Onderzoeksevaluatie VER (Veiligheidseffectrapportage)

Onderzoeksevaluatie VER (Veiligheidseffectrapportage) Hoe VER gaan we met het integreren van veiligheid in het planproces?

Door: Sander van Schagen Msc. B. (auteur) Debora Lenten B. (projectleiding) Klankbordgroep: dr. Friedel Filius drs. Dave Schut Berry van den Bosch Projectgroep Ernst-Jan Scheffer Msc. B. Aart van Eck B. Martin Grouve B. Ronald Vorst B. Carlijn Jansen Msc. B.

Voorwoord Met een interdisciplinair team is voor de Veiligheidseffectrapportage (VER) onderzocht of dit instrument daadwerkelijk ingezet wordt om veiligheid integraal op te nemen in het planproces bij projecten. Het interessante van dit team is dat er een aantal vakgebieden bij elkaar kwamen die vanuit een andere kijk met hetzelfde probleem zijn gaan werken. Vanuit de Segment Groep team openbare orde en veiligheid waren betrokken: Debora Lenten (projectleider), Ernst-Jan Scheffer, Aart van Eck, Martin Grouve en Carlijn Jansen (empirisch onderzoek), Ronald Vorst (specialist veiligheid). Vanuit deze kant is veel inhoudelijke ervaring gekomen rond veiligheid bij gemeenten, veiligheidsregio’s e.d. Deze inhoudelijke achtergrond heeft tot veel verscherping van het onderzoek geleid. Daardoor hebben zowel de objectieve als subjectieve veiligheid hun plaats gevonden in het onderzoek. Al deze informatie is door Sander van Schagen, eveneens werkzaam voor de Segment Groep team ruimte, gecombineerd met een stuk planologische theorie en onderzoeksvaardigheden. Daarbij is gebruik gemaakt van zijn specialisme op het gebied van strategische planning rond structuurvisies en zijn functie als parttime docent aan de Universiteit van Utrecht, faculteit Geowetenschappen. Door deze teamsamenstelling is een extra concreet element aan het rapport toegevoegd, namelijk een ruimtelijke vertaling van de VER. Om het onderzoek voldoende wetenschappelijk niveau objectief te houden is er een klankbordgroep opgericht. Friedel Filius van de Universiteit van Utrecht, faculteit Geowetenschappen heeft na haar promotie al een lang verleden als onderzoekster bij onder andere het Ministerie van VROM. Haar feedback heeft samen met de inbreng van de directeur Dave Schut en van Berry van den Bos het onderzoek versterkt. Ook willen we als auteurs Ernst-Jan Scheffer, Aart van Eck en Martin Grouve bedanken voor hun ondersteuning en inspanning bij het regelen, houden, notuleren en uitwerken van een behoorlijk deel van de interviews. Deze dank geldt ook voor het afnemen van enkele interviews door Carlijn Jansen en Ronald Vorst. Tot slot heeft het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) in naam van Lilian Tieman en haar team met een kritisch oog meegelezen. Door de lijnen tussen de Segment Groep en het CCV kort te houden, hebben vraag en antwoord steeds voldoende aansluiting bij elkaar gevonden zonder daar ruis in te krijgen door subjectiviteit vanuit een van beide partijen. Het mag duidelijk zijn dat door deze diverse achtergronden in het rapport vanuit meerdere invalshoeken ex post evaluatie onderzoek is opgenomen naar de VER als instrument.

Leusden, oktober 2009

Debora Lenten (projectleider) Sander van Schagen (onderzoeker)

Samenvatting In het onderzoek naar de Veiligheidseffectrapportage (VER) is gezocht naar een antwoord op de vraag of het al of niet gebruiken van de VER een positieve invloed heeft op de beheerkosten. In de theoretische beschouwing van het instrument VER wordt aandacht besteed aan de objectieve, maar ook subjectieve kant van veiligheid. Beide vormen zijn van invloed op de daadwerkelijke veiligheidservaring en de daarmee samenhangende maatregelen. Op basis van dit uitgangspunt is het conceptueel model gevormd met de daaraan gekoppelde operationalisering uit de onderstaande kruistabel.

Fysieke veiligheid

Objectief Incidenten te wijten aan fysieke bronnen Bijv. door een vernield bushokje een snijwond oplopen.

In het onderzoek: verminder blinde hoeken, vluchtwegen bij brand

Sociale veiligheid

Incidenten te wijten aan sociale bronnen Bijv. een groepje hangjongeren die iemand lastig valt? In het onderzoek: politiecijfers

Subjectief Gevoelens ten opzichte van bronnen van fysieke onveiligheid Bijv. door het zien van het vernielde bushokje het gevoel krijgen dat jij misschien het volgende slachtoffer bent van deze agressie In het onderzoek: de invloed van inrichting of camera’s op het veiligheidsgevoel, toegankelijkheid voor gebruikersgroepen zoals gehandicapten Gevoelens ten opzichte van bronnen van sociale onveiligheid Bijv. bij het zien van een groepje hangjongeren, het gevoel krijgen dat zij jou gaan lastigvallen In het onderzoek: buurtmonitor met daarin een waardering voor veiligheidsgevoelens

De VER is opgebouwd uit zeven modulen waarbij vanaf de aanvang van het plan tot de realisatie en het beheer wordt gekeken naar de integrale veiligheid en hoe dit door heel het plan heen is opgenomen. Het is belangrijk dat kennis over veiligheid niet versnipperd raakt en bij alle betrokkenen bewustwording ontstaat over veiligheid. Met de VER aanpak moet worden voorkomen dat er achteraf veel duurdere veiligheidsmaatregelen nodig zijn en ervoor zorgen dat de uitvoering van maatregelen tegelijk met de bouw kunnen plaatsvinden. Op basis van deze theorie zijn, in vergelijkbare paren, twintig projecten onderzocht. Tien projecten met VER en tien zonder VER. Uit het onderzoek is een zestal punten met betrekking tot de centrale vraag, de kosten, af te leiden waarvan de eerste drie ook op de beheerkosten betrekking hebben. 1. Nadenken over fysieke inrichting en integraliteit doet ertoe. Het maakt samenhang inzichtelijk en voorkomt ontwerpfouten en daarmee samenhangende hogere beheerkosten. 2. Andere instrumenten zoals het Bouwbesluit ondervangen ook al veiligheidsaspecten en voorkomen beheerkosten en kosten achteraf. 3. Een beter lopend planproces bespaart kosten, mogelijk ook in het beheer. 4. Het inhuren van expertise of de kennis zelf in huis hebben is niet alleen een financiële keuze, maar meer een strategische. 5. De mate van complexiteit is een belangrijke factor om kosten eenvoudig vooraf inzichtelijk te krijgen. 6. De kosten voor het uitvoeren van een VER in samenhang met het moeilijk politiek kunnen scoren met een VER en het ontbreken van een specifiek veiligheidsbudget.

2

Uit het onderzoek blijkt dat het erkennen van het nut en de noodzaak van het thema veiligheid belangrijke randvoorwaarden zijn voor het gebruiken van de VER. Lang niet iedereen is bekend met het instrument VER. Gemeenten die wel bekend zijn met de VER zijn hier over het algemeen erg tevreden over. Toch is de VER niet geschikt voor elk project. Soms is het een te zwaar en uitgebreid instrument. Een light versie van de VER lijkt in de praktijk al enigszins gebruikt omdat een deel van de geïnterviewden alleen de veiligheidsscan als VER-onderdeel in het gangbare planproces heeft opgenomen. Veel belangrijker lijkt het uiteindelijke bewustwordingsproces voor het thema integrale veiligheid dat een VER, of andere methode, tot gevolg heeft. Daarbij heeft de projectregisseur een zeer belangrijke schakelende functie tussen alle betrokkenen. Als hij of zij die rol niet of in een andere vorm op zich neemt, dan is het aan de deelnemers om daar zelf in bij te sturen of het initiatief in te nemen. Gebeurt dat niet dan laat een aantal onderzochte projecten zien dat de veiligheidsinspanningen zich tot een toets op het Bouwbesluit beperken. Het komt voor dat er na realisatie van een project tegenstrijdige maatregelen zijn. Dat komt vaak aan het licht tijdens de module beheer. De problemen worden dan aangepakt door achteraf een verandering aan te brengen in de inrichting, die vaak duurder is, of door deze kostenpost structureel terug te laten komen in het beheer. Zo is in Rotterdam vooraf aan de herinrichting van het Museumpark vastgesteld dat het bestaande ontwerp van Koolhaas niet aangepast zou worden. Dit had tot gevolg dat er maatregelen genomen moesten worden ten aanzien van toezicht die blijvend zijn. Cijfermatig is vrij weinig aan te tonen omdat, als er al een evaluatie heeft plaatsgevonden, hier voor de VER geen cijfers in zijn meegenomen. Wel is te bedenken dat bepaalde slimme investeringen voorkomen hebben dat er in de toekomst nogmaals op hetzelfde item geïnvesteerd moet worden. Het rapport laat zien dat de VER kan bijdragen aan integraliteit en veiligheid, maar dat daar niet perse een VER voor nodig is. De meeste waarde van het gebruik van de VER lijkt dan ook te liggen in proces. Van dit proces maken verschillende zaken deel uit zoals bewustwording van het veiligheidsaspect, het vooraf aanpassen van plannen en bijna het belangrijkste element: het verenigen van alle betrokkenen. Daarmee zijn we terug bij nut en noodzaak uit de vorige alinea. Door samen te investeren in veiligheid ontstaan de meest bruikbare en gebruikte oplossingen. Ook na realisatie van het project blijft veiligheid zo een van de bindende factoren waardoor er bijna automatisch een vorm van monitoring en aanpassing aan veranderende omstandigheden ontstaat. In de aanbevelingen zijn enkele voorstellen geformuleerd om de VER bekender en vaker toepasbaar te maken. Uit de samenvatting blijkt dat de meest belangrijke factor van de VER, de procesmatige kant van veiligheid is. De VER of een andere methode zorgt dat mensen elkaar vinden om samen problemen in beeld te brengen en aan te pakken. Door kennis, tijd en investeringen te delen kunnen de beheerkosten beperkt blijven en kan het beheer dat wel nodig is gericht ingezet worden.

3

Inhoudsopgave Samenvatting........................................................................................................................................... 2 Inleiding ................................................................................................................................................... 6 Hoofdstuk 1 Aanleiding en probleemstelling ........................................................................................... 7 1.1 Opdrachtgever .............................................................................................................................. 7 1.2 De opdracht................................................................................................................................... 8 1.3 Probleemstelling en deelvragen.................................................................................................... 8 Hoofdstuk 2 Veiligheid in beleid, in de ruimte en als beleving? ........................................................... 10 2.1 Beleidscontext, de VER vanuit een integrale en bottom-up gedachte ....................................... 10 2.2 De objectieve en subjectieve kant van veiligheid in de ruimte.................................................... 11 2.3 Omgevingspsychologie ............................................................................................................... 12 2.4 Voor veiligheid in ruimtelijke ordening is geen vast recept ......................................................... 14 Hoofdstuk 3 Wat is een VER? ............................................................................................................... 15 3.1 De VER als instrument................................................................................................................ 15 3.2 Is rationeel beslissen eigenlijk wel mogelijk?.............................................................................. 17 3.3 Wie neemt het initiatief en wie worden er betrokken bij de uitvoering?...................................... 17 Hoofdstuk 4 De VER in vergelijking met andere instrumenten voor effectmetingen ............................ 19 4.1 Het spanningsveld rond effectmetingen...................................................................................... 19 4.2 Kansen en beperkingen van effectmetingen in het algemeen.................................................... 21 Hoofdstuk 5 Methodologie..................................................................................................................... 23 5.1 Algemeen .................................................................................................................................... 23 5.2 Kwalitatief onderzoek gewenst.................................................................................................... 23 5.3 Validiteit en betrouwbaarheid...................................................................................................... 24 5.4 Wie worden geïnterviewd voor dit onderzoek? ........................................................................... 25 Hoofdstuk 6 Het conceptueel model en methodologie.......................................................................... 26 6.1 Meetbare eenheden .................................................................................................................... 26 6.2 Selectie van casussen en uitvoering van de interviews.............................................................. 28 Hoofdstuk 7 Onderzochte casussen ..................................................................................................... 30 7.1 Projectbeschrijvingen achter elkaar ............................................................................................ 30 7.2 De objecten beschreven ............................................................................................................. 31 7.2.1 Aanleg (provinciale) weg ..................................................................................................... 31 7.2.2 Ikea ...................................................................................................................................... 33 7.2.3 Centrumgebied .................................................................................................................... 35 Specifiek voor de ontwikkeling van beide winkelcentra kan gesteld worden dat wanneer het nut en de noodzaak bij de betrokken partijen zichtbaar zijn, dat zij dan intrinsiek gemotiveerd zijn en niet extrinsiek in een geconditioneerd proces gedwongen worden.............................................. 36 7.2.4 Cultureel centrum ................................................................................................................ 36 7.2.5 Gebruikersruimten drugsverslaafden .................................................................................. 39 7.2.6 Multifunctioneel centrum...................................................................................................... 41 7.2.7 Outletcentrum ...................................................................................................................... 43 2.2.8 Scholencomplexen .............................................................................................................. 45 7.2.9 Stationsgebied ..................................................................................................................... 46 7.2.10 Woonwijk............................................................................................................................ 47

4

Hoofdstuk 8 Uitkomsten aan de hand van praktijk-voorbeelden in relatie tot de interviews en de praktijk ................................................................................................................................................... 50 8.1 Voorsorteren op de conclusie ..................................................................................................... 50 8.2 Deelvraag 1 Randvoorwaarden .................................................................................................. 50 8.3 Deelvraag 2 Soort projecten en VER-indicatoren ....................................................................... 51 8.4 Deelvraag 3 Gebruikte risico-systematiek .................................................................................. 52 8.5 Deelvraag 4 Rol projectregisseur................................................................................................ 54 8.6 Deelvraag 5 Veiligheidsdoelstellingen ........................................................................................ 54 8.7 Deelvraag 6 Realisatie boven verwachting................................................................................. 55 8.8 Deelvraag 7 Gerealiseerde veiligheidsmaatregelen ................................................................... 55 8.9 Deelvraag 8 Tegenstrijdige veiligheidsmaatregelen ................................................................... 56 8.10 Deelvraag 9 Veiligheidsmaatregelen na afronding ................................................................... 56 8.11 Deelvraag 10 Objectieve en subjectieve cijfers ........................................................................ 57 8.12 Deelvraag 11 Integraliteit .......................................................................................................... 57 8.13 Slot ............................................................................................................................................ 58 Hoofdstuk 9 Conclusie en aanbevelingen ............................................................................................. 60 9.1 Veiligheid en beheerkosten......................................................................................................... 60 9.2 De procesmatige kant van veiligheid .......................................................................................... 62 9.2.1 Het proces in de empirie...................................................................................................... 62 9.2.2 Veiligheid in het algemene planproces................................................................................ 64 9.3 Hoe VER gaan we met het integreren van veiligheid in het planproces?................................... 66 Hoofdstuk 10 Epiloog, de VER in de toekomst ..................................................................................... 67 Bijlagen

5

Inleiding Op initiatief van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Ministerie van BZK) is bijna tien jaar geleden de Veiligheidseffectrapportage (VER) als proactief veiligheidsinstrument ontwikkeld. De VER is ontwikkeld om vroegtijdig veiligheidsrisico’s van (bouw)plannen inzichtelijk te krijgen en daar vooraf oplossingen voor te zoeken. Het gaat daarbij om sociale veiligheid, brandveiligheid, verkeersveiligheid en gebruiksveiligheid. Alle aspecten van (on)veiligheid worden bekeken en alle bij veiligheid betrokken actoren werken samen en nemen op meerdere fronten tegelijk maatregelen. Zowel bouwkundige, sociale, als bestuurlijke- en organisatorische maatregelen. Het inzetten van het instrument VER vanaf de ontwerpfase, voorkomt beheerproblemen op de lange termijn. Het toepassen van de VER is echter geen wettelijke verplichting. Lokaal kan het college van burgemeester en wethouders kiezen de VER als verplicht onderdeel bij projecten op te nemen. De stichting Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) heeft de opdracht van het ministerie van BZK de VER als instrument te ontwikkelen, verbeteren en te promoten. Om een meerwaarde te kunnen geven aan het project VER heeft het CCV behoefte aan een onafhankelijke effectmeting van het instrument VER. Dit rapport voorziet daarin. Leeswijzer Een onderzoek naar het gebruik van de Veiligheidseffectrapportage (VER) is een complexe vraag. Om die vraag te beantwoorden is het rapport in vier delen opgesneden. Deel 1 geeft inzicht in de achterliggende theorie. Vooral het idee van een integraal instrument met een ruimtelijke weerslag wordt onder de loep genomen. Door vervolgens een verband te leggen met het thema veiligheid ontstaat een sterke basis voor de eveneens in deel 1 omschreven probleemstelling en deelvragen. Deel 2 zoekt naar vertaalmogelijkheden naar de empirie door de methodologische randvoorwaarden te schetsen. Met deze randvoorwaarden ontstaat een zo objectief mogelijk empirisch onderzoek in deel 3. Op basis van diepte-interviews is voor tien casussen met een VER en tien zonder VER een uitwerking gemaakt. Daarop volgt per deelvraag van het onderzoek een koppeling tussen de theorie en de empirie. Deel 4 sluit af met de conclusies en aanbevelingen. Inhoudelijk vangt het rapport aan met een afbakening, doel, probleemstelling en deelvragen in hoofdstuk 1. Zo is duidelijk wat wel en wat niet onderzocht gaat worden. Zowel veiligheid zelf als het effect van een VER op een veiligheidssituatie is van zeer veel factoren afhankelijk. In deel 2 van het rapport is getracht deze elementen op basis van het conceptueel model verder uiteen te rafelen. Eerst plaatst hoofdstuk 2 het verhaal in een meer generieke context waarbij het begrip veiligheid verder ontrafeld wordt. Daarop volgt een vertaling naar de (fysieke) ruimte. Dat is de plek waar veiligheid zijn weerslag vindt. Hoofdstuk 3 werpt een blik op de inhoudelijke kant van de VER. Hoofdstuk 4 kijkt vervolgens naar aandachtspunten en valkuilen van het instrument effectmetingen in het algemeen. Door bestaande theorie over de mogelijkheden en onmogelijkheden later te combineren met het empirisch onderzoek, kan de conclusie verscherpt worden. Zo kunnen meetbare variabelen ontstaan die in deel 2, hoofdstuk 6, naar een conceptueel model vertaald worden. Hoofdstuk 5 gaat daaraan vooraf met een methodologische beschouwing. In deel 3 volgt de empirie waar op basis van diepteinterviews voor vergelijkbare casussen met en zonder VER, is onderzocht wat dit verschil voor gevolg heeft voor de veiligheid en de beheerkosten. In hoofdstuk 7 worden de casussen ieder apart omschreven en in hoofdstuk 8 volgt een koppeling tussen de deelvragen en de theorie en empirie. Het doel van deze opbouw is de lezer aan de hand mee te nemen door de theorie om in het empirisch deel goed beslagen ten ijs te komen. Zo kunnen snel verbanden gelegd worden en in deel 4 gerichte conclusies en aanbevelingen volgen in hoofdstuk 9. Met hoofdstuk 10, de epiloog, willen we als Segment Groep los van het onderzoek kort een blik op een mogelijke toekomst voor de VER werpen. Leusden, november 2009

6

Hoofdstuk 1 Aanleiding en probleemstelling De Veiligheidseffectrapportage is een instrument dat ontwikkeld is door de stichting Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV). Zij heeft het instrument ontwikkeld en verbeterd. Zonder inhoudelijk al teveel op de VER in te gaan is het doel van het instrument om al in het begin van het planproces veiligheid op de agenda te plaatsen. Het doel is het thema veiligheid integraal mee te nemen door heel de planfase heen. Zo moeten achteraf besparingen ontstaan op de beheerkosten omdat dure aanpassingen, herstructurerende maatregelen of extra toezicht e.d. niet ingezet hoeven worden. In het ontwerp is hier immers al op ingespeeld. Het CCV wil weten of de VER ook daadwerkelijk bijdraagt aan het voorgenoemde doel. Op basis van die vraag heeft de Segment Groep een ex post evaluatie onderzoek uitgevoerd.

1.1 Opdrachtgever De opdrachtgever is de stichting “Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid”, het CCV. Uit hoofde van haar functie als projectleider VER bij het CCV heeft mevrouw L. Tieman de Segment Groep gevraagd een onderzoeksaanpak te ontwikkelen om de effecten van het instrument VER te onderzoeken. Het CCV is een centrum met als doel kennis en samenhangende instrumenten te ontwikkelen en te implementeren om de maatschappelijke veiligheid te vergroten. Het CCV is opgericht vanuit het verbond van verzekeraars, het Ministerie van Justitie, VNO-NCW, het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Raad van Hoofdcommissarissen en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Bij het CCV werkt een team van ruim dertig professionals, afkomstig uit bedrijfsleven, overheid en onderwijs. Hun doel is hoogwaardige kennis te leveren en oplossingen te bieden voor maatschappelijke veiligheidsproblemen en een impuls te geven aan een bredere invoering van effectieve preventiemaatregelen. Die bredere invoering moest onder andere bewerkstelligd worden door publiek-private samenwerking op het gebied van maatschappelijke veiligheid te versterken. Voor dit alles werkt het CCV met verschillende partners samen zoals: Hoofdbedrijfschap Detailhandel, Platform Detailhandel, MKB Nederland, Koninklijke Horeca Nederland, de Kamer van Koophandel en dergelijke. Het CCV stimuleert samenwerking tussen publieke en private organisaties om criminaliteit integraal terug te dringen en wil een schakel zijn tussen beleid en praktijk. Daarvoor hebben zij verschillende instrumenten en programma’s ontwikkeld voor specifieke doelgroepen of juist heel breed georiënteerd. De VER is één van die instrumenten (CCV, 2009). Het CCV draagt met haar programma’s en projecten bij aan het behalen van de doelstellingen van de Ministeries: het reduceren van de criminaliteit met 25% in 2010 ten opzichte van 2002. Instrumenten, methoden en technieken worden ontwikkeld op het gebied van sociale en fysieke veiligheid en de koppeling daartussen. De nadruk van de werkzaamheden van het CCV ligt op het verspreiden van succesvolle, op hun effectiviteit, onderzochte maatregelen. De gebruikelijke praktijk dat makkelijk allerlei nieuwe projecten werden opgestart, zonder van eerdere ervaringen te leren, moest worden doorbroken. Het is dan ook een logisch gevolg dat het CCV naast het opzetten en uitvoeren van projecten ook veel beheerstaken uitvoert. Het programma Veilig Wonen stimuleert de samenwerking tussen publieke en private organisaties om woningen wijkveiligheid te vergroten, evenals de veiligheid in en om andere bouwprojecten zoals stations, opvanghuizen voor verslaafden of sprotcomplexen. Preventie staat voor het CCV centraal, evenals integraal werken en samenwerking. In de instrumenten van het CCV zijn deze onderwerpen duidelijk terug te vinden.

7

1.2 De opdracht De onderzoeksopdracht bestaat uit een onderzoek naar en meetbaar maken van de effecten van het instrument VER. Het begrip “effecten” wil hier zeggen: de effecten van sociale- en fysieke veiligheid zowel subjectief als objectief, evenals de effecten van de VER op de integrale samenwerking tussen de verschillende partijen. Paragraaf 3.1 geeft hier een aantal indicatoren voor die het CCV zelf stelt. Op basis van deze opdracht is bij de start van het onderzoek in eerste instantie de volgende vraagstelling geformuleerd: Is de aanname: “Door toepassing van de VER is er een beperking van de beheerskosten achteraf”, realistisch en meetbaar? Vanuit de voorgaande context is een eerste theoretische verkenning uitgevoerd. Deel 1 is daar de exponent van. Samen met de in deel 2 omschreven methodiek is er de volgende definitieve probleemstelling met deelvragen geformuleerd. Het is namelijk van groot belang om te weten welke methodische beperkingen er zijn om een objectieve conclusie te kunnen geven en vooraf de juiste deelvragen te stellen.

1.3 Probleemstelling en deelvragen Aan de hand van de voorgaande informatie is de probleemstelling als volgt geformuleerd. In hoeverre heeft het (al of niet) uitvoeren van een Veiligheidseffectrapportage (VER) een positieve invloed op de beheerkosten? Hieruit zijn de volgende deelvragen te formuleren: 1. Welke randvoorwaarden dragen in de praktijk bij aan het al of niet kiezen voor een VER? 2. Bij wat voor soort projecten wordt de VER toegepast en voldoen de door het CCV gegeven indicatoren uit paragraaf 3.1 daaraan? 3. Heeft de gebruikte systematiek bij het inzichtelijk maken van risico’s, invloed op het al of niet integraal toepassen van alle veiligheidsbeleidsvelden in het planproces? 4. Welke rol speelt de projectregisseur bij het integraal opnemen van veiligheid in het gehele planproces? 5. Zijn bij de gemeten projecten de vooraf vastgestelde doelstellingen op het gebied van veiligheid behaald? Zo ja, waardoor komt dat? Zo nee, waardoor niet? 6. Zijn er zaken gerealiseerd die boven verwachting waren, dankzij het werken met de VER? 7. Welke maatregelen zijn er in de breedste zin van het woord gerealiseerd rond het thema veiligheid? 8. Zijn er na realisatie van het project met elkaar strijdige veiligheidsmaatregelen genomen? 9. Zijn er na afronding van het project toch nog aanvullende veiligheidsmaatregelen genomen en waardoor is dat nodig gebleken? 10. Welk beeld laten objectieve en subjectieve cijfers zien na realisatie van het project? 11. Welke invloed heeft het integraal werken op basis van de VER op het eindresultaat van een project? De bovenstaande deelvragen trachten een aantal meetbare effecten inzichtelijk te maken die de beheerkosten op het gebied van veiligheid beïnvloeden. Op deze wijze moet het effect van de VER door middel van diepte-interviews en cijfermateriaal inzichtelijk gemaakt worden voor soortgelijke projecten met en zonder een VER. Deze keuzes leiden tot een onderzoeksopzet en methodische keuzes. In deel 2, hoofdstuk 6, vindt verdere toelichting plaats. Het is eerst belangrijk enige theoretische kennis te hebben alvorens verdere keuzes en uitwijdingen toegelicht worden.

8

9

Hoofdstuk 2 Veiligheid in beleid, in de ruimte en als beleving? De Veiligheidseffectrapportage (VER) is een integrale manier van werken die al plaatsvindt tijdens het planvormingsproces. Zo wordt meteen vanaf het begin van een project het thema veiligheid geïncorporeerd in alle ideeën en keuzes. Dit hoofdstuk geeft inzicht in de context rond de VER en het thema veiligheid.

2.1 Beleidscontext, de VER vanuit een integrale en bottom-up gedachte De inleiding van het rapport schetste al een eerste kader voor de VER. Het tien jaar bestaande instrument moet bruikbaar zijn voor (bouw)plannen van allerlei pluimage en dient breed inzetbaar te zijn. Het bevat een pakket maatregelen waarmee zowel bouwkundige, sociale, als bestuurs- en organisatorische zaken integraal door het hele planproces achteraf beheersproblemen moeten terugdringen of liever nog voorkomen. Het CCV (2006) stelt dat de gemeente de bestuurlijke plaats is van waaruit dit het beste gecoördineerd kan worden. Vanuit de gedachte “decentraal wat kan en centraal wat moet” is deze bottom-up benadering (zie figuur 2.1) volledig in de gedachtelijn van de gedecentraliseerde overheid die zo dicht mogelijk bij de burger staat. De nota ruimte is hier een van de bekendste afgeleide van (VROM, 2006; Spit, Van Schagen e.a. 2009 nog te verschijnen). Top-down en Bottom-up, “Decentraal wat kan, centraal wat moet”. Wetgeving en beleid in Nederland kent altijd al een spanningsveld tussen de top-down benadering en de bottom-up zienswijze. Top-down houdt in dat de rijksoverheid voor het onderliggende bestuursniveau vastlegt hoe zaken geregeld moeten worden. Specifiek veiligheidsbeleid voor het vervoer van gevaarlijke stoffen is daar een voorbeeld van. Echter niet alles wordt van bovenaf bepaald. Gemeenten kunnen zelf van onderaf ook beleid maken en bovenliggende bestuurslagen beïnvloeden. Gemeenten kunnen bijvoorbeeld samen beleid maken voor rampenbestrijding en dat als regionaal beleid vast laten leggen. In andere gevallen is nooit of nog niet vastgelegd wie welke verantwoordelijkheden draagt. Wat vaststaat is dat er altijd een spanningsveld zal zijn tussen beide vormen van beleid. Voor de VER is er de beleidsintentie van een bottom-up beweging. Het rijk biedt een kader, de VER. De gemeente kan deze zelf invullen naar lokale behoefte. De gemeente is daarmee de regisseur, echter op basis van vrijwilligheid.

Gemeente

Top-down

Provincie

Bottom-up

Rijk

Figuur 2.1 Top-down versus bottom-up Bron: naar Spit & Zoete 2006, p. 142

De meer algemene beleidsfocus op het thema veiligheid hangt onder andere samen met de zes pijlers van het beleidsprogramma van het kabinet Balkenende IV, Samen werken Samen leven (Ministerie van Algemene Zaken, 2007, p. 3, 60-71): I. Een actieve internationale en Europese rol; II. Een innovatieve, concurrerende en ondernemende economie; III. Een duurzame leefomgeving; IV. Sociale samenhang; V. Veiligheid, stabiliteit en respect; VI. Overheid en dienstbare publieke sector.

10

De VER is in deze context te plaatsen onder pijler V (Veiligheid, stabiliteit en respect) maar is ook onder andere pijlers in te zetten omdat veiligheid meer dan alleen een fysieke zaak is. Concreet voor dit onderzoek moet er in de empirie niet alleen gekeken worden naar het veiligheidsveld onder pijler V maar naar het gehele spectrum van veiligheid en leefbaarheid. Wanneer we het bovenstaande beleid vertalen naar het eerder genoemde decentrale niveau, dan is te zien dat de VER geen wettelijke verplichting kent. Het is namelijk niet opgenomen in het Bouwbesluit. Dat geldt wel voor bijvoorbeeld alle van buitenaf bereikbare gevelelementen van nieuwe woningen 1 . Het bekendere Politie Keurmerk Veilig Wonen gaat een stap verder maar is ook niet verplicht. Veel gemeenten hebben het wel als ambitie opgenomen in hun bouwbeleid of programma van eisen bij een bouwvergunning. De gemeente heeft bij dit alles de regierol en is verantwoordelijk voor de ontwikkeling en handhaving. De marktpartijen zorgen voor de uitvoering (Sevenhuijsen, 2007, p. 50). Voor wat betreft de Veiligheidseffectrapportage is vanuit de zojuist genoemde bottom-up benadering (zie figuur 2.1) eveneens een belangrijke regierol voor gemeenten weggelegd (CCV, 2007, p. 16 en 17). Bij grotere projecten zoals een provinciale weg is dat de provincie. Lokaal kan het college van burgemeester en wethouders besluiten de VER structureel in te zetten in het kader van integraal veiligheidsbeleid. Het vormt dan een onderdeel van het programma van eisen bij het verkrijgen van een bouwvergunning. Ook hier ligt dan de regierol bij de gemeente. Dat geldt eveneens voor de ontwikkeling en handhaving. De uitvoering is echter een taak voor het gehele netwerk. Door met alle partners al samen te werken in het proces van planvorming, moet een integrale aanpak ontstaan waarbij veiligheidsissues al in deze vroegtijdige fase meegenomen worden. Daarover meer in hoofdstuk 3. Het uiteindelijke doel van de VER is dat er zicht ontstaat op veiligheidsrisico’s (analyse), het ambitieniveau rond veiligheid wordt vastgelegd (ontwerp) en dat de beheerkosten voor een project of omgeving achteraf beperkt blijven. Zo zijn er geen of minder maatregelen nodig om de veiligheid in de breedste zin van het woord, van voldoende niveau te houden. Er moet bovenal voorkomen worden dat bouwen ontwerpfouten uiteindelijk in de beheerfase afgewenteld worden op de publieke sector (CCV, 2007, p. 8; CCV, 2008, p. 9). Duidelijk wordt dat ook voor de ontwikkelaars van een project zelf een VER voordelen opleveren. Zo kunnen dure aanpassingen in de realisatiefase voorkomen worden omdat deze reeds in het ontwerp zijn meegenomen (CCV, 2007, p. 16). Met een VER kunnen ze een kwalitatief hoogwaardiger plan opleveren waardoor de waarde van het vastgoed hoger is en daarmee de verkoopbaarheid. Eveneens is het een visitekaartje voor volgende ontwikkelopdrachten.

2.2 De objectieve en subjectieve kant van veiligheid in de ruimte Als we het over veiligheid hebben, dan hebben we het meestal meteen over een omgeving waarin dit zich afspeelt. Het thema veiligheid is zo, wat al bleek uit paragraaf 2.1, bijna onlosmakelijk verbonden met ruimtelijke ordening. Als we kijken naar ruimte en ruimtelijke ordening dan is daar in een vrij abstracte vorm een drie-eenheid in aanwezig. Deze noemen we de planningdriehoek (zie figuur 2.2) die bestaat uit object, proces en context (Spit en Zoete, 2006, p. 17). Het object bestaat uit het plan voor (her)inrichting, de context geeft de randvoorwaarden aan waaronder het object en het proces acteren. Het proces geeft de manier aan waarop tot het Context plan gekomen wordt. In de VER als instrument zijn deze elementen herkenbaar aanwezig, zo zal blijken uit paragraaf 3.1. Er wordt over een plan of project gesproken waarbij zich een ontwikkelproces afspeelt met verschillende fasen. De context kan uit een bestuurlijke context bestaan zoals in paragraaf 2.1 beschreven is. Het is belangrijk te zien dat object, proces en context afhankelijk van elkaar zijn. Een Object Proces slecht proces leidt zelden tot een goed plan, ondanks Figuur 2.2 Planningdriehoek dat de context en het object subliem zijn (Spit en Zoete, 2006, p. 17) geïncorporeerd.

1

Deze moeten voldoen aan NEN 5096, inbraakwerendheid klasse 2 (Bouwbesluit, 2003). 11

Dan blijft het eerste deel van de paragraaftitel nog staan, de objectieve en de subjectieve kant van veiligheid in de ruimte. Veiligheid is dus meetbaar, maar is ook een gevoelskwestie. Voor de ruimte hangt de fysieke ruimte samen met andere “soorten” ruimten. Voorheen benaderde men de ruimte als container van sociale processen en objecten. De ruimte vormde een absolute entiteit, waarbij ruimte enerzijds en sociale processen en materie anderzijds los van elkaar stonden. Deze scheiding is ontstaan in de 19e eeuw. Er is echter sprake van samenhang. Met deze samenhang worden de onderlinge relaties bedoeld tussen bijvoorbeeld dominante sociale processen en dominante fysieke verschijnselen of tussen ruimtelijke structuur en de perceptie op die ruimtelijke structuur. Die perceptie vormt naast de fysieke en de sociale kant de drie dimensies van ruimte. Alle drie de vormen staan in sterke samenhang met elkaar en zijn dan ook niet los van elkaar te zien (Asbeek Brusse e.a., 2002, p. 135-159). Zo ontstaan: • De fysieke ruimte die bestaat uit de wereld van objecten in de ruimte. Dat komt neer op de inrichting van de ruimte zoals een boom, een bank e.d. • De sociale ruimte die wordt gevormd door de ruimtelijke kenmerken, die samenhangen met sociale processen. De ruimtelijke kenmerken hebben hierbij een bepaalde schaal en een bepaalde (ver)spreiding. Denk hierbij aan een ruimte waarin gewerkt of gerecreëerd wordt. • De symbolische ruimte, tot slot, is de resultante van de perceptie van de ruimte. Deze is vaak afhankelijk van heersende culturele opvattingen en psychofysische factoren. Het maakt dus verschil of een persoon een ruimte ziet als omgeving waarin hij of zij werkt of dat diezelfde ruimte een omgeving is waar hij of zij recreëert. De perceptie van veiligheid komt bij de symbolische ruimte aan de orde. Daarbij maken actoren een vertaalslag van het object ruimte naar het subject ruimte. We bevinden ons dan op het vlak van de omgevingspsychologie. Daarover meer in de nu volgende paragraaf.

2.3 Omgevingspsychologie Omgevingspsychologie is de richting in de psychologie die zich bezighoudt met de relatie tussen mens (subject) en omgeving (object/fysieke wereld), zoals die psychisch ervaren wordt. Coeterier (2000) geeft dit weer in het volgende model (Figuur 2.3) subject

karakter en persoonlijkheid

Beleving: denken, voelen, willen

Waardering

Waarneming

gedrag

object

Figuur 2.3 De relatie tussen de objectieve en de subjectieve wereld Bron: J.F. Coeterier (2000) In het model bestaat een sterke wisselwerking tussen de elementen, met zowel voorwaartse- als terugkoppelingen. Het model is dus niet zozeer een aaneenschakeling van elementen, maar veel dynamischer. De stippeltjeslijn bij het onderdeel object vormt de barrière tussen de fysieke buitenwereld (object) en de subjectieve binnenwereld. Wanneer het model vervolgens van rechts naar links wordt gelezen, treedt er bij elke stap een verdere mate van verinnerlijking op. We nemen kort de elementen door. Gedrag wordt gemotiveerd door motieven. Deze kunnen worden verdeeld in push- en pullmotieven. Een pushmotief kan bijvoorbeeld de drukte op de weg tijdens de spits zijn, die mensen ertoe beweegt voor een alternatief te kiezen. Een pullmotief kan gevonden worden in de aantrekkingskracht om ergens naartoe te gaan of aan deel te nemen. Een voorwaarde voor gedrag is, logischerwijs, dat lichaam en geest aandacht voor iets hebben (gerichtheid op iets) en prikkels ontvangen (de intensiteit die dat iets oplevert). Wat betreft de mate van prikkeling, bestaat er volgens Hebb (in Coeterier, 2000) een optimaal niveau. Dit niveau is afhankelijk van zowel omgevings- als persoonlijkheidsfactoren. Een prikkelingsniveau lager dan het optimum zorgt voor (te veel) rust. Een hoger dan optimaal niveau aan prikkeling veroorzaakt stress. Het optimale niveau verschilt echter van situatie tot situatie, van persoon tot persoon en wisselt ook nog eens door de tijd heen. Volgens Coeterier bestaat er dan ook geen ideale omgeving, waarbij een optimaal niveau aan prikkeling voor iedereen wordt bereikt. Dit alleen al omdat we soms naar heel veel prikkeling zoeken (bezoekje aan een pretpark) dan op andere momenten (luieren aan het strand).

12

Als we deze gegevens interpreteren met betrekking tot veiligheid dan kan, naar ons idee, gesteld worden dat er omgevingen kunnen worden gecreëerd die inspelen op bepaalde niveaus aan prikkeling. Op het gebied van veiligheid geldt doorgaans dat te veel prikkeling leidt tot het hebben van een onveilig gevoel (drukte in een kleine omgeving) en te weinig prikkeling leidt tot verslappende aandacht (vooral problematisch in verkeerssituaties). Kortom, het niveau aan prikkeling kan per omgeving worden afgestemd op de doelgroep die veilig gebruik moet gaan maken van die omgeving. Waarneming bestaat niet alleen uit prikkels, maar ook uit de verwerking en betekenisgeving daarvan. Zonder betekenisverlening zou iemand bijvoorbeeld niet kunnen inschatten of een situatie veilig of onveilig is. Daarnaast is waarneming gebonden aan het eerder genoemde begrip context. Mensen zien als eerste hun omgeving als geheel (een georganiseerd totaalbeeld) en pas wanneer zij de omgeving analyseren krijgen zij aandacht voor de onderdelen van het geheel. Een element in die specifieke context moet de oplossing van het (veiligheids)problemen aanbieden. Deze contextual fit is dus situatie afhankelijk (Alexander, in Coeterier, 2000). Zo kan het plaatsen van camera’s op stations de veiligheid verhogen (mits mensen zich bewust zijn van die camera’s en daarop hun gedrag aanpassen). Echter plaatsing van camera’s in pashokjes van winkels tegen winkeldiefstal kan leiden tot gevoelens van privacyschending bij consumenten. In dit laatste geval is er dus geen contextual fit. Waardering. Aan eerder genoemde betekenisgeving koppelen mensen een waardering die Herzberg (in Coeterier, 2000) indeelt in satisfiers (tevreden belevingskwaliteit) en dissatisfiers (ontevreden belevingskwaliteit). Een goed voorbeeld hiervan is politietoezicht. Men heeft graag veel toezicht op straat, maar liever niet binnen het privédomein. Beleving. De drie psychische functies die hierbij samenhangen met beleving, zijn volgens Coeterier (2000) willen, voelen en denken. Willen richt zich hierbij op gewenste toekomsituaties, voelen reflecteert het heden en middels denken worden processen uit het verleden geanalyseerd. Belangrijk ten aanzien van het onderwerp veiligheid is dat het gevoel van onveiligheid vaak berust op de psychische functies voelen en denken. Het voelen van onveiligheid is hierbij direct gerelateerd aan het heden. Het denken en praten over onveiligheid (een reflectie) is gericht op het verleden. Hierbij kan aangetekend worden dat het voelen van onveiligheid doorgaans een veel heftiger vorm van belevenis is, dan overdenking. Persoonlijkheid en karakter. Er is nog weinig bekend over hoe persoonlijkheid en karakter samenhangen met de beleving van de fysieke omgeving. Wel is bekend dat de mate van controle die een individu denkt te hebben in een bepaalde omgeving, van invloed is op de mate waarin dat individu zich veilig voelt in die omgeving. De aanwezigheid van al of geen groepen (groepsdynamiek) is hierop uiteraard ook van invloed. Dit alles wordt “de mate van toe-eigening” genoemd (Boerwinkel en Lengkeek in Coeterier, 2000). Zo kan met de inrichting van een omgeving rekening gehouden worden met bijvoorbeeld kinderen en invaliden, om voor hun een hoger gevoel van controle en veiligheid te geven. Daarmee is het subjectieve gevoel van veiligheid beïnvloed. De vraag is hoe deze omgevingspsychologie van object en subject is te vertalen naar het thema veiligheid. Naar aanleiding van een uitgebreide inventarisatie naar conceptualisering van het begrip veiligheid stellen Van Winsum-Westra en De Boer (2004, p. 92) vast dat er een algemene typering is die enerzijds objectieve en subjectieve veiligheid (de Haan , 1997, p. 30-33) onderscheiden en anderzijds fysieke en sociale veiligheid. Bij het gedrag van en de interactie tussen mensen spreken we over sociale veiligheid. Daarbij is er altijd sprake van een dader en een slachtoffer die direct of indirect met het delict te maken krijgen. Bij indirect moet gedacht worden aan zichtbare gevolgen van het delict voor het slachtoffer waarbij hij of zij op het moment van het delict niet aanwezig is. Fysieke veiligheid is daar de tegenhanger van en kan onder andere inrichting van de ruimte betreffen maar ook alles wat niet onder sociale veiligheid valt (Van Winsum-Westra en De Boer, 2004, p. 23, 24 en 36). Als we vervolgens kijken naar de manier van beoordelen van veiligheid dan onderscheiden we daar de objectieve en subjectieve kant bij. De subjectieve kant is onder te verdelen naar persoonsgebonden en contextuele factoren. Zo kan de waardering van sociale veiligheid bij één persoon verschillen per plaats, tijd en context. Aan de hand van deze typeringen ontstaat de indeling uit figuur 2.4, waarbij zij aan de cellen van de matrix de volgende invulling geven (in Van WinsumWestra en De Boer 2004, p. 24, 25, 57 en 64). Om de bovenstaande benadering toe te lichten geeft figuur 2.4 een serie voorbeelden, gekoppeld aan de theoretische onderverdeling.

13

Fysieke veiligheid

Objectief Incidenten te wijten aan fysieke bronnen Bijv. door een vernield bushokje een snijwond oplopen.

In het onderzoek: verminder blinde hoeken, vluchtwegen bij brand

Sociale veiligheid

Incidenten te wijten aan sociale bronnen Bijv. een groepje hangjongeren die iemand lastig valt? In het onderzoek: politiecijfers


Figuur 2.4 Het onderverdelen van waarding van veiligheid

2.4 Voor veiligheid in ruimtelijke ordening is geen vast recept Het begrip ruimte is complex en meer dan iets fysieks alleen. Daarnaast geldt voor iedereen een andere beleving van veiligheid. Wellicht is het een oplossing om op basis van een VER-meting een ruimte aan te passen aan de doelgroep die de meest negatieve subjectieve veiligheid ervaart. De Prospect-Refuge theorie van Appleton’s (in Loewen e.a.,1993) kijkt daarvoor naar oerinstincten en benoemt rugdekking en vluchtmogelijkheden als elementen. Een goed voorbeeld is een plein of open grasveld in het park. Eerst gaan de mensen aan de rand of bij een beeld zitten en pas als die plaatsen vol zijn nemen mensen de open ruimte in gebruik. Straten die het plein ontsluiten vormen de vluchtweg. Aan de andere kant kunnen steegjes (potentiële vluchtwegen) ook als plek ervaren worden waar de aanvaller zich ophoudt (Appleton in Loewen e.a.,1993). Aan de andere kant zou een ruimte die helemaal veilig is, misschien wel niet leefbaar en aantrekkelijk zijn waardoor de ruimte verlaten wordt en alsnog weer onveilig wordt. Dit alles laat zien dat er geen standaard recept is om een ruimte veilig te maken. Wel is er een aantal stappen waarmee je bij de planontwikkelingsfase veiligheid kunt incorporeren in het gehele traject. Door bewust met veiligheid bezig te zijn kun je voorkomen dat er achteraf dure ingrepen plaats moeten vinden om de ontstane onveiligheid te verminderen. De VER is daar een hulpmiddel voor. Wat eveneens helder wordt is dat veiligheid nooit gegarandeerd kan worden, ook niet als er een VER-meting plaatsvindt. Hoofdstuk 3 zet kort uiteen hoe deze VER is opgezet.

14

Hoofdstuk 3 Wat is een VER? De Veiligheidseffectrapportage (VER) is een instrument om veiligheid te incorporeren in het planningsproces, zie hoofdstuk 1. Dit hoofdstuk geeft in vogelvlucht de sleutelelementen van het instrument om de lezer een globaal inzicht te geven in de werkwijze van het instrument.

3.1 De VER als instrument De VER is een evaluatie instrument in de vorm van een effectmeting. Arts (1998, p. 7) definieert effectmetingen als “het verzamelen, structuren, analyseren en evalueren van de gevolgen van een project of plan”. Het Ministerie van Financiën (1986, p. 6 en 7) noemt globale vier overeenkomstige functies van evaluatiemethoden: - Verhelderen en structureren - Alternatieven reduceren - Rangschikking van alternatieven - Rentabiliteit van alternatieven Eigenlijk zijn alle vier de elementen in meer of mindere mate van toepassing op de VER. De VER als instrument is volgens het CCV (2007, p. 23) een cyclisch proces dat uit zeven modulen bestaat, zie figuur 3.1. Deze stappen zijn in essentie gelijk aan de meer abstracte processtappen die een planproces volgens Spit en Zoete (2006, p. 84-92) kent. Spit en Zoete gaan van probleemidentificatie via een analysefase naar een programma van eisen. Dat is fase 1 van de VER. Dat alles wordt naar doelstellingen vertaald die in een uiteindelijk plan worden voorgelegd. Dat kan bijvoorbeeld als een serie alternatieven. Om te bekijken of die maatregelen effectief zijn om de eerder gesignaleerde problemen te verminderen/op te lossen en daaraan gekoppelde doelstellingen te behalen volgt een ex ante evaluatie. Bij de VER vallen al deze zaken onder fase 2. Na vaststelling van het plan wordt het uitgevoerd en eventueel na afloop nogmaals geëvalueerd in de beheerfase. Dit geeft de VER als fase 3 aan.

Figuur 3.1 De VER als cyclisch proces

Bron: CCV, 2007, p. 23 15

Specifiek voor de evaluatie en implementatie van integrale veiligheid stelt De Haan (1997, p. 34) vijf fasen voor van voorbereiding, monitoring, analyse, actie, evaluatie. Bij de evaluatie van de VER na tien jaar, is een dergelijke indeling van vijf naar zeven fasen uitgebreid en is de scheiding naar een gebruikersmodel en een model voor bestuurders aangebracht. Concreet voor de VER betekent het dat in module 1 wordt ingegaan op het nut en de noodzaak van een VER en in hoeverre deze toepassing aansluit bij de visie op veiligheid van de diverse partijen en andere ruimtelijke ontwikkelingen in de omgeving van het project. In onderstaand overzicht worden specifiek door het CCV een aantal indicatoren aangegeven. Opvallend is dat deze vier indicatoren erg divers zijn en dat hier vrij veel projecten onder te scharen zijn. In essentie geven de indicatoren het verband weer tussen het object (het plan punt 3), het proces (punt 1) en de context (punt 2 en 4) die samen de planningdriehoek uit paragraaf 2.2 vormen. 1. Feitelijk soort project. Dit zijn voornamelijk bouwen ruimtelijke plannen. Daarnaast is het mogelijk om het gedachtegoed van de VER toe te passen op andersoortige besluitvormingsprocessen waarbij veel partijen betrokken zijn, zoals een groot evenement. 2. Intentie van het project of ruimtelijke visie. Daarbij moet niet alleen het object, maar ook de omgeving ervan in de analyse betrokken worden. 3. Kaders en veiligheidsambities uit bovenliggende plannen kunnen geëffectueerd worden in het project. De VER moet dit zichtbaar maken. 4. Karakter van het project, wanneer er sprake is van en/of multidimensionaliteit, onzekerheid en/of subjectiviteit. 5. De mogelijke veiligheidsrisico’s van het project. Uit publicaties van het CCV (2007; 2008) blijkt dat wat de veiligheidsrisico’s betreft, het instrument een brede basis kent en voor specifieke situaties op maat toegesneden kan worden. Het CCV geeft dan ook aan dat de VER is in te zetten voor de volgende onveiligheidvelden: • criminaliteit, zoals inbraak, diefstal, geweldsdelicten, vernieling en brandstichting; • hinder, overlast en verloedering; • onveiligheidsgevoelens bij bezoekers, ondernemers/werknemers en bewoners; • brand; • blootstelling aan gifgassen of rook; • explosies door onder andere terrorisme, een gaslek of kortsluiting; • verstoringen van de openbare orde, zoals rellen, gijzeling en sabotage, waardoor paniek ontstaat; • natuurgeweld, zoals grootschalige overstromingen; • verkeers- en transportongevallen; • opslag en vervoer van gevaarlijke stoffen. Naast bovengenoemde risico’s, komen de volgende scenario’s en punten in aanmerking voor de uitvoering van een VER: • de uitval van vitale functies, zoals de uitval van energie, internet en bancair verkeer of openbaar bestuur. Voor uitval van infrastructuur kan worden bepaald wanneer deze vitaal is; • ongebruikelijke situaties, bovengemiddelde belasting of gebruik; • kwetsbare bestemmingen en objecten en gebruik van het plangebied door mensen met functiebeperkingen; • hoog- en ondergrondse bouw; • evenementen. In module 2, de intentie, wordt veiligheid in de zin van de VER benoemd, evenals vormgeving van de samenwerking tussen de betrokken partijen. Op basis hiervan wordt een bestuurlijke beslissing gevraagd die later als voorwaarde geldt voor de vergunningverlening bij de realisatie. Daarop volgt de analyse in module 3 waarmee de risico’s geïdentificeerd en geprioriteerd worden. Op deze wijze komen een serie alternatieven in beeld (module 4). In module 5 worden concrete maatregelen uitgewerkt in samenhang met het voorkeursalternatief voor zowel het object in gebruik (beheer) als tijdens de bouwfase (bouwputmanagement). Belangrijk in deze fase is het vinden van compromissen in het geval er tegenstrijdige maatregelen zijn. Vervolgens bewaakt de werkgroep (of een vooraf aangewezen vertegenwoordiger) of de uitvoering van de gemaakte afspraken ten aanzien van veiligheid nog strookt met de plannen in de implementatie module.

16

Na afronding van het project zijn we aanbeland in de laatst fase, de beheer module. Indien er wijzigingen aan de omgeving of het object zijn, kan een volledig of gedeeltelijk VER- traject opnieuw worden doorlopen (CCV, 2008, p. 23-58).

3.2 Is rationeel beslissen eigenlijk wel mogelijk? Met de VER wordt er een model geïntroduceerd dat uitgaat van een vorm van beslissingen die rationaliteit kennen waarin een serie modelmatige stappen met indicatoren en criteria elkaar opvolgen. Alexander (1986) omschrijft, gebaseerd op ideeën van Etzioni, rationaliteit als een manier om beslissingen en uitkomsten volgens bepaalde standaarden, valide aanname, altijd gelijke/consistente en logische oplossingen te benaderen. De stappen die je neemt bij het rationeel zoeken naar een oplossing zijn: - diagnose van het probleem en het vinden van doelen en doelstellingen; - analyse van de omgeving en het identificeren van relevante bronnen en beperkingen; - alternatieve oplossingen bedenken; - wat zijn de verwachte uitkomsten van alle oplossingen; - sluiten deze uitkomsten en oplossingen aan bij de vooraf gestelde doelen en diens criteria; - uitvoering. (2004, p. 142 in SMVP, 2007, p. 42-49) Onder andere Lindblom met zijn incrementalisme geeft aan dat we in de praktijk helemaal niet zo handelen. We nemen kleine stappen op basis van halve informatie en kijken daarna weer verder naar de volgende stap zonder lijnrecht naar het einddoel te werken. Daar staan we soms niet eens bij stil. Lindblom noemt dit de wetenschap van het aanmodderen (Alexander, 1986). Op basis van het incrementalisme lijkt rationeel plannen volgens een model, in de praktijk bijna een illusie. Toch is een VER model/ instrument als figuur 3.1 wel bruikbaar, want zonder enige richtlijnen wordt een proces helemaal onbestuurbaar. Belangrijk aan de opmerking van Lindblom is dat het proces niet alleen cyclisch (aan het einde van alle fasen weer bij fase 1 beginnen) is maar ook iteratief (zie eveneens Ministerie van Financiën, 1986, p. 9). Dat houdt in dat ook tijdens het proces er stappen terug of opnieuw gedaan worden. Zo kan tijdens module 3 blijken dat in module 2 iets aangepast moet worden om verder te kunnen. Die stappen moeten dan ook doorlopend genomen worden om bij het einddoel te komen. Daarmee kan zelfs het einddoel aangepast worden. De praktijk laat dus zien dat instrumenten zoals de VER een combinatie van rationele en incrementele elementen in zich hebben.

3.3 Wie neemt het initiatief en wie worden er betrokken bij de uitvoering? Het initiatief voor een VER ligt meestal bij het bevoegd gezag. Bij de meeste bouwprojecten is dit de gemeente, zoals ook bleek uit paragraaf 3.1. Bij projecten die gemeenteoverstijgend zijn kan het initiatief liggen bij een provincie, een waterschap. Op rijksniveau zullen dit vaak de Ministeries van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) en/of Verkeer en Waterstaat (V en W) zijn. Ook private partijen zoals woningcorporaties, bouwconsortia of projectontwikkelaars kunnen het initiatief nemen (CCV, 2008, p. 16). Bij het uitvoeren van de VER worden alle belanghebbende partijen betrokken. Zowel de belangenbehartigers van veiligheid, als de traditionele partners bij het bouwen ontwerpproces zoals de projectontwikkelaar, de architect, de stedenbouwers en de woningcorporaties. Uiteraard geldt ook hier weer dat de complexiteit van de VER maatgevend is. Daarnaast is het belangrijk om de toekomstige en/of huidige gebruikers bij de VER te betrekken. Hetzij als lid van de werkgroep, hetzij in de vorm van bijvoorbeeld speciale bijeenkomsten, individuele consultaties of enquêtes. Over het algemeen worden de verschillende hulpdiensten standaard bij elke VER betrokken (CCV, 2008, p. 16 en 17). Uit het empirisch onderzoek in deel 3 zal blijken dat dit bijna altijd het geval is voor wat betreft de brandweer. Naast de inhoudelijke kant speelt het proces dus een belangrijke rol. Uit het voorgaande hoofdstuk wordt dat eveneens duidelijk. Voor de VER is aangegeven dat het zich niet primair richt op de specifieke veiligheidselementen, maar op samenwerking tussen betrokken partijen en veiligheidsvelden, al vanaf het moment dat het initiatief voor een project genomen wordt (Keus, 2008, p. 41-43). Door vanaf de aanvang van het planproces het thema veiligheid mee te nemen, moeten veiligheidsmaatregelen tijdig in beeld komen en elkaar aanvullen tussen de verschillende veiligheidsbeleidsvelden, in plaats van elkaar te beperken (Keus, 2008, p. 41-43) Zo kunnen maatregelen tegen inbraak de toegankelijkheid voor hulpdiensten juist bemoeilijken. Evenzo kunnen vluchtwegen sociaal onveilig zijn. Bouw- en ontwerpfouten worden zo onterecht afgewenteld op de publieke sector, zoals politietoezicht (CCV, 2007, p. 8; CCV, 2008, p. 9).

17

Bij het proces werken alle actoren veelal samen in de vorm van een netwerk. Terpstra en Kouwenhoven (2004, p. 142 in SMVP, 2007, p. 42-49) geven voorbeelden van veilgheidsnetwerken voor scholen, bedrijventerreinen, bestrijding van drugscriminaliteit, horeca, voetbalvandalisme en veiligheid in de wijk. Het goed functioneren van dat netwerk is van groot belang voor het slagen van de VER. Een aantal essentiële succesfactoren zijn: - Deelnemers moeten geloven in het nut van het netwerk. - Er is een duidelijkheid en een helder verwachtingspatroon aanwezig dat voorspelbaar maakt wat er van wie wordt verwacht in welke situatie. - De verdeling van lasten speelt mee, wie betaalt? - Deelnemers moeten binnen de eigen achterban voldoende gezag hebben. - Er moet een regisseur zijn die om kan gaan met machtsverhoudingen binnen het netwerk, verschillende opvattingen over de problemen en interne spanningen. - Samenwerking kan synergie opleveren. Zo moet een netwerken scherpte en inspiratie organiseren. Het kan ook bedreigend zijn voor zowel eigen belangen als kennis die zowel zakelijk als van bewoners of betrokkenen kan zijn. - De opstelling van institutionele- en beleidspartners moet passend zijn. Over dit laatste punt geven terpstra en Kouwenhoven (2004, p. 142 in SMVP, 2007, p. 42-49) aan dat de politie vaak een goed georganiseerde partij is die het voortouw kan nemen. Veel private partijen missen de middelen, kennis en het organisatievermogen om dit te initiëren. De politie draagt deze regierol in de loop van de tijd vaak over aan de gemeente. De gemeente is logischerwijs al een centrale actor met middelen, bevoegdheden en expertise. Zij laat het er echter vaak bij zitten door fragmentarische inzet, verkokering en de afwezigheid van voldoende bestuurlijke mogelijkheden om daadkrachtig naar buiten te treden. Tops en Hendriks (2003 in SMVP, 2007, p. 126-128) pleiten daarom voor een regisseur met visie op de werkwijze, spanningen en dilemma’s. Hij of zij moet over voldoende middelen, bevoegdheden en gezag beschikken voor afstemming of anderzijds juist als mediator kunnen optreden bij conflicten. Een veiligheidsnetwerk moet bij voorkeur voortkomen vanuit het publiek domein met een faciliterende overheid. Het publiek domein bevindt zich tussen private partijen en de overheid in. Het zijn bijvoorbeeld buurtverenigingen, liefdadigheidsinstellingen, belangenverenigingen, kerken en moskeeën. Door vergaande professionalisering kan de inbreng van publieke partijen echter niet tot faciliteren alleen beperkt blijven. De boodschap van Tops en Hendriks (2003 in SMVP, 2007, p. 126128) is wel duidelijk, het initiatief, nut en noodzaak moeten vanuit het publieke domein komen. Het sluit tevens prima aan bij de eerder genoemde punten van Terpstra en Kouwenhoven (2004, p. 142 in SMVP, 2007, p. 42-49). In dit en het voorgaande hoofdstuk zijn een aantal aandachtspunten rond het thema veiligheid en de VER aangestipt die cruciaal zijn voor een goed proces en product. Zowel voor dit onderzoek als voor de VER. Het onderzoek van Seinpost (2005) naar de VER kent een aantal overeenkomstige adviezen die grofweg op de planningdriehoek van object, proces en context ingaan. De VER is echter maar een instrument, een hulpmiddel om die aandachtspunten mee te nemen. Het CCV heeft, zoals eerder omschreven, het instrument aangepast. De mensen die in de praktijk met de VER werken zullen een ander deel van de aandachtspunten moeten meenemen in hun werk(wijze). Om te zien of dat laatste zo is, neemt dit onderzoek die vraag mee in het empirische deel. Nu de VER als methode in beeld is tracht het volgende hoofdstuk vanuit de theorie enkele valkuilen en aandachtspunten in beeld te brengen. Ook die kunnen in het empirische deel van de VER-evaluatie nader onderzocht worden.

18

Hoofdstuk 4 De VER in vergelijking met andere instrumenten voor effectmetingen De Veiligheidseffectrapportage is een methode die, zoals de naam al doet vermoeden, onderdeel is van een instrumentengroep die we scharen onder de effectmetingen. Dit hoofdstuk zoekt de confrontatie met de evaluatie van deze effectmetingen om voor de VER een serie leerpunten, kansen en beperkingen aan het voetlicht te brengen vanuit de theorie.

4.1 Het spanningsveld rond effectmetingen Effectmetingen bestaan er in vele soorten en maten. De economische-, milieu-, cultuurhistorische- of de Veiligheidseffectrapportages zijn hier voorbeelden van. De verschillende thema’s laten een specificering op één sector zien. Daarnaast geven Klaassen en Van Nispen (1996, p. 309) aan dat het een ex ante evaluatievorm is. De ex ante evaluatie is een van de fasen in het generieke planningsproces van Spit en Zoete (2006, p. 84-92) uit de aanvang van paragraaf 3.1. Waar de meeste effectmetingen een vrijwillig karakter hebben (waaronder de VER) heeft de milieu effect rapportage (MER) het milieu belang zo ver naar voren geschoven dat het de enige wettelijk verplichte effectmeting is. Klaassen en Van Nispen (1996, p. 308-316) klagen met al die verschillende effectrapportages over wildgroei en wijzen op de gevaren dat het planproces zich op één effect richt in plaats van op de complexheid en integraliteit van het gehele project. Voor de VER is deze kritiek misschien wat vergaand, want het instrument beperkt zich niet alleen tot de ex ante evaluatie. Het is vervlochten in het gehele planproces. Dus niet alleen in de laatste fase van het planproces. Over het argument van specificering op een sector volgen in de volgende alinea’s meer argumentatie. Ook Arts (1998, p. 62) geeft aan dat evaluatiemethoden technisch gereedschap voor planning en beslissingnamen zijn dat niet op één moment in het planproces gericht is maar eigenlijk bruikbaar in iedere fase van beslissingnamen (zie eveneens Nijkamp, 1990, p. 10; Rossi en Freeman, 1989, p. 18). Meer algemeen bezien spreken we bij de discussie rond effectmetingen over enkele veel terugkerende spanningsvelden in de ruimtelijke ordening (o.a. De Ridder en Koeman, 1999, p. 4-7; Spit en Zoete, 2006, p. 134-135). De volgende spanningsvelden hebben in dit opzicht betrekking op de VER: - Een groot- versus klein belang; de omgang met grote en kleine actoren of belangen in diverse samenstellingen (calimero effect). - Globaal integraal versus detail specifiek; samenhang of concreetheid. - Facet- versus sectorplanning; een specifieke afdeling versus afdelingen of diensten met specifiek ruimtelijke plannen. Het eerste spanningsveld heeft vooral met invloed te maken. Wanneer de invloed van een afdeling die zich met veiligheid bezighoudt groot is, dan kan dit belang meer aandacht verwachten dan andere belangen die bij hetzelfde project spelen. Effectmetingen doen dan ook vaak een beroep op integraliteit voor een specifiek thema. Dat lijkt een tegenstelling op zich maar als we naar de VER kijken dan moeten onder de vlag van veiligheid veel afdelingen/sectoren met elkaar door één deur. Dat schept een integrerend kader. De VER bevindt zich dus deels aan de ene zijde van het spanningsveld en deels aan de andere kant. Het model van sector en facetplanning maakt duidelijk hoe dit alles samenhangt (zie figuur 4.1).

19

Figuur 4.1 Faceten sectorplanning Bron: Spit en Zoete, 2006, p. 2021 Figuur 4.1 laat zien dat sectoren zich met hun specialisatie bezig houden. Zo is defensie gespecialiseerd op vrede en oorlog, het materieel, het personeel en hun training enz. Voor een sector als verkeer en vervoer geldt hetzelfde. Alle sectoren werken zo voor hun eigen “taartpunt” in de rechter cirkel van figuur 4.1. Vanuit sectorale belangen zoals verkeer en vervoer worden plannen worden gemaakt voor bijvoorbeeld de aanleg van een weg, of vanuit defensie voor oefenterreinen. Dat zijn zaken die zich in de ruimte afspelen. Ruimtelijke ordening heeft dus met heel veel sectorale plannen en wensen temaken zoals de linker cirkel van figuur 4.1 laat zien. Sectoren bezitten vaak ook de middelen om hun eigen sectorale ideeën te realiseren. Ruimtelijke ordening heeft ruimte als specifiek beleidsveld/facet. Dat snijdt door alle sectoren heen. Zelf heeft het facet ruimte, maar beperkte middelen om plannen te kunnen realiseren. Daarvoor zijn de sectoren met middelen nodig (Spit en Zoete 2006, pp. 20-21 en 135). Door de tijd heen zijn er verschillende sectoren geweest die meer middelen kregen omdat ze in de aandacht stonden. Tijdens en na de wederopbouw was dat volkshuisvesting terwijl eind jaren ’70 begin jaren ’80 het milieu in opkomst kwam. Deze sectoren hebben die tijd een duidelijk stempel achtergelaten op de ruimtelijke ordening. Net als de sector volkshuisvesting kan een veiligheidseffectmeting bij een project vanuit het sectoraal belang invloed uitoefenen op het plan. Door met de VER een bundeling van alle elementen van het thema veiligheid te maken, kan zij een sturende factor worden voor ruimtelijke ordening. Met de invloed van die sturing kan de parallel getrokken worden met het voorgaande voorbeeld van de sector volkshuisvesting. Een effectmeting probeert vaak een sectoraal belang naar voren te schuiven om daarop te sturen (Klaassen en Van Nispen, 1996, p. 308-316). Bij milieu, cultuurhistorie of economische zaken is dat duidelijk een aanwijsbare afdeling. Op het gebied van veiligheid is dat al wat minder aanwijsbaar omdat het aspect heel breed getrokken kan worden. Maar het idee achter sector facetplanning is wel duidelijk. Het wijst in dit kader op het gevaar van een thematische verkokering, wat met de MER in het achterhoofd iets dwingends in zich heeft. De VER roept aan alle kanten echter om integraliteit. Ook wordt het thema veiligheid door het CCV in een aantal gevallen bijna als iets sectoroverstijgends beschreven. Als bij een project een sector bouwen met samenlevingszaken en milieu samenwerkt dan is er zeker sprake van integratie van belangen. Het belangrijkste leerpunt van het sectorfacetmodel is dat wanneer sectoren teveel plannen binnen de eigen geledingen, er tunnelvisie/verkokering ontstaat ten opzichte van de andere sectoren. Dat is ook precies de kritiek op effectmetingen. Kijkend naar de voorgaande nuanceringen is de vraag of deze kritiek bij de VER wel volledig terecht is. Het thema veiligheid kan ook beschouwd worden als een middel om alle partijen om tafel te krijgen of als rode draad/bindende factor in het planproces. Dat integratiekader kan vervolgens voor meer kruisbestuiving dan op het thema veiligheid alleen betekenen. Wat ook helder wordt is dat met de planningdriehoek in het achterhoofd zo’n integrerende wens sterk afhankelijk is van het object, het proces en de context. Een procesbegeleider kan hier een cruciale rol bij spelen.

20

4.2 Kansen en beperkingen van effectmetingen in het algemeen Door toenemende bewustwording rond de negatieve effecten van bepaalde beleidskeuzes is in de jaren ’60 de ex ante evaluatie, waaronder effectmetingen, opgekomen. Met de ex ante evaluatie is getracht de veelheid aan informatie te structureren en op systematische wijze de ongewenste gevolgen van een beslissing te beperken en de kwaliteit van diezelfde beslissingen te verhogen. Dit soort evaluatiemethoden kent wel haar beperkingen. Bressers (1989 in Arts, 1998, p. 5) geeft dan ook aan dat er zoveel externe variabelen zijn, dat het beheersen van sociale en ruimtelijke ontwikkelingen erg complex is en fouten en onvoorziene situaties bijna onvermijdelijk zijn. Bij een evaluatieonderzoek naar uitgevoerde milieu effect rapportages in Groot-Brittannië bemerkt Wood (1999, p. 684-685) dat er grote fouten gemaakt worden in de uitkomsten door onjuiste afbakening van de te gebruiken informatie. Mede daardoor worden verkeerde analysemethoden gekozen. De reden voor dit alles kan bijvoorbeeld liggen een te beperkt onderzoeksbudget. Ook wijst Wood (1999, p. 686) op het feit dat de uitgangssituatie waarvan de effectmeting uitgaat, in de loop van de tijd of het project kunnen veranderen omdat er bijvoorbeeld in de fysieke omgeving van het project zaken veranderen. Verschillende omgevingsfactoren kunnen zo de voorspelde ontwikkeling beïnvloeden. Al deze ruis, fouten en onzekerheden moeten bij een meting vertaald worden naar een uitgangssituatie en een impactvoorspelling van de ontwikkeling. De kans op een onjuiste voorspelling neemt daardoor toe. Als we de rol van de onderzoeker verder bekijken noemt Arts (1989, p. 59 en 60) dat effectmetingen een objectieve en een normatieve kant kennen. Er zit dus ook een subjectieve kant aan evaluatieonderzoek. Dit hangt samen met discussie rond het al of niet bestaan van rationele planning in paragraaf 3.2. Als we dit alles doortrekken naar effectmetingen dan spelen een aantal belangrijke beperkingen een rol (vrij naar Arts, 1989, p. 64-70; De Haan, 1997, p. 35 en 41). Deze punten vormen aandachtspunten bij de uitvoering van effectmetingen zoals de VER: - Er moet voldoende kwalitatieve en kwantitatieve informatie beschikbaar zijn die eveneens van voldoende kwaliteit is - De veelomvattendheid van het project zorgt voor complexiteit - Verschillende betrokken partijen handelen vanuit hun eigen doelen maar zijn wel onderling afhankelijk van elkaar, de interdependentie - Onderzoek kan plaatsvinden op basis van verkeerde technieken - Gemaakte analyses zijn van wisselende kwaliteit - De implementatie kan falen - Ambtelijke en politieke steun is essentieel, wat meer moet betekenen dan alleen een kleine groep enthousiaste preventiemedewerkers - Rationaliteit is voor iedere partij anders dus er is niet één centraal te bereiken rationaliteit - Er zijn vaak veel onzekerheden - Het ontvangen van tussentijdse feedback/terugkoppeling maakt aanpassing mogelijk. Als die feedback niet gegeven of ontvangen wordt, vinden er geen aanpassingen plaats - Er moet beseft worden dat evaluatieonderzoek een actie en een communicatie kant kent. De evaluatie moet immers tot verbetering voor de toekomst leiden. Hill (1985 in Arts, 1998, p. 61) ziet de bruikbaarheid van de evaluatie dan ook als ultieme test van de oplossingsgerichtheid zonder dat het instrument zelf de oplossing wil bieden (Voogd 1983 in Arts, 1998, p. 61). Voor wat betreft de VER is de context, het instrument in beeld. Samen met een serie aandachtspunten biedt dit een gedegen basis voor het conceptueel model. In het conceptueel model ontstaat op basis van de theorie een serie meetbare elementen die op een zo objectief mogelijke manier antwoord moeten geven op de probleemstelling en deelvragen.

21

22

Hoofdstuk 5 Methodologie 5.1 Algemeen Met de effectmeting van de VER vindt een zogenaamde ex post evaluatie plaats. Daarbij zijn verschillende meetmethoden mogelijk die afhankelijk zijn van de aanwezige en te verkrijgen data. Voor dit onderzoek is gekozen voor een “met en zonder meting” waarbij gelijksoortige casussen met het instrument (de VER) en zonder het instrument (de VER) vergeleken worden. Naast enkele generieke indicatoren waaronder de beheerkosten, zullen er per vergelijkbare met en zonder casus, enkele object-specifieke indicatoren opgesteld worden. Het onderzoek zelf vindt plaats op basis van diepte-interviews. Omdat de casussen onderling sterk verschillen is er niet gekozen om een nulmeting te verrichten. Dat is in de meeste gevallen eveneens moeilijk uitvoerbaar omdat de projecten reeds afgerond zijn en de nulsituatie daarmee moeilijker meetbaar is geworden en veelal in het verleden niet heeft plaatsgevonden (De Haan, 1997, p. 42). Vanzelfsprekend zal vanuit de beschikbare stukken en de gehouden interviews wel de situatie beschreven worden voor de uitvoering van het project. Hierbij zal, naast een eventuele cijfermatige weergave van de situatie, ook de beleving van de betrokken partijen en gebruikers zoveel mogelijk meegenomen worden. Het empirisch onderzoek wordt ondersteund door bureaustudie en andersom. De keuze voor de voorgaande methodiek staat verder toegelicht in dit hoofdstuk. Deze toelichting geeft vooral een beeld van de objectiviteit van het onderzoek, ofwel de validiteit en de betrouwbaarheid.

5.2 Kwalitatief onderzoek gewenst In de context is al aangetoond dat veiligheid geen eenvoudig vatbaar begrip is. Het is lang niet eenvoudig om het op alle beleidsvlakken te kwantificeren. Zo zijn subjectieve veiligheid en beheerkosten in de ruimste zin van het woord eigenlijk alleen maar door kwalitatief onderzoek inzichtelijk te maken. Zo is de besparing van herstelwerkzaamheden door afgenomen vandalisme objectief nagenoeg niet inzichtelijk te krijgen. De Haan (1997, p. 44) constateert gelijksoortige problemen bij veiligheidsevaluatieonderzoek. Voor het VER-onderzoek zijn we op zoek naar een verband tussen de (al of niet) aanwezige Veiligheidseffectrapportage en de invloed daarvan op de beheerkosten. Het aantal en soort variabelen verschilt echter sterk tussen de VER-projecten. Ook zijn er zowel kwalitatieve als kwantitatieve variabelen die tussen de projecten moeilijk kwantitatief eenduidig meetbaar te maken zijn. Op pre-experimentele basis zal daarom een survey-onderzoek uitgevoerd worden met diepte-interviews als analysemethode (Baarda e.a., 2001, p. 131). Dit is een beschrijvend onderzoek dat vanuit een vooraf vastgelegde systematiek een beschrijving van de onderzoekseenheden geeft. Dit levert een theoretisch kader op. Op basis daarvan is een conceptueel model te maken dat als hypothese dient voor de verdere uitwerking. Daarin wordt getoetst op de al of niet aanwezige samenhang tussen, het veiligheidsniveau bij projecten met of zonder VER en de invloed van de VER daarbinnen. Omdat het onderzoek na de afronding van de projecten zal plaatsvinden, kan het aangemerkt worden als ex post evaluatieonderzoek (Baarda e.a. 2001, p. 93 en 96; Spit en Zoete, 2006, p. 87). De parlementaire enquête is daar een van de meest bekende voorbeelden van. Het onderzoek is op pre-experimentele basis opgezet. Dat betekent dat de onderzoeksvariabelen niet willekeurig uit een populatie zijn gehaald, maar vooraf zijn toegewezen (Baarda e.a., 2001, p. 112130). Nadeel van deze methode is dat de keuze van onderzoeksobjecten uit de populatie, van invloed kan zijn op de uitkomst. Aan de andere kant is het onmogelijk om een zuiver of quasi –experimenteel onderzoek uit te voeren. Daarbij zou de populatie van niet VER-projecten te groot zijn en heeft deze een te grote diversiteit om er een objectieve willekeurige steekproef uit te trekken. Zij is niet in haar gehele omvang inzichtelijk te krijgen. Het aantal beschikbare VER- projecten is anderzijds te klein in aantal om een willekeurige trekking uit een deel van die populatie te doen.

23

5.3 Validiteit en betrouwbaarheid De vraag is hoe er vanuit deze onderzoeksmethode toch samenhang is aan te tonen tussen de variabelen en hoe de uitkomst is te generaliseren naar de toekomst. Deze vraag komt neer op een vraag naar interne- en externe validiteit en naar betrouwbaarheid. Betrouwbaarheid Een betrouwbaar onderzoek is een onderzoek dat op een dusdanige manier is uitgevoerd dat de uitkomst op een manier is verkregen die diezelfde uitkomst zo min mogelijk heeft beïnvloed. Ofwel, heb je op een juiste manier onderzocht wat je wilde onderzoeken. De voorgaande alinea’s hebben daar al een eerste inzicht in gegeven. In het onderzoek is vanwege de betrouwbaarheid gekozen voor projecten al of niet met uitgevoerd met een VER, waarbij het over een gelijksoortig object gaat. Een drugsopvangproject met een VER wordt dus vergeleken met een ander drugsopvangproject zonder een VER. Dit gebeurt vervolgens ook nog voor verschillende objecten. Naast tunnelprojecten worden er in dezelfde paarsgewijze vergelijking ook andere projecten vergeleken. Beïnvloeding vanuit het object an sich is daarmee tot een minimum beperkt. De betrouwbaarheid is eveneens gewaarborgd door voor alle diepte-interviews een standaard topiclist te gebruiken. Een topiclist is een onderwerpenlijst van waaruit de vragen gesteld worden. In dit onderzoek zijn de onderwerpen verder gespecificeerd om de vraagstelling voldoende gericht te houden. Zo is iedere vraag in de basis gelijk. In het verdere gesprek is door het gebruik van de topiclist wel ruimte om specifieke informatie te verzamelen over het object, het proces en de context of andere elementen uit het theoretisch kader. Validiteit Een valide onderzoek is een onderzoek dat de juiste vragen stelt, kijkend naar dat wat gemeten moet worden. Verkeerde vragen geven immers een onjuist antwoord of een antwoord dat niet op de vraag ingaat (Baarda e.a., 2001, p. 192-197). Ofwel, heb je onafhankelijk onderzocht wat je daadwerkelijk onafhankelijk wilde onderzoeken. De externe validiteit bestaat daarbij uit de vraag in welke mate het onderzoek te generaliseren is naar andere casussen (Baarda e.a., 2001, p. 132). Allereerst is ook hier het punt rond de betrouwbaarheid van toepassing, waarbij er voor verschillende casussen is gemeten om zo beïnvloeding van het object op zich te minimaliseren. Ook is er een bureaustudie gedaan naar het instrument van effectmetingen. De Veiligheidseffectrapportage maakt daar onderdeel van uit, maar de veel bekendere Milieueffectrapportage kent al veel meer kritische analyses. In de literatuur zijn hier enkele scherpe conclusies over die kanttekeningen en directe aanbevelingen gegeven over de uitkomst van een effect rapportage. Deze kanttekeningen zijn vervolgens onderdeel gaan uitmaken van de topiclist. Daarnaast is er van alle geselecteerde VER-projecten een algemene beschrijving gemaakt. Op basis van die karakteristieken is er gekozen uit een serie niet VER-projecten die over een gelijk object gaan. Zo heeft een tunnelproject met VER-meting een op een aantal karakteristieken vergelijkbaar tunnelproject zonder VER-meting tegenover zich gekregen. Die karakteristieken zijn niet generiek te bepalen vanwege de diversiteit aan onderwerpen. Per type project moeten er tussen de casus met en zonder VER, voldoende vergelijkbare karakteristieken zijn. De interne validiteit gaat in op de mate waarin binnen het onderzoek zelf de onafhankelijke variabele niet wordt beïnvloed door de methodologie (Baarda e.a., 2001, p. 116). Voor dit onderzoek is er eerst in een team van acht personen vanuit de veiligheidssector bij de Segment Groep gevraagd vragen te verzamelen over de Veiligheidseffectrapportage. Op deze manier is een eerste selectie gemaakt op basis van vakinhoudelijke kennis. Vervolgens is deze lijst getoetst door de klankbordgroep waarvan een lid tevens werkzaam is bij de Universiteit van Utrecht als onderzoeker. Zo is los van de vakinhoudelijke kant de topiclist getoetst op de voorgaande validiteit en betrouwbaarheid. Vervolgens is een bureaustudie over effectmetingen in het algemeen gekoppeld aan de topiclist. Parallel daaraan wordt een eerste proef gedaan met een interview. Deze beide uitkomsten worden in samenhang met elkaar gebruikt om de topiclist aan te passen.

24

5.4 Wie worden geïnterviewd voor dit onderzoek? Op basis van de uitgebreide topiclist worden projectleiders/regisseurs van tien VER-projecten en verantwoordelijken voor tien soortgelijke projecten zonder VER geïnterviewd. De verantwoordelijken bestaan uit ambtenaren Openbare Orde en Veiligheid of andere beleidsambtenaren/projectleiders die het VER-project hebben begeleid dan wel een belangrijke rol gespeeld hebben in het VER-project. In de periferie van dit project zullen voor eventuele verdieping mogelijk andere betrokkenen ook geïnterviewd kunnen worden (bijv. ondernemers, projectontwikkelaars, brandweer, politie en/of bewoners, gebruikers).

25

Hoofdstuk 6 Het conceptueel model en methodologie Hoofdstuk 4 gaf aan dat er op basis van theorie een conceptueel model gevormd gaat worden. Het conceptueel model legt verbanden tussen de voorgaande onderzoekselementen en de probleemstelling. Daarmee is het onderzoek tevens helder afgebakend en kan het empirisch onderzoek gericht plaatsvinden.

6.1 Meetbare eenheden Als basis nemen we de probleemstelling uit paragraaf 1.3. Deze luidt: “In hoeverre heeft het al of niet uitvoeren van een Veiligheidseffectrapportage (VER) een positieve invloed op de beheerkosten?” Een dergelijke vraag zoekt naar doelbereik. Daarbij wordt uitgezocht of situatie A na een ingreep verbeterd of verslechterd is. Dus of een situatie waarbij al of geen VER is toegepast, is verbeterd of verslechterd. Tevens kijken we naar doeltreffendheid, de mate van invloed die de ingreep op het project gehad heeft. Het doelbereik en doeltreffendheid hebben hun invloed op de beheerkosten. Deze laatste vormen zijn dus de meetvariabelen en methodisch het beoogde effect. Paragraaf 5.1 heeft echter al aangeven dat beheerkosten wel kwantificeerbaar zijn, maar dat deze niet altijd even eenvoudig inzichtelijk te krijgen zijn dan wel dat zij niet direct te relateren zijn aan de inzet van de VER. Denk daarbij aan indirecte kosten of kosten op de lange termijn (Ministerie van Financiën, 1986, p. 12). Zeker lange termijn beheerkosten zijn nauwelijks specifiek vast te stellen. Dit is een veel voorkomend probleem bij ex post evaluatieonderzoeken. Om die reden wordt er gebruik gemaakt van effecten die de beheerkosten beïnvloeden. Die effecten zijn vaak beter meetbaar en worden voor de VER-effectmeting van de instrumentele variabelen in de volgende matrix weergegeven, zie figuur 6.1. Subjectief Gevoelens ten opzichte van bronnen van fysieke onveiligheid Bijv. door het zien van het vernielde bushokje het gevoel krijgen dat jij misschien het volgende slachtoffer bent van deze agressie In het onderzoek: verminder In het onderzoek: de invloed van inrichting of blinde hoeken, vluchtwegen camera’s op het veiligheidsgevoel, bij brand toegankelijkheid voor gebruikersgroepen zoals gehandicapten Gevoelens ten opzichte van bronnen van Sociale veiligheid Incidenten te wijten aan sociale bronnen sociale onveiligheid Bijv. hangjongeren die Bijv. bij het zien van een groepje iemand lastig vallen hangjongeren, het gevoel krijgen dat zij jou gaan lastigvallen In het onderzoek: politiecijfers In het onderzoek: buurtmonitor met daarin een waardering voor veiligheidsgevoelens Figuur 6.1 De objectieve en subjectieve kant van fysieke en sociale veiligheid Fysieke veiligheid

Objectief Incidenten te wijten aan fysieke bronnen Bijv. door een vernield bushokje een snijwond oplopen

Over de wijze waarop de matrix in het conceptueel model past volgt zo meteen meer. Eerst volgt een belangrijkere vraag, namelijk welke meetvariabelen er gekozen worden voor zowel het VER- project als de controle-groep. Omdat naast het product dat VER heet het proces centraal staat, zullen de variabelen ook hierop geënt worden. Om die reden is ervoor gekozen te toetsen op welke wijze en welke veiligheidsdoelstellingen er bij een project behaald worden. Doelstellingen worden veelal vooraf opgesteld. Het al of niet behalen van die doelstellingen is goed meetbaar. Een regisseur die zowel op het product als het proces let kan daar een cruciale rol in spelen. De inzet en de wijze waarop hij of zij handelt is daarmee een maatregel om de doelstellingen te behalen. De wijze waarop het monitoren van de te behalen doelstellingen heeft plaatsgevonden, is een tweede maatregel. Om het effect op de fysieke en sociale veiligheidsdoelstellingen verder meetbaar te maken kunnen politiecijfers en de meer subjectieve belevingsonderzoeken informatiebronnen vormen. Tot slot zullen de kansen en knelpunten uit het theoretisch deel gebruikt worden om in het empirisch deel de invloed van de VER op de beheerkosten verder inzichtelijk te maken.

26

De matrix uit figuur 6.1 is gebaseerd op de eerste afbakening uit het theoretisch deel en hoofdstuk 1. Het voordeel van deze matrix is dat de diversiteit aan projecten waar een VER-meting gedaan is, hierin ingepast kan worden. Daarbij zijn de objectieve en subjectieve veiligheidsdata als interveniërende variabelen opgenomen. Door met beide rekening te houden neemt de validiteit van het onderzoek toe. Verbetering van de veiligheid is echter niet altijd toe te schrijven aan de VER. Er kunnen ook neveneffecten plaatsvinden die buiten de VER om de veiligheidssituatie en/of het proces daar omheen beïnvloeden. Denk daarbij aan bijvoorbeeld wijzigingen in de politiek, de projectomvang of opzet, in de beschikbare middelen of gebeurtenissen die in de media komen. Deze neveneffecten moeten buiten de Veiligheidseffectrapportage gelaten worden. Al met al leveren de voorgaande keuzes het volgende conceptuele model op, zie figuur 6.2. We nemen dit model nogmaals kort door om de voorgaande bevindingen in samenhang met elkaar te zien. Externe variabelen

Bestaand/te ontwikkelen project

Maatregelen

Al of geen VER in het gehele proces geïncorporeerd

Objectieve veiligheid

Subjectieve veiligheid

Effect op fysieke en sociale veiligheid met VER (als landelijk ingezet instrument)

Beheerkosten bij (her)nieuw(d) project zonder VER

Effect op fysieke en sociale veiligheid zonder VER

Beheerkosten bij (her)nieuw(d) project met VER

Figuur 6.2 Conceptueel model Het conceptueel model vangt aan met bestaande en te ontwikkelen projecten. Bij die projecten zijn allerlei maatregelen tot uitvoering gebracht om het gewenste eindbeeld te bereiken. Dit gewenste eindbeeld is meestal vastgelegd in doelstellingen. Het al of niet bereiken van die doelstellingen willen we meten. De gebruikte maatregelen vormen daar een hulpmiddel bij. Tot dit punt geeft het conceptueel model alleen maar één algemene werkwijze weer. Daarna pas splitst het conceptueel model zich op in twee mogelijkheden, namelijk de effecten van die maatregelen die uitgevoerd zijn met of zonder VER. Door nu empirisch voor twee gelijke projecten te kijken welke effecten de beheerkosten hebben beïnvloed, moet duidelijk worden wat de rol van de VER daarin is geweest. Zo ontstaat een hele serie van verschillende projectenparen. De paren zelf verschillen qua projectsoort en bestaan uit een project dat wel een VER heeft doorlopen en een soortgelijk project waarbij dat niet het geval is. Om het hele spectrum rond veiligheid zoveel mogelijk te dekken is er een matrix opgesteld waarbij de effecten op sociale en fysieke veiligheid (binnen de blauwe cirkel van figuur 6.2) zowel objectief als subjectief benaderd zijn. Er zijn echter wel externe effecten die het beeld kunnen vertroebelen. Denk daarbij aan politieke keuzes, impulsieve/ niet rationele keuze of zaken die het gedrag van mensen beïnvloed zonder dat deze direct toe te rekenen zijn aan de elementen van het conceptueel model. Deze moeten zoveel mogelijk uit de meting gefilterd worden. Op basis van het voorgaande zijn in paragraaf 6.2 voorwaarden voor de te selecteren casussen aangegeven.

27

6.2 Selectie van casussen en uitvoering van de interviews Na aanvang van een inventarisatie van projecten met een VER is voor deze lijst een serie projecten geselecteerd zonder VER. We hebben ervoor gekozen om verschillende gemeenten te interviewen en verschillende soorten projecten om voldoende variatie in object, proces en context te krijgen. Ook is getracht grote en kleine projecten mee te nemen in de analyse. Dat vergroot de externe validiteit (zie paragraaf 5.3). Omdat op basis van deze eisen het aantal casussen met VER niet erg uitgebreid is, is voor ieder project gezocht naar een contraproject van gelijksoortige omvang waarna enkele projecten als reserve zijn opgenomen, mocht een onderzoek op een bepaald project vastlopen. In samenhang met de deelvragen, het conceptueel model, de theorie en een proefinterview is vervolgens een topiclist vastgesteld met vragen, zie bijlage 1. Deze vragen vormen de basis voor de interviews. Het is nadrukkelijk geen gestructureerde vragenlijst. In het laatste geval zouden er te weinig mogelijkheden zijn om rond het thema van de betreffende vraag uit te wijden naar een voor de casus belangrijk soortgelijk item. De interviewruimte die een topiclist biedt is erg van belang omdat de context van de casus zo belangrijk is. De vragen dienen wel allemaal doorlopen te worden, om de diepte-interviews voldoende met elkaar te kunnen vergelijken. Om de interviews van beide kanten goed voorbereid in te gaan is er voorafgaand aan de geïnterviewde een verkorte lijst met vragen uit het interview toegezonden, zie bijlage 2. Zo zijn de enkele cijfer- en “uitzoek” gerelateerde vragen vooraf gesteld om in het interview direct over de uitkomsten door te kunnen praten.

28

29

Hoofdstuk 7 Onderzochte casussen Voor het Veiligheidseffectrapportage (VER) evaluatieonderzoek is een tiental projecten onderzocht met VER. Tegenover ieder project met VER is een soortgelijk project zonder VER gezet. Een provinciale weg met VER is dus vergeleken met een provinciale weg zonder VER. In totaal is er bij 20 projecten een diepte-interview gehouden. Uit die vergelijking worden conclusies getrokken. Dit hoofdstuk geeft een korte inhoudelijke omschrijving van de verschillende projecten. 7.1 Projectbeschrijvingen achter elkaar Figuur 7.1b geeft een overzicht van de onderzochte casussen. Deze zijn geselecteerd op basis van de voorwaarden uit paragraaf 6.2. De kolom met objecten laat een behoorlijke diversiteit naar aard zien. De diversiteit naar omvang moet blijken uit paragraaf 7.2. Ter oriëntatie geeft figuur 7.1a een overzicht van de geografische ligging van alle onderzoeksobjecten. De gebruikte nummers corresponderen met de nummers uit figuur 7.1b.

●

Ligging project met VER

Ligging project zonder VER

9, 12 & 20

11 & 17

1&5

15

2 3

●

●

14 19 ●●

● ●

18

4

7 8

6

●

13 10 & 16

Figuur 7.1.a. Oriëntatie projecten met en zonder VER Bron: eigen bewerking Google Earth, 2005

30

Project type Provinciale wegen Ikea Centrumgebieden Culturele centra Gebruikersruimten Multifunctionele buurt/ wijkvoorzieningen Retailcentra Scholencomplexen Stationsgebieden Woonwijken

met VER met nummer 1 Lelystad, Dronten N23 provincie Flevoland 3 Delft 5 Dronten 7 Enschede 9 Utrecht (drugs) 11 Alphen aan den Rijn, planetenbuurt 13 Rosada Factory Outlet 15 ROC Leiden 17 Alphen aan den Rijn 19 Amsterdam IJburg

zonder VER met nummer 2 Pijnacker, Berkel en Rodenrijs N470 gemeente Lansingerland 4 Amersfoort 6 Papendrecht 8 Rotterdam 10 Nijmegen (drugs en alcohol) 12 Houten, MFC Schoneveld 14 16 18 20

Villa Arena ROC Nijmegen Zutphen Houten, VINEX Houten-Zuid de Hoon IVa

Figuur 7.1.b De projecten 7.2 De objecten beschreven Deze paragraaf geeft van alle onderzochte projecten een korte omschrijving zodat de lezers met dit beeld in het achterhoofd, zich beter kunnen verplaatsen in die specifieke omstandigheden en de punten die op die locatie spelen op het gebied van veiligheid. Ook volgt een korte beschrijving van enkele bijzonderheden uit de verschillende interviews. 7.2.1 Aanleg (provinciale) weg Met VER: N23 De toekomstige N23 moet de nieuwe verbindingsas tussen Alkmaar en Zwolle worden. Via onder andere de dijk Enkhuizen-Lelystad loopt deze provinciale weg naar Dronten. Dit laatste deel heet nu nog N307. Het doel van het project is de regio en het bedrijfsleven te stimuleren door betere ontsluiting. Het project is een samenwerking tussen de provincies Noord-Holland, Flevoland en Overijssel. Samen met gemeenten en het bedrijfsleven zorgen zij bij het totale project voor een eigen bijdrage van ongeveer 250 miljoen euro. Op basis van de MIRT (Meerjarenprogramma Infrastructuur Ruimte en Transport) heeft het rijk ongeveer 275 miljoen euro bijgedragen. Het idee voor de toekomst is om de hele weg op te waarderen tot een autoweg en het landbouwverkeer door een parallelweg te scheiden van het snelverkeer. Het tracé van de nieuwe N23, waar de VER over gaat, is in figuur 7.2 aangegeven met een blauwe lijn. De weg loopt parallel aan de eveneens in aanbouw zijnde Hanzelijn waarmee Kampen en Lelystad met elkaar verbonden worden. Er worden op een aantal punten viaducten aangelegd. Eveneens wordt er over enkele honderden meters een geluidsscherm aangelegd. Op 1 juli 2009 is de overeenkomst met de aannemers Boskalis en KWS getekend die volgens planning in het voorjaar van 2012 de weg gereed zullen moeten hebben. De kosten voor dit 11,5 kilometer lange weggedeelte liggen op 24 miljoen euro (Provincie Flevoland, 2009). Het belangrijkste veiligheidsaspect dat speelt bij de aanleg van de N23 is de verkeersveiligheid. De provincie kiest er standaard -vanuit verschillende CROW-richtlijnen- voor om wegen aan te leggen volgens de filosofie “duurzaam veilige weg”. Pas later in 2003 kwam veiligheid nog prominenter in beeld, omdat (integrale) veiligheid vanuit de provincie en de toenmalige Commissaris van de Koningin een speerpunt was. Vanuit het beleidsdocument “Stimulering, toepassing VER binnen de provincie Flevoland” is voor de N23 als pilot-project een startnotie VER opgesteld door een extern bureau. Daarbij zaten van alle verschillende afdelingen de betrokkenen aan tafel om zo de integrale veiligheid te waarborgen. Ook is een externe werkgroep ingesteld om met direct betrokken instanties bij de N23 (o.a. ProRail en hulpverleningsdiensten) te overleggen over veiligheidsaspecten. De startnotitie-VER is door een werkgroep geëvalueerd en hieruit is een aantal aanbevelingen naar voren gekomen die later zijn opgenomen in de Projectnota-MER N23. Daarna is het instrument VER als het ware losgelaten en integraal verweven in de Projectnota-MER, omdat dit als eenvoudiger en sneller werd ervaren.

31

De eisen vanuit de filosofie “duurzaam veilige weg” en de aanbevelingen vanuit de startnotitie VER zijn vervolgens doorvertaald naar een programma van eisen waaraan het ontwerp van de nieuwe N23 moet voldoen. Hoewel “duurzaam veilige weg” standaard wordt toegepast en dit de veiligheid van de weg op zich waarborgt, zorgt het instrument (startnotitie) VER wel voor een stukje extra bewustwording met en bij de betrokken partijen. De startnotitie VER heeft er dus voor gezorgd dat niet alleen wordt gekeken naar de verkeersveiligheid, maar ook naar alle andere veiligheidsaspecten die een rol spelen rondom de N23. Daarnaast is een meerwaarde dat de gemaakte keuzes goed worden gemotiveerd en dat alle alternatieven al zijn afgewogen. Dit zorgt voor een makkelijker besluitvorming (bij de bestuurders).

Figuur 7.2 Tracé, N 23

Tracé, N 470

Zonder VER: N470 Met een projectbegroting van 180 miljoen euro is de veertien kilometer lange N470 veel duurder dan de N23 in Flevoland. Dat komt door de vele ‘kunstwerken’: viaducten, (fiets)tunnels, tunnelbakken, twee spoortunnels waar de weg onder het RandstadRail tracé door gaat en een 'duoduct' waar een viaduct over een aquaduct gaat. De N470 vormt een verbinding tussen Zoetermeer, Delft en Rotterdam. Voorafgaand aan het project gingen jaren van discussie over landschappelijke inpassing en de gevolgen voor omwonenden. Daarvoor is een MER-traject doorlopen met inspraak van omwonenden. In 2000 is de vaststelling van het tracé definitief geworden. Eind april 2008 is het laatste deel van de weg geopend (Geluidnieuws, 2009; Heraut, 2009). De provincie Zuid-Holland is kartrekker van het project. Pijnacker, Berkel en Rodenrijs zijn in de jaren ’80 en ’90 snel gegroeid. In rap tempo zijn de laatste jaren woningen gebouwd en ook bedrijventerreinen zijn uitgebreid. In 1994 is het gebied als Vinex-locatie aangewezen. Gevolg van deze ontwikkeling was dat de bestaande wegen de verkeersdruk niet meer aankonden. Om de verkeersafwikkeling te verbeteren is besloten een nieuwe weg, de N470, aan te leggen. Om tot een goede beslissing te komen waar welk kunstwerk moest worden ingepast, is besloten een MER uit te voeren. Deze MER was toentertijd nog vrijwillig. Daarnaast is de N470 voor de provincie Zuid-Holland een pilot-project omtrent ‘Duurzaam Bouwen’ en ‘Duurzaam Veilig’. In het kader van ‘Duurzaam Veilig’ zijn de volgende doelstellingen opgesteld: • Functionaliteit: Wegen moeten worden gebruikt waarvoor ze zijn bedoeld. • Homogeniteit: Conflicten tussen weggebruikers met een groot verschil in snelheid, richting of massa moeten worden uitgesloten. • Herkenbaarheid: Het voorspelbaar en consequent maken van verkeerssituaties, zodat deze voor de weggebruiker logisch en gemakkelijk te begrijpen zijn. Sleutelwoord hierbij is uniformiteit, bijvoorbeeld bij de vormgeving van rotondes. • Vergevingsgezindheid: Het voorkómen van ernstig letsel bij ongevallen, bijvoorbeeld door het aanleggen van verharde bermen. De weg is aangelegd volgens een standaard bouwplan en bouwprocedure, met dien verstande dat er een werkgroep Veiligheid in het leven is geroepen, welke eens per zes weken bijeenkwam. Aan deze groep namen vertegenwoordigers van de aanliggende gemeenten, provincie en een veiligheidscoördinator vanuit Stadsgewest Haaglanden deel. De werkgroep toetste tevens het voorontwerp aan verschillende aspecten van veiligheid.

32

Monitoring van de weg gebeurt nu door de wegbeheerder. De Dienst Beheer houdt de cijfers bij. Hierbij wordt gekeken waar zich de meeste conflicten voordoen en waar eventueel maatregelen moeten worden genomen. Op het gebied van veiligheid waren er geen maatregelen of hoge kosten achteraf. Meetbaar maken Het in- en uitgaande autoverkeer van het gebied kampt in toenemende mate met file, met name in de spitsen en rond de snelwegen. De provinciale wegen zijn de belangrijke verkeersaders om het landelijke rijkswegennet te bereiken. De open afritten van de A12 met de N209 en de N470 kennen alle in de spits fileproblemen met verliestijden dientengevolge. Ondanks de nieuwe infrastructuur van de N470 en N471 blijft er grote druk op de N209 tussen Bergschenhoek en de A13. Wat betreft verkeersveiligheid kent de gemeente Lansingerland op dit gebied geen aandachtspunten volgens de oude definitie van de ‘black spots 15’. Volgens de nieuwe definitie, een wegvak of kruispunt waar in een periode van vijf jaar tien afzonderlijke of vijf vergelijkbare ongevallen hebben plaats gevonden, zijn er in Lansingerland vijf ‘black spots’: 1. Parallelweg N209 noordzijde; 2. Kruispunt Irisweg - Krokussenweg - Groendalseweg; 3. Albert van ’t Hartweg; 4. Noordeindseweg tussen N470 en Planetenlaan; 5. Noordeindseweg tussen Planetenlaan en Klapwijkseweg. (Gemeente Lansingerland, 2009) Specifiek voor weginfrastructuur kan gesteld worden dat er bij de aanleg van een weg een vaak beperkter aantal thema’s aan de orde komen waardoor de complexiteit veelal beperkter is. Beperktere complexiteit maakt een integrale benadering eenvoudiger mogelijk. Bij het combineren van infrastructurele projecten met andere ontwikkelingen is dit al veel minder het geval. 7.2.2 Ikea Met VER: Ikea Delft Het Ikea Concept Center in Delft stamt reeds uit 1992 en heeft in 2006 een metamorfose en uitbreiding ondergaan. Dat deze Ikea een Concept Center is, wil zeggen dat het het internationale opleidingscentrum voor franchisenemers is. Het gebouw telde eerst 21.734 m2 aan oppervlakte, dat is nu uitgebreid naar 38.331 m2. Ook het aantal parkeerplaatsen is bijna verdubbeld, naar 2.020 plaatsen. De uitbreiding brengt met zich mee dat het aantal verkeersbewegingen enorm toe zal nemen. Aan complexiteit komt daar de ligging aan de A13 (vervoer gevaarlijk stoffen) bij. De vestiging is het gehele jaar geopend en trekt ongeveer 3,5 miljoen bezoekers per jaar. De Ikea biedt circa 450 arbeidsplaatsen. De brandweer van de gemeente Delft heeft het Nibra de opdracht verstrekt een studie uit te voeren naar de veiligheidsaspecten in het genoemde plangebied. Dit was de wens van de gemeente Delft om veiligheid bij de uitbreiding uitdrukkelijk te beschouwen. Hiermee geeft de gemeente invulling aan de rol die zij heeft op het gebied van veiligheid. Het doel van de veiligheidsrapportage is de ontwerpers van onderdelen van het plangebied handvatten te bieden voor het betrekken van de veiligheid in de eigen ontwerpopgave. Dit handvat wordt geboden door enerzijds de voorlopige ontwerptekeningen reeds te beoordelen op diverse veiligheidsaspecten. Anderzijds worden uitgangspunten en richtlijnen beschreven die ontwerpers kunnen hanteren bij het maken van de definitieve ontwerpen waarop vergunningen verleend dienen te worden. Er was budget voor veiligheid om de VER uit te voeren en voor de inhuur van het Nibra als extern adviseur. Er was geen specifiek veiligheidsbudget om maatregelen uit te voeren. De veiligheidsaspecten die een belangrijke rol speelden binnen het project waren: verkeersveiligheid, vervoer gevaarlijke stoffen, brandveiligheid, sociale veiligheid en hulpverlening.

33

Alle betrokken partijen hebben naar alle aspecten van veiligheid gekeken, elk vanuit hun eigen expertise. De brandweer was de trekker van de VER en was tevens voorzitter van de werkgroep Veiligheid. De geïnterviewden geven aan dat zij het belangrijk vinden dat partijen voldoende mandaat hebben om beslissingen te nemen. Als dit niet het geval is dan leidt dit tot ongewenste vertragingen en ruis. De projectleider heeft een belangrijke rol en moet de partijen bijeenhouden, enthousiasmeren, etc. Voor de rapportage is een externe partij ingeschakeld waarbij ook hun onafhankelijkheid ten opzichte van de al betrokken partijen een belangrijke beweegreden was om hen in te schakelen. De rapportage heeft geleid tot aanpassingen in het ontwerp. Dat een VER vertragend zou werken, wordt door de geïnterviewden tegengesproken. De VER vertraagt juist niet. De plannen worden getoetst en daar waar nodig worden aanbevelingen gedaan. Het ontwerp was zonder VER nooit zo geworden als nu. Risico’s zijn dermate vroeg gesignaleerd dat er nog maatregelen konden worden getroffen. Daarbij moet eigenlijk tijdens de VER de vergunning ook al verleend worden. De VER heeft ertoe geleid dat mensen elkaar heel goed wisten te vinden. De werkgroep deed af en toe een schouw in het plangebied. Bij problemen of opvallendheden, vonden zij hulp bij elkaar en konden zij direct overleg voeren. Er zijn veel positieve neveneffecten zoals, kortere vergunningprocedure, minder files op de nabije A13 en kostenbesparingen. De VER is niet als verplicht instrument opgenomen in het gemeentelijk beleid.

Figuur 7.3 Ikea, Delft

Ikea, Amersfoort

Zonder VER: Ikea Amersfoort Begin september 2005 zijn de eerste bouwwerkzaamheden gestart van het 13e Nederlandse filiaal van Ikea in Amersfoort. Op 23 augustus 2006 werd de Ikea in Amersfoort geopend. De totale oppervlakte is 29.000 m2 en het restaurant is het grootste van Nederland met 540 zitplaatsen met uitzicht op sportpark Fithorst. De Ikea is gesitueerd op Bedrijvenpark Vathorst naast de spoorlijn Amersfoort-Zwolle en direct aan de A1, nabij knooppunt Hoevelaken. Het pand maakt onderdeel uit van de geluidswal langs deze snelweg. De vestiging beschikt over 1.200 parkeerplaatsen, waarvan er 1.000 verdeeld worden over twee lagen die overdekt zijn en onder de winkel liggen. De grootte van het perceel is 36.000 m². De gemeente Amersfoort heeft zich ontfermd over de inrichting van het gebied. De rol van de projectleider was hierbij het bestemmingsplantechnisch mogelijk maken dat IKEA zich kon vestigen, zorgen dat de infrastructuur in orde was voor de start van de bouw en zorgen dat het gebied opgeleverd was bij de opening. De gemeente heeft voorts de verschillende plannen getoetst. De gemeente heeft niet specifiek aandacht gevraagd voor het thema veiligheid bij de bouw van de Ikea-vestiging. Wel geeft de geïnterviewde aan dat het voorlopig ontwerp van de vestiging ter toetsing is gestuurd naar de verschillende gemeentelijke diensten en de brandweer. Ook de bouwvergunning wordt getoetst door de brandweer. Voor de indiening van de bouwvergunning heeft er meerdere malen overleg plaatsgevonden tussen de brandweer en Ikea over de brandveiligheid. In het kader van de bouwvergunning wordt getoetst op de wettelijke gestelde eisen. Het enige waar vooraf rekening mee gehouden is in relatie tot veiligheid, is de verkeersafwikkeling. Om verkeersopstoppingen te voorkomen is er een aparte route naar de Ikea-vestiging aangelegd. Er is vooraf geen specifieke aandacht besteed aan het thema veiligheid binnen de gemeentelijke projectgroep Ikea.

34

Specifiek voor de ontwikkeling bij Ikea kan gesteld worden dat de rol die de betrokken partijen op zich nemen erg bepalend kan zijn voor het eindresultaat en de wijze waarop het thema veiligheid integraal is ingebed in het uiteindelijke project 7.2.3 Centrumgebied Met VER: Dronten De gemeente Dronten telt 40.000 inwoners en de stad Dronten iets meer dan 25.000 inwoners. In 1998 kwamen de plannen voor de nieuwbouw van een winkelcentrum. Dit is uiteindelijk in 2006 geopend. Naast het winkelcentrum zijn ook cultureel centrum De Meerpaal, het plein waaraan De Meerpaal, het gemeentehuis en winkels/horeca gevestigd zijn, twee nabij gevestigde scholengemeenschappen, het busstation, het verkeersplan en een gebied waar regelmatig jongerenoverlast was, meegenomen in de Quickscan van de VER. De Quickscan is pas uitgevoerd in de eerste helft van 2008, dus na de oplevering en opening van het winkelcentrum. Aanleidingen voor het onderzoek waren de groei van Dronten, signalen vanuit de gemeente (winkeliers, brandweer en andere betrokkenen) over bestaande risico’s en de wens van het college om veiligheidsbeleid integraal te benaderen en hierop effectief te sturen. In het kader van het uitvoeren van de VER is een overleggroep in het leven geroepen, waaraan verschillende actoren deelnamen: gemeente (coördinator integrale veiligheid, coördinator crisis- en rampenbestrijding, beheer openbare ruimte, coördinator evenementen, jeugdzaken), brandweer, GHOR, politie, winkeliersvereniging, jongerenwerk en horeca. Men is in Dronten erg positief over de VER als instrument ten behoeve van veiligheid bij nieuwe projecten. De VER leidt tot meer veiligheid en er is een integrale benadering om tot meer veiligheid te komen. Deze integrale benadering (overlegstructuur) is bijzonder positief bevallen omdat er door mensen uit verschillende takken en vanuit verschillende perspectieven over veiligheid wordt gesproken. Sinds de toepassing van de VER zijn problemen en criminaliteitscijfers gedaald in Dronten. Deze zijn niet direct aan de VER toe te wijzen, maar de VER heeft daar zeker zijn steentje aan bijgedragen. Met name de overleggen hebben geleid tot kortere lijntjes en daaruit vloeien ook weer maatregelen voort.

Figuur 7.4 Winkelcentrum, Dronten

De Meent, Papendrecht

De VER is uitgevoerd met provinciale subsidie. De kosten voor de uitvoering waren ongeveer €12.500.

35

Meetbaar maken In het centrumgebied van Dronten is zowel het aantal misdrijven als verkeersongevallen in 2008 ten opzichte van 2009 afgenomen. In 2006, het jaar van de opening van het centrumgebied, was er een groei te zien van het aantal misdrijven en een afname van het aantal verkeersongevallen. Een jaar later namen beide toe. Totaal aantal misdrijven gemeentedeel Dronten, 2002 – 2008 2002 2003 2004 2005 2006 1.473 1.479 1.477 1.378 1.570

2007 1.797

Aantal verkeersongevallen gemeentedeel Dronten, 2002 – 2008 2002 2003 2004 2005 2006 349 274 260 258 217

2007 221

2008 1.414 2008 184

Gemeente Dronten (2009) Zonder VER: Papendrecht Winkelcentrum De Meent vormt het winkelhart van Papendrecht, een stad met ongeveer 32.000 inwoners. De Meent was een reeds bestaand winkelgebied en is in 2001 gesloopt. Het project is eind 2007 afgerond. Met ongeveer 20.000 m2 winkeloppervlak, 149 appartementen en 559 grotendeels ondergrondse parkeerplaatsen heeft het een projectbegroting van circa 10 miljoen euro. Er is niet gewerkt volgens de VER, maar na de opening is wel gestart met een Keurmerk Veilig Ondernemen (KVO)-traject. In 2009 is de eerste ster uitgereikt. In Papendrecht is geen specifiek budget beschikbaar voor veiligheid. In de praktijk heeft dat niet tot problemen geleid, omdat er altijd wel ‘geschoven’ kon worden met geld. Hoewel De Meent een project is, is vooraf niet specifiek nagedacht over veiligheidsaspecten. Pas na de opening van het winkelcentrum is dit gebeurd middels een KVO. Als gevolg van het KVO zijn er verschillende maatregelen genomen om criminaliteit tegen te gaan, de verkeersveiligheid te vergroten en de veiligheid van het winkelend publiek te bevorderen. Voordat men ging samenwerken in het kader van het KVO, liep de samenwerking tussen verschillende partijen duidelijk minder goed (waaronder die tussen winkeliersvereniging en gemeente). Pas tijdens de overleggen en toen bleek dat afspraken nagekomen werden is deze samenwerking enorm verbeterd. Het traject KVO is geborgd, men komt nog steeds bij elkaar voor evaluaties en verdere aanpassing en verfijning. De geïnterviewde geeft wel aan dat het beter was geweest als veiligheid al in de ontwerpfase meegenomen was. Hij zou het goed vinden als er in die fase al bepaalde eisen worden vastgesteld ten aanzien van het uiteindelijke product. Specifiek voor de ontwikkeling van beide winkelcentra kan gesteld worden dat wanneer het nut en de noodzaak bij de betrokken partijen zichtbaar zijn, dat zij dan intrinsiek gemotiveerd zijn en niet extrinsiek in een geconditioneerd proces gedwongen worden. 7.2.4 Cultureel centrum Met VER: Muziekkwartier Enschede Enschede heeft een muziekkwartier gekregen waar een muziektheaterzaal, poppodia, een muziekschool, oefenruimtes voor het conservatorium, horecavoorzieningen, kantoren en het bestaande muziekcentrum een plek in hebben gevonden. De operazaal bezit 1001 zitplaatsen en de twee popzalen hebben ruimte voor 700 en 300 personen. Het gehele project heeft een bruto vloeroppervlak van 18.000 m2. Eind 2008 heeft het project van ruim 32 miljoen euro haar deuren geopend. Met het muziekkwartier komen professionals en amateurs onder een dak wat samenwerking, nieuwe muzikale uitingen en programmering makkelijker tot stand moet laten komen. De bouw van Nationaal Muziekkwartier Enschede is onderdeel van het project Gebiedsontwikkeling Muziekkwartier. Dit omvat naast de bouw van het Muziekkwartier, het Willem Wilminkplein, de bouw van een appartementencomplex met horeca en detailhandel op de begane grond en een gebouw met daarin een hotel en kantoor, de aanleg van de openbare ruimte en de aanpassing van appartementencomplex De Stadsgaarde van Woonzorg Nederland. Deze commerciële ontwikkelingen leveren een positieve bijdrage aan de totale exploitatie die uit publieke gelden en subsidies wordt gedekt.

36

Bij het ontwerp van het muziekkwartier is duidelijk rekening gehouden met de sociale en fysieke veiligheidsaspecten. De sociale veiligheid rondom het gebouw is belangrijk vanwege de ligging tegen het centrum aan, de maatschappelijke functie van het gebouw, de aanwezigheid van een muziekschool, aanwezigheid in de nabije omgeving van een gebouw van het Leger des Heils en de fietsroutes, die de noordelijke wijken van Enschede verbinden met de binnenstad. Het gebouw zelf is nabij het station gebouwd, op een oud parkeerterrein. Het is voor de aanvraag van de bouwvergunning getoetst aan het Bouwbesluit en de gemeentelijke bouwverordening en voldoet daarmee aan de brandveiligheidseisen. Daarnaast is ook rekening gehouden met de verkeersveiligheid en bereikbaarheid van het gebouw. Tevens is rekening gehouden met de spoorlijn die achter het gebouw langs loopt. Hierover worden namelijk geen gevaarlijke stoffen vervoerd. Voor de bouw van het gehele Muziekkwartier was geen specifiek veiligheidsbudget. Kosten omtrent veiligheid horen in de planvorming, bij de normale bouwkosten. Voor het totale project is géén volledige Veiligheidseffectrapportage uitgevoerd, enkel een veiligheidsscan. Deze scan is uitgevoerd door twee externe bureaus. De reden voor uitvoer van een veiligheidsscan is de tot het bestemmingsplan behorende MER-procedure en omdat het een gebouw en omgeving betreft met maatschappelijke functies. Daarbij komen issues als de bereikbaarheid voor hulpdiensten en sociale veiligheid naar voren. De veiligheidsscan is gebruikt om eventuele risico’s in kaart te brengen, niet om te besluiten of de bouw van het gebouw wel of niet door zou moeten gaan en ook niet om te bepalen of de locatie wel de juiste is. Het in kaart brengen van de risico’s heeft bijgedragen aan het bewustwordingsproces voor dit thema. Bij een project van deze omvang lopen immers vele thema’s tegelijk en door elkaar. De gemeente Enschede is ervaren met projectmatig werken. Daardoor vindt er van huis uit al veel integrale samenwerking plaats. Daarnaast is er een stuk expertise aanwezig over veiligheid en de bewustwording daarvan wat in deze werkwijze geïncorporeerd is. Door de vuurwerkramp in Enschede is dit nog sterker geworden. Om die reden zijn geen specifieke veiligheidsoverleggen gepland. Bij de bestaande overleggen zijn ook al vertegenwoordigers van brandweer, politie en gemeente aanwezig. Door het uitvoeren van de veiligheidsscan is hier geen verandering in gekomen. Mede hierom wordt een VER of een stappenplan niet voor alle projecten standaard noodzakelijk geacht. De VER zou bij dit project als een stempel/waarmerk op het proces gezien kunnen worden. Het had politiek geen belangrijke rol. Dit zou bij andersoortige objecten misschien wel het geval kunnen zijn zoals bijv. drugsopvang. Meetbaar maken De onveiligheidsgevoelens binnen stadsdeel Centrum (Binnensingelgebied) zijn sinds 2006 afgenomen, elk jaar met ongeveer twee procent. Onveiligheidsgevoelens – onveilig in eigen buurt (%) 2004 2006 Binnensingelgebied 21,2 24,5

2007 22,6

2008 20,4

Gemeente Enschede (2009)

Figuur 7.5 Muziekkwartier, Enschede

Museumpark, Rotterdam

37

Zonder VER: Museumpark Rotterdam Het Museumpark is een park in Rotterdam, gelegen tussen het Museum Boijmans Van Beuningen, de Westersingel, de Westzeedijk en het Erasmus Medisch Centrum. Het park bestaat uit drie ‘kamers’: de voortuin, een evenemententerrein en de romantische tuin. Omdat het park verpauperde en mensen zich er niet veilig voelden, stemde de gemeenteraad in 2005 in met de herinrichting. Naast de herinrichting van het park zelf, wordt er ook een parkeergarage (met 1.150 plaatsen) en een waterbergingbassin onder het evenemententerrein gebouwd. Dit alles moet in juni 2010 klaar zijn. Het park zelf moet eind 2010 in zijn geheel klaar zijn. Voor veiligheid was en is er geen specifiek budget beschikbaar. Maatregelen ten behoeve van veiligheid worden gefinancierd uit het algemene budget. Wat betreft budget voor veiligheid zou dit op zich wel te labelen zijn voor het thema veiligheid. Vaak is budget echter niet erg locatiegebonden. Je koopt dus geen veiligheid in voor het Museumpark. Je ziet meer dat er budget is dat flexibel ingezet wordt op bepaalde problematiek die op dat moment speelt. In het ontwerp van de herinrichting is weinig specifieke rekening gehouden met veiligheid. Er was ook weinig kans om de veiligheid te verbeteren, omdat de gemeenteraad erop stond dat het bestaande ontwerp van Rem Koolhaas gehandhaafd bleef. Omdat fysiek minder veilige situaties daardoor niet aangepast kunnen worden, is er een spanningsveld ontstaan tussen het ontwerp en het beheer. Oplossingen moeten daarom vooral in het beheer gezocht worden. Binnen het spanningsveld van het ontwerpen van een aantrekkelijke fysieke ruimte versus veiligheid gaf de geïnterviewde aan dat je naar een balans moet zoeken en je je niet volledig moet laten gijzelen door veiligheidsdenken. Wanneer je achter of vanuit ieder object gevaar ziet, beperk je jezelf teveel in de ontwerpmogelijkheden. Het thema veiligheid moet onderdeel zijn van de totale afweging. Bij de beslissing om tot herinrichting van een park over te gaan stelt de centrumraad en B&W een programma van eisen vast. Dat is opgesteld met een klankbordgroep met bewoners, de Stichting Museumpark e.d. Dit programma van eisen is vanuit het interne planteam teruggekoppeld naar de bewoners en er is overleg geweest met de museumdirectie van de omliggende musea (Stichting Museumpark). Vervolgens zijn de aanpassingen en verbeterpunten verwerkt in een nieuw plan. Dit werd teruggekoppeld aan de bewoners en de museumdirectie. Voor wat betreft het beheer werkt de gemeente Rotterdam onder het motto ‘Schoon, heel en veilig’. Om in het Museumpark de status van schoon, heel en veilig te bereiken, is een beheersplan opgesteld. Jaarlijks wordt 160.000 euro uitgegeven aan het beheer/onderhoud van het Museumpark. Voor het thema veiligheid is een stedenbouwer de spin in het web. Hij of zij koppelt vanuit die discipline de ideeën in het ontwerp aan elkaar. Daarvoor is geen specifiek persoon of extern bureau ingezet. De personen die betrokken zijn bij het beheer zijn pas later aan het proces gaan deelnemen. Ook de brandweer en politie hebben in het kader van de externe veiligheid deelgenomen aan dit proces. Bij de vraag of er een specifieke systematiek is van waaruit het thema veiligheid vooraf, tijdens en na de planrealisatie benaderd wordt, werd aangegeven dat er tot heden in het park (en eigenlijk in geheel Rotterdam) vaak ad hoc gewerkt wordt. De stedenbouwkundigen hebben wel overleg gehad met de brandweer voor het vaststellen van goede routes voor de hulpdiensten. Er is geen veiligheidsscan of iets dergelijks uitgevoerd om risico’s in beeld te brengen. Specifiek voor beide culturele centra kan gesteld worden dat de complexiteit in de openbare ruimte sterk toeneemt en daarmee de integraliteit moeilijker is te bewerkstelligen. Ook is een ontwerpfase sterk bepalend. Wanneer in het geval van Rotterdam, er gekozen wordt hierin niets aan te passen, dan zal er vanuit het beheer meer geïnvesteerd moeten worden.

38

Meetbaar maken Het Museumpark ligt in de wijk Dijkzigt. De cijfers zijn de laatste jaren steeds gunstiger geworden. Was in 2002 het cijfer van de buurt nog een 1,5; in 2008 was dat een 5,2. Hierbij geldt: hoe hoger het cijfer, des te veiliger de wijk. Ook uit het aantal meldingen van overlast en aangiften van criminaliteit blijkt dat de wijk een stuk minder onveilig is geworden dan ongeveer vijf jaar terug. Veiligheidscijfers Dijkzigt Rotterdam 2001 2002 Veiligheidsscore 1,8 1,5 Aantal meldingen 1.118 1.118 overlast Aantal aangiften 882 1.036 criminaliteit

2003 2,7 1.139

2004 4,0 1.055

2005 4,2 852

2006 4,0 674

2007 5,4 712

2008 5,2 648

816

677

527

582

496

638

Gemeente Rotterdam (2009)

7.2.5 Gebruikersruimten drugsverslaafden Met VER: Utrecht Het stationsgebied van Utrecht, inclusief het grote overdekte winkelcentrum Hoog Catharijne, is gelegen in het centrum van de stad. In dit gebied verblijven circa 450 dak- en thuisloze harddrugsverslaafden. Vanuit hulpverleningscentrum Maliebaan is De Singel in 2001 opgezet om ongeveer 45 drugsverslaafden (alleen geregistreerde pashouders/patiënten) een gebruikersplek te bieden. Het doel is om hen een rustpunt te geven waardoor gebruik gereguleerd kan worden, mogelijk zelfs kan afnemen en overlast in de publieke buitenruimte te laten afnemen. Door deze specifieke doelgroep is het thema veiligheid geïncorporeerd in de werkwijze en methodieken. De veiligheidsaspecten zijn op te delen in twee aspecten, de veiligheid binnen en in de nabije fysieke en sociale omgeving. Binnen het project is de inrichting van het gebouw van groot belang. Hierbij valt te denken aan o.a. de brandveiligheid maar belangrijker, maatregelen die zijn getroffen voor de veiligheid van de medewerkers. Zo is er een sluis van twee deuren voordat je daadwerkelijk bij het project binnen bent, staat al het al zeer solide meubilair vast aan de vloer, is het gebruikersdeel met speciale methadon uitgiftebalie apart van de verblijfsruimte, is er nagedacht over vluchtwegen enzovoorts. Daarnaast is voor het project een HKZ (Harmonisatie Keurmerk Zorg)certificering die de kwaliteit waarborgt. Op basis van de opgestelde doelstellingen en eisen vinden externe audits plaats. Dit wil zeggen dat naast de procesaanpak van de VER er vanuit de eigen sector (veiligheids) richtlijnen zijn opgesteld voor de inrichting van het gebouw. De VER zelf schrijft deze richtlijnen bewust niet voor maar helpt (toekomstige) problemen inzichtelijk te maken. Als de veiligheid in de fysieke en sociale omgeving wordt belicht valt op dat er een aantal grote spelers is die wat betreft het proces betrokken zijn bij het project. Dat zijn uiteraard de gemeente en een serie publieke instellingen, maar ook de NS en Corio (exploitant en ontwikkelaar van Hoog Catharijne) en buurtbewoners. Zij werken vaak als meer gelijkwaardige spelers, samen in verschillende netwerken waardoor de kosten over dat netwerk verspreid worden voor bijvoorbeeld het toezicht van de directe omgeving. Wat betreft dit toezicht is er een zogenaamde blauwe zone ingesteld. Binnen deze zone mag geen groepsvorming plaatsvinden en wordt nog strikter in de gaten gehouden of er wordt gedeald. De politie houdt hier samen met andere plaatsen in het centrum cameratoezicht. De eigen bewaking van De Singel maakt hier eveneens zijn rondes. Beide hebben ook contact met elkaar om het toezicht te stroomlijnen. Ook is het pand netjes onderhouden en geeft het de indruk bij de overige kantoren te horen. Omdat het van buitenaf niet duidelijk herkenbaar is als gebruikersruimte zorgt het ervoor dat passanten geen (onnodig) onveilig gevoel krijgen. Door de netwerkachtige vorm van samenwerking is het contact deels informeel en niet hiërarchisch. Voor de dagelijkse gang van zaken is dan ook niet één kartrekker aan te wijzen. Natuurlijk zijn er wel eens meningsverschillen of verschillen van inzicht, maar het nut en de noodzaak van het project is ingebed bij alle partijen waardoor er een gezamenlijk probleembesef is. Hierdoor zijn de partijen bereid hun middelen te bundelen en vormt het een prima uitgangspunt voor het waarborgen van de veiligheid.

39

Meetbaar maken In het Utrechtse winkel- en woongebied is het percentage overlast gestegen tussen 2006 en 2008. Mensen in het winkelgebied voelen zich echter iets veiliger, terwijl dat in het woongebied juist iets minder is geworden. Hiermee hangen de cijfers van het aantal aangiften van misdrijven ongeveer samen. Het aantal meldingen van drugsoverlast is in 2006 in het winkelgebied afgenomen met 2,5 meldingen per 1000 inwoners en in het woongebied met ruim drie meldingen per 1000 inwoners toegenomen.

Rapportcijfer alg. buurtoordeel % overlast % criminaliteit/drugs % onveilig gevoel in de buurt Geregistreerde criminaliteit (aangiften per 1000 inwoners) Drugsoverlast (meldingen per 1000 inwoners)

Binnenstad Winkelgebied 2006 2008 7,9 7,8 35,1 40,6 20,7 19,2 39,5 36,7 194,1 192,0

Binnenstad Woongebied 2006 2008 8,0 7,8 17,9 28,6 23,4 24,9 28,4 29,6 91,8 97,3

19,3

2,1

16,8

5,2

Gemeente Utrecht (2009) De VER wordt door De Singel niet als dusdanig herkenbaar instrument gebruikt. Met de term zijn ze eveneens niet bekend. Het interview gaf de indruk dat de VER op aandringen van de NS is uitgevoerd en ingezet is als officieel aan te merken wapenfeit in het totale planningsproces. Tot slot moet worden opgemerkt dat GG&GD bezig is met onderhandelingen voor nieuwe locatie. Of dit volgens de VER wordt gerealiseerd is nog onduidelijk. Zonder VER: Nijmegen

Figuur 7.6 Gebruikersruimte, Utrecht

Drugsopvang, Nijmegen

De zorginstelling IRIS biedt met het MFC, aan de Oranjesingel in Nijmegen, een 24-uursopvang voor ongeveer 150 drugs- en alcoholverslaafden. Het MFC bestaat nu ongeveer vijf jaar en is gevestigd in een voormalig schoolgebouw. Er zijn slaapgelegenheden, gebruikersruimten met methadonverstrekking, een programma om met de verslaving om te gaan en er is dagbesteding. Ook zijn er op een deel van de eerste verdieping kantoren van budgetbeheer, case management, begeleid wonen en vangnetbanen (werkreïntegratie vorm). Het MFC kan dus gezien worden als meer dan alleen een gebruikersruimte. Dit heeft als voordeel dat er makkelijker tot eigen sociale controle kan worden overgegaan (ook bij cliënten onderling). De nadruk bij het MFC ligt op het motiveren van verslaafden om beter om te gaan met hun verslavingsproblemen en achterliggende problemen. Door de dagbesteding wordt de onrust om drugs te scoren onderdrukt en kunnen ze wat geld verdienen waardoor ze minder strafbare feiten/delicten hoeven te plegen.

40

Ook bij dit project valt onderscheid te maken tussen de veiligheid binnen en in de directe omgeving van het project. De veiligheid binnen het project, richt ook hier zich met name op de veiligheid voor de medewerkers en de brandveiligheid. Kleine incidenten worden intern besproken. Indien het incident tussen de cliënt en de hulpverlener van grotere aard is, dan treedt het MIP (Melding Incident Protocol) in werking. Het MIP zorgt ervoor dat incidenten centraal (in Arnhem) worden geregistreerd. In het MIP zijn vragen en stappen opgenomen om het incident te evalueren en te bezien waar de oorzaak van het geweld ligt en of de reactie daarop toereikend was. Veiligheid binnen het project is verder gewaarborgd door HKZ (Harmonisatie Keurmerk Zorg), BHV (bedrijfshulpverlening), veel cameratoezicht vanuit een eigen bemande centrale, veel noodknoppen, “1 op 1 kamers”, alarminstallatie en een brandmeldinginstallatie en ook vluchtwegen zijn duidelijk aangegeven. Over enige tijd zal er in het kader van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) een grote verbouwing van de slaapzalen plaatsvinden. Het MFC wordt deels gefinancierd uit AWBZ-gelden. Voor deze verbouwing is men nu al druk bezig om alle veiligheidsaspecten in kaart te brengen. Er wordt niet gewerkt met een VER. Iriszorg heeft organisatiebreed een protocollenhandboek. Dat is per locatie en doelgroep zelf verder aangevuld. Er zijn echter geen aparte veiligheidsdoelstellingen, vanuit het hoofdkantoor is Iriszorg daar mee bezig, maar veiligheid zit dankzij de doelgroep geïncorporeerd in het werk. Over de veiligheid in de fysieke en sociale omgeving kan worden gezegd dat de behandeling van de cliënten van het MFC niet op zich staat. Daar speelt een heel netwerk een rol bij. Belangrijke partners zijn: politie, intern eigen toezicht, ondernemersvereniging, andere opvang bij andere centra en instellingen (de Nun, het kasteeltje en de dagopvang). Met de andere opvangen wordt overlegd om één beleid naar de cliënten te hebben. Zo voorkom je dat cliënten ergens rottigheid uithalen en naar een andere locatie gaan om daar verder te gaan. De overleggen tussen de partners zijn vaak informeel. Dit wordt door hen ook als zeer prettig ervaren, omdat op deze manier makkelijker afspraken gemaakt kunnen worden. Afspraken zijn duidelijk en worden altijd nagekomen. De coördinator van het project heeft een spilfunctie binnen het netwerk. Meetbaar maken Het aantal meldingen van drugsoverlast in Nijmegen-Centrum schommelt per jaar. In 2002 is er een piek te zien, daarna is het aantal tot 2005 gedaald en vervolgens schommelde het rond de 350 meldingen per jaar. De onveiligheidsgevoelens in de wijk Centrum zijn echter aanzienlijk afgenomen. Ondervond in 2001 nog 51% van de buurtbewoners onveiligheidsgevoelens, zes jaar later was dat afgenomen tot 31%. Nijmegen-Centrum Meldingen overlast drugs Onveiligheidsgevoelens personen in de buurt (%)

2001 278 52

2002 447 -

2003 382 48

2004 343 -

2005 255 39

2006 368 -

2007 326 31

2008 366 -

Gemeente Nijmegen (2009)

Specifiek voor beide gebruikersruimten kan gesteld worden dat het werken met de doelgroep zorgt dat veiligheid op de werkvloer is geïncorporeerd in de manier van werken. De overlegstructuren met de betrokken partners is al aanwezig in een meer horizontaal georganiseerd netwerk dat minder hiërarchisch is ingericht. 7.2.6 Multifunctioneel centrum Met VER: Planetenbuurt Alphen aan den Rijn Het multifunctioneel centrum moet gebouwd worden aan de kop van de Sterrenlaan. Die ligt in de planetenbuurt in Alphen aan den Rijn. Deze wijk kent veel problemen, waar het multifunctioneel centrum een spilfunctie in moet krijgen als fysiek herkenbare plek. Rond een nieuw plein zullen naast de bestaande, verschillende nieuwe functies gebundeld worden. Zo moet er in het gebouw en op het plein een ruimte ontstaan voor ontmoeting en spelen waar een basisschool, peuterspeelzaal, opvoedingsondersteuning, buurthuis, buitenschoolse opvang, vrouwentrefpunt, tienerdisco en Leger des Heils deel van uitmaken. Aan de rand van het terrein, aan de Kennedylaan moet een Cruijff Court

41

komen. Met de VER wil de gemeente een weloverwogen afweging kunnen maken over de invulling van het eerder door hun geformuleerde programma van eisen (DSP groep, 2008). De VER is bij dit project in een vroeg stadium uitgevoerd, nog voor het schetsontwerp. Het gevolg is volgens de geïnterviewde dat een college nog op- of aanmerkingen kan laten verwerken ten opzichte van wat er in het VER-proces is afgesproken met alle actoren. Het is echter nog erg zoeken wat het juiste moment voor een VER is. In het proces rond de VER is met veel partners samengewerkt. De inbreng van WonenCentraal en de gemeentelijke stedenbouwkundige werden echter wel gemist. De geïnterviewde ervaart de VER als een zeer bruikbaar planinstrument waar ook bij dit project een serie concrete aandachtspunten en aanpassingen uit naar voren zijn gekomen, zoals de verkeersveiligheid bij de uitstapplaats voor auto’s voor de kinderen van school. Het VER-proces heeft bij deze en andere punten daar zeker veel geld bespaard omdat er van te voren is nagedacht over mogelijke veiligheidsproblemen in plaats van achteraf. De borging van de VER is wel lastig. De evaluatie vindt doorgaans namelijk plaats tussen de drie maanden en een half jaar na het opstellen van de VER. Doordat het project nog gestart moet worden is er alleen een bijeenkomst geweest om te praten over het proces, maar daarin kun je inhoudelijk nog niet terugkijken op het resultaat. De geïnterviewde is eveneens van mening dat de VER in de gemeente Alphen aan den Rijn nog enigszins ‘in de lijn moet zakken’. Bij een project, dat geschikt is voor de VER, is het de wethouder of de veiligheidsmanager die men eraan moet herinneren om gebruik te maken van de VER.

Figuur 7.7 MFC, Alphen aan den Rijn MFC, Houten Zonder VER: Schoneveld Houten Multifunctioneel centrum Schoneveld in Houten is gelegen in de VINEX Houten Zuid. Het gebouw heeft een verzamelfunctie van diverse voorzieningen voor het westelijk deel van de VINEX. De functies in het gebouw zijn bedoeld als wijkgerichte activiteiten. Verder is er in het gebouw een plek voor de kinderbibliotheek, Reinaerde (ondersteuning en zorg bij werk, wonen en dagbesteding), dagopvang van gehandicapten, stichting Enter (ruimte voor tieners), een muziek- & dansschool en vergaderruimte. In de buitenruimte komt speelgelegenheid en een skatebaan. Het totale budget voor het MFC bedraagt 2,6 miljoen euro. Het project krijgt een vloeroppervlak van 900 m2 beneden en 740 m2 op de eerste verdieping. Het project is gestart in 2005, maar heeft enige tijd stilgelegen door nieuwe beleidsinzichten en aanpassingen die hebben doorgewerkt op het ontwerp. Bij het nastreven van laagdrempeligheid voor het Schoneveld was het moeilijk om ook rekening te houden met verschillende veiligheidsaspecten. Zo kon er niet met codes of sleutels worden gewerkt, omdat er zeer veel verschillende mensen naar binnen willen voor het gebruik. Het MFC Schoneveld heeft wel bepaalde delen van het gebouw die onafhankelijk afsluitbaar zijn van de rest zodat bij gebruik in bijvoorbeeld de avond niet door heel het gebouw gelopen wordt. Daarnaast is bij het ontwerp van het gebouw rekening gehouden met het voorkomen van nisjes en komt de verlichting van binnenuit het gebouw om vernieling te voorkomen. Met de omwonenden van het MFC Schoneveld zijn afspraken gemaakt om overlast zoveel mogelijk te voorkomen. Voor dit project is een klankbordgroep van toekomstige gebruikers en wijkbewoners samengesteld. Hun behoeften zijn toegepast bij het ontwerp van het gebouw. De kennis en ervaring die de deelnemers daarvoor nodig hadden, kwam vanuit hun eigen achterban. Het idee is dat door de gebruiker centraal te stellen, je voorkomt dat achteraf een groep aangeeft dat zaken ontbreken of niet kloppen. Dat scheelt veel kosten en gedoe in de beheerfase. De gebruikers denken dus mee vanaf

42

het schetsplan. Zij vormen ook de beoordelingscommissie, daar is geen aparte ambtelijke commissie voor. Deze commissie heeft alleen vooraf de architect en basisontwerpselectie geleid. De kennis en ervaring rond het thema veiligheid komt voor een belangrijk deel uit de ervaring van eigen medewerkers van de gemeente Houten. Voor veiligheid wordt geen apart extern bureau ingehuurd dat aanvullend of borgend werkt. Een goed netwerk dat men in de loop der tijd heeft opgebouwd wordt dan ook van groot belang geacht. Voor wat betreft veiligheid gaan alle tekeningen standaard naar de brandweer. Ook de buitendienst, verantwoordelijk voor het beheer, wordt vooraf betrokken bij de plannen. Ook wordt het Politiekeurmerk Veilig Wonen als uitgangspunt genomen voor de gebouwen. Omdat hier sprake is van openbare gebouwen en niet van woningen wordt hier op zijn tijd van afgeweken om praktische redenen. Een politiekeurmerk voor de buitenruimten wordt niet toegepast. Voor het planproces zijn geen vast te doorlopen stappen op het gebied van veiligheid. De VER is ook niet bekend bij de geïnterviewde. Uiteraard doorloopt een plan het politieke en ambtelijke circuit, maar een draaiboek of stappenplan is er niet. De stappen die nu genomen worden in Houten komen wel overeen met een deel van de VER, maar zijn niet zo gestructureerd als de VER. 7.2.7 Outletcentrum Met VER: Rosada Factory Outlet Rosada Factory Outlet in Roosendaal is 15.000 vierkante meter groot en daarmee qua grootte het derde outletcentrum van Nederland. Het outletcentrum is sinds november 2006 geopend en verkoopt naar eigen zeggen een grote variatie aan merken tegen lage prijzen. Het gebied ligt aan de rand van Roosendaal bij knooppunt De Stok waar de A17 en de A58 bij elkaar komen. Rosada is zeven dagen per week geopend van 10:00-18:00 uur en bevat 82 winkels die nog niet allemaal in gebruik zijn. Vanuit de praktijk is men in Roosendaal in aanraking gekomen met de VER. Er is wel invulling aan gegeven door de VER als activiteit te benoemen in het bestemmingsplan voor de Factory Outlet center (FOC). In het bestemmingplan staat geformuleerd: De hulpdiensten (ambulance, politie, brandweer) dienen in een vroeg stadium van de planontwikkeling betrokken te worden, zodat een integraal plan tot stand komt. Hierbij dient vooral gelet te worden op de aansluiting tussen het te herontwikkelen gebied en de bestaande situatie. De veiligheidsaspecten die mogelijk een rol zouden spelen zijn door middel van een VER in kaart gebracht. De criteria van sociale veiligheid speelden een belangrijke rol. Daarnaast is rekening gehouden met de toegankelijkheid voor hulpdiensten en de bereikbaarheid van het FOC voor bezoekers. Ook tijdens de bouwfase is rekening gehouden met de veiligheid. In het kader van de VER zijn geen specifieke doelstellingen opgesteld, wel algemene. Binnen de gemeente Roosendaal hebben inmiddels acht VER-trajecten plaatsgevonden. Wat het traject Rosada ten opzichte van de andere trajecten uniek maakt is dat bij Rosada een volledig VERtraject heeft plaatsgevonden. Voor de andere projecten lag het accent op de eerste vier modules van de VER. Voor de VER Rosada gestart kon worden, moest intern extra gelobbyd worden. Enkele personen gingen er blijkbaar van uit dat bilaterale gesprekken tussen de verschillende partijen voldoende waren. Gesterkt door de hulpdiensten, die inmiddels overtuigd waren van het belang van de VER, heeft de geïnterviewde de projectleider en de wethouder overtuigd van het gebruik van de VER. De VER levert, volgens de geïnterviewde, geen vertraging op, maar scheelt juist tijd. De VER heeft in Roosendaal geen verplichtend karakter, het is een gentlemen’s agreement. Het valt of staat met het enthousiasme van een procesbegeleider. Deze fungeert als aanjager van het traject VER. Dit is meteen ook een bedreiging. Met het wegvallen van een gedegen aanjager valt ook de VER weg. Een VER wordt gezien als goed instrument. Maar geïnterviewde geeft toe dat het nut op de lange termijn moeilijk te meten is, omdat je niet weet wat er gebeurd zou zijn als er geen gebruik zou zijn gemaakt van de VER. Ze geeft aan dat elk weldenkend mens op zijn vingers kan natellen dat als je alle veiligheidsaspecten de revue laat passeren en ombuigt naar alternatieven, dit een verbetering en duurzaamheid oplevert voor het project.

43

Figuur 7.8 Rosada Factory Outlet, Roosendaal

Villa Arena, Amsterdam

Zonder VER: Villa Arena Woonmall Villa Arena in Amsterdam Zuidoost is met een totaaloppervlak van 75.000 m2 het grootste woonwinkelcentrum van Nederland. Het gebouw werd in april 2001 opgeleverd. Er zijn ongeveer 70 woonwinkels gevestigd. De Villa Arena heeft op dit moment een lastige tijd door de kredietcrisis. Ook deze branche van woonwinkels heeft het zwaar. Het concept van kwalitatieve hoog en exclusieve woonwinkels wordt langzaam ingehaald door wat meer outlet-achtige ondernemingen. Men hoopt hiermee meer bezoekers te trekken dan voorheen. De woonmall ligt naast de Amsterdam ArenA, aan de rand van Amsterdam Zuidoost bij knooppunt Holendrecht, waar de A2 en de A9 elkaar kruisen. De openingstijden zijn 13.00 – 17.30 uur op maandag en 10.00 – 17.30 uur van dinsdag tot en met zaterdag. Daarbij komen nog koopavond op donderdag (tot 21.00 uur) en de koopzondagen (11.00 – 17.00 uur). Koopzondagen zijn er vrijwel het gehele jaar, de zomermaanden uitgezonderd. Naast de twee parkeergarages bij Villa Arena, is het winkelcentrum ook bereikbaar via de verschillende andere parkeergarages in het gebied. In het bestemmingsplan van november 1998 was al aangegeven dat op de locatie van Villa Arena een woonwinkelcentrum zou worden gebouwd. Het ontwerp van het gebouw heeft als uitgangspunt dat de voormalige meubelboulevard Diemen na de sloop in één verzamelgebouw gesitueerd werd. Dus meerdere winkels met een luxe uitstraling in één gebouw. In de tijdsgeest van 2001 ging men ervan uit dat doordeweeks dagjesmensen de bezoekers waren van dit gebied, op zondag de voetbalsupporters en in de avonduren de concertbezoekers. Op dit gegeven is het gebouw ontworpen en ingedeeld. Nu wordt men geconfronteerd met een vermenging van verschillende bezoekers door koopzondagen, ruimere winkeltijden en druk bezochte concerten. Bij de bouw van Villa Arena is niet specifiek gebruik gemaakt van een risico-inventarisatie, de openbare orde en sociale veiligheid rond het voetbalstadion was leidend. Pas nadat het werd opgeleverd en in gebruik werd genomen, kwam er een beheeroverleg, waaraan de grotere partijen in het Arenagebied deelnemen. Dit beheeroverleg is een publiek-private samenwerking; ervaring leert dat de private partijen zichzelf nog niet gecommitteerd hebben aan het gehele Arenagebied, maar alleen tot zaken die direct tot de eigen verbeelding spreken. Villa Arena is daar niet anders in, ook op het gebied van veiligheid. Sociaal ontwerp en beheer in de fysieke veiligheidsaspecten ontbreken. Het gebied evenals Villa Arena of tegenwoordig de Woonmall zijn ingericht op economie, ruimte-effectiviteit en het kunnen zeer grote groepen mensen/bezoekers/klanten verhapstukken. De bedrijfsnoodplannen van de grote winkels en van de Amsterdam ArenA zijn leidend op het gebied van veiligheid. Het gebied inrichten op zichtbaarheid, eenduidigheid, toegankelijkheid en aantrekkelijkheid is een zaak van later. Politie en brandweer hebben op hun eigen vakgebied de kennis en daardoor ook een grote rol in de regievoering tijdens evenementen, deze regie is echter niet ingericht op structurele regie in het gebied. Specifiek voor de beide outletcentra kan gesteld worden dat het type gebruikers van de openbare ruimte niet altijd te voorspellen is. Omdat hier met commerciële partijen samengewerkt moeten bij de wijze van samenwerken de meerwaarde en deelbelangen nog duidelijker zichtbaar zijn.

44

2.2.8 Scholencomplexen Met VER: ROC Leiden Het Regionaal Opleidingscentrum (ROC) Leiden is een middelbare school (vmbo, havo, vwo) en mboopleiding. Het is tevens een plek voor volwasseneneducatie en bedrijfsopleidingen (204 opleidingen). Het gebouw biedt onderdak aan de onderwijsrichtingen Techniek en Economie & Handel en dient ter vervanging van de huidige, verspreid door de stad liggende onderwijsgebouwen. Momenteel wordt er volop gebouwd aan het ROC. De verwachting is dat het gebouw medio 2011 in gebruik genomen wordt. Het nieuwe gebouw kent elf bouwlagen, tien verdiepingen, vijf torens, twee marktplaatsen, Integraal Praktijk Centrum, VMBO, sportcentrum, supermarkt, parkeergarage. Het gebouw is ontworpen door Rau & partners en is het resultaat van een studie ter voorkoming van hinder van schaduwwerking, wind en geluid. Het geheel wordt 200 meter lang, 47 meter hoog en is excl. parkeergarage 41.000 m2 groot. Vanuit het Community College Leiden (CCL) coördineert het ROC de bouw van dit nieuwe pand. Op het gebied van veiligheid heeft de gemeente een meer passieve rol aangenomen door meerdere personele wisselingen. De gemeentelijke projectleider kon daardoor onvoldoende zijn of haar coördinerende rol waarmaken. Daarom nam het CCL zelf het voortouw met een eigen veiligheidsscan voor het project. In deze scan is vooral de sociale veiligheid belicht en zijn voor het gebouw, het eigen terrein maar in samenhang met de nabije stationsomgeving de risico’s in kaart gebracht. Het doel is om het gebouw en de omgeving van meer sociale controle te voorzien in de avond. Daar zorgen onder andere het plein en de toegenomen activiteiten voor. De VER dient bij dit alles als borging van het thema veiligheid in het proces.

Figuur 7.9 ROC, Leiden ROC, Nijmegen Zonder VER: ROC Nijmegen Met ruim 6.500 studenten en 500 medewerkers is het ROC Nijmegen een grote speler op de onderwijsmarkt in Nijmegen, die een breed spectrum aan studierichtingen biedt. Het nieuwe complex ligt nabij het centraal station. Het Carolusgebouw heeft een bruto vloeroppervlak van circa 30.000 m2, heeft vier tot zes bouwlagen, een parkeergarage en een fietsenkelder. Het complex kent niet alleen ruimten voor theoretisch- en praktijkonderwijs, maar ook winkels, een bakkerij, een kapsalon en een restaurant. Deze worden door studenten geëxploiteerd als onderdeel van de praktijkopleiding en zijn publiek toegankelijk. Omdat het gebouw aan het spoor ligt is hier specifiek rekening mee gehouden in verband met geluidsoverlast en het vervoer van gevaarlijke stoffen. Voor de busbaan aan de andere zijde van het gebouw is de maximumsnelheid teruggebracht van 80 km/u naar 30 km/u en is er een fietserstunnel aangelegd. De verdere omgeving is niet meegenomen in de veiligheidsanalyse. Een aantal veiligheidsmaatregelen is reeds meegenomen vanaf de planfase. Zo voldoet het gebouw aan het Politiekeurmerk Veilig Wonen en is er een MER-procedure doorlopen. Ook is er een verkeersplan opgesteld en voorgelegd aan de verkeerscommissie, waarin o.a. politie en brandweer zitting hebben. Deze commissie toetst het plan en geeft verbeterpunten aan. De gemeente heeft de school gewezen op de risico’s (vooral externe veiligheid gerelateerd), maar de verantwoordelijkheid ligt bij het ROC. Dit is ook vastgelegd. Aspecten zoals sociale veiligheid zijn nauwelijks meegenomen. Zo blijkt de school in de buurt te staan van twee coffeeshops waarvoor in de planfase geen verder beleid is gemaakt. Specifiek voor de beide ROC’s kan gesteld worden dat het betrekken van de omgeving van het plangebied er zeker toe doet.

45

7.2.9 Stationsgebied Met VER: Alphen aan den Rijn De stationszone in Alphen aan den Rijn is een gebied van ruim 20 hectare waar herontwikkeling plaatsvindt. Bebouwing voor wonen, werken en een goed ingerichte openbare ruimte zijn projecten waarmee het station een hoogwaardig knooppunt voor openbaar vervoer moet worden. De aansluitende omgeving geeft een daarmee samenhangende impuls. Rond het station zelf worden pleinen, verkeersstromen en de onderdoorgang van het spoor vernieuwd. Het ruimtelijk-economisch masterplan geeft een serie doelstellingen waaraan de verschillende planvarianten moeten voldoen. Veiligheid zit daarin geïncorporeerd. Het project heeft een budget van ongeveer 65 miljoen euro en zal in 2010 afgerond moeten zijn (Alphen aan den Rijn, 2009b). In het project wordt bij veiligheid, naast criminaliteit en sociale veiligheid, ook de toegankelijkheid voor nood- en hulpdiensten en verkeersveiligheid meegenomen. Voor het station zelf is een aparte procedure gevolgd op basis van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi). Dat vormt een verplicht onderdeel van het bestemmingsplan. De VER heeft vooral de verdere sociale veiligheid belicht en een serie verbeterpunten opgeleverd. Denk daarbij aan een spoortunnel met lichtschachten tussen de sporen in, in plaats van één lange tunnel. De gemeente Alphen aan den Rijn werkt al een aantal jaren met de VER en heeft er goede ervaringen mee. Zij geven aan dat het een hulpmiddel is om met de betrokken partijen specifiek voor het thema veiligheid met elkaar om tafel te gaan. Voor plannen van deze aard en omvang ligt een geschikt moment voor een VER vaak na het vaststellen van een masterplan. Er is dan een kader om over te praten. In het planproces laat je alleen op het moment dat je experts op het gebied van veiligheid nodig hebt, deze mensen aanschuiven. Dat voorkomt bureaucratie en vertraging van het planproces. Een projectleider vormt hier de spin in het web. Het is belangrijk dat wanneer er beslissingen genomen moeten worden over de aanpassing van het plan, er een beslissingsbevoegde betrokkene is die aanpassingen in het plan kan doen en daar mandaat en draagvlak voor heeft. Het is volgens de geïnterviewde goed dat de VER vrijwillig is, je moet het alleen in de nuttige gevallen kunnen gebruiken zoals bij een stationsomgeving. Bij kleinere projecten is een VER wellicht een te omvangrijk instrument en kan dit thema gewoon als een projectonderdeel meegenomen worden zoals dat met veel meer thema’s gebeurd. Alphen aan den Rijn gebruikt de VER gemiddeld zo’n acht keer per jaar.

Figuur 7.10 Stationsgebied Alphen aan den Rijn

Stationsgebied Zutphen

Zonder VER: Zutphen De stationsomgeving van Zutphen stamt uit de tijd van de wederopbouw. Door oorlogsschade is het gebied destijds geheel nieuw opgebouwd. Herinrichting was noodzakelijk door teruggang van de kwaliteit van de openbare ruimte en conflicterende verkeersstromen. Zo is de fietsenstalling ondergronds komen te liggen en is daar een plein bovenop gemaakt. Het station zelf had in de voorliggende jaren al een opknapbeurt gehad met het doortrekken van de voetgangerstunnel naar de achterzijde en de overkapping van twee perrons. Het project heeft, van het station zelf, twaalf miljoen euro gekost en is in 2007 afgerond. Veiligheid was gedurende het hele project een belangrijk aspect. Het idee om de fietsenstalling ondergronds te creëren motiveerde de gemeente Zutphen direct om veel aandacht te besteden aan de fysieke en sociale veiligheid. De infrastructuur rondom het station is aangepast om onveilige verkeerssituaties zoveel mogelijk te voorkomen.

46

De gemeente Zutphen was niet bekend met de VER, maar was zich in de ontwerpfase bewust van de verschillende veiligheidsaspecten en heeft hier duidelijk rekening mee gehouden. De aanpak die de gemeente Zutphen heeft gehanteerd, toont veel overeenkomsten met de VER. Echter is niet de gehele omgeving van het station in het project meegenomen. In de ontwerpfase zijn veel partijen betrokken geweest en is een stuurgroep opgezet. De wethouder is de aanjager geweest van het project en was ook de voorzitter van de stuurgroep. Er zat een vaste structuur in het overleg. Deze overlegstructuur heeft drie jaar bestaan, waarbij de samenwerking gaande weg steeds intensiever is geworden. Ook nu worden dezelfde contacten (hetzelfde netwerk) gebruikt om de Noordzijde van het stationsgebied opnieuw in te richten. Voor de herinrichting van de stationsomgeving heeft de gemeente Zutphen op bepaalde vakgebieden (bijv. voor de sociale veiligheidsaspecten en de verkeersveiligheidsaspecten) specialisten/adviesbureaus ingehuurd. Deze kennis was niet in huis, aangezien het over te specialistische onderwerpen ging. Vanuit de NS was er een projectleider die ruime ervaring had met soortgelijke projecten. De geïnterviewde had geen zicht op de exacte beheerskosten voor de herstructurering, maar ziet wel dat er nieuwe ondernemers zich in het stationsgebied vestigen en dat het imago van de stad Zutphen verbeterd is. Op initiatief van de NS is er een beheerconvenant opgesteld tussen alle betrokkenen met afspraken wie wat beheert (scheiding tussen private ruimte en openbare ruimte). De gemeente Zutphen is hierdoor elk jaar 30.000,- euro meer kwijt dan voorheen. Hier heeft ze geen problemen mee, aangezien men zich bewust is dat de omgeving anders weer verloedert. De geïnterviewde vindt het belangrijk dat bij dit soort grootschalige projecten serieus rekening gehouden moet worden met de veiligheidsaspecten en zou zich ook wel kunnen vinden in het instrument VER. Het gebruiken van gezond verstand moet volgens hem ook leiden tot hetzelfde. De modules van de VER zijn dan ook voor de hand liggend. Daarnaast maakt hij de kanttekening dat in de theorie alles wel kan kloppen, maar dat het in de praktijk vaak net anders kan zijn. Specifiek voor beide stationsprojecten kan gesteld worden dat het aantal betrokkenen niet altijd bepalen hoeft te zijn voor de complexiteit. Daarover volgt meer in de conclusie. 7.2.10 Woonwijk Met VER: Haveneiland Oost, IJburg Amsterdam IJburg is een woonwijk van 18.000 huizen op kunstmatige eilanden in het IJmeer. Hier zullen ongeveer 45.000 mensen op zes eilanden komen te wonen. Eén van de eilanden is Haveneiland. Dit heeft in totaal een oppervlakte van circa 150 ha, voor ongeveer 7.000 woningen en 100.000 m2 kantoren en voorzieningen en bestaat uit Haveneiland West en -Oost. Momenteel is Haveneiland West in zijn geheel opgeleverd, terwijl men nog bezig is met de laatste werkzaamheden op Haveneiland Oost. Eind 2007 werd op Oost de eerste sleutel uitgereikt, inmiddels telt het ongeveer 2.700 inwoners. Naast woningen, scholen, winkels en kantoren zijn er ook sportaccommodaties, restaurants, een strand en een begraafplaats gepland. Alleen op Haveneiland Oost is een VER toegepast, en wel in een gewijzigde vorm. Er is vooral in kaart gebracht wat de risico’s zijn om vervolgens aanbevelingen in het traject van bestuurlijke besluitvorming te brengen. In het VER-traject zijn drie veiligheidsgroepen bekeken: criminaliteit en sociale veiligheid; brand, rampen en externe veiligheid; verkeersveiligheid. Er werd vooral ruime aandacht besteed aan de bereikbaarheid van alle plekken op het eiland voor noodhulpdiensten. Over een aantal zaken is echter onvoldoende nagedacht of zaken hebben een andere uitwerking dan vooraf gedacht was. De belangrijkste is dat het Haveneiland slecht bereikbaar is. Voor het autoverkeer is het slechts bereikbaar via de Enneüs Heermabrug. ’s Ochtends en ’s middags in de spits loopt het verkeer op de brug en in de daaraan liggende IJburglaan vast. De brug bestaat uit één rijbaan richting, en één rijbaan vanaf het eiland, met in het midden de trambaan. De bereikbaarheid voor de brandweer en andere hulpdiensten is daardoor slecht. In de spits staan beide rijbanen vol en de hulpdiensten kunnen niet over de trambaan. Om de aanrijtijden voor de brandweer te verkorten zijn er met de brandweer van Diemen afspraken gemaakt.

47

Meetbaar maken De wijk IJburg scoort goed in de veiligheidscijfers van Amsterdam. Alleen de oranje gekleurde cijfers liggen rond het gemiddelde van Amsterdam. De overige cijfers liggen onder het Amsterdamse gemiddelde.

Objectieve index Onveiligheidbeleving Buurtproblemen Verkeer

2005 52 59 17 114

2006 70 50 24 131

2007 51 57 39 53

2008 56 74 37 64

Gemeente Amsterdam (2009) De samenwerking tussen de partijen ten tijde van de VER was goed. Deze was echter ook al goed vóór de VER, de VER heeft er geen verandering in gebracht. Na het opstellen van de VER heeft deze weinig tot geen doorwerking gevonden in het verdere proces en het veiligheidsoverleg.

Figuur 7.11 IJburg, Amsterdam

Figuur 24 Vinex de Hoon IVa, Houten

Zonder VER: De Hoon IVa, Houten Zuid Vinex De Hoon IVa maakt deel uit van de groeitaak die Houten op zich heeft genomen in het kader van de VINEX uitbreiding Houten Zuid. Daaraan vooraf ging een eerdere uitbreiding, Houten Noord. Waar Houten ooit een dorp van 4000-5000 inwoners was, zal het in 2010 om en nabij de 50.000 inwoners herbergen. De Hoon IVa is een project van ongeveer 35 miljoen euro en ongeveer 6,5 hectare waar 79 woningen op worden ontwikkeld. De ontwikkelaars PHANOS (20 stuks) en bouwcombinatie Houten (59 stuks) met o.a. de Rabobank, ontwikkelen ieder woningen. De Hoon IVa is gerealiseerd volgens het Politiekeurmerk Veilig Wonen Nieuwbouw. Het keurmerk stelt veiligheidseisen op planologisch en stedenbouwkundig niveau, aan de openbare ruimte, kavels, complex en aan de woning zelf. Denk aan eisen rond verlichting in een wijk, zichtlijnen of eisen aan de groenvoorziening en parkeerplaatsen. Het hele pakket aan maatregelen zorgt uiteindelijk voor een veilige buurt, een veilig complex en goed beveiligde individuele woningen. Daarbij zijn organisatorische maatregelen erg belangrijk, zoals het onderhoud van en het juist omgaan met de aangebrachte voorzieningen. Het Politiekeurmerk Veilig Wonen kijkt dus ook naar de beheerfase. Afdeling openbare werken heeft nog behoorlijk wat zaken op papier moeten zetten voor die fase voordat ook de openbare ruimte het Politiekeurmerk kreeg. Houten werkt met een groep vrij vaste adviseurs. Dat werkt efficiënt en levert een bepaalde basisgarantie op voor het thema veiligheid. Vragen van burgers en ontwikkelaars worden verbonden aan externe adviseurs. Een projectleider, als verbindende schakel, moet zorgen dat er vooraf om tafel plaats wordt genomen om over zaken te praten. Dit moet op basis van goede argumenten gebeuren. Goede argumenten zorgen voor respect naar en tussen verschillende partijen. De bewaking daarvan is een duidelijke taak van de projectleider.

48

Voor veiligheid was bij dit project geen apart budget of aparte doelstellingen. Er is vooraf niet apart met een groep veiligheidsexperts om tafel gezeten. Het project de Hoon IVa is namelijk een herhaling van zetten voor wat betreft de gehele ontwikkeling van Houten Zuid. Houten heeft geen VER gebruikt en heeft geen eigen methodiek op papier staan. Wel is er een soort draaiboek voor de bouw van wijken, maar de praktijk leert dat ervaring een belangrijke factor is. Veiligheid kent zo zeker haar plek in het proces. De projectleider is daarnaast een belangrijke verbindende factor tussen de vakkennis van experts. Wat betreft de kosten voor het beheer liggen deze wat hoger in verband met het Politiekeurmerk, omdat er afspraken zijn gemaakt over het onderhoud. Dat los van het feit of dat beter of slechter is voor de veiligheid. Het Politiekeurmerk is namelijk een prima borging van het veiligheidsaspect en wordt dus niet gezien als een papieren tijger. Specifiek voor beide woonwijk kan gesteld worden dat het verstandig is je veiligheidsbeleid te borgen. Door de VER kon nog tijdens de planfase bekeken worden of de zware bandweer wagens wel over bruggen en kades konden. In Houten werd veel vanuit bestaande patronen gewerkt wat goed leek te werken maar voor de toekomst bij personele wisselingen moeilijker te borgen is.

49

Hoofdstuk 8 Uitkomsten aan de hand van praktijk-voorbeelden in relatie tot de interviews en de praktijk 8.1 Voorsorteren op de conclusie Bij aanvang van het onderzoek is vanuit de hoofdvraag gezocht naar het feit of er al of geen positieve invloed van het gebruik van de VER is op de beheerkosten. Dit hoofdstuk sorteert op basis van de deelvragen, voor de uiteindelijke conclusie die in hoofdstuk 9 volgt. Daarbij is sterke samenhang aanwezig met de kruistabel (zie figuur 8.1) die de operationalisering van de hoofdvraag en het conceptueel model vormt. Voor ieder interview is deze kruistabel ingevuld. Onderzoekstechnisch is het geheel te onderscheiden in vier elementen, de vier witte cellen uit figuur 8.1. De praktijk laat echter wederzijdse beïnvloeding en overlap zien. Zo is fysieke objectieve ruimte duidelijk tastbaar en meetbaar. Een boom of een bushokje kun je aanraken en je kunt meten of ze vernield worden. Dat heeft zijn invloed op de subjectieve beleving van de fysieke en sociale veiligheid en lokt soms zelfs meer fysieke (on)veiligheid uit. Het onderscheid tussen de objectieve en subjectieve kant van de zaak is dan niet altijd meer even scherp. Het gevolg van deze wederzijdse beïnvloeding en overlap is dat de kruistabel een goed hulpmiddel is geweest in het onderzoek, maar dat bij de beantwoording van de deelvragen, de uitkomsten van de vier cellen door elkaar heen lopen. Objectief Subjectief Incidenten te wijten aan fysieke Gevoelens ten opzichte van bronnen bronnen van fysieke onveiligheid Incidenten te wijten aan sociale Gevoelens ten opzichte van bronnen Sociale veiligheid bronnen van sociale onveiligheid Figuur 8.1 de objectieve en subjectieve kant van fysieke en sociale veiligheid Fysieke veiligheid

In dit hoofdstuk vormen de deelvragen van het onderzoek de paragrafen. Ook hiertussen bevindt zich overlap. Die wordt opgevangen door in die gevallen de samenhang te benoemen, de verbanden aan te tonen en deze slechts met een beperkt aantal voorbeelden uit de interviews te illustreren.

8.2 Deelvraag 1 Randvoorwaarden Welke randvoorwaarden dragen in de praktijk bij aan het al of niet kiezen voor een VER? De eerste deelvraag is meteen een zeer belangrijke voor het onderzoek. De bij de projecten gebruikte randvoorwaarden hebben namelijk tot gevolg dat de VER al of niet is toegepast. Bij de projecten waar geen VER is toegepast was het in bijna alle gevallen een voor hun onbekend instrument. Bekendheid of eigenlijk het ontbreken ervan lijkt het belangrijkste argument voor de keuze. In een aantal gevallen is er een andere methode/instrument toegepast waardoor er geen reden was om door te zoeken naar instrumenten zoals de VER. Voorbeelden zijn Papendrecht met het Keurmerk Veilig Ondernemen en de N470 in Lansingerland met het provinciale pilot project ‘Duurzaam Bouwen’ en ‘Duurzaam Veilig’. Bij de projecten waar wel een VER is toegepast was deze veelal al eens eerder uitgevoerd bij andere projecten. Vormen de kosten van het uitvoeren van een VER dan geen randvoorwaarde? Toch zijn er wel een aantal vooronderstellingen waarvan je zou kunnen aannemen dat ze van invloed zijn op de keuze voor al of geen VER. Je zou bijvoorbeeld kunnen veronderstellen dat de kosten voor een VER een randvoorwaarde of wellicht beperkende factor zijn. Bij grote projecten als de stationsomgeving van Alphen aan den Rijn (65 miljoen euro) valt een veiligheidsscan of VER-proces qua omvang in het niet op het totale budget. In diezelfde gemeente vond men bij het veel kleinere project van het multifunctioneel centrum de kosten echter behoorlijk. Daarnaast heeft geen enkel van de onderzochte projecten een specifiek veiligheidsbudget. Veiligheid maakt begrotingtechnisch meestal onderdeel uit van de algemene middelen van een project. Uitzonderingen waren de herontwikkeling van het centrum van Dronten en de Ikea in Delft waar er sprake was van subsidie/ondersteuning. Wat opvalt is dat de kosten voor beheer en organisatie bij veel projecten zijn uitgesmeerd over alle betrokkenen en niet alleen bij het onderzochte project zelf. Bij de gebruikersruimten in Nijmegen en Utrecht is een behoorlijk netwerk betrokken. Het netwerk bestaat uit de politie, andere zorginstanties, de gemeente, omwonenden, winkeliersverenigingen enz. De

50

veiligheidsmaatregelen voor de fysieke buitenruimte komen op deze verschillende schouders terecht. Zo houdt de politie toezicht maar de eigen interne bewaking ook, de sociale controle tussen de cliënten onderling draagt ook bij aan veiligheid terwijl de gemeente of private ontwikkelaars bijvoorbeeld voor herinrichting van de openbare ruimte de kosten dragen. Dat de VER ook kostenbesparingen kan opleveren bleek bij de Ikea in Delft. Zij geven aan dat hun proceduretijd voor de vergunningen is verkort door gebruik van de VER. Rotterdam, Museumpark. Het bestaande ontwerp van Rem Koolhaas bleef het uitgangspunt van de herinrichting. Dit was een politieke keuze. In het nieuwe ontwerp van Koolhaas bleven veel fysieke elementen die onveilige plekken tot gevolg hadden, in stand. Zo was bepaalde beplanting in het verleden laag gehouden om overzicht in de ruimte te houden. In het nieuwe ontwerp wordt deze beplanting tot haar originele groeihoogte en wasdom teruggebracht. Dat geeft ruimtelijk een mooier beeld maar qua veiligheid gaat de fysieke ruimte erop achteruit. Door deze fysieke uitgangssituatie is de focus voor veiligheid meer op het beheer gelegd. Zonder te zeggen dat het een of het ander beter is, zijn die toegenomen en eveneens ook begrote kosten een gevolg van de eerdere politieke keuzes. Zou meer bekendheid van de VER het instrument politiek niet beter doen laten scoren? Een rede om voor een VER te kiezen zou kunnen zijn dat je er politiek mee kunt scoren of schermen. Bij de onderzochte casussen lijkt de VER echter vrij weinig gebruikt voor dit doel. De gemeente Enschede gaf vrij filosoferend aan dat dit mogelijk opnieuw aan de onbekendheid lag, maar ook omdat het instrument niet “sexy” is en dat het sterk afhankelijk was van het type project. Wellicht dat bij de vestiging van een drugsopvang/gebruikersruimte zoiets meer een rol speelt dan bij een muziekkwartier. Kijkend naar de beide gebruikersruimten in Nijmegen (zonder VER) en Utrecht (met VER) dan werd in beide gevallen ook niet geschermd met de VER of een vervangend instrument. De NS heeft in Utrecht om een VER gevraagd. Na dat deze is opgestart en uitgevoerd lijkt het dat men weer tot de orde van de dag is overgegaan. In Nijmegen is de buurt uitgebreid betrokken bij het proces door speciale en terugkerende overlegmomenten, dit alles zonder een VER. Is een VER-verplichting een goede randvoorwaarde om de VER meer te laten gebruiken? Je zou als oplossing kunnen voorstellen om de VER verplicht te stellen. Deze randvoorwaarde zal het gebruik in ieder geval doen toenemen, maar de vraag is of het doel van het instrument daarmee niet voorbij gestreefd wordt, namelijk integrale veiligheid in een goedlopend planproces. Hiermee zijn we aanbeland bij de eerder gevoerde discussie rond top-down versus bottom-up in paragraaf 2.1 waar juist de boodschap van lokaal maatwerk klonk. Ook hoofdstuk 4 geeft in de discussie rond het instrument effectmetingen een serie kanttekeningen waaruit een zeker bezwaar klinkt voor het nog verdere wettelijk optuigen van het planproces. Tot slot geven geïnterviewde projecten met VER zelf aan geen heil te zien in een verplichting. Bij veel projecten is volgens hen een VER overbodig en heeft het geen meerwaarde. Zo is er bij de bouw van één woning op een leeg stukje grond in de bebouwde kom vaak helemaal niet zo’n uitgebreide VER nodig. Andersom kan er ook de kanttekening gemaakt worden dat bij een aantal projecten niet duidelijk is of nu alle veiligheidsaspecten daadwerkelijk in beeld zijn. Ook al heeft dat tot nu toe niet tot aanpassingen achteraf geleid, mede omdat een deel van de onderzochte projecten nog in ontwikkeling is.

8.3 Deelvraag 2 Soort projecten en VER-indicatoren Bij wat voor soort projecten wordt de VER toegepast en voldoen de door het CCV gegeven indicatoren uit paragraaf 3.1 daaraan? Het soort projecten waarbij een VER wordt toegepast is erg breed. Van meer sociaal getinte projecten als een drugsgebruikersruimte en een wijkcentrum, naar gebieden zoals een cultureel centrum of een centrumgebied tot een meer fysiek project als een provinciale weg. De indicatoren van het CCV sluiten daar altijd bij aan. Door het zeer brede spectrum dat de CCV-indicatoren bestrijken is het ook bijna onmogelijk dat een ruimtelijk project hier niet onder te scharen is. Aanbevelingen voor eventuele specificering volgen in hoofdstuk 9.

51

Voldoen veiligheidsmethoden anders dan de VER ook aan de VER-indicatoren? De VER is niet de enige methode om naar veiligheid te kijken. Afgezien van veel gemeenten die zonder specifiek aanwijsbare methode werken is er ook het Politie Keurmerk Veilig Wonen, het Keurmerk Veilig Ondernemen (KVO) dat in het winkelcentrum De Meent in Papendrecht is gebruikt, de MER-procedure waar veiligheid al als een soort van onderdeel van gezien kan worden, een pilot project zoals “duurzaam veilig” vanuit een provincie met eigen doelstellingen (N470, Lansingerland), of het politiekeurmerk Nieuwbouw dat volgens de gemeente Houten één geheel vormt met het planologisch en stedenbouwkundig vlak. Bij beide gebruikersruimten in Nijmegen en Utrecht was veiligheid zo in de werkwijze en het dagelijks handelen geïncorporeerd dat er uiteraard handboeken en protocollen zijn, maar dat medewerkers met deze doelgroep automatisch al zeer frequent met dit thema bezig zijn. Dat heeft ook zijn afspiegeling op de sociale ruimte. Al dit soort projecten voldoen volledig of in behoorlijke mate aan de VER-indicatoren. Een deel van de alternatieve methoden is echter minder integraal maar specifiek op bijvoorbeeld de woning gericht. Dit doet daarmee recht aan eventuele kritiek op de VER over het feit dat deze te algemeen is. Specifieke maatregelen zoals het politiekkeurmerk hebben zeker hun meerwaarde als zij deel uitmaken van een groter pakket aan maatregelen. Papendrecht, winkelcentrum De Meent. Bij de bouw van het winkelcentrum zijn er reeds kabelgoten aangelegd voor het plaatsen van een eventueel camerasysteem. Die is momenteel nog niet aanwezig, maar de aanleg ervan is op deze manier sterk vereenvoudigd en de kosten van de kabelgoot bij de bouw van het hele winkelcentrum waren vele malen lager dan wanneer je zoiets later gaat aanleggen.

8.4 Deelvraag 3 Gebruikte risico-systematiek Heeft de gebruikte systematiek bij het inzichtelijk maken van risico’s, invloed op het al of niet integraal toepassen van alle veiligheidsbeleidsvelden in het planproces? Deze deelvraag is vooral vanuit de theorie te beantwoorden. Eigenlijk beschouwen we hier namelijk het totale planproces mee waar veiligheid onderdeel van uitmaakt. Allereerst is daar de planningdriehoek uit paragraaf 2.2 op van toepassing. Ieder object, proces en iedere context verschillen immers per project en de interactie tussen deze drie elementen is eveneens bepalend voor het thema veiligheid en de mogelijkheden voor een integrale aanpak. Kijkend naar integraliteit is het de vraag of het thema veiligheid verkokerd is of niet. Omdat iedere organisatie anders is ingericht en omdat het thema veiligheid bij iedere organisatie tot op een ander niveau is uit-/doorontwikkeld is ook dit moeilijker te zeggen. Hoofdstuk 3 en zeker hoofdstuk 4 geven het gevaar van verkokering aan. Namelijk een thematische/sectorale aanpak waarmee elke vorm van integraliteit zoek is. De sector veiligheid heeft dan bijvoorbeeld wellicht haar zaakjes voor elkaar, maar in het uiteindelijke project is van samenhang en dus van doelbereik, weinig sprake. Naast deze kritiek blijkt uit hoofdstuk 4 dat het thema veiligheid niet volledig tot één sector is te rekenen. Dat is zichtbaar in de versnippering van het thema over de gemeentelijke organisatie. Het is dus aan een organisatie zelf om het thema veiligheid bij alle interne sectoren zichtbaar te maken, maar weer niet zo dat het als een koker gaat functioneren. Als we dieper op instrumenten en zoals de VER inzoomen dan blijken deze rekening te moeten houden met zowel de fysieke component van de ruimte, maar ook met de sociale en symbolische kant van diezelfde ruimte. Paragraaf 2.2 gaat dieper op dit onderscheid in. Daaruit blijkt dat het gevoel van veiligheid helemaal niet overeen hoeft te komen met de objectief meetbare staat van de veiligheid. Dat verschil vraagt dus om een vertaling van een object naar een subject. Paragraaf 2.3 geeft daar meer inzicht in. Een instrument zoals de VER moet daar terdege rekening mee houden. De kruistabel van figuur 8.1 tracht dit object-subject onderscheid te operationaliseren. Het is moeilijk om te zeggen of andere methoden dan de VER hier in meer of mindere mate rekening mee houden. Paragraaf 2.4 geeft dat ook aan door te stellen dat er geen generiek recept is te geven voor veiligheid in de ruimtelijke ordening. Eén van de belangrijkste maar nagenoeg onoplosbare spanningsvelden uit paragraaf 4.1 blijft dat van globaal integraal versus detail specifiek. Ofwel dat van samenhang of concreetheid. Hoe integraler een instrument is, des te meer concessies deze heeft moeten doen op het uitwerkingsniveau. De VER is zeker als integraal instrument aan te merken. Daaronder zijn meer specifieke instrumenten te hangen voor veiligheid op detailniveau. De VER kent dan ook veel overeenkomstigheden met evaluatiemethoden in het algemeen, zie paragraaf 3.1:

52

-

Verhelderen en structureren Alternatieven reduceren Rangschikking van alternatieven Rentabiliteit van alternatieven.

Wanneer we een stap verder doen en de Veiligheid effectrapportage met andere effectrapportages vergelijken, dan blijkt dat de VER geen volledige effectmeting is. Ondanks dat blijven de kanttekeningen uit paragraaf 4.2 van kracht. Dit zijn voornamelijk waarschuwingen voor de eerder genoemde spanningsvelden, het feit dat calculaties voor de toekomst lang niet altijd juist hoeven te zijn en als laatste voor complexiteit. Maakt een grotere gebiedsomvang het thema veiligheid nu complexer of niet? Vanuit het onderzoek is zeer zeker iets over complexiteit te zeggen. In relatie met een latere opmerking over gebiedsafbakening in paragraaf 8.12, speelt complexiteit hier een rol. Wanneer we over een woonwijk zoals bij Amsterdam-IJburg of Houten De Hoon IVa spreken of de stationsprojecten in Alphen aan den Rijn en Zutphen, dan wil dat niet meteen zeggen dat dit soort grote gebieden een complexere situatie geven dan een klein gebied. In Zutphen is intensief met zo’n vijftien betrokken partijen overlegd. Dat valt relatief mee voor een project van deze omvang. In Houten worden in de VINEX-woonwijk al jaren deelprojecten opgeleverd zoals De Hoon IVa. De gemeente komt met een vast team van adviseurs en hebben projectleiders met jaren ervaring. Problemen en oplossingen uit het verleden kunnen zo bij de nieuwe projecten meteen meegenomen worden. Het is in dit onderzoek alleen niet duidelijk geworden hoe dit alles geborgd wordt. Dat kan van belang zijn wanneer de projectleidersrol tijdens het project van persoon wisselt of wanneer een projectleider met jaren ervaring met pensioen gaat. Projecten van kleinere omvang kunnen echter erg complex zijn omdat het aantal spelers erg groot is. Bij het multifunctioneel centrum in Alphen aan den Rijn gaat het bijvoorbeeld maar om één perceel, maar wel om ongeveer een tiental gebruikersgroepen, om omwonenden en om een gemeentelijke projectorganisatie. N 23 Flevoland. Ondanks het feit dat dit tracé een groot gebied doorsnijdt lijkt de omvang niet het meest complexe probleem. Deze weg is aangelegd op een reeds gereserveerd tracé voor een autosnelweg. In plaats daarvan komt er een “kleinere” autoweg. Ook de Hanzelijn, de spoorlijn van Lelystad naar Kampen, is reeds in aanbouw. Het planproces loopt dus al op verschillende fronten, de verwachting dat er op dit tracé ontwikkelingen zouden plaatsvinden was er ook al en infrastructurele zaken als viaducten over de Hanzelijn kunnen verlengd worden tot over de N23. De complexiteit lijkt hier misschien meer te zitten in het proces voorafgaand aan de aanleg. Dat tussen samenwerkende provincies en met andere overheden. In het voorgaande werd naast het gebied het aantal en het gedrag van betrokkenen genoemd als complexe factor. Als het gedrag van veel betrokkenen redelijk gelijkwaardig en voorspelbaar is, dan beperkt dat de complexiteit en andersom. Eén of enkele maatregelen zijn dan genoeg om de veiligheid aanzienlijk te vergroten. Zo staan bij het multifunctioneel centrum in Houten bij de indeling en inrichting van het te bouwen gebouw, de gebruikers centraal. Zij moeten aangeven wat zij waar willen, voor de betreffende functie. Een projectleider zorgt vervolgens dat die wensen gebundeld worden richting bijvoorbeeld een architect. Zo voorkom je dat je achteraf allerlei aanpassingen moet doen voor specifieke gebruikersgroepen. Bij Villa Arena in Amsterdam is bij de bouw van het project het uitgangspunt geweest dat de bezoekers van het Ajax stadion op een ander moment in het gebied zouden zijn dan de winkelende bezoekers en dan de bezoekers van concerten. De praktijk laat zien dat deze groepen zich door elkaar manifesteren. Dit geeft minder voorspelbaarheid voor het thema veiligheid. Gebruikersruimten Utrecht en Nijmegen & Roosendaal, Outlet. De gebruikersruimten kennen één of twee doelgroepen met ieder eigen problemen maar vergelijkbare generieke kenmerken. Daarom is het meubilair meer dan solide te noemen en deels vastgeschroefd aan de grond. Bij de Roosendaalse Outlet Rosada is in de VER gekeken naar de aanwezigheid van potentiële daders en doelwitten. Door deze benadering is voor dit project met meer groepen rekening gehouden dan winkelpersoneel en bezoekers als één groep. Iets wat bij dit project ook veel belangrijker is. Hierdoor zijn in de deuren aan de achterzijde van winkels ramen gemaakt om van hieruit overvallers minder kans te geven.

53

8.5 Deelvraag 4 Rol projectregisseur Welke rol speelt de projectregisseur bij het integraal opnemen van veiligheid in het gehele planproces? De rol van de projectleider is cruciaal. Dat blijkt uit de theorie, maar vooral uit de empirie. Het verschilt wel wie de kartrekker van het thema veiligheid is. Vaak is dat de brandweer of de gemeente. Soms legt de gemeente de verantwoordelijkheid neer bij de ontwikkelende partij zoals dat het geval is bij het ROC in Leiden en het ROC in Nijmegen. Wel moet de kartrekker voldoende mandaat en draagvlak hebben of beide kunnen organiseren om effectief te zijn. Helder is dat de kartrekker korte lijntjes moet hebben met de betrokkenen. Zowel politiek als in het veld. Onder andere Ikea Delft, het Muziekkwartier in Enschede en het outletcentrum in Roosendaal geven dat expliciet aan. Maar ook uit andere gesprekken en de theorie uit paragraaf 3.3 is dit op te maken. Wat opvalt is dat er in veel gevallen sprake is van een netwerk aan samenwerkende betrokkenen en minder van een hiërarchie met de gemeente aan het hoofd. Het goed functioneren van een netwerk hangt nauw samen met duidelijke verwachtingen, duidelijke afspraken wie wat betaalt, wie voor welke achterban mag en kan spreken en wie voldoende organiserend vermogen heeft. Dat laatste ligt sowieso vaak bij de politie zo blijkt uit paragraaf 3., terwijl gemeenten het hier volgens Tops en Hendriks (2003 in SMVP, 2007, p. 126-128) vaak laten afweten. Volgens beide auteurs is wel duidelijk dat het initiatief, het nut en de noodzaak vanuit het publieke domein moet komen. Het sluit tevens prima aan bij de eerder genoemde punten van Terpstra en Kouwenhoven (2004, p. 142 in SMVP, 2007, p. 42-49). Kijkend naar het onderzoek is er bijna bij alle casussen wel een rol die de gemeente heeft ingevuld. Met veel minder stelligheid is de gemeente als centraal sturende actor/expliciete kartrekker aan te merken. Dat lijkt in dit onderzoek mede te komen omdat een deel van de verantwoordelijkheden verdeeld zijn over verschillende organisaties en instellingen. Aan de andere kant ontslaat dat een van nature centrale publieke actor als de gemeente niet van het feit dat zij het initiatief tot netwerkvorming moet nemen, moet initiëren of anders moet controleren.

8.6 Deelvraag 5 Veiligheidsdoelstellingen Zijn bij de gemeten projecten de vooraf vastgestelde doelstellingen op het gebied van veiligheid behaald? Zo ja, waardoor komt dat? Zo nee, waardoor niet? Opvallend is dat er bijna geen enkele casus is waar veiligheidsdoelstellingen zijn vastgesteld. Vaak zitten die geïncorporeerd in het Bouwbesluit en moet het thema veiligheid meegenomen worden door de ontwerpers in de totale ontwerpopgave. Daar waar expliciete doelstellingen zijn vastgesteld is er sprake van sterke afbakening van de problematiek. Zo is in het kader van het pilotproject “duurzaam veilig” wel een concreet streven voor de N470 op papier gezet. Meerdere gemeenten geven echter aan dat het kennisnetwerk dat je zelf hebt, van grote waarde kan zijn. In Houten zijn bijvoorbeeld voetgangersbruggen van een hellingbaan voorzien in plaats van een trap. Dit na overleg met een belangenorganisatie van mindervaliden. Wie heeft de expertise of de middelen in huis om zelf een VER uit te voeren? Los van de doelstellingen volgen vaak wel veel voorstellen ter verbetering uit een veiligheidsscan. Daarbij lijkt iets opmerkelijks plaats te vinden wat niet geheel op basis van dit onderzoek is hard te maken, maar wel noemenswaardig is. De aanbevelingen uit een veiligheidsscan zouden achteraf alsnog naar doelstellingen terug te redeneren zijn, die nog specifieker op bepaalde doelgroepen of problemen zijn terug te voeren dan wanneer deze vooraf opgesteld zouden worden. Het ontbreken van deze specificering zou kunnen komen door het feit dat vooraf niet bekend was dat deze specifieke problemen met bijvoorbeeld hangjongeren er waren. Immers als dat bekend was, dan zou het schetsontwerp er ook anders uit hebben gezien. Dit voorbeeld geeft het cyclische karakter van zowel het planproces als de VER aan zoals besproken in paragraaf 3.1 en 3.2. Vanuit de 7 modulen waar de VER uit bestaat ziet dat er als volgt uit; Eerst wordt in fase 1 (module 1 tot en met 3) bekeken wat het probleem is. Ondanks dat er vaak geen doelstellingen worden vastgelegd vloeien die er wel uit voort. Bijvoorbeeld dat de aanpak van hangjongeren op een pleintje een hogere prioriteit krijgt. In fase 2 (module 3 tot en met 5) kan na afloop van een veiligheidsscan blijken dat de eerdere doelstellingen aangepast moeten worden omdat de hangjongeren niet voor rotzooi en onveiligheidsgevoelens zorgen maar dat dat meer ligt aan de slechte onderhoudsstaat en inrichting van de openbare ruimte.

54

Enschede geeft in deze discussie aan een gemeente van voldoende omvang te zijn om eigen stedenbouwkundigen te hebben en intern hen en anderen te scholen op het thema veiligheid. De gemeente Houten huurt echter veel meer externe expertise in. De gemeente Rotterdam kent een eigen interne maar organisatorisch verzelfstandigde adviesdienst genaamd Ds+v. De opzet en cultuur van een verantwoordelijke partij lijkt bij de onderzochte casussen zeker van invloed op het feit of kennis in huis aanwezig is of ingehuurd wordt. In een aantal gevallen is het kiezen voor interne of externe expertise ook een bewuste keuze. Bij Ikea Delft is bewust voor een externe expertise gekozen bij het VER onderzoek vanwege de onafhankelijke rol die een externe heeft. De gemeente Alphen aan den Rijn geeft aan dat het best mogelijk zou zijn mensen te scholen maar dat tijd, middelen en/of prioriteiten daar nu voor ontbreken. Wel krijgen zij een eigen coördinator veiligheid. De gemeente Delft vraagt zich in het verlengde daarvan af of je dat wel zelf moet willen, in het kader van de eerdere opmerking over onafhankelijkheid.

8.7 Deelvraag 6 Realisatie boven verwachting Zijn er zaken gerealiseerd die boven verwachting waren, dankzij het werken met de VER? Het is nagenoeg niet vast te stellen of er zaken boven verwachting zijn gerealiseerd. Dat is terug te voeren op opmerkingen in de methodologie. Er is geen nulmeting te doen waarna er achteraf een meting wordt gedaan, zowel met als zonder VER van hetzelfde object. Ook zijn er vrijwel geen doelstellingen vastgesteld die als verwachtingen vooraf zijn te omschrijven. Wel lijkt de VER voor het proces een prima verbindende factor. Niet alleen voor het thema veiligheid maar mede als aanleiding voor het vormen van een netwerk in het totale planproces. Iets wat je op basis van het VERinstrumentarium niet als eerste de verwachting zou zijn. In de voorgaande paragrafen is reeds meer geschreven over de succesfactoren van het plan/VER-proces.

8.8 Deelvraag 7 Gerealiseerde veiligheidsmaatregelen Welke maatregelen zijn er in de breedste zin van het woord gerealiseerd rond het thema veiligheid? In hoofdstuk 7 is een breed scala aan maatregelen gepresenteerd rond het thema veiligheid. De VER is daar in een aantal gevallen een belangrijk instrument bij geweest. Zoals paragraaf 8.4 stelde zijn er vaak andere instrumenten die het meer integrale karakter van de VER doorvertalen naar concrete maatregelen. Een voorbeeld is het Bouwbesluit. Is het Bouwbesluit niet al prima inhoudelijke basis voor veiligheid, maar kan een VER dan nog leiden tot extra bewustwording van integraliteit? Veel geïnterviewden geven aan dat het Bouwbesluit en de bouwvergunning een prima basis zijn voor veiligheid in gebouwen. Zo werd aangegeven voor het Muziekkwartier van Enschede dat de constructies of brandinrichting van het gebouw simpelweg aan bepaalde eisen moeten voldoen. Anders zijn ze niet veilig en dus niet goed te keuren. Toch heeft de gemeente Enschede een veiligheidsscan laten uitvoeren voor de omliggende openbare ruimte. Dat omdat ten eerste de openbare ruimte veel complexer is en de veel breder pluimage aan gebruikers van die ruimte een minder eenduidig gebruik en gedrag kennen dan in het gebouw zelf. Ook leidt het moment van de VER tot extra bewustwording rond dit thema. Er spelen namelijk erg veel thema’s tegelijk. Alphen aan den Rijn ervaart het moment dat zij voor het thema veiligheid om tafel gaan als erg waardevol. Er wordt die betreffende middag dan ook alleen over veiligheid gesproken. Enschede, die de bewustwordingscomponent erg belangrijk vindt, plande bij het Muziekkwartier bewust geen extra veiligheidsoverleg om de partners niet met overbodige en/of bureaucratiegevoelens te overladen. Daar zit veiligheid naar eigen zeggen geïncorporeerd in de projectmatige werkwijze van de gemeente. Iets waarin zij ook andere gemeenten trainen. Ook bij de aanleg van de N73 is bewustwording als belangrijk ervaren. Door vanuit integrale veiligheid te werken, zijn veel organisaties betrokken geraakt bij dit thema. Dat kan voor toekomstige projecten ook een meerwaarde hebben. Concluderend is het Bouwbesluit in een aantal gevallen een prima inhoudelijke basis voor het thema veiligheid maar dit heeft niet een integraal karakter, wat de VER wel heeft. Beide kunnen elkaar dus goed aanvullen.

55

8.9 Deelvraag 8 Tegenstrijdige veiligheidsmaatregelen Zijn er na realisatie van het project met elkaar in strijd zijnde veiligheidsmaatregelen genomen? In de interviews worden geen strijdige maatregelen genoemd. Dat komt deels ook omdat een gedeelte van de casussen nog niet volledig gerealiseerd is en omdat ex post evaluaties in veel gevallen niet plaatsvinden, zie paragraaf 8.11. Paragraaf 8.10 geeft wel voorbeelden van maatregelen waarvan in de planfase ondervangen is dat zij na realisatie tegenstrijdigheid of aanvulling tot gevolg zouden hebben. Ook blijkt dat ondanks goede overwegingen in het ontwerpproces het gedrag van gebruikers nog al eens een onvoorspelbare factor is. Hierdoor komen ideeën in de praktijk anders tot uiting.

8.10 Deelvraag 9 Veiligheidsmaatregelen na afronding Zijn er na afronding van het project toch nog aanvullende veiligheidsmaatregelen genomen en waardoor is dat nodig gebleken? Er zijn geen voorbeelden van tegenstrijdige maatregelen zoals de vorige paragraaf al aangaf. Wel zijn er interessante voorbeelden over het vooraf nadenken over integrale veiligheid. Amsterdam-IJburg & Nijmegen ROC. In IJburg zijn veel eenrichtingsfietspaden. Fietsers fietsen hier tegen de rijrichting in omdat ze voor het bereiken van de overzijde van de weg en dus het fietspad in de andere richting, te ver moeten omrijden. Zeker door het hoge aantal bakfietsen is dat onveilig. In Nijmegen is voor het oversteken van de busbaan de maximumsnelheid van de bussen van 80 km/u naar 30km/u teruggebracht en er is een fietstunnel aangelegd. Deze tunnel wordt echter lang niet altijd gebruikt omdat fietsers hier een stukje voor moeten omrijden. Doet het vooraf nadenken over de fysieke ruimte in relatie met veiligheid er nu wel of niet toe? In alle interviews worden tal van voorbeelden genoemd waaruit blijkt dat het vooraf nadenken over de inrichting van fysieke ruimte ertoe doet. Het levert kostenbesparingen op die alleen erg moeilijk te kwantificeren zijn. De tekstkaders in dit hoofdstuk laten enkele voorbeelden zien. De vraag of dat nu stommigheid of onbekendheid van de ontwerpers is, is daarbij helemaal niet zo interessant. Veiligheid is immers een zeer breed vakgebied waarvan makkelijk bepaalde aspecten vergeten kunnen worden. Vast staat dat in ieder geval elk project met een VER een veiligheidsscan heeft uitgevoerd. Daaruit kwam naar voren dat meer kennis van meer betrokkenen tot beter doordachte plannen heeft geleid. Zo is er in Alphen aan den Rijn in de VER aangegeven dat men in de spoorzone minder blinde muren of monolithische bouwblokken van bijvoorbeeld alleen maar kantoren moest hebben. Daar is ’s avonds niemand aanwezig waardoor er geen sociale controle is. Ook worden voetgangersverbindingen gebundeld om meer gebruiksintensiteit te krijgen, ook in de avonden. Als illustratief voorbeeld werd tevens het toepassen van een andersoortig liftje in een sporthal genoemd. Daarmee konden brancards en rolstoelen vervoerd worden. Wanneer die opmerking niet gemaakt was had wellicht in een later stadium het liftje alsnog voor veel geld vervangen moeten worden. Amsterdam- IJburg. De meerwaarde van de VER was dat het duidelijk liet zien dat er in de planfase uitgebreider nagedacht moest worden over de brandveiligheid en bereikbaarheid. Het was namelijk voor de scan nog niet duidelijk vanaf hoeveel kanten de brandweer het eiland kon benaderen. Gaande het traject is duidelijk geworden dat alle bruggen, dus ook de fietsbruggen, geschikt zijn voor de brandweer. Voor wat betreft de kades rond de binnenhaven en de toegankelijke binnenterreinen tussen de woonblokken in, dient de asdruk minimaal tien ton te zijn. De VER heeft dus niet aangetoond dat niet alle bruggen tien ton kunnen dragen, maar de VER heeft wel aangetoond dat dit vooraf niet duidelijk was. Daarnaast is de aanbeveling overgenomen om de toegangswegen naar de binnenterreinen te verzwaren zodat er een brandweerauto op kan rijden. Afspraken met brandweer Diemen zijn later gemaakt toen bleek dat de toegangswegen vaak vast staan in de spits. Zo zijn de aanrijtijden verkort.

56

8.11 Deelvraag 10 Objectieve en subjectieve cijfers Welk beeld laten objectieve en subjectieve cijfers zien na realisatie van het project? In hoofdstuk 7 is een serie cijfers verwerkt uit wijkmonitoren en dergelijke om objectieve en subjectieve cijfers te koppelen aan veiligheidsbeleid. Deze cijfers zouden in principe deel moeten uitmaken van de borging van het veiligheidsbeleid. De praktijk laat zien dat deze borging of monitoring lang niet altijd plaatsvindt. Hoe vaak vindt er daadwerkelijk monitoring plaats? Al in paragraaf 3.1 wordt aangegeven dat ex post evaluatie/monitoring een onderdeel vormt van de VER en het planproces. Het onderzoek heeft laten zien dat dit geen gangbare zaak is. Daar waar het proces goed is georganiseerd en er binding is tussen de betrokkenen zoals in het outletcentrum in Roosendaal of het centrumgebied De Meent in Papendrecht lijkt in ieder geval iets blijvends te zijn ontstaan. Daar wordt ook na afloop van het VER of een eigen veiligheidsproject doorgewerkt aan verbetering. In Houten vindt een andere manier van borging plaats. Daar is de projectleider van de woonwijk De Hoon IVa tot een jaar na oplevering nog het aanspreekpunt voor de wijk. Pas daarna wordt het geheel overgedragen aan de afdeling openbare werken/beheer. In Enschede vormt het gebiedsmanagement de ogen en oren voor de gemeente, wat in Utrecht en Nijmegen bij de gebruikersruimten meer door het horizontaal georganiseerde netwerk met elkaar gebeurt. Ook is er sociale controle tussen de cliënten onderling. In Lansingerland is de wegbeheerder van de N470 degene die voor monitoring zorgt. Voor het beheer worden wisselend al of geen afspraken gemaakt. Wanneer dat wel het geval is zijn dat soms prestatiecontracten, in andere gevallen zijn het afdelingen van gemeenten die met eigen budget beheer inkopen bij bijvoorbeeld een afdeling openbare werken.

8.12 Deelvraag 11 Integraliteit Welke invloed heeft het integraal werken op basis van de VER op het eindresultaat van een project? Opnieuw staan we hier eerst stil bij de fysieke grenzen van de integraliteit waarna we onze aandacht verplaatsen naar het proces. Zorgt een gebiedsafbakening voor overzichtelijkheid of vergeten we de problemen in de directe omgeving? De gebiedsafbakening tot waar de VER of veiligheidsgerelateerde invloeden/gevolgen reikt, is een dilemma dat vaak terugkeert in de interviews. Zo is er bij Ikea Delft bewust gekozen om de snelweg A13 wel mee te nemen in de VER. Over die snelweg worden gevaarlijke stoffen vervoerd en het bezoek aan Ikea zorgde bij piekmomenten voor opstoppingen op diezelfde snelweg. Door de verkeersafwikkeling op het terrein van Ikea in het ontwerp aan te passen, is getracht het aantal files op de A13 bij deze locatie af te laten nemen. Een ander voorbeeld is het ROC in Nijmegen zonder VER. Daar werden bij de gebiedsafbakening wel de aanliggende sporen en de busbaan meegenomen maar niet de nabijgelegen coffeeshops. Het ROC in Leiden betrekt juist het station Leiden-Lammenschans wel bij de gehele analyse en zoekt naar oplossingen voor problemen rond ontbrekende sociale controle op het station in de avond. Beide ROC’s gaan duidelijk anders om met deze risico’s op sociaal vlak. Een VER an sich kan geen richtlijnen geven over een gebiedsafbakening. Wel geeft het de gebruiker een handvat om na te denken over integraliteit en dus ook over gebiedsafbakening. Zupthen stationsgebied. De gemeente heeft expliciet rekening gehouden met veiligheid en heeft bewuste keuzes gemaakt aan de voorzijde van het station om bijvoorbeeld kruisend verkeer tussen voetgangers en autoverkeer te verbeteren door onder ander de overal in het wilde weg geparkeerde fietsen (ook op looproutes) in een fietsenkelder onder te brengen. Ook is er een voetgangerstunnel aangelegd richting de achterzijde van het station. Echter, in de hele veiligheidsanalyse is het industrieterrein aan diezelfde achterzijde dat stap voor stap geherstructureerd wordt, niet meegenomen. Een bewuste keuze of niet?

57

Hoe kun je betrokkenen sowieso laten samenwerken en kan het thema veiligheid een bindende factor vormen? Over het proces is al veel gezegd, maar in deze inhoudelijke slotparagraaf willen we dit item nogmaals benadrukken met enkele voorbeelden. De gemeente Roosendaal heeft ervaren dat de VER als procesmatig instrument minstens zoveel waarde heeft als inhoudelijk. Inhoudelijk zijn er goede punten aangereikt, maar het thema vormde een leidraad en een bindmiddel voor alle betrokkenen. Door het VER-proces wordt onderlinge afhankelijkheid ervaren. De betrokken actoren onderkennen het nut en de noodzaak nu gezamenlijk. De gemeente Papendrecht ervaart dat pas na de introductie van het Keurmerk Veilig Ondernemen (KVO) dit gevoel voor nut en noodzaak begint te leven en dat ook toen pas de samenwerking tussen de betrokkenen echt op gang kwam. In de gemeente Lansingerland heeft het proces rond de N470 tot een werkgroep geleid die eens in de zes weken bijeenkwam. Bij villa Arena in Amsterdam blijft het moeilijk alle betrokken private partijen zich te laten committeren aan het hele Arena gebied. Veelal is hun betrokkenheid vooral gericht op onderwerpen en plekken die tot hun eigen verbeelding spreken. Van volledig integrale betrokkenheid kan in ieder geval niet gesproken worden. Rotterdam, Museumpark. Veiligheid is een belangrijk thema in de openbare ruimte. Als ontwerper moet je er terdege rekening mee houden. Aan de andere kant moet je je ook niet laten gijzelen door veiligheidsdenken en achter iedere boom een potentiële plek zien van waaruit een slachtoffer aangevallen kan worden. Als ontwerper moet je een balans vinden tussen het esthetische en het gebruik. Deze kanttekening sluit duidelijk aan bij de constatering uit paragraaf 2.4 dat een op papier veilige omgeving misschien wel zo saai en onleefbaar is dat deze daardoor juiste weer onveilig wordt. De gebruikersruimte in Utrecht maakt gebruik van die wetenschap door het pand van buiten een goed onderhouden indruk te geven met een gewone gevel, net als alle andere kantoren. Zo is de negatieve associatie met de doelgroep niet direct aanwezig voor de omgeving. De gevoelens van veiligheid kunnen ook weer door objectieve cijfers positief of negatief beïnvloed worden. Het is in ieder geval duidelijk dat ontwerp en ervaring van veiligheid bij het plan tot een onderlinge balans moeten komen.

Wanneer is het juiste moment in het planproces voor een VER? Bij de stationsomgeving van Alphen aan den Rijn werd aangegeven dat dit moment na het masterplan lag, terwijl bij het kleinere project van het MFC planetenbuurt in dezelfde gemeente dit volgens de geïnterviewde na het schetsontwerp lag. Het juiste moment lijkt mogelijk samen te hangen met eerdere opmerkingen over complexiteit in paragaaf 8.4.

8.13 Slot De voorgaande paragraaf laat zien welke praktijkvoorbeelden er samenhangen met de theorie van het onderzoek. Hoofdstuk 9 zal op basis van al het voorgaande een meer abstracte conclusie en enkele aanbevelingen trekken.

58

59

Hoofdstuk 9 Conclusie en aanbevelingen Met dit onderzoek zijn we op zoek naar het feit in hoeverre het (al of niet) uitvoeren van een Veiligheidseffectrapportage (VER) een positieve invloed heeft op de beheerkosten van een project. Vanuit deze probleemstelling is een serie deelvragen opgesteld. Hiervoor zijn voor tien casussen interviews gehouden bij projecten met VER tegenover tien soortgelijke casussen zonder VER. Voorafgaand aan deze interviews is er een stuk theoretisch onderzoek gedaan. De aannamen uit deze theorie hebben hun invloed gehad op de interviewvragen, zeker op het onderdeel discussie. Gedurende de interviewronde zijn namelijk een aantal zaken herhaaldelijk benoemd, wat de conclusie alleen maar interessanter maakt. In het voorgaande hoofdstuk is dit alles al op het niveau van de deelvragen uitgewerkt. Op basis daarvan trekken we de eerste conclusie, namelijk het antwoord op de hoofdvraag. Het onderzoek heeft echter veel meer informatie opgeleverd. Om op die informatie voldoende diep in te kunnen gaan, zal dit hoofdstuk daar een kleine extra inhoudelijke verdieping op geven. Daarmee blijft de conclusie een bundeling van de bevindingen maar heeft het ook een stuk aanbevelingen in zich.

9.1 Veiligheid en beheerkosten In het conceptueel model van dit onderzoek, zie figuur 9.1, zoeken we naar een uiteindelijk verband tussen de beheerkosten en het al of niet gebruiken van een VER. Externe variabelen

Bestaand/te ontwikkelen project

Maatregelen

Al of geen VER in het gehele proces geïncorporeerd

Objectieve veiligheid

Subjectieve veiligheid

Effect op fysieke en sociale veiligheid met VER

Beheerkosten bij (her)nieuw(d) project zonder VER

Effect op fysieke en sociale veiligheid zonder VER

Beheerkosten bij (her)nieuw(d) project met VER

Figuur 9.1 Conceptueel model De maatregelen die getroffen worden, verschillen sterk zo blijkt uit hoofdstuk 7. Deze zijn opnieuw sterk afhankelijk van het object, het proces en de context. In een aantal gevallen zijn veiligheidsmaatregelen eenvoudig vanuit één sector te nemen, bijv. de casussen met de wegaanleg. In andere gevallen moet het initiatief vanuit zeer veel verschillende sectoren komen. Daarmee zijn kosten al een stuk moeilijker te herleiden. Een deel van de respondenten met een VER geeft aan zo kosten te kunnen besparen, maar het inzichtelijk maken van die kosten is alleen mogelijk door te kijken naar de kwadranten uit figuur 9.2. Bij aanvang van hoofdstuk 8 is daar nog wel de opmerking over gemaakt dat het onderstaande onderscheid theoretisch sluitend is, maar dat de praktijk overlap tussen de kwadranten laat zien. Deze kanttekening geldt ook nu weer.

60

Fysieke veiligheid

Objectief Incidenten te wijten aan fysieke bronnen Bijv. door een vernield bushokje een snijwond oplopen In het onderzoek: verminder blinde hoeken, vluchtwegen bij brand

Sociale veiligheid

Incidenten te wijten aan sociale bronnen Bijv. hangjongeren die iemand lastig vallen In het onderzoek: politiecijfers


Figuur 9.1 de objectieve en subjectieve kant van fysieke en sociale veiligheid Uit het onderzoek zijn een zestal punten naar voren gekomen die hun invloed hebben op de kosten in het algemeen. Als we in de toelichting van ieder punt specifiek op de beheerkosten inzoomen, dan blijven daar alleen de eerste drie punten van staan. 1. Nadenken over fysieke inrichting en integraliteit doet ertoe. Het maakt samenhang inzichtelijk en voorkomt ontwerpfouten en daarmee samenhangende hogere beheerkosten. Van het eerste punt zijn enkele duidelijke voorbeelden waarvan het kader over Amsterdam-IJburg uit paragraaf 8.10 de meest sprekende is. Daar werd door middel van de VER duidelijk dat het vooraf niet duidelijk was of alle fietsbruggen wel het gewicht van een brandweerauto konden dragen. Dat bleek wel het geval. Daarnaast is de aanbeveling overgenomen om de toegangswegen naar de binnenterreinen te verzwaren zodat er een brandweerauto op kan rijden. Afspraken met brandweer Diemen zijn later gemaakt toen bleek dat de toegangswegen vaak vast staan in de spits. Zo zijn de aanrijtijden verkort. Een ander duidelijk voorbeeld is winkelcentrum De Meent in Papendrecht. Daar is bij de nieuwbouw al een kabelgoot voor eventuele camerabewaking in het ontwerp opgenomen. Het achteraf plaatsen van camera’s is daardoor veel goedkoper en eenvoudiger geworden. Dezelfde paragraaf 8.10 geeft ook een serie voorbeelden waarbij er vooraf wel goed is nagedacht over de veiligheid, maar waar het gedrag van de gebruikers anders was dan voorspeld. Daardoor treden er alsnog (andere) onveilige situaties op. 2. Andere instrumenten zoals het Bouwbesluit ondervangen ook al veiligheidsaspecten en voorkomen beheerkosten en kosten achteraf De VER is een instrument dat zoekt naar integratie. Daardoor kan het niet altijd alle specifieke richtlijnen in zich hebben. Dat is ook helemaal niet erg want instrumenten als het Bouwbesluit of het Keurmerk Veilig Ondernemen kunnen onder de VER gehangen worden en voor de uitwerking zorgen. De praktijk laat echter vaak zien dat deze meer gedetailleerde instrumenten wel gebruikt worden, maar dat de VER daar niet als integraal instrument bovenhangt en zorgt voor eventuele extra samenhang. Paragraaf 8.3 geeft hier enkele voorbeelden van. 3. Een beter lopend planproces bespaart kosten, mogelijk ook in het beheer Zonder dit te kunnen kwantificeren lijkt dit derde punt eigenlijk de belangrijkste uitkomst van het onderzoek. Daarom is hier een aparte paragraaf aan gewijd, paragraaf 9.2. De nu nog drie volgende punten gaan wel over kostenbesparing, maar niet specifiek over beheerkosten.

61

4. Het inhuren van expertise of de kennis zelf in huis hebben is niet alleen een financiële keuze, maar meer een strategische Die discussie lijkt samen te hangen met de doelen die je met een VER hebt. Bij Ikea Delft is bewust gekozen voor een externe partij om zo de onafhankelijkheid te waarborgen. Alphen aan den Rijn werkt ook veel met de VER maar besteedt deze nog altijd uit. Ze geven aan dat zij mogelijk intern wel mensen zouden kunnen scholen maar dat daar geen prioriteit ligt en dat de middelen en de tijd ervoor ontbreken. Enschede geeft aan een gemeente van voldoende omvang te zijn om eigen stedenbouwkundigen te hebben en intern hen en anderen te scholen op het thema veiligheid. De gemeente Houten huurt echter veel meer externe expertise in. De gemeente Rotterdam kent een eigen interne, maar organisatorisch verzelfstandigde adviesdienst genaamd Ds+v. De opzet en cultuur van een verantwoordelijke partij lijkt bij de onderzochte casussen zeker van invloed op het feit of kennis in huis aanwezig is of ingehuurd wordt. 5. De mate van complexiteit is een belangrijke factor om kosten eenvoudig vooraf inzichtelijk te krijgen Over de mate van complexiteit is in de beantwoording van twee deelvragen iets gezegd, zie paragraaf 8.4 en 8.8. De gebiedsomvang kan daar een maat voor zijn maar dat hoeft niet. Dit hangt samen met het thema zelf en het aantal en soort actoren. De aanleg van de N73 parallel naast de eveneens in aanleg zijnde Hanzelijn is ondanks haar behoorlijke omvang, eenvoudiger dan een centrumontwikkeling. Bij dit laatste zijn veel meer verschillende actoren betrokken die veel meer verschillende vormen van gedrag kunnen vertonen. Het is dus moeilijker om hier vooraf op te anticiperen. Daarmee wordt de kans groter dat er achteraf alsnog extra beheerkosten gemaakt moeten worden. 6. De kosten voor het uitvoeren van een VER in samenhang met het moeilijk politiek kunnen scoren met een VER en het ontbreken van een specifiek veiligheidsbudget Dit zijn eigenlijk drie elementen die enige samenhang met elkaar lijken te hebben. (Add 1.) Allereerst wordt de hoogte van de kosten voor een VER verschillend beoordeeld. Dat lijkt samen te hangen met de projectomvang en het daarbij behorende totaalbudget. (Add. 2) Voor veiligheid is namelijk nagenoeg geen apart budget waardoor een VER bij grote projecten op het totaalbudget wegvalt. Een van de respondenten gaf aan dat het voordeel van een ontbrekend veiligheidsbudget is dat daar niet specifiek op bezuinigd kan worden. Meer hierover in paragraaf 8.2. (Add. 3) Het derde element uit punt 6 is het feit dat er met een VER politiek niet gescoord kan worden. Het instrument is veelal dusdanig onbekend dat het niet het gewicht van een onafhankelijk zwaarwegend advies heeft. Politiek kan het daarmee dus moeilijker ingezet worden. Het opzetten van een marketing pakket voor de VER is een taak waar het CCV zeker invulling aan zou kunnen geven. Dat geeft tevens invulling aan de eerder in paragraaf 1.1 omschreven taak van het CCV in de driehoeksverhouding Ministerie van Binnenlandse Zaken-de gemeenten- het CCV.

9.2 De procesmatige kant van veiligheid Uit paragraaf 9.1 werd duidelijk dat het planvormingsproces een erg belangrijke factor is om tot integraliteit te komen op het gebied van veiligheid. Daarmee komen we terug op een stuk theorie uit hoofdstuk 2 waarin de vraag werd gesteld of integraliteit van onderuit de praktijk zelf moet komen of van bovenaf neer kan dalen op het planproces. Het spanningsveld tussen top-down en bottom-up. Ook verschilt per situatie samenhang tussen object, proces en context (planningdriehoek). In paragraaf 9.21. lopen we eerst een aantal opvallendheden uit het proces langs, die bleken uit het empirisch onderzoek. Daarna vertalen we deze in subparagraaf 9.2.2. naar het meer algemene planproces.

9.2.1 Het proces in de empirie Uit de interviews werd duidelijk dat bij een gelijk object, bijvoorbeeld een stationsgebied, de context en het proces sterk bepalend waren. Zo is de gemeente Alphen aan den Rijn zowel ambtelijk als politiek bekend met de VER. Het instrument is ingebed en wordt wanneer nodig toegepast. In gemeenten waar dit niet het geval is en waar de VER als instrument helemaal niet bekend is, vormt veiligheid een thema dat of integraal al meegenomen wordt in projecten of het is een thema dat moeilijk aanwijsbaar is in projecten en in de organisatie. Dat wil dus niet zeggen dat er daardoor niet over veiligheid is nagedacht. Zo gaf de gemeente Houten bij zowel het multifunctioneel centrum Schoneveld als bij de

62

VINEX Zuid deel De Hoon IVa, aan dat deze projecten een herhaling van bekende zetten was. De spelers waren uit vorige projecten bekend, het projectteam ging al jaren mee en de projectleider kon bouwen op jaren ervaring in Houten zelf. Dat geldt ook voor de externe adviseurs. Het belang van een goed proces en voldoende vakkennis of het weten te verzamelen van voldoende specialisten lijkt hierdoor een belangrijke factor. Daarbij komt wel meteen het gevaar van de moeilijke overdraagbaarheid kijken. Wanneer iemand met jarenlange ervaring geen methodieken op papier vastlegt en hij of zij valt weg uit de organisatie, dan heeft de opvolger een behoorlijke taak om alle informatie bij elkaar te verzamelen. Het inwinnen van informatie via externe adviseurs verschilt per gemeente. Soms ligt de nadruk bij de taak van een projectleider meer op het zijn van een verbindende schakel tussen inhoudelijke kennis van externe adviseurs. Andere gemeentelijke organisaties zijn groter en hebben zelf meer kennis in huis. Opvallend is dat ondanks deze verschillen, alle VER’s van de onderzochte casussen door externe bureaus zijn uitgevoerd. Dat kan te verklaren zijn door gebrek aan specifieke kennis of gebrek aan tijd of het feit dat hiermee een stukje onafhankelijkheid is getracht te borgen. De wijze waarop er over veiligheid wordt gedacht in relatie tot het eigen handelen verschilt per gemeente sterk. Dat is allereerst sterk objectafhankelijk. Dit is zeker het geval bij projecten waar veiligheid een groter belang heeft (o.a. grote openbare gebieden zoals het Museumpark in Rotterdam), waar veiligheid meer belangstelling heeft gekregen (o.a. de N470) of waar de veiligheidsbeleving (o.a. drugsgebruikersruimten) een belangrijke rol speelt. De projectomvang wil niet altijd zeggen dat veiligheid een leidend principe is. Veel van de respondenten geven aan dat een VER of veiligheidsdenken onderdeel moet uitmaken van de beslissing, maar dat het niet het enige thema is dat speelt. Er moet ook ruimte zijn voor creativiteit in het ontwerp, mensen moeten er prettig en sfeervol kunnen verblijven en de politiek moet haar afweging kunnen maken. In bijvoorbeeld Enschede stond de locatie voor het cultureel kwartier al vast. In het stadscentrum was ruimte nabij het station en een dergelijke voorziening is een verrijking voor een binnenstad, dat terwijl je qua veiligheid het cultureel kwartier wellicht beter aan de stadsrand zou kunnen vestigen. Ook in het Museumpark in Rotterdam was de politieke beslissing genomen om het bestaande en al oude park qua ontwerp niet te veranderen. Daardoor is er meer op beheer ingezet. Pakkend is de leuke woordspeling van één van de respondenten. Hij gaf aan dat je je niet moet laten gijzelen door alleen het veiligheidsbelang. Terugkijkend naar de theorie over top-down versus bottom-up lijkt dit voorgaande een duidelijke oproep voor bottom-up initiatieven die vanuit het project zelf komen. Wanneer veiligheid vanuit het proces als een issue wordt gezien, dan zal er zeker op gelet worden in het planproces. Wanneer het thema veiligheid of een VER opgelegd zou worden van bovenaf, dan wordt het volgens veel respondenten gezien als een belemmering waar omheen gemanoeuvreerd moet worden. Daarnaast lijkt ook hier de rol van de projectleider of andere spil in een organisatie erg belangrijk. Als hij of zij bottom-up het thema veiligheid trekt en alle partijen om tafel krijgt over dit onderwerp of het integraal weet mee te nemen in het planproces, dan is qua integraliteit grote meerwaarde geboekt. De objectafhankelijkheid, het al of niet beleven van urgentie voor veiligheid en de beslissingsvrijheid die de respondenten noemen, hangt niet alleen met de eerdere genoemde planningdriehoek samen. Het is ook te koppelen aan de drie vormen van ruimte uit paragraaf 2.2 en de daarop volgende omgevingspsychologie uit paragraaf 2.3. Wanneer de sociale ruimte of de symbolische beleving van dezelfde ruimte, urgentie voor het thema veiligheid oproepen dan lijkt de aandacht daar extra naar te verschuiven. Veiligheid in een te ontwikkelen woonwijk is wellicht een minder prominent punt dan bij de aanleg van een verkeersweg. De vertaling die gebruikers of betrokken actoren maken van object naar subject heeft daar een belangrijke rol bij. De beleving van veiligheid door de betrokkenen in het planproces is hierop mogelijk ook weer van invloed. De fysieke, sociale en symbolische ruimte is in dit rapport methodisch doorvertaald naar figuur 9.2.

63

Als we de cellen van de tabellen in de interviews (zie figuur 9.2 als voorbeeld) aflopen dan is er een brede range aan fysieke maatregelen genoemd, die vaak weer samenhingen met sociale objectieve veiligheid zoals het mogelijk maken van sociale controle of subjectieve fysieke veiligheid, zoals denken vanuit de gebruiker bij de inrichting van een weg of woonwijk. De subjectieve sociale veiligheid blijkt het moeilijkst te vangen omdat deze categorie als meest duidelijke onder de imponderabilia valt. Dit zijn niet in harde cijfers meetbare zaken zoals de waarde die je hangt aan een gevoel van een voor jou veilige situatie. Zo bleken omwonenden van de drugsgebruikersruimte lang niet allemaal negatief tegenover de gebruikers te staan omdat in de loop van de tijd bij hun de mens achter de gebruiker veel duidelijker in beeld was gekomen.

9.2.2 Veiligheid in het algemene planproces Als we al dit soort vormen van veiligheid in het gehele planproces bekijken, dan is in een deel van de gevallen veiligheid als issue pas later in het planproces naar voren gekomen. Andersom geven bijna alle respondenten wel aan dat het tijdig betrekken van veiligheid grote kostenbesparingen kan opleveren. De vraag waar dat punt van tijdig betrekken in het planproces ligt? In Alphen aan den Rijn werd aangegeven dat dit na het masterplan en voor het voorontwerp moet zijn. Op dat moment staan de grote lijnen vast en is er een kader om over te praten, iets wat ook andere respondenten aangaven. Met dat kader in het achterhoofd kan het voorontwerp beïnvloed worden. Dat kan al heel eenvoudig door extra lichtschachten in een tunnel of openbaar toegankelijke paden langs een waterkant voor sociale controle. Maar ook het tijdig betrekken van een afdeling openbare werken e.d. die zich met beheer bezig gaat houden, wordt genoemd. Met hen kunnen vervolgens prestatieafspraken gemaakt worden. Aan de andere kant wordt er de kanttekening gemaakt van de politiek die na een schetsontwerp alsnog wijzigingen aanbrengt terwijl daarvoor in het planproces met alle betrokkenen niet gekozen is. Dat is een blijvend en voortdurend spanningsveld in de ruimtelijke ordening. De procesmatige aanpak van de VER is echter niet uniek voor de VER maar is ook onderdeel van het politiekeurmerk voor de openbare ruimte. Met de voorgenoemde aanpak lijkt het VER-schema met de zeven modules (zie figuur 3.1) toegepast te worden. Als we kijken naar het totale planproces, onafhankelijk van het thema veiligheid (zie figuur 9.3) dan blijkt het moment waarop er een specifieke veiligheidsbijeenkomst plaatsvindt in het proces, het moment van de doelstellingenfase en/of dat van de ontwerpfase te zijn. Maar ook het buitenwettelijk voortraject (dus nog voor de officiële procedure start) speelt een belangrijke rol. Datzelfde op veiligheid ingerichte proces geeft bij verschillende casussen ook een prima basis voor samenwerking in het algemeen. Omdat je elkaar spreekt en ideeën en meningen uitwisselt over het thema veiligheid, vindt er communicatie plaats. Zo weten betrokkenen elkaar later in het proces ook sneller te vinden. Voor het thema veiligheid, maar ook voor andere thema’s.

Initiatieffase

Definitiefase

- Probleemidentificatie - Basiskeuze voor de procesgang - Analyse van krachtenveld - Verder onderzoek? - Programma van eisen - Doelstellingen

Ontwerpfase

Voorbereidingsfase

Evaluatie van het ontwerp (ex ante evaluatie)

Evaluatie en nazorg

Evaluatie van het plan: ex post evaluatie - Eventuele update

Het maken van het plan: plangeneratie

Opdracht inzichtelijk maken

Figuur 9.3

Realisatiefase

- Vaststelling - Gestalte geven aan de visie/het plan

Bron: Van Schagen e.a. 2009, p. 73

64

Respondenten die een VER gebruiken doen dat op verschillende manieren. Een deel geeft aan na de quickscan de VER niet voortgezet te hebben. Een ander deel doorloopt het gehele traject en geeft voorbeelden van maatregelen die kosten kunnen besparen. Vaak zijn dit fysiek objectieve maatregelen die tot sociaal subjectieve verbeteringen moeten leiden. Daarnaast wordt een deel van de veiligheidsrisico’s bewust genomen, net als de bijbehorende kosten. Dit omdat de prioriteit voor dat geval op andere zaken dan veiligheid is gelegd of omdat de risico’s als aanvaardbaar worden gezien. Het al of niet behalen van veiligheidsdoelstellingen en het maken van extra kosten om dit alsnog te behalen is met dit onderzoek niet vast te stellen. Dat komt niet omdat er geen veiligheidsaanpassingen gedaan worden maar omdat er veelal geen specifieke veiligheidsdoelstellingen zijn. Veiligheid wordt veelal meegenomen in het normale planproces en de bijkomende expertise die daar al bij komt kijken. Als we figuur 9.3 naast de zeven VER modules plaatsen uit figuur 3.1 dan is te constateren dat vooral module 3, de analyse, veel aandacht krijgt. Door die analyse worden module 1 en 2 van de VER aangepast, respectievelijk de onderbouwing en de intentie. Vaak wordt er meteen voor een of enkele ingeperkte alternatieven gekozen en worden niet opnieuw alle andere opties als een serie keuzes aan de politiek voorgelegd. Dat kan bijvoorbeeld zijn omdat er geen ander alternatief is, omdat het alternatief veruit de beste optie is, omdat het aantal keuzes voor de bestuurders beperkt wordt voor snelle besluitvorming of vanwege de kosten. Vervolgens worden modulen 5 en 6, maatregelen en implementatie, min of meer automatisch ook doorlopen. De vraag is of dat nog specifiek als VER is aan te merken of dat het meer tot het algemene planproces is te rekenen, zoals weergegeven in figuur 9.3. Het analysemoment is op basis van dit onderzoek dus te benoemen als de trigger voor het verdere proces van veiligheid. Daarna neemt het specifieke VER-gebruik snel af maar lijkt de werking van de analysefase wel door te klinken. Al eerder is genoemd dat de evaluatie van het thema veiligheid veelal achterwege blijft. Wel zorgen in een aantal casussen de ontstane samenwerkingsverbanden voor een bepaalde mate van feedback richting verantwoordelijken voor het thema veiligheid. Dit omdat de samenwerkingsverbanden blijven bestaan, ook nadat het project is afgerond. Als de rol van de projectleider zo essentieel is, moet hij of zij dan ook de expert op het gebied zijn? De praktijk laat zien dat dat veelal ook niet zo is. Kennis wordt ingehuurd of komt verspreid uit de eigen organisatie. De kennis komt meestal niet van één veiligheidsspecialist, net als dat er vrij weinig specifieke veiligheidsdoelstellingen of budgetten aanwezig zijn. Als dat wel het geval is dan is dat vaak terug te voeren op het feit dat het één sector is die plannen maakt en uitvoert. Dat is het geval bij de wegaanleg van de N470, waar het doel is om veilig en snel van A naar B te komen. Doelstellingen en budgetten zijn dan vanuit één sector op veiligheid in te zetten. Soms is veiligheid ook achteraf een issue gebleken en wordt er een apart project van gemaakt. Dan is er apart budget, zeker wanneer er subsidie op verstrekt is. De meeste projecten lieten echter zien dat het thema veiligheid versnipperd over een organisatie aanwezig is. Een stedenbouwer, de brandweer en politie en een landschapsarchitect kijken naar de fysieke ruimte. Politie, toezicht of een afdeling samenlevingszaken kijken naar de sociale aspecten terwijl een afdeling openbare werken over het beheer en de daarbij behorende veiligheid nadenkt. Dit lijkt een structureel probleem bij gemeenten, wat het vormen van veiligheidsbeleid niet eenvoudiger maakt. Er is tevens zeker niet te spreken van een uniform en tussen gemeenten vergelijkbare manier van het organiseren van het thema veiligheid. Zoals paragraaf 4.1 al liet doorschemeren, is er echter geen sprake van verkokering van het thema veiligheid in één sector, maar is er ook geen sprake van één volledig facet dat we veiligheid kunnen noemen. Het is daarom van belang om het netwerk van betrokken actoren en kennis goed in beeld te hebben. Je moet weten welke kennis waar vandaan moet komen en of die kennis voldoende is. Idealiter zit het thema veiligheid ook in de integrale afweging van elk project. De praktijk wijst uit dat door de versnippering en het feit dat er zoveel verschillende andere zaken spelen bij de realisatie van een project, veiligheid niet altijd even prominent in beeld is. Een VER kan dit verbeteren en bewustwording creëren bij de betrokkenen.

65

Hoe VER gaan we met het integreren van veiligheid in het planproces Als eindconclusie van deze paragraaf kunnen we voor wat betreft het thema veiligheid en het planproces stellen dat de Veiligheidseffectrapportage geen echte Effect Rapportage is. Ondanks dat het gevaar van thematische verkokering bestaat, zijn er zeker voorbeelden te noemen waarbij de VER een integratiekader is geweest voor een breder spectrum dan alleen het thema veiligheid. Daardoor is er niet alleen naar veiligheid gekeken maar ook naar de manier waarop een omgeving functioneert, hoe mensen zich er voelen en of dat hun gedrag in de meer brede zin van het woord beïnvloed. Ook kan de VER bijdragen aan de samenwerking tussen verschillende betrokkenen bij een project. Dat levert een integraler plan op beter doordachtere oplossingen, niet alleen voor het thema veilgheid. Het is een vrijwillig toe te passen instrument dat op verschillende momenten bruikbaar is, er wordt meer bewustwording mee gecreëerd. Het is meer dan een instrument dat een effect meet en het geheel van een stempel voorziet met “integrale veiligheid” erop. Het feit dat dit VER stempel lang niet overal even bekend is betekent dat de waarde die eraan gehecht wordt nog sterk vergroot kan worden. We moeten alleen niet zo ver gaan dat de VER een verplicht instrument wordt. Dat zou juist de intrinsieke motivatie tot samenwerking en integratie te niet doen.

9.3 Hoe VER gaan we met het integreren van veiligheid in het planproces? De voorgaande slotconclusie vraagt om een serie aanbevelingen om de VER een succesvoller en meer toegepast instrument te maken. De metafoor van de speculaas is daar zeer pakkend voor. Iedereen eet speculaas als koekje maar weinig mensen eten het op brood. Een Belgische zakenman bedacht om het verpakt als broodbeleg te verkopen. Nu bieden supermarkten smeerbare speculaas aan bij de rest van hun broodbeleg assortiment en eten meer mensen speculaas op brood. Deze metafoor laat zien dat een kleine aanpassing van het product en een andere verpakking een product dat in de basis goed in elkaar zit, beter doen verkopen. Duidelijk is dat de VER meer bekendheid moet krijgen. Dat kan door de verpakking, het maken van meer reclame of het aanbieden van de VER samen met een ander assortiment. Dat laatste kan zijn door bij het Keurmerk Veilig Ondernemen of Politiekeurmerk ook de informatievrager op de voordelen van de VER te attenderen. Zo zou samen met andere ideeën een soort marketing toolkit moeten ontstaan om de VER beter in de markt te zetten. Daarmee kan de “smeerbaarheid”, van de VER ook verhoogd worden, om bij de metafoor te blijven. Betere “smeerbaarheid” is te verkrijgen door handvatten te bieden bij het aanbieden van een VER op het juiste moment in het planproces en door wellicht een lightversie van de VER te ontwikkelen om de toepasbaarheid bij kleinere projecten te vergroten. Om een VER op een juist moment in het planproces in te kunnen zetten zouden er eigenlijk indicatoren of een checklist moeten zijn die dit verheldert. De huidige indicatoren van de VER, zie paragraaf 3.1, zijn echter zo algemeen dat nu ieder project en ieder moment het juiste zou zijn voor een VER. Aan de andere kant is al eerder gesteld dat ieder object, proces en iedere context uniek is. Een checklist die voor alle gevallen inzetbaar is zou bijna onmogelijk zijn. Wellicht is een meer specifieke checklist voor het al of geen VER uitvoeren wel mogelijk, maar dan op basis van een format vanuit het CCV, die door iedere gemeente afzonderlijk uitgewerkt kan worden. De praktijk wijst eveneens uit dat het planproces en de rol van veiligheid veelal niet planmatig maar incrementeel opgepakt wordt. Eén stap wordt genomen waarna bedacht wordt wat het volgende doel wordt. Die werkwijze hoeft niet verkeerd te zijn zolang er maar zicht blijft op doelstellingen en op het grote geheel. Vooral dat eerste is qua veiligheid lang niet altijd vastgelegd.

66

Hoofdstuk 10 Epiloog, de VER in de toekomst Het begin van deze epiloog is een terugblik in de geschiedenis. “Men moet geen openbare werken ondernemen (cose del Commune) als het plan niet aansluit bij een verlangen, groot gemaakt door de bezieling van zijn vele burgers,die worden verenigd door een enkel streven. 2 ” Met de bovenstaande tekst wordt de Santa Maria del Fiore bedoeld, de immense kathedraal (Duomo) in de stad Florence. De kerk en de staat waren de opdrachtgevers. Opdrachtgevers die een duidelijk doel voor ogen hadden. Met de bouw van de Duomo werd begonnen in 1294. Daarvoor had de toenmalige bisschop de opdracht gegeven om Florence uit de donkere Middeleeuwen te halen en de macht van Florence te doen gelden met de bouw van een immens grote kathedraal. Hij gaf de opdracht om de straten rondom de kathedraal van de toen nog betrekkelijk kleine en vieze stad, gebogen te laten lopen zodat men niet het einde van de straat kon zien en daarmee de kleinschaligheid en de viezigheid als erfenis van de donkere Middeleeuwen en de stilstand van kunst en cultuur. Twee veiligheidsaspecten komen hier al naar voren. 1. Florence kreeg een eigen symbool waar iedereen trots op kon zijn, een verbinding van alle inwoners die zich uiteindelijk uitbetaalde in klinkende munt (florijn) waarbij de sociale en economische aspecten van de stad gelden als functionele factoren voor leefbaarheid en veiligheid. 2.

Het plan bracht een onveiligheidsaspect met zich mee in de vorm van de kleine gebogen straatjes vanaf de kathedraal, dus geen zicht wat er achter de bocht op je stond te wachten.

Figuur 10.1 Straten rond de Duomo (Florence) Had men in die tijd een Veiligheidseffectrapportage opgesteld, dan had Florence er misschien heel anders uitgezien. De vraag was dan geweest wat het uitgangspunt is bij het ontwerp en beheer van de bouw van de kathedraal. Was de sociale veiligheid van de omgeving meegenomen in de vorm van brede overzichtelijke straten en wist men dat men later misschien veel aanvoer van water nodig kon hebben bij een uitslaande brand? De opdrachtgevers hadden wel een visie met een doel, een doel dat men in het ontwerp en vooral door het ontwerp wilde bereiken “een einde te maken aan de donkere door ziektes geteisterde wereld in de Middeleeuwen”.

2

Document van het Bisdom Florence. Auteur onbekend, 1294 67

Om verder te kijken naar de evolutie van de Veiligheidseffectrapportage blikken we nu iets minder ver terug in de geschiedenis. Parijs in de 19e eeuw. Tijdens de heerschappij van Napoleon de derde werd Parijs grondig verbouwd door George Eugené Hausmann. Wijken werden afgebroken en daarna is Parijs met brede boulevards en avenues en met grote pleinen opnieuw opgebouwd. Armzalige woningen werden onteigend en maakten plaats voor grote dure panden. De stad moest meer allure uit gaan stralen. Het maakte het ook wat makkelijker om de bevolking van Parijs onder controle te houden. De straten werden breder waardoor overzicht ontstond voor de legionairs om vuurlinies aan te leggen bij nieuwe opstanden en om beter te kunnen manoeuvreren met een heel regiment. En dtt principe werkte bleek tijdens de Commune van Parijs (socialistische revolutie van arbeiders in Parijs (de communards). De Commune vond haar einde in de semaine sanglante (bloedige week) van 21–28 mei 1871, waarin de revolutie van de Parijzenaren bloedig werd onderdrukt door het Franse regeringsleger. Enkele tienduizenden revolutionairen vonden de dood. Hier werd al duidelijk nagedacht tijdens het ontwerp en de herstructurering van de stad over het effect van onveiligheid. Brede overzichtelijke straten tegenover de wanordelijke kleine steegjes en achterstraten waar een opstand ongemerkt kon uitgroeien tot een revolutie. Het kunnen manoeuvreren met een regiment soldaten in een stad in plaats van alleen op een slagveld. Maar ook een economische impuls geven aan de stad en ruimte scheppen voor nieuwe woongebieden. Dat het leven echter in de “binnenstad” onbetaalbaar zou worden voor de meeste Parijzenaren en dat armlastigen en kanslozen genoodzaakt waren om in buitenwijken (balieu’s) bij elkaar te kruipen was, bleek later, ook geen succes en daar was niet over nagedacht. Had men in die tijd een Veiligheidseffectrapportage opgemaakt, dan had Parijs misschien wel een andere planologische indeling gehad waarbij de brede boulevards inderdaad ontworpen werden voor allure en voor het leger, maar werd een sociaal geografisch aspect wellicht meegenomen tijdens de expertmeetings in een VER-module aangaande de buitenwijken of toen nog de buitenste ring van de stad.

68

Hoe VER gaan we met het integreren van veiligheid in het planproces? Florence en Parijs leren ons dat er onveiligheid heeft moeten plaatsvinden om een stap voorwaarts te maken bij het thema veiligheid. Rampen, incidenten, opstanden en het zoeken naar verlichting heeft ons heden ten dage zover gebracht dat wij zeer rationeel en vooral zeer realistisch naar veiligheid kunnen kijken. Rampen zijn niet volledig te voorkomen, maar elke keer na een ramp worden er zaken gevonden die voorkomen hadden kunnen worden. De kennisversnelling van veiligheidskunde wordt mede ingegeven door een bepaalde verplichting. Als iets wettelijk verplicht is, dan wordt dit bestuurlijk uitgevoerd. Andere vormen van motivatie zijn een financiële prikkel of het intrinsiek motiveren van betrokkenen. Dit laatste geldt min of meer ook voor de ontwikkeling of beter gezegd, voor de acceptatie van de VER. De VER is niet verplicht gesteld. In het kader van de deregulering (de vermindering van regelgeving en regeldruk voor de burgers en ondernemers) zal dit waarschijnlijk ook niet gaan gebeuren. Wat overblijft is de morele verplichting of de verantwoordelijkheid voor burgers, dieren en objecten. Als men na een ramp, zwaar ongeval of incident zoekt naar een gemeenschappelijk veiligheidskader of risicoanalyse instrument komt men dan vanzelfsprekend bij de VER uit? Dat is de vraag. Als men verantwoordelijk is voor de veiligheid van burgers, heeft men dan ook de kennis of op zijn minst bewustzijn als het gaat om veiligheidszaken? De reden waarom de opdrachtgevers van de bouw van de Duomo in 1294 niet nadachten over de sociale veiligheidsaspecten van de gebogen straten, was vermoedelijk gebrek aan specifieke kennis op dat gebied. Datzelfde gold voor Hausmann en zijn Parijs, al wel iets verder in het integraal denken maar nog niet specifiek genoeg. Dit alles is zeker geen oproep tot het verplichtstellen van de VER, in tegendeel. De toekomst van de Veiligheidseffectrapportage ligt in het specifieke gebruik van de VER. De VER moet maatwerk kunnen leveren aan een opdrachtgever van een ontwerp of plan. Het veiligheidskader wordt geleverd door de VER. De gebruiker moet het verder invullen. Maar wie heeft er verstand van zowel de bouw van een kathedraal als van criminologie, als van rampen en crisisbeheersingsplannen, als van risicoprofielen en analyses op het gebied van criminaliteit en leefbaarheid? Wie werkt tegelijkertijd bij een gemeente op de afdelingen Beheer, Maatschappelijke Zaken, Openbare orde en Veiligheid, Juridische Zaken en Ruimtelijke Ordening en bij de brandweer en bij de politie? Het antwoord op deze vraag is tevens het antwoord op het gebruik van de VER. Niemand werkt tegelijkertijd bij deze veiligheidsorganisaties, zoals de VER niet het antwoord is op alle (on)veiligheidsaspecten. Opdrachtgevers komen bij elkaar en gebruiken de VER als kader en basis voor een ontwerp of een plan, de specifieke veiligheidskundige of deskundige zorgt voor een evolutie van de VER door module 3 (de analyse) te verheffen tot uitgangspunt voor maatwerk. Maar waar zijn de specialisten in het werkveld die na een ramp altijd de oorzaken kunnen vinden? Conclusie Incidenten gebeuren niet spontaan, daar gaat een reeks van kleinere incidenten aan vooraf, net zoals aan een calamiteit een reeks incidenten voorafgaat. Deze opbouwende spanning kan in kaart worden gebracht door verschillende risicoanalyse modellen. Het doorbreken van de geconstateerde opbouw van risico’s is het aanbrengen van alternatieven. Het procesmatig aanbrengen van specifieke alternatieven wordt omschreven in de Veiligheidseffectrapportage (VER). Dit moet maatwerk zijn!

69

Literatuurlijst • •

•

• • • • • • • • • • • • • •

• • • • • •

Alexander E.R. (1986) Approaches to planning – introducing current planning theories, concepts and issues. New York: Gordon and Breach Science Publisher. Alphen aan den Rijn (2009) Stadshart Lage Zijde. Alphen aan den Rijn: Gemeente Alphen aan den Rijn. Geciteerd van het world wide web op 23-07-2009. . Alphen aan den Rijn (2009b) Stationsomgeving. Alphen aan den Rijn: Gemeente Alphen aan den Rijn. Geciteerd van het world wide web op 28-07-2009. . Arts J. (1998) EIA follow-up, on the role of ex post evaluation in environmental impact assessment. Groningen: Geopress. Asbeek Brusse, W., H. van Dalen en B. Wissink (2002) Stad en land in een nieuwe geografie ”Maatschappelijke veranderingen en ruimtelijke dynamiek”, Den Haag: SDU uitgevers. Baarda D.B. en M.P.M. de Goede (2001) Basisboek methoden en technieken, handleiding voor het opzetten en uitvoeren van onderzoek. Groningen: Stenfert Kroeze. Bouwbesluit (2003) Geciteerd van het world wide web op 13 juni 2009. . CCV Centrum Criminaliteitspreventie Veiligheid (2009) Het CCV. Utrecht: CCV. Geciteerd van het world wide web op 16-10-2009. < http://www.hetccv.nl/hetccv/>. CCV Centrum Criminaliteitspreventie Veiligheid (2008) Veiligheidseffectrapportage, voor gebruikers. Utrecht: CCV. CCV Centrum Criminaliteitspreventie Veiligheid (2007) Veiligheidseffectrapportage, voor beslissers. Utrecht: CCV. CCV (2006) Crisisbestendigheid en de VER. Utrecht: Stichting Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid. Coeterier J.F. (2000) Hoe beleven wij onze omgeving? Resultaten van 25 jaar omgevingspsychologisch onderzoek in stad en landschap. S.I.J.F. Coeterier. Cultureel kwartier (2009) Cultureel kwartier. Assen: stadhuis Assen. Geciteerd van het world wide web op 22-07-2009. <www.cultuurkwartier.nl>. DSP-Groep (2008) Veiligheidseffectrapportage Multifunctioneel Centrum, Kop v/d Sterrenlaan, Alphen aan den Rijn. Amsterdam: DSP-Groep BV Geluidnieuws, Webtijdschrift over geluid en trilling (2009) Aanleg N470 vordert: Opening deel Zuidtak tussen Doenkade en Oudelandselaan eind augustus. Utrecht: dBvision. Geciteerd van het world wide web op 22-07-2009 . Gemeente Amsterdam (2009) ‘Regionale Veiligheidsrapportage Amsterdam-Amstelland 2008’. Amsterdam: Gemeente Amsterdam. Gemeente Assen (2009) Raadsvergadering 17 april 2008. Geciteerd van het world wide web op 23-07-2009. . Gemeente Dronten (2009) feiten en cijfers. Geciteerd van het world wide web op 02-09- 2009. . Gemeente Enschede (2009) Buurtmonitor. Geciteerd van het world wide web op 02-09- 2009. . Gemeente Lansingerland (2009) ‘Visiedocument verkeer en vervoer 2009-2020’. Lansingerland: Gemeente Lansingerland. Gemeente Nijmegen (2009) Buurtmonitor. Geciteerd van het world wide web op 02-09- 2009. . Gemeente Rotterdam (2009) buurtmonitor. Geciteerd van het world wide web op 02-09- 2009. . Gemeente Utrecht (2009) Wijkmonitor. Geciteerd van het world wide web op 02-09- 2009. .

70

• • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •

•

• •

Gemeente Wierden (2009) Organisatie KVO de Vondel. Wierden: gemeente Wierden. Geciteerd van het world wide web op 22-07-2009. < http://www.wierden.nl/smartsite.html?ch=DEF&id=67749>. Haan, de W.J.M. (1997) Evaluatie integraal veiligheidsbeleid, een verkennende studie in Amsterdam en Rotterdam. Rijswijk: Sociaal en Cultureel planbureau. Heraut (2009) Snelle aanleg N470 Berkel en Rodenrijs mogelijk door besluit provincie. Pijnacker: nieuwsblad De Heraut. Geciteerd van het world wide web op 22-07-2009. . Keus (2008) Interview Veiligheidseffectrapportage, de VER geeft veiligheid een gezicht. In secondant #1 | februari 2008, p. 40-43. Klaassen H.L. en F.K.M. van Nispen (1996) De wildgroei van effectrapportages. In: Bestuurskunde jaargang 5 nr. 7, p 308-316. Tilburg: Vereniging voor Bestuurskunde. Loewen L.J., G.D. Steel en P. Suedfeld (1993) Perceived safety from crime in the urban environment. In: Journal of environmental psychology, 1993, vol. 13, no4, pp. 323-331 (23 ref.). Amsterdam: Elsevier. Ministerie van Algemene Zaken (2007) Samen werken Samen leven, beleidsprogramma kabinet Balkenende IV 2007-2011. Den Haag Ministerie van Algemene Zaken. Ministerie van Financiën, afdeling beleidsanalyse (1986) Evaluatie methoden, een introductie 3e herziene druk. ’s-Gravenhage: Staatsuitgeverij. Muziekkwartier (2009) Het Muziekkwartier. Enschede. Geciteerd van het world wide web op 23-07-2009. . Nijkamp, P., P. Rietveld en H. Voodg (1990), Multicriteria Evaluation in Physical Planning. Amsterdam: North-Holland. Provincie Flevoland (2009) N 23 Nieuws. Geciteerd van het World wide web op 22-07-2009. < http://provincie.flevoland.nl/themas/verkeer_en_vervoer/n23/>. RBT Twente (2009) Openbaar lichaam Regionaal bedrijventerrein Twente. Geciteerd van het world wide web op 23-07-2009. . Ridder, de J. en N.S.J. Koeman (1999) Naar een hernieuwd ruimtelijk planningsstelsel? In: Publicatie van de vereniging voor bouwrecht nr. 27, Deventer: Kluwer. ROC Regionaal Opleidingscentrum Aventus (2009) Jaarverslag 2008, het jaar in beeld gebracht. Apeldoorn: ROC Aventus. ROC Regionaal Opleidingscentrum Nijmegen (2009) Jaarverslag 2008, opleiden in het hart van de samenleving. Nijmegen: ROC Nijmegen. Rossi P.H., H.E. Freeman (1989) Evaluation, a systematic Approach, 4e editie. Newbury Park Ca: Sage Publications. Seinpost (2005) Veiligheidseffectrapportage, resultaat toetsing instrumentbarometer 2005. Arnhem; Seinpost adviesbureau bv. Sevenhuijsen, E. (2007) Regeling wordt eenvoudiger en transparanter, Nieuw leven voor het PKVW. In Secondant, #3| augustus 2007, p. 48-51. Spit, T., S. van Schagen, D. Schut & P. Zoete (te verschijnen) Structuurvisies; dankzij de Wro is de centrale rol in de ruimtelijke ordening terug bij de gemeente (werktitel) Spit T. & P.R. Zoete (2006) Ruimtelijke Ordening in Nederland. Den Haag: Sdu uitgevers. Terpstra J. en R. Kouwenhoven (2004) Samenwerking en netwerken in de lokale veiligheidszorg. Apeldoorn/ Zeist: Politie en wetenschap/Kerckebosch. In SMVP Stuurgroep samenwerken aan veiligheid (2007) Veiligheid als bestuurlijke opdracht. Dordrecht: Stuurgroep samenwerken aan veiligheid. Tops F.W. en F Hendriks (2003) Openbaar besturen in vitale coalities, van publieke waarden naar professionele toewijding. Tilburg: universiteit van Tilburg. In SMVP Stuurgroep samenwerken aan veiligheid (2007). Veiligheid als bestuurlijke opdracht. Dordrecht: Stuurgroep samenwerken aan veiligheid. Vorm, Van der, Bouw BV en NEXT Real Estate (2009) De Meent. Geciteerd van het World wide web op 23-07-2009. . VROM Ministerie van Volkshuisvesting ruimtelijke ordening en milieu, LNV Ministerie van Landbouw Natuurbeheer en Voedselveiligheid, V en W Ministerie van Verkeer en Waterstaat, EZ Ministerie van Economische Zaken (2006) Nota ruimte, ruimte voor ontwikkeling, deel 4: tekst na parlementaire instemming. Den Haag: VROM.

71

•

Winsum-Westra, van M. en T.A. de Boer (2004) (On)veiligheid in bos en natuur, een verkenning van subjectieve en objectieve aspecten van sociale en fysieke veiligheid in bosen natuurgebieden. Wageningen: Wageningen universiteit/Alterra.

Foto’s Luchtfoto’s: Google earth, Aerodata International Service, Europa Technologies en Tele Atlas (2005)

72

Onderzoeksevaluatie VER (Veiligheidseffectrapportage)

Recommend Documents