Onderzoek grond- (exploitatie)beleid

Rekenkamercommissie

Onderzoek grond(exploitatie)beleid Rekenkamercommissie Harderwijk

19 september 2013

Rekenkamercommissie Harderwijk t.a.v. De heer C.H. Leeuwe, voorzitter [email protected]

Onderzoekers: Drs. B. (Barn) Geurts T.A.J.M. (Tom) Smolders MA MSc Contactpersoon: Drs. B. (Barn) Geurts T. 06 338 146 94 E. [email protected] Kenmerk: RO 13405 Datum: 18-09-2013

Rapport / Onderzoek grond(exploitatie)beleid

Inhoudsopgave Bestuurlijke Nota

1

1 Onderzoeksverantwoording

2

1.1 / Aanleiding

2

1.2 / Doelstelling en onderzoeksvraag

2

1.3 / Deelvragen

2

1.4 / Visie: de sturingsdriehoek

3

1.5 / Onderzoeksuitvoering

4

1.6 / Leeswijzer

4

2 Centrale boodschap

5

2.1 / Samenvatting en conclusies

5

2.2 / Aanbevelingen

9

3 Reactie college van B&W

12

4 Nawoord opdrachtgever

18

Nota van bevindingen

1

1 Beleidskader

2

1.1 / Besluit begroting en verantwoording (BBV)

2

1.2 / Financiële verordening

2

1.3 / Beleidskader grondbeleid

3

1.4 / Beleid risicomanagement en weerstandsvermogen

7

1.5 / Toetsingskader

9

2 Sturing en controle

10

2.1 / Processen en procedures

10

2.2 / Totale portefeuille

13

2.3 / Casus Waterfront

19

2.4 / Casus Lorentz

25


28

3 Financiële risicobeheersing

30

3.1 / Proces risicomanagement

30

3.2 / Vertaling naar weerstandsvermogen

32


34

Bijlagen

35

Bijlage 1. Toetsingskader

35

Bijlage 2. Bronnen

37 Rapport / Onderzoek grond(exploitatie)beleid

i

Bestuurlijke Nota

Rapport / Onderzoek grond- (exploitatie)beleid

1

1 Onderzoeksverantwoording 1.1 / Aanleiding Met de huidige economische stilstand zijn voor veel gemeenten de grondexploitaties onder druk komen te staan. Ook de gemeente Harderwijk blijkt bij de jaarrekening 2011 al ruim € 60 miljoen verlies te hebben moeten nemen op de lopende grondexploitaties. Ook zorgt de vertraging van de uitgifte van percelen ervoor dat de door de raad gewenste ruimtelijke ontwikkelingen pas op een later tijdstip kunnen worden gerealiseerd. De rekenkamercommissie Harderwijk wil met een onderzoek naar het grondbeleid de raad inzicht bieden in het controle- en sturingsinstrumentarium van de gemeenteraad voor grondbeleid en grondexploitaties, en aanbevelingen doen om de kaderstellende en controlerende rol van de raad ten aanzien van het grondbeleid en de grondexploitaties te verbeteren. In de Nota grondbeleid 2012-2016 (‘de nieuwe koers’) kondigde het college al aan dat in 2013 de verschillende mogelijkheden van kredietverstrekking door de raad bij grondexploitaties zullen worden onderzocht om zo transparant en efficiënt mogelijk te kunnen werken. Op basis van een analyse van de huidige werkwijze binnen de gemeente Harderwijk en het nieuwe beleidskader voor grondexploitaties wil de rekenkamercommissie een bijdrage leveren aan het vergroten van de transparantie van het grondbeleid en van de grondexploitaties voor de raad.

1.2 / Doelstelling en onderzoeksvraag Voor dit onderzoek hanteert de rekenkamercommissie de onderstaande doelstelling: Inzicht bieden in het controle- en sturingsinstrumentarium van de gemeenteraad voor grondbeleid en grondexploitaties, en aanbevelingen doen om de kaderstellende en controlerende rol van de raad ten aanzien van het grondbeleid en de grondexploitaties te verbeteren. Om deze doelstelling te realiseren, hanteert de rekenkamercommissie de volgende hoofdvraag: “In hoeverre beschikt de raad over voldoende informatie, controle- en sturingsinstrumenten om zijn kaderstellende en controlerende taak ten aanzien van het grondbeleid en grondexploitaties uit te voeren?”

1.3 / Deelvragen De hoofdvraag is uitgewerkt in 10 deelvragen: Kaders en doelstellingen 1.

Wat is de kwaliteit van het door de gemeenteraad vastgestelde beleidskader?

Sturing en controle 2.

Op welke wijze is het grondbeleid geïmplementeerd in interne procesafspraken en waarborgen?

3.

In hoeverre is de uitvoering van het grondbeleid conform vastgesteld beleid en worden procesafspraken en waarborgen nageleefd?

4.

Welke informatie ontvangt de raad over de uitvoering van het grondbeleid en grondexploitaties?


2

5.

In hoeverre voldoet de informatievoorziening aan de gestelde eisen (waaronder landelijke wet- en regelgeving, gemeentelijke kaders)?

6.

In hoeverre is de raad in staat op basis van de verkregen informatie de beleidskaders te controleren en (indien nodig) bij te stellen?

Financiële risicobeheersing 7.

Hoe is het risicomanagement ten aanzien van het grondbeleid en grondexploitaties in Harderwijk ingebed in de organisatie en hoe functioneert het?

8.

Worden grondexploitatie(complexen) regelmatig en tijdig geactualiseerd, getoetst aan marktontwikkelingen en bijgestuurd?

9.

Hoe verhouden zich de (grond)reserves en (grond)voorzieningen ten opzichte van de risico’s en verplichtingen betreffende de grondexploitaties?

10. Hoe verhouden de risico’s van het grondbeleid zich ten opzichte van de totale reservepositie van de gemeente Harderwijk?

1.4 / Visie: de sturingsdriehoek De rekenkamercommissie heeft bij het onderzoek gebruik gemaakt van een normenkader. De bevindingen zijn aan dit normenkader getoetst en vormen daarmee de basis voor de conclusies en aanbevelingen. Het normenkader is gebaseerd op landelijke wet- en regelgeving en op de ervaringspraktijk van de onderzoekers. De rekenkamercommissie hanteert daarnaast een visie op kaderstelling en controle in het kader van grondbeleid en grondexploitaties die met name richtinggevend is voor de aanbevelingen. Grondbeleid staat niet op zichzelf, maar is dienend aan het ruimtelijk kwaliteitsniveau dat de gemeente nastreeft. Met het in ontwikkeling brengen van een gebied tracht de gemeente immers een gewenste ruimtelijke ontwikkeling tot stand te brengen zoals deze is vastgelegd in een structuurvisie of bestemmingsplan. De afweging of de gemeenteraad bereid is om de financiële verwachtingen en risico’s rondom een grondexploitatie te accepteren, kan dus ook alleen worden beantwoord vanuit het belang dat de raad hecht aan het bereiken van een bepaalde ruimtelijke kwaliteit in het betreffende plangebied. Voor de kwaliteit van kaderstelling en controle spreken we daarom van de sturingsdriehoek: de (ruimtelijke) kwaliteit van een plan, de looptijd en de winst- of verliesverwachting moeten in onderlinge samenhang zijn verantwoord om een volledige afweging door raad en college mogelijk te maken. De looptijd is hierbij in twee dimensies relevant. In de eerste plaats stelt de gemeenteraad met de grondexploitatie het doel om op een bepaald moment een specifieke ruimtelijke kwaliteit te ontwikkelen. Vertraging leidt ertoe dat de gewenste kwaliteit later beschikbaar komt dan besloten. Daarnaast heeft de looptijd van een project ook invloed op de uiteindelijke winst of verlies van een grondexploitatie. In een grondexploitatie zijn immers jaarlijks ‘rentelasten’ opgenomen. Dit zijn de kosten die de gemeente maakt om geld te lenen om zijn plannen te realiseren. Als een plan vertraagt moet de gemeente ook langer geld lenen om de investeringen in het plan te financieren en leidt


3

dit tot hogere kosten in grondexploitatie, dus een lagere winst of een groter verlies.

1.5 / Onderzoeksuitvoering De onderzoeksopzet is uitgewerkt door de secretaris/onderzoeker van de rekenkamercommissie van Harderwijk in overleg met de rekenkamercommissie. Het onderzoek is gestart met een interne startbijeenkomst op donderdag 13 december 2012. Daarbij zijn aan een vertegenwoordiging van de ambtelijke organisatie het doel van het onderzoek, de onderzoeksvragen en het normenkader toegelicht. Het onderzoek is uitgevoerd door de secretaris/onderzoeker van de rekenkamercommissie van Harderwijk. Bij de uitvoering van het onderzoek heeft de secretaris ondersteuning gekregen van een financieel specialist van onderzoeks- en adviesbureau Necker van Naem. In eerste instantie analyseerden de onderzoekers de relevante beleidskader en plannings- en verantwoordingsdocumenten. De gevraagde informatie is daarbij tijdig en compleet aangeleverd door de gemeentelijke organisatie. Dit onderzoek is gebaseerd op de informatievoorziening aan de gemeenteraad tot en met de Programmabegroting 2013. Dit betekent dat de actualisaties van de grondexploitaties die begin 2013 zijn uitgevoerd niet in de cijfers in dit rapport zijn verwerkt Na de documentanalyse zijn meerdere interviews gehouden met betrokken ambtenaren en collegeleden. Op donderdag 7 maart 2013 hielden de onderzoekers een groepsinterview met raadsleden. Op 10 april 2013 stelde de rekenkamercommissie de Nota van bevindingen vast en legde dit vervolgens voor aan het college en de organisatie voor een reactie op de feitelijke juistheid van de gepresenteerde bevindingen. Op basis hiervan stelde de rekenkamercommissie op 30 mei de definitieve versie van het rapport vast en bood het aan voor een bestuurlijke reactie van het college. Nadat op 17 juli de reactie van het college binnenkwam, heeft de rekenkamercommissie het rapport voorzien van een nawoord en op 19 september aan de gemeenteraad aangeboden.

1.6 / Leeswijzer Het eerste deel van het rapport, de ‘bestuurlijke nota’ bevat de kern van het rapport. Naast de Onderzoeksverantwoording vindt u in de ‘centrale boodschap’ de conclusies en aanbevelingen die de rekenkamercommissie op basis van het onderzoek heeft geformuleerd. Ook de bestuurlijke reactie en het nawoord hierop van de rekenkamercommissie maken integraal deel uit van de bestuurlijke nota. Het tweede deel van het rapport, de ‘nota van bevindingen’ bevat de onderbouwing van de conclusies en aanbevelingen en behandelt achtereenvolgens beleid, uitvoering en risicomanagement in relatie tot grondbeleid en de grondexploitaties.


4

2 Centrale boodschap 2.1 / Samenvatting en conclusies Beleidskader De raad heeft de kaders voor grondbeleid en het weerstandsvermogen vastgelegd in de Nota grondbeleid (2012) en de Nota weerstandsvermogen (2011). De Nota grondbeleid geeft een uitvoerige beschrijving van de instrumenten voor het grondbeleid. De Paragraaf grondbeleid bij de Programmabegroting biedt hier een korte samenvatting van. In de Nota weerstandsvermogen heeft de raad de gewenste relatie bepaald tussen het vermogensbeheer van de grondexploitaties en de algemene reserves en de bestemmingsreserves van de gemeente. Deze nota bevat duidelijke richtlijnen voor de reserves, de weerstandscapaciteit en het weerstandsvermogen. Zowel de beleidskaders voor het Grondbeleid als voor het Weerstandsvermogen voldoen aan de landelijke wetgeving (BBV) en de interne spelregels (Financiële verordening). De gemeenteraad heeft in de Nota grondbeleid en de Paragraaf grondbeleid bij de programmabegroting 2013 nadrukkelijk gekozen voor een faciliterend grondbeleid om risico’s zoveel mogelijk te beperken. De tekst in het beleidskader biedt echter wel de mogelijkheid om op termijn weer naar een actief grondbeleid over te stappen. De keuze voor de meest geschikte ‘ontwikkelstrategie’ plaatst de gemeenteraad bij het college. C1. Het grondbeleid en het beleid voor het weerstandsvermogen voldoen aan nationale en lokale wet- en regelgeving. De gemeente stelt het beleid regelmatig bij en speelt daarmee bewust en tijdig in op actuele ontwikkelingen. De Nota grondbeleid bevat een uitgebreide omschrijving van rollen, instrumenten en uitgangspunten voor de uitvoering van het grondbeleid. In deze uitwerking is de nota sterk gericht op de gemeentelijke organisatie en komt de rol van de gemeenteraad slechts beperkt aan bod. De momenten waarop de raad kan sturen staan tussen de processtappen ‘verstopt’, in plaats van dat deze de kapstok vormen om het beleid aan op te hangen. C2. Het grondbeleid is sterk geschreven vanuit de uitvoering door de gemeentelijke organisatie en niet vanuit het perspectief van de sturings- en controlemogelijkheden voor de raad. Hierdoor biedt het grondbeleid met name handvatten aan de organisatie en niet zozeer aan de raad om zijn kaderstellende en controlerende rol uit te kunnen oefenen. Voor zover de rol van de raad wel is vastgelegd, is deze rol zeer beperkt. Zo stelt het college de grondexploitaties vast en doet het college een voorstel aan de raad of een project onder de regeling majeure projecten valt. Ook in de informatievoorziening rust een verantwoordelijkheid bij het college om de raad tijdig te informeren over actuele en relevante (‘majeure’) ontwikkelingen in de grondexploitaties. Hiermee is de informatievoorziening sterk afhankelijk van het inschattingsvermogen van het college. Uit de raadsworkshop en de gesprekken spreekt echter wel de indruk van betrokkenen dat het college de raad op een goede manier informeert. Binnen de huidige beleidskaders is de raad echter wel afhankelijk van de rolinvulling door het college. Raadsleden zijn zich bij de vaststelling van het grondbeleid weinig bewust geweest van de consequenties van deze rolverdeling. C3. De raad heeft in het grondbeleid gekozen voor een rol op afstand en vertrouwt hiermee op het inschattingsvermogen van het college om de raad op de goede momenten mee te nemen.


5

Sturing en controle De algemene kaders en instrumenten in de Nota grondbeleid zijn verder uitgewerkt in richtlijnen voor de organisatie voor projectmatig werken en de omgang met majeure projecten. In reactie op het onderzoek van de rekenkamercommissie naar de grondexploitatie Drielanden uit 2009 stelde de gemeenteraad bijvoorbeeld de Regeling majeure projecten vast. Hierin is de omgang met grote, afdelingoverstijgende en risicovolle projecten uitgewerkt. In deze regeling en de bijbehorende checklists zijn de aanbevelingen van de rekenkamercommissie uit 2009 vertaald naar de uitvoering door de organisatie. Middels een online ‘toolbox projectmatig werken’ en diverse checklists biedt de organisatie de medewerkers een handreiking projectmatig werken. Hierbij gaat het onder andere om de fasering en planning van projecten, risicobeheersing van projecten en taak- en rolverdelingen binnen de gemeentelijke organisatie en het college. In de bestudeerde voortgangsrapportages en actualisaties van de grondexploitaties hebben de onderzoekers de elementen uit de toolbox niet expliciet aangetroffen. C4. Projectmatig werken is geborgd binnen de gemeentelijke organisatie middels diverse tools en werkafspraken, waaronder de regeling majeure projecten. Net als bij de beleidskaders (zie conclusie 2) valt in de uitwerking van de ambtelijke processen en procedures in de toolbox op dat de rol van de gemeenteraad onderbelicht blijft. Momenten waarop de gemeenteraad kaderstellend of controlerend bij een project betrokken dient te worden, komen niet expliciet aan bod. Hieraan kleven risico’s voor de voortgang van projecten. Indien onvoldoende rekening wordt gehouden met bijvoorbeeld procedures voor kredietbesluiten door de gemeenteraad of als de raad niet weet op welk moment hij bij een project wordt betrokken, kan dit immers leiden tot vertraging in de uitvoering en een instabiel politiek draagvlak. In de Regeling majeure projecten is de rol van de raad wel uitgebreid uitgewerkt. Deze regeling wordt op dit moment echter alleen toegepast op het Waterfront, aangezien dit de enige grondexploitatie is die als een majeur project wordt beschouwd. De vraag leeft bij raadsleden of Drielanden-West of Lorentz III in het licht van toenemende risico’s niet ook tot majeur project verklaard dienen te worden. C5. De uitwerking van projectmatig werken en planprocedures in de toolbox is sterk vanuit de organisatie geredeneerd en besteedt weinig aandacht aan de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Hieraan kleven risico’s voor de voortgang van projecten. De gemeenteraad ontvangt informatie over het grondbeleid en de grondexploitaties primair via de programmabegrotingen en jaarrekeningen. Deze stukken bieden middels de programma’s, de Paragraaf grondbeleid en de toelichting op de balans op een geaggregeerd niveau inzicht in de ontwikkeling van de grondexploitaties. Over het project Waterfront ontvangt de gemeenteraad separaat uitgebreide informatie over actuele ontwikkelingen en aanpassingen van de grondexploitatie. Ook worden de actualisaties van de grondexploitaties en de voortgangsrapportages standaard ter kennis gebracht van de commissie Beleid Algemeen. De betrokkenheid van de gemeenteraad bij de overige individuele grondexploitaties is minder uitgebreid. De gemeenteraad neemt de benodigde besluiten tot kredietverstrekking om binnen de grondexploitaties uitgaven te kunnen doen. Verdere betrokkenheid bij de overige grondexploitaties is beperkt. Het college stelt zelfstandig de (actualisaties van) grondexploitaties vast, en legt deze vervolgens ter inzage (middels gesloten trommel) voor aan de gemeenteraad. Indien binnen een grondexploitaties ingrijpende keuzes en ontwikkelingen plaatsvinden, kan het college de raad meer uitgebreid betrekken. In de raadsworkshop spraken raadsleden hun waardering uit voor de rolinvulling door het college en de wijze waarop de raad werd meegenomen bij grote bijstellingen van grondexploitaties.


6

Uit de in het kader van dit onderzoek gehouden raadsworkshop blijkt dat de informatievoorziening over de individuele grondexploitatie Waterfront sterk wordt gewaardeerd, maar dat de wijze van informatievoorziening over de andere grondexploitaties en de samenhang tussen de diverse projecten onvoldoende aansluit bij de behoefte van de raadsleden. Doordat de raad geen expliciet besluit neemt over de (actualisaties van) grondexploitaties, vindt niet vanzelfsprekend een debat plaats. Hierdoor is de raad grotendeels afhankelijk van de discussiepunten die het college aandraagt om individuele grondexploitaties te bespreken. C6. De sturing en controle van de gemeenteraad op het grondbeleid en grondexploitaties is ‘volgend’. Deze houding is mede ingegeven door de proactieve houding van het college en het vertrouwen in het college. C7. De raad kan over voldoende informatie beschikken om de ontwikkelingen van de individuele grondexploitaties te volgen. Het is echter de vraag of de raad over voldoende kennis en mogelijkheden beschikt om deze specifieke informatie over grondexploitaties (inhoudelijk) te beoordelen en hierover in het politieke debat een afweging te maken. Bij de herziening van de grondexploitatie Waterfront in 2011 is de raad door het college nadrukkelijk in positie gebracht om dit debat te voeren. De informatie die raadsleden ontvangen over het project Waterfront is uitgebreid en volledig: door middel van voortgangsrapportages en de actualisatie van de grondexploitatie kan de commissie Algemeen Beleid de grondexploitatie tot op uitvoeringsniveau volgen. De andere raadsleden krijgen informatie via de Paragraaf grondbeleid en het Programma Waterfront in de begroting. Uit het onderzoek blijkt dat de gemeenteraad met name de aanvullende informatie over de mogelijkheden en knoppen om aan te draaien in het kader van de herziening van de grondexploitatie in 2011 heeft gewaardeerd. De raad is daarbij actief geïnformeerd over verschillende scenario’s en heeft gekozen voor het financieel minst nadelige alternatief. Over de grondexploitatie van Lorentz II heeft de raad minder informatie ontvangen. Deze informatievoorziening is conform de bestaande systematiek en regelgeving en biedt de raad de mogelijkheid om de grondexploitatie op hoofdlijnen te volgen. Dit hangt samen met het geringe risicoprofiel. Ondanks het vooruitschuiven van de einddatum is de grondexploitatie van Lorentz II positief en zijn er regelmatig winstnemingen gedaan. C8. De gemeenteraad ontvangt alle relevante informatie over het project Waterfront. Over andere grondexploitaties is de informatie meer beknopt. ` Bij de informatie over de grondexploitaties aan de gemeenteraad is er weinig aandacht voor de onderlinge samenhang en consequenties daarvan voor de haalbaarheid. In hoeverre aanpassingen van het woningbouw of kantorenprogramma van Waterfront (financiële) consequenties hebben voor bijvoorbeeld Drielanden is daardoor voor raadsleden niet goed inzichtelijk. Daarbij is de koppeling met de structuurvisie niet inzichtelijk gemaakt voor raadsleden. Evenmin is bijvoorbeeld duidelijk hoe het totale aanbod aan gronden voor bedrijventerreinen zich verhoudt tot de aanpassingen in de realisatiedatum van de grondexploitatie van Lorentz II. De programmabegrotingen en jaarrekeningen bieden op diverse plaatsen inzicht in de financiële (winst)verwachting, looptijd en beoogde programma’s van de grondexploitaties. Op een aantal punten ontbreekt echter informatie die de raad in staat stelt om de ontwikkeling en samenhang van deze aspecten te duiden. Gegevens over de looptijd en het uitgiftetempo worden gepresenteerd, zonder dat deze zijn afgezet tegen de raming waarmee oorspronkelijk in de structuurvisie en eerdere begrotingen rekening was gehouden. Hiermee worden raadsleden onvoldoende in staat gesteld om bijvoorbeeld het achterblijven van de gerealiseerde gronduitgifte te koppelen met de verwachte financiële resultaten in de grondexploitaties.


7

Ook staan de verwachte financiële eindresultaten in tabelvorm opgenomen, zonder dat hierbij inzicht wordt gegeven in de bandbreedte aan risico’s waarmee rekening wordt gehouden. Hierdoor heeft het gepresenteerde bedrag een meer statische uitstraling dan dat het werkelijk is: een toekomstverwachting van de nog te maken kosten en opbrengsten. C9. De gemeenteraad krijgt in de planning-en-controlcyclus en bij de actualisaties en herzieningen van de grondexploitaties geen expliciete koppeling voorgelegd tussen de doelen en ambities uit de structuurvisie, de planning van woningbouw en uitgifte bedrijventerrein, risico’s en beheersing van de grondexploitaties. Hierdoor is de gemeenteraad onvoldoende in staat om de (financiële) samenhang tussen de verschillende grondexploitaties te beoordelen. Financiële risicobeheersing Reeds in de Nota grondbeleid 2009 nam de gemeente Harderwijk zich voor beleid voor risicobeheersing te ontwikkelen, maar hierover zijn nog geen voorstellen in de raad geweest. Sinds 2009 zijn op meer structurele basis risico- en gevoeligheidsanalyses uitgevoerd, maar deze werkwijze is nog niet vastgelegd in werkomschrijvingen of een protocol. De gemeente werkt momenteel een risicoprotocol uit, waarin een keuze zal worden gemaakt voor de te hanteren systematiek en instrumenten van risicobeheersing bij de grondexploitaties. De wijze van risicomanagement bij het project Waterfront dient hierbij als uitgangspunt. Deze werkwijze is echter tot op heden niet geformaliseerd en voornamelijk afhankelijk van de werkwijze van personen in de organisatie en leidt zo tot kwetsbaarheid bij het wegvallen van medewerkers. C10. De gemeente Harderwijk werkt op dit moment aan een eenduidig protocol voor de systematiek van risico-inventarisatie en -beheersing van grondexploitaties. Zolang er geen eenduidig risicoprotocol is, is de kwaliteit van de risicobeheersing van grote projecten sterk afhankelijk van persoonlijke kwaliteit van de betrokken medewerkers en is de kwaliteit van het proces onvoldoende geborgd. De gemeente hanteert twee werkwijzen om risico’s van grondexploitaties te inventariseren. Bij het bepalen van de risico’s en beheersmaatregelen voor het project Waterfront organiseert de gemeente multidisciplinaire bijeenkomsten waarbij de risico’s worden besproken en indien nodig externe expertise wordt ingezet. Voor het bepalen van de risico’s van de andere grondexploitaties rekent de planeconoom van het project een gevoeligheidsanalyse door. Bij deze projecten worden geen risicosessies gehouden zoals bij het project Waterfront. In de toolbox voor projectmatig werken is weliswaar de RISMAN-methode voor risicobeheersing opgenomen, maar deze wordt niet navolgbaar gebruikt voor het project Waterfront of navolgbaar ingezet bij de gevoeligheidsanalyses. C11. Het proces van risico-inventarisatie en -management bij Waterfront vindt op een gestructureerde en multidisciplinaire wijze plaats. Dit wijkt af van de werkwijze bij andere grondexploitaties. De gemeente hanteert twee verschillende manieren om de risico’s van de grondexploitaties te koppelen aan de middelen en mogelijkheden om de financiële impact van risico’s op te vangen. Bij Waterfront worden alle gekwantificeerde risico’s bij elkaar opgeteld. Bij het kwantificeren van de risico’s van Waterfront zijn meerdere jaren grote risico’s P.M. geraamd. Alhoewel is vermeld dat deze risico’s substantieel zouden zijn, zijn deze P.M. risico’s in de kwantificering dus in feite beschouwing gelaten. Tegenover dit totaal aan risico’s dient voldoende weerstandscapaciteit te staan om de risico’s op te vangen. Bij de overige grondexploitaties waaronder die van Drielanden en Lorentz III wordt 5% van de nog te realiseren opbrengsten of kosten als weerstandsvermogen aangemerkt, voor zover dit bedrag hoger is dan de verwachte winst. Aan deze inschatting liggen geen risicosessies of kwantificering van de risico’s ten


8

grondslag. Hiermee is voor de tweede categorie grondexploitaties de inventarisatie van de risico’s niet gekoppeld aan een doorlopende systematiek van risicomanagement. Het is van belang voor een gemeenteraad om inzicht te hebben in de risico’s van grondexploitaties en de koppeling met het weerstandsvermogen. Daarbij dient de gemeenteraad te kunnen vertrouwen op de onderliggende systemen van risico-inventarisaties en risicomanagement. Door risico’s als P.M. te benoemen en niet te kwantificeren in het project Waterfront, en door het ontbreken van een doorlopende systematiek van risicomanagement bij de overige grondexploitaties, zijn risico’s van grondexploitaties onvoldoende inzichtelijk. Hierdoor is de raad onvoldoende in staat een oordeel te geven over de haalbaarheid van ruimtelijke ambities. C12. De vertaling van de risico’s naar het benodigd weerstandsvermogen is niet transparant. Gezien de grote impact van deze berekening op de reserves en middelen van de gemeente Harderwijk moet de raad inzicht hebben in de wijze waarop dit bedrag tot stand komt. Het ontbreken van een eenduidige systematiek voor alle grondexploitaties draagt bij aan het gebrek aan transparantie. Als gevolg hiervan is de raad onvoldoende in staat een oordeel te geven over de haalbaarheid van ruimtelijke ambities.

2.2 / Aanbevelingen Op basis van het onderzoek, de conclusies en de visie op de sturing en controle van grondbeleid komt de rekenkamercommissie van Harderwijk tot de volgende aanbevelingen: A1. De gemeenteraad dient het college op te dragen de Nota grondbeleid aan te vullen. De gemeenteraad dient deze aanvullingen expliciet vast te stellen en middels een appendix aan de Nota grondbeleid toe te voegen. Daarbij dient expliciet de rol van de gemeenteraad vastgelegd te worden bij: 1) het planproces van (grote) ruimtelijke projecten en de go-/no go-momenten in deze processen. Het planproces zoals beschreven in de toolbox projectmatig werken kan hierbij als uitgangspunt dienen. Ter aanvulling op de omschrijving van het planproces in de toolbox dient de rol van de raad omschreven te worden bij: i.

Initiatieffase – Raad beslissingsbevoegd voor eventueel benodigd voorbereidingskrediet

ii.

Definitiefase – Raad beslissingsbevoegd voor voorbereidingskrediet en Kaderbesluit;

iii.

Ontwerpfase – Raad beslissingsbevoegd bij ontwerp stedenbouwkundig plan (VO en/of DO), bouwplan of infrastructuurplan bij grote projecten;

iv.

Voorbereidingsfase – Raad beslissingsbevoegd voor kredietaanvragen in kader uitvoeringsbesluit

2) de vaststelling van de (actualisaties van) grondexploitaties: de gemeenteraad dient actief geïnformeerd te worden door het college over de actualisaties van de grondexploitaties (zie ook aanbeveling A2); 3) de afwegingen van de inzet van de instrumenten voor grondbeleid; de gemeenteraad dient door het college geïnformeerd te worden over de inzet van instrumenten voor grondbeleid, achteraf bij kleine projecten en grondexploitaties, vooraf bij grote projecten en grondexploitaties (niet alleen majeure projecten); 4) het aanwijzen van grondexploitaties als majeure projecten: de gemeenteraad dient jaarlijks in samenspraak met het college een afweging te maken welke lopende en geplande projecten als majeur project aangewezen dienen te worden.


9

A2. De raad dient het college op te dragen de gemeenteraad uitgebreider te informeren over de risico’s ten aanzien van de grondexploitaties (zowel op portefeuilleniveau als, voor de grootste projecten, op projectniveau). Deze informatie dient inzichtelijk te maken: /

welke risico’s aan de grondexploitaties zijn gerelateerd;

/

de kansen dat de risico’s zich voordoen;

/

de (financiële) gevolgen van de risico’s;

/

de maatregelen die de gemeente neemt om de risico’s te beheersen (zowel financieel als niet-financieel);

/

de mogelijkheden die de gemeente heeft om bij te sturen;

/

de wijze waarop de risico’s financieel worden afgedekt;

/

de wijze waarop de benodigde weerstandscapaciteit is berekend.

Deze afspraken kunnen worden opgenomen in de appendix op de Nota Grondbeleid zoals beschreven in aanbeveling A1. A3. De raad dient het college op te dragen de gemeenteraad actiever te betrekken bij de actualisaties van de grondexploitaties. Ter aanvulling op het ter inzage liggen van de grondexploitaties dient het college een informatieve sessie te houden waarop de actualisaties worden toegelicht. Het college dient hierbij een toets uit te voeren op de begrijpelijkheid en toegankelijkheid van de informatie. Hierbij dienen ten minste aan bod te komen: /

de geraamde en gerealiseerde uitgifte;

/

de veranderingen in de looptijd van grondexploitaties;

/

de veranderingen in het financiële resultaat van de grondexploitaties;

/

de veranderingen en eventuele financiële consequenties van de risico’s van de grondexploitaties.

A4. De raad dient het college op te dragen in de planning-en-controldocumenten van de gemeente de koppeling tussen de geplande bouwcapaciteit uit de structuurvisie, de gerealiseerde bouwcapaciteit in de afgelopen jaren en de planning van de bouwcapaciteit in de komende jaren expliciet op te nemen. Ook voor de uitgifte van industrie- en bedrijventerreinen is dit aan te raden. Hiermee kan de raad zich een beeld vormen in hoeverre de eerder gevormde ruimtelijke ambities worden gerealiseerd, hierbij moet de raad dan ook worden meegenomen in de financiële consequenties en moeten verbindingen worden gelegd tussen de programmadoelstellingen en de uitkomsten. Hierbij kan gedacht worden aan een overzicht dat in ieder geval de onderstaande informatie bevat: Complex

Geplande

Uitgifte

NCW in jaar

NCW in jaar

Geplande

Geplande

Ontwikkeling

uitgifte in

gerealiseerd

X-1

X

looptijd in

looptijd in

risico’s in €

jaar X (m2 of

in jaar X (m2

jaar X-1

jaar X

van jaar X-1

aantal)

of aantal)

naar jaar X

De Harder Prinsenhof DrielandenWest gem. Waterfront fase 2 […]


10

A5. De raad dient het college op te dragen (vanuit de inhoudelijke verantwoordingsrelatie) bij aanpassingen in programmering of uitgiftetempo van een grondexploitatie (zowel in volume, type, als kwaliteit) de gemeenteraad uitleg te geven over de samenhang van deze aanpassingen met de andere grondexploitaties in de gemeente Harderwijk, de relatie met de structuurvisie en het Kwaliteit Woningbouw Programma (KWP). A6. De raad dient het college op te dragen de uitwerking van het risicoprotocol uiterlijk in 2013 vast te stellen. De gemeenteraad dient bij de besluitvorming over het risicoprotocol actief betrokken te worden. In het risicoprotocol dient de gemeente ten minste: /

het proces van het inventariseren en managen van risico’s vast te leggen en de criteria die bepalen welke werkwijze voor welke grondexploitatie van toepassing is. Voor projecten waar majeure risico’s spelen kan de gemeente aansluiten bij de multidisciplinaire werkwijze bij het Waterfront;

/

de systematiek van de kwantificering van risico’s en vertaling naar het benodigd weerstandsvermogen te verbeteren ten opzichte van de gehanteerde systematiek bij Waterfront.


11

3 Reactie college van B&W Rekenkamercommissie t.a.v. de heer drs. Ch. Leeuwe Postbus 149 3840 AC Harderwijk datum:

17 juli 2013

ons kenmerk:

U13.004950

uw brief van: uw kenmerk: onderwerp:

bestuurlijke reactie rekenkamercommissierapport Grondbeleid

Geachte heer Leeuwe, Als algemene opmerking willen wij opmerken wij de keuze van het rekenkameronderzoek naar grondbeleid zeer waardevol vinden. Juist in deze moeilijke economische tijd blijft het van belang om ruimtelijke opgaven binnen de gemeente uitvoerbaar en gelijktijdig beheersbaar te houden. Op basis van de conclusies in het rekenkamerrapport blijkt dat het grondbeleid en de uitvoering daarvan in het algemeen op orde is. Dat laat onverlet dat het college zich ervan bewust is dat continu gewerkt moet worden aan het versterken van de beheersing van de projecten en plannen, die onder de noemer van het gemeentelijk grondbeleid worden opgepakt. Daarvoor heeft het college een aantal initiatieven in gang gezet. Deze sluiten uitstekend aan bij de aanbevelingen van de rekenkamercommissie. Aan de meeste aanbevelingen wordt gewerkt. Daarnaast is het college uiteraard bereid uitvoering te geven aan de resterende aanbeveling, indien de raad de opvatting van de rekenkamercommissie deelt. In de onderstaande tekst wordt in detail ingegaan op de conclusies en aanbevelingen in het rapport. Conclusies Beleidskader Beleidskader: De rekenkamercommissie geeft aan dat de gemeenteraad in de Nota grondbeleid nadrukkelijk gekozen heeft voor een faciliterend grondbeleid maar dat de tekst in het beleidskader wel de mogelijkheid biedt om op termijn weer naar een actief grondbeleid over te stappen. De keuze voor de meest geschikte ‘ontwikkelstrategie’ plaatst de gemeenteraad bij het college. Als college willen wij aan bovenstaande informatie toevoegen dat de raad de ‘Nota Grondbeleid 2012-2016’ heeft vastgesteld en daarmee het kader voor de uitvoering van het grondbeleid.


12

In de nota is opgenomen dat de algemene richting van het grondbeleid verschuift van actieve productie naar facilitaire productie. Daarnaast is de koers van de gemeente door vertaald in zeven onderscheiden rollen die de gemeente kan innemen. Een voorbeeld: voor rol 2 ‘actieve regie / actieve productie (actief grondbeleid)’ is de koers ‘de gemeente maakt de bestaande projecten verstandig af. In nieuwe gevallen kan de gemeente voor deze vorm kiezen bij groot maatschappelijk rendement’. In de uitvoering van het grondbeleid wordt de keuze voor één rol of meerdere in combinatie toe te passen rollen voor een project of gebied onderbouwd en verantwoord door middel van een ontwikkelingsstrategie. Deze keuze wordt met diverse achtergronden toegelicht en vastgesteld door het college. Indien de ontwikkelingsstrategie afwijkt van de hiervoor beschreven koers (paragraaf 3.1 ‘Nota Grondbeleid 2012-2016’) wordt afgeweken van het door de raad aangegeven kader en zal het college deze afwijking ter goedkeuring aan de raad voorleggen. C1: Wij ondersteunen de conclusie dat het grondbeleid en het beleid voor het weerstandsvermogen voldoet en regelmatig wordt bijgesteld waarmee bewust en tijdig wordt ingespeeld op actuele ontwikkelingen. C2: De opmerking van de rekenkamercommissie over de sturings- en controlemogelijkheden voor de raad nemen wij mee door de informatie van de sturings- en controlemogelijkheden voor de raad nadrukkelijker vanuit het perspectief voor de raad weer te geven in een toe te voegen appendix aan de Nota Grondbeleid 2012-2016. C3: Wij zijn blij met de constatering van de rekenkamercommissie dat het college de raad op een goede manier informeert.

Sturing en controle C4: Wij onderschrijven de conclusie dat het projectmatig werken geborgd is binnen de gemeentelijke organisatie. Daarnaast willen wij hier aan toevoegen dat in de Nota grondbeleid 2012-2016 het volgende actiepunt is opgenomen ’uitwerken van beslismomenten grondexploitatie & risicomanagement binnen verschillende projectfasen van het projectmatig werken’. Bij uitwerking van dit onderdeel wordt per afzonderlijke projectfase vastgelegd welke informatie wordt aangeboden aan de raad en welk kader wordt vastgesteld door de raad. Het project Waterfront is overigens, anders dan de rekenkamercommissie opmerkt, niet aangemerkt als een majeur project maar wordt in de praktijk wel terdege als een majeur project opgepakt. C5: Zoals in de toelichting bij conclusie C4 is aangegeven is in de Nota grondbeleid 2012-2016 als actiepunt opgenomen ’het uitwerken van beslismomenten grondexploitatie & risicomanagement


13

binnen verschillende projectfasen van het projectmatig werken’. Bij uitwerking van dit onderdeel wordt per afzonderlijke projectfase vastgelegd welke informatie wordt aangeboden aan de raad en welk kader wordt vastgesteld door de raad. Binnen de huidige rolverdeling tussen raad en college is in onze visie geen sprake van onderbelichting in de rol van de raad en is voldoende aandacht voor bijvoorbeeld het tijdig aanvragen van kredieten. C6: Bij de begeleidende tekst van C6 merken wij op dat in het voorjaar van 2013 is gestart met informatievoorziening van overige individuele grondexploitaties aan de raad mede vanwege de steeds grotere financiële gevolgen van marktontwikkelingen op het resultaat. Dergelijke informatiebijeenkomsten zullen jaarlijks plaatsvinden waarbij de theorie van het grondbeleid wordt toegelicht, een terugblik plaatsvindt van resultaten en ontwikkelingen in het afgelopen jaar en een doorkijk wordt gemaakt naar de toekomst aan de hand van herziene grondexploitatieresultaten en risico-analyses. De informatievoorziening van de grondexploitaties wordt afgestemd op het risicoprofiel waarbij dus de meest aandacht uit gaat naar grondexploitaties met de grootste risico’s. C7: Wij onderschrijven deze conclusie en merken op dat het voortdurend onze aandacht heeft om de raad voldoende op de hoogte te houden. Bij een toenemend risicoprofiel van grondexploitaties vindt de informatievoorziening intensiever plaats analoog aan het Waterfront. C8: Zoals bij de toelichting op C6 aangegeven is het college in het voorjaar van 2013 gestart met informatievoorziening van overige individuele grondexploitaties aan de raad. Deze informatievoorziening zal ten minste jaarlijks plaatsvinden. Zoals bij C6 en C7 aangegeven zal de intensiteit van de informatievoorziening worden afgestemd op het risicoprofiel. Wij waarderen de constatering dat de kwaliteit van de bestudeerde voortgangsrapportages en actualisaties van de grondexploitaties op orde is. In de rapportage wordt aangegeven dat in de bestudeerde voortgangsrapportages en actualisaties van grondexploitaties de elementen uit de toolbox projectmatig werken niet expliciet aangetroffen zijn. Een verklaring hiervan is dat het project Lorentz II voornamelijk is uitgevoerd in de periode voor de totstandkoming van de toolbox. Project Waterfront gaat zelfs uitvoeriger te werk. C9: Over deze conclusie willen wij opmerken dat voor het informeren van de raad over de relatie tussen de gestelde doelen en ambities uit de structuurvisie en de planning van woningbouw en uitgifte van bedrijventerrein de (herziening van de) grondexploitatie niet het juiste instrument is. Informatievoorziening over de voortgang van projectdoelstellingen en beleidsopgaven vindt hierover afzonderlijk plaats. Wij zullen met name voor de projecten met de hoogste risico’s zoals DrielandenWest en Lorentz III sterker inzetten op informatievoorziening aan de raad. Uiteraard vindt de financiële vertaling vervolgens in de grondexploitatie plaats inclusief bijbehorende risico’s. Tevens willen wij opmerken dat in de nota Grondbeleid 2012-2016 is vastgelegd dat bij elk bestuurlijk


14

voorstel met een effect op de grondexploitatie het volgende wordt opgenomen: (update van) een risicoanalyse, een actuele opgave van het eventuele beroep op de algemene middelen van de gemeente, en een actuele opgave van het verschil met de laatst vastgestelde uitkomst. Financiële risicobeheersing C10: Wij delen de mening dat het van belang is om een risico-protocol uit te werken en hebben dit ook vastgelegd in de Nota Grondbeleid 2012-2016. Op dit moment vindt uitwerking plaats van het risicoprotocol conform planning in de nota grondbeleid (2013). C11: Wij onderschrijven de conclusie en willen daar aan toevoegen dat door uitwerking van het risico-protocol, zoals toegelicht bij C10, de aanpak en uitwerking van risico-analyses wordt vastgelegd. Wij hebben een andere mening wat betreft het opgenomen risicobedrag binnen project Waterfront. In 2009 heeft bureau Balance een Monte Carlo analyse van de risico’s uitgevoerd. Dat resulteerde in een zelfde bedrag aan risico’s als bij de gemeentelijke benadering. Daarmee is voldoende indicatie verkregen over de juistheid van de raming. C12: Wij delen de mening dat het wenselijk is om P.M. posten zo veel mogelijk te beperken maar willen daar aan toevoegen dat deze wel degelijk nuttig zijn om melding te maken van het risico wanneer nog geen bedrag is te geven. Wij delen de mening niet dat de risico’s onvoldoende inzichtelijk zijn en dat de vertaling van de risico’s naar het weerstandsvermogen niet transparant is. Bij wijze van spreken kan de raad de bepaling van het benodigde weerstandsvermogen narekenen. Voor grondexploitaties wordt op basis van de huidige systematiek één algemene vuistregel gehanteerd (5% norm) en voor het Waterfront wordt een specifieke risicoberekening gemaakt. Op deze wijze wordt eenduidig en transparant inzicht gegeven in het met risico’s gepaard gaande vermogensbeslag. Overigens heeft de gemeenteraad op 4 juli 2013 een motie aangenomen waarin het college wordt gevraagd alle grondexploitaties voortaan op 1 januari van het lopende jaar vast te stellen. Daaraan zullen wij uitvoering geven. Aanbevelingen: Ondanks dat het niet onze bevoegdheid is om te antwoorden voor de raad willen wij op voorhand aangeven dat wij bereid zijn om uitvoering te geven aan de aanbevelingen van de gemeenteraad. A1-1: Wij ondersteunen deze aanbeveling en merken op dat deze overeen komt met het actiepunt paragraaf 4.2, punt 4 in de nota grondbeleid 2012-2016. Wij nemen de suggesties van de rekenkamercommissie voor de rol van de raad per projectfase in overweging mee bij de uitwerking van het hiervoor genoemde actiepunt.


15

A1-2: Inmiddels geven wij uitvoering aan deze aanbeveling. Naast structurele informatievoorziening over het Waterfront is het college is in het voorjaar van 2013 gestart met informatievoorziening van overige individuele grondexploitaties aan de raad. A1-3: Wij nemen deze aanbeveling over maar merken op dat deze werkwijze de laatste jaren in de praktijk plaatsvindt. A1-4: Indien de raad, zoals eerder raad gegeven deze aanbevelingen overneemt zullen wij uitvoering geven bij de start of een scobe-wijziging van een project. A2: Als college werken wij op dit moment aan deze aanbeveling door uitwerking van het actiepunt (actiepunt 4.3, punt 4) uit de Nota Grondbeleid 2012-2016 waarin is opgenomen dat vanaf 2013 voor alle grondexploitaties risico-analyses worden opgesteld. Daarnaast wordt een risicoprotocol uitgewerkt waarin wordt beschreven op welke wijze jaarlijks een risico-analyse wordt opgesteld. Het risicoprotocol zal ter goedkeuring aan de raad worden voorgelegd. Hiermee worden de kaders van de risicoberekening vastgesteld door raad. Ten aanzien van de wijze waarop risico’s worden afgedekt c.q. het weerstandsvermogen wordt berekend, verwijzen wij naar de nota weerstandsvermogen. Het college geeft vervolgens uitvoering aan de risicoberekeningen. Het college zal de raad actief informeren over de risico’s tijdens de informatiebijeenkomsten over grondexploitaties. A3: Wij gaan mee in deze aanbeveling en merken op dat wij in het voorjaar van 2013 zijn gestart met informatievoorziening van overige individuele grondexploitaties aan de raad. Deze informatiebijeenkomst zal jaarlijks plaatsvinden waarbij de theorie van het grondbeleid wordt toegelicht, een terugblik plaatsvindt van resultaten en ontwikkelingen in het afgelopen jaar en een doorkijk wordt gemaakt naar de toekomst aan de hand van herziene grondexploitatieresultaten en risico-analyses. Hierbij wordt tevens de voorgestelde informatie meegenomen: - de geraamde en gerealiseerde uitgifte; - de veranderingen in de looptijd van de grondexploitaties; - de veranderingen in het financiële resultaat van de grondexploitaties - de veranderingen en eventuele financiële consequenties van de risico’s van de grondexploitaties. A4: Wij zullen uitvoering geven aan deze aanbeveling. A5: Wij onderschrijven deze aanbeveling voor zover we daar niet buiten onze kaders gaan. A6: Het risicoprotocol wordt conform planning uit de nota grondbeleid 2012-2016 uitgewerkt in 2013.


16

Met vriendelijke groet, burgemeester en wethouders,

de heer R.H. Tink

de heer H.J. van Schaik

secretaris

burgemeester


17

4 Nawoord opdrachtgever De rekenkamercommissie heeft met waardering kennisgenomen van de uitgebreide reactie van het college (17 juli 2013, U 13.004950) op het hierbij aangeboden rapport "Onderzoek grond (exploitatie) beleid". Het college kan zich in grote mate vinden in de conclusies en aanbevelingen. Dat verheugt ons. Wij zullen ons uiteraard graag vergewissen van de implementatie van de conclusies en aanbevelingen. Naar aanleiding van de reactie van het college maken wij nog een aantal opmerkingen. 1. Met het college gaan wij er vanuit dat de gemeenteraad dit rapport zal aanvaarden als richtsnoer voor verder beleid. De raad is na aanvaarding van het rapport ook aan zet (zie de formulering in de zes aanbevelingen)! Zie ook verder op in ons Nawoord. Het is niet voor niets dat in deze zes aanbevelingen de formulering gekozen wordt dat de raad de uitwerking van de aanbevelingen aan het college opdraagt. Ook verwijzende naar eerdere rapporten van de rekenkamercommissie (o.a. Onderzoek Voorzieningen Drielanden-juni 2009 en Onderzoek budgetrecht Regio Noord Veluwe-april 2010) merken wij opnieuw op dat de gemeenteraad initiatief rijk(er) kan en moet zijn als het gaat om de invulling van haar kaderstellende rol. Het college constateert terecht zij niet kan antwoorden voor de raad; tegelijkertijd is het goed te lezen dat "het college bereid is om uitvoering te geven aan de aanbevelingen van de gemeenteraad". 2. Wij waarderen het collegecommentaar bij de conclusies 1-12. Ten aanzien van C3 merken wij op dat het college deze conclusie iets te positief in haar richting uitlegt. Wij trokken de conclusie dat de raad heeft gekozen "voor een rol op afstand" en het aan het inschattingsvermogen van het college overlaat “de raad op de goede momenten mee te nemen". 3. Wij hebben het Waterfront aangemerkt als een majeur project. Wij baseren onze opvatting op de gemeentelijke notitie "(Samen) spelregels hoe te handelen bij Majeure projecten" van maart 2010. Bij de begripsbepaling Majeure projecten worden het Waterfront, de GSO-wijkaanpak en Drielanden genoemd. Wel zijn we het met het College eens als zodanig het Waterfront als een majeur project te zien. 4. Ten aanzien van C6 is de rekenkamercommissie verheugd om te horen dat is gestart met informatievoorzieningen van overige individuele grondexploitaties aan de raad. Wij willen hierbij wel de opmerking plaatsen dat de kwaliteit van de informatievoorziening in relatie staat met de actualiteit van de grondexploitatiecijfers. Het is daarom van belang, en zeker in deze economisch onzekere tijden, om gebruik te maken van recente cijfers. Op deze manier wordt het de gemeenteraad mogelijk gemaakt om zijn controlerende taak beter en weloverwogen tot uitvoering te brengen. 5. In C9 gaat het college terecht in op de informatievoorziening aan de raad. Toch hebben wij een wat verdergaande conclusie geformuleerd, dat het niet alleen gaat om deze noodzakelijke informatievoorziening, maar juist om de beoordeling van de samenhang van de informatie. Doelen en ambities, de planning van de woningbouw, de uitgifte van bedrijventerreinen en risico's en beheersing van de grondexploitaties moeten in een samenhangend kader aan de raad gepresenteerd worden. Juist dat samenhangende karakter, dat meer is dan separate informatievoorziening, maakt het een alerte gemeenteraad mogelijk een juist politiekbestuurlijk oordeel te geven.


18

6. Wat wij in C11 bedoelden te zeggen is dat een eenduidige systematiek voor alle grondexploitaties het de gemeenteraad mogelijk en meer mogelijk maakt vergelijkenderwijs een oordeel te geven over alle ruimtelijke ambities van de gemeente. 7. Wat de rekenkamercommissie in C12 bedoelde te zeggen is dat P.M. risico’s wel benoemd worden, maar buiten beschouwing worden gelaten bij de kwantificering van de risico’s. Dit zorgt ervoor dat de vertaling van de risico’s naar het benodigd weerstandsvermogen niet transparant is en wordt het de gemeenteraad bemoeilijkt om een weloverwogen afweging te maken bij de inzet van de reserves en begrotingsruimte. 8. Wij waarderen het dat het college proactief ingaat op onze aanbevelingen. Tot slot merken wij op dat dit rapport bij het college in goede aarde is gevallen en de rapportage voortvarend uitgewerkt wordt. Ook hier geldt opnieuw- we zeiden het eerder- dat een actieve houding van de gemeenteraad in dit dossier het college goed in positie brengt en houdt. De gemeenteraad is daarom nu aan zet!

Harderwijk, 24 juli 2013 Namens de rekenkamercommissie, Ch. Leeuwe, voorzitter


19

Nota van bevindingen


1

1 Beleidskader Hoofdstuk 1 gaat in op de kwaliteit van de door de raad vastgestelde beleidskaders en de spelregels en procedures zoals die door college en organisatie worden gehanteerd. In dit hoofdstuk behandelen we de onderstaande deelvraag: 1. Wat is de kwaliteit van het door de gemeenteraad vastgestelde beleidskader?

1.1 / Besluit begroting en verantwoording (BBV) Het Rijk stelt middels de Gemeentewet eisen aan de uitwerking van begrotingen en jaarstukken van gemeenten. Deze eisen zijn sinds 2004 uitgewerkt in het Besluit begroting en verantwoording (BBV). In het BBV is opgenomen dat een begroting van een gemeente o.a. een Paragraaf grondbeleid en een Paragraaf weerstandsvermogen dient te bevatten. De Paragraaf weerstandsvermogen van een gemeente dient in ieder geval te bevatten: /

een inventarisatie van de weerstandscapaciteit;

/

een inventarisatie van de risico’s;

/

het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico’s.

De Paragraaf grondbeleid van een gemeente bevat conform het BBV ten minste: /

een visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma's die zijn opgenomen in de begroting;

/

een aanduiding van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert;

/

een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie;

/

een onderbouwing van de geraamde winstneming;

/

de beleidsuitgangspunten omtrent de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico's van de grondzaken.

Hoewel dit formeel eisen zijn aan de begrotingsparagrafen, kunnen gemeenten ervoor kiezen (een deel van) het beleid op te nemen in aparte beleidsnota’s. In hoeverre de beleidskaders van de gemeente Harderwijk voldoen aan deze eisen, komt in de volgende paragrafen aan bod.

1.2 / Financiële verordening In de Financiële beheersverordening 2011 heeft de raad de algemene spelregels vastgesteld over de wijze waarop de raad in zijn kaderstellende en controlerende rol door het college wil worden ondersteund. Grondbeleid Ten aanzien van het grondbeleid heeft de gemeenteraad in artikel 22 van de financiële verordening de onderstaande uitgangspunten vastgelegd: 1.

Het college biedt ten minste eens in de vier jaar een (bijgestelde) Nota grondbeleid aan ter behandeling en vaststelling door de raad. In deze nota wordt aandacht besteed aan:


2

a.

een visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma's die zijn opgenomen in de begroting; b. een aanduiding van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert. 2. In de Paragraaf grondbeleid van de begroting en de jaarstukken wordt ingegaan op de uitvoering van de Nota grondbeleid. 1 Met deze uitgangspunten heeft de raad dus vastgelegd dat het beleid is vastgelegd in een Nota grondbeleid. De documenten in de planning-en-controlcyclus omvatten ‘slechts’ de uitvoering. Weerstandsvermogen Naast kaders voor het grondbeleid heeft de raad in artikel 17 van de financiële verordening de uitgangspunten vastgesteld voor de omgang met risico’s en de mogelijkheden om de financiële effecten van deze risico’s op te vangen. Het college dient volgens deze bepalingen ten minste eens in de twee jaar een (bijgestelde) Nota van weerstandsvermogen aan te bieden (in de oude financiële beheersverordening stond deze termijn op eens in de vier jaar). Deze nota dient onder meer in te gaan op risicomanagement en het opvangen van risico’s door middel van verzekeringen, voorzieningen, het weerstandsvermogen of andere wijze. Het college dient volgens de bepalingen in de financiële verordening in de Paragraaf weerstandsvermogen van de begroting en het jaarverslag aan te geven wat de risico’s van materieel belang zijn en een inschatting van de kans dat deze risico’s zich voordoen. In diezelfde paragraaf dient het college aan te geven wat de weerstandscapaciteit van de gemeente is en in hoeverre schaden en verliezen als gevolg van de risico’s van materieel belang met de weerstandscapaciteit opgevangen kunnen worden.2 In de toelichting op de verordening staat dat bij risico’s van materieel belang gedacht kan worden aan onder meer tegenvallende resultaten uit grondexploitaties.3 Ook voor de omgang met risico’s en het weerstandsvermogen dient de Nota weerstandsvermogen het beleid te bevatten. Net als bij de kaders voor het grondbeleid gaat de paragraaf in de begroting in op de uitvoering.

1.3 / Beleidskader grondbeleid De kaders voor de omgang met grond beleid en grondexploitaties zijn conform de Financiële verordening vastgelegd in de Nota grondbeleid. In 2012 is de meest recente Nota grondbeleid verschenen als opvolger van de Nota grondbeleid uit 2009. Omdat de onderzoeksperiode een deel van de periode van de ‘oude’ nota omvat, gaan we bij de verschillende onderdelen kort in op de verschillen tussen de nota uit 2009 en de nota uit 2012. Visie en instrumenten: van actief naar facilitair grondbeleid In de Nota grondbeleid legt de gemeenteraad een relatie tussen de ruimtelijke ambities enerzijds en het grondbeleid anderzijds. In de visie van de gemeente Harderwijk is het grondbeleid dienend aan de ruimtelijke ambities zoals de raad deze in de structuurvisie en in 2013 in de programma’s “2 Aantrekkelijke stad” en “5 Waterfront” heeft vastgelegd. In de Nota grondbeleid van 2009 is deze relatie nog grotendeels ‘actief’, dat wil zeggen dat de gemeente Harderwijk met name middels een actief grondbeleid de ruimtelijke ambities van de gemeente wil realiseren. In de Nota grondbeleid van 2012 legt de gemeente Harderwijk de nadruk meer op facilitair grondbeleid (zie uitleg hierna). 1

Financiële beheersverordening gemeente Harderwijk 2011, vastgesteld 9 december 2010

2

Financiële beheersverordening gemeente Harderwijk 2011, vastgesteld 9 december 2010, Artikel 17 lid 1t/m3

3

Idem, p.18


3

De gemeente Harderwijk beschikt net als andere gemeenten in Nederland over diverse instrumenten in het kader van het grondbeleid: actief grondbeleid, publiek-private samenwerking (PPS) en een faciliterend grondbeleid. Bij actief grondbeleid koopt de gemeente gronden aan, maakt deze bouwen woonrijp en verkoopt bouwrijpe gronden aan derden. Kenmerkend hiervoor is dat de gemeente de ontwikkeling en verkoop van bouwrijpe gronden voor eigen rekening en risico uitvoert. Bij facilitair grondbeleid speelt de gemeente geen rol als eigenaar van de grond. Het realiseren van bepaalde bestemming wordt overgelaten aan eigenaren en/of marktpartijen. De gemeente kan nog invloed uitoefenen op de ontwikkeling van de gronden middels het bestemmingsplan, beeldkwaliteitsplan en het exploitatieplan. Het uitgangspunt in zowel de nota grondbeleid 2009 als de nota grondbeleid 2012 is dat per situatie moet worden afgewogen welke van deze vormen van grondbeleid de geëigende procedure is. In algemene zin is in 2012 in vergelijking met 2009 de voorkeur verschoven naar faciliterend grondbeleid. In 2009 stelt de gemeenten nog dat het verstandig is waar mogelijk en wenselijk uit te blijven gaan van een actief grondbeleid.4 In 2012 staat dat het grondbeleid verschuift van actieve productie naar facilitaire productie.5 Echter, indien er sprake is van een ‘groot maatschappelijk rendement’ kan de gemeente er alsnog voor kiezen een actieve benadering te kiezen.6 Rolinvulling gemeente Naast de vorm van productie van grondbeleid onderscheidt de gemeente Harderwijk ook de vorm van regie die de gemeente kan toepassen. De regietaak van de gemeente draait om taken als het maken van ontwikkelingsvisies, onderscheiden en stimuleren van deelprojecten en het inzetten van een exploitatieplan als instrument. De gemeente kan hierbij opteren voor een vorm van actieve regie (op zoek naar kansen en mogelijkheden) en van reactieve regie (reageren op initiatieven van derden die zich voordoen). De combinatie van vormen van regie en productie leidt tot een aantal rollen, die de gemeente kan vervullen al naar gelang de omstandigheden en ambities. In de Nota grondbeleid 2012 die is vastgesteld door de raad zijn deze rollen omschreven en gewaardeerd. Het uitgangspunt is dat per geval (project of gebied) de gemeente een unieke afweging zal maken voor de te hanteren vorm van grondbeleid en de houding van de gemeente in de ruimtelijke opgave. Tegelijkertijd geeft de rolomschrijving een waardering mee voor bepaalde rollen in gegeven situaties.

4

Nota grondbeleid 2009, p.15

5

Nota grondbeleid 2012-2016, p.25

6

Nota grondbeleid 2012-2016, p.26


4

Figuur 1 Ontwikkelstrategieën grondbeleid

7

Om deze rollen in te vullen beschikt de gemeente Harderwijk over een groot aantal instrumenten voor het grondbeleid. Voorbeelden van deze instrumenten zijn strategische grondverwerving, onteigening, de wet voorkeursrecht gemeenten, grondprijsbeleid, exploitatieplannen, kostenverhaal en baatbelasting. Wat opvalt uit de beschrijvingen van de instrumenten is dat deze sterk zijn gericht op de uitvoering door gemeentelijke organisatie en onder meer ingaan op te volgen procedures, welke verantwoordelijkheden bij de organisatie liggen en welke bij externe partijen en welke processen op elkaar afgestemd dienen te worden. De keuze voor de te hanteren rol en instrumenten wordt uiteindelijk vastgelegd in een voorstel voor een ontwikkelstrategie bij de start van een visie of project. 8 De ontwikkelstrategie maakt duidelijk hoe de gebiedsontwikkeling in de tijd tot realisatie dient te komen. Het is de verantwoordelijkheid van het college om de ontwikkelstrategie vast te stellen. Rolverdeling raad college De bevoegdheden tussen raad en college zijn langs dualistische lijnen georganiseerd: de politieke sturing op hoofdlijnen en de verantwoordelijkheid voor het ontwikkelen van een visie op het grondbeleid berusten bij de raad.

7

Nota grondbeleid 2012-2016, De nieuwe koers, p.26.

8

Nota grondbeleid 2012-2016, De nieuwe koers, vastgesteld 24 juli 2012, pg. 5.


5

Het is de verantwoordelijkheid van het college om het grondbeleid nader vorm te geven en te concretiseren, waaronder met name de inzet van instrumenten en het aangaan van onroerendgoedtransacties. Het college bepaalt per project of gebied welke vorm van regie en productie wordt gekozen. Ook is het college bevoegd om de (jaarlijks geactualiseerde) exploitatieopzet vast te stellen.9 De gemeenteraad wordt vooraf geraadpleegd over de ontwikkelingsstrategie bij majeure gebiedsontwikkelingen en achteraf geïnformeerd bij de ontwikkelingsstrategie bij andere gebiedsontwikkelingen.10 De herziening van grondexploitaties vindt jaarlijks plaats. Het college stelt de geactualiseerde grondexploitaties vast en biedt deze ter inzage (via de gesloten trommel) aan de gemeenteraad aan. In dien de raad dit wenst, kan de raad uitleg over en inzicht in de grondexploitaties krijgen door behandeling in een vertrouwelijke commissie. De raad kan hiertoe een verzoek in dienen bij het college. Het college plant vervolgens een besloten commissie in. Het college heeft hiermee een vrij eigenstandige rol bij het vaststellen van de ontwikkelingsstrategie en de exploitatieopzet en dient de raad hierbij actief te informeren. In het beleidskader heeft de raad hiervoor geen waarborgen (criteria voor totale verwachte investeringen in €, type ontwikkelstrategie et cetera) opgenomen. Het is dus de verantwoordelijkheid van het college om naar eigen inschatting zorg te dragen voor een goede informatievoorziening aan de raad. Wel is in de nota grondbeleid 2012 expliciet opgenomen dat over fundamentele wijzigingen in het grondbeleid separaat besluitvorming plaatsvindt door de raad. 11 De raad moet bij het ter beschikking stellen van kredieten voor de grondexploitaties altijd een afweging kunnen maken of hij de risico’s en aannames in de door het college vastgestelde exploitatieopzetten onderschrijft. In de Nota grondbeleid kondigt het college aan dat in 2013 een onderzoek zal plaatsvinden naar “de verschillende mogelijkheden van kredietverstrekking door de raad bij grondexploitaties om zo transparant en efficiënt mogelijk te kunnen werken.”12 Verder legt het college in de planning-en-controlcyclus verantwoording af over de uitvoering van het grondbeleid. De informatie hierover is opgenomen in de Paragraaf grondbeleid. Tussentijdse winstneming Bij een tussentijdse winstneming is sprake van het uit de grondexploitaties nemen van winsten voordat het project of grondexploitatie geheel afgerond of gesloten is. Winstneming is alleen toegestaan als de gerealiseerde inkomsten de gerealiseerde kosten overstijgen en er dus gerealiseerde ‘winst’ in de grondexploitaties zit. Voorwaarde is dat de tussentijdse prestaties waarop de gerealiseerde winsten zijn gebaseerd, verantwoord te bepalen zijn. Harderwijk hanteert hierbij het principe dat de winst gerelateerd wordt aan de mate waarin verkopen zijn gerealiseerd c.q. kosten zijn gemaakt. Dit betekent bijvoorbeeld dat wanneer 70% van de begrote kosten en opbrengsten is gerealiseerd ook 70% van de winst als gerealiseerd wordt beschouwd.13 In de Nota grondbeleid is vastgelegd dat de winst zo nodig eerst moet worden aangewend om het weerstandsvermogen op het gewenste peil te brengen. Eventuele overschotten kunnen hierna bij de Kadernota worden bestemd.14

9


10


11


12


13

Programmarekening 2011, p.155.

14



6

1.4 / Beleid risicomanagement en weerstandsvermogen Risicomanagement Het beleid ten aanzien van de omgang met risico’s en weerstandsvermogen bij de grondexploitaties is deels opgenomen in de Nota grondbeleid, maar ook de Nota weerstandsvermogen bevat relevante bepalingen. De Nota grondbeleid geeft aan op welke momenten raad en college een actuele risicoanalyse moeten krijgen gepresenteerd: /

Jaarlijks vindt een actualisatie van risicoanalyses plaats als onderdeel van de herziening van de grondexploitaties (actieve productie en productie via samenwerking).

/

Bij elk bestuurlijk voorstel met een effect op de grondexploitatie zit (een update van) een risicoanalyse, een actuele opgave van het eventuele beroep op de algemene middelen van de gemeente en een actuele opgave van het verschil met de laatst vastgestelde uitkomst.15

Op dit moment wordt jaarlijks een risicoanalyse opgesteld voor grondexploitatie Waterfront. Voor de overige grondexploitaties vinden gevoeligheidsanalyses plaats. Hoewel de beleidsnota het belang van de risicoanalyses onderstreept, is de te volgen methodiek, de precieze uitwerking, niet expliciet gemaakt. Het onderscheid tussen ‘gevoeligheidsanalyses’ en ‘risicoanalyses ’is bijvoorbeeld niet verwoord. In de Nota grondbeleid 2012 is wel aangekondigd dat in 2013 een risicoprotocol voor grondexploitaties zal worden uitgewerkt, waarin de precieze werkwijze zal worden vastgelegd. Uit de interviews blijkt dat momenteel gewerkt wordt aan het uitwerken van dit risicoprotocol. In hoeverre het risicoprotocol ter vaststelling aan de raad voorgelegd zal worden, is nog onduidelijk. De Nota grondbeleid 2012 meldt verder dat vanaf 2013 risicoanalyses worden opgesteld voor de lopende grondexploitaties. Óók in de Nota grondbeleid 2009 was al vastgelegd dat periodiek systematische analyses dienden plaats te vinden van de risico’s van projecten en grondontwikkelingsprocessen: “Risico’s dienen het hele jaar door te worden gemonitord, kansen geïnventariseerd, beheersmaatregelen onderzocht en voorgesteld.”16 In de interviews is aangegeven dat sinds 2009 bij de actualisaties van de grondexploitaties jaarlijks gevoeligheidsanalyses zijn uitgevoerd, maar dat het risicoprotocol zich richt op het uitwerken van een eenduidige systematiek. Weerstandscapaciteit De weerstandscapaciteit van een gemeente betreft de middelen en mogelijkheden waarover een gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken. De gemeente Harderwijk hanteert de volgende uitgangspunten bij het bepalen van de weerstandscapaciteit:17 /

Algemene reserves worden gerekend tot de weerstandscapaciteit.

/

De bestemmingsreserve ‘renteschommelingen’ wordt niet (meer) gerekend tot de incidentele Weerstandscapaciteit.

/

Onvoorzien is bedoeld om incidenteel tegenvallers op te kunnen vangen en wordt gerekend tot de Weerstandscapaciteit.

/

Stille en geheime reserves worden niet gerekend tot de weerstandscapaciteit.18

15

Nota grondbeleid 2012, p. 30.

16

Nota grondbeleid 2009, p. 33.

17

Nota weerstandsvermogen 2012-2013, p.7. In de nota staat nog opgenomen dat renteschommelingen wel tot de incidentele weerstandscapaciteit worden gerekend. Ondertussen is dit niet meer het geval, zo heeft de gemeente aangegeven.


7

/

Bestemmingsreserves met het doel de dekking van toekomstige investeringen en/of lasten, worden beschouwd als niet vrij aanwendbaar (ook al zijn er nog geen verplichtingen aangegaan) en worden daarom niet gerekend tot de weerstandscapaciteit.

/

Er is geen ruimte meer in de begroting en daarom is hier ook geen sprake van een weerstandscapaciteit.

/

De onbenutte belastingcapaciteit wordt in Harderwijk ook niet tot de weerstandscapaciteit gerekend, zolang de verhoging van de OZB boven de macronorm ligt.

Weerstandsvermogen Het weerstandsvermogen van een gemeente bestaat uit de verhouding tussen de weerstandscapaciteit van een gemeente en de risico’s die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie van de gemeente, maar waarvoor geen maatregelen getroffen zijn. In principe moet het zo zijn dat een gemeente er met goed risicomanagement voor zorgt dat reguliere risico’s proactief worden herkend en daarvoor beheersmaatregelen en/of voorzieningen worden getroffen. Het weerstandsvermogen heeft vervolgens betrekking op risico’s die minder regulier van aard zijn, maar die kunnen leiden tot onverwachte tegenvallers wanneer ze werkelijkheid worden. In 2010 is de Nota weerstandsvermogen 2010-2011 vastgesteld. Bij het raadsbesluit is tevens het besluit opgenomen deze nota iedere twee jaar vast te stellen in plaats van iedere vier jaar. In 2012 is vervolgens een nieuwe, geactualiseerde Nota weerstandsvermogen vastgesteld. In de Nota weerstandsvermogen wordt ingegaan op het risicomanagement en het opvangen van risico’s, waaronder tegenvallende resultaten van grondexploitaties. Omdat de aard en risico’s zo verschillend zijn, maakt de gemeente Harderwijk bij het bepalen van het weerstandsvermogen onderscheid tussen de ‘algemene dienst’ en het ‘grondbedrijf’’.19 Hoofdstuk 3 bevat een uitgebreidere analyse van het risicomanagement. Inventarisatie risico’s grondexploitaties In de Nota weerstandsvermogen staat dat voor de grondexploitaties jaarlijks een herziene berekening wordt opgesteld van de nog te verwachte kosten en opbrengsten. Binnen de algemene reserve van het grondbedrijf houdt de gemeente Harderwijk een financiële buffer (vloerbedrag) aan, die varieert met de omvang van de risico’s die de gemeente loopt.20 Voor projecten met een ‘gemiddeld risicoprofiel’ gaat de gemeente uit van een noodzakelijke buffer van 5% van de “nog te realiseren kosten of opbrengsten in de meest actuele exploitatieopzetten”, voor zover het verwachte financiële eindresultaat van de individuele grondexploitatie deze 5% niet overstijgt.21 Bij de Nota weerstandsvermogen 2012-2013 worden alle grondexploitaties hiertoe gerekend behalve Waterfront. Ook voor grote projecten als Drielanden-West en Lorentz III hanteert de gemeente dus deze 5%-vuistregel zonder dat daarbij gebruik wordt gemaakt van een specifieke risicoanalyse. Het project Waterfront wordt als dermate omvangrijk en bijzonder gezien, dat niet wordt volstaan met de vuistregel van 5%. Voor de grondexploitatie Waterfront wordt daarom wel een specifieke risicoanalyse opgesteld waarop de omvang van het benodigde weerstandsvermogen wordt bepaald.

18

Onder stille reserves verstaat de gemeente eigendommen die voor een lager bedrag op de balans staan dan een mogelijke opbrengstwaarde, onder geheime reserves verstaat de gemeente eigendommen die niet op de balans staan (bijvoorbeeld een volledig afgeschreven gemeentehuis) maar die nog wel een opbrengstwaarde hebben. De precieze ‘waarde’ van stille reserves is moeilijk eenduidig vast te stellen, aangezien deze erg afhankelijk is van de economische conjunctuur. 19

Nota weerstandsvermogen 2012-2013, p, 8.

20

Nota weerstandsvermogen 2012-2013, december 2011, p.12.

21

De gemeente gaat hierbij uit van de hoogste post. Dit kan dus zowel de kosten als de opbrengsten zijn.


8

Weerstandscapaciteit grondexploitaties In Harderwijk is bij een grondexploitatie pas sprake van een risico, als de 5%-vuistregel een hoger bedrag oplevert dan de geprognosticeerde winst van de grondexploitatie. Het gedeelte van deze 5% waarvoor geen geprognosticeerde winst als ‘dekking’ kan worden aangewend, dient beschikbaar te zijn in de Algemene reserve van het grondbedrijf.22 De gemeente Harderwijk heeft in het beleidskader vastgelegd dat het benutten van positieve saldi als dekking van risico’s een zeker risico in zich draagt: “Het risico bestaat dat een wijziging binnen een GREX, door bijvoorbeeld het aantal woningen te verlagen of een kwaliteitsverbetering in het openbaar terrein door te voeren, ertoe leidt dat de voorgecalculeerde winst onder de 5% komt. In dat geval wordt de buffer binnen de GREX te klein en zal het weerstandsvermogen moeten worden verhoogd.”23

1.5 / Toetsingskader Ten opzichte van het toetsingskader komt de rekenkamercommissie met betrekking tot het door de raad vastgestelde beleid tot het onderstaande oordeel. Toetsingscriterium

Oordeel

Het beleidskader bevat beargumenteerde en eenduidige bepalingen over:

a.

Komt overeen. De instrumenten staan uitvoerig beschreven in de Nota’s grondbeleid en keren terug in de Paragraaf grondbeleid van de begrotingen.

a.

de instrumenten die de gemeente kan benutten bij de uitvoering van het grondbeleid;

b.

de rollen en bevoegdheden van raad en college bij de diverse instrumenten van het grondbeleid;

b.

Komt deels overeen. In de Nota grondbeleid is weinig aandacht voor de rolverdeling tussen raad en college. Het grondbeleid is sterk gericht op de uitvoering door de gemeentelijke organisatie en mist daardoor handvatten voor de raad om zijn kaderstellende en controlerende rol in te vullen.

c.

de (gewenste) relatie tussen het vermogensbeheer van de grondexploitaties en de Algemene reserves en bestemmingsreserves;

c.

Komt overeen. In de Nota weerstandsvermogen is deze relatie omschreven en zijn richtlijnen voor de reserves, de weerstandscapaciteit en het weerstandsvermogen opgenomen.

d.

de wijze van risicomanagement en informatievoorziening hierover;

d.

Komt deels overeen. Het risicomanagement is nog sterk in ontwikkeling. In 2013 zal het risicobeleid en risicomanagement verder worden uitgewerkt.

e.

dat het beleid in lijn is met landelijke wet- en regelgeving.

e.

Komt overeen. De beleidskaders voldoen aan de bepalingen uit het BBV.

22


23



9

2 Sturing en controle Hoofdstuk twee gaat in op de sturing en controle op het grondbeleid en de grondexploitaties door raad, college en organisatie. Dit hoofdstuk beantwoordt de onderstaande vragen: 2. 3.

Op welke wijze is het grondbeleid geïmplementeerd in interne procesafspraken en waarborgen? In hoeverre is de uitvoering van het grondbeleid conform vastgesteld beleid en worden procesafspraken en waarborgen nageleefd?

4.

Welke informatie ontvangt de raad over de uitvoering van het grondbeleid en grondexploitaties?

5.

In hoeverre voldoet de informatievoorziening aan de gestelde eisen (waaronder landelijke wet- en regelgeving, gemeentelijke kaders)?

6.

In hoeverre is de raad in staat op basis van de verkregen informatie de beleidskaders te controleren en (indien nodig) bij te stellen?

2.1 / Processen en procedures Projectmatig werken In de Nota grondbeleid 2012 is gesteld dat het grondbeleid ingebed dient te worden in het projectmatig werken. De Nota grondbeleid bevat zelf geen gestandaardiseerde projectfasering voor de besluitvorming over de grondexploitaties. Wel is als voorwaarde opgenomen dat het college voor het openen van een grondexploitatie de ontwikkelstrategie vaststelt, waarin programma’s, risico’s en inhoudelijk programma nader zijn uitgewerkt. De afgelopen jaren is in Harderwijk de projectgroep Doorontwikkeling projectmatig werken bezig geweest met de ontwikkeling van een meer professionele projectorganisatie. In de nota grondbeleid uit 2012 zijn wel de uitgangspunten van deze projectgroep opgenomen.24 Voorbeelden van deze uitgangspunten zijn: /

de realisatieparagraaf (verankering van kostenverhaal) in structuurvisies wordt opgesteld door afdeling Vastgoed & Wonen;

/

bij de start van een project en bij (gebiedsgerichte)structuurvisies wordt een ontwikkelingsstrategie opgesteld binnen het projectmatig werken. Dit is een verplichte werkwijze voor uitwerking van het projectplan; Afdeling Vastgoed & Wonen is hierbij penvoerder van de ontwikkelingsstrategie;

/

een uitwerking van de beslismomenten grondexploitatie & risicomanagement binnen de verschillende projectfasen van het projectmatig werken;

/

als standaard werkwijze hanteren dat bij elk bestuurlijk voorstel met een effect op de grondexploitatie een (update van) risicoanalyse bevat, een actuele opgave van het eventuele beroep op de algemene middelen van de gemeente, en een actuele opgave van het verschil met de laatst vastgestelde uitkomst.

De gemeente Harderwijk heeft op verschillende manieren interne processen en procedures rondom projectmatig werken vastgelegd. Op het intranet van de gemeente is een aantal toolboxen opgenomen, waarin interne spelregels en procedures staan toegelicht.25 24

Nota grondbeleid 2012, p.36.

25

Bron: intranet Gemeente Harderwijk.


10

Daarnaast is in reactie op een onderzoek van de rekenkamercommissie uit 2009 een handleiding opgesteld voor het samenspel tussen raad en college bij grote projecten. Toolbox projectmatig werken De toolbox projectmatig werken geeft toegang tot een groot aantal omschrijvingen van procedures en processen die relevant zijn voor de invulling van projectmatig werken. Daarbij biedt de toolbox toegang tot hulpmiddelen, formats en checklists voor projectmatig werken. Onderdeel van de toolbox projectmatig werken is ook het onderdeel risicomanagement. De Toolbox Projectmatig Werken is per 1 september 2009 per besluit geformaliseerd. De afspraken, richtlijnen, procedures en werkwijzen uit deze toolbox zijn daarmee geldend voor de gehele organisatie.26 Onderdelen van de toolbox projectmatig werken zijn onder andere toelichtingen op de inrichting van de projectorganisatie, de rolverdeling tussen de verschillende bestuurlijke en ambtelijke betrokkenen, het opstellen van een projectplan en rapportages over de voortgang, de aanvraag van middelen en risicomanagement. De toolbox verwijst ook naar de handleiding voor het samenspel tussen raad en college bij grote projecten (zie verderop). Uit de interviews blijkt dat de toolbox voor projectmatig werken met name fungeert als een kennisbank waaruit geput kan worden en minder als een geheel van regels en richtlijnen dat systematisch door iedereen gehanteerd wordt. In interviews is bijvoorbeeld aangegeven dat er bij het project Waterfront weliswaar wordt gewerkt met de toolbox, maar dat er geen toets plaatsvindt of de toolbox daadwerkelijk wordt toegepast. Daarbij is de gehanteerde risico systematiek van het project Waterfront niet herkenbaar als de beschreven Risman methode in de toolbox. Projectfasering Eén van de onderdelen van de toolbox is een uitwerking van de fasering van een project. Deze bestaat volgens de toolbox uit zes fasen: /

Initiatief: probleemanalyse, opstellen doelen en gewenst resultaat. Eindresultaat van deze fase is een conceptprojectplan dat is besproken met de opdrachtgever en een verstrekte projectopdracht.

/

Definitie: deze fase heeft als startdocument het projectplan en de projectopdracht uit de initiatieffase. Onder andere inventarisatie projecteisen en –wensen, opstellen planning, inventarisatie mogelijke problemen en bepaling randvoorwaarden. De fase eindigt met een goedgekeurd definitief projectplan met een uitgewerkt programma van eisen.

/

Ontwerp: het resultaat wordt ontworpen. Startdocument is het goedgekeurde projectplan uit de vorige fase. Soms is eerst een voorontwerp (VO) nodig waarna een definitief ontwerp (DO) wordt uitgewerkt. Eindresultaat van de fase is een goedgekeurd ontwerp.

/

Voorbereiding: deze fase begint met een goedgekeurd ontwerp. Vervolgens wordt een realisatieplan uitgewerkt, aanbestedingen uitgevoerd en inkopen gedaan, contracten

Figuur 2 Projectfasering

26

De toolbox vervangt hiermee het boekje ‘Projectmatig werken bij de gemeente Harderwijk 2007’. Bron: intranet Gemeente Harderwijk.


11

worden gesloten, vergunningen aangevraagd en de projectorganisatie geïnstrueerd. Eindresultaat van deze fase is een goedgekeurd realisatieplan/bestemmingsplan/bestek. /

Realisatie: deze fase start met een goedgekeurd realisatieplan. Wat er vervolgens precies gebeurt hangt af van de aard van het project. Het eindresultaat is in ieder geval het gewenste projectresultaat met een goedgekeurd onderhouds- of nazorgplan.

/

Nazorg: in deze fase dragen leden van het oorspronkelijke projectteam zorg voor het gebruik en onderhoud van het projectresultaat, waarbij de kennis en ervaring van het projectteam wordt benut. De afronding van deze fase is wanneer het project gereed is.

Betrokkenheid gemeenteraad De toolbox is sterk gedacht vanuit de organisatie van projecten binnen de gemeentelijke organisatie. Het snijvlak met college en raad is hierbij niet expliciet gemaakt. De uitwerking van de projectfasering maakt geen melding van het belang van het opnemen van de betrokkenheid van de raad en het college in een project. Een gevolg hiervan is dat het onduidelijk is welke rol de gemeenteraad bijvoorbeeld heeft in een project. Om vertraging in een project te voorkomen is het belangrijk dat duidelijk is wanneer een besluit aan de gemeenteraad of het college voorgelegd dient te worden. De uitwerking van de projectfasering lijkt hiermee ook niet te voldoen aan het uitgangspunt dat de beslismomenten voor grondexploitatie & risicomanagement binnen de verschillende projectfasen van het projectmatig werken dienen te zijn uitgewerkt. Voor zover er in de toolbox een uitwerking is opgenomen van de rolverdeling bij een project is deze gericht op de (uitvoering door) de gemeentelijke organisatie. Zo geeft de toelichting op de rolverdeling van betrokkenen bij een project een omschrijving van de bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgevers en de opdrachtnemer. De bestuurlijk opdrachtgever is in principe het college van B&W, waarbij deze rol in de praktijk wordt ingevuld door de betreffende portefeuillehouder. De ambtelijk opdrachtgever is in principe het afdelingshoofd van de betrokken afdeling. Voor Waterfront is de directeur Waterfront verantwoordelijk voor het ambtelijk opdrachtgeverschap. De projectleider fungeert als ambtelijk opdrachtnemer van een project, en is verantwoordelijk voor het realiseren van het afgesproken projectresultaat. De opdrachtnemer legt verantwoording af aan de ambtelijk opdrachtgever.

Werkwijze grote projecten In navolging op een onderzoek van de rekenkamercommissie naar Drielanden uit 2009 heeft de gemeente een handleiding opgesteld met spelregels voor majeure projecten. 27 Hierin zijn de aanbevelingen van de rekenkamercommissie concreet uitgewerkt. De handleiding biedt instrumenten en concrete handvatten voor raad en college indien een project als majeur project wordt gedefinieerd. Indien een project risicovol en afdelingsoverstijgend met een grote mate van (bestuurlijke) complexiteit is, en zich uitstrekt over meerdere raadsperioden, kan de gemeenteraad besluiten een project aan te merken als een majeur project.28 In de handleiding worden Waterfront, de GSO-aanpak en Drielanden als voorbeelden van mogelijke majeure projecten benoemd. Het college dient in eerste instantie te beoordelen of een project aangemerkt kan worden als majeur project en hiertoe een voorstel aan de gemeenteraad voor te leggen. Indien de raad hiertoe besluit, heeft dit als

27

(Samen)spelregels hoe te handelen bij majeure projecten, 15 april 2010, definitief, versie 1.0,

28

(Samen)spelregels hoe te handelen bij majeure projecten, 15 april 2010, definitief, versie 1.0, paragraaf 2


12

consequentie dat de raad en het college aan de hand van checklists het project volgen en behandelen. Door het toepassen van de checklists onderscheidt een majeur project zich van reguliere werkzaamheden. Het doel hiervan is te borgen dat de raad in staat wordt gesteld haar politiek sturende en controlerende taak uit te oefenen en het college de uitvoering nauwlettend kan volgen. Onderdelen van de checklist voor de raad zijn onder andere: /

langetermijnplanning;

/

bepalen of de raad externe hulp nodig heeft bij de beoordeling van het project;

/

afspraken tussen raad en college over de communicatie over het project;

/

het bewaken van de voortgang van het project;

/

tijdspad en timing;

/

risicobeoordeling.

Onderdelen van de checklist voor het college zijn onder andere: /

het entameren van een discussie met de raad;

/

inzicht in de financiële haalbaarheid en consequenties;

/

benodigde professionele capaciteit;

/

inrichting projectorganisatie (projectwethouder, stuurgroep, projectleider).

In de handleiding voor majeure projecten wordt verder verwezen naar de toolbox projectmatig werken en staat informatie opgenomen over rolverdelingen bij projectmatig werken, de ambtelijke werkwijze, een format voor een projectplan en een overzicht van het samenspel bij majeure projecten. Deze informatie is voor medewerkers van de gemeente tevens ontsloten via de toolbox projectmatig werken zoals hierboven beschreven. In de praktijk is de grondexploitatie van Waterfront de enige grondexploitatie die als majeur project is aangewezen. Voor het project Waterfront zijn een directeur en een projectwethouder benoemd, is een aparte projectorganisatie in het leven geroepen en heeft de gemeenteraad een projectplan vastgesteld. De grondexploitaties van Drielanden en Lorentz III zijn niet als groot project aangemerkt. Een gevolg hiervan is dat de raadsleden actief betrokken zijn bij de ontwikkeling van de grondexploitatie van Waterfront (zie ook paragraaf 2.3), maar dat over bijvoorbeeld de risico’s van de grondexploitatie van Drielanden bij de raadsleden veel minder bekend is.

2.2 / Totale portefeuille De Paragraaf grondbeleid bij programmabegroting en jaarrekening informeert de raad over de totale grondportefeuille. Deze paragraaf bevat hoofdzakelijk uitvoeringsinformatie: in de financiële verordening (2011) heeft de raad vastgesteld dat beleidsuitgangspunten zijn vastgelegd in een aparte Nota grondbeleid. Visie en uitvoeringswijze grondexploitaties De programmabegrotingen in de periode 2010-2012 bevatten een korte samenvatting van de beleidsuitgangspunten van de Nota grondbeleid. In de Paragrafen grondbeleid in de periode 2011-2013 is een duidelijke ontwikkeling waarneembaar van een actief naar een passief grondbeleid. In de paragraaf van de begroting 2011 staat opgenomen dat de gemeente als uitgangspunt een actief grondbeleid voert, waarbij


13

strategische samenwerking met andere marktpartijen mogelijk is.29 In de programmabegroting 2012-2015 is actief grondbeleid nog steeds het uitgangspunt, maar de optie van facilitair grondbeleid is nadrukkelijk genoemd evenals de tussenoptie van een publiek-private samenwerking. De begroting van 2013 bouwt voort op de nieuwe Nota grondbeleid 2012-2016, waarbij is gekozen voor een facilitair in plaats van een actief grondbeleid. Ambitieniveau Wat betreft de beoogde kwaliteit bevatten de programma’s 2 De aantrekkelijke stad (woningen en bereikbaarheid), programma 3 De ondernemende stad (bedrijventerreinen) en programma 5 (Waterfront) de inhoudelijke ambities. Ambitieniveau wonen De meerjarige kaders voor de woningbouwproductie in Harderwijk heeft de raad in 2012 vastgesteld in de Structuurvisie Harderwijk 2031. De meerjarige planning van de woningbouwopgave is hierin als volgt weergegeven: Figuur 3 Structuurvisie Harderwijk 2031, pg. 58

Opvallend is dat in de toelichting op de tabel niet zozeer vanuit de vraag wordt geredeneerd, maar vooral vanuit het aanbod: “Tot en met 2019 mogen maximaal 2.534 woningen worden gerealiseerd. In de tabel staan de geplande woningen in Harderwijk, ingedeeld per locatie. In de projecten is tot en met 2019 een overmaat aan woningen opgenomen uitgaande van mogelijke uitval van bepaalde projecten (2.781 in plaats

29

Programmabegroting Harderwijk, vastgesteld 11 november 2010, p.116.


14

van 2.534).”30 De structuurvisie legt geen verbinding met de financiële consequenties van eventuele uitval van projecten. Bij de uitwerking van deze kaders in de programmabegroting meldt programma 2 de doelstelling ‘een hogere kwaliteit van de woonomgeving’ met als subdoelstelling ‘meer diversiteit in woonmilieus’. Hieraan is de activiteit gekoppeld ‘Uitvoeren van het woningbouwprogramma 2010 t/m 2019’.31 In de toelichting op de activiteiten meldt het college: “Kwalitatieve en kwantitatieve heroriëntatie Drielanden-West. Vanwege de stagnatie op de woningmarkt wordt het woningbouwprogramma heroverwogen in samenwerking met de ontwikkelaars.”32 Daarnaast biedt de programmabegroting inzicht in de te realiseren woningaantallen. Basis hiervoor vormen de regionale woningbouwafspraken in de regio Noord-Veluwe rond het Kwalitatieve woningbouwprogramma 2010 t/m 2019 (KWP3). Het college meldt dat deze aantallen, voor zover uitgevoerd door de gemeente, de basis vormen voor de berekening in de grondexploitaties. In de voor dit onderzoek uitgevoerde raadsworkshop gaven raadsleden aan dat in hun beleving bij het doorvertalen van deze afspraken vooral werd geredeneerd vanuit de mogelijkheid om te bouwen (“welk quotum haalt de gemeente Harderwijk binnen?”) in plaats van de marktmogelijkheden (“welke productie is reëel, gezien het economische klimaat?”). De programmabegroting 2013 bevat de onderstaande planning: Figuur 4 Woningbouwprogramma programmabegroting 2013

Bijna de volledige woningbouwproductie in Harderwijk zal vanaf 2015 voor rekening komen van Drielanden en Waterfront. Wat daarbij opvalt, is dat de gerealiseerde aantallen opgeleverde woningen in 2011, 2012 en 2013 aanzienlijk lager liggen dan in 2010 en dan de geplande jaarlijkse op te leveren aantallen woningen vanaf 2014. Daarnaast valt op dat in de Structuurvisie Harderwijk 2031 per 1 januari 2012 nog werd 30

Structuurvisie Harderwijk 2031, augustus 2012, pg 59.

30

Gemeente Harderwijk, Uitkomsten jaarrekeningcontrole 59.

31

Programmabegroting 2013, pg. 34.

32



15

uitgegaan van een productie van 308 woningen in 2013 (zie figuur 3), in de programmabegroting 2013 is dit bijgesteld naar 81 (zie figuur 4), waarbij de beoogde productie in Drielanden West is vervallen. In de toelichting bij de tabel zijn het achterblijven van de productie en de financiële consequenties hiervan niet expliciet toegelicht. Uit de interviews blijkt dat de afzonderlijke rapportages over de grondexploitaties zoals Het Waterfront niet als doel hebben om de integrale afweging te maken over de totale woningbouwproductie. Ook het begrotingsprogramma Waterfront, waarvoor de projectorganisatie de teksten aanlevert, is puur gericht op het realiseren van het project Waterfront. Bij de jaarrekening 2011 concludeert de accountant dat de gemeente conform de bepaling uit de BBV de grondexploitaties heeft geactualiseerd, rekening houdend met externe adviezen over de effecten van de economische teruggang. Tegelijkertijd constateert de accountant dat de behoefte aan woningen in de gemeente Harderwijk zo’n 2.500 woningen bedraagt, terwijl de plancapaciteit nog 4.000 woningen omvat.33 De Paragraaf grondbeleid van de jaarrekening 2010 bood inzicht de gerealiseerde uitgifte van percelen in vergelijking met de realisatie van voorgaande jaren, maar zette hier niet het geraamde aantal verkopen tegen af.34 De Paragraaf grondbeleid bij de jaarrekening 2011 biedt geen inzicht in gerealiseerde uitgifte. Hierdoor is voor de raadsleden niet mogelijk om af te wegen in hoeverre ramingen die het jaar vooraf zijn vastgesteld ook daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Respondenten geven aan dat de raad een grote interesse heeft in ruimtelijke ontwikkelingen en ook steeds meer de link gaat leggen met de financiën. De verantwoording in de programmabegroting en jaarrekening kan hiervoor meer directe ondersteuning bieden. Ambitieniveau bedrijventerreinen Voor de bedrijventerreinen is de analyse in de Structuurvisie Harderwijk 2031 vergelijkbaar: “Het uitgeefbaar oppervlak van de bovenstaande bedrijventerreinen is ruim voldoende om aan de vraag te kunnen voldoen tot 2031 mede gelet op de afnemende vraag op dit moment. Uitbreiding van bedrijventerrein is de komende periode daarom niet opportuun. Dit is ook vastgelegd in afspraken met de regio en de provincie.”35 Ook hier lijkt er sprake te zijn van een overschot. Onduidelijk is welke consequenties dit heeft voor het sluitend blijven van de exploitaties. Programma 3 van de programmabegroting bevat de doelstelling “aantrekkelijker, sterkere werklocaties” waarbij verwezen wordt naar de ontwikkeling van bedrijventerreinen bij de doelstellingen ‘verschillende vormen van werkgelegenheid’ en ‘een clustering en combi’s van elkaar versterkende functies’.36 De programmabegroting bevat géén overzicht van geplande en gerealiseerde uitgifte van m2 bedrijventerrein. De Paragraaf grondbeleid van de jaarrekening 2010 bood inzicht de gerealiseerde uitgifte van hectaren bedrijventerrein ten opzichte van eerde jaren, maar zette hier niet het geraamde aantal verkopen tegen af.37 De Paragraaf grondbeleid bij de jaarrekening 2011 biedt geen inzicht in gerealiseerde uitgifte. Hierdoor is het niet mogelijk voor raadsleden om de plannen af te wegen tegen de realisatie.

33

Gemeente Harderwijk, Uitkomsten jaarrekeningcontrole (2010) en overige informatie, Verslag van bevindingen voor de Raad, 28 april, 2011, pg.9. 34

Gemeente Harderwijk, Jaarrekening 2010, pg. 133.

35

Structuurvisie Harderwijk 2031, pg. 60.

36


37

Gemeente Harderwijk, Jaarrekening 2010, pg. 133.


16

Ontwikkeling financieel resultaat en planning Tot 2010 kende de gemeente Harderwijk een aparte jaarrekening voor het grondbedrijf en een aparte jaarrekening voor de gemeente. In 2011 (vanaf de jaarrekening 2010) stelt de gemeente één gecombineerde jaarrekening op. De accountant merkte hierbij op dat hierin relatief weinig informatie over het grondbedrijf was opgenomen, waardoor onder andere een overzicht van alle grondexploitaties ontbrak.38 In de Paragraaf grondbeleid van de begroting 2011-2014 ontbraken een actuele prognose van de totale grondexploitatie en een onderbouwing van mogelijke geraamde winstnemingen. De accountant adviseert in de rekening van de gehele gemeente een dergelijk overzicht op te nemen. 39 Bij de controle van de jaarrekening 2011 constateerde de accountant dat de jaarrekening nu wel dit inzicht bood.40 In de programmabegroting 2012 is voor het eerst een overzicht opgenomen met de resultaten (uitgedrukt in Netto Contante Waarde) en looptijden van de grondexploitaties. Ook de begroting 2013 bevat een overzicht van de resultaten (NCW) en looptijd van de grondexploitaties (zie figuur 5).41 Figuur 5 Programmabegroting 2013, Paragraaf grondbeleid

Uit het overzicht blijkt dat de gemeente Harderwijk verwacht dat alle grondexploitaties met winst gaan sluiten, behalve het Waterfront en de WA-locatie. Voor deze exploitaties is een verliesvoorziening gevormd. Hoe langer de looptijd van grondexploitaties, hoe meer onzekerheden er spelen voor het uiteindelijke resultaat. Het is in dat licht opvallend dat het Waterfront loopt tot 2024, Drielanden tot 2025 en Lorentz III tot 2020: dit zijn vrij lange planningshorizonnen. De tabel biedt geen inzicht in de mogelijke risico’s die de gemeente loopt op de grondexploitaties en ook is de ontwikkeling van de looptijd niet inzichtelijk. In de raadsworkshop in het kader van dit onderzoek gaven raadsleden aan vooral te sturen op de ontwikkeling

38

Conform het BBV (art. 16) dient de paragraaf grondbeleid inzicht te geven in de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert, een actuele prognose van de te verwachten resultaten en een onderbouwing van de geraamde winst- of verliesneming. 39

Gemeente Harderwijk, Rapport tussentijdse controle 2010, verslag van bevindingen voor de Raad, 10 februari 2011, pg.6.

40

Gemeente Harderwijk, Uitkomsten jaarrekeningcontrole (2011) en overige informatie, Verslag van bevindingen voor de Raad, 23 april, 2012, pp. 1 en 6. 41

Dit zijn de gegevens uit de programmabegroting 2013. Ondertussen zijn alle grondexploitaties geactualiseerd, behalve Waterfront welke later in 2013 wordt geactualiseerd. Deze gegevens waren ten tijde van het onderzoek nog niet beschikbaar.


17

van de negatieve waarden in deze tabel. Door het opnemen van extra informatie over risico’s kan de raad in één overzicht ook de risico’s en ontwikkeling van de looptijd in deze afweging betrekken. De huidige grondportefeuille omvat de hierop volgende boekwaarden (het saldo van de op dit moment gerealiseerde uitgaven en inkomsten): Figuur 6 Jaarrekening 2011, toelichting op de balans

Uit dit overzicht blijkt dat de gemeente ultimo 2011 in totaal € 89,5 miljoen heeft geïnvesteerd in de lopende grondexploitaties dat nog niet is terugverdiend (kolom ‘eindbalans’). Van € 61,6 miljoen verwacht de gemeente deze uitgaven niet meer terug te verdienen: conform de verantwoordingsvoorschriften heeft de gemeente dit verlies nu al genomen door het vormen van een voorziening (voorziening grondbedrijf). Grondvoorraden De waarde van de nog niet in exploitatie genomen gronden (NIEGG) in 2011 is afgenomen van € 11,5 miljoen naar € 4,6 miljoen. Dit betreft de toevoeging van de Groene Zoom aan de Grondexploitatie van Drielanden op basis van een collegebesluit.42 De toelichting op de balans in de jaarrekening 2011 geeft inzicht in de ontwikkelingen binnen alle lopende grondexploitaties. Tussen de lopende grondexploitaties staat ook een toelichting op de strategische grondvoorraden opgenomen: Plan Glindweg Dichterskwartier Zuidelijke Stadsrand Hierde Hoge Varen (werken voor derden) Bij het Plan Glindweg licht de jaarrekening toe: “Of er na 2020 wel ontwikkelingen in dit gebied mogelijk zijn is op dit moment onzeker. Woningbouw is op deze locatie echter niet meer mogelijk, door de ontwikkeling van industrieterrein op Lorentz III.”43 Ook voor het Dichterskwartier is nog niet bekend wat de gemeente op dit terrein wil gaan ontwikkelen. Voor het verschil tussen de minimale opbrengst en de huidige boekwaarde heeft de gemeente een voorziening getroffen. Voor de Zuidelijke Stadsrand gaat de gemeente ervan uit dat deze kosten op termijn kunnen worden terugverdiend. Deze bewering wordt niet gestaafd door een concrete planning in relatie tot de planning van de andere grondexploitaties. De Zuidelijke Stadsrand maakt met een boekwaarde van € 2.310.000 de helft uit van alle grondvoorraden.

42

Gemeente Harderwijk, Uitkomsten jaarrekeningcontrole (2011) en overige informatie, Verslag van bevindingen voor de Raad, 23 april, 2012, pp. 6. 43

Jaarrekening 2011, pg. 195-196.


18

Risico’s De Paragraaf grondbeleid bij de programmabegroting 2013 illustreert de ernst van de vastgoedcrisis aan de hand van landelijke verkoopcijfers uit de periode 2004-2012. Hierbij kondigt het college aan dat de gevolgen van deze ontwikkelingen in de eerstvolgende actualisatie van de grondexploitaties en risicoanalyses inzichtelijk zal worden gemaakt. Als beheersmaatregel om de uitgifte van bedrijventerreinen te stimuleren, heeft het college € 300.000 gereserveerd voor een acquisitieplan voor bedrijventerrein Lorentz III. 44 De Paragraaf weerstandsvermogen meldt verder dat het benodigde weerstandsvermogen in de Nota weerstandsvermogen 2012-2013 is vastgesteld op € 28,3 miljoen euro. Het college meldt dat deze nota in de eerste helft van 2013 voor 2014-2015 zal worden herzien en ter besluitvorming aan de raad zal worden voorgelegd. In de paragraaf gaat het college ook in op de risico’s die de gemeente loopt. In het cijfermatig overzicht staan de risico’s op het grondbedrijf ‘P.M.’ geraamd. Hierbij geeft het college een opsomming van factoren die de resultaten van de grondexploitaties negatief kunnen beïnvloeden: “een afnemende aanwezigheid van winstgevende grondexploitaties door noodzakelijke afwaarderingen; zo zal een verlieslatende grondexploitatie moeten worden afgewaardeerd tot het bedrag van de verwachte verkoopprijs en moet voor dat bedrag een voorziening worden getroffen; onduidelijkheid over de vraag of en in welke mate herstel van de woningen- en kantorenmarkt plaatsvindt, met eveneens nadelige effecten voor de financiële positie van het grondbedrijf (onder andere druk op verkoopprijzen, voorraadrisico’s met langer braakliggende, onverkochte gronden); wijzigingen in het woningbouwprogramma door provinciaal en/of rijksbeleid.”45 Risico’s voor de gemeentebegroting Door het ontbreken van een kwantificering stelt deze risicoanalyse de raad niet in staat zich een beeld te vormen van de omvang van de risico’s die de gemeente loopt. Dit ontneemt de raad de mogelijkheid om bij de inzet van reserves of het vaststellen van het ambitieniveau rekening te houden met het effect dat eventuele tegenvallers kunnen hebben op de gemeentebegroting.

2.3 / Casus Waterfront Om de informatievoorziening over de individuele grondexploitaties te analyseren hanteert de rekenkamercommissie een tweetal cases: de grondexploitatie Waterfront en het bedrijventerrein Lorentz II. De rekenkamercommissie analyseert de cases op basis van de informatievoorziening aan raad en college in de periode 2009-2012. De raad nam in de aanloop naar de het project Waterfront in 1997 (ontwikkelingsvisie Waterfront), 2003 (Masterplan), 2004 (Structuurplan) en 2005 (Uitvoeringsbesluit) diverse kaderstellende besluiten. Daarnaast stelde de raad ook de kredieten beschikbaar voor de diverse verwervingen en de plankosten die de organisatie maakt. Dit zijn separate besluiten waarmee de raad binnen de kaders van de grondexploitatie de middelen beschikbaar stelt voor de te maken investeringen. Over de realisatie krijgen raad en college de onderstaande documenten aangeleverd

44


45



19

Tabel 1 Informatievoorziening Waterfront

College

Raad

Actualisatie grondexploitatie

Collegebesluit

Ter kennisname commissie

Voortgangsrapportages halfjaarlijks

Collegebesluit


Paragraaf grondbeleid en programma Waterfront programmabegroting en jaarrekening

Collegebesluit

Raadsbesluit

Kwaliteit De eerste ontwikkelingsvisie voor het Waterfront is in 1997 door de raad vastgesteld. Daarbij werd bestuurlijk draagvlak gezocht bij diverse partners met wie de gemeente een deel van het project zou ontwikkelen. De inhoudelijke uitgangspunten voor de grondexploitatie heeft de raad in september 2003 vastgesteld in een Masterplan. In oktober 2004 stelde de raad het Structuurplan vast. Dit Structuurplan Waterfront was de planologische vertaling van het Masterplan, dat de raad in september 2003 vaststelde. Het plan bestaat uit een aantal deelgebieden dat in 3 fasen wordt ontwikkeld: Tabel 2 Opbouw programma Waterfront

Fase

Programma

1

/ /

/

Deelgebied Mheenlanden bestaat overwegend uit weidelanden die voor het project Waterfront zijn opgenomen voor de realisatie van te compenseren waterberging en natuur. Deelgebied Lorentzhaven is een uitbreiding van het bedrijventerrein Lorentz ter grootte van 22 hectare gelegen in het Veluwemeer. De uitbreiding is noodzakelijk om bedrijven uit het bestaande bedrijventerrein in Waterfront-Zuid te kunnen verplaatsen. Naast uitbreiding van het bedrijventerrein worden ook ‘stepping stones’ gerealiseerd in de vorm van eilandjes voor de kust welke deel uit maken van de ecologische verbinding Hierdense Poort – Harderbroek, ofwel de ‘Natte as’. Deelgebied Overloopterrein. Realisatie van een parkeerterrein voor 1.600 auto’s voor piekopvang van de parkeerbehoefte in het hoogseizoen van het Dolfinarium.

2

/

Deelgebied Samenspel heeft een oppervlakte van circa 45,4 hectare. Het deelgebied betreft een integrale ontwikkeling van woningbouw, waaronder wooneilanden, parkeergarages, jachtenhaven, strandeiland, boulevard met leisure conform programma zoals is vastgelegd in de samenwerkingsovereenkomst dd. 22 december 2006.

3

/

Deelgebied Stadswerven bestaat uit een woonlocatie van circa 6,7 hectare direct gelegen aan de historische binnenstad. Deelgebied kades bestaat uit een woningbouwlocatie van circa 9,2 hectare.

/

In de verschillende voortgangsrapportages vindt steeds een uitgebreide beschrijving plaats van de uitwerking van de diverse deelcomplexen. Het plan bevat één grote bijstelling in het ambitieniveau in het gebied Stadswerven en Kades. Bij de actualisatie van de grondexploitatie per 1 januari 2011 vond een grote herziening van het bouwprogramma in fase 3 plaats. Deze herziening had twee oorzaken:


20

De aanleg van de N302 vroeg meer ruimte dan waarmee in het fase rekening was gehouden: “Door onderschatting ruimtevraag N302 t.o.v. fase 3 moeten stedenbouwkundig ontwerp en programma worden herzien.”46 Door de verslechterde economische omstandigheden zijn de te realiseren grondprijzen onder druk komen staan. Al in de actualisatie per 1 januari 2009 stond een programmawijziging wonen Stadswerven – Kades als P.M. geraamd in de risicoanalyses.47 Ook in de actualisatie per 1 januari 2010 was dit als P.M. risico opgenomen (zie paragraaf 3.2). Ateliersessies en bijstelling fase 3 Over de bijstelling van de derde fase van het Waterfront werd de raad in meerdere ateliersessies meegenomen in de ontwikkelingen. Hierbij kreeg de raad informatie aangereikt over de crisis op de vastgoedmarkt.48 Bij de tweede werkatelier sessie op 29 maart 2011 kregen de aanwezige raadsleden informatie aangereikt over de invloed van de verbreding van de N302 en de programma-aanpassingen die het marktpotentieel van het plan verder kunnen vergroten. Tijdens de in het kader van dit rekenkameronderzoek georganiseerde raadsworkshop geven raadsleden aan dat zij deze ateliersessies erg waardeerden, omdat het inzicht bood in de knoppen waaraan de gemeente kan draaien om het financiële resultaat te verbeteren. Na deze informerende sessies kreeg de raadscommissie Algemeen Beleid op 26 mei 2011 een presentatie die inzicht gaf in de diverse opties die zijn afgewogen (waaronder het ‘stoppen’ met de derde fase), maar die betoogde dat de gemeente eigenlijk geen andere keuze heeft dan met het programma door te gaan. Tijdens de presentatie krijgt de raadscommissie inzicht in de precieze aanpassingen aan het programma:

46

Voortgangsrapportage Waterfront januari 2010 - nr. 16, 6 april 2010 (college), 9 juni 2010 (commissie).

47

Projectbureau Waterfront, Herziening Grondexploitatie Waterfront 1 januari 2009, pg. 33.

48

Ontwikkelingen Waterfront in een breder perspectief. Achtergrondinformatie over actuele ontwikkelingen, maart 2011.


21

Figuur 7 Toelichting wijziging programma fase 3

49

Opvallend is dat de presentatie niet ingaat op de relatie met de overige bouwplannen en de totale woningbehoefte in Harderwijk. In de structuurvisie 2031 (augustus 2012) constateerde het college dat de kantorenmarkt in een impasse zit, alhoewel de leegstand in Harderwijk met 9% lager is dan het landelijk gemiddelde.50 In de interviews is aangegeven dat ‘de extra oppervlakte kantoren in fase 3 direct inwisselbaar is voor een ander programma met dezelfde opbrengst (zoals woningen); de extra kantoormeters zijn mede opgenomen om flexibeler te zijn in de uitgifte van het gebied. De markt zal bij de aanbesteding / uitgifte bepalen of er behoefte is aan deze kantoormeters.’ Deze uitleg maakt de vraag waarom bij deze programmawijziging niet een expliciete relatie met de structuurvisie is gelegd, alleen maar pregnanter. Daarnaast constateerde de accountant bij de jaarrekening 2011 dat de woningbehoefte in Harderwijk 2.500 woning omvat, terwijl de totale plancapaciteit 4.000 bedraagt. 51 Dergelijke signalen zijn niet expliciet meegenomen en afgewogen in de presentatie: deze heeft alleen betrekking op het verbeteren van het perspectief van het Waterfront. Gesprekspartners geven aan dat dit ook niet de focus was van de projectorganisatie: die heeft het primaire doel om het Waterfront binnen de gestelde kaders uit te voeren. Ook in de tweede fase, die wordt ontwikkeld door een consortium van bedrijven, zijn de afspraken eind 2011 herijkt vanwege de veranderde marktomstandigheden. In een bijeenkomst voor alle raadsleden op 13 oktober 2011 werd de raad meegenomen met de verschillende aanpassingen in de tweede fase van het 49

Presentatie herziening grondexploitatie Waterfront 1-1-2011, 26 mei 2011, sheet 6.

50

Structuurvisie Harderwijk 2031.

51

Gemeente Harderwijk, Uitkomsten jaarrekeningcontrole (2010) en overige informatie, Verslag van bevindingen voor de Raad, 28 april, 2011, pg.9.


22

plan Waterfront ten opzichte van de eerder gepresenteerde beelden. In deze presentatie ging de directie van het consortium dat Waterfront uitvoert en de supervisor van het project in op de motivatie voor de aanpassingen en de inhoudelijke aanpassingen met hun achterliggende gedachten.52 Planning In het oorspronkelijke plan werd uitgegaan van een looptijd tot en met 2020. Hierbij merkte het college wel op dat doorlooptijd mede zou worden bepaald door het geldende woningbouwcontingent en door de markt. 53 In het structuurplan stelde de raad een ‘streefbeeld’ vast waarbij de werkzaamheden van 2006 tot en met 2020 zouden lopen met een start van de woningbouw in 2009. In de onderzoeksperiode ontwikkelde de onderzoeksperiode zich als volgt: Tabel 3 Ontwikkeling looptijd Waterfront

Looptijd

01-01-2009

01-01-2010

01-01-2011

01-01-2012

1 januari 2022

1 januari 2023

1 januari 2025

1 januari 2025

In de actualisaties van de grondexploitaties en de halfjaarlijkse voortgangsberichten krijgt het college steeds inzicht in de geactualiseerde planningen. De halfjaarlijkse voortgangsrapportages en actualisaties worden ter kennisgeving aangeboden aan de Commissie Algemeen Beleid. De programmabegroting 2013 biedt voor alle grondexploitaties, waaronder het Waterfront, inzicht in de ontwikkeling van de looptijd. Financiën De financiële doorrekening van Waterfront (de grondexploitatie) is in maart 2003 vastgesteld in de grondexploitatie “Financiële consequenties Plan Waterfront”. Sindsdien is de grondexploitatie in 2004 gewijzigd en vanaf 2006 is deze jaarlijks herzien. In de eerste financiële doorrekening uit 2003 verwachtte de gemeente een nadelig resultaat (NCW) op het Waterfront van € 14 miljoen. Bij de berekening werd vermeld dat dit resultaat als “tussenstand” moest worden beschouwd: “Planmutaties als gevolg van bijvoorbeeld onderhandelingen met marktpartijen of hogere overheden of een zich wijzigende woningmarkt hebben een grote invloed, zowel positief als negatief op het eindresultaat”.54 In het door de raad vastgestelde Structuurplan Waterfront uit 2004 meldde de gemeente een benodigde investering van tenminste € 250 miljoen en een negatief resultaat van € 13 miljoen.55 De precieze bandbreedte van de kans op mee- en tegenvallers is niet gespecificeerd. In de onderzoeksperiode ontwikkelde het financiële resultaat van de grondexploitatie (NCW) zich als volgt: Tabel 4 Ontwikkeling financieel resultaat Waterfront

Resultaat (NCW)

01-01-2008

01-01-2009

01-01-2010

01-01-2011

01-01-2012

- € 19,8

- € 19,8

- € 22,5

- € 57,8

- € 60,1

52

Voortgangsrapportage Waterfront januari 2012, nr. 20, 8 februari 2012 (college).

53

Structuurplan Waterfront, deel III Toekomstige ontwikkelingen, 2004, pg. 83.

54

Twynstra Gudde, Gemeente Harderwijk Financiële consequenties plan Waterfront, 26 maart 2003, pg. 3.

55

Structuurplan Waterfront, deel III Toekomstige ontwikkelingen, pg. 81.


23

In de onderzoeksperiode verslechterde het eindresultaat van – € 19,8 (NCW prijspeil 2008) naar – € 60,1 (NCW prijspeil 2012). In de collegevoorstellen voor de actualisatie van de grondexploitaties wordt steeds het geactualiseerde resultaat verantwoord voor het geheel van de grondexploitatie en voor de verschillende deelexploitaties. Bij de tussentijdse controle in december 2010 constateerde de accountant nog dat de grondexploitaties waren geactualiseerd, rekening houdend met een lagere woningbehoefte, maar nog niet waren vastgesteld.56 Bij de jaarrekening 2011 was de verslechtering van het financiële resultaat van Waterfront verwerkt.57 Naast het verwachte uiteindelijke financiële eindresultaat van de grondexploitatie, informeert de organisatie het college en de raad ook nadrukkelijk over de ontwikkeling van de plankosten. Met name in de voortgangsrapportages en het programma Waterfront van de programmabegroting wordt de realisatie afgezet tegen de ramingen. Risico’s De actualisatie van de grondexploitaties bevat steeds een doorrekening van de risico’s. Hierbij valt echter op dat een groot deel van de risico’s P.M. is geraamd. Weliswaar is in 2010 voor de ‘opbrengstpotentie’ van fase 3 een risico van € 12,0 miljoen geraamd (€ 5,0 miljoen door N302 en € 7,0 voor prijsdaling), maar de mogelijke noodzaak tot programmawijzing in de derde fase is in de actualisaties per 1 januari 2009 en 2010 steeds P.M. geraamd. Het college heeft als motief voor het P.M. houden van het risico van de noodzaak tot programmawijziging in de grondexploitaties van 2009 en 2010 aangegeven pas steekhoudende bedragen te kunnen presenteren op basis van de stedenbouwkundige herijking van fase 3. Daarbij is wel aan de raad gemeld dat de impact substantieel zou zijn. In 2011 leidt deze programmawijziging tot een bijstelling van 34 miljoen.58 Het risicoprofiel ontwikkelt zich in de periode 2009 2011 als volgt: Tabel 5 Benodigd Weerstandsvermogen Waterfront

Saldo risico’s

01-01-2009

01-01-2010

01-01-2011

01-01-2012

€ 30,0

€ 25,7

€ 23,7

€ 20,4

Bij de risicoanalyses valt naast het grote aantal P.M.-ramingen nog een aantal zaken op: De voorziene risico’s worden gesaldeerd met voorziene kansen, waarbij de kans op een subsidie van 4 tot 7 miljoen de risicoanalyses sterk bepalen. De risicoanalyses in de actualisatie per 1 januari 2009 en 1 januari 2010 sluiten niet op elkaar aan: de actualisatie 2009 meldt 7 miljoen aan kansen, de actualisatie 2010 meldt dat in 2009 4 miljoen aan kansen was onderscheiden. Naast deze risicoanalyse bevatten de actualisaties van de grondexploitatie ook een ‘gevoeligheidsanalyse’ op basis waarvan de mogelijke impact van inflatie en stijgende rente is berekend. Deze wordt echter niet meegewogen bij besluitvorming. Hoofdstuk 3 gaat verder in op het risicomanagement.

56

Gemeente Harderwijk, Rapport tussentijdse controle 2010, verslag van bevindingen voor de Raad, 10 februari 2011, pg.6

57

Gemeente Harderwijk, Uitkomsten jaarrekeningcontrole (2010) en overige informatie, Verslag van bevindingen voor de Raad, 28 april, 2011, pg.9 58



24

2.4 / Casus Lorentz De eerste kavels voor het bedrijventerrein Lorentz werden uitgegeven in 1960. Het bedrijventerrein Lorentz II betreft een uitbreiding van het bedrijventerrein Lorentz in de jaren 90. Het Struktuurplan Harderwijk 1980 voorzag een reeds in een uitbreiding van het werkgebied Lorentz in noordoostelijke richting. 59 In 1990 is het bestemmingsplan voor Lorentz II vastgesteld. In die tijd werd er nog niet gesproken over Lorentz II, maar over een vergroting van het werkgebied Lorentz. Momenteel is de gemeente Harderwijk bezig het bestemmingsplan voor Lorentz II te herzien. Er is begin 2013 nog een klein aantal kavels beschikbaar voor uitgifte. Aanverwante ontwikkelingen en bedrijventerreinen zijn Lorentz III en Lorentz-Haven. In de aanloop naar de het project Lorentz II stelde de raad in 1990 (bestemmingsplan vergroting werkgebied Lorentz) en 1991 (beleidsnotitie uitgifte terreinen en vergroten werkgebied Lorentz) inhoudelijke kaders vast. In een later stadium is besloten de verschillende deelgebieden van bedrijventerrein Lorentz op te waarderen. Hiertoe stelde de raad in 2004 een Ontwikkelingsvisie revitalisering Lorentz vast en stelde de raad in 2006 het Masterplan revitalisering Lorentz vast. Naast deze kaderstellende besluiten stelde de raad ook de kredieten beschikbaar voor de diverse verwervingen en de plankosten die de organisatie maakt. Dit zijn separate besluiten waarmee de raad binnen de kaders van de grondexploitatie de middelen beschikbaar stelt voor de te maken investeringen. Over de realisatie krijgen raad en college op dit moment de onderstaande documenten aangeleverd Tabel 6 Informatievoorziening over Lorentz II

College

Raad

Actualisatie grondexploitatie

Collegebesluit


Paragraaf grondbeleid in programmabegroting en jaarrekening

Collegebesluit

Raadsbesluit

Kwaliteit Om de gronden voor Lorentz II te realiseren dient land opgespoten te worden ten noordoosten van de tot dan toe bestaande werkgebieden van Lorentz I. Belangrijk bij de aanleg zijn de realisatie van ontsluitingswegen, riolering en het doortrekken van de Newtonweg. De gemeente realiseert zich bij de planvorming dat het opspuiten van land hoge kosten met zich meebrengt en stelt daarom voor dit proces in fases uit te voeren.60 Het is de ambitie van de gemeente om terreinen van verschillende grootte uit te geven. De uitbreiding is met name bedoeld voor de vestiging van grootschalige bedrijven.61 In het Masterplan Revitalisering Lorentz constateert de gemeente dat de vraag naar bedrijventerreinen in Harderwijk tot 2015 het aanbod van nieuwe bedrijventerreinen zal overstijgen. Ook de aanleg van Lorentz III en Lorentz-Haven zullen dit tekort niet oplossen. Om die reden stelt de gemeente dat een deel van het tekort opgelost moet worden door de bestaande bedrijventerreinen te revitaliseren.62 Lorentz II (in het

59

Bestemmingsplan Vergroting Werkgebied Lorentz 1990, mei 1991, pg.5.

60

Collegevoorstel, exploitatieopzet vergroting werkgebied LORENTZ (nr. 91-02), vergadering B&W d.d. 10 september 1991, bijlage A, Toelichting op de investeringen. 61

Bestemmingsplan Vergroting Werkgebied Lorentz 1990, mei 1991, pg.5.

62

Masterplan Revitalisering bedrijventerrein Lorentz te Harderwijk, Eindrapport, 18 oktober 2006, pg.1.


25

masterplan revitalisering aangeduid als Lorentz 3) is echter nog zo nieuw dat er geen aanvullende maatregelen nodig zijn. In de structuurvisie Harderwijk 2031 is het beeld van de mogelijke tekorten aan bedrijventerreinen bijgesteld en is het de verwachting dat de ontwikkeling van bedrijventerreinen als Lorentz III negatief beïnvloed zullen worden door het brede aanbod. In 2012 is er nog bouwrijpe grond beschikbaar in zowel Lorentz II, III en Haven en in de bedrijventerreinen Tonsel en Sypel. Planning De exploitatieopzet voor de uitbreiding van Lorentz is gebaseerd op de ervaringen in de voorafgaande 15 jaar met de gronduitgifte in Lorentz. De exploitatie opzet gaat uit van een jaarlijkse gronduitgifte van 2,5 ha vanaf 1992 tot en met 2004. De verwachting is dat de exploitatie net positief uitkomt. 63 De verwachting is verder dat het in de eerste jaren lastig zal zijn om de benodigde gronden op het vaste land te verwerven. Tegelijkertijd verwacht men dan een tekort op uitgeefbaar bedrijfsterrein, dat na 1992 ingehaald dient te worden. In de onderzochte periode (2008 – heden) is de looptijd van de grondexploitatie bijgesteld. In 2008 stond de sluiting van de grondexploitatie gepland voor 1 januari 2011. In 2009 vindt een bijstelling van de looptijd plaats met twee jaar als gevolg van de economische crisis. In 2011 wordt de doorlooptijd van het project met nog een jaar verlengd. In de onderzoeksperiode ontwikkelde de periode zich als volgt: Tabel 7 Ontwikkeling looptijd Lorentz

Looptijd

01-01-1990

(...)

01-01-2009

01-01-2010

01-01-2011

01-01-2012

31-12-2004

(...)

31 december 2012

31 december 2012

31 december 2013

N.t.b.64

In de actualisaties van de grondexploitaties en de jaarrekeningen krijgt het college (en de raad) steeds inzicht in de geactualiseerde planningen. Tot 2010 was een overzicht van de lopende grondexploitaties opgenomen in de jaarlijkse verantwoording over het grondbedrijf. Vanaf 2011 wordt niet langer een aparte jaarrekening van het grondbedrijf opgesteld en is de verantwoording opgenomen in de jaarrekening van de gemeente. De programmabegrotingen bieden vanaf 2012 voor alle grondexploitaties, waaronder Lorentz II, inzicht in de ontwikkeling van de looptijd. Financiën In november 1991 stelt het college de exploitatie opzet van de vergroting van het werkgebied Lorentz vast. De oorspronkelijke grondexploitatie van Lorentz II is in 1990 vastgesteld. Destijds verwachte de gemeente een minimaal positief resultaat te behalen. In de onderzochte periode is de grondexploitatie vanaf 2009 jaarlijks herzien. In alle doorrekeningen verwacht de gemeente een positief resultaat (NCW) op Lorentz II te behalen. Dit leidt ertoe dat de gemeente met regelmaat winstnemingen doorvoert op de grondexploitatie van Lorentz II. In de onderzoeksperiode ontwikkelde het financiële resultaat van de grondexploitatie (NCW) zich

63

Collegevoorstel, exploitatieopzet vergroting werkgebied LORENTZ (nr. 91-02), vergadering B&W d.d. 10 september 1991.

64

De verwachting is dat de sluitingsdatum van de exploitatie van Lorentz II nog verder zal opschuiven. Voorjaar 2013 ontvangt de raad de geactualiseerde grondexploitaties. Deze gegevens waren ten tijde van het onderzoek echter nog niet beschikbaar.


26

als volgt:65 Tabel 8 Ontwikkeling financieel resultaat Lorentz II

01-01-1990

(...)

01-012008

01-012009

01-012010

01-012011

01-012012

Resultaat (NCW)

€ 0,017

(...)

€ 2,83

€ 4,69

€ 4,90

€ 3,3466

€ 2,45

(in miljoen euro)

(prijspeil 1990)

(fl 37.996)

In 2009 is ten opzichte van het voorgaande jaar een opvallende verbetering van het eindresultaat waarneembaar van € 2.80 miljoen (NCW prijspeil 2008) naar €4,69 miljoen (NCW prijspeil 2009). Enkele verklaringen voor het positieve resultaat zijn de verwachte uitgifte van extra m2 bedrijventerrein en hoger vastgestelde grondprijzen in 2009. In 2011 daalt het financiële resultaat met ongeveer € 1.79 miljoen (NCW per 01-01-2011). Hiervoor is een aantal verklaringen, waaronder een daling van de renteopbrengsten een winstneming per 31-12-2010.67 Per 01-01-2012 daalt de NCW verder, onder andere als gevolg van een winstuitname van € 700.000 (zie ook tabel 9 verderop). In de programmabegroting 2013 constateert de gemeente dat de afzet van grond voor bedrijven als gevolg van de economische crisis in 2012 verder stagneerde.68 De gevolgen van die ontwikkeling zouden worden verwerkt in de eerstvolgende herziene grondexploitaties en risicoanalyses. Deze waren op het moment van het onderzoek nog niet beschikbaar. In de controle op de jaarrekening 2011 constateert de accountant dat de huidige projecten bij ongewijzigd beleid rendabel blijven met uitzondering van Waterfront. 69 De actualisaties van de grondexploitaties zijn in Harderwijk een verantwoordelijkheid van het college. De stukken worden via een besloten commissievergadering ter kennisneming aan de gemeenteraad voorgelegd. Winstnemingen In het kader van verwachte positieve eindopbrengsten zijn in de onderzochte periode een aantal malen winstnemingen gedaan. Bij het opstellen van de jaarrekening van 2008 is vooruitlopend op het definitieve resultaat een winstneming gedaan van € 400.000. Over 2009 heeft geen winstneming plaatsgevonden. Over 2010 (per 31-12-2010) is een voorschot genomen van € 1.7 miljoen op het geprognosticeerde eindresultaat. Per 01-01-2011 is er een totaal van € 16,69 miljoen aan winstnemingen gerealiseerd op Lorentz II.

65

Dit zijn de gegevens uit de grondexploitatie per 01-01-2012. Ondertussen zijn alle grondexploitaties (behalve die van Waterfront) geactualiseerd. Deze gegevens waren ten tijde van het onderzoek nog niet beschikbaar. 66

De NCW komt uit het overzicht in de ‘Grondexploitatie 2011, Lorentz II’.

67

Grondexploitatie 2011, Lorentz II 2011, 21-11-2011, pp. 3 en 10.

68

Programmabegroting Harderwijk 2013-2016, pg. 106.

69

Uitkomsten jaarrekeningcontrole 2011 en overige informatie, Verslag van bevindingen voor de Raad, pg.8.


27

Tabel 9 Winstnemingen Lorentz 2008-2012

Winstneming (in miljoen euro)

01-01-2009

01-01-2010

01-01-2011

01-01-2012

€ 0,4

€ 0,0

€ 1,7

€ 0,7

Risico’s Iedere grondexploitatie is voorzien van een eigen risicoanalyse waarin zowel kansen als risico’s zijn benoemd. Voor de aanleg van een muur langs het Veluwemeer en het Industrieterrein is een bedrag opgenomen in de GREX. Mocht die muur niet gerealiseerd hoeven te worden, dan levert dit een voordeel op. Risico’s die benoemd worden, zijn de kosten voor het bouwen woonrijp maken van de gronden en marktrisico’s. Als gevolg van de kredietcrisis kan de vraag naar gronden voor bedrijven afnemen. Dit kan leiden tot vertragingen in de gronduitgifte en lagere grondprijzen. In de GREX Lorentz II uit 2009 staat dat voor de genoemde marktrisico’s geen voorziening is getroffen. Tegelijkertijd staat in de GREX opgemerkt dat de grondexploitatie tamelijk gevoelig is voor marktontwikkelingen. In de GREX-en uit 2010 en 2011 is dit niet expliciet vermeld. Als beheersmaatregelen voor de risico’s is genoemd dat de gemeente de vertraging van het uitgiftetempo middels extra acquisitie zal proberen te beperken. Daarnaast zal het moment van woonrijp maken van de gronden zoveel mogelijk afgestemd worden op de gronduitgifte. Tabel 10 Risico's Lorentz

Saldo risico’s

01-01-2009

01-01-2010

01-01-2011

01-01-2012

€ 0,019

€ 0,376

€ 0,172

N.t.b

(in miljoen euro) Inmiddels zijn alle investeringen die de gemeente heeft gedaan terugverdiend en leidt het achteruitschuiven van opbrengsten niet tot hogere (rente)lasten. Daarom is het niet de verwachting dat Lorentz tot verliezen zal leiden.

2.5 / Toetsingskader Ten opzichte van het toetsingskader komt de rekenkamercommissie met betrekking tot de sturing en controle door raad, college en organisatie tot het onderstaande oordeel. Toetsingscriterium

Oordeel

a.

de uitvoering is conform het geformuleerde beleid;

a.

Komt deels overeen. De uitvoering wijkt nergens af van de gestelde kaders. Wel wordt de in de toolbox vastgelegde systematiek niet in de hele organisatie herkenbaar toegepast.

b.

grondexploitaties worden conform de oorspronkelijk vastgestelde kwaliteit, looptijd en winst- of verliesverwachting gerealiseerd;

b.

Komt niet overeen. Voor Waterfront hebben negatieve bijstellingen plaatsgevonden voor de looptijd en het verwachte resultaat. Ook het programma is aangepast. Gezien de lange looptijd van het project en veranderende omstandigheden is realisatie conform de oorspronkelijke ambities niet vanzelfsprekend.


28

c.

voor alle strategische grondvoorraden is een reëel perspectief voor ontwikkeling in de nabije toekomst;

c.

Komt niet overeen. Voor twee complexen is een verliesvoorziening. Voor een derde is uit de toelichting op de balans niet af te leiden in hoeverre ontwikkeling in de nabije toekomst realistisch is.

d.

informatievoorziening vindt plaats volgens het door de raad vastgestelde beleid en landelijke wetgeving;

d.

Komt overeen. De informatievoorzienig voldoet aan interne spelregels en het BBV.

e.

de raad heeft meerjarig inzicht in de relaties tussen de verwachte resultaten in de grondexploitaties, de risico’s hierbij, het vermogen van de grondexploitaties en het weerstandsvermogen van de gemeente;

e.

Komt deels overeen. Op het niveau van de individuele lopende grexen heeft de raad alleen formele bijsturingsmomenten bij kredietverstrekking.

f.

de raad krijgt bij besluitvorming inzicht in financiën, looptijd en het gewenste eindresultaat van het project.

f.

Komt deels overeen. De relatie tussen de ruimtelijke ontwikkeling (ambitie/looptijd) en de financiële impact hiervan kan meer expliciet worden uitgewerkt op het niveau van de planning-en-controlcyclus. Het project Waterfront is opgenomen in de P&C documenten en vormt hierop een uitzondering.


29

3 Financiële risicobeheersing Hoofdstuk drie gaat in op de sturing en controle op de financiële risicobeheersing van de grondexploitaties. 7.

Hoe is het risicomanagement ten aanzien van het grondbeleid en grondexploitaties in Harderwijk ingebed in de organisatie en hoe functioneert het?

8.

Worden grondexploitatie(complexen) regelmatig en tijdig geactualiseerd, getoetst aan marktontwikkelingen en bijgestuurd?

9.

Hoe verhouden zich de (grond)reserves en (grond)voorzieningen ten opzichte van de risico´s en verplichtingen betreffende de grondexploitaties?

10. Hoe verhouden de risico´s van het grondbeleid zich ten opzichte van de totale reservepositie van de gemeente Harderwijk?

3.1 / Proces risicomanagement Op dit moment gaat de gemeente Harderwijk tweeledig om met het beheersen van risico’s binnen de grondexploitaties: 1.

Binnen de grondexploitatie Waterfront vindt bij iedere actualisatie van de grondexploitatie ook een actualisatie van het risicoprofiel plaats. Hiervoor vinden sessies plaats tussen de planeconoom, projectleider(s), concerncontol en financiën. Hierbij wordt het risicoprofiel van het afgelopen jaar als uitgangspunt genomen en worden nieuwe ontwikkelingen geanalyseerd op de mogelijke impact op het project. Risico’s worden beheerd door de projectleiders van de fase van het Waterfront waarop deze risico’s van invloed zijn. Voor deze actualisatie wordt geen vaste methodiek gehanteerd: de multidisciplinaire aanpak zorgt voor diverse invalshoeken waarlangs mogelijke bedreigingen kunnen worden opgemerkt. Waar mogelijk wordt het verwachte financiële effect gekwantificeerd. Indien dit nog niet mogelijk is wordt een risico als ‘P.M.’ geraamd. Naast de risico’s worden ook kansen berekend. De wijze waarop de berekening plaatsvindt valt op enkele punten nog verder te nuanceren:

In de actualisatie van de grondexploitatie per 1 januari 2012 staat een kans van € 7 miljoen opgenomen voor een subsidie van de provincie Gelderland voor de acht Gelderse sleutelprojecten, waaronder Waterfront. Dit besluit is in april 2012 genomen. Dit betreft een subsidie van € 11 miljoen, te onderscheiden in een direct toegekend bedrag van € 7 miljoen en een reservering van € 4 miljoen. Over het gereserveerde bedrag zal naar verwachting voor 2014 aan de hand van de daadwerkelijke voortgang in de uitvoering van het Waterfront worden besloten of dat deel wordt toegekend. Voorzichtigheidshalve rekent de projectorganisatie daarom vooralsnog met een kans van € 7 miljoen, die wordt afgetrokken van de benodigde weerstandscapaciteit. Hierbij merkt de projectorganisatie op: “Daarbij is eveneens relevant dat onze aanvraag voor een sleutelprojectbijdrage van de provincie Gelderland een aantal onderdelen bevat, die thans nog geen onderdeel uitmaken van de grondexploitatie (onder meer beweegbare bruggen). Bij de eerstvolgende voorziening zal het nu reeds toegekende bedrag ad € 7 miljoen, gecorrigeerd voor die planelementen die nog niet in de grondexploitatie zijn opgenomen, in de grondexploitatie zelf worden verwerkt.”70

70



30

Hoewel de volle € 7 miljoen is meegenomen als kans, zal deze niet leiden tot een voordeel van € 7 miljoen, aangezien nog enkele aanvullende elementen aan het plan moeten worden toegevoegd. Hierdoor weerspiegelt de berekende kans van € 7 miljoen niet het zuiver het uiteindelijke verwachte effect. Het aanvoeren van € 7 miljoen als ‘kans’ betekent dat de gemeenteraad bij de eerstvolgende jaarrekening € 7 miljoen aan weerstandscapaciteit minder aanhoudt en wellicht besluit om eventuele positieve resultaten/reserves voor andere ambities in te zetten. Op het moment dat het resultaat een jaar later lager uitvalt doordat de provinciale subsidie ook heeft geleid tot hogere kosten, zal de raad wellicht een deel van deze ambities weer moeten terugdraaien. Het is daarom van belang om vooraf zo zuiver mogelijk de verwachte impact van mogelijke voor- en nadelen weer te geven. Naast de risicosessies vindt ook het vaststellen van de parameters voor kosten- en opbrengstenstijging plaats in overleg tussen afdeling financiën, concerncontrol, de afdeling Vastgoed en Wonen en de projectorganisatie Waterfront (Werkgroep grondexploitaties). Hierbij maakt de organisatie gebruik van externe rapporten en toetsing van de aannames om de inschattingen binnen de eigen organisatie te verifiëren. 2.

Voor de overige grondexploitaties wordt een gevoeligheidsanalyse opgesteld: een berekening van de impact van enkele mogelijke tegenvallers op het resultaat van de grondexploitatie (1 jaar vertraging, 10% opbrengstendaling, 10% kostenstijging). Bij het opstellen van deze gevoeligheidsanalyses vinden geen vergelijkbare risicosessies plaats als bij het Waterfront. Wel worden ook de keuzes voor de parameters in de Werkgroep grondexploitaties besproken.

Op dit moment werkt de organisatie aan het opstellen van een risicoprotocol waarin de werkwijze bij het Waterfront zal worden geformaliseerd voor alle risicovolle grondexploitaties. De gemeente Harderwijk kent nu immers geen geformaliseerd proces voor risicomanagement. Wel bevat de toolbox voor projectmanagement een onderdeel risicomanagement. Hierin staan onder andere een omschrijving van de RISMAN-methode71 voor risicoanalyse, een checklist voor risico’s, een hulpmiddel voor het kwantificeren van risico’s en voorbeelden van het categoriseren, kwantificeren en beheersen van risico’s. De RISMANmethode beschouwt risicomanagement als een cyclisch proces, dat gedurende een project continu doorlopen wordt en aan het begin van elke nieuwe fase van een project weer de belangrijkste risico’s van een project in beeld brengt. De RISMAN-methode bestaat uit vijf stappen. De start van de cyclus is een integrale risicoanalyse waarin vanuit politiek/bestuurlijk, financieel/economisch, juridisch/wettelijk, technisch, organisatorisch, geografisch/ruimtelijk en maatschappelijk oogpunt risico’s worden geïnventariseerd en gesorteerd op volgorde van grootte van de bedreiging voor het project, met vermelding van de mogelijke beheersmaatregelen. Het uitvoeren van deze beheersmaatregelen leidt weer tot een nieuwe risicoanalyse. Als ondersteuning van de integrale risicoanalyse bevat de toolbox een checklist met risico’s binnen de invalshoeken.72 De checklist maakt geen melding van economische risico’s, zoals het veranderen van de afzetmarkt voor woningen of een financiële crisis.

71

De RISMAN-methode is een aanpak voor risicoanalyse en risicomanagement in projecten. De methode is opgesteld in 1995 en wordt veelvuldig toegepast bij bouwen infraprojecten. RISMAN is een samenwerkingsverband tussen diverse partijen. RISMAN is onlangs opgevolgd door RISNET. De informatie over RISNET en RISMAN is toegankelijk voor gemeenten via de website van het CROW, het nationale kennisplatform voor infrastructuur, verkeer, vervoer en openbare ruimte. 72

Bron: intranet Harderwijk. De checklist is ook te vinden op: www.risman.nl


31

Figuur 8 RISMAN-cyclus toolbox risicomanagement

De toolbox schetst hiermee weliswaar een denkwijze over risico’s en beheersmaatregelen, maar deze komt niet herkenbaar terug in de beslisdocumenten en actualisaties van de grondexploitaties. Hiermee lijkt dit onderdeel uit de toolbox vooral ter inspiratie te dienen van de individuele projectleiders, maar wordt het niet ingezet om binnen de organisatie op een consistente wijze met risicomanagement om te gaan. Het op te stellen risicoprotocol zal hier mogelijk in voorzien. In de Nota grondbeleid 2012 heeft de raad in ieder geval de onderstaande uitgangspunten voor de Projectgroep doorontwikkeling projectmatig werken vastgesteld: /

de beslismomenten voor grondexploitatie & risicomanagement dienen binnen de verschillende projectfasen van het projectmatig werken te zijn uitgewerkt;

/

als standaard werkwijze hanteren dat bij elk bestuurlijk voorstel met een effect op de grondexploitatie een (update van) risicoanalyse bevat, een actuele opgave van het eventuele beroep op de algemene middelen van de gemeente, en een actuele opgave van het verschil met de laatst vastgestelde uitkomst.73

3.2 / Vertaling naar weerstandsvermogen De inventarisatie van de risico’s wordt op twee verschillende manieren afgezet tegen de middelen en mogelijkheden om de financiële impact ervan op te vangen: 1.

73

De risico’s binnen het Waterfront waar een financiële impact is toegekend, worden bij elkaar opgeteld. Tegenover dit totaal aan gekwantificeerde risico’s dient voldoende weerstandscapaciteit te staan om deze op te vangen. De P.M.-risico’s worden buiten beschouwing te laten. Respondenten geven aan dat deze keuze uit pragmatische overwegingen is genomen. In 2009 voerde Balance een audit uit waarbij uit een Monte Carlo-simulatie waarbij kans en impact van alle risico’s waren doorgerekend eenzelfde benodigd weerstandsvermogen kwam als bij het optellen van de gekwantificeerde risico’s waarbij de P.M.-risico’s buiten beschouwing werden gelaten. Daarom wordt nu deze werkwijze gehanteerd.

Nota grondbeleid 2012, pg.36.


32

2.

Van de overige grondexploitaties wordt, conform het beleidskader, 5% van de nog te realiseren kosten of opbrengsten als benodigd weerstandsvermogen aangemerkt. Respondenten geven aan dat hierbij het hoogste bedrag van de twee wordt geselecteerd.

De weerstandscapaciteit is voor de grondexploitaties opgebouwd uit de Reserve van het grondbedrijf. Op het moment dat de winstverwachtingen van een grondexploitaties onder het berekende risicoprofiel zakt, dient de Algemene reserve van het grondbedrijf voor het verschil te worden aangemerkt als weerstandsvermogen. In de Nota weerstandsvermogen en risicomanagement 2012-2013 is het benodigd weerstandsvermogen als volgt berekend: Figuur 9 Berekening benodigd weerstandsvermogen grondbedrijf

Op basis van deze berekening stelt de raad de minmale omvang van de Algemene reserve van het grondbedrijf vast. Figuur 10 Berekening 'vloerbedrag' Algemene reserve grondbedrijf

Op basis van deze berekening houdt de raad jaarlijks de benodigde omvang van het weerstandsvermogen aan. Relatie risico’s tot de gemeentebegroting Bij de afboeking op Het Waterfront bij de jaarrekening 2010 moest de gemeente een verlies nemen van € 33,6 miljoen op de grondexploitaties. Dit verlies werd gedekt vanuit de algemene reserve Algemene Dienst (€ 3,2 miljoen) en de algemene reserve Grondbedrijf (€ 29,4 miljoen). Hiermee resteerde nog een algemene reserve Algemene Dienst van € 3,5 miljoen die niet afdoende was om risico’s te dekken en was de algemene reserve van het Grondbedrijf nihil. Daarom moest de weerstandscapaciteit van de gemeente weer worden aangevuld. Het college kondigde aan bij de kadernota 2012-2015 een voorstel te doen om de positie van de algemene reserve(s) weer op te hogen.74 Bij de controle van de jaarrekening 2010 concludeerde de accountant dat de omvang van het weerstandsvermogen € 24,0 miljoen lager was dan benodigd. 75 Bij de tussentijdse controle in 2011 concludeerde de accountant op basis van de geactualiseerde Nota Weerstandsvermogen dat het weerstandsvermogen nu toereikend was.76 74

Programmarekening 2010, pg. 5-6.

75

Gemeente Harderwijk, Uitkomsten jaarrekeningcontrole (2011) en overige informatie, Verslag van bevindingen voor de Raad, 23 april, 2012, pp. 1 en 6. 76

Gemeente Harderwijk, Rapport tussentijdse controle 2011, verslag van bevindingen voor de Raad, 9 februari 2012, pg.2.


33

Verder stelde de accountant dat de gemeente beschikte over actuele en realistische grondexploitatieberekeningen, waardoor de gemeente tijdig bij kon sturen. Bij de jaarrekening 2011 was het weerstandsvermogen weer net niet voldoende. Dit voorbeeld maakt het belang inzichtelijk van het vooraf inventariseren en kwantificeren van risico’s om zo als raad de risico’s in de grondexploitaties te kunnen afwegen bij de inzet van de reserves en begrotingsruimte.

3.3 / Toetsingskader Ten opzichte van het toetsingskader komt de rekenkamercommissie met betrekking tot de financiële risicobeheersing tot het onderstaande oordeel. Toetsingscriterium

Oordeel

a.

De inventarisatie van risico’s en de eventuele beheersmaatregelen zijn ingebed in de reguliere planning- en controlcyclus.

a.

Komt niet overeen. Hoewel een systematiek voor risicomanagement beschikbaar is, wordt deze niet systematisch en op herkenbare wijze binnen alle plannings-en-controlmomenten toegepast.

b.

Grondexploitaties en de bijbehorende risicoprofielen worden periodiek geactualiseerd en door de raad vastgesteld.

b.

Komt deels overeen. De grondexploitaties worden jaarlijks geactualiseerd maar worden hierbij niet door de raad vastgesteld.

c.

De ambtelijke organisatie maakt bij het inventariseren van risico’s gebruik van een door het management vastgestelde methodiek.

c.

Komt (nog) niet overeen. De beschikbare methodiek wordt niet binnen alle grexen toegepast. Om meer uniformiteit de bereiken wordt een risicoprotocol opgesteld.

d.

Risicoinventarisatie komt voort uit een multidisciplinaire discussie binnen de organisatie.

d.

Komt deels overeen. Voor het Waterfront is dit in praktijk het geval. Voor de overige grexen vinden dergelijke sessies (nog) niet plaats.

e.

Binnen de ambtelijke organisatie is voortdurend aandacht voor het eenduidig hanteren van de vastgestelde methodiek van risicoinventarisatie, door bijvoorbeeld training en opleiding.

e.

Komt deels overeen. Dit is nog niet het geval, maar Harderwijk gaat met het opstellen van een risicoprotocol wel duidelijke stappen in die richting zetten. Ook worden via intranet tools aangereikt die eenduidigheid bevorderen.


34

Bijlagen Bijlage 1. Toetsingskader De normatieve deelvragen uit dit onderzoek zullen beantwoorden worden aan de hand van een toetsingskader. Het voorlopige toetsingskader is opgebouwd uit de relevante passages uit de Gemeentewet en het Besluit begroting en verantwoording (BBV), Best practices bij gemeenten en normen uit het vakgebied van risicobeheersing. Deelvraag

Normen

1.

Het beleidskader bevat beargumenteerde en eenduidige bepalingen over:

2.

3.

Beleidskader en doelstellingen

Sturing en controle door raad en college

Financiële risicobeheersing

a.

De instrumenten die de gemeente kan benutten bij de uitvoering van het grondbeleid.

b.

De rollen en bevoegdheden van raad en college bij de diverse instrumenten van het grondbeleid.

c.

De (gewenste) relatie tussen het vermogensbeheer van de grondexploitaties en de Algemene reserves en bestemmingsreserves.

d.

De wijze van risicomanagement en informatievoorziening hierover.

e.

Het beleid is in lijn met landelijke wet- en regelgeving.

a.

De uitvoering is conform het geformuleerde beleid.

b.

Grondexploitaties worden conform de oorspronkelijk vastgestelde kwaliteit, looptijd en winst- of verliesverwachting gerealiseerd.

c.

Voor alle strategische grondvoorraden is een reëel perspectief voor ontwikkeling in de nabije toekomst.

d.

Informatievoorziening vindt plaats volgens het door de raad vastgestelde beleid en landelijke wetgeving.

e.

De raad heeft meerjarig inzicht in de relaties tussen de verwachte resultaten in de grondexploitaties, de risico’s hierbij, het vermogen van de grondexploitaties en het weerstandsvermogen van de gemeente.

f.

De raad krijgt bij besluitvorming inzicht in financiën, looptijd en het gewenste eindresultaat van het project.

a.

De inventarisatie van risico’s en de eventuele beheersmaatregelen zijn ingebed in de reguliere planning- en controlcyclus.

b.

Grondexploitaties en de bijbehorende risicoprofielen worden periodiek geactualiseerd en door de raad vastgesteld.

c.

De ambtelijke organisatie maakt bij het inventariseren gebruik van een door het management vastgestelde methodiek.


35

d.

Risico inventarisatie komt voort uit een multidisciplinaire discussie binnen de organisatie.

e.

Binnen de ambtelijke organisatie is voortdurend aandacht voor het eenduidig hanteren van de vastgestelde methodiek van risico inventarisatie, door bijvoorbeeld training en opleiding.


36

Bijlage 2. Bronnen Voor het onderzoek spraken de onderzoekers met de onderstaande personen: Datum

Gesprekspartner(s)

Functie

15-02-2013

Dhr. André van Dijk

Afdelingshoofd Vastgoed en Wonen

Dhr. Sjak de Boer

Medewerker Vastgoed en Wonen

15-02-2013

Dhr. Frank Brouwer

Directeur Waterfront

15-02-2013

Dhr. Pieter den Besten

Portefeuillehouder financiën en vastgoed

Dhr. Rob Daamen

Portefeuillehouder Waterfront

Dhr. Hendrik Abbing

Planeconoom

Dhr. Rob van der Leeden

Planeconoom

Dhr. Marcel Companjen

Raadslid

Dhr. Ewout Schouten

Raadslid

Dhr. Edwin Saiboo

Raadslid

Mw. Granny Sondern

Raadslid

Dhr. Gerrit Kevelam

Raadslid

Dhr. Orhan Karaaslan

Raadslid

Dhr. Dennis Koning

Raadslid

Dhr. Bas van Oosten

Raadslid

Dhr. Jan-Willem van Lente

Concerncontroller (toehoorder)

15-02-2013 7-03-2013

De onderzoekers hebben de onderstaande stukken geraadpleegd. / / / / / / / / / / / / / / / / /

(Samen)spelregels hoe te handelen bij majeure projecten, 15 april 2010, definitief, versie 1.0 Bestemmingsplan Vergroting Werkgebied Lorentz 1990, mei 1991 Collegevoorstel, exploitatieopzet vergroting werkgebied Lorentz (nr. 91-02), vergadering B&W d.d. 10 september 1991 Financiële beheers verordening gemeente Harderwijk 2011, vastgesteld 9 december 2010 Grondexploitatie 2011, Lorentz II 2011, 21-11-2011 Jaarrekening 2010 Jaarrekening 2011 Masterplan Revitalisering bedrijventerrein Lorentz te Harderwijk, Eindrapport, 18 oktober 2006 Nota grondbeleid 2009 Nota grondbeleid 2012-2016 ‘de nieuwe koers’, vastgesteld 24 juli 2012 Nota weerstandsvermogen 2012-2013, december 2011 Ontwikkelingen Waterfront in een breder perspectief. Achtergrondinformatie over actuele ontwikkelingen, maart 2011 Presentatie herziening grondexploitatie Waterfront 1-1-2011, 26 mei 2011 Programmabegroting 2013 Programmarekening 2010 Projectbureau Waterfront, Herziening Grondexploitatie Waterfront 1 januari 2012 Projectbureau Waterfront, Herziening Grondexploitatie Waterfront 1 januari 2011


37

/ / / / / / / / /

Projectbureau Waterfront, Herziening Grondexploitatie Waterfront 1 januari 2009 Rapport tussentijdse controle 2010, verslag van bevindingen voor de Raad, 10 februari 2011 Structuurplan Waterfront, deel III Toekomstige ontwikkelingen, 2004 Structuurvisie Harderwijk 2031, augustus 2012 Twynstra Gudde, Gemeente Harderwijk Financiële consequenties plan Waterfront, 26 maart 2003 Uitkomsten jaarrekeningcontrole (2010) en overige informatie, Verslag van bevindingen voor de Raad, 28 april 2011 Uitkomsten jaarrekeningcontrole (2011) en overige informatie, Verslag van bevindingen voor de Raad, 23 april 2012 Voortgangsrapportage Waterfront januari 2010 - nr. 16, 6 april 2010 (college), 9 juni 2010 (commissie) Voortgangsrapportage Waterfront januari 2012, nr. 20, 8 februari 2012 (college)


38

Onderzoek grond- (exploitatie)beleid

Recommend Documents