Wet op de Ruimtelijke Ordening 17.500 euro bedragen; dit zijn de administratieve lasten en overige inhoudelijke nalevingskosten. Zoals aangegeven, verschillen de kosten per bedrijf afhankelijk van welke verplichtingen voor hen gelden. Een bedrijf met een minimale verplichting heeft een last van ongeveer 1.750 euro en voor een bedrijf met een maximale verplichting kunnen deze kosten oplopen tot 200.000 euro per jaar. De onnodige en vermijdbare kostenverhogingen bedragen gemiddeld € 2.600 per bedrijf per jaar

De onnodige en vermijdbare kostenverhogingen als gevolg van provinciaal en gemeentelijk beleid in Overijssel worden geraamd op 10 à 20 procent. Voor de bedrijven die te maken hebben met verplichtingen uit de Wet Milieubeheer en de Wet op de Ruimtelijke Ordening betekent dit dat zij gemiddeld 2.600 euro aan ongewenste en vermijdbare kosten hebben gehad. Voor bedrijven met een minimale verplichting bedragen deze ongewenste en vermijdbare kosten 250 euro en voor bedrijven met een maximale verplichting 30.000 euro. I n di r e c t e k o s t e n Naast directe kosten zijn er als het gevolg van wet- en regelgeving veel indirecte kosten voor bedrijven. Bij indirecte kosten moet onder meer gedacht worden aan: 1 Uitstel van investeringen 2 Lange doorlooptijden

29

3 4 5 Veel misgelopen inkomsten als gevolg van gemiste kansen

Beperkingen als gevolg van bestemmingsplan en streekplan Geen korte termijn aanpassingen mogelijk ‘Schade’ als gevolg van negatieve publiciteit.

Bedrijven kunnen als gevolg van regelgeving en de uitvoering hiervan, hinder ondervinden in hun bedrijfsvoering. Dit leidt tot indirecte kosten. Hierbij moet bijvoorbeeld gedacht worden aan de volgende situaties. Doordat de doorlooptijd van vergunningaanvragen tenminste 6 tot 12 maanden duurt is een ad hoc investering niet mogelijk, wanneer er onzekerheid bestaat over het verkrijgen van de vergunning. Wanneer een bedrijf een buitenkans krijgt voor de aanschaf van een stuk land of een gebouw, maar niet zeker weet of het type bedrijvigheid is toegestaan op die locatie, kan dit achteraf tot problemen leiden. Het bedrijf kan besluiten niet over te gaan tot aankoop, of besluiten wel te kopen, met het risico dat het weer verkocht moet worden. Beide gevallen kunnen leiden tot minder investeringen in bedrijvigheid, hetgeen leidt tot een verminderde werkgelegenheid, doordat kansen niet benut kunnen worden. Het komt ook voor dat een bedrijf niet kan investeren doordat uitbreiding op de bestaande locatie niet is toegestaan en er geen overeenstemming kan worden bereikt over een nieuwe locatie (zie ook casus 5). Casus 5: ‘Minder investeringen door beleid gemeente’ Een groot bedrijf in Overijssel wil uitbreiden op de huidige locatie. Uit de eerste overleggen met de gemeente blijkt dat uitbreiden op de locatie niet mogelijk is, gegeven het bestemmingsplan en de milieueisen (geluidszoneringen). Wil het bedrijf uitbreiden is een verhuizing naar een andere locatie de enige mogelijkheid. De investeringskosten zijn echter vele malen hoger dan wanneer wordt uitgebreid op de huidige locatie. De gemeente is aanvankelijk welwillend om de verhuizing mede te financieren. De overige financiering kan het bedrijf halen uit de verkoop van de grond en de huizenbouw die hiervoor in de plaats komt. Hierdoor ontstaan echter problemen. De gemeente wil ook huizen bouwen en geeft haar eigen woningbouwproject voorrang, met als gevolg dat het bedrijf niet over voldoende financiële middelen beschikt om de verhuizing te bekostigen. De verhuizing wordt hierdoor met enkele jaren vertraagd, waardoor het bedrijf niet kan uitbreiden en daardoor potentiële extra inkomsten misloopt. Daar komt bij dat zijn huidige milieuvergunning verloopt en het bedrijf in de huidige locatie zal moeten investeren om te voldoen aan de reeds aangepaste milieueisen te voldoen. Het bedrijf is inmiddels deels verhuist naar de nieuwe locatie waarvoor een milieuvergunning is afgegeven. Een ander deel van het bedrijf is nog gevestigd op de oude locatie, hetgeen natuurlijk erg onpraktisch is. Dit leidt tot onnodige en vermijdbare kosten en is een gevolg van gemeentelijk beleid.

Indirecte kosten als gevolg van negatieve publiciteit

De geïnterviewde bedrijven zijn ook van mening dat zij kosten hebben als gevolg van negatieve publiciteit. Wanneer een bedrijf niet lijkt te voldoen aan de regels, komt dit in de pers. Het komt voor dat bedrijven ten onrechte worden beschuldigd van overtreding van de regels, hetgeen leidt tot negatieve publiciteit voor het bedrijf. Dit dient weersproken te worden en kan leiden tot inkomstenverlies wanneer hierdoor afnemers besluiten niet langer zaken te doen met het bedrijf. De genoemde indirecte kosten zijn moeilijk kwantificeerbaar. Binnen het huidige onderzoek is niet te achterhalen hoe hoog de indirecte kosten zijn en hoeveel bedrijven in Overijssel te maken hebben gehad met deze indirecte kosten.

30

5

Aanbevelingen

5.1

Inleiding In het voorgaande hoofdstuk is geconstateerd dat er kostenverhogingen voor het Overijsselse bedrijfsleven zijn als gevolg van provinciaal en gemeentelijk beleid. De kostenverhogingen zijn het gevolg van problemen en knelpunten in de uitvoering van- en het toezicht op de Wet Milieubeheer en de Wet op de Ruimtelijke Ordening door de provincie Overijssel en de Overijsselse gemeenten. Er kan dan ook geconcludeerd worden dat provinciaal en gemeentelijk beleid in Overijssel inderdaad bijdraagt aan kostenverhogingen voor het bedrijfsleven. Hierdoor blijft de vraag over in hoeverre deze kosten kunnen worden voorkomen door een ‘slimmere’ uitvoering van dat beleid. Om deze reden zijn door EIM op basis van onderzoek en de gesprekken met deskundigen en ondernemers uit Overijssel aanbevelingen geformuleerd aan de provincie, de gemeenten en de bedrijven die te maken hebben met verplichtingen uit de Wet Milieubeheer en de Wet op de Ruimtelijke Ordening. De aanbevelingen sluiten zo veel mogelijk aan bij de drie hoofdprobleemgebieden (complexiteit, deskundigheid en communicatie) zoals die zijn onderscheiden in hoofdstuk 4. Daarnaast zijn enkele algemene aanbevelingen geformuleerd. Als uitgangspunt bij het formuleren van de aanbevelingen geldt dat de aanbevelingen niet ten koste mogen gaan van het woon-, werk en leefmilieu in de provincie Overijssel. De aanbevelingen zijn gericht op een ‘slimmere’ uitvoering en naleving van de wet door de provincie, gemeenten, toezichthouders en bedrijven.

5.2

Algemene aanbevelingen Ondernemers in Overijssel hebben geen problemen met regels als zodanig. Ondernemers geven aan dat regels zelfs noodzakelijk zijn voor een goede, veilige bedrijfsuitoefening. Waar ondernemers echter wel problemen mee hebben zijn de interpretatie, de uitvoering en de handhaving van deze regels. En dan met name op de eerder onderscheiden terreinen van complexiteit, deskundigheid en communicatie. EIM kan dan ook twee algemene aanbevelingen doen op basis van het onderzoek.

Heldere, snel toegankelijke

Ø

Zorg als provincie Overijssel voor (toegang tot) heldere informatie over de wetgeving en de te volgen procedures om vergunningen te krijgen. Bedrijven zijn nu al vaak genoodzaakt om adviseurs in te schakelen om na te gaan of hun plannen wel vergund kunnen worden c.q. worden toegestaan. Per bedrijfstype dient - liefst digitaal - informatie beschikbaar te zijn over de eisen waaraan het bedrijf dient te voldoen en hoe en waar het hiervoor de benodigde vergunningen kan krijgen.

Ø

Provincie Overijssel en gemeenten moeten zorgen voor één loket waar bedrijven met al hun vragen en plannen terecht kunnen. Bij dit loket dient gebundelde kennis aanwezig te zijn om ondernemers zo goed mogelijk te adviseren en door de procedures te loodsen. Sommige gemeenten werken inmiddels al met een bedrijvenloket, maar bedrijven zijn nog niet te spreken over de dienstverlening. Alle benodigde deskundigheid kan natuurlijk niet in één ambtenaar verenigd zijn. Een oplossing ligt in de aanstelling van een goede, klachtgerichte accountmanager voor bedrijven die hen helpt om snel de juiste weg te vinden en bedrijven met de juiste personen binnen de organisatie in contact brengt.

informatie voor elk type bedrijf beschikbaar

Stel goed ingevoerde accountmanagers aan voor bedrijven

31

5.3

Aanbevelingen aan provincie en gemeenten per probleemgebied

5 .3.1 Co mp le xite it v an w et- en r eg elg ev ing Wat is toegestaan? Snelle

Ø

Bedrijven dienen vaak snel te beslissen over kansen die zich voordoen, bijvoorbeeld ten aanzien van nieuwe huisvesting of verandering of uitbreiding van activiteiten. Voordat een bedrijf heeft achterhaald of initiatieven, al dan niet onder bepaalde voorwaarden, kunnen worden toegestaan, zijn kansen al verkeken. EIM pleit voor een mogelijkheid voor een snelle toets (haalbaarheidsonderzoek), van waaruit het bevoegd gezag met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan vaststellen of een voorgenomen initiatief van een bedrijf op een bepaalde locatie wordt toegestaan, dan wel onder welke voorwaarden het initiatief vergund kan worden. Vragen van bedrijven dienen binnen 10 werkdagen beantwoord te worden.

Ø

Overheid en bedrijfsleven dienen gezamenlijk meer handboeken te maken zoals het Handboek AMvB opslag- en transportbedrijven milieubeheer. Het handboek is gemaakt op initiatief van de Regio IJssel Vecht, Samenwerking milieuhandhaving Overijssel, Kamers van Koophandel Overijssel, VNO NCW Midden, Milieunetwerk Overijssel en BMD Oost. Bedrijven die onder deze AMvB vallen kunnen door het invullen van checklists nagaan welke voorschriften voor hen gelden en in hoeverre zij hieraan reeds voldoen. Het unieke van het gezamenlijke initiatief is dat handhavers dezelfde checklists gebruiken als de bedrijven, zodat vrij eenvoudig door beide partijen kan worden vastgesteld waar bedrijven eventueel nog zaken zouden moeten verbeteren.

Ø

Zorg ervoor dat het bevoegd gezag één lijn trekt bij de interpretatie van wet- en regelgeving. Met name bij de invulling van de verruimde reikwijdte binnen de Wet Milieubeheer is dit van belang. Uiteraard betekent dit ook dat er geen verschillen van opvatting mogen bestaan tussen vergunningverleners, handhavers en eventueel de regionale inspectie van VROM.

Ø

Sommige bedrijven worden meerdere malen per jaar door overheidsinstanties bezocht in het kader van handhaving en controles. Zoek naar mogelijkheden om audits en controles te bundelen en bedrijven hiervoor maximaal eenmaal per jaar te laten bezoeken. Er dient één loket bij de overheid te komen voor het coördineren van controles bij bedrijven (door waterschap, brandweer, arbodienst, arbeidsinspectie, inspectie VROM, gemeente en provincie). Een regionale accountmanager voor bedrijven kan hiervoor uitkomst bieden.

Ø

Bedrijven willen graag zekerheid omtrent het feit dat zij voldoen aan alle relevante bepalingen in wet- en regelgeving. Na controles volgt soms een aanwijzing om zaken die nog niet geheel in orde zijn goed te regelen. Nadat alles goed geregeld is willen bedrijven dat graag terugzien in de vorm van een ‘OK-stempel’ dat enige tijd geldig is.

Ø

Daar waar maatwerk in de vergunningverlening is vereist, dient dit in overleg met de bedrijven en hun adviseurs tot stand te komen. De keuzes van het bevoegd gezag dienen goed onderbouwd en beargumenteerd te worden.

Ø

Indien een bestaand bedrijf met een milieuvergunning onder de werkingsfeer van een nieuwe AMvB komt te vallen, vervalt de vergunning van dat bedrijf. Als het bevoegd gezag het noodzakelijk acht dat de voorschriften uit de vergunning als nadere eis blijven gelden, dan is er nu drie jaar de tijd om deze definitief om te zetten in

toets gewenst

Meer gezamenlijk initiatieven ontplooien ter vereenvoudiging van het voldoen aan regelgeving

Vergunningverleners en handhavers dienen op één lijn te zitten

Audits en controles van diverse instanties dienen gecombineerd te worden

Alles in orde? Dan een OK-stempel!

Maatwerk in de vergunning of voorschriften in overleg met de bedrijven Hanteer een termijn van maximaal 6 maanden voor overgang van voorschriften

32

een nadere eis. Een overgangsperiode van drie jaar is naar de mening van EIM te lang. Ondernemers dienen eerder duidelijkheid te krijgen in hoeverre zij nog door het bevoegd gezag geconfronteerd gaan worden met nadere eisen die aan hun bedrijf opgelegd zullen worden of blijven. Een termijn van maximaal een half jaar moet voldoende zijn voor het bevoegd gezag om te bepalen of en zo ja, welke nadere voorschriften voor bedrijven dienen te gelden.

5. 3.2 Des ku nd ig h eid Provincie dient mede-

Ø

Bedrijven met veel extra eisen in de milieuvergunning en bedrijven die vallen onder het Besluit risico’s zware ongevallen (BRZO) laten controleren door gespecialiseerde ambtenaren die hetzelfde kennisniveau hebben als de bedrijven. Met name de chemische bedrijven voelen zich vaak ‘leerbedrijf’ voor controleurs. Dit wekt irritatie en kost veel extra tijd. De provincie Overijssel dient ervoor te zorgen dat medewerkers adequaat zijn opgeleid voordat zij betrokken worden bij de controles van bedrijven waaraan veel en hoge eisen worden gesteld.

Ø

Daar waar het voor de hand ligt dat er zeer specialistische kennis vereist wordt, zoals bij vergunningverlening en handhaving bij bedrijven in de chemische sector, dient een gespecialiseerde unit bij VROM te worden opgericht die landelijk werkt. Deskundige medewerkers bij overheden zijn zekerder van hun zaak, nemen sneller de juiste beslissingen, stellen geen overdreven zware (extra) eisen en geven de ondernemer het gevoel dat zijn bedrijf op de juiste wijze wordt behandeld.

Ø

Overheden kunnen een beroep doen op een adviesorgaan dat wordt samengesteld uit een groep van ‘wijze mannen’ vanuit het bedrijfsleven om de ambtenaren bij te staan en te adviseren bij moeilijke gevallen waar specifieke kennis bij de overheid tekortschiet.

werkers beter op te leiden

Vorm een gespecialiseerde, landelijk werkende unit van controleurs

Met ‘wijze mannen’ uit het bedrijfsleven meer kennis bij de overheid

5. 3.3 Co mmun i cat i e Personeelswisselingen

Ø

Vergunningaanvragen en procedures dienen afgewikkeld te worden conform de ingezette weg, ook al worden de behandelaars tussentijds vervangen. Bedrijven hebben er geen begrip voor dat meningen van behandelaars individueel kunnen afwijken van een mening die recent nog door een collega gevormd is. Van het verloop van procedures dienen dan ook goede dossiers te worden gevormd, zodat personeelswisselingen bij overheden niet leiden tot inconsequent gedrag van deze overheden.

Ø

Zorg ervoor dat bedrijven zich klant voelen van de overheid. Behandel bedrijven zoals u ook zelf behandeld zou willen worden. Communiceer niet alleen in standaardbrieven. Communiceer tijdig, even een telefoontje kan geen kwaad. Handel correspondentie die niet aan wettelijke termijnen is gebonden direct af. Dus geen brieven vier weken laten liggen omdat dat nu eenmaal altijd de gewoonte is. Probeer niet bureaucratisch over te komen en mee te denken met de bedrijven. Alles uiteraard binnen de wettelijke kaders.

Ø

Communiceer ook positief over bedrijven (de klant!). In het Jaarverslag Milieupunt Overijssel 2002 staan alleen maar klachten over bedrijven. Sommige bedrijven worden zelfs met naam en toenaam aan de schandpaal genageld. Dat kan een goede methode zijn om verbetering te bevorderen, maar bedrijven waarbij alles goed in orde is willen dat ook graag publiekelijk te horen krijgen. Publiceer ook eens een Top-10 van bedrijven die juist heel veel moeite doen om het milieu geen schade te berokkenen. Belonen helpt vaak beter dan straffen en het is nog leuk ook.

bij overheden mogen niet leiden tot inconsequent gedrag

Behandel bedrijven als klant, zoals u ook zelf behandeld zou willen worden

Breng bedrijven ook eens positief in het nieuws, niet alleen met een klachten Top 10

33

Betrek het bedrijfsleven

Ø

actief bij actualisering bestemmingplannen

5.4

Bestemmingplannen van gemeenten zijn soms verouderd. Deze plannen dienen vaker geactualiseerd te worden. Dit schept helderheid voor burgers, bedrijven en de gemeente. Bij de actualisering van de bestemmingsplannen dient de gemeente het (georganiseerde) bedrijfsleven actief en in een vroeg stadium te betrekken. Beide partijen kunnen dan in alle openheid over elkaars plannen praten en hiermee ook rekening houden.

Aanbevelingen aan bedrijven per probleemgebied

5 .4.1 Co mp le xite it v an w et- en r eg elg ev ing Meer gezamenlijk initia-

Ø

Overheid en bedrijfsleven dienen gezamenlijk meer handboeken te maken zoals het Handboek AMvB opslag- en transportbedrijven milieubeheer. Het handboek is gemaakt op initiatief van de Regio IJssel Vecht, Samenwerking milieuhandhaving Overijssel, Kamers van Koophandel Overijssel, VNO NCW Midden, Milieunetwerk Overijssel en BMD Oost. Bedrijven die onder deze AMvB vallen kunnen door het invullen van checklists nagaan welke voorschriften voor hen gelden en in hoeverre zij hieraan reeds voldoen. Het unieke van het gezamenlijke initiatief is dat handhavers dezelfde checklists gebruiken als de bedrijven, zodat vrij eenvoudig door beide partijen kan worden vastgesteld waar bedrijven eventueel nog zaken zouden moeten verbeteren.

Ø

Toets plannen in een zo vroeg mogelijk stadium bij de overheid. Geef zo veel mogelijk helderheid over wat u precies wilt gaan doen en op welke locatie. Maak altijd gebruik van de mogelijkheid tot het voeren van vooroverleg. Zorg ervoor dat vergunningaanvragen die gelijktijdig behandeld kunnen worden ook gelijktijdig worden ingediend.

Ø

Wanneer u als ondernemer aanloopt tegen de grenzen die door gemeente of provincie worden opgeworpen, ga dan na of er in uw omgeving bedrijven zijn geweest met soortgelijke ervaringen. Tracht te leren van hun oplossingen. Informeer bijvoorbeeld ook bij de Kamer van Koophandel of ondernemersorganisatie naar mogelijkheden en ervaringen met initiatieven die vergelijkbaar zijn met uw plannen.

tieven ontplooien ter vereenvoudiging van het voldoen aan regelgeving

Houdt rekening met lange doorlooptijden en toets plannen in een vroeg stadium

Zoek naar ervaringen van collega-bedrijven

5 .4.2 Des ku nd ig h eid Neem als bedrijf eigen

Ø

verantwoordelijkheid en laat u adviseren indien nodig

Zorg ervoor dat u goed geïnformeerd bent over de mogelijkheden en onmogelijkheden van uw plannen e.d. Wanneer u zelf onvoldoende deskundig bent om de gesprekken met overheden te voeren, laat u dan bijstaan door een gespecialiseerde adviseur. Deze adviseur kan ook eventuele extra zware eisen die door overheden (bij gebrek aan voldoende deskundigheid) worden gesteld beoordelen op hun juistheid en wenselijkheid.

5 .4.3 Co mm un icatie Zorg ervoor dat u de voortgang van procedures zelf actief bewaakt

34

Ø

Geef overheden tijdig voldoende informatie. Wees helder over uw plannen. Zorg ervoor dat u de behandelaars bij provincie of gemeente persoonlijk leert kennen en vraag ook om hun hulp. Informeer regelmatig naar de voortgang van de procedures. Laat uitleggen wat bepaalde eisen of bepalingen in vergunning of AMvB voor u in de praktijk betekenen.

Bijlage I Voorbeeld van complexe regelgeving In de brief van de minister en de staatssecretaris van VROM van oktober 2003 aan de Tweede Kamer waarin een grootscheepse herijking van regels van VROM wordt aangekondigd, wordt het onderstaande voorbeeld geschetst dat als typerend kan worden beschouwd voor een belangrijk deel van de aanleiding van dit onderzoek: ‘De in dit hoofdstuk beschreven situaties en voornemens hebben betrekking op bedrijven. Dat wil niet zeggen dat ze voor burgers essentieel anders zouden (moeten) zijn. Bedrijven lopen echter nog meer dan burgers tegen situaties als hier beschreven aan en hebben daar dus ook (veel) meer last van. Wanneer een bedrijf op een bepaalde plek iets wil gaan (ver)bouwen, oprichten of aanleggen en dat vervolgens in gebruik wil nemen voor de uitoefening van een bepaalde activiteit, heeft het aan de overheid een tamelijk eenvoudige vraag: ‘Mag dat?’ Idealiter zou het daarop snel en zonder al te veel bureaucratische rompslomp en kosten een helder antwoord krijgen: ‘Ja’, ‘Nee’ of ‘Ja, mits…’ In plaats daarvan krijgt het veelal te maken met een grote hoeveelheid overheidsvoorschriften, die over veel regelingen zijn verspreid en die elk hun eigen aanvraagprocedures, indieningsvereisten, bevoegd gezag, ambtelijke loketten, beoordelingscriteria, beslismomenten, afhandelingstermijnen, legesheffing, inspraakprocedures, bezwaar- en beroepsprocedures en toezichthouders kennen. Zelfs bij een eenvoudig bedrijf dat voor oprichting of wijziging alleen een bouwvergunning en een milieuvergunning nodig heeft, is dit al het geval. De vergunningen moeten elk op een afzonderlijk formulier worden aangevraagd. De gegevens die daarbij moeten worden verstrekt, zijn voor een deel dezelfde of lijken erg op elkaar, maar moeten wel op elk formulier afzonderlijk worden vermeld, soms in een andere vorm. De procedures die moeten worden doorlopen, zijn voor elk van de aanvragen verschillend: de milieuvergunning kent een uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure, waarin andere belanghebbenden bedenkingen tegen het ontwerp van de beslissing op de aanvraag kunnen inbrengen, de bouwvergunning niet. Ook de beslistermijnen verschillen van elkaar: de milieuvergunning moet binnen zes maanden worden verleend, de bouwvergunning binnen twaalf weken, maar er bestaat een mogelijkheid om die termijn met zes weken te verlengen. Voor de bouwvergunning moeten leges worden betaald, voor de milieuvergunning niet. Het is niet onmogelijk dat de voorschriften die aan de milieuvergunning worden verbonden, niet sporen met de eisen die de bouwregelgeving stelt. Toch moet het bedrijf aan beide soorten voorschriften voldoen. Als de aanvrager het niet eens is met de beslissing die hij op zijn aanvraag heeft gekregen, moet hij als het om de bouwvergunning gaat, eerst bezwaar maken bij de gemeente en kan hij daarna beroep instellen, eerst bij de rechtbank en daarna bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als het om de milieuvergunning gaat, moet het beroep rechtstreeks bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden ingesteld, het is niet nodig daaraan voorafgaand een bezwarenprocedure te volgen. Als de aanvrager bezwaren heeft tegen beide vergunningen, is het dus niet geheel denkbeeldig dat hij ook op zijn beroepen twee beslissingen krijgt (die voor wat de bouwvergunning betreft ook nog eens per fase van bezwaar of beroep verschillend kunnen zijn), die niet helemaal op elkaar zijn afgestemd. En dit is dan nog maar een eenvoudig geval …! In de beschreven situatie gaat het om een bedrijf dat een project wil realiseren waarvoor een vergunning vereist is. Mutatis mutandis geldt hetzelfde voor het gebruik of in werking hebben van een gebouw of bedrijf, voor het uitvoeren van andere activiteiten en voor situaties waarvoor geen afzonderlijke vergunning nodig is, maar algemene re-

35

gels van toepassing zijn. In al die gevallen is de basisvraag van het bedrijf: ‘Mag dat?’ en moet het uit een overzichtelijk en zo eenvoudig mogelijk toetsingskader het antwoord kunnen afleiden.’

36

Bijlage II Omschrijving Wet Milieubeheer O m s c h r i j vi n g v a n d e w e t g e vi n g Veel ondernemingen in Nederland hebben te maken met de Wet Milieubeheer. Met de Wet Milieubeheer zorgt de overheid ervoor dat een groot aantal ondernemers over een milieuvergunning moet beschikken. De vergunning geeft aan welke maatregelen de ondernemers moeten nemen om de milieuvervuiling binnen de wettelijke normen te houden. Bijvoorbeeld hoeveel geluid zij mogen maken en milieubelastende stoffen zij mogen uitstoten. Deze wet zorgt er dus voor dat Nederlandse bedrijven de milieuvervuiling of -belasting niet groter maken dan nodig is. De Wet Milieubeheer kent drie mogelijkheden: − een onderneming is milieutechnisch zo klein dat deze buiten de werkingssfeer van de wet valt. Daarmee is deze vrijgesteld van vergunningplicht − een onderneming kan volstaan met een melding (± 80% van de bedrijven) − een onderneming is vergunningplichtig (± 20% van de bedrijven). Voor de indeling, vrijstelling, melding of vergunningplichtig verwijst de wet naar het Inrichtingen- en vergunningenbesluit (het IVB). Dit is een handleiding waarin ruim 25 categorieën van inrichtingen worden beschreven. De Wet Milieubeheer kent de zogenaamde 'actualiseringsplicht'. Dit betekent dat periodiek wordt bekeken of de geldende vergunning nog wel overeenkomt met de actuele bedrijfssituatie. Als dat niet het geval is kan de gemeente bedrijven verzoeken een nieuwe vergunning aan te vragen. Sinds oktober 2000 zijn de mogelijkheden verruimd om veranderingen in de bedrijfssituatie bij de gemeente te melden. Ook veranderingen die buiten de geldende vergunning gaan maar die geen onaanvaardbare milieueffecten met zich brengen, kunnen tegenwoordig met een melding worden afgedaan. Hiervoor zijn speciale meldingsformulieren verkrijgbaar. De gemeente is verplicht de melding te publiceren en binnen zes weken te laten weten of de melding wordt geaccepteerd. P r o c e d u r e v e r g u n ni n g v e rl e ni n g Afhankelijk van de grootte van de onderneming, wordt de milieuvergunning verleend door de gemeente, de provincie of het rijk. De vergunningverlenende instantie onderneemt de volgende stappen: − de vergunningverlenende instantie voert vooroverleg met de aanvrager − de vergunningverlenende instantie maakt na de aanvraag binnen 12 weken een ontwerpvergunning − de vergunningverlenende instantie controleert of de gegevens uit de aanvraag voldoende informatie bieden om de procedure te doorlopen, bijvoorbeeld gegevens over energiegebruik, emissie, geluid en afvalpreventie − de vergunningverlenende instantie bepaalt welke wettelijke kaders en aanvullend beleid op de vergunningaanvraag van toepassing zijn. Ook bepaalt de vergunningverlenende instantie de normen voor deze aanvraag. Dit zijn meestal niet alleen emissienormen, maar ook vaak rapportage- en onderzoeksverplichtingen − de vergunningverlenende instantie toetst of de ontwerpvergunning overeenkomt met algemene beginselen van milieurecht

37

− −

−

de ontwerpvergunning wordt voorgelegd aan de aanvrager en openbaar gemaakt voor omwonenden. Dit heet de inzagetermijn. Deze duurt 4 weken na de wettelijke termijn beoordeelt de vergunningverlenende instantie eventuele bezwaren en past zij het ontwerp aan. De vergunningverlenende instantie verandert het ontwerp in een beschikking en stuurt deze aan de aanvrager de aanvrager kan de normale bezwaar- en beroepsprocedures in gang zetten als de vergunning officieel is verleend of geweigerd.

Ve r r u i m d e r e i k wi j d t e Een begrip dat nadere toelichting behoeft is de verruimde reikwijdte. De verruimde reikwijdte is een term die bij de introductie van de Wet Milieubeheer in 1993 is ontstaan. De wet heeft een ruimere werkingssfeer dan de Hinderwet, waarin gevaar, schade en hinder (samen te vatten als leefbaarheidsaspecten) centraal stonden. In de Wet Milieubeheer staat de bescherming van het milieu centraal. Hierbij wordt eveneens gerefereerd aan: − zuinig gebruik van grondstoffen, water en energie; − doelmatige verwijdering van afvalstoffen en energiepreventie; − beperking van de nadelige gevolgen voor het milieu van verkeer van en naar de inrichting. Deze onderwerpen kunnen worden beschouwd als duurzaamheidsaspecten. Meer concreet betekent dit dat bij de uitvoering van de Wet Milieubeheer en de toepassing van de verruimde reikwijdte naast de klassieke leefbaarheidsaspecten de volgende onderwerpen aandacht behoeven: − energiebesparing; − afvalpreventie; − grondstoffen- en waterbesparing; − vervoersmanagement. Het betrekken van deze duurzaamheidsaspecten bij vergunningverlening en milieucontrole, wordt ook wel de toepassing van de verruimde reikwijdte van de Wet Milieubeheer genoemd. Hiermee wordt beoogd een vorm van ondernemen tot stand te brengen die leidt tot een verhoging van de milieukwaliteit in het algemeen. De lokale overheid zal zelf moeten bepalen hoe in de praktijk de duurzaamheidsaspecten bij de toepassing van de Wet Milieubeheer zullen worden betrokken. Blijkens recente jurisprudentie is een juiste toepassing van de verruimde reikwijdte van groot belang. Een beschikking die niet getoetst is aan duurzaamheidsaspecten loopt het risico te worden vernietigd door de Raad van State. Vanuit de Wet Milieubeheer gezien behoort de verruimde reikwijdte dus tot het standaard toetsingskader bij de provinciale en gemeentelijke taakuitvoering. Bij het verlenen van een oprichtingsvergunning, een veranderings- of revisievergunning, ambtshalve wijzigingen en bij de handhaving van vergunningplichtige bedrijven die vallen onder een Algemene Maatregel van Bestuur (de zgn. AMvB-bedrijven) dient de verruimde reikwijdte bij de besluitvorming betrokken te worden. Uitgangspunten bij het volgen van het regulerende spoor zijn: − een vergunningplichtig bedrijf wordt op gelijke wijze behandeld als een AMvBbedrijf; ook dezelfde kengetallen worden toegepast − het besparingspotentieel en/of de terugverdientijd zijn bepalend voor de benaderingswijze − maatwerk wordt te allen tijde nagestreefd

38

−

bij de beoordeling wordt altijd de vraag betrokken of het redelijk is een bepaalde inspanning van een bedrijf te verwachten.

Samengevat blijkt uit het voorgaande dat er drie categorieën van bedrijven te onderscheiden zijn: 1 bedrijven waar alleen maatregelen getroffen kunnen worden die een terugverdientijd hebben langer dan 5 jaar. Dit zijn de bedrijven waar hoogstens het stimulerende spoor ingezet kan worden; 2 bedrijven waar op grond van het toetsingskader geen besparingspotentieel aanwezig zou zijn, maar waar besparingen mogelijk lijken met een terugverdientijd korter dan 5 jaar. Dit zijn de vergunningplichtige bedrijven waar alleen gemotiveerd een lager toetsingskader wordt toegepast dan hiervoor genoemd. De afwijking wordt in de considerans van de beschikking vastgelegd en gemotiveerd. De benadering van deze bedrijven is vervolgens gelijk aan die bij de volgende categorie. Uit het oogpunt van rechtsgelijkheid zal in gelijksoortige situaties voor AMvB-bedrijven naar redelijkheid actief gebruik worden gemaakt van de mogelijkheden die in de betreffende AMvB’s zijn opgenomen voor het stellen van aanvullende normen in het kader van milieuzorg; 3 bedrijven waar op grond van het toetsingskader een preventiepotentieel aanwezig is zodat in principe een preventieonderzoek uitgevoerd en ingediend moet worden. Er zijn in principe drie (‘natuurlijke’) momenten waarop de toetsing aan het besparingspotentieel dient plaats te vinden: 1 het bedrijf komt met de mededeling dat het een revisievergunning of een uitbreidings-/wijzigingsvergunning aan wil vragen (de zogenaamde spontane aanvraag); 2 bij de milieucontrole wordt geconstateerd dat de vergunning aangepast moet worden door middel van een vergunningaanvraag of een ambtshalve wijziging; 3 het bedrijf dient een bouwaanvraag in en door de coördinatie van de Wet Milieubeheer met de bouwregelgeving wordt er met het bedrijf contact gezocht in verband met de vereiste milieuvergunning. Samengevat betekent dit dat bij spontane aanvragen, aanvragen naar aanleiding van bouwaanvragen en controlebezoeken het besparingspotentieel bepaald gaat worden. Dit betekent dat er ter uitvoering van taken die voortvloeien uit de verruimde reikwijdte door de gemeente geen ‘inhaalslag’ wordt uitgevoerd, maar aansluiting wordt gezocht bij zgn. natuurlijke momenten die door het bedrijfsleven niet als extra belastend zullen worden ervaren. AMvB’s De nieuwe AMvB’s gelden op de datum dat ze van kracht worden, direct voor bestaande en nieuwe bedrijven. Er is geen overgangstermijn. De nieuwe AMvB’s hebben nogal wat gevolgen voor de werkwijze. Vooral betekent het dat nu ook bij bedrijven die onder een AMvB vallen de duurzaamheidsaspecten meegenomen moeten worden bij de controle van een bedrijf. Indien een bestaand bedrijf met een milieuvergunning onder de werkingssfeer van een nieuwe AMvB komt te vallen, vervalt de vergunning van dat bedrijf. Veel voorschriften (waaronder die m.b.t. de duurzaamheidsaspecten) uit die vergunning blijven echter drie jaar lang gelden als nadere eis. Als er in die drie jaar niets wordt gedaan, vervallen de als nadere eis geldende voorschriften en blijven alleen de overige voorschriften uit de AMvB over. Als het bevoegd gezag het noodzakelijk acht dat de voorschriften uit de vergunning als nadere eis blijven gelden, is er dus drie jaar de tijd om deze definitief om

39

te zetten in een nadere eis. Een overgangsperiode van drie jaar is naar de mening van EIM te lang. Ondernemers dienen eerder duidelijkheid te krijgen in hoeverre zij nog door het bevoegd gezag geconfronteerd gaan worden met nadere eisen die aan hun bedrijf opgelegd zullen worden of blijven. Een termijn van maximaal een half jaar moet voldoende zijn voor het bevoegd gezag om te bepalen of, en zo ja welke, nadere voorschriften voor bedrijven dienen te gelden. Ve r g u n ni n g e n Voor bestaande bedrijven geldt er geen overgangsbeleid. De bedrijven zullen op de eerder genoemde ‘natuurlijke momenten’ geconfronteerd worden met de toepassing van de verruimde reikwijdte. Dat betekent dat naar aanleiding van een reguliere milieucontrole of in verband met een wijziging van de bestaande milieuvergunningsituatie van deze bedrijven verwacht kan worden aandacht te besteden aan de duurzaamheidsaspecten. Ac t u al i s e ri n gs p l i c h t De actualiseringsplicht in de Wet Milieubeheer houdt in dat het bevoegd gezag regelmatig moet bezien of een milieuvergunning moet worden aangescherpt omdat technische ontwikkelingen of ontwikkelingen met betrekking tot de milieukwaliteit dat noodzakelijk maken. Het actualiseren van een vergunning volgens artikel 8.22 van de Wm (procedure volgens paragraaf 3.5.6 van de Algemene wet bestuursrecht) komt neer op het ambtshalve veranderen van de vergunningsvoorschriften om voorzieningen te treffen waardoor de milieubelasting afneemt (of minder toeneemt). Ter beoordeling van de te nemen maatregelen zijn een onderzoeksplan en een daarbij behorend plan van aanpak nodig. Bij het ambtshalve toevoegen van voorschriften aan de vergunning moet in de vergunning overwogen worden of dat onderzoek nodig is. Er wordt een extra voorschrift toegevoegd met de eis om een onderzoeksrapport aan te leveren met een daarbij behorend plan van aanpak.

Wet Milieubeheer, art. 8.22 lid 1 en 2; 1

2

Het bevoegd gezag beziet regelmatig of de beperkingen waaronder een vergunning is verleend, en de voorschriften die aan een vergunning zijn gebonden, nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Het bevoegd gezag wijzigt de beperkingen waaronder de vergunning is verleend en de voorschriften die daaraan zijn verbonden, vult deze aan of trekt ze in, dan wel brengt alsnog beperkingen aan, of verbindt alsnog voorschriften aan de vergunning, voorzover blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt , gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu verder kunnen, of gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt.

Ni e u w b o u w / r e n o v a t i e bi j v e r g u n n i n g pl i c h ti g e b e d r i j v e n Bij nieuwbouw moet eerst de milieuvergunning zijn verleend voordat de bouwvergunning wordt verleend. De coördinatieverplichting met de bouwaanvraag is van groot belang. Maatregelen en voorzieningen op het gebied van de verruimde reikwijdte kunnen namelijk van invloed zijn op de bouwplannen. De bouwaanvraag dient daarop te zijn aangepast.

40

In het geval van nieuwbouw zijn maatregelen sneller 'redelijkerwijs' te eisen. Het realiseren van maatregelen tijdens de bouw brengt over het algemeen weinig meerkosten met zich mee in verhouding tot latere aanpassing van het gebouw. De te volgen vergunningsprocedure wijkt nauwelijks af van de geschetste procedure. De criteria voor de bedrijven blijven gelijk. Maar lang niet altijd is in het in die situatie mogelijk om checklists volledig in te vullen. Tegenover het grote voordeel om bij de bouw al maatregelen te treffen staat bij nieuwbouw het nadeel dat vaak nog niet alle gegevens bekend zijn. Wel biedt dit juist een goede kans om te sturen. Het is van het grootste belang om tijdig met de ondernemer te praten over het belang van verruimde reikwijdteaspecten. De aanvrager kan een aantal maatregelen voor de bouw vaststellen, en een aantal maatregelen en voorzieningen treffen. Het effect daarvan kan groot zijn, want juist bij verandering van situatie is het mogelijk om een verandering teweeg te brengen waarbij het milieu het minst belast wordt. N i e u w b o u w / r e n o v a t i e bi j A M v B b e d ri j v e n Pas vanaf het moment dat de inrichting in werking is kan het bevoegd gezag gebruik maken van de voorschriften. Met goedwillende ondernemers kan er in de plan- en bouwfase overleg plaatsvinden. Bij ondernemers met een laag milieu-ambitieniveau kan juist in de planfase niets overeengekomen worden. Bijzonder jammer, omdat juist bij nieuwbouw met de minste kosten een hoog milieurendement kan worden behaald.

41

Bijlage III Omschrijving Wet op de Ruimtelijke Ordening O m s c h r i j vi n g v a n d e w e t g e vi n g Hoe Nederland er nu en in de toekomst uit moet zien, wordt geregeld in ruimtelijke plannen. Zowel het Rijk, de provincies als de gemeente maken zulke plannen. Hoe deze tot stand komen en gewijzigd worden, is geregeld in de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). Deze wet bepaalt de taken van de overheid en de rechten en plichten van burgers, bedrijven en instellingen. De Wet op de Ruimtelijke Ordening geldt niet alleen als wettelijk kader voor overheden, maar ook als houvast voor burgers en bedrijven. De wet regelt bijvoorbeeld hoe bezwaren geuit kunnen worden bij de wijziging van een bestemmingsplan. De wet stelt ook vast hoe aanvragen voor een bouwvergunning ingediend moeten worden. De Wet op de Ruimtelijke Ordening stamt uit 1965. De meest recente wijziging werd in april 2000 doorgevoerd. Toen trad de herziening van de zogenaamde artikel 19procedure (vrijstelling van het bestemmingsplan) in werking. In de loop der jaren onderging de wet tal van wijzigingen. De Tweede Kamer besloot daarom dat het beter 1 was om de wet in zijn geheel te herzien , omdat die door alle opeenvolgende wijzigingen onoverzichtelijk was geworden. Bovendien is de rechtsbescherming nodeloos ingewikkeld en zijn grote projecten door ellenlange procedures amper uitvoerbaar. R e l ev a n t e p l a n n e n b i n n e n d e h ui di g e W e t o p d e R ui m t el i j k e O r d e n i n g Streekplan Bij de ruimtelijke inrichting van Nederland spelen verschillende overheden een rol. De landelijke overheid stelt zogenaamde planologische kernbeslissingen (pkb's). Daarin staan globaal de uitgangspunten voor de verdeling van ruimte in Nederland. Aan de hand van de pkb's stellen provincies streekplannen op. In een streekplan staat al iets nauwkeuriger waar steden en dorpen kunnen uitbreiden. Aan de hand van de streekplannen stellen gemeenten ten slotte bestemmingsplannen op waarin de ruimte nauwkeurig wordt ingevuld. Streekplannen worden opgesteld door de Gedeputeerde Staten, het dagelijks bestuur van een provincie. De Gedeputeerde Staten vragen advies aan de provinciale planologische commissie. Daarna stellen de Gedeputeerde Staten voor één of meer delen van de provincie, of voor de gehele provincie een streekplan op. Elke tien jaar moet het streekplan worden herzien en elke vier jaar geëvalueerd. In streekplannen geeft de provincie globaal aan waar landbouw, natuur en recreatie mogen komen en waar er ruimte is voor kantoren, huizen, bedrijfsterreinen en wegen. Gemeenten stellen aan de hand van het streekplan hun bestemmingsplannen op. Bestemmingsplan Ieder stuk grond in Nederland heeft of krijgt een bestemming. Dat kan een agrarische bestemming zijn, een woonbestemming, een bedrijfsbestemming of een combinatie daarvan. Nederland is dichtbevolkt en grond is schaars. Daarom stelt de overheid regels voor het gebruik van de ruimte. De gemeenten leggen deze regels vast in bestem1

Nieuwe wetgeving wordt waarschijnlijk in 2004 van kracht.

43

mingsplannen. Bestemmingsplannen bepalen wat wel en niet mag. Voor vrijwel alle gebieden geldt een bestemmingsplan. In het bestemmingsplan dat voor een gebied geldt, zijn bijvoorbeeld ook de gebruiksmogelijkheden van bedrijfspanden en percelen aangegeven. Het bestemmingsplan vertelt ook wat er in de omgeving van een bedrijf kan gaan veranderen. Dat kan gevolgen hebben voor de bedrijfsvoering. De bereikbaarheid van het bedrijf kan bijvoorbeeld veranderen, of de uitbreiding van bedrijfsactiviteiten kan worden beperkt doordat er woningen in de buurt komen. Het bestemmingsplan geeft ook aan in hoeverre bedrijven nog uitbreidingsmogelijkheden hebben. Een bestemmingsplan geeft zowel ondernemers als bewoners rechtszekerheid. Het duidelijk vastliggen van bedrijfsactiviteiten in het bestemmingsplan kan echter ook betekenen dat bedrijven tegen de grenzen van het plan aanlopen. Dat wil zeggen dat er geen uitbreidingsmogelijkheden meer zijn of dat een wijziging van bedrijfsactiviteiten niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan. In dat geval moet het bestemmingsplan gewijzigd worden of kan een verplaatsing van het bedrijf aan de orde zijn. Ook de gemeente kan plannen hebben om een bestemmingsplan te veranderen. Voor ondernemers is het van belang de procedure hiervoor te kennen, want de toekomst van het bedrijf kan ervan afhangen. Periodiek wordt een bestemmingsplan herzien. Dit betekent dat voor het plangebied alle wijzigingen, vrijstellingen en nieuwe inzichten verwerkt worden tot een geheel nieuw en dekkend bestemmingsplan. Hieraan gaat een uitgebreide procedure vooraf met uitgebreide bezwaar, en beroepsprocedures, vergelijkbaar met het opstellen van een nieuw bestemmingsplan. Pl a n n e n r o n d d e n i e u w e W e t o p d e R u i m t el i j k e O r d e ni n g Ruimtelijke beslissingen worden op allerlei niveaus genomen - landelijk, regionaal en lokaal. Voortaan moet duidelijker zijn wie waarvoor verantwoordelijk is. Daarnaast moeten gemeentelijke bestemmingsplannen actueler worden en moeten gemeenten beter gaan toezien op ruimtelijke ontwikkelingen (handhaving). Tot slot moet de wet overzichtelijker, leesbaarder en dus eenvoudiger worden. Rijk, provincies en gemeenten stellen straks een structuurvisie op. Dit is een strategisch document over de ruimtelijke ontwikkelingen in een bepaald gebied. Een structuurvisie komt in de plaats van de planologische kernbeslissing (rijk), het streekplan (provincie) en het structuurplan (gemeente). Beleidsdoelen uit de structuurvisie worden gerealiseerd in het bestemmingsplan. Dit wordt in principe opgesteld door de gemeente. Rijk en provincie kunnen gemeenten hiervoor inhoudelijke instructies geven, die de gemeente in acht moet nemen. Vinden Rijk en provincie dat ze zelf verantwoordelijk zijn voor een bepaalde ontwikkeling of gebied, dan kunnen ze zelf het bestemmingsplan vaststellen. De positie van het bestemmingsplan wordt versterkt door, onder meer, de volgende maatregelen: − bestemmingsplannen worden verplicht voor het gehele gemeentelijke grondgebied; − bestemmingsplannen ouder dan tien jaar worden bevroren, waardoor gemeenten geen vergunningen meer kunnen afgeven;

44

− − −

buitenplanse vrijstellingen (art. 19 huidige WRO) worden drastisch beperkt tot een 'kruimellijst'; iedereen kan bij de gemeenteraad een verzoek tot herziening van het bestemmingsplan indienen; gemeenten doen jaarlijks verslag van hun ruimtelijk beleid (o.a. actualiteit bestemmingsplannen en handhavingsbeleid).

De handhaving wordt verbeterd. Zo kan een gemeente straks een dwangsom en boetes opleggen of bestuursdwang toepassen, als dat nodig is om bepaalde misstanden of overtredingen tegen te gaan. Ook krijgen de ambtenaren die belast zijn met de handhaving meer bevoegdheden. Het wetsvoorstel voor een nieuwe wet is op 23 mei 2003 aan de Tweede Kamer gezonden. Na behandeling in de Tweede en de Eerste Kamer zal de wet naar verwachting eind 2004 gepubliceerd worden in het Staatsblad. D o el v a n d e ni e u w e W e t o p d e R ui m t e l i j k e O r d e ni n g Met deze nieuwe wet wordt gestreefd naar een samenhangend pakket van regels voor de ruimtelijke ordening. De wet biedt een nieuw stelsel om beleid voor een duurzame leefomgeving mogelijk te maken en te normeren. De nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening draagt bij aan vereenvoudiging en versnelling van procedures en beroepsprocedures. Zo wordt de duur van de bestemmingsplanprocedure gehalveerd (van 58 naar 22-24 weken). Het wetsvoorstel bevat een coördinatieregeling voor Rijk, provincie en gemeente voor bestemmingswijzigingen, vergunningen, en dergelijke. Hierdoor vindt er een efficiënte projectbesluitvorming plaats: door de gelijktijdige voorbereiding en bekendmaking van besluiten, door bundeling van rechtsbescherming (besluiten worden bij beroep als één besluit aangemerkt) en door beroep in één instantie. Ook zal er scherpere handhaving zijn door betere toezichts- en handhavingsmogelijkheden, uitbreiding van het instrumentarium, koppeling aan het strafrecht en door de mogelijkheid tot ingrijpen als gemeenten hun taak onvoldoende uitoefenen.

45

Bijlage IV Gesprekspersonen en geïnterviewde bedrijven G e s p r e ks - e n c o n t a c t p e r s o n e n v a n ui t i n t e r m e di ai r e o r g a ni s a ti es : de heer I. te Winkel, VNO-NCW Midden de heer W.B. Groen, VNO-NCW Overijssel de heer H.M. Bakker, MKB Oost Nederland de heer C.J. van den Bos, CNV de heer L.G. Hoksbergen, Kamers van Koophandel, regio Zwolle G e s p r e ks - e n c o n t a c t p e r s o n e n v a n ui t d e o v e r h ei d : mevrouw E.J. Graven, teamleider vergunningverlening provincie Overijssel de heer E. Dijk, medewerker vergunningverlening provincie Overijssel de heer P.C.W. Mossel, beleidsmedewerker ontwikkeling ruimtelijk beleid provincie Overijssel de heer P.J. van Zanten, teamleider handhaving, provincie Overijssel de heer B.G.M. Eidhof, medewerker bouw gemeente Oldenzaal de heer J. Meekes, secretaris cie. bezwaar en beroep gemeente Raalte de heer A. Poppe, medewerker milieuzaken gemeente Raalte Er zijn 18 bedrijven uit Overijssel geïnterviewd. In tabel 3 is een overzicht van deze bedrijven naar sector en grootte opgenomen. tabel 3

Aantal geïnterviewde bedrijven naar sector en grootte tot / met 100

meer dan 100

werknemers

werknemers

industrie

7

6

zakelijke dienstverlening

1

-

recreatie en toerisme

1

-

transport

2

-

handel

1

-

Sector

47