ONDERWIJSBELEID SINDS DE JAREN ZEVENTIG

ONDERWIJSBELEID SINDS DE JAREN ZEVENTIG Werkdocument bij het advies Dereguleren met beleid, studie naar effecten van deregulering en autonomievergroting

De Onderwijsraad is een onafhankelijk adviescollege, ingesteld bij wet van 15 mei 1997 (de Wet op de Onderwijsraad). De Raad adviseert, gevraagd en ongevraagd, over hoofdlijnen van het beleid en de wetgeving op het gebied van het onderwijs. Hij adviseert de ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. De Eerste en Tweede Kamer der StatenGeneraal kunnen de Raad ook om advies vragen. Gemeenten kunnen in speciale gevallen van lokaal onderwijsbeleid een beroep doen op de Onderwijsraad. De Raad bestaat uit negentien leden die op persoonlijke titel zijn benoemd. Werkdocument Onderwijsbeleid sinds de jaren zeventig, uitgebracht aan de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Werkdocumentnr. 20000658/379, 22 december 2000

TEN GELEIDE

De Onderwijsraad heeft in december 2000 de studie Dereguleren met beleid. Studie naar effecten van deregulering en autonomievergroting aangeboden aan de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Tegelijk met deze publicatie is een publieksversie verschenen, waarin op toegankelijke wijze de bevindingen van deze studie kort worden weergegeven. De titel hiervan luidt: Onderwijsbeleid op de evenwichtsbalk: de balans tussen reguleren en dereguleren. In het voorliggend driedelige werkdocument wordt dertig jaar onderwijsbeleid beschreven en geanalyseerd. Achtereenvolgens wordt ingegaan op de sectoren primair en voortgezet onderwijs, beroepsonderwijs en volwasseneneducatie en het hoger onderwijs. De auteurs zijn allen stafmedewerkers van de Onderwijsraad. De bevindingen uit deze publicatie zijn in het kort weergegeven in hoofdstuk 2 van de studie Dereguleren met beleid. Het geheel biedt een dusdanig interessant overzicht van dertig jaar onderwijsbeleid, dat de Raad besloten heeft dit als werkdocument te publiceren met als titel Onderwijsbeleid sinds de jaren zeventig.

Namens de Onderwijsraad,

drs. A. van der Rest algemeen secretaris

ONDERWIJSBELEID SINDS DE JAREN ZEVENTIG Werkdocument bij het advies Dereguleren met beleid, studie naar effecten van deregulering en autonomievergroting

Den Haag, december 2000 M.J.M. van den Berg (redactie)

INHOUDSOPGAVE

1

INLEIDING ............................................................................................................................1 1.1 De studie Dereguleren met beleid ..................................................................................1 1.2 Het werkdocument Onderwijsbeleid sinds de jaren zeventig ............................................1 1.3 Analysekader...............................................................................................................2

DEEL 1:

PRIMAIR EN VOORTGEZET ONDERWIJS M.J.M. van den Berg m.m.v. M.A. de Bakker, W.G.G.M. van Holsteijn & C.M.A. de Koning

1

DRIE DECENNIA ONDERWIJSBELEID...................................................................................9 1.1 De jaren zeventig..........................................................................................................9 1.2 De jaren tachtig.......................................................................................................... 11 1.3 De jaren negentig ....................................................................................................... 16

2

BELEIDSTHEMA’S.............................................................................................................. 23 2.1 Het onderwijsaanbod .................................................................................................. 23 2.2 Onderwijsvoorrang ...................................................................................................... 27 2.3 Financieel en materieel beleid ..................................................................................... 30 2.4 Arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid...................................................................... 34 2.5 Positie van de deelnemer in relatie tot kwaliteitszorg ..................................................... 38 2.6 Decentralisatie naar gemeenten................................................................................... 41 2.7 Schaalgrootte ............................................................................................................ 42 2.8 Onderwijsondersteuning.............................................................................................. 45

3

ANALYSE .......................................................................................................................... 49 3.1 (De)regulering in de tijd ............................................................................................... 49 3.2 (De)regulering per beleidsdomein ................................................................................ 50 3.3 Samenvatting............................................................................................................. 53

LITERATUUR................................................................................................................................ 57 AFKORTINGENLIJST.................................................................................................................... 61

DEEL 2:

BVE-SECTOR M.E. van Dyck

1

DRIE DECENNIA ONDERWIJSBELEID................................................................................. 67 1.1 Inleiding..................................................................................................................... 67 1.2 De jaren zeventig........................................................................................................ 67 1.3 De jaren tachtig.......................................................................................................... 74 1.4 De jaren negentig ....................................................................................................... 86

2

BELEIDSLIJNEN............................................................................................................... 101 2.1 Onderwijsaanbod...................................................................................................... 101 2.2 Bekostiging ............................................................................................................. 104 2.3 Personeelsbeleid en arbeidsvoorwaarden.................................................................... 106

2.4 2.5 2.6 3

Verantwoordelijkheidsverdeling tussen rijksoverheid en overige actoren.......................... 108 Kwaliteitsbewaking................................................................................................... 110 Schaalgrootte .......................................................................................................... 112

ANALYSE ........................................................................................................................ 113 3.1 Mate van regulering in de tijd ..................................................................................... 114 3.2 Mate van regulering per beleidsdomein ....................................................................... 114 3.3 Samenvatting........................................................................................................... 121

LITERATUUR.............................................................................................................................. 123 AFKORTINGENLIJST.................................................................................................................. 127

DEEL 3:

HOGER ONDERWIJS W.G.G.M. van Holsteijn, C.M.A. de Koning & C.A.M. van Leest

1

DRIE DECENNIA ONDERWIJSBELEID............................................................................... 133 1.1 De jaren zeventig...................................................................................................... 133 1.2 De jaren tachtig........................................................................................................ 141 1.3 De jaren negentig ..................................................................................................... 149

2

BELEIDSTHEMA’S............................................................................................................ 157 2.1 Onderwijskundig beleid ............................................................................................. 157 2.2 Bekostiging ............................................................................................................. 160 2.3 Arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid.................................................................... 164 2.4 De positie van studenten en personeel ....................................................................... 167 2.5 Kwaliteitszorg .......................................................................................................... 172 2.6 Schaalgrootte .......................................................................................................... 174 2.7 Onderzoek............................................................................................................... 175 2.8 Studiefinanciering..................................................................................................... 176

3

ANALYSE ........................................................................................................................ 179 3.1 Mate van regulering in de tijd ..................................................................................... 179 3.2 Mate van regulering per beleidsdomein ....................................................................... 179 3.3 Samenvatting........................................................................................................... 184

LITERATUUR.............................................................................................................................. 187 AFKORTINGENLIJST.................................................................................................................. 189

Onderwijsraad, 20000658/379, 22 december 2000

1

INLEIDING

1.1

De studie Dereguleren met beleid

Deregulering en autonomievergroting staan de laatste jaren in versterkte mate in de belangstelling in het Nederlandse onderwijsbeleid. Het denken over deregulering voert terug tot in de jaren tachtig van de vorige eeuw. Sinds die tijd komt deregulering steeds nadrukkelijker in beeld. In het licht van de (mede)verantwoordelijkheid van de rijksoverheid voor (het waarborgen en stimuleren van) de kwaliteit van het onderwijs blijft daarbij steeds een belangrijke vraag hoe deregulering en autonomievergroting het beste kunnen worden vormgegeven. Zo kunnen bijvoorbeeld naast weten regelgeving verschillende andere beleidsinstrumenten worden ingezet. Ook kunnen binnen verschillende beleidsdomeinen de mate van regulering en de mate van deregulering variëren. De keuzes die hierbij worden gemaakt zijn medebepalend voor de effectiviteit van deregulering en autonomievergroting in de zin dat de kwaliteit van het onderwijs erdoor verbetert. Dit soort onderwerpen komen aan de orde in de studie Dereguleren met beleid die door de Onderwijsraad op verzoek van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen is uitgevoerd. De studie bevat een conceptueel model met definities van de centrale begrippen, analytische beschrijvingen van gevoerd onderwijsbeleid, een inventarisatie van feitelijk waarneembare effecten van deregulering, een inventarisatie van risico’s en kansen en een benoeming van mogelijkheden voor verder dereguleringsbeleid. De genoemde analytische beschrijvingen van gevoerd onderwijsbeleid zijn gebaseerd op het voorliggende werkdocument en een aanvullende studie. 1 1.2

Het werkdocument Onderwijsbeleid sinds de jaren zeventig

Om een genuanceerd beeld te krijgen van deregulering en regulering in het gevoerde onderwijsbeleid zijn onder meer analytische beschrijvingen gemaakt van de afgelopen drie decennia (rijks)regulering en deregulering ten aanzien van het onderwijs. De keuze voor deze drie decennia maakt het mogelijk om het beleid voor en na de opkomst van deregulering te vergelijken. Deze beleidsbeschrijvingen zijn in eerste instantie gebaseerd op secundaire bronnen, met name publicaties over gevoerd beleid. Omdat secundaire bronnen vertekeningen (samenhangend met het gekozen perspectief) en onjuistheden kunnen bevatten en soms onvoldoende informatief zijn, zijn in tweede instantie ook primaire bronnen geraadpleegd: weten regelgeving, beleidsnota’s en dergelijke. Daarbij is gestreefd naar een evenwicht tussen enerzijds volledigheid en detaillering, en anderzijds beknoptheid en overzichtelijkheid. De beschrijvingen zijn opgenomen in het werkdocument 1

Karstanje, Droog & Bakker (2000). Dit rapport bestaat uit een gedetailleerde beschrijving van drie decennia weten regelgeving, een beschrijving van andere regulerende actoren dan wetgever, regering en ministers en verder enkele gevalstudies van onderwijsinstellingen die een indicatie geven van de effecten van deregulering zoals deze in onderwijsinstellingen worden ervaren.

1

1. Inleiding

Onderwijsbeleid sinds de jaren zeventig. Deel 1 gaat over het rijksbeleid ten aanzien van het primair en voortgezet onderwijs in de afgelopen dertig jaar. Deel 2 gaat over de bve-sector en deel 3 over het hoger onderwijs. Primair en voortgezet onderwijs worden samen in één deel beschreven vanwege de vele parallelle ontwikkelingen. Wanneer bepaalde zaken alleen voor één van de twee sectoren geldt is dat aangegeven. In de hoofdstukken 2 van alle delen wordt een historisch beeld per tijdvak gegeven (jaren zeventig, tachtig, negentig van de twintigste eeuw). Deze periodes geven geen afgeronde fasen in het beleid aan, maar zijn gekozen om in de tijd parallel lopende beleidslijnen te laten zien. Voornemens, notities, beleidsnota’s, beleidslijnen en weten regelgeving ten aanzien van de onderwijssectoren worden beschreven. Waar dit relevant wordt hierbij verwezen naar de algemene ontwikkeling in het denken over beleid die geschetst wordt in hoofdstuk 1 van de studie Dereguleren met beleid. De verdere inhoudelijke toelichting volgt in hoofdstuk 3 van elk deel. Daar wordt het historische stramien van parallel lopende beleidsontwikkelingen uit elkaar getrokken en wordt per afzonderlijk beleidsdomein aangegeven welke de belangrijkste veranderingen sinds 1970 zijn. Op basis van deze chronologische en thematische beschrijvingen wordt in hoofdstuk 4 van elk deel een samenvattende analyse gemaakt. Met name wordt aangegeven in welke perioden en ten aanzien van welke aspecten van het onderwijs regulering, deregulering en re-regulering hebben plaatsgevonden. Het analysekader dat daarbij is gebruikt, is opgenomen in de onderstaande paragraaf. 1.3

Analysekader

De mogelijkheden om een analyse te maken van ‘de mate van regulering’ op basis van de beleidsbeschrijvingen in de hoofdstukken 2 en 3 van alle delen van dit werkdocument zijn beperkt. De beleidsbeschrijvingen zijn globaal en focussen op het rijksbeleid en daarvan met name weten regelgeving en bijbehorende beleidsnota’s. Ze gaan niet in op andere beleidsinstrumenten van de overheid en gaan ook niet in op het beleid van andere regulerende actoren. Voor de analyses die in dit werkdocument aan bod komen is eerst uitgegaan van de indeling in beleidsdomeinen (aangegeven in het conceptueel model van de studie; zie hoofdstuk 2 van de studie Dereguleren met beleid) en de daarbinnen onderscheiden beleidslijnen uit het hoofdstuk 2 van elk deel van het voorliggende werkdocument. Daarna zijn deze geanalyseerd in termen van gerichtheid op input (in), throughput (thr) en output (out) van het onderwijs. Ook deze indeling is afkomstig uit het conceptueel model van de studie. Met name bij regelgeving aangaande het primaire proces is het onderscheid tussen in-, through- en output vaak goed voorstelbaar: leerlingen komen de school in, doen onderwijservaringen op en verlaten de school met een bepaalde pakket aan kennis en vaardigheden. Naast regelgeving gericht op het primaire proces is er ook regelgeving inzake de onderwijsinstelling als organisatie (bijvoorbeeld formatieregels) en met betrekking tot de verdere randvoorwaarden (geld, gebouwen). Ook hierbij zijn input- throughput- en output gerichte regels te onderkennen, al is dat vaak wat lastiger dan bij het primair proces. Bijvoorbeeld een schoolgebouw als zodanig is als input te zien, het gebruik van het gebouw als throughput, en het afgeschreven gebouw als output. Aan het eind van deze bijlage volgt een uitgebreidere lijst voorbeelden.

2


Nadat de overheidsregels ondergebracht zijn in de drie categorieën in- through- en output, zijn ze vervolgens getypeerd als regulerend, deregulerend en re-regulerend. Dit is een relatieve typering, gebaseerd op een vergelijking met de situatie die bestond toen de desbetreffende overheidsregel nog niet was ingevoerd. Naast regulering, deregulering en re-regulering kan ook sprake zijn van voortzetting van bestaand beleid. Onder meer met het oog op vergelijkingen van beleidsperiodes en-sectoren is het relevant ook deze situatie te benoemen. De definities van de begrippen regulering, deregulering, reregulering en voortzetting van bestaand beleid staan in hoofdstuk 1 van het hoofddocument van de studie, maar daar met alle typen beleidsinstrumenten samen in gedachten: de brede invulling van het begrip (de)regulering. Het voorliggende werkdocument heeft alleen betrekking op weten regelgeving door de rijksoverheid: de smalle invulling van het begrip (de)regulering. Wanneer de begripsdefinities op deze smalle invulling worden toegespitst luiden ze als volgt: Regulering: Wanneer ten aanzien van een bepaald aspect meer of sterkere weten regelgeving wordt ingezet dan voorheen, spreken we van regulering (+). Dit is bijvoorbeeld van toepassing wanneer nieuwe regelgeving wordt ingevoerd op een terrein waarvoor voorheen geen wet- of regelgeving gold, of wanneer bestaande regelgeving wordt aangevuld met extra regels of specifiekere regels. Wanneer nieuwe regelgeving samengaat met vermindering van andere regelgeving op hetzelfde terrein, hangt het af van de onderlinge sterkte of een dergelijke verschuiving al dan niet als regulerend is aan te merken. Deregulering: Wanneer ten aanzien van een bepaald aspect minder of in minder sterke mate dan voorheen beleidsinstrumenten wordt ingezet, spreken we van deregulering ( - ). Dit is bijvoorbeeld van toepassing wanneer regelgeving wordt afgeschaft, vereenvoudigd of geglobaliseerd en er geen andere regelgeving in plaats daarvan worden ingezet (althans niet met dezelfde sterkte). Re-regulering: Wanneer regelgeving ten aanzien van een bepaald aspect wordt vervangen door andere regelgeving met een vergelijkbare ‘sterkte’ spreken we van re-regulering (=). Re-regulering is niet vergelijkbaar met handhaving van bestaande regulering. Bij re-regulering verandert weliswaar de mate van regulering niet, maar de invoering van de vervangende regulering betekent voor instellingen iets anders dan handhaving van het bestaande instrument. Re-regulering betekent - in elk geval op de korte termijn in de periode van invoering - een belasting voor de instellingen die lijkt op die van regulering. Voortzetting van bestaande beleid: Wanneer ten aanzien van een bepaald aspect de daarvoor geldende weten regelgeving in een bepaalde periode niet wordt afgeschaft, gewijzigd of vervangen, spreken we van voortzetting van bestaand beleid (0). Binnen de in dit werkdocument gehanteerde smalle definitie van (de)regulering kunnen we ook spreken van voortzetting van bestaande regelgeving. De meeste beleidsregels zijn duidelijk te categoriseren (in/thr/out) en te typeringen naar (de)(re)regulerend karakter, maar bij sommige is dat moeilijker. Bij de analyses wordt een bepaald onderdeel van de regelgeving steeds ingedeeld in de categorie/typering waarin ze het meest thuishoort. Alleen wanneer de inhoud van de regelgeving daartoe nadrukkelijk aanleiding geeft volgt een dubbele indeling. Aangezien het een analyse op hoofdlijnen is, wordt een dergelijke dubbele categorisering slechts bij uitzondering gegeven. Bijvoorbeeld: Regelgeving inzake de schoolgids en het schoolplan gaat over de verp lichting voor scholen in het primair en voortgezet onderwijs om bepaalde informatie schriftelijk vast te leggen in een gids en een plan. De schoolgids is vooral bedoeld als bron van informatie bij de schoolkeuze en als document aan de hand waarvan de school verantwoording aflegt over het door de school gevoerde beleid. Het schoolplan geeft meer gedetailleerde informatie dan de schoolgids. Met een

3

1. Inleiding

integrale weergave van alle belangrijke processen binnen de school en van de gemaakte keuzen en gestelde prioriteiten is het schoolplan nadrukkelijker dan de schoolgids bedoeld als instrument bij de kwaliteitszorg, om na te kunnen gaan op welke punten de school verbeterd kan worden zodat betere resultaten bereikt kunnen worden. De school kan (door deelnemers, inspectie et cetera) zowel worden aangesproken op hetgeen in de schoolgids wordt vermeld als op hetgeen in het schoolplan staat. Bij de schoolgids ligt echter een accent op informatie en verantwoording (out) en bij het schoolplan op kwaliteitszorg (in/thr/out). Aangezien hier sprake is van twee nieuwe instrumenten, in aanvulling op bestaande instrumenten (deels ook ter vervanging van bestaande instrumenten en daarmee re -regulerend) kunnen we bij de schoolgids spreken van regulering (+ out) en bij het schoolplan van breed gerichte (re)regulering (=+ in/thr/out).

Wanneer alle regelgeving is ingedeeld in de categorieën input, throughput en output, en daarbij aangegeven is of deze regelgeving meer, gelijk of minder regulerend van karakter is dan (eventueel) voorgaande regelgeving, is de hoofdlijn van de analyse klaar. Op basis daarvan kunnen uitspraken worden gedaan over drie decennia onderwijsbeleid: toenemende, gelijkblijvende en afnemende mate van regulering, benoemd voor verschillende domeinen en fasen van het onderwijsproces. Hieronder volgen enkele voorbeelden van regelgeving en de categorieën waarin ze vallen. De voorbeelden zijn gegeven vanuit de optiek van regulering (door de rijksoverheid); van deregulering en re-regulering zijn geen aparte voorbeelden opgenomen. Voor een deel ligt de indeling in de categorieën in-, through- en output voor de hand, maar voor een ander deel ook is de indeling min of meer arbitrair. Er is naar gestreefd om de indeling zo consequent mogelijk toe te passen bij elk van de analyses van het beleid voor de verschillende onderwijssectoren. Voorbeelden van regulering gericht op inputs (personen en zaken die het onderwijsproces ingaan) Regels voor de toelating van leerlingen, voor de aanstelling van personeel, voor het lidmaatschap van de MR en van het bestuur. Regels met betrekking tot de infrastructuur (huisvesting, grootte van lokalen, lesmateriaal en dergelijke) en regels inzake de reguliere bekostiging en de bekostigingsparameters die daarbij gehanteerd worden, overheidssubsidies, de ouderbijdrage, sponsorgelden. Regels voor de (minimale) schaalgrootte van bestuur en instelling, regels voor de groepsgrootte, regels voor samenwerking met andere besturen en instellingen. Voorbeelden van regulering gericht op throughputs (personen en zaken binnen het onderwijsproces) Regels voor personeelsbeleid (uitgezonderd aanstelling/ontslag) en voor de wijze waarop een MR bij het instellingsbeleid is betrokken. Regels voor interne doorstroom van leerlingen: doubleren, overgaan, tussentijdse interne overplaatsing en dergelijke. Regels voor de wijze van omgaan met financiering, regels voor het gebruik van gebouwen en materialen. Regels voor de inrichting van het onderwijs: te geven vakken (lessentabellen), te volgen leerwegen en profielen, et cetera. Regels voor de mogelijkheden tot inschakeling van ouders bij het onderwijs. Regels voor hulp (aan onderwijsinstellingen) door instellingen voor onderwijsondersteuning. Voorbeelden van regulering gericht op outputs (personen en zaken die het onderwijsproces uitgaan) Regels voor ontslag van personeel. Regels voor voortijdig vertrek van leerlingen, en regels voor reguliere uitstroom van leerlingen: na te streven kerndoelen, te bereiken eindtermen, af te ronden examenprogramma’s en dergelijke. Regels voor salarissen van personeel en voor afschrijving van lesmateriaal, gebouwen en dergelijke.

4


1. Inleiding

ONDERWIJSBELEID SINDS DE JAREN ZEVENTIG DEEL 1: PRIMAIR EN VOORTGEZET ONDERWIJS

Den Haag, december 2000 M.J.M. van den Berg m.m.v. M.A. de Bakker, W.G.G.M. van Holsteijn & C.M.A. de Koning


1. Inleiding

1

DRIE DECENNIA ONDERWIJSBELEID

1.1 De jaren zeventig Hoofdthema’s in de jaren zeventig zijn de implementatie van de Wet Voortgezet Onderwijs (Mammoetwet) en de ontwikkeling van diverse vernieuwingsplannen, zowel voor het primair onderwijs (de voorbereiding van de basisschool) als het voortgezet onderwijs (de middenschool). Het vermelden waard zijn verder de eerste ideeën om de toename van de onderwijsuitgaven een halt toe te roepen. n Primair onderwijs In de jaren zeventig is het kleuteronderwijs nog wettelijk geregeld door de Kleuteronderwijswet (1956) en het lager onderwijs door de Lager-onderwijswet (LO-wet, 1920). Het buitengewoon onderwijs, later speciaal onderwijs genoemd, valt in die tijd nog onder de LO-wet. De inhoudelijke bepalingen voor het buitengewoon onderwijs staan in het Besluit Buitengewoon onderwijs (1923, laatste herziening 1967). Men vindt de weten regelgeving voor kleuter-, lager en buitengewoon onderwijs - en de onderwijskundige uitgangspunten daarvan - achterhaald. Het duurt echter tot de jaren tachtig voordat nieuwe wetgeving tot stand komt. n Voortgezet onderwijs In het voortgezet onderwijs is in 1968 de Wet Voortgezet Onderwijs (WVO, 1963)2 in werking getreden. Deze is ook bekend als de Mammoetwet. Verschillende schooltypen die voorheen in aparte wetten waren geregeld zijn door deze wet onder één noemer gebracht. In de discussienota Contouren van een toekomstig onderwijsbestel, bekend als de Countourennota,3 zet minister Van Kemenade onder meer zijn ideeën uiteen over de toekomst van het funderend onderwijs. In 2

Wet van 14 februari 1963, Stb. 1963-40. De historie van de totstandkoming van de WVO reikt via de Tweede Onderwijsnota (1955) terug tot de voorstellen van de zogeheten Ineenschakelingscommissie (1910) en het Onderwijsplan van Rutten (1951) en later Cals-De Waal (1955). In de periode tot de inwerkingtreding van de WVO in 1968 zijn verschillende experimenten uitgevoerd en is in een groot aantal werkgroepen regelmatig overleg gevoerd met het onderwijsveld om de wet nader uit te werken. Dit zogeheten Lochems overleg heeft bestaan tot 1975 en wordt gezien als het eerste regelmatige overleg tussen departement en onderwijsveld over onderwijskundige vraagstukken (Knippenberg & Van der Ham, 1994, p.386-391 en p.440-457).

3

TK 1974-1975, 13 459, nrs. 1-2.

8


deze toekomstvisie gaat het funderend onderwijs na de basisschool verder in de vorm van een middenschool. Daarbij ligt het accent net als in de basisschool op het ontwikkelen van die kennis en vaardigheden die allen nodig hebben om op een verantwoorde wijze in de samenleving te kunnen functioneren. De plannen voor de middenschool komen later in de jaren zeventig onder Pais (1977-1981) op een zijspoor terecht.4 In het Ontwikkelingsplan voor het voortgezet onderwijs5 kiest de regering in haar onderwijsbeleid voor het stimulerend groeimodel, waaronder wordt verstaan: de rijksoverheid heeft tot taak, binnen het landelijk geformuleerde beleidskader, de onderwijsontwikkeling te bevorderen of de voorwaarden daartoe te scheppen. Er wordt uitdrukkelijk vrijheid en ruimte gelaten voor eigen ontwikkelingen en invullingen van het onderwijs. De overheid zou ook meer een coördinerende rol moeten vervullen op het terrein van de onderwijsontwikkeling; om hieraan duidelijk vorm en richting te geven, wordt het onderhavige ontwikkelingsplan uitgebracht. Eén van de steekwoorden hierin is de bevordering van brede scholengemeenschappen vwo/havo/mavo/beroepsonderwijs. n Vernieuwingsplannen In de Nota over onderwijsbeleid van de bewindslieden Van Veen en Schelfhout (1973) worden verschillende vernieuwingsplannen aangegeven6 die in latere jaren voor een deel in nota’s en wetsvoorstellen terugkeren. Met het aantreden van minister Van Kemenade c.s. in 1973 breekt een periode aan waarin veel beleidsnota’s verschijnen. Het onderwijs wordt gezien als instrument voor hervorming en emancipatie binnen de ‘maakbare samenleving’. Als voorwaarde om de beoogde vernieuwingen te kunnen realiseren wordt het belang van de betrokkenheid van het onderwijsveld onderstreept. In de ministeriële Structuurnota (1974)7 wordt voorgesteld de overleg-, verzorgings- en adviesstructuur aanzienlijk uit te 4

Weer later, in de jaren tachtig, komen ze deels weer naar voren in verband met ideeën over de basisvorming.

5

TK 1979-1980, 15 800 VIII, nr.3.

6

Het gaat om plannen met betrekking tot de integratie van kleuter- en lager onderwijs, de verlenging van de duur van het lbo, experimenten met de middenschool, versterking van de positie van het mbo, integratie van hbo en wo, verbetering van de lerarenopleiding, ontwikkeling van nieuwe leerplannen, -methoden en -middelen, en uitbreiding van de ondersteuning via onderzoek, ontwikkelwerk, experimenten en begeleiding (cf. Knippenberg & Van der Ham, 1994, p.553-554).

7

Naar een structuur voor de ontwikkeling en vernieuwing van het primair en secundair onderwijs; (Discussienota), (TK 1974-1975, 13 432, nr.2).

9

Deel 1. Primair en voortgezet onderwijs; 1. Drie decennia onderwijsbeleid

breiden. Deze uitbreiding wordt ook gerealiseerd, wat betreft de verzorgingsinstellingen vooral via verruiming van mogelijkheden voor rijkssubsidies.8

8

Zie Karstanje (1995), Van den Bosch c.s, 1981, p.16-20; Knippenberg & Van der Ham, 1994, p.576-579.

10


Een ander aspect van de vernieuwingsplannen betreft de start van het achterstandenbeleid. Naar aanleiding van onderzoek van Matthijssen en Sonnemans (1958) en Van Heek (1968), waaruit blijkt dat kinderen uit arbeidersgezinnen het in het onderwijs minder ver brengen dan ze gezien hun intellectuele capaciteiten zouden kunnen, krijgt ook de overheid aandacht voor onderwijsachterstanden. Eerst verschijnt in dit verband de beleidsnota Democratisering van het onderwijs (1969). Uit deze tijd dateert ook de start van diverse stimuleringsprojecten. Een paar jaar later verschijnt het Beleidsplan voor onderwijs aan groepen in achterstandssituaties. Maatregelen tot uitvoering van het Onderwijsstimuleringsbeleid (1974). De interdepartementale Stuurgroep Onderwijsstimulering (STOS) wordt belast met de uitvoering van de in het beleidsplan aangekondigde maatregelen en met de coördinatie van de beleidsvoorbereiding en de uitvoering van het onderwijsstimuleringsbeleid. 9 De bredere visie op onderwijsvernieuwingen, met het achterstandenbeleid als onderdeel daarvan, wordt nader verwoord in de eerder genoemde discussienota Contouren van een toekomstig onderwijsbestel (1975), ook bekend als de Contourennota. Steekwoorden hierin zijn: wederzijdse invloed tussen onderwijs en samenleving, levenslang leren, basisschool, middenschool en bovenschool, na- en omscholing, en de open school met tweede wegen tweede kansonderwijs. Eén van de doelstellingen is om de onderwijsinstellingen meer eigen verantwoordelijkheid te geven voor het onderwijs, binnen minder gedetailleerde wettelijke kaders. De verzorgingsinstellingen zouden de scholen moeten helpen die grotere verantwoordelijkheid te dragen. De Vervolgnota (1977) bevat vooral uitwerkingen en verduidelijkingen van de eerdere voorstellen; de hoofdlijn van de Contourennota blijft overeind. De verzilvering van de Contourennota en alle bijbehorende uitwerkingsnota’s in wetgeving komt niet meer binnen de ambtstermijn van de bewindslieden tot stand. Wel wordt nog in maart 1977 het wetsontwerp op het Basisonderwijs ingediend. Onder minister Pais (1977-1981) worden het achterstandenbeleid en de hervorming van het basisonderwijs met elkaar verbonden. De definitie van ‘achterstandsgroepen’ hierin omvat arbeiderskinderen, meisjes, etnische minderheden en gehandicapten. In 1979 verschijnt de gezamenlijke nota van OenW/CRM Een vernieuwd stimuleringsbeleid in het kader van de emancipatie van groepen in achterstandssituaties en in het kader van het innovatieproces basisschool (1979). n Aanpak van de groeiende uitgaven Sinds de jaren zestig nemen de rijksuitgaven voor onderwijs sterk toe. Dit is in die tijd met name het gevolg van de stijgende aantallen leerlingen en de hogere lonen in het onderwijs, maar ook de uitbouw van de onderwijsverzorging en verbetering van de materiële voorzieningen spelen een rol. In dit verband wordt in de eerder genoemde Nota over onderwijsbeleid (bijlage bij de begroting voor 1973) een wijziging van het bekostingsstelsel voorgesteld: een lump sum voor de materiële kosten, 10 ter vervanging van de open-einde-financiering. 9

Instellingsbeschikking stuurgroep onderwijsstimulering (OP/V-1-20381-I), Stcrt. 1975-191.

10

Daarbij worden een voldoende administratief-technisch beheer en voldoende bestuurskracht van scholen als voorwaarden voor lump-sum financiering benoemd. Concentratie van schoolbesturen en administratieve hulp van het ministerie bij de salarisadministratie (via uitbreiding van het CASO-project) werden nodig geacht. CASO staat voor Commissie Automatisering Salarisadministratie Onderwijs. Het ontwikkelde salarisadministratiesysteem

11


1.2 De jaren tachtig In deze periode springen de vaststelling en invoering van de Wet op het Basisonderwijs, de ontwikkeling van gedachten over basisvorming, en het onderwijsvoorrangsbeleid in het oog. Een ander hoofdthema is de ontwikkeling van ideeën over deregulering en autonomie, en in samenhang daarmee wijziging van de bekostiging. Verder spelen in het beleid de bezuinigingen op de overheidsuitgaven een nadrukkelijke rol. Tot slot kan de totstandkoming van wetgeving inzake de onderwijsverzorging worden genoemd. n Primair onderwijs

wordt aangeduid met de afgekorte naam van de commissie.

12


Op het terrein van het basisonderwijs wordt gewerkt aan de invoering van de Wet op het Basisonderwijs (WBO, 1981); deze treedt uiteindelijk in 1985 in werking. Tegelijk hiermee wordt in het basisonderwijs voor de bekostiging het zogeheten Londo-stelsel ingevoerd. 11 De eerste aanzet voor deze wijziging van de bekostiging was al in de jaren zeventig gegeven in de hiervoor genoemde Nota over onderwijsbeleid. Ook in 1985 treedt de Interimwet speciaal onderwijs en voortgezet speciaal onderwijs (ISOVSO)12 in werking. Hierin wordt de positie van het speciaal onderwijs ten opzichte van het regulier basis- en voortgezet onderwijs voorlopig geregeld. De ISOVSO wordt gevolgd door beleidsnota’s ter voorbereiding van verdere wetgeving terzake. 13 In 1988 wordt het Londo-stelsel ingevoerd in het (voortgezet) speciaal onderwijs. n Voortgezet onderwijs Voor het voortgezet onderwijs worden in de jaren tachtig de gedachten over de middenschool omgevormd tot plannen voor een gemeenschappelijke onderbouw (nota Verder na de Basisschool, 1982) en later tot het wetsvoorstel Basisvorming (1987). De onduidelijkheid over de vernieuwing van de eerste fase voortgezet onderwijs bemoeilijkt de discussie over schaalvergroting in het voortgezet onderwijs. In 1983 wordt met de HEFvo-operatie (herstructurering en fusie) geprobeerd tot schaalvergroting in het voortgezet onderwijs te komen. Slechts 10% van de scholen fuseert; in 1987 wordt de HEFvo-operatie voortijdig beëindigd. 14 In het Regeerakkoord van 1989 wordt een verband gelegd tussen de plannen voor basisvorming (iedere school een bepaald gelijk minimumpakket) en plannen ten aanzien van het voorzieningenaanbod (grotere en meer samenhangende eenheden). Ook ten aanzien van de tweede fase van het voortgezet onderwijs (na de basisvorming) worden in de jaren tachtig beleidsplannen ontwikkeld. De nota De tweede fase vervolgonderwijs uit 198215 schetst de beoogde structuur en inhoud van de tweede fase, dit zijn de schooltypen die direct aansluiten op het voortgezet basisonderwijs en opleiden voor de arbeidsmarkt en/of voor het hoger onderwijs. 11

Het stelsel is genoemd naar de voorzitter van de commissie die het stelsel heeft voorbereid. Instellingen krijgen binnen deze systematiek een vast totaalbedrag, min of meer naar eigen inzicht te besteden aan het gebouw, onderhoud en materiële voorzieningen.

12

Stb. 1982-730. Ook in 1985 treedt de Wet op de Onderwijsverzorging in werking. Zie voor de ontwikkelingen hieromtrent Karstanje in Dodde & Leune, 1995, p.133-155.

13

Zie Onderwijsraad, Jaarverslag 1988, p.28 en Jaarverslag 1989, p.30.

14

Boef-van der Meulen, Bronneman-Helmers, Eggink & Herweijer, 1995, p.109.

15

De tweede fase vervolgonderwijs. Nota ter voorbereiding van een wet inzake de opzet en inhoud vaneen nieuw stelsel van vervolgonderwijs, O&W en L&V, 2 september 1982.

13


n Onderwijsvoorrangsbeleid In het Beleidsplan culturele minderheden in het onderwijs (1981) wordt het beleid voor culturele minderheden met het onderwijsstimuleringsbeleid samengevoegd tot onderwijsvoorrangsbeleid. Ook in de nota van OenW/CRM Naar een algemene regeling voor onderwijsstimulering (1981), de nota van OenW/WVC Onderwijsvoorrangsplan (1982) en het Wetsontwerp Onderwijsvoorrangswet (1984) wordt uitgegaan van één beleidskader ten aanzien van achterstandsgroepen, uit te voeren binnen de zogeheten onderwijsvoorrangsgebieden. Het wetsvoorstel wordt in 1987 afgewezen door de Eerste Kamer. Het beleid wordt desalniettemin doorgezet, onder meer via het Onderwijsvoorrangsplan 1985-1989. n Gedachten over deregulering en autonomie Het zoeken naar evenwichtige verdeling van verantwoordelijkheden tussen overheid en onderwijsveld zijn eigenlijk bij voortduring een beleidsthema. In de jaren tachtig verschuift de balans naar een grotere verantwoordelijkheid voor de instellingen en vermindering van overheidssturing (“besturen op afstand”). In hoofdstuk 1 van het hoofddocument van de studie Dereguleren met beleid wordt uiteengezet dat het denken over het bestuur en beleid rond het begin van de jaren tachtig begint te veranderen, zowel in het algemeen als met betrekking tot het onderwijs. Op onderwijsterrein kan het NKSR-rapport Bouwen aan de relatief autonome school (1979) worden gezien als eerste product van deze veranderingen. Dit rapport geeft een visie op de school in de toekomst als een relatief autonome school: een school die open staat voor de omgeving en waarin intern sprake is van samenwerking door de verschillende geledingen en een gespreide verantwoordelijkheid. 16 In de hiervoor al genoemde nota De tweede fase vervolgonderwijs (1982, p.29)17 wordt geconstateerd dat zich in de loop van deze eeuw een geleidelijke uitbreiding van de taak van de rijksoverheid op het gebied van het onderwijs heeft voorgedaan. Deze uitbreiding hangt onder meer samen met zaken als de gelijke behandeling van openbaar en bijzonder onderwijs, het streven naar landelijke gelijkwaardigheid van diploma’s, het constructieve onderwijsbeleid, enzovoorts. In dit kader wordt het voornemen geuit in het nieuwe stelsel met name de maatschappij meer bij het onderwijs te betrekken, met het oog op een betere aansluiting van het onderwijs op de maatschappij. In de memorie van toelichting bij de 16

Het rapport is opgesteld door de Stuurgroep Schoolbegeleiding Voortgezet Onderwijs. Deze stuurgroep is in oktober 1975 ingesteld, vooral omdat het voortgezet onderwijs nauwelijks aan de orde komt in de ministeriële discussienota Schoolbegeleiding uit april van dat jaar. De taken van de Stuurgroep zijn om een commentaar op de ministeriële nota te formuleren en een eigen nota over schoolbegeleiding in en ten behoeve van het voortgezet onderwijs te schrijven. Het uiteindelijke rapport is breder dan de oorspronkelijk in 1975 beoogde nota. Overigens is het betoog over de relatief autonome school in belangrijke mate gebaseerd op Marx (1975).

17

De tweede fase vervolgonderwijs. Nota ter voorbereiding van een wet inzake de opzet en inhoud vaneen nieuw stelsel van vervolgonderwijs, O&W en L&V, 2 september 1982.

14


Ontwikkelingswet VO18 wordt de vormgeving van de wet geplaatst in het licht van vermindering en vereenvoudiging van overheidsregelingen en van de daarbij behorende beleidslasten.

18

Vaststelling van een kader voor de ontwikkeling van het voortgezet onderwijs (Ontwikkelingswet VO), TK 19841985, 19 101, nrs.1-3

15


Verder zijn in dit verband en in deze periode verschillende in hoofdstuk 1 van het hoofddocument van deze studie Dereguleren met beleid genoemde stukken van belang: het rapport van de Commissie Geelhoed, 19 de motie Franssen20 en (als antwoord daarop) drie ministeriële nota’s: Minder regels meer ruimte (ook bekend als DAP-notitie: Deregulering, Autonomie en Personeelsomvang), 21 Meer over management 22 en Hoger onderwijs, Autonomie en Kwaliteit (HOAK)23 (zie voor een nadere bespreking hoofdstuk 1 van de studie Dereguleren met beleid). Specifiek gericht op het primair en voortgezet onderwijs is de ministeriële nota van Deetman De school op weg naar 2000, een besturingsfilosofie voor de negentiger jaren (Nota 2000), uit mei 1988. 24 Als 19

Deregulering van overheidsregelingen; Eindbericht van de commissie vermindering en vereenvoudiging van overheidsregelingen (TK 1983-1984, 27 931, nr.9).

20

TK 1983-1984, 18 600 VIII, nr.86.

21

TK 1985-1986, 19 200 VIII, nr.63.

22

TK 1984-1985, 19 132, nr.2.

23

TK 1985-1986, 19 253, nrs.1-2.

24

Constateringen in deze nota zijn onder meer dat maatschappelijke verscheidenheid en technologische

16


besturingsfilosofie wordt uiteengezet dat bij meer autonomie de instellingen zich beter kunnen aanpassen aan hun omgeving, (daardoor) meer kwaliteit kunnen leveren en mogelijk doelmatiger met hun budget kunnen omgaan. Centrale doelstellingen in de nota zijn de vergroting van de autonomie van scholen toegespitst op het beheer (met name personeelsbeleid en financieel beleid door middel van een lump sum) met daarnaast een terugdringen van de autonomie op onderwijsinhoudelijk gebied (onder meer door middel van het centraal vastleggen van eindtermen). De overheid zal minder door voorschriften vooraf de kwaliteit van het onderwijs bewaken. Het zwaartepunt komt te liggen op toetsing achteraf van die kwaliteit.

ontwikkelingen andere eisen stellen aan het onderwi js. De beleidsruimte van scholen is al relatief groot op onderwijskundig vlak, maar er zijn belemmeringen in de vorm van te gedetailleerde regelgeving, met name op rechtspositioneel terrein en rond bekostiging en besteding van middelen. Autonomie, eigen verantwoordelijkheid van scholen en kwaliteit van het onderwijs liggen volgens de nota in het verlengde van elkaar (p.4).

17


Naar aanleiding van de vele kritiek 25 op de nota wordt de ‘Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten’ (voorzitter Hirsch-Ballin) ingeschakeld om de plannen te toetsen aan het grondwettelijke kader. In juli 1989 verschijnt het gevraagde advies, getiteld Verantwoordelijkheid voor onderwijs. Het advies besteedt veel aandacht aan de juridische kaders waarbinnen deregulering en autonomievergroting mogelijk zijn. De commissie vindt de Nota 2000 niet zonder meer een toereikende grondslag om te komen tot de op zichzelf in brede kring wenselijk geachte vermindering van de druk van de overheidsregulering op het onderwijs, omdat deze notitie te eenzijdig nadruk legt op vergroting van concurrentie tussen scholen en dienstbaarheid van het onderwijs aan economische belangen. De commissie ziet als voordeel van lump-sum bekostiging onder meer dat de zelfstandige beslissingsruimte op het gebied van formatie- en personeelsbeleid erdoor wordt vergroot. Hoofdzaken van personeelsbeleid dienen echter op hoofdlijnen centraal geregeld te worden (loonontwikkeling, sociale zekerheid en dergelijke). Invoering van lump-sum financiering acht men slechts onder bepaalde voorwaarden aanvaardbaar. Zo moet bijvoorbeeld rekening worden gehouden met de werkelijke kosten van de school en de hogere salarissen van oudere leraren. Met andere woorden, het budget moet volgens een reëel berekeningsmodel bepaald worden. Schaalvergroting mag in het primair en voortgezet onderwijs niet worden afgedwongen, wel gestimuleerd. Schaalvergroting wordt wel gezien als voorwaarde voor autonomie, maar dan ook schaalvergroting op bestuursniveau, niet op schoolniveau. Centraal vastgestelde eindtermen worden afgewezen. De kabinetsreactie op het advies van de commissie Hirsch-Ballin verschijnt in 1991(zie hierna in paragraaf 2.3). 26 In de tussentijd verschijnen nog diverse ministeriële nota’s, over Nascholing in het 25

De kritiek betreft met name de bestuurlijke en juridische implicaties van de nota. Kritische opmerkingen zijn onder meer dat schaalvergroting en beheersing van de uitgaven de eigenlijke doelstellingen zijn, met een lump sum die mogelijk niet kostendekkend is of onvoldoende is om de verlangde resultaten te bereiken (minimaal hetzelfde doen met maximaal hetzelfde budget). Een ander belangrijk discussiepunt betreft de deugdelijkheid van openbaar en bijzonder onderwijs. Deze is volgens het kabinet niet even afdoende gegarandeerd als bepaalde regels wel voor het openbaar onderwijs, maar niet voor het bijzonder onderwijs zouden worden gegeven.

26

Ook in het onderwijsveld wordt verder nagedacht over het te voeren beleid, naar aanleiding daarvan verschijnen verschillende rapporten. Drie daarvan zijn de volgende. In het rapport van een adviescommissie van de NPCS, IJken en herijken (1989) wijst men de dereguleringsplannen die in nota De school op weg naar 2000 worden voorgesteld (kwaliteitsbewaking via centraal vastgestelde eindtermen) af, althans voor het bijzonder onderwijs.

18


primair en voortgezet onderwijs (februari-maart 1989) met plannen voor meer autonomie van scholen op dit terrein, en de Hoofdlijnennotities formatiebudgetsysteem (december 1988 en mei 1989), met plannen voor meer budgettaire autonomie van scholen op het gebied van de personeelsformatie. De hoofdgedachte is ‘besturen op afstand’: de overheid richt zich in de wetgeving meer op hoofdlijnen en geeft het onderwijsveld meer ruimte op het gebied van de uitvoering. Het FBS is een voorbode van lumpsum bekostiging. n

Bezuinigingen

Een alternatief voor het bijzonder onderwijs zou toetsing door de inspectie van het schoolwerkplan kunnen zijn, aldus de NPCS. Het rapport Verder bouwen aan de relatief autonome school (1989) van de NKSR-werkgroep 2000 bevat onder meer een analyse van (domeinen van) autonomievergroting en verwante begrippen, benodigde veranderingen om als relatief autonome school te kunnen werken (meer beleidsvoerend vermogen, varianten schaalvergro ting) implicaties op schooloverstijgend en landelijk niveau. Het rapport De bedrijvige school (1990) is in opdracht van de ABOP door een onafhankelijke commissie opgesteld en gaat onder meer in op diverse maatschappelijke veranderingen (in cultureel, sociaal-economisch en demografisch opzicht) en de betekenis daarvan voor het onderwijs, het onderwijsstelsel, het beroep van leraar en de kwaliteitszorg.

19


Vanwege de economische crisis en vanwege de steeds toenemende rijksuitgaven moet gezocht worden naar mogelijkheden om te bezuinigen op de rijksuitgaven, ook op die voor onderwijs. Eerst wordt ingegrepen in de arbeidsvoorwaarden van nieuw onderwijspersoneel.27 Later worden onder meer schaalvergroting, verhoging van de klassegrootte, versobering van het vakkenaanbod in het voortgezet onderwijs en beperking van de studiefinanciering als maatregelen doorgevoerd. 28 Vervolgens gaat onder het nieuwe kabinet, met weer Deetman als minister (1986-1989) het hoger onderwijs onder het mes, wordt de regeling voor vervanging van leerkrachten herzien, wordt de groei in het speciaal onderwijs een halt toegeroepen door formatiebevriezing, wordt lesgeld ingevoerd, worden stichtings- en bouwkosten beperkt en wordt de zogeheten ‘vierjarigenmaatregel’29 ingevoerd. Ook wordt - op basis van de hiervoor genoemde DAP-notitie - het departement (weer) gereorganiseerd en ingekrompen. 30 n Onderwijsverzorging In 1986 komt een wettelijk kader voor de onderwijsverzorging tot stand. Deze Wet op de Onderwijsverzorging (WOV)31 wordt in het licht van de gedachten over deregulering en autonomie een tijdelijke werking toegedacht. In eerste instantie geldt 1 januari 1995 als einddatum, uiteindelijk geldt hij tot augustus 1997. Zowel de onderwijsbegeleidingsdiensten (OBD’s) als de drie landelijke pedagogische centra en SLO, CITO en SVO vallen onder de WOV.32

27

De Herziening Onderwijssalarisstructuur (HOS-nota) uit 1982 is in werking getreden per augustus 1985 en heeft vooral gevolgen voor de nieuwkomers in het onderwijs. De verhoudingsgewijs lagere salarissen voor de nieuwkomers (na-hossers) betekenen een besparing op de onderwijsuitgaven. Een Sociaal Plan beschermde het zittend onderwijspersoneel voor de werking van de HOS.

28

aldus Knippenberg & Van der Ham, 1994, p.638-652.

29

Deze houdt in dat kinderen die als ze vier jaar oud worden gaan deelnemen aan onderwijs, niet meer volledig meer meetellen voor de financiering.

30

aldus Knippenberg & Van der Ham, 1994, p.689-699.

31

Wet van 18 december 1986, Stb. 1986-634.

32

Zie ook Karstanje (1995).

20


1.3 De jaren negentig De hoofdthema’s in het onderwijsbeleid van de jaren negentig zijn vernieuwingen van het onderwijsaanbod, het onderwijsvoorrangsbeleid, de uitwerking van de ideeën over deregulering (en decentralisatie) en autonomie, de start van schaalvergrotingsoperaties en de ontwikkelingen op het terrein van arbeidsvoorwaardenbeleid en wachtgeldbeleid. n Vernieuwingen onderwijsaanbod Inhoudelijke vernieuwingen van het onderwijsaanbod (met vrij direct daarmee verbonden aanpassingen in de organisatie van het onderwijs en de randvoorwaarden) vinden plaats langs twee lijnen: 33

33

Zie hiervoor ook de twee brochures van het Ministerie van OCenW over het beleid in de periode 1994-1998 (OCenW, maart en april 1998).

21


-

-

de ononderbroken leerweg: hierbij gaat het om de verbetering van de aansluiting tussen verschillende onderwijssoorten, zoals door de kerndoelen voor het basisonderwijs,34 de kerndoelen voor de basisvorming, 35 aanpassingen in de tweede fase van havo en vwo (de gefaseerde invoering van studiehuis en profielen)36 en de vernieuwingen in vbo en mavo (de gefaseerde invoering van leerwegen, leerwegondersteunend onderwijs en praktijkonderwijs); 37 omgaan met verschillen in het onderwijs (maatwerk), onder meer via de operatie Weer Samen naar School,38 de verkleining van de groepsgrootte, ICT en leerlinggebonden financiering. 39 34

In augustus 1993 wordt het Besluit kerndoelen basisonderwijs (Stb. 1993-264) van kracht en vanaf augustus 1998 gelden de herziene Kerndoelen basisonderwijs 1998 (Stb. 1998-354). De herziene kerndoelen zijn opgesteld voor alle vakken behalve voor Nederlandse taal en rekenen/wiskunde. De bedoeling was dat in 1999 herziene kerndoelen en tussendoelen voor Nederlandse taal en rekenen/wiskunde tot stand zouden komen, maar dit is niet gerealiseerd.

35

Besluit kerndoelen en adviesurentabel basisvorming 1993-1998, Stb. 1993-208, inwerkingtreding 1-8-1993; Besluit kerndoelen en adviesurentabel basisvorming 1998-2003, Stb. 1997-484, inwerkingtreding 1-8-1998.

36

In 1993 wordt de Stuurgroep Profiel Tweede Fase ingesteld. (Instelling Stuurgroep Profiel Tweede Fase (Instellingsbeschikking), in Uitleg Mededelingen OenW, nr.18, 30 juni 1993, 55-57). De wet profielen voortgezet onderwijs dateert van 2 juli 1997 (Stb. 1997-322).

37

Wet van 25 mei 1998 (Regeling leerwegen mavo en vbo, invoering leerwegondersteunend en praktijkonderwijs), Stb. 1998-337.

38

In 1992 wordt de Stuurgroep Evaluatie WSNS ingesteld (Instellingsbeschikking Stuurgroep evaluatie Weer samen naar school, Ministerie van OenW, Zoetermeer, 15 april 1992). Deze stuurgroep heeft in de loop der jaren verschillende rapporten uitgebracht. Het eindrapport is van Peschar & Meijer (1997).

22


n Onderwijsvoorrangsbeleid Met name vanwege de vrij geringe opbrengsten van het stimuleringsbeleid voor allochtonen wordt door staatssecretaris Wallage in 1991 de Commissie Allochtone Leerlingen in het Onderwijs (met voorzitter Van Kemenade) ingesteld. Deze komt in 1992 met het rapport Ceders in de tuin; naar een nieuwe opzet van het onderwijsbeleid voor allochtone leerlingen. Hierin wordt een driesporenbeleid voorgesteld, bestaande uit achterstandenbeleid (gebiedenbeleid en gewichtenregeling), beleid voor nieuwkomers (NT2) en OETC-beleid. De kabinetsreactie Naar meer schoolsucces voor allochtone en autochtone kinderen (1993) is positief over de voorstellen in de nota. In 1993 wordt de Wet Regeling onderwijsvoorrangsgebieden vastgesteld. Het Landelijk beleidskader onderwijsvoorrang 1993-1997 daarbij geeft de landelijke prioriteiten aan en is opgesteld om binnen OVBgebieden makkelijker tot overeenstemming en tot een strakke planning te komen met doelgerichte activiteiten. In maart 1998 volgt de decentralisatie van het achterstandenbeleid als gevolg van de inwerkingtreding van de wettelijke regeling gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (GOAB). 40 De gemeenten moeten op 1 augustus 1998 hun eerste onderwijsachterstandenplan hebben vastgesteld, passend binnen het landelijk beleidskader gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid. 41 De rijksoverheid laat het echter niet bij een landelijk beleidskader alleen, zie bijvoorbeeld de nota Onderwijskansen (2000) van de staatssecretaris. n

Deregulering en autonomie

39

Relevante beleidsstukken bestaan onder meer uit de Wet Weer Samen Naar School (Stb. 1994-940), het Uitvoeringsbesluit Weer Samen Naar School (Stb. 1995-208), Beleidsnota Groepsgrootte en Kwaliteit (september 1997); Wijziging WPO i.v.m. verkleining groepsgrootte voor de 4- tot en met 7-jarige leerlingen (Stb. 1999-527); Actie- en implementatieplan Investeren in voorsprong (1996); uitwerkingsplan Onderwijs on line, verbindingen naar de toekomst (mei 1999); De Rugzak; beleidsplan voor het onderwijs aan kinderen met een handicap (1996).

40

Wet van 15 mei 1997, Stb. 1997-237.

41

Besluit van 28 augustus 1997, Stb. 1997-431.

23


De kabinetsreactie op het advies van de Commissie Hirsch-Ballin - en op diverse nota’s die dan inmiddels door het onderwijsveld zijn uitgebracht - verschijnt in 1991. De voorwaarden van de commissie worden onderschreven, maar men wil wel meer ruimte nemen om via de bekostiging samenwerking en fusie te stimuleren. Verder gaat het kabinet onder meer in op beleidsvoornemens met betrekking tot de invulling van de kwaliteitszorg door de overheid, schaalvergroting van basisscholen, verzelfstandiging van het bestuur van het openbaar onderwijs, doelmatigheid, wijziging van de financieringssystematiek en medezeggenschap. De verantwoordelijkheid van de wetgever voor de deugdelijkheid van het onderwijs komt onder meer tot uitdrukking in globale typering van de inhoud van het onderwijs. Aan de keuze die de wetgever maakt, ligt een zekere maatschappelijke consensus ten grondslag. Welke leer- en vormingsgebieden respectievelijk vakken moeten worden gegeven, kan volgens de kabinetsreactie niet zonder meer aan de vrije keuze van de school worden overgelaten. De wetgever stelt ook examenvoorschriften vast, waarmee de inhoud van vooral het voortgezet onderwijs wordt bepaald. 42 Ondanks kritiek op de plannen worden deregulering en autonomievergroting doorgezet. Eén van de beleidsoperaties in dat verband is de invoering van het formatiebudgetsysteem (FBS) in 1992. 43 Mede in verband met de ruimere mogelijkheden voor de (besturen van) instellingen om een eigen personeelsbeleid te voeren wordt in 1992 ook de WMO (1981) herzien zodat personeel, leerlingen en ouders een sterkere positie krijgen. In november 1992 schrijft Wallage een brief (startend met: “Dit is een brief, geen nota”) aan de Tweede Kamer. 44 Uiteengezet wordt dat de toegezegde nota over bestuurlijke verhoudingen nog niet gereed is omdat het overleg met het onderwijsveld nog tot onvoldoende consensus heeft geleid. Verder worden plannen voor decentralisatie aangekondigd, met name op het terrein van de achterstandsbestrijding, het vroegtijdig schoolverlaten (onderwijs-actiepunten sociale vernieuwing) en de huisvesting van primair en voortgezet onderwijs.

42

De ontwikkeling van het onderwijs in de jaren negentig. Verantwoordelijkheid voor onderwijs (TK 1990-1991, 22 195, nr.1).

43

Feitelijk is deze operatie al in gang gezet met de Ministeriële hoofdlijnennotities formatiebudgetsysteem (FBS) uit 1988 en 1989. Het FBS handhaaft het declaratiestelsel, zijn het in gemodificeerde vorm, en beoogt via bepaalde bestedingsvrijheden de instellingen meer ruimte te geven om een eigen personeelsbeleid te voeren.

44

TK 1992-1993, 22 827, nr.2.

24


Het verdere overleg tussen de bewindslieden (aanvankelijk staatssecretaris Wallage, later minister Ritzen) en het onderwijsveld vindt in beslotenheid plaats. Dit zogeheten Schevenings Beraad mondt in juli 1993 uit in de Gezamenlijke richtinggevende uitspraken, over de bestuurlijke vernieuwing in het primair en voortgezet onderwijs. Volgens de preambule zal de rijksoverheid het proces van verzelfstandiging van scholen stimuleren door met aanzienlijk minder voorschriften te werken en zich te concentreren op haar kerntaken: adequate bekostiging, de aanpassing van het onderwijs aan de middellange termijnbehoeften van de samenleving, omschrijven van algemene deugdelijkheidseisen voor het onderwijs, en zorg dragen voor een stimulerend toezicht op het onderwijs. De school is verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs. De overheid stelt scholen een kader voor hun kwaliteitszorg door wettelijke deugdelijkheidseisen. Daarvan kunnen procedurele voorschriften over interne kwaliteitszorg door scholen ook deel uitmaken. De afspraken van het Schevenings Beraad gaan over kwaliteitszorg, bekostiging, schaalvergroting, arbeidsvoorwaarden, autonomie, de lokale overheid, en het openbaar onderwijs. De bedoeling is dat zes werkgroepen de gemaakte afspraken uitwerken. 45 45

Voluit luidt de titel: Gezamenlijke richtinggevende uitspraken van de vertegenwoordigers van de onderwijskoepelorganisaties en de minister van Onderwijs en Wetenschappen in het Schevenings beraad bestuurlijke vernieuwing met betrekking tot de gewenste ontwikkelingen in de bestuurlijke verhoudingen in primair en voortgezet onderwijs. De afspraken gaan over kwaliteitszorg (de school is binnen de wettelijke kaders verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs en legt hierover verantwoording af aan ouders enerzijds en overheid anderzijds); bekostiging (in het primair en voortgezet onderwijs wordt lump-sum bekostiging ingevoerd); schaalvergroting (institutionele schaalvergro ting wordt niet verder afgedwongen door de overheid, de

25


besturenorganisaties zullen samenwerking van besturen bevorderen); arbeidsvoorwaarden en autonomie (de mogelijkheden tot decentralisatie van het arbeidsvoorwaardenbeleid zullen worden verkend en ruimte voor scholen voor een eigen personeelsbeleid zal worden bevorderd; de lokale overheid (de gemeente heeft een belangrijke rol, onder meer bij de afstemming tussen onderwijsbeleid en andere beleidsterreinen en op het terrein van de achterstandsbestrijding) en het openbaar onderwijs (de mogelijkheden voor verzelfstandiging van het bestuur worden vergroot). Tot nu toe zijn nog niet alle onderdelen van deze plannen gerealiseerd. Overigens wordt het Schevenings Beraad vooral geassocieerd met deregulering en autonomievergroting, maar is de gedachte van de lerende school een tweede aspect van het Beraad. In de verdere beleidsontwikkeling is de aandacht vooral op het eerste komen te liggen.

26


Naast deze ontwikkelingen zijn er verschillende andere beleidsactiviteiten, deels uitwerkingen van de aspecten uit het Beraad. Zo wordt in 1992 de wettelijke basis voor het Vervangingsfonds gelegd, in 1994 gevolgd door daadwerkelijke regeling. 46 In 1993 treedt de Tijdelijke Wet Arbeidsbemiddeling Onderwijspersoneel (TWAO)47 in werking en start de overheveling van het budget voor nascholing in primair en voortgezet onderwijs naar de scholen. 48 Van hetzelfde jaar zijn de eerder genoemde besluiten inzake kerndoelen basisonderwijs en basisvorming en de Wet regeling onderwijsvoorrangsgebieden. Verder wordt gewerkt aan de overgang van FBS naar lump-sum financiering en aan decentralisatie van de rechtspositieregeling in het voortgezet onderwijs (met onder meer de instelling van het Participatiefonds), 49 aan decentralisatie van bevoegdheden van Rijk naar gemeenten op het terrein van de onderwijsbegeleiding, NT2, OALT en de huisvesting van primair en voortgezet onderwijs50 en aan de versterking van de positie van de ouders (via onder meer het kwaliteitsbeleid en het Rugzak-beleid). n Schaalvergroting Met de herziening van de bekostiging zijn verschillende schaalvergrotingsoperaties verbonden. Verondersteld wordt dat een bepaalde schaalgrootte vereist is om tot lump-sum financiering over te gaan, met name vanwege het opvangen van financiële risico’s en vanwege de benodigde kwaliteit van het management. Schaalvergroting wordt tevens onderwijskundig gemotiveerd, onder meer met empirisch materiaal over betere resultaten van leerlingen op grotere scholen. In 1990 verschijnt eerst het rapport van de ministeriële commissie-De Jager over schaal en kwaliteit in het basisonderwijs; later dat jaar verschijnt het eindrapport van het SCP-onderzoek School en schaal.51 Eind 1991 sluiten de staatssecretaris, de besturenorganisaties en drie van de vier ouderorganisaties een convenant ove r de operatie toerusting en bereikbaarheid (T&B, de schaalvergroting in het primair onderwijs),52 over samenwerkingsverbanden tussen primair onderwijs en speciaal onderwijs (Weer Samen Naar School)53 en over de materiële bekostiging van het primair onderwijs (3 x Akkoord ). De operatie T&B 46

Wet van 27 februari 1992, Stb 1992-113 (invoering formatiebudgetsysteem) en Besluit van 7 november 1994, Stb 1992- 809, in werking getreden op 10 februari 1995.

47

Wet van 1 juli 1992, Stb. 1992-381.

48

Wet van 7 juli 1993, Stb. 1993-405. Zie ook de beleidsnota Nascholing in het primair en voortgezet onderwijs (TK 1989-1990, 21 318, nr.2).

49

Wet van 31 mei 1995, Stb. 1995-318 (wettelijke regeling lumpsum en decentralisatie rechtspositieregeling vwo avo-vbo).

50

Deze plannen worden weergegeven in de nota van staatssecretaris Netelenbos Lokaal onderwijsbeleid (1995).

51

Dit onderzoek was een opdracht van de minister van OenW, naar aanleiding van een motie uit 1988. Het onderzoek ligt aan de basis van de operatie Toerusting en Bereikbaarheid (T&B) die enkele jaren later formeel start.

52

Later is deze operatie geformaliseerd in de Wet van 15 december 1993, Stb. 1993-716; zie ook Knippenberg & Van der Ham, 1994, p.760-762; Boef-van der Meulen c.s., 1995, p.15-108; Vermeulen, 1997, p.160.

53

Een belangrijke doelstelling was de instroom in het speciaal onderwijs (met name LOM, MLK en IOBK) te stabiliseren. Ten behoeve van de vorming van de samenwerkingsverbanden is een landelijk procesmanagement ingesteld (LPM). Na de vorming van de samenwerkingsverbanden is ten behoeve van de inhoudelijke vernieuwingen het procesmanagement WSNS ingesteld (1995). Met ingang van 1996 is dit opgenomen binnen de activiteiten van het PMPO. Met ingang van augustus 1998 is het WSNS -beleid ingebed in de Wet op het Primair Onderwijs (WPO).

27


start in 1992 via tijdelijke wetgeving 54 die de stichtingsnorm relateert aan de leerlingdichtheid en een minimum van 200 leerlingen stelt. Bij de invoering van de Wet T&B in 1994 wordt ook de opheffingsnorm verhoogd, hetgeen het aantal scholen met 20% zou moeten laten dalen. Onder de T&B-wet wordt het mogelijk om een bovenschools directeur te benoemen. In 1997 wordt de bestuurlijke schaalvergroting als doelstelling opgepakt, niet via directe dwingende maatregelen maar via een stimuleringsregeling voor bestuurlijke krachtenbundeling (door fusie of vorming van een samenwerkingsverband).55

54

Tijdelijke wet bekostiging nieuwe basisscholen, Wet van 1 juli 1992, Stb. 1992-365.

55

Stimuleringsbijdrage bestuurlijke krachtenbundeling primair onderwijs, in: Gele Katern, 1997, nr.11, 16 april 1997. De aan WPO en WEC aangepaste versie voor het schooljaar1999-2000 is gepubliceerd in: Gele Katern, 1999, nr.6 en 7, 10 maart 1999.

28


Bij de schaalvergroting in het voortgezet onderwijs gaat het vooral om scholengemeenschapsvorming (sgv). 56 In 1992 treedt een aantal wijzigingen van de WVO en daarmee samenhangende beleidsmaatregelen in werking, waaronder een minimale omvangsnorm van 240 leerlingen en stimulering (onder meer via een wijziging van de opheffingsnorm, stimuleringsgelden en nevenvestigingenbeleid) van de vorming van brede scholengemeenschappen vbo, mavo, havo en vwo en smalle scholengemeenschappen mavo/vbo.57 De achterliggende gedachte is dat (bestuurlijke) schaalvergroting nodig is om tot lump-sum financiering over te kunnen gaan. Daarnaast houdt de sgv-operatie ook verband met de invoering van de basisvorming, ook in dit verband (formeel althans) in stimulerende zin. Met name gaat het om een brede invulling van de basisvorming en de noodzaak te voorzien in doorstroommogelijkheden binnen de school.58 Verder kan worden opgemerkt dat bij de sgv-operatie de mogelijkheid ontstaat om de managementstructuur aan te passen aan de specifieke schoolsituatie. In 1998 wordt ook voor het voortgezet onderwijs de bestuurlijke schaalvergroting als beleidsthema opgepakt. Per augustus 1998 treedt namelijk een stimuleringsmaatregel voor bestuurlijke krachtenbundeling in werking, vergelijkbaar met die voor het primair onderwijs.59 56

Ministerie van O&W, 1993; Knippenberg & Van der Ham, 1994, p.760-762; Boef-van der Meulen c.s., 1995, p.15-108.

57

De opheffingsnorm van 240 leerlingen leidt tot veel fusies. Die norm bedreigt met name categoriale mavo- en vbo-scholen (Pelkmans & Claassen, 1993).

58

In de tweede nota van wijziging van onder meer de Wet op het voortgezet onderwijs en de Wet op het basisonderwijs in verband met de invoering van basisvorming in het voortgezet onderwijs en de invoering van eindtermen in het basisonderwijs en het voortgezet onderwijs (TK 1989-1990, 20 381, nr.17, Toelichting Algemeen, paragraaf 3.3) wordt gesteld dat het voorzieningenbeleid als belangrijkste doel heeft het tot stand komen van zo breed mogelijke scholengemeenschappen. Voor deze voorkeur worden twee redenen genoemd: a. een brede sc holengemeenschap van lbo, mavo, havo en vwo kan een echt gemeenschappelijk onderwijspro gramma verzorgen. Categoriale scholen of smalle scholengemeenschappen van alleen lbo of mavo of alleen mavo, havo en vwo, zullen eerder geneigd zijn de basisvorming meer specifiek in te kleuren. Dit betekent een versmalling t.o.v. een werkelijk breed programma; b. Het uitstellen van het moment van verplichte studie- en beroepskeuze kan het beste worden gerealiseerd als (in principe) alle doorstroommogelijkheden in de school aanwezig zijn.

59

Stimuleringsbijdrage bestuurlijke krachtenbundeling voortgezet onderwijs (vo), in: Uitleg, Gele Katern, jrg.14, nr.2/3, 28 januari 1998, p.22-25.

29


n Arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid In voorgaande jaren zijn arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid al verschillende keren genoemd in verband met deregulering en vergroting van de beleidsruimte voor scholen, onder meer in de nota De school op weg naar 2000 (1988) en in de Gezamenlijke richtinggevende uitspraken van het Schevenings Beraad (1993). In de jaren negentig wordt gewerkt aan de uitwerking van de gemaakte afspraken. Op het terrein van het arbeidsvoorwaardenbeleid komt aan het eind van de jaren tachtig het idee naar voren om een deel van het arbeidsvoorwaardenoverleg te decentraliseren van het niveau van de centrale overheid naar de afzonderlijke overheidssectoren, waaronder de onderwijssector. In deze sector wordt na enkele jaren experimenteren in de jaren negentig een aantal wijzigingen doorgevoerd waarbij gaandeweg het decentraal overleg aan belang wint ten koste van het centrale niveau, 60 waarbij kan worden aangetekend dat in de praktijk het centrale niveau nog steeds erg belangrijk is. Het personeelsbeleid op scholen beweegt zich binnen de bredere kaders van de rechtspositieregelingen en arbeidsvoorwaarden. Met de (geleidelijke) invoering van lump-sum bekostiging in het voortgezet onderwijs en de decentralisatie van de vaststelling van rechtspositieregelingen in het voortgezet onderwijs per augustus 199661 wordt (onder meer) beoogd de instellingen meer ruimte te geven voor een eigen (personeels)beleid. De lump-sum financiering stelt schoolbesturen in het voortgezet onderwijs in staat in zekere mate te schuiven met budgetten, materialen en personen. Ook de risico’s van verschuivingen liggen bij het bestuur. Lump-sum financiering wordt daarom gezien als voorwaarde voor decentralisatie van rechtspositieregelingen. Daarbij gaat het met name om de secundaire arbeidsvoorwaarden, de primaire worden nog steeds door de rijksoverheid voor heel de onderwijssector in overleg met de vakcentrales bepaald. 62 In de praktijk worden de secundaire arbeidsvoorwaarden niet door de

60

Van Schoonhoven & Brekelmans (1996).

61


62

Deze afspraken tussen de minister van OCenW en de centrales worden aangeduid met “CAO-O&W”, hoewel dit

30


afzonderlijke schoolbesturen bepaald, maar door de centrales van werkgeversen werknemersorganisaties: collectieve arbeidsovereenkomsten voor heel het voortgezet onderwijs.63 In het primair onderwijs is (nog) geen lump-sum financiering en wordt pas in 1999 voor het eerst een CAO afgesproken, dit met name om te kunnen afwijken van de zogeheten Flexwet.

formeel geen collectieve arbeidsovereenkomst betreft. 63

Van Schoonhoven & Brekelmans, 1996, p.31 en verder; Vermeulen, 1997, p.170.

31

Deel 1. Primair en voortgezet onderwijs; 2. Beleidsthema’s

2

BELEIDSTHEMA’S

In dit hoofdstuk wordt een aantal beleidsthema’s nader besproken, per thema over de gehele periode sinds de jaren zeventig. Eerst komt het onderwijskundige beleidsdomein aan de orde. 64 Met name worden de ontwikkelingen in het onderwijsaanbod volgens de sectorwetten geschetst (2.1) en wordt ingegaan op het onderwijsvoorrangsbeleid zoals dat in de afgelopen decennia steeds op de beleidsagenda heeft gestaan (2.2). Daarna komt het financieel en materieel domein aan bod (2.3), gevolg door arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid (2.4). Daarna komt het bestuurlijk-organisatorische beleid aan de orde. Een eerste thema daarbinnen betreft de positie van de deelnemer in relatie tot de kwaliteitszorg (2.5), gevolgd door de thema’s decentralisatie naar de gemeentelijke overheid (2.6) en schaalgrootte (2.7). Tot slot komt het beleid ten aanzien van de onderwijsondersteuning apart aan bod. Dit, feitelijk buiten het onderwijs zelf aangrijpende beleidsthema, is een terrein waarop de laatste jaren aan gemeenten en onderwijsinstellingen een sturende rol is toegewezen (2.8). De beschrijvingen van de onderscheiden beleidsdomeinen en -thema’s overlappen elkaar deels. Over al deze thema’s zijn in 1993 tijdens het Schevenings Beraad afspraken gemaakt die vervolgens voor een groot deel zijn uitgewerkt, overigens merendeels onder vrij nadrukkelijke regie van de rijksoverheid. 2.1

Het onderwijsaanbod

n

Primair onderwijs

64

Het onderwijsinhoudelijk beleid betreft in termen van Verhoeff & Van Wi eringen (1993) de ‘wat voor wie’-vraag: welk onderwijs wordt voor welke doelgroepen aangeboden. Het bestuurlijk-organisatorische beleid is het antwoord op de ‘hoe door wie-vraag: de vraag naar instrumenten en actoren die die instrumenten hanteren.

32


Kleuteronderwijs en lager onderwijs (inclusief buitengewoon lager onderwijs) zijn in de jaren zeventig nog gescheiden sectoren. Het kleuteronderwijs werd in die tijd wettelijk geregeld door de Kleuteronderwijswet (1956) en het lager onderwijs door de Lager-onderwijswet (LO-wet, 1920). In de WBO (1981, in werking in 1985) worden kleuter- en lager onderwijs samengevoegd tot basisonderwijs, onder uitsluiting van het buitengewoon lager onderwijs. Door de WBO veranderen in eerste instantie vooral randvoorwaardelijke zaken rond de samenvoeging van kleuter- en lager onderwijs: het bekostigingssysteem, de planprocedures voor de stichting en opheffing van scholen en de rechtspositie. Eén van de elementen daarvan is de brede inzetbaarheid van leerkrachten in onder- en bovenbouw. Voor de uitwerking van de onderwijsinhoudelijke onderdelen van de WBO krijgen de instellingen enkele jaren de tijd. Steekwoorden in de WBO zijn: een ononderbroken ontwikkelingsproces, brede vorming en ontwikkeling binnen een geïntegreerd pakket, uiting geven aan de multiculturele samenleving, onderwijs in eigen taal en cultuur, nadrukkelijke onderwijskundige zorg voor leerlingen met leerproblemen. Ook worden vier nieuwe vormingsgebieden geïntroduceerd: Engels, geestelijke stromingen, sociale redzaamheid en gezond gedrag. 65 Later worden voor het basisonderwijs na te streven kerndoelen geformuleerd. 66 Het speciaal onderwijs viel vóór 1920 nog (vrijwel) niet onder de onderwijswetgeving maar werd in 1920 onder de LO-wet gebracht, indertijd nog onder de noemer buitengewoon onderwijs. De LO-wet bevatte geen inhoudelijke bepalingen over het buitengewoon lager onderwijs, die stonden in het Besluit

65

In de ministeriële nota Zo hard gelopen en toch nog zo ver te gaan (1990) en in het eindrapport van de Commissie Evaluatie Basisonderwijs Zicht op kwaliteit (1994) wordt geconstateerd dat sinds het inwerkingtreden van de WBO in 1985 veel doelstellingen nog niet gerealiseerd zijn. Geconcludeerd wordt dat het innovatief vermogen van de scholen is overschat en dat overheidsbeleid en onderwijspraktijk nog niet met elkaar sporen. Overigens is opvallend dat de samenvoeging van de opleidingen voor kleuterleidsters en leraren lager onderwijs pas op gang komt als de samenvoeging van kleuterschool en lager onderwijs al een feit is.

66

Besluit van 4 mei 1993, houdende vaststelling van de kerndoelen basisonderwijs (Besluit kerndoelen basisonderwijs), Stb. 1993-264; Deze kerndoelen zijn in 1998 herzien (Stb. 1998-354).

33


Buitengewoon onderwijs. Dit besluit is verschillende keren herzien, de eerste versie dateert van 1923 en de laatste van 1967. In de Contourennota (1975) worden ideeën over het speciaal onderwijs geformuleerd die daarna verder worden uitgewerkt, eerst in de nota Speciaal Onderwijs (1977) en later in de voorstellen voor de Interimwet speciaal onderwijs en voortgezet speciaal onderwijs (ISOVSO). 67 De nota Speciaal onderwijs bevat voorstellen voor één zorgsysteem, met speciale zorg binnen het regulier onderwijs dan wel in afzonderlijke scholen voor speciaal onderwijs. De eerste ontwerpen van de ISOVSO dateren van 1980, in 1985 treedt de uiteindelijk vastgestelde versie in werking. Typerend voor het speciaal onderwijs onder de ISOVSO zijn de doorlopende lijn van aanbod voor 3- tot 20-jarigen en de multidisciplinaire aanpak. Ook wordt voorzien in (betere) verbindingen met het regulier onderwijs, onder meer via verbetering van verwijzings- en toelatingsprocedures, ondersteuning en de zogeheten ambulante begeleiding.

67

Stb. 1982-730; zie ook Onderwijsraad, 1994, p.35-36.

34


Het speciaal onderwijs blijkt hard te groeien en daarmee groeien ook de onderwijsuitgaven. Naar aanleiding hiervan verschijnt in 1988 de beleidsnota Groeibeheersing in speciaal en voortgezet speciaal onderwijs in samenhang met zorgverbreding in basisonderwijs en voortgezet onderwijs en in 1989 het Beleidsplan speciaal en voortgezet speciaal onderwijs. De pogingen tot groeibeheersing leveren echter, mede door een rechterlijke blokkade, 68 weinig op en worden in de jaren negentig vervangen door een aanpak waarin onderwijskundige motieven een pregnantere plaats innemen dan voorheen: de operatie Weer samen naar school (WSNS). 69 Het uitgangspunt is dat alle leerlingen zoveel mogelijk naar reguliere scholen gaan, waar nodig met speciale voorzieningen binnen de school, en alleen als het echt niet anders kan in aparte scholen. Via verplichte samenwerkingsverbanden en verplichte overheveling van budgetten naar die samenwerkingsverbanden wordt gepoogd basisonderwijs en een deel van het speciaal onderwijs nader tot elkaar te brengen. In 1995 treedt de Startwet Weer Samen Naar School in werking. 70 Deze wet voorziet onder meer in regionale verwijzingscommissies (rvc’s) en in een (tijdelijk) procesmanagement ter stimulering en begeleiding van de scholen. 71 In augustus 1998 wordt gestart met de gefaseerde inwerkingtreding van de Wet Primair Onderwijs (WPO). 72 Onder deze wet vallen de reguliere basisscholen, de speciale scholen voor basisonderwijs 68

Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, 10 mei 1989, R03.89.1438/S5429.

69

De beleidsnota Weer samen naar school, perspectief om leerlingen ook in reguliere scholen onderwijs op maat te bieden dateert van oktober 1990.

70

Wet van 23 december 1994, Stb. 1994-940 en Wet van 23 december 1994, Stb. 1994-941. Het uitvoeringsbesluit WSNS is van 27 januari 1995, Stb. 1995-55.

71

Het procesmanagement WSNS is de opvolger van het Landelijk Procesmanagement (LPM) dat de vorming van samenwerkingsverbanden begeleidde. In 1997 is het eindrapport van de Stuurgroep Evaluatie WSNS verschenen (Peschar & Meijer, 1997).

72

Door de invoering van de WPO vervallen de WBO en ISOVSO. De ISOVSO is via de WPO, de Wet op de Expertisecentra (WEC) en een nieuw deel van de WVO min of meer opgeknipt en verdeeld over de drie

35


(sbo’s, voorheen de lom- en mlk-scholen) en de voorzieningen voor in hun ontwikkeling bedreigde kleuters (iobk). De verantwoordelijkheid voor de zorg aan leerlingen in de leeftijd van 4 tot en met 12 jaar ligt bij de bevoegd gezagsorganen van de (wsns-)samenwerkingsverbanden van reguliere en speciale basisscholen. Daarvoor moeten de besturen onder meer beschikken over een jaarlijks vast te stellen zorgplan. Leerlingen met onderwijsproblemen moeten de benodigde extra zorg zoveel mogelijk binnen de reguliere basisschool krijgen. Het budget voor het speciaal basisonderwijs is aan een maximum gebonden. Samenwerkingsverbanden die minder geld nodig hebben dan dat maximum kunnen het restant besteden aan opvangprojecten in het reguliere basisonderwijs. Samenwerkingsverbanden die meer geld nodig hebben, moeten dat zelf opbrengen. 73 Scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs voor onder meer kinderen met zintuiglijke, lichamelijk en verstandelijke handicaps, vallen sinds augustus 1998 onder een eigen wettelijk regime, de Wet op de Expertisecentra (WEC). 74 n

Voortgezet onderwijs

genoemde nieuwe wetten. 73

Een inventarisatie van de stand van zaken in de WSNS -samenwerkingsverbanden in 1998/1999 geeft aan dat de structurele en organisatorische kant van het proces op hoofdlijnen goed is verlopen. De onderwijskundige invulling is nog niet zo ver gevorderd en er worden op dit vlak verschillende knelpunten gesignaleerd, waaronder de wachtlijst -problemen (Van der Pluijm, 1999).

74

Wet van 4 augustus 1998, Stb. 1998-496. Op termijn zal in de WEC (evenals in WPO, WVO en leerplichtwet) de leerlinggebonden financiering in primair en voortgezet onderwijs (De Rugzak) wettelijk geregeld worden.

36


De Mammoetwet van 1963 (in werking in 1968) is een eerste stap naar integratie binnen het voortgezet onderwijs.75 Met name geldt dit voor de mogelijkheid een scholengemeenschap te vormen (art.19 WVO), daarnaast kan ook de mogelijkheid om een brugperiode in te richten worden genoemd. 76 Tegelijkertijd is de Mammoetwet een stap in de richting van differentiatie, onder meer via de keuze voor vakkenpakketten. 77 De WVO betekende ook het verdwijnen van een verplichte, per schooljaar aangegeven lessentabel. Na de invoering van de WVO zijn minimumtabellen ingevoerd, met een vrije ruimte die de scholen zelf konden invullen. Ook werd het schoolonderzoek ingevoerd, voorheen was er alleen een centraal schriftelijk eindexamen. Specifiek voor het nijverheidsonderwijs betekent de WVO naast een nieuwe naam - lager beroepsonderwijs - een verder toenemende bemoeienis van de rijksoverheid en een versterking van de verbindingen met het overige post-primair onderwijs. In loop der jaren neemt in het lbo het aandeel algemene vakken toe, ontstaan diverse differentiaties naar examenniveau en wordt het onderwijs meer beroepsoriënterend dan beroepsopleidend. Ook wordt de cursusduur verlengd, eerst van twee naar drie jaar en later (1972) van drie naar vier jaar. 78 Door de veralgemenisering (avo-isering) van het lbo worden weliswaar de banden met het avo benadrukt, maar raakt de aansluiting op het middelbaar beroepsonderwijs in de knel. Dit laatste wordt aangeduid als ‘het gat in de Mammoet’ (zie verder deel 2 van dit werkdocument).

75

Overigens regelde de Mammoetwet indertijd ook het middelbaar beroepsonderwijs (zie deel 2 van dit werkdocument).

76

Het lager beroepsonderwijs (lbo) werd doorgaans niet bij deze integratie betrokken.

77

Blijkens de memorie van toelichting is de vrije pakketkeuze meer met het oog op vwo -leerlingen dan met het ook op leerlingen in lagere opleidingstypes ingevoerd. Vwo -leerlingen worden in staat en bereid geacht zelf lacunes in hun kennis aan te vullen wanneer dat voor hun vervolgopleiding nodig is.

78

Zie Wolthuis (1999).

37


Ideeën voor verdere integratie binnen het voortgezet onderwijs in de vorm van een middenschool worden onder meer verwoord in de Contourennota. Dit idee mondt uiteindelijk niet uit in wetgeving, maar is wel te herkennen in de basisvorming die in 1993 wordt ingevoerd. Deze beoogt integratie binnen de onderbouw, onder meer met wettelijk vastgelegde kerndoelen die alle leerlingen zouden moeten bereiken. 79 Met deze ten aanzien van de output dwingender voorschriften is in onderwijskundig opzicht feitelijk sprake van een beperking van de autonomie van scholen. Specifiek voor het lager beroepsonderwijs kan worden opgemerkt dat dit onderwijstype met de basisvorming wordt omgevormd tot voorbereidend beroepsonderwijs, met een verdergaande veralgemenisering van het onderwijs (avo-isering) en een vaak ingrijpende herordening van afdelingen op basis van richtlijnen van het ministerie. 80 Vijf jaar na de invoering van de basisvorming heeft de inspectie een evaluatie uitgevoerd. Volgens het inspectierapport 81 is de (kern)kwaliteit van het onderwijs wel voldoende, maar laat de kwaliteit van de basisvorming te wensen over. Het (i)vbo komt aanzienlijk slechter uit de bus dan het overige voortgezet onderwijs. De Onderwijsraad zal in 2000 een advies uitbrengen naar aanleiding van de evaluatie van de basisvorming. Niet alleen de onderbouw maar ook de bovenbouw van het voortgezet onderwijs ondergaat wijzigingen. 79

Het ‘Voorstel van wet houdende wijziging van de WVO en WBO in verband met de invoering van eindtermen in het basisonderwijs en voortgezet onderwijs’ (in december 1987 ingediend bij het parlement) bevat belangrijke voorstellen over het centraal vastleggen van eindtermen. Eindtermen worden gezien als een stimulans om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren. Centrale vaststelling van (gedetailleerde) eindtermen geldt als een omstreden voorstel. Zo had de Commissie Hirsch-Ballin indertijd al een voorkeur uitgespro ken voor globale typering van de onderwijsinhoud, met kwaliteitsbewaking door de scholen zelf, boven centraal vastgelegde eindtermen.

80

Zie Elsen in Creemers (1994, p.141-147); Wolthuis (1999).

81

Inspectie van het onderwijs, Werk aan de basis, evaluatie van de basisvorming na vijf jaar, SDU, Den Haag, 1999.

38


November 1996 verschijnt het wetsvoorstel leerwegen mavo/vbo, leerwegondersteunend onderwijs en praktijkonderwijs. In augustus 1998 start de gefaseerde inwerkingtreding van de Regeling leerwegen mavo en vbo, invoering leerwegondersteunend en praktijkonderwijs.82 Voor het leerwegondersteunend onderwijs en het praktijkonderwijs start een overgangstraject dat loopt tot 2002. De feitelijke omzetting van mavo en vbo in leerwegen vmbo vindt plaats in 1999. Dat betekent dat in 2001 de eerste leerlingen na de basisvorming in het derde leerjaar in een leerweg zullen instromen. In 2003 zullen leerlingen voor het eerst examen doen in de nieuwe structuur. De invoering van het vmbo gaat ook gepaard met de verplichting tot vorming van samenwerkingsverbanden tussen vo en vso. Binnen het samenwerkingsverband kan het bevoegd gezag zelf de allocatie van leerlingen over de diverse soorten ondersteunend onderwijs regelen. Een deel van het vso dat tot augustus 1998 onder de ISOVSO viel is (voorlopig inhoudelijk ongewijzigd) ondergebracht in de WVO (het gaat hier om vso-lom en vso-mlk). In juni 1997 start de gefaseerde inwerkingtreding van de Wet profielen voortgezet onderwijs.83 Deze bevat bepalingen over samenhangende vakkenpakketten (de profielen), de studielast en ruimte voor meer didactische verscheidenheid (de studiehuis-gedachte). Omdat de bestaande schoolonderzoeken als te vrijblijvend werden beschouwd zijn op dit terrein nadere voorschriften geformuleerd (schoolexamen). In augustus 1998 start een deel van de vo-scholen in de tweede fase havo en vwo met het studiehuis en de profielen. Eind 1999 is het studiehuis sterk in de aandacht, met name vanwege de zwaarte van het programma en de maatregelen van de staatssecretaris naar aanleiding daarvan. 84 2.2 Onderwijsvoorrang De aandacht voor achterstandsgroepen in het onderwijs is een doorlopend thema in het onderwijsbeleid in de afgelopen decennia. De aandacht van de overheid krijgt in eerste instantie met name een impuls door onderzoek van Matthijssen en Sonnemans (1958) en Van Heek (1968). Dit onderzoek wijst uit dat kinderen uit lagere sociale milieus (arbeidersgezinnen) het in het onderwijs minder ver brengen dan ze gezien hun intellectuele capaciteiten zouden kunnen (verborgen talent). Ze zijn oververtegenwoordigd in het lager beroepsonderwijs en 82

Wet van 25 mei 1998, Stb. 1998-337.

83

Wet van 2 juli 1997, Stb. 1997-322.

84

Brief staatssecretaris over de tweede fase havo/vwo, Ministerie van OCenW, Zoeterm eer, 14 december 1999; Zie voor een meer uitgebreide beschrijving van en documentatie over de ontwikkelingen de notitie Vernieuwingen in de bovenbouw van havo en vwo (OR 20000002/514).

39


nauwelijks te vinden op universiteiten. Naar aanleiding van deze bevindingen komt onder minister Veringa en staatssecretaris Grosheide de beleidsnota Democratisering van het onderwijs (1969) tot stand. Bij onderwijsachterstanden wordt in deze periode vooral gedoeld op kansenongelijkheid tussen individuen uit verschillende sociaal economische lagen, en met name op onderwijsachterstanden van kinderen van arbeiders. Overal in het land worden met overheidssubsidies stimuleringsprojecten gestart. Naast diverse kleinschalige projecten starten ook drie grote stimuleringsprojecten: Gedifferentieerd Onderwijs (GEON), het Innovatieproject Amsterdam (IPA) en Onderwijs en Sociaal Milieu (OSM). Onder minister Van Kemenade krijgt de bestrijdi ng van onderwijsachterstanden van arbeiderskinderen ook weer nadrukkelijk aandacht, eerst in de Memorie van toelichting bij de onderwijsbegroting 1973-1974, daarna in het Beleidsplan voor onderwijs aan groepen in achterstandssituaties. Maatregelen tot uitvoering van het Onderwijsstimuleringsbeleid (1974). In dit beleidsplan wordt over achterstandsgroepen gezegd dat die “vooral worden gekenmerkt door een hoog percentage handarbeiders en een geringe doorstroming van kinderen naar ‘hogere’ vormen van voortgezet onderwijs.” Volgens het beleidsplan kunnen kinderen van buitenlandse werknemers zich in een aantal opzichten ook in een achterstandsituatie bevinden. Vanwege de specifieke problemen van deze groep, zoals de opvoeding binnen twee culturen en de taal, wordt de problematiek van het onderwijs aan deze kinderen in een afzonderlijk hoofdstuk aan de orde gesteld (hoofdstuk 5). Feitelijk wordt voor de kinderen van buitenlandse werknemers (toen nog ‘gastarbeiders’) een tweesporen-beleid gevoerd, het ene spoor is erop gericht de reïntegratie in het land van herkomst te vergemakkelijken,85 het andere spoor is gericht op integratie binnen de Nederlandse samenleving. In 1975 wordt de interdepartementale Stuurgroep Onderwijsstimulering belast met de uitvoering van de in het Beleidsplan aangekondigde maatregelen en met de verdere coördinatie van het onderwijsstimuleringsbeleid. 85

Bijvoorbeeld vanaf 1974 via onderwijs in eigen taal en cultuur (OETC) eerst betaald door het land van herkomst en later door het ministerie van CRM.

40


In een breder verband komt de achterstandsbestrijding aan bod in de Contourennota (1975 en 1977). Achterstand wordt in deze periode als maatschappelijk probleem gezien, dat bestreden zou moeten worden via extra formatie voor scholen met leerlingen uit achterstandsgroepen (de beroepenfactor, bepaald op grond van een beroepenindex), door samenwerkingsverbanden tussen scholen en ondersteuningsinstellingen (de stimuleringspakketten) en door samenwerking tussen scholen, onderwijsbegeleidingsdiensten en instellingen voor welzijnswerk (stimuleringsprojecten). Om in aanmerking te komen voor extra middelen (subsidies) moeten de instellingen zelf het initiatief nemen. De stimuleringsactiviteiten worden op basis van door de deelnemers ingediende projectplannen bekostigd. 86 De vrijheid in besteding van middelen is in die tijd groot.

86

De faciliteiten blijken al snel onvoldoende te zijn. Min of meer ad hoc worden aanvullende maatregelen genomen en middelen vrijgemaakt (Mulder, 1996, p.7).

41


Onder minister Pais vallen arbeiderskinderen, etnische minderheden, meisjes en gehandicapten onder de definitie van ‘achterstandsgroepen.’ Het achterstandenbeleid wordt ingebed in het proces van hervorming van het basisonderwijs, via de gezamenlijke nota van OenW/CRM Een vernieuwd stimuleringsbeleid in het kader van de emancipatie van groepen in achterstandssituaties en in het kader van het innovatieproces basisschool (1979). De uitvoering van deze plannen stokt vanwege weerstand in het veld. Wel een direct gevolg is dat door de indicator (de eerder genoemde beroepenfactor) bij te stellen, minder scholen als stimuleringsschool worden aangemerkt. In het Beleidsplan culturele minderheden in het onderwijs (1981) wordt het beleid voor culturele minderheden (met plannen voor eerste opvang in het onderwijs, OETC en intercultureel onderwijs (ICO), en met een aanpak van andere belemmerende factoren buiten het onderwijs) met het onderwijsstimuleringsbeleid samengevoegd tot onderwijsvoorrangsbeleid (OVB). De aandacht voor culturele minderheden wordt vooral ingegeven door het toenemende aandeel migranten in de bevolking en het besef en de erkenning dat deze met hun gezinnen blijvend deel uitmaken van onze samenleving. Binnen het OVB beperkt de rijksoverheid zich feitelijk tot een financieel-administratieve maatregelen. De betrokken instellingen hebben (nog steeds) veel vrijheid om de middelen naar eigen inzicht te besteden, terwijl tegelijkertijd het inzicht groeit dat diezelfde instellingen bij gebrek aan concrete doelstellingen niet tot resultaten weten te komen.87 Ook in de nota van OenW/CRM Naar een algemene regeling voor onderwijsstimulering (1981), de nota van OenW/WVC Onderwijsvoorrangsplan (1982) en het Wetsontwerp Onderwijsvoorrangswet (1984) wordt uitgegaan van éénzelfde kader voor beleid ten aanzien van achterstandsgroepen, uit te voeren binnen de zogeheten onderwijsvoorrangsgebieden. De OVB-gebieden moeten een gebieds plan opstellen dat past binnen de kaders van een landelijk beleids plan. Het wetsvoorstel wordt niet aanvaard (afwijzing door de Eerste Kamer in 1987), maar het beleid wordt desalniettemin doorgezet, onder meer via het Onderwijsvoorrangsplan 1985-1989, de opname van aandacht voor intercultureel onderwijs (voor alle leerlingen) in de wetgeving voor primair en voortgezet onderwijs en de opname van de gewichtenregeling in het Formatiebesluit basisonderwijs. Binnen het OVB-beleid krijgen scholen met veel kansarme leerlingen extra formatie, wordt voorzien in onderwijs in eigen taal en cultuur voor allochtone leerlingen, en worden in gebieden met een cumulatie van achterstandsproblemen speciale activiteiten ontplooid. ‘Leerlinggewichten’ vormen de basis voor toekenning van extra formatie in het basisonderwijs. Voor het voortgezet onderwijs zijn er de zogeheten cumi-faciliteiten. Met name vanwege de vrij geringe opbrengsten van het stimuleringsbeleid voor allochtonen wordt door staatssecretaris Wallage in 1991 de Commissie Allochtone Leerlingen in het Onderwijs (voorzitter Van Kemenade) ingesteld. Deze komt in 1992 met het rapport Ceders in de tuin; naar een nieuwe opzet van het onderwijsbeleid voor allochtone leerlingen. De commissie benoemt onze samenleving als blijvend multicultureel van karakter. In plaats van assimilatie van etnische minderheden worden participatie en emancipatie als wenselijke beleidsdoelstellingen geformuleerd. Achterstandenbeleid en cultuurbeleid zouden expliciet moeten worden onderscheiden. Voorstellen worden gedaan voor een driesporenbeleid, bestaande uit achterstandenbeleid (gebiedenbeleid en gewichtenregeling), beleid voor nieuwkomers (NT2) en OETC-beleid. Ceders in de Tuin stelt overigens ook voor af te zien van steeds verfijndere centrale regelgeving. Als besturingsfilosofie wordt voorgesteld uit te gaan van globaal beleid met een landelijk beleidskader voor een overigens gedecentraliseerd beleid. Input-sturing zou moeten worden vervangen door verantwoording over outputs; dit alles naar analogie van de HOAK-nota. 87

Fase & Van den Berg (1985, p.28).

42


De kabinetsreactie Naar meer schoolsucces voor allochtone en autochtone kinderen (1993) is positief over de voorstellen in de nota. In 1993 wordt de Wet Regeling onderwijsvoorrangsgebieden vastgesteld. Het Landelijk beleidskader onderwijsvoorrang 1993-1997 daarbij geeft de landelijke prioriteiten aan en is opgesteld om binnen OVBgebieden makkelijker tot overeenstemming en tot een strakke planning te komen met doelgerichte activiteiten. Met ingang van december 1993 zijn ook de wegingscriteria voor nieuw aangemelde leerlingen gewijzigd, waardoor het aantal doelgroepleerlingen afneemt. In maart 1998 volgt de decentralisatie van het achterstandenbeleid als gevolg van de inwerkingtreding van de wettelijke regeling gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (GOAB). 88 De gemeenten moeten op 1 augustus 1998 hun eerste onderwijsachterstandenplan hebben vastgesteld, passend binnen het landelijk beleidskader gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid. 89 De vormgeving van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid staat op dit moment opnieuw in de belangstelling. In februari 2000 heeft de staatssecretaris een actieplan met voorstellen voor vernieuwingen in de aanpak aan de Tweede Kamer aangeboden (de nota Onderwijskansen). 2.3 Financieel en materieel beleid Een belangrijk onderdeel van het beleid rond deregulering en autonomie heeft betrekking op de wijze van bekostiging. In het primair onderwijs wordt dit met name uitgewerkt in het Londo-systeem, het latere Vereenvoudigd Londo (Velo) en het Formatiebudgetsysteem (FBS). In het voortgezet onderwijs gaat het vooral om het Bekostigings Systeem Materieel (BSM), het FBS en de latere lump-sum financiering. Deregulering en autonomievergroting op het terrein van de bekostiging zijn niet alleen ingegeven door inhoudelijke overwegingen (mogelijkheden om in te spelen op de lokale situatie) maar zeker ook door budgettaire overwegingen (minimaal stabilisering van de uitgaven). 90 Overigens houden de ontwikkelingen in de wijze van bekostiging nauw verband met de ontwikkelingen in de schaalgrootte (zie paragraaf 2.7) en op het terrein van arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid (zie paragraaf 2.4). n

Primair onderwijs

88

Wet van 15 mei 1997, Stb. 1997-237.

89


90

Zie ook Vermeulen (1997).

43


Tot 1985 is de financiering van materiële voorzieningen in het kleuter- en lager onderwijs gebaseerd op bedragen per leerling, kleuter en lokaal. Door deze zogeheten ‘open einde regeling’ is er feitelijk weinig grip op de ontwikkeling van de uitgaven. Naar aanleiding van de klachten van gemeenten dat de bestaande rijksvergoedingen (gebaseerd op bedragen per leerling, kleuter en lokaal) niet voldoende zijn om de materiële voorzieningen te bekostigen, wordt de commissie Londo ingesteld om te bepalen welke bekosting wél adequaat zou zijn. De commissie Londo onderscheidt in dat verband (gedetailleerde) categorieën materiële voorzieningen en baseert daarop zegeheten normvergoedingen, omschreven in programma’s van eisen. Bij de besteding van het budget hoeven de besturen zich niet te houden aan de normering die aan de hoogte van het budget ten grondslag ligt, ze kunnen zelf schuiven tussen bestedingscategorieën en in de tijd (reserveren). Een deel van de vergoedingen loopt via de rijksoverheid naar de lokale overheid en een ander deel rechtstreeks van het rijk naar de schoolbesturen. Een school in normale omstandigheden zou daarmee uit moeten kunnen komen, mits aan een aantal voorwaarden voldaan wordt: fondsvorming, planmatig werken, zelfbeheer, samenwerking met andere scholen bij inkoop en aanbestedingen, en het nemen van kostendrukkende maatregelen. Bij het ontwerp van het Londo-stelsel is al duidelijk dat invoering meer geld zou gaan kosten dan op dat moment beschikbaar was. Daarmee zou de beoogde kostenbeheersing dus niet kunnen worden bereikt. Onder druk van het Ministerie van Financiën wordt er zodanig bezuinigd dat de invoering budgettair neutraal plaatsvindt. Ook in latere jaren worden de normvergoedingen steeds lager. Een deel van de scholen slaagt er niet in om rond te komen met het budget, onder meer de posten voor schoonmaak en gas/water/licht raken vrij vaak in de knel.91 In 1991 wordt door de besturenorganisaties/VNG en de staatssecretaris afgesproken aan een vereenvoudiging van het Londo-stelsel te gaan werken. Dit heeft uitgemond in het Vereenvoudigd Londo (Velo), aangevuld met het Bekostigingssysteem Aanvullende Vergoeding (BSA). Dit stelsel is in 1996 gefaseerd in werking getreden, feitelijk met ingang van 1997. 92 De gespecificeerde basis voor de vergoeding voor materiële kosten die met het Londo-stelsel geïntroduceerd was, werd met het Velo voor een belangrijk deel weer geglobaliseerd. 93 Voor de personele kosten is tot 1992 in het primair onderwijs een declaratiesysteem gehanteerd. De salariskosten werden door het Rijk rechtstreeks vergoed aan de schoolbesturen, dus zonder tussenkomst van de gemeente. In 1992 wordt een gemodificeerde vorm van het declaratiestelsel ingevoerd in het primair en voortgezet onderwijs: het Formatiebudgetsysteem (FBS) met een vast ‘budget’ in de vorm van formatierekeneenheden (fre’s) die min of meer naar eigen inzicht over de personele formatie 91

Algemene Rekenkamer (1991); Van Esch, Smit & Van Gennip (1993).

92

Wet van 4 juli 1994, Stb. 1996-403.

93

Overigens kan worden opgemerkt dat de verruiming van de mogelijkheid voor verschillende bestuursvormen voor het openbaar onderwijs in 1997, kostenverhogend heeft gewerkt, onder andere wat betreft administratie en beheer (Vermeulen, 1997, p.42-52).

44


verdeeld kunnen worden. De uiteindelijke kosten worden op declaratiebasis vergoed. Met andere woorden, binnen het FBS ligt de omvang van de formatie vast, kan het bestuur die formatie zelf invullen, en worden de feitelijke kosten gedeclareerd. 94

94

Tegelijk met de invoering van het FBS wordt de medezeggenschap gewijzigd, in dit verband om het personeel op bepaalde terreinen instemmingsrechten te geven. Zie ook Hermans, Backs & Pors, 1993, 267-268; Hooge, 1998, p.30-31.

45


In 1993 wordt in het Schevenings Beraad afgesproken om in het basis en voortgezet onderwijs voor de materiële en personele kosten over te gaan op lump-sum financiering. 95 In het basisonderwijs is dit tot op heden niet gebeurd. De hoofdreden is dat de bestuurlijke schaal - er zijn veel éénpitters - te klein wordt geacht om eventuele negatieve herverdeeleffecten te kunnen opvangen. In 2001 zal de situatie opnieuw bekeken worden, tot die tijd wordt bestuurlijke schaalvergroting met financiële prikkels gestimuleerd96 (zie verder paragraaf 2.7). Naast de besproken ontwikkelingen in de bekostiging op materieel en personeel terrein is er nog een derde terrein dat moet worden vermeld, namelijk de huisvestingsen stichtingskosten. Tot in de jaren zeventig was een zogeheten urgentieverklaring van het ministerie nodig om een school te kunnen bouwen. Eind jaren zeventig werd deze urgentieverklaring afgeschaft. De beslissingsbevoegdheid ligt vanaf dan bij de gemeenten en de rijksoverheid vergoedt vervolgens aan de gemeenten de kosten, dit op basis van de Financiële Verhoudingswet. Bij de invoering van de WBO en de ISOVSO verandert dit systeem. De gemeenten stellen vanaf dan zelf een plan van scholen op (aan de hand van landelijke richtlijnen) en sturen dit (na vaststelling door de gemeenteraad) toe aan de minister. De toetsende rol die de inspectie voorheen had, vervalt. Na ministeriële goedkeuring van het plan van scholen vergoedt de rijksoverheid de kosten. Met ingang van 1997 volgt verdere decentralisatie naar gemeenten, in die zin dat de beslissingsbevoegdheid inzake huisvestingsvoorzieningen komt te liggen bij de gemeenteraad. 97 Afgezien van het aangeven van budgettaire kaders en normen voor de besteding heeft de minister van OCenW terzake geen zeggenschap meer. De gemeente ontvangt in dit kader een verhoogde (algemene) uitkering uit het Gemeentefonds. Dit bedrag is niet geoormerkt, opdat bij de vaststelling van de gemeentelijke begroting een afweging kan worden gemaakt binnen het totaal aan beschikbare gemeentelijke middelen. Overigens is doordecentralisatie naar schoolbesturen wel mogelijk98 maar komt dit in de praktijk niet veel voor. 95

Overigens wordt in 1993 ook gestart met de overheveling van de budgetten voor nascholing naar de scholen voor primair en voortgezet onderwijs. Hierop wordt later in dit deel 1 nader ingegaan.

96

Hooge, 1998, p.32-33; Behandeling onderwijsbegroting 1997.

97

Zowel het gemeentebestuur als het schoolbestuur kan aan de Onderwijsraad advies vragen als er een verschil van opvatting is over de voorziening in de huisvesting, voor zover daarbij de vrijheid van richting of inrichting in het geding is (zie bijvoorbeeld art.95, lid 9 WPO).

98

De gemeenteraad en een schoolbestuur kunnen overeenkomen dat afgeweken wordt van de wettelijke bepalingen inzake de voorziening in de huisvesting van scholen. De verantwoordelijkheid voor de huisvestingsvoorzieningen ko mt dan (gedeeltelijk) te liggen bij het schoolbestuur, dat daarvoor een vergoeding van de gemeente ontvangt (onder meer art.111 WPO).

46


n Voortgezet onderwijs In het voortgezet onderwijs worden de materiële kosten tot 1993 vergoed via een declaratiesysteem (in het lbo/vbo) en via een genormeerde lump sum (avo). In 1993 wordt voor het gehele voortgezet onderwijs het Bekostigings Systeem Materieel (BSM)99 ingevoerd. Zowel qua opzet (complexiteit) als wat betreft de twijfels over de kostendekkendheid is het BSM vergelijkbaar met het Londo-systeem. Wat betreft de opzet wordt - net als in het primair onderwijs - naar een vereenvoudigd systeem gestreefd, dit is (begin 2000) voor het voortgezet onderwijs nog niet gerealiseerd. Overigens vormt de materiële vergoeding in het voortgezet onderwijs sinds augustus 1996 samen met de personele vergoeding één integraal bedrag en kunnen besturen in principe ook tussen personele en materiële posten schuiven. Voor de personele kosten werd tot 1992 een declaratiesysteem gehanteerd en daarna de hiervoor al aangegeven gemodificeerde vorm daarvan, het Formatiebudgetsysteem (FBS). De afspraak uit het Schevenings Beraad om over te gaan naar lump-sum financiering resulteert voor het voortgezet onderwijs in invoering daarvan in 1996. 100 De lump-sum financiering stelt schoolbesturen in het voortgezet onderwijs in staat in zekere mate te schuiven met budgetten, personen en - vanwege de hiervoor genoemde integratie met de materiële vergoeding - andere posten. De totale financiële ruimte staat daarbij vast, en niet alleen de bestedingsvrijheid daarbinnen maar ook de daarmee gepaard gaande risico’s liggen vooral bij het bestuur. Bijvoorbeeld bij overheveling van formatiebudget naar de andere posten loopt het bestuur het risico om in het geval van een ontslag zelf de wachtgeldkosten te moeten dragen (de overheveling is ‘eigen beleid’ volgens de Instroomtoets die het Participatiefonds hanteert). 101 In de praktijk zullen instellingen dus niet snel op een dergelijke manier met budgetten schuiven en is de werkelijke beleidsvrijheid beperkt. Wat betreft de stichtings- of huisvestingskosten heeft het voortgezet onderwijs de laatste jaren een vergelijkbare decentralisatie-ontwikkeling doorgemaakt als het primair onderwijs. Andere financieringsbronnen Tot slot kan (voor beide onderwijssectoren) worden opgemerkt dat de laatste jaren inkomsten uit andere bronnen (overheidssubsidies, ouderbijdragen, sponsoring) in toenemende mate financiële inputs vormen naast de reguliere bekostiging door de rijksoverheid. De mogelijkheden daartoe waren er al langer, maar ze maakten een kleiner deel van het totale budget uit. Op dit punt van aanvullende financiering hebben de 99

Stb. 1992-112.

100


101

Vermeulen, 1997, p.167.

47


staatssecretaris en vijftien onderwijsorganisaties in 1997 een convenant gesloten, waarin zowel ten aanzien van de inkomsten als zodanig als ten aanzien van de bestedingen regels zijn opgenomen. 102 2.4 Arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid Het terrein van arbeidsvoorwaarden is lange tijd gedomineerd door de centrale overheid. Pas in de jaren negentig zijn decentraliserende en deregulerende ontwikkelingen op gang gekomen, in samenhang met de wijziging van de bekostiging van instellingen. Personeelsbeleid is een onderwerp waar wel al langer (beleids)aandacht voor is, maar dat in de jaren negentig echt substantieel op de beleidsagenda verschijnt. n

Arbeidsvoorwaarden

102

De werking van het convenant is in 1999 geëvalueerd (Beerends, Cremer & Krooneman, 1999). In 2001 vindt een uitgebreidere evaluatie plaats.

48


In de jaren zestig werd het totale arbeidsvoorwaardenpakket voor de hele overheidssector tegelijk vastgesteld, zonder differentiatie naar deelsectoren binnen de overheid. Aan het eind van de jaren zestig werd de tot dan bestaande plicht van de overheid om centrales van overheidspersoneel te horen over bepaalde rechtspositionele zaken (de hoorplicht) veranderd in een overlegplicht. In de jaren negentig wordt wettelijk geregeld dat overeenstemming tussen overheid en centrales voor overheidspersoneel nodig is om wijzigingen van bepaalde rechtspositieregels en arbeidsvoorwaarden te kunnen doorvoeren (het overeenstemmingsvereiste). Daarna wordt in het zogeheten Protocol sectoralisatie overleg de decentralisatie van het arbeidsvoorwaardenoverleg naar de afzonderlijke overheidssectoren (waaronder de onderwijssector) geregeld. 103 Mede vanwege de privatisering van het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds en de gevolgen die dat heeft voor het overleg over de pensioenen en de VUT, wordt in 1996 het Protocol vervangen door een ROP-overeenkomst. Gaandeweg wint het decentraal overleg per overheidssector aan belang ten koste van het centrale niveau. 104 Ondanks deze formele wijzigingen blijft het centrale niveau in de praktijk nog steeds erg belangrijk. 103

In het desbetreffende Protocol wordt bepaald dat (wettelijke) aanspraken ten aanzien van pensioenen, arbeidsongeschiktheid, VUT, ziekte en werkloosheid op centraal niveau worden besproken. In de afzonderlijke overheidssectoren dienen in het overleg aan de orde te komen: de algemene salarisontwikkeling, mutaties in de algemene arbeidsduur, mutaties in de bovenwettelijke aanspraken met betrekking tot ziekte en werkloosheid en eventueel te besp reken overige arbeidsvoorwaarden. De Raad voor het overheidspersoneelsbeleid (ROP) - het overlegplatform van werkgevers en werknemers uit de verschillende overheidssectoren - wordt ingesteld ten behoeve van onder meer advies over het te voeren beleid en toetsing van voornemens tot decentralisatie binnen een overheidssector. Een recent advies van de ROP betreft de eventuele afschaffing van de ambtenarenstatus. Volgens de ROP is de positie van ambtenaar al veel gaan lijken op die van werknemers in de marktsector, maar is de tijd nog niet rijp voor een volledige gelijkschakeling door afschaffing van de ambtenarenstatus.

104

Van Schoonhoven & Brekelmans, 1996; Van Schoonhoven, 1999, 45-49.

49


Ook binnen de overheidssectoren zelf is sprake van decentralisatie. Per augustus 1996 worden in het voortgezet onderwijs de rechtspositieregelingen gedecentraliseerd. De lump-sum financiering wordt gezien als voorwaarde voor decentralisatie van rechtspositieregelingen, omdat deze schoolbesturen niet alleen in staat stelt in zekere mate te schuiven met budgetten, materialen en personen, maar ook de risico’s van verschuivingen bij het bestuur legt. De decentralisatie van rechtspositieregelingen naar de schoolbesturen heeft met name betrekking op de secundaire arbeidsvoorwaarden, de primaire worden nog steeds door de rijksoverheid voor heel de onderwijssector in overleg met de vakcentrales bepaald. 105 In dit centrale overleg wordt ook de (volgens de werkgeversen werknemersorganisaties krappe) financiële ruimte voor het overleg door werkgevers en werknemers op het niveau van de schoolbesturen vastgesteld. In de praktijk worden de secundaire arbeidsvoorwaarden niet op het niveau van de afzonderlijke schoolbesturen bepaald, maar op meso-niveau in collectieve arbeidsovereenkomsten voor heel het voortgezet onderwijs.106 Overigens blijft het primair onderwijs (nog) onder het RPBO vallen. In verband met het FBS is er wel de zogeheten Raamovereenkomst, gesloten tussen de besturenorganisaties/VNG en de centrales van onderwijspersoneel, met afspraken over het formatiebeleid en het personeelsbeleid. De Raamovereenkomst vormt het kader voor het beleid op schoolen bestuursniveau en is min of meer vergelijkbaar met een CAO. Werkgevers zijn niet verplicht de Raamovereenkomst over te nemen. De eerste Raamovereenkomst gold aanvankelijk van 1 augustus 1992 tot 1 augustus 1996 en is verlengd tot 1 augustus 1998. Een nieuwe Raamovereenkomst is er voor de periode van 1 augustus 1998 tot 1 augustus 2000. In het bijzonder onderwijs is naar aanleiding van de Flexwet inmiddels een CAO afgesproken (zie later in deze paragraaf). Eén van de arbeidsvoorwaarden-items dat in de jaren negentig veel ontwikkelingen heeft doorgemaakt is het beleid met betrekking tot wachtgelders. Door de jaren heen waren in alle sectoren van het onderwijs de aantallen wachtgelders en de daarmee gepaard gaande uitgaven sterk gegroeid. In de jaren negentig worden diverse beleidsmaatregelen genomen om het wachtgeldvolume in te dammen, met meer of met minder succes. De bedoeling was om de beleidsruimte van scholen in hun aanstellings-, personeels- en ontslagbeleid te reguleren en tevens om de wachtgelders aan te zetten tot herintreding in het arbeidsproces.107 In 1991 start de Intensieve bemiddelingscampagne (IBC) voor wachtgelders in het primair onderwijs, voortgezet onderwijs en de bve-sector. In dit verband worden bij arbeidsbureaus speciale functionarissen aangesteld. 105

Deze afspraken tussen de minister van OCenW en de centrales worden aangeduid met “CAO-O&W”, hoewel dit formeel geen collectieve arbeidsovereenkomst betreft.

106

Van Schoonhoven & Brekelmans, 1996, p.31 en verder; zie ook Van Schoonhoven (1999).

107

Vermeulen, M. (1996).

50


In januari 1993 treedt de Tijdelijke Wet Arbeidsbemiddeling Onderwijs (TWAO) in werking. De instellingen zijn onder de TWAO verplicht vacatures te melden bij het RBA en bij de vervulling ervan voorrang te geven aan wachtgelders.108 Deze wet is uiteindelijk tot januari 1996 van kracht in het primair onderwijs, voortgezet onderwijs en de bve-sector. In maart 1994 treedt het Besluit Werkloosheid Onderwijs- en Onderzoekspersoneel (BWOO) in werking. Het BWOO heeft vooral gevolgen voor de wachtgelders (een lagere en kortere uitkering, verscherping van sancties) en maakt de instroom in het wachtgeld minder aantrekkelijk.

108

Een voorrangsregeling voor wachtgelders die van de sc hool zelf afkomstig waren (‘eigen wachtgelders’) gold al langer. Onder de TWAO vallen ook wachtgelders van andere scholen onder de voorrangsregeling.

51


Ook in 1994 treden het Besluit arbeidsparticipatie ouderen (de BAPO-regeling) en de 38-urige werkweek in werking. De daarbij horende Terugploegregeling verplicht scholen (binnen zekere grenzen) de uren die vrijkomen door BAPO en ADV voor ten minste 65% in te vullen met wachtgelders.109 In 1995 wordt het Participatiefonds opgericht.110 Dit fonds heeft tot taak de wachtgeldkosten te vergoeden, de uitgaven voor werkloos personeel beheersbaar te maken en te houden, de instroom in het wachtgeld terug te dringen en de uitstroom uit het wachtgeld te bevorderen, met name via gerichte stimulering van het personeelsbeleid van instellingen. De instellingen ontvangen overheidsmiddelen voor wachtgeld, die ze vervolgens in het Participatiefonds storten. Om voor vergoeding van een wachtgelduitkering in aanmerking te komen moet het instellingsbestuur voldoen aan de instroomtoets, waarbij wordt nagegaan of het ontslag vermijdbaar was geweest. De scholen hebben ook een nadrukkelijke inspanningsverplichting om ontslagen te voorkomen. Ook de afschaffing van het deeltijdontslag en de bestuursaanstellingen, twee rechtspositionele wijzigingen die in 1995 worden ingevoerd, hebben gevolgen voor het personeels beleid van de instellingen. De afschaffing van het deeltijdontslag verhindert dat personeel voor een aantal uren ontslagen kan worden. De bestuursaanstellingen houden in dat personeel is aangesteld bij het bestuur van de instelling in plaats van bij de afzonderlijke instellingen. Regelgeving voor aanstelling en ontslag van personeel geldt nu op bestuursniveau. Dit maakt het onder meer eenvoudiger om personeel over te plaatsen van de ene naar een andere instelling onder hetzelfde bestuur. Vanwege de Instroomtoets is het bestuur bij een dreigend ontslag ook verplicht om na te gaan of overplaatsing mogelijk is. In 1996 komt een einde aan de TWO en wordt door het Participatiefonds de Instroomtoets aangescherpt. In dat jaar verschijnt ook het rapport De jaren tellen.111 Dit onderzoek naar de achtergronden van de wachtgeldproblematiek is uitgevoerd in opdracht van het ministerie van OCenW. Het rapport biedt onder meer zicht op de werking van diverse regelingen en op parallel lopende belangen van instellingen en personeel waar het gaat om een beroep op wachtgeld. Naar aanleiding van de uitkomsten van dit onderzoek wordt onder meer een aantal bepalingen afgeschaft, zoals de voorrangsbepalingen aangaande eigen wachtgelders. Tegelijkertijd intensiveert het Participatiefonds haar inspanningen. In 1998 treden een verruimde BAPO-regeling en een uitbreiding van de ADV in werking. Mede vanwege de krapte op de (onderwijs)arbeidsmarkt hebben instellingen problemen om de vrijkomende uren te herbezetten. Ook ontstaan roosterproblemen. n

Personeelsbeleid 109

Besluit van 3 november 1995, Stb. 1995-571.

110

Wet van 9 maart 1995, Stb. 1995, 155.

111

Vermeulen (1996).

52


Zowel de decentralisatie van de rechtspositieregeling als het FBS en de lump-sum financiering zijn manieren om instellingen meer ruimte te geven voor een eigen (personeels)beleid, overigens binnen de beperkende kaders van de wettelijke regels betreffende de kwalificatie-eisen en dergelijke, en de arbeidsvoorwaardelijke kaders (CAO’s). In verband met personeelsbeleid kan ook het in 1992 in het leven geroepen Vervangingsfonds voor het primair en voortgezet onderwijs worden vermeld. De verplichte aansluiting bij dit fonds is feitelijk reregulerend en een reductie van de autonomie van de scholen. Dit fonds heeft tot taak de vervangingskosten te vergoeden, de uitgaven voor vervanging van (ziek) personeel beheersbaar te maken en te houden, en het ziekteverzuim terug te dringen. De hoofdgedachte (van de wetgever) hierbij is dat scholen (besturen) hun personeelsbeleid zodanig inrichten dat verzuim wordt tegengegaan. Daarbij krijgen de scholen overheidsmiddelen voor vervanging, die ze vervolgens in het Vervangingsfonds storten. Wanneer er vervangingskosten zijn worden die bij het fonds gedeclareerd. Zo zouden scholen meer verantwoordelijk zijn voor ziekteverzuim en vervanging en de risico’s die ze daarbij lopen gezamenlijk dragen. Eén van de manieren om scholen aan te zetten tot preventief beleid is de toegepaste premiedifferentiatie: bij meer verzuim moet een hogere premie worden afgedragen. In de praktijk werkt de premiedifferentiatie tevens als rem op vervangingen: door niet te vervangen kan in bepaalde gevallen worden voorkómen dat men in een hogere premie-categorie terecht komt. Meer in het algemeen geformuleerd: creatief omgaan met vervanging bespaart geld. Door de invoering van de zogeheten Flexwet (1999) kunnen in het bijzonder onderwijs vervangers recht op een vaste aanstelling opbouwen. Met ingang van april 1999 is in het bijzonder onderwijs een eigen CAO van kracht geworden waarin is afgesproken dat alle tijdelijke invalkrachten die sinds 1 augustus 1996 minimaal 180 dagen bij een bepaald schoolbestuur hebben gewerkt, voorrang krijgen als zich vacatures voordoen bij dat bestuur. Recent is een wetswijziging doorgevoerd waarmee wordt beoogd het functioneren van het Vervangingsfonds (Vf) en het Participatiefonds (Pf) te verbeteren. 112 Onder meer worden geregeld onder welke voorwaarden de fondsen gebruik kunnen maken van het sociaal-fiscaal nummer van (gewezen) personeelsleden van scholen. 113 Ook wordt voorzien in een wettelijke basis voor het Rijk om het Vf en Pf rechtstreeks van financiële middelen te voorzien, en om als fonds andere organen dan de instellingsbesturen te kunnen subsidiëren. Van nog recenter datum (december 1999) zijn kabinetsplannen om beide fondsen samen te voegen, zodat overschotten van het Participatiefonds benut kunnen worden bij het Vervangingsfonds. Verder zou

112

Stb. 1999-445.

113

Voor de bve-sector wordt in de WEB geregeld dat de minister gebruik kan maken van het sofi -nummer, dit in verband met de decentralisatie van de wachtgeldaanvragen in die sector.

53


de verplichte aansluiting van instellingen voor voortgezet onderwijs bij het Vervangingsfonds met ingang van 2001 komen te vervallen. Ook de overheveling van nascholingsbudgetten naar de scholen (gestart in 1993) en de invoering van het Schoolprofielbudget in 1994 zijn van belang voor het personeelsbeleid op scholen voor primair en voortgezet onderwijs. De bedoeling is dat de scholen een eigen nascholingsbeleid voeren, passend bij het overige schoolbeleid en via de geformuleerde scholingsvraag sturing gevend aan de nascholingsinstellingen (zie paragraaf 2.8). Het Schoolprofielbudget is bedoeld als bijdrage voor de ontwikkeling van een professionele organisatie. Het budget moet aan personeelsbeleid, kwaliteitsverbetering en/of innovatie worden besteed. 114 2.5 Positie van de deelnemer in relatie tot kwaliteitszorg Mede met het terugtreden van de rijksoverheid als regulerende actor ten aanzien van bepaalde aspecten van het onderwijs en de toenemende eigen verantwoordelijkheid van de schoolbesturen, worden andere actoren als ‘countervailing power’ naar voren geschoven. In het primair en voortgezet onderwijs hebben (naast de gemeenten) vooral de ouders hierin een rol toegewezen gekregen. 115 Op de positie van de deelnemer en de instrumenten die hem ter beschikking staan is eerder al ingegaan in het desbetreffende advies van de Onderwijsraad en de daarbij horende werkdocumenten. 116 Over de positie van de deelnemer in relatie tot de kwaliteitszorg kan daaraan het volgende worden ontleend.

114

In de praktijk wordt het budget doorgaans inderdaad aan deze zaken besteed. Bij bestedingen op schoolniveau gaat het met name aan taakdifferentiatie en verder aan functiedifferentiatie, begeleiding van beginnende docenten en beloningsdifferentiatie. Ook opvang van formatietekorten komt voor; deze bestemming valt echter buiten de bestedingsrichtlijnen. Bij bovenschoolse bestedingen gaat het vaak om de aanstelling van een bovenschools manager of algemeen directeur (Beerends & Van der Ploeg, 1999).

115

De vergroting van de inbreng van het personeel op het instellingsbeleid is vrij beperkt. De herziening van de WMO in 1992 is een voorbeeld van versterking van hun positie binnen de instelling, maar tegelijkertijd zijn er allerlei ontwikkelingen die de mogelijkheden tot inbreng van het personeel weer beperken. Te denken valt onder meer aan maatre gelen in het kader van het wachtgeldbeleid (waaronder bestuursaanstellingen) en aan de vergroting van de afstand van het personeel ten opzichte van schoolleiding en bestuur als gevolg van de schaalvergroting. Ook de versterking van de positie van ouders en leerlingen heeft gevolgen voor de positie van het personeel.

116

Voor het primair en voortgezet onderwijs zijn met name van belang: Onderwijsraad (1998); Van den Berg (1998).

54


Van oudsher hebben ouders al invloed op het onderwijs via de keuze voor een school en via de mogelijkheid tot deelname aan het bestuur van een school. Van recenter datum is de mogelijkheid tot invloed via deelname aan een medezeggenschapsraad. De Wet Medezeggenschap Onderwijs (WMO) dateert in zijn oorspronkelijke vorm uit 1981. De herziening van de WMO (1981) in 1992117 voorziet wat de deelnemer betreft in advies- en instemmingsrechten ten aanzien van diverse aspecten van het onderwijs. Verder is voorzien in een geschillenregeling voor de medezeggenschapsraad. Naar aanleiding van de evaluatie van de WMO (1992) is wederom herziening van dit instrumentarium in voorbereiding. De desbetreffende voorstellen worden begin 2000 verwacht. In dezelfde tijd worden beleidsvoornemens verwacht inzake de deelname van ouders aan het bestuur.

117

Stb. 1992-663.

55


In het voortgezet onderwijs heeft de leerling sinds 1993 de mogelijkheid om invloed op het onderwijs uit te oefenen via het leerlingenstatuut dat het bevoegd gezag van de school om de twee jaar moet vaststellen. Vanuit de gedachte van deregulering, autonomie en eigen verantwoordelijkheid van de instellingen om aan de kwaliteit te werken was het oorspronkelijk niet de bedoeling van de staatssecretaris om de scholen wettelijk te verplichten een leerlingenstatuut op te stellen, maar uiteindelijk is dat toch gebeurd. 118 Op enkele onderwerpen na is de inhoud van het statuut wel vrij te bepalen. In het statuut worden de rechten en plichten van de leerling omschreven, in elk geval in de vorm van ordevoorschriften (op te vatten als een onderdeel van het aspect vormgeving), geschillenregelingen, regeling van de privacy, en regels ten aanzien van de kwaliteitsbewaking (de evaluatie van het onderwijs). In aanvulling hierop geven het examenreglement en het programma van toetsing en afsluiting (net als het statuut documenten die volgens de wet door de school opgesteld moeten worden) weer hoe de afsluiting van de opleiding wordt vormgegeven en hoe daarbij de kwaliteitsbewaking is geregeld. Beide documenten moeten worden toegezonden aan de inspectie en ter inzage worden gelegd voor de examenkandidaten. Recente wettelijk geregelde instrumenten in handen van de deelnemer zijn de ‘kwaliteitswet’ waarin voor het primair en voortgezet onderwijs de schoolgids, het schoolplan en de klachtenregeling geregeld worden. De eerste plannen voor de regeling van schoolplan en schoolgids dateren uit juli 1995: de nota De school als lerende organisatie. Deze plannen bouwen overigens voort op de resultaten van het Schevenings Beraad. In het kader van de gedachte van meer ruimte voor beleidsvorming op scholen en minder bemoeienis van de overheid met de inrichting van het onderwijs, is destijds onder meer afgesproken dat scholen minder plannen en verslagen hoeven te maken. In augustus 1998 is de kwaliteitswet gefaseerd in werking getreden. 119 De bedoeling van de kwaliteitswet is om meer (meer dan in het schoolwerkplan en ander materiaal) informatie te geven over de school en meer mogelijkheden te scheppen de school op het functioneren en op het gevoerde kwaliteitsbeleid aan te spreken. Met name de schoolgids is een instrument ten behoeve van de schoolkeuze, naast al bestaande informatiebronnen zoals folders en open dagen. Uit het schoolplan moet blijken welk intern kwaliteitsbeleid (kwaliteitsbewaking en -verbetering) een school voert op onderwijskundig en personeel gebied. Schoolgids en schoolplan moesten vóór 1 januari 1999 klaar zijn en de klachtenregeling op 1 augustus 1998. De klachtenregeling voorziet in een klachtencommissie waarbij ouders, verzorgers en personeelsleden een klacht kunnen indienen over (het nalaten van) gedragingen en (het niet nemen van) beslissingen van het bevoegd gezag of het personeel. In het schoolplan moet minimaal een beschrijving worden gegeven van het onderwijskundig beleid, het personeelsbeleid en het beleid met betrekking tot de bewaking en verbetering van de kwaliteit van het onderwijs.

118

TK 1988-1989, 21 259, nr.3; Stb. 1993-74.

119

Stb. 1998-398.

56


In het basisonderwijs moet de informatie in de schoolgids in elk geval betrekking hebben op de doelen van het onderwijs, de wijze waarop aan de zorg voor het jonge kind wordt vormgegeven, de wijze waarop aan de zorg voor leerlingen met specifieke onderwijsbehoeften wordt vormgegeven, de wijze waarop de verplichte onderwijstijd benut wordt, de vrijwillige ouderbijdrage, en de rechten en plichten van de ouders/verzorgers, leerlingen en het bevoegd gezag (waaronder informatie over de klachtenregeling en vrijstellingsgronden). Met ingang van augustus 1999 moet de schoolgids ook vermelden welke resultaten met het onderwijsleerproces worden bereikt. In het speciaal onderwijs moet de informatie in de schoolgids in elk geval betrekking hebben op de doelen van het onderwijs, de bijzondere voorzieningen voor (groepen) leerlingen, de wijze waarop de verplichte onderwijstijd benut wordt, de vrijwillige ouderbijdrage, en de rechten en plichten van de ouders/verzorgers, leerlingen en het bevoegd gezag (waaronder informatie over de klachtenregeling en vrijstellingsgronden). Net als in het basisonderwijs moet met ingang van augustus 1999 ook vermeld worden welke resultaten met het onderwijsleerproces worden bereikt. In het voortgezet onderwijs dient de schoolgids in elk geval informatie te bevatten over de doelen van het onderwijs en de resultaten die met het onderwijsleerproces worden bereikt, de wijze waarop aan de zorg voor leerlingen met specifieke onderwijsbehoeften wordt vormgegeven, de wijze waarop de verplichte onderwijstijd benut wordt, de vrijwillige ouderbijdrage en de rechten en plichten van ouders, voogden, verzorgers, leerlingen en bevoegd gezag. In 1998 doet in het voortgezet onderwijs bovendien de kwaliteitskaart haar intrede, deze is (naar aanleiding van door het dagblad Trouw gepubliceerde schoolgegevens) in opdracht van de staatssecretaris door de Inspectie van het Onderwijs ontwikkeld. De kwaliteitskaart zou een adequate vergelijking tussen scholen mogelijk moeten maken. De eerste versie van de kaart (1998) bevat per school naast een aantal algemene gegevens (zoals naam, adres, aantal leerlingen en aangeboden onderwijstypen) vooral gegevens over het onderwijsaanbod en de bereikte resultaten (examenresultaten en gegevens over zittenblijven/overgaan van leerlingen). De kwaliteitskaart van 1999 heeft betrekking op meer schooltypen (nieuw opgenomen zijn vbo-afdelingen van landbouwscholen en vo-afdelingen van ROC’s) en bevat naast het type gegevens van de kaart van 1998 tevens gegevens over de instroom (schooladviezen van de basisschool) en over het rendement van de onderbouw. De kwaliteitskaart is nog in ontwikkeling; beoogd wordt om de informatie van de schoolgidsen en de informatie op de kwaliteitskaarten op elkaar te laten aansluiten. 120 In het advies Schoolkwaliteit in beeld gaat de Onderwijsraad nader in op mogelijkheden tot verantwoorde openbaarmaking van gegevens over scholen. Voor de inspectie is de informatie van belang voor het toezicht op de scholen, voor ouders en leerlingen kan de informatie en rol spelen bij de schoolkeuze. Overigens is het inspectietoezicht aan verandering onderhevig. Onder meer is de afgelopen jaren het integraal schooltoezicht (IST) in het basisonderwijs geïntroduceerd. Aan de hand van een lijst indicatoren worden allerlei aspecten van het onderwijs en de schoolorganisatie in samenhang doorgelicht. In oktober 1999 heeft de Onderwijsraad naar aanleiding van voorstellen voor een nieuwe positionering van de inspectie in de beleidsnota Variëteit en waarborg, het advies Deugdelijk toezicht uitgebracht. De Onderwijsraad spreekt zich in dit advies uit tegen een verzelfstandiging van de inspectie in de zin van een zelfstandig bestuursorgaan. Verder stelt de raad dat kwaliteitseisen aan het onderwijs de status van deugdelijkheidseisen dienen te hebben en daarom zelf aan zware eisen moeten voldoen om die status te bereiken. Criteria die de inspectie aanhoudt bij het IST 120

Brief staatssecretaris Netelenbos van 19 december 1997.

57


en die niet terug te voeren zijn op deugdelijkheidseisen vallen volgens de Raad buiten de (formele) kaders van de inspectie. 2.6 Decentralisatie naar gemeenten In de jaren tachtig komen - in samenhang met de gedachten over deregulering - ideeën tot ontwikkeling om centrale voorschriften te verminderen en meer over te laten aan het lager bestuursniveau van de gemeentelijke overheid (naast de instellingen zelf). De gedachte daarbij is dat men op lokaal niveau beter in staat zal zijn een op de lokale situatie toegespitst beleid te voeren (maatwerk in beleid). Mede daardoor zouden ook kosten bespaard kunnen worden: er wordt geen geld besteed aan zaken die in de lokale context niet spelen, terwijl dat bij een generiek rijksbeleid mogelijk wel het geval zou zijn. 121 Van oudsher heeft de lokale overheid altijd al een bepaalde algemene verantwoordelijkheid voor het onderwijs (naast haar taak als bevoegd gezag van het openbaar onderwijs), maar bij de decentralisatie die in de jaren tachtig op gang komt gaat het meer om specifieke taken en bevoegdheden. Wat betreft het primair en voortgezet onderwijs is een eerste concrete stap die naar de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor het leerlingenvervoer. 122 Verdere decentralisatieplannen worden verwoord in het kader van het Schevenings Beraad (1993) en in de beleidsnota Lokaal onderwijsbeleid (1995). De gemeenten wordt beschouwd als voortrekker en coördinator van de samenwerkende - overigens relatief autonome - scholen. Ook wordt aangekondigd dat gezocht zal worden naar oplossingen voor de belemmeringen voor lokaal onderwijsbeleid als gevolg van verschillen in de relaties tussen gemeenten en openbaar en bijzonder onderwijs (herziening financiële gelijkstelling en bestuursvorm openbaar onderwijs). 123

121

Vooruitlopend op nog uit te voeren analyses wordt opgemerkt dat bij deze decentralisatie-plannen voorbijgegaan wordt aan de implementatiekosten en aan het risico dat gemeenten ieder voor zich het wiel gaan uitvinden (vgl. De Vri es, 1999). Het beleidsvoerend vermogen van gemeenten is cruciaal voor het slagen van decentralisatie. In de praktijk volgen veel gemeenten landelijke voorbeeldmodellen en komt de maatwerkgedachte achter decentralisatie maar beperkt uit de verf (vgl. o.a. Vermeulen, 1995).

122

Wet van 24 december 1986 (Wet gemeentelijke re gelingen leerlingenvervoer), Stb. 1986-719.

123

Netelenbos (1995).

58


De in de beleidsnota aangekondigde maatregelen krijgen elk hun formalisering in verdere regelgeving. Met de inwerkingtreding van het Tijdelijk besluit regionale melden coördinatiefunctie voortijdig schoolverlaten124 in 1995 krijgen gemeenten middelen voor het opzetten van regionaal melden coördinatiepunten. In 1997 treedt de wettelijke regeling decentralisatie huisvesting primair en voortgezet onderwijs naar gemeenten in werking. 125 De gemeenten worden in 1997 ook verantwoordelijk voor de instandhouding en de kwaliteit van schoolbegeleidingsdiensten. Verder treedt het wetsvoorstel financiële gelijkstelling in werking; de gemeenten krijgen hierdoor de gelegenheid een eigen gemeentelijk beleid te voeren als het gaat om personele en materiële voorzieningen. Zij moeten hiervoor een verordening treffen die aan een aantal voorwaarden met name ten aanzien van een gelijke behandeling van openbaar en bijzonder onderwijs dient te voldoen. 126 Met ingang van februari 1997 kunnen gemeenten kiezen tussen verschillende bestuursvormen voor het openbaar onderwijs, met name wordt voorzien in twee nieuwe bestuursvormen: de openbare rechtspersoon en stichting. 127 In maart 1998 volgt de inwerkingtreding van de wettelijke regeling gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (GOAB). 128 De gemeenten moeten op 1 augustus 1998 hun eerste onderwijsachterstandenplan hebben vastgesteld, passend binnen het landelijk beleidskader gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid. 129 Gemeenten en instellingen moeten met 124

Besluit van 22 maart 1995, Stb. 1995-169. Later wordt de werkingsduur van dit Besluit met een jaar verlengd (Besluit van 11 november 1997, Stb. 1997-535).

125

Wet van 4 juli 1996, Stb. 1996-402.

126

art.140 en 141 WPO; art.134 en 135 WEC; art.249-250 WVO.

127

Wet van 14 november 1996, Stb. 1996-580. Voor de financiële gevolgen van verzelfstandiging van het openbaar onderwijs, onder meer wat betreft de kosten voor administratie en beheer, is onder meer gewaarschuwd in het VOR-preadvies van Vermeulen (1997, p.4252).

128

Wet van 15 mei 1997, Stb. 1997-237.

129


59


elkaar een “op overeenstemming gericht” overleg voeren. Ook voor het onderwijs in allochtone levende talen (OALT) moeten de gemeenten periodiek een plan vaststellen. 130 Desgewenst kunnen het onderwijsachterstandenplan en OALT-plan worden samengevoegd. 131 2.7 Schaalgrootte In het primair onderwijs is in de afgelopen decennia aanvankelijk vooral sprake van beleid gericht op schaalvergroting op instellingsniveau en in de klas. De laatste jaren staan bestuurlijke schaalvergroting en klassenverkleining in de onderbouw op de beleidsagenda. In het voortgezet onderwijs is het schaalvergrotingsbeleid vooral op instellingsniveau gericht. Naast deze vormen van schaalvergroting kan samenwerking tussen besturen van instellingen als specifieke vorm worden onderscheiden; hieraan wordt een apart kopje gewijd. Vooruitlopend op latere analyses kan worden opgemerkt dat schaalvergroting in de beleidsfilosofie gezien wordt als voorwaarde voor (financiële) autonomie. In de praktijk is waarneembaar dat de bestuurslast die autonomie op instellingsniveau meebrengt, de instellingen aanzet tot schaalvergroting. In deze relatie tussen schaal en autonomie is schaalvergroting een gevolg van autonomie. Binnen het grootschaliger verband raken de oorspronkelijke instellingen een deel van hun autonomie kwijt. n Primair onderwijs In het basisonderwijs is de schaalgrootte steeds een beleidsthema geweest. In de jaren zeventig en tachtig treedt in die sector op instellingsniveau schaalverkleining op als gevolg van dalende aantallen leerlingen en een toenemend aantal scholen. In de jaren tachtig wordt schaalvergroting en vergroting van de klassegrootte ingezet in het kader van de bezuinigingen. De Herstructureringsoperatie Scholenbestand Basisonderwijs (HOB) uit 1983 (voorbereidend op de samenvoeging van kleuter- en lager onderwijs tot basisonderwijs in 1985) en de invoering van de WBO leveren wel een reductie van het aantal scholen op (aanvankelijk vaak met dislocaties voor de onderbouw van het basisonderwijs), maar de algemene trend van schaalverkleining blijft doorzetten. De kosten per leerling stijgen (mede) daardoor.

130

Besluit van 2 juni 1998, Stb. 1998-413; zie ook Stb. 1998-148.

131

Uit een inventariserend onderzoek van het SCP uit 1999 blijkt dat er grote verschillen zijn tussen gemeenten wat betreft de ontwikkeling van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid. Met name grote steden en gemeenten met langere ervaring op dit beleidsterrein zijn verder, terwijl kleine gemeenten achterblijven. (Turkenburg, 1999). Dit SCP -rapport is het eerste in een reeks over het lokaal onderwijsbeleid.

60


In 1988 verzoekt de Tweede Kamer voorstellen te ontwikkelen met het oog op schaalvergroting. In 1990 verschijnt het gevraagde rapport van de ministeriële commissie-De Jager onder de titel Schaal en kwaliteit in het basisonderwijs. Gesteld wordt dat schaalvergroting nodig is met het oog op de kwaliteit (ononderbroken ontwikkeling, individualiseren en differentiëren, zorg op maat). De optimale schoolgrootte komt volgens het rapport uit op 500 leerlingen. De aanbeveling de minimale schoolgrootte op 250 leerlingen te stellen viel verkeerd in het onderwijsveld. Later in 1990 verschijnt het eindrapport van het SCP-onderzoek School en schaal.132 Dit SCP-rapport wijst uit dat bij een grens van 250 leerlingen in veel kleine plaatsen scholen zouden verdwijnen. De operatie Toerusting en Bereikbaarheid (T&B) luidt een nieuwe schaalvergroting in voor het basisonderwijs.133 De plannen daarvoor dateren uit 1991, in 1992 is de feitelijke start 134 en in 1994 de formele start (invoering van de Wet T&B). In de jaren daarna volgt inderdaad een aanzienlijke reductie, tot ongeveer 7250 scholen in 1996. Ten opzichte van 1991 is dat een vermindering met 14%.135

132

Dit onderzoek was een opdracht van de minister van OenW, naar aanleiding van een motie uit 1988. Het onderzoek ligt aan de basis van de operatie Toerusting en Bereikbaarheid (T&B) die enkele jaren later formeel start.

133

Later geformaliseerd in de Wet van 15 december 1993, Stb. 1993-716; zie ook Knippenberg & Van der Ham, 1994, p.760-762; Boef-van der Meulen c.s., 1995, p.15-108; Vermeulen, 1997, p.160.

134

Tijdelijke wet bekostiging nieuwe basisscholen, Wet van 1 juli 1992, Stb. 1992-365.

135

Boef-van der Meulen c.s., 1995, p.177.

61


De laatste jaren wordt niet meer gestreefd naar grotere instellingen, wel nog naar grotere besturen c.q. grotere bestuurlijke verbanden. In 1995 wordt tijdens het Schevenings Beraad de afspraak gemaakt dat de besturenorganisaties bestuurlijke samenwerking zullen stimuleren. Op verzoek van de besturenorganisaties wordt dit streefpunt door het kabinet financieel ondersteund. In augustus 1997 treedt de stimuleringsregeling bestuurlijke krachtenbundeling primair onderwijs (BKB) in werking. Deze regeling houdt geen dwingende maatregelen in maar geeft een financiële stimulans om op bestuursniveau over te gaan tot fusie of vorming van een samenwerkingsverband. 136 In de inleiding van de regeling wordt vermeld dat het kabinet van mening is dat met de operatie T&B “de grenzen van schaalvergroting op schoolniveau zijn bereikt.” In de schooljaren 97/98 en 98/99 heeft een vrij groot aantal instellingen beroep gedaan op de regeling, zowel in het verband van fusie als bij vorming van een samenwerkingsverband. In 97/98 gaat het om 279 toekenningen en in 98/99 om 372; dit laatste aantal betreft eenderde van de besturen. 137 Naast de BKB wordt in 1997 tevens gestart met schaalverkleining op groepsniveau: de klassenverkleining in de onderbouw van het basisonderwijs. De redenering daarbij is dat een kleinere groep meer mogelijkheden biedt voor maatwerk en daarmee de kwaliteit ten goede komt. Binnen de regeling kan een instelling niet alleen voor verkleining van de groepsgrootte kiezen maar ook voor ‘meer handen in de klas’, bijvoorbeeld door aanstelling van een onderwijsassistent. Een deel van de instellingen (28% in 1997/98 en 35% in 1998/99) blijkt te kiezen voor deze optie van ‘meer handen in de klas’. Voor kleinere groepen kiest 69% in 1997/98 en 63% in 1998/99. De gemiddelde groepsgrootte in de onderbouw neemt aanvankelijk enigszins af, maar is in 1999 weer licht gestegen. Overigens zijn de afgelopen jaren de groepen in de bovenbouw steeds licht in omvang toegenomen. 138 Wat betreft het speciaal onderwijs is door de jaren heen vooral de omvang van dit deel van de onderwijssector als zodanig een beleidsthema (zie paragraaf 2.1) en tot voor kort niet zozeer andere schaalaspecten zoals de grootte van de instellingen. Wat dat laatste betreft kan met betrekking tot de 136

Stimuleringsbijdrage bestuurlijke krachtenbundeling primair onderwijs, in: Gele Katern, 1997, nr.11, 16 april 1997. De aan WPO en WEC aangepaste versie voor het schooljaar1999-2000 is gepubliceerd in: Gele Katern, 1999, nr.6 en 7, 10 maart 1999.

137

Brief staatssecretaris inzake gebruik regeling Stimuleringsbijdrage bestuurlijke krachtenbundeling po in 1997/98 en 1998/99 (TK 1998-1999, 26 200 VIII, nr.107).

138

Brief staatssecretaris inzake de vijfde voortgangsrapportage van het project ‘Groepsgrootte in het basisonderwijs’, Ministerie van OCenW, Zoetermeer, 10 december 1999; Inspectie van het onderwijs, Groepsgrootte en personele inzet in de onderbouw van het basisonderwijs 1994-1999, Inspectierapport nr. 1999-6.

62


expertisecentra worden vermeld dat de zogenaamde 2/3-scholen tot 2002 in de gelegenheid worden gesteld via clustering van schoolsoorten en bundeling van scholen toe te groeien naar vier soorten expertisecentra (voortgezet) speciaal onderwijs. Per 2002 worden deze centra volgens de plannen wettelijk geregeld. 139 Het ligt in de lijn der verwachting dat dit beleid leidt tot schaalvergroting zowel op instellingsniveau als op bestuurlijk niveau. n Voortgezet onderwijs In het voortgezet onderwijs is vooral schaalvergroting op instellingsniveau een beleidsthema. Hierbij worden scholen samengevoegd tot één nieuwe school met één bestuur. 140 In 1983 wordt een poging tot schaalvergroting gedaan via de HEFvo-operatie, maar die mislukt en wordt in 1987 gestopt (slechts 10% van de scholen deed mee). De onduidelijkheid over de eerste fase voortgezet onderwijs (basisvorming) werkt belemmerend, omdat de instellingen niet weten wie hun partners precies zijn.

139

Stappenplan voor de beleidsontwikkeling l eerlinggebonden financiering tot 2002, juli 1997, bijlage bij TK 1996-1997, 25 000 VIII, 112.

140

Veel scholen in het voortgezet onderwijs zijn nog steeds éénpitters. Bestuurlijke schaalvergroting komt veel minder voor dan in het primair onderwijs (Boef-van der Meulen c.s., 1995, p.116.).

63


De invoering van de basisvorming, de aanscherping van de opheffingsnorm, en stimulering van scholengemeenschapsvorming (sgv) blijken samen wel succesvol als het om schaalvergroting gaat. In 1995 zijn er ongeveer 750 scholen voor voortgezet onderwijs, tegen 1260 in 1993, 1453 in 1992 en 1926 in 1987. Met name neemt het aandeel scholengemeenschappen toe. 141 In een belangrijk deel van de gevallen werkt men overigens met dislocaties. In navolging van het beleid in het primair onderwijs wordt door de besturenorganisaties en door de rijksoverheid bestuurlijke samenwerking gestimuleerd. In 1998 wordt de stimuleringsmaatregel bestuurlijke krachtenbundeling VO van kracht.142 n Samenwerking als vorm van schaalvergroting Een andere vorm van schaalvergroting is de samenwerking tussen scholen en samenwerking tussen schoolbesturen. Dit type schaalvergroting komt steeds meer voor. Vaak geeft de wetgever via wettelijke voorschriften of stimuleringsregelingen de aanzet tot samenwerking. Voorbeelden van dat laatste zijn de genoemde stimuleringsregelingen voor bestuurlijke krachtenbundeling. Voorbeelden van verplichte ‘samenwerking’ tussen scholen zijn de deelname aan het Vervangingsfonds (1992) en het Participatiefonds (1995), de vorming van samenwerkingsverbanden tussen basisonderwijs en speciaal onderwijs in verband met de operatie Weer Samen Naar School (WSNS), en de verplichting tot samenwerking tussen instellingen voor voortgezet onderwijs en voortgezet speciaal onderwijs in het kader van de invoering van het vmbo. Een voorbeeld van zelfgekozen samenwerking zijn de besturenorganisaties. Deze bestaan al vele tientallen jaren, maar hun rol is veranderd, evenals hun omvang en samenstelling (fusies van besturenorganisaties). Een in het oog springende activiteit zijn de CAO-onderhandelingen over de secundaire arbeidsvoorwaarden. Met de decentralisatie van de rechtspositieregeling in het voortgezet onderwijs ligt de bepaling van de secundaire arbeidsvoorwaarden in principe op het niveau van de afzonderlijke schoolbesturen, maar door de besturen is besloten om dit gezamenlijk te regelen in CAO’s. Besturen kunnen wel in zekere mate afwijken van de CAO. 143

141

Boef-van der Meulen c.s., 1995, p.112.

142

Stimuleringsbijdrage bestuurlijke krachtenbundeling voortgezet onderwijs (vo), in: Uitleg, Gele Katern, jrg.14, nr.2/3, 28 januari 1998, p.22-25.

143

Van Schoonhoven & Brekelmans, 1996, p.31 en verder.

64


2.8 Onderwijsondersteuning Op het terrein van de onderwijsondersteuning hebben zich verschillende centraliserende en landelijk regulerende ontwikkelingen voorgedaan, gevolgd door decentralisatie naar gemeenten en vergroting van de autonomie van scholen in de laatste jaren. De ministeriële Structuurnota (1974)144 bevat voorstellen om de overleg-, verzorgings- en adviesstructuur aanzienlijk uit te breiden. SVO (1965), CITO (1968) en SLO (1975) zijn vanaf hun oprichting vrijwel volledig door het rijk gefinancierd. De Landelijke Pedagogische Centra zijn sinds 1966 door de rijksoverheid gesubsidieerd (Rijksregeling Subsidiëring Pedagogische Centra). De aanvankelijk door gemeenten bekostigde schoolbegeleidingsdiensten verwierven in de jaren zeventig op ad hoc basis aanvullende rijkssubsidie (in het kader van het onderwijsachterstandenbeleid) en vanaf 1981 structurele medefinanciering door het rijk (Rijksregeling Subsidiëring Schoolbegeleiding). 145 In het licht van de veelheid aan activiteiten ontstond behoefte aan een wettelijk kader dat meer samenhang zou kunnen aanbrengen in het ondersteuningsaanbod. Die wettelijke regeling kwam pas in 1986 tot stand, net toen de beleidsfilosofie van deregulering en autonomie nadrukkelijk in beeld kwam. De Wet op de Onderwijsverzorging (WOV)146 had aanvankelijk 1 januari 1995 als einddatum, maar is uiteindelijk tot augustus 1997 van kracht geweest. Zowel de onderwijsbegeleidingsdiensten (OBD’s) als de drie landelijke pedagogische centra en SLO, CITO en SVO vielen onder de WOV. De bekostiging van de landelijke instellingen valt sinds augustus 1997 onder de Wet Subsidiëring landelijke onderwijsondersteunende activiteiten (SLOA). 147 Deze wet is in augustus 1999 operationeel geworden. Ministeriële subsidies zijn mogelijk voor bepaalde algemene begeleidings- en ontwikkelingsactiviteiten, ontwikkeling van toetsen, examens en peilingen, ontwikkeling van kerndoelen, leerplannen, examenprogramma’s en leermiddelen, en bepaald kortlopend onderzoek op aanvraag uit het onderwijsveld. Jaarlijks geeft de minister in een hoofdlijnenbrief een meerjarenperspectief op het terrein van landelijke onderwijsondersteunende activiteiten aan.

144

Naar een structuur voor de ontwikkeling en vernieuwing van het primair en secundair onderwijs; (Discussienota), (TK 1974-1975, 13 432, nr.2).

145

Zie verder Karstanje (1995), Van den Bosch c.s, 1981, p.16-20; Knippenberg & Van der Ham, 1994, p.576-579.

146

Wet van 18 december 1986, Stb. 1986-634.

147

Wet van 5 juni 1997, Stb. 1997-290. Overigens werd de SVO opgegeven en bleven op landelijk niveau de drie LPC’s, CITO en SLO over.

65


De onderwijsbegeleidingsdiensten (OBD’s) vallen sinds augustus 1997 onder de Regeling Schoolbegeleiding. 148 Sindsdien loopt de financiering via de gemeenten en zijn deze verantwoordelijk voor de instandhouding van en beleidskaders voor de OBD’s. Naast dit decentraliserende aspect is het de bedoeling dat de behoeften van de onderwijsinstellingen bepalend worden/zijn voor de begeleiding door de OBD’s. Naast traditionele ondersteunende activiteiten kunnen de OBD’s sinds 1997 onder ruimere condities dan voorheen nascholing geven. Een andere ontwikkeling die in het verband van onderwijsondersteuning van belang is, betreft de nascholing. Nascholing kan momenteel onder meer worden verzorgd door de ‘reguliere’ nascholingsinstellingen, de lerarenopleidingen (pabo’s, nlo’s, ulo’s, olso’s149 en voor het agrarisch onderwijs Stoas). Daarnaast wordt nascholing verzorgd door de eerder genoemde OBD’s en LPC’s, en verder door andere (commerciële) instellingen en door onderwijsinstellingen zelf.

148

Wet van 15 mei 1997, Stb.1997-252 (wijziging WPO).

149

‘Olso’ staat voor opleidingen leraren speciaal onderwijs; deze zijn verenigd in het werkverband woso.

66


De huidige systematiek is ingevoerd in 1993 en maakt deel uit van het beleid van deregulering en autonomievergroting van onderwijsinstellingen. Voorheen was het geven van nascholing voorbehouden aan de lerarenopleidingen en werd het aanbod vooral door de nascholingsinstellingen bepaald. Sinds 1993 geldt voor de bve-sector een systematiek met vraaggestuurde nascholing en is in het primair en voortgezet onderwijs een stapsgewijze overgang naar vraagsturing gemaakt, die is afgerond per augustus 1997. 150 De onderwijsinstellingen (po, vo en bve) ontvangen een eigen nascholingsbudget van de rijksoverheid en dienen in een scholingsplan de beoogde besteding ervan aan te geven. Deze verplichting tot een scholingsplan is later vervangen door de verplichting in het schoolplan aandacht te besteden aan scholing. Verder gold tot augustus 1997 voor het primair en voortgezet onderwijs een bestedingsverplichting bij de toen geldende nascholingsinstellingen (de lerarenopleidingen) van 80% van het nascholingsbudget. Deze ‘gedwongen winkelnering’ is daarna vervallen. Voor de verzorgingsinstellingen gold tot augustus 1997 dat ze alleen nascholing konden geven in samenwerking met een lerarenopleiding waarmee een samenwerkingscontract is afgesloten, samen ‘educatieve faculteit’ genoemd. 151

150

Wet van 7 juli 1993, Stb. 1993-405. Zie ook de beleidsnota Nascholing in het primair en voortgezet onderwijs (TK 1989-1990, 21 318, nr.2). In het jaar 2000 zal een uitgebreide evaluatie van de nieuwe systematiek van vraaggestuurde nascholing worden afgerond. Bij deze evaluatie zijn het IVA en de Inspectie van het onderwijs betrokken. De beginsituatie is in beeld gebracht door het SCO-Kohnstamm Instituut (Karstanje e.a., 1994, 1995).

151

Een alternatief was nascholingsaanbod via nevenstichtingen, buiten de reguliere activiteiten om. Overigens is de praktijk momenteel de vraagsturing door scholen beperkt en is (de kwaliteit van) het bestaande nascholingsaanbod bepalend voor het (geringe) gebruik ervan. Zie voor onderzoeksgegevens onder meer Karstanje, Deckers & Berkenbosch (1995).

67

68


3

ANALYSE

Op basis van de chronologische en thematische beschrijvingen in de voorgaande twee hoofdstukken wordt hier een samenvattende analyse gemaakt. Het analysekader dat daarbij is gebruikt, is opgenomen in de inleiding van dit werkdocument, paragraaf 1.3. 3.1

(De)regulering in de tijd

In de jaren zeventig wordt vooral beleid uitgewerkt ten aanzien van het voortgezet onderwijs en minder voor het primair onderwijs. Het gaat wat het voortgezet onderwijs betreft feitelijk om een mix van regulering, reregulering en deregulering op onderwijskundig vlak, zowel met input, throughput- als outputgerichte kanten (‘beleidsmix’ VO). De meeste regelgeving heeft betrekking op lesroosters, leerplannen en examenbesluiten. Voor zover er ten aanzien van het primair onderwijs in de jaren zeventig beleid wordt uitgewerkt, gaat het bijvoorbeeld om de jaarlijkse verlaging van de leerlingenschaal in het regulier en speciaal onderwijs en een aantal regelingen omtrent de toelating tot scholen voor speciaal onderwijs.152 Verder is er voor beide sectoren in de jaren zeventig enige regulering op het terrein van onderwijsvoorrangsbeleid en onderwijsondersteuning; deze is inen througputgericht. In de jaren tachtig volgt wat betreft het primair onderwijs binnen het onderwijskundig beleidsdomein een - min of meer met het voortgezet onderwijs in de jaren zeventig vergelijkbare - ‘beleids mix’, met als belangrijkste regulerende actie de invoering van de WBO in 1985. Daarna is er weinig sprake van regulering op onderwijskundig terrein; al is er wel beleids voorbereiding (WSNS). In het voortgezet wordt in deze periode geen nieuw onderwijskundig gericht beleid ingevoerd; wel is er regelgeving ten aanzien van de schaalgrootte. Ook is er sprake van beleidsvoorbereiding met betrekking tot de basisvorming en de eindtermen. Verder is er voor beide sectoren toenemende regulering ten aanzien van een aantal andere thema’s: onderwijsvoorrang, bekostiging, positie van de deelnemer en onderwijsondersteuning. Deze regulering is in deze periode vooral inen throughput-gericht. In de jaren negentig is er zowel in het primair als voortgezet onderwijs op onderwijskundig vlak vooral sprake van regulering, breed gericht op in- through- en output. Voor het PO gaat het onder meer om de WPO, de wet op de expertise-centra, de invoering van de kerndoelen en de verkleining van de groepsgrootte in de onderbouw. Voor het VO gaat het onder meer om de invoering van de basisvorming, de kerndoelen, het vmbo en de 2 e fase en de profielen. In beide sectoren is er (re)regulerend beleid ten aanzien van onderwijsvoorrang (GOA), breed gericht op in- through- en output. Verder komt beleid tot stand ten aanzien van domeinen/thema’s bekostiging, decentralisatie en arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid. Dit beleid heeft zowel deregulerende als (re)regulerende kanten. Deregulering vindt plaats wat betreft de bekostiging (vereenvoudiging Londo in het PO en lump-sum financiering in het VO), decentralisatie van de huisvesting en de invoering van het formatiebudgetsysteem (FBS). Tegelijkertijd is er (re)regulering van de bekostiging, het arbeids voorwaarden/personeelsbeleid

152

Karstanje, Droog & Bakker (2000).

69

Deel 1. Primair en voortgezet onderwijs; 3. Analyse

(participatiefonds en vervangingsfonds) en de positie van de deelnemer in relatie tot de kwaliteitszorg. 3.2

(De)regulering per beleidsdomein

Onderwijskundig beleidsdomein Wat betreft het beleid binnen het onderwijskundige domein is overheidsbeleid van alle tijden. Door de afgelopen drie decennia heen is dit beleid breed gericht (op zowel in-, through-, als output) en heeft het een vooral regulerend en reregulerend accent. Binnen dit domein wordt hier onderscheid gemaakt tussen het onderwijskundig beleid specifiek gericht op het primair onderwijs, het onderwijskundig beleid specifiek gericht op het voortgezet onderwijs en het onderwijsvoorrangsbeleid (voor beide sectoren). Specifiek gericht op het primair onderwijs zijn er in de jaren zeventig binnen dit domein nog weinig concrete regulerende, deregulerende en re-regulerende activiteiten van de rijksoverheid. De bestaande regelgeving wordt voortgezet (0). In de jaren tachtig zijn er echter wel verschillende belangrijke ontwikkelingen waarbij regelgeving tot stand komt: de WBO en de ISOVSO. Ze vervangen eerdere wetgeving en zijn wat dat betreft re-regulerend, ten aanzien van alle fasen van het onderwijs (= in/thr/out). Daarnaast bevatten deze twee wetten ook nieuwe elementen, over onderwerpen die in voorgaande wetgeving niet waren opgenomen of niet zo sterk regulerend. Dit geldt bij de WBO onder meer voor het tegelijkertijd ingevoerde nieuwe bekostigingsstelsel (Londo), voor de brede inzetbaarheid van leerkrachten en voor diverse onderwijsinhoudelijke onderdelen van de wet. In die zin is de WBO op onderdelen regulerende wetgeving, ook weer ten aanzien van alle fasen en aspecten van het onderwijsproces (+ in/thr/out). Net als de WBO heeft ook de ISOVSO zowel re-regulerende als regulerende elementen. Genoemd kunnen worden de doorlopende lijn van het aanbod voor 3- tot 20-jarigen, de multidisciplinaire aanpak, verbetering van de verbindingen met het regulier onderwijs via betere verwijzings- en toelatingsprocedures, specifieke ondersteuning en ambulante begeleiding (=/+ in/thr/out). Specifieke pogingen tot groeibeheersing in het speciaal onderwijs zijn als inputgerichte regulering aan te merken (+ in). In de jaren negentig zijn er wat het primair onderwijs betreft veel re-regulerende en regulerende ontwikkelingen binnen het onderwijskundige beleidsdomein, zowel ten aanzien van input, throughput als output: kerndoelen basisonderwijs (+ out), stimulering gebruik ICT (+ in), WSNS met regels voor behoud van leerlingen in het regulier onderwijs en beperking van de verwijzing naar het speciaal onderwijs (+ in/thr/out), verkleining groepsgrootte onderbouw BO (+ in). Wat betreft het onderwijskundig beleid specifiek gericht op het voortgezet onderwijs is in 1963 de WVO (Mammoetwet) ingevoerd, een omvangrijk pakket aan vooral re-regulerende maatregelen, gericht op alle fasen van het onderwijsproces (+ in/thr/out). Binnen dit hele pakket zijn de invoering van een vrije keuze voor vakkenpakketten en de afschaffing van de verplichte lessentabel te zien als deregulering ten aanzien van de throughput (=thr). De invoering van het schoolonderzoek, in aanvulling op het al bestaande centraal eindexamen is deregulering van de output (-out). Specifiek voor het nijverheidsonderwijs/lbo is, vergeleken met de situatie voor de WVO, de invoering van de WVO sterk regulerend (+ in/thr/out). In de jaren tachtig worden er verschillende ideeën ontwikkeld en uitgewerkt, maar deze worden pas in de jaren negentig geconcretiseerd in beleid. Er zijn dan veel re-regulerende en regulerende ontwikkelingen, zowel ten aanzien van input, throughput als output: kerndoelen basisvorming (+ thr), studiehuis en profielen in de tweede fase havo/vwo (=/+ thr), invoering leerwegen et cetera in het vmbo (=/+ thr), stimulering gebruik ICT (+ in) en examenvoorschriften VO (+ out).

70


Het onderwijsvoorrangsbeleid groeit door de tijd heen van een bescheiden beleid gericht op inputs (jaren zeventig) naar een toenemende bemoeienis, ook gericht op throughput (jaren tachtig en negentig) en op output (jaren negentig). In de jaren zeventig komt dit beleidsterrein net tot ontwikkeling. Hierbij gaat het om de vergroting van de toegankelijkheid van het onderwijs voor specifieke doelgroepen (eerst gedefinieerd als arbeiderskinderen, later breder gedefinieerd). Regulering is vooral inputgericht (projectsubsidies, extra formatie); voor het overige zijn de instellingen (nog) behoorlijk vrij (+ in). De verdere uitbouw van het onderwijsvoorrangsbeleid in de jaren tachtig is deels re-regulerend, deels regulerend. Met de specificatie van doelgroepen, gewichtenregelingen en cumi-faciliteiten en aanwijzing van onderwijsvoorrangsgebieden ligt daarbij over het geheel genomen (in de jaren tachtig) een accent op reregulering en regulering van inputs (=/+ in), afgezien van de nadere regulering van de rol van de onderwijsondersteuning daarbij (+ thr). Dit beleid wordt in de jaren negentig verder bijgesteld en aangescherpt wat betreft het gebiedenbeleid, de gewichtenregeling, NT2 en OETC (=/+ in/thr) en aangevuld met een aantal nieuwe, meer outputgerichte elementen zoals het landelijk beleidskader en de verplichting tot gemeentelijke plannen (+in/out). Materieel en financieel beleidsdomein Wat betreft het beleid binnen het materieel en financieel domein gaat het op hoofdlijnen vooral om regulering en deregulering van inputs (bezuinigingen, normering en vereenvoudiging van de bekostiging, budgettair neutrale wijzigingen van de systematiek) gepaard met deregulering van throughputs (vergroting van de bestedingsvrijheid). Binnen dit domein worden hieronder als beleidsthema’s onderscheiden: de bekostiging van het primair onderwijs, de bekostiging van het voortgezet onderwijs en de bezuinigingen. Wat betreft het bekostiging van het primair onderwijs is met de invoering van het Londo-stelsel in de jaren tachtig sprake van regulering op materieel vlak (+ in), terwijl ten aanzien van de stichtings- of huisvestingskosten wordt gedereguleerd (-in). Op financieel terrein heeft het primair onderwijs gedurende de jaren negentig wat betreft de personele kosten een zekere bestedingsvrijheid gekregen via het FBS. Deze deregulering van de throughput (- thr) gaat gepaard met een vervanging van het oude declaratiesysteem door declaratie op basis van genormeerde bedragen, en tevens met een streven naar een budgettair neutrale overgang naar het nieuwe model. Hierdoor is er tegelijkertijd sprake van regulering van inputs (+ in). Voor de materiële kosten betekenen het Velo en BSA in het primair onderwijs deregulering, evenals de decentralisatie van de huisvesting (-in). Op het punt van aanvullende financiering van instellingen (overheidssubsidies, ouderbijdragen, sponsoring) is de rijksoverheid recent regulerend gaan optreden, zowel ten aanzien van de inkomsten als zodanig als ten aanzien van de bestedingen (+ in/out). Wat betreft de bekostiging van het voortgezet onderwijs is de vergroting van de financiële autonomie via het BSM (+ in) en het FBS in de jaren negentig uitgemond in de lump-sum financiering. Op zich houden deze wijzigingen vooral deregulering van de throughput in. Aangezien de invoering van het FBS een einde maakt aan de oorspronkelijke open-einde-financiering en deze vervangt door genormeerde bedragen, en ook gezien het streven naar budgettair neutrale overgangen naar de nieuwe bekostigingsmodellen is er tegelijkertijd sprake van regulering van inputs (+ in). Op het punt van aanvullende financiering van instellingen geldt hetzelfde als in het primair onderwijs. In het kader van bezuinigingen wordt in de jaren tachtig regulerend ingegrepen, op allerlei typen inputs. Naast de hierboven regulerende aspecten bij het FBS en lump-sum financiering zijn andere voorbeelden: arbeidsvoorwaarden van nieuw personeel, schaalvergroting, verhoging klassegrootte, ziektevervanging, 71


formatiebevriezing SO, invoering lesgeld, beperking stichtings- en bouwkosten, vierjarigenmaatregel (+ in). Domein van arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid De arbeidsvoorwaarden en het personeelsbeleid vormen een breed gericht dereguleringsthema in de jaren negentig, met daarbij regulerende kaders, ook breed gericht (op in-, through- en output). De instellingen krijgen meer eigen beleidsruimte (- in/thr/out), maar via diverse door het rijk aangegeven kaders wordt de deregulering feitelijk voor een deel weer ongedaan gemaakt. Genoemd kunnen worden: het Vervangingsfonds (+ thr), het Participatiefonds met de Instroomtoets voordat wachtgeld wordt uitgekeerd (+ out), TWAO (+ in), BAPO (+ thr), Terugploegregeling (+ in). Bestuurlijk en organisatorisch beleidsdomein Het beleid binnen het bestuurlijk en organisatorisch domein is grotendeels regulerend van aard. Als beleidsthema’s worden hierbinnen onderscheiden: de positie van de deelnemer in relatie tot de kwaliteitszorg, decentralisatie en schaalvergroting. Wat betreft de positie van de deelnemer (en van het personeel) is ten eerste de invoering van de WMO in 1981 van belang. De regels voor deelname aan de medezeggenschap zijn input-regulerend, de regels voor de medezeggenschap zelf zijn vooral throughput-regulerend. Het accent ligt op het laatste (+ thr). De versterking van de positie van de deelnemer via de herziening van de WMO in 1992 is als regulerend aan te merken (+thr). De invoering van de schoolgids, bedoeld als informatie bij de schoolkeuze en als middel om als school verantwoording af te leggen, is regulering van de output (+ out), evenals de bij de schoolgids aanhakende invoering van de kwaliteitskaart die de inspectie voor het voortgezet onderwijs opstelt (+ out). De invoering van het schoolplan heeft ook een informatief doel, maar het schoolplan is nadrukkelijker bedoeld als instrument bij de kwaliteitszorg van de school (meer dan de schoolgids). Aangezien het schoolplan als nieuw instrument deels andere verplichte documenten vervangt, zit hier zowel een regulerend als een re-regulerend element in (=+ in/thr/out). De verplichte klachtenregeling is throughput-gerichte regulering (+ thr). In het voortgezet onderwijs is ook de verplichting tot een leerlingenstatuut regulerend (+thr), evenals het examenreglement en het programma van toetsing en afsluiting (+ out). De decentralisatie in de jaren negentig naar de gemeenten (onder meer huisvesting, OAB) is vanuit het rijk gezien globalisering van regelgeving en is daarmee als deregulerend aan te merken (- in/thr). Daarbij is de verplichte planvorming binnen landelijke kaders een regulerend aspect (+ out). Beleidsinspanningen gericht op schaalvergroting vinden - afgezien van een (weinig succesvolle) poging tot schaalvergroting in het voortgezet onderwijs (HEF-vo, 1983-1987), vooral plaats in de jaren negentig. Dit beleid is steeds als input-regulerend aan te merken (+ in). Wat betreft het primair onderwijs gaat het om beleid gericht op instellingsniveau (T&B), bestuurlijk niveau (stimulering van bestuurlijke krachtenbundeling) en verplichte samenwerking (wsns). Voor het voortgezet onderwijs is het schaalvergrotingbeleid gericht op instellingsniveau (sgv), op bestuurlijk niveau (stimulering van bestuurlijke krachtenbundeling) en verplichte samenwerking (vmbo). Buiten het onderwijs aangrijpend beleid Binnen dit domein gaat het voor primair en voortgezet onderwijs met name om het beleid ten aanzien van de onderwijsondersteuning. Regulering in de jaren zeventig en tachtig wordt gevolgd door (vooral) deregulering en (enige) regulering in de jaren negentig. In de jaren zeventig is sprake van gestimuleerde groei, met name via rijkssubsidies. Voor de onder72


steuningsinstellingen is dit regulering van de input, maar voor de onderwijsinstellingen die ondersteuning krijgen is dit subsidiebeleid voor ondersteuning vooral als regulering van throughput aan te merken (+ thr). De genoemde onderwijsondersteuning wordt in de jaren tachtig nader gereguleerd, in weerwil van de opkomende gedachten over deregulering. Voor de onderwijsinstellingen die ondersteuning (kunnen) krijgen is dit vooral als regulering van throughputs aan te merken (+ thr). De decentralisatie van de verantwoordelijkheid voor de onderwijsbegeleidingsdiensten naar gemeenten, in de jaren negentig, is globalisering van rijksregelgeving en daarmee als deregulering aan te merken (- thr). De overheveling van budgetten voor nascholing naar de instellingen is deregulerend (- in). De verplichting om plannen voor nascholing op schrift te stellen (aanvankelijk in nascholingsplannen, later in het schoolplan) zijn regulerend (+ thr). 3.3

Samenvatting

Een samenvatting van de mate van (de)regulering ten aanzien van het primair en voortgezet onderwijs, gedurende drie decennia onderwijsbeleid en per aspect van het onderwijs, volgt hieronder eerst in tekst en daarna in een tabel. In de jaren zeventig is in het voortgezet onderwijs sprake van een onderwijskundig gerichte ‘beleids mix’ met regulerende, deregulerende en reregulerende elementen. Verder vindt voor beide sectoren enige regulering van het onderwijsvoorrangsbeleid en de onderwijsondersteuning plaats. In de jaren tachtig volgt ook in het primair onderwijs een onderwijskundige ‘beleidsmix’. Voor beide sectoren is sprake van een toenemende regulering op andere terreinen (onderwijsvoorrang, positie deelnemer, schaalgrootte en onderwijsondersteuning). Op materieel en financieel vlak heeft het beleid zowel regulerende als deregulerende elementen. In de jaren negentig wordt op onderwijskundig vlak gereguleerd. Op andere terreinen is sprake van een beleidsmix met regulerende en deregulerende aspecten. In toenemende mate heeft het beleid outputgerichte elementen. Door de decennia heen wordt in het onderwijskundige domein een breed gericht en vooral regulerend beleid gevoerd. Binnen het materieel en financieel domein ontstaat er voor de instellingen meer bestedingsvrijheid, zij het binnen een gereguleerde input. Ten aanzien van arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid is recent sprake van breed gerichte deregulering, maar ook weer binnen regulerende kaders. Binnen het bestuurlijk en organisatorisch domein verschilt het karakter van het beleid voor de verschillende onderscheiden thema’s. Wat betreft de thema’s ‘positie van de deelnemer in relatie tot kwaliteitszorg’ en ‘schaalgrootte’ is recent gereguleerd, terwijl de decentralisatie naar gemeente globaliserend rijksbeleid is. Tot slot geldt voor de onderwijsondersteuning (domein van buiten het onderwijs aangrijpend beleid) dat intensievere regulering de laatste jaren is gevolgd door deregulering.

73


Tabel 1.1:

Mate van (de)regulering inzake het primair en voortgezet onderwijs

Beleidsdomein

jaren zeventig

jaren tachtig

jaren negentig

TOTAAL

onderwijskundig - PO

0

+/= in/thr/out

+ in/thr/out

breed gericht, vooral regulerend beleid

+/-/=in/thr/out

0

+ in/thr/out

+ in

=/+ in, + thr

=/+ in/thr, + in/out

0

+/-in

- thr, +/-in, +in/out

bestedingsvrijheid binnen gereguleerde input

- in/thr/out, + in/thr/out

recente, breed gerichte deregulering, binnen regulerende kaders

- VO

- onderwijsvoorrang

breed gericht, vooral regulerend beleid toenemende en breder gerichte regulering

materieel en financieel

arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid

bestuurlijk en organisatorisch - pos. van de deelnemer in rel. tot kwaliteitszorg

0

0

+ thr

+ in/thr/out

recente, breed gerichte regulering

0

0

-in/thr, + out

beleid recent globaliserend

0

+in (VO)

+in

regulerend, met name recent beleid

+ thr

+ thr

- thr, - in, + thr

intensivering regulering, gevolgd door deregulering

‘beleidsmix’ VO, verder regulering OVB en ondersteuning (+in/thr)

‘beleidsmix’ PO, verder toenemende regulering t.a.v. andere thema’s (+ in/thr)

regulering PO/VO, verder ‘beleidsmix’ t.a.v. andere thema’s (ook deregulering; ook outputgericht beleid)

- decentralisatie

- schaalgrootte

buiten het onderwijs aangrijpend - onderwijs-ondersteuning TOTAAL

74


75

Deel 1. Primair en voortgezet onderwijs; Literatuur

LITERATUUR

Algemene Rekenkamer, Vergoedingsstelsel basisonderwijs, SDU, Den Haag, 1991. Beerends, H.M., S. Cremer & P.J. Krooneman, Sponsoring in PO en VO, Regioplan, Amsterdam, 1999. Beerends, H.M. & S.W. van der Ploeg, Schoolprofielbudget schooljaar 1998/1999; een bijdrage aan nieuwe plannen en bestaande wensen, Regioplan Onderwijs en Arbeidsmarkt, Amsterdam, 1999. Berg, M.J.M. van den, De positie van de onderwijsdeelnemer volgens weten regelgeving en in de praktijk; Onderzoek in het kader van het advies ‘Positie van de deelnemer’, Onderwijsraad, ‘s-Gravenhage, 1 juli 1998. Boef-van der Meulen, S., I. Schüssler & S. Karsten, Schemergebieden. Het bestuurlijk middenniveau in het primair onderwijs, SCP/SCO-Kohnstamm Instituut, Rijswijk/Amsterdam, 1993. Bosch, L.J. van den, G. van Enckevort, R. Jaarsma, D.P.P. Kallen, P.N. Karstanje & K.B. Koster, Educatie en welzijn (V24 1981), WRR/Staatsuitgeverij, Den Haag, 1981. Commissie Holtslag, De ministeriële verantwoordelijkheid ondersteund. Een checklist voor een systematische beschrijving en analyse van toezichtsarrangementen, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag, 1998. Elsen, B.J.M., De vormgeving van de basisvorming in de autonome school en in de klas, in: B.P.M. Creemers (red.), Deregulering en de kwaliteit van het onderwijs, RION, Groningen, 1994, p.141-147. Esch, W. van, F. Smit & J. van Gennip, Het omgaan van scholen in het primair onderwijs met het Londobekostigingsstelsel, ITS, Nijmegen, 1993. Fase, W. & G. van den Berg, Theorie en praktijk van intercultureel onderwijs (SVO-project 1078), SVO, Den Haag, 1985. Geus, W. de, W. de Wit, E. Jacobs & P. Appelhof, De effecten van het landelijk beleidskader op het beleid in onderwijsvoorrangsgebieden, in: P. Appelhof (red.), En toen was het OVB er niet meer ..., Sardes, Utrecht, 1997. Hermans, H.L.C., H.A.M. Backs & W.E. Pors, Hoofdlijnen onderwijsrecht, Samson HD Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn, 1993.

Hooge, E., Ruimte voor beleid; autonomievergroting en beleidsuitvoering door basisscholen (diss. UvA), SCO-Kohnstamm Instituut, Amsterdam, 1998. Inspectie van het onderwijs (diverse jaren). Onderwijsverslag (over diverse jaren). Inspectie van het onderwijs, Werk aan de basis, evaluatie van de basisvorming na vijf jaar, SDU, Den Haag, 1999. 76


Karstanje, P.N., Onderwijsondersteuning, in: N.L. Dodde & J.M.G. Leune (red.), Het Nederlandse schoolsysteem, Wolters-Noordhoff, Groningen, 1995, p.133-155. Karstanje, P.N. & P. Deckers, m.m.v. J. Berkenbosch, Afstemming van nascholingsvraag en -aanbod, Deel II: veranderingen na de invoering nieuwe bekostigingssystematiek , SCO-Kohnstamm-Instituut, Amsterdam, 1995. Karstanje, P.N., M. Droog & M. Bakker, Effecten van deregulering, autonomie- en schaalvergroting in het onderwijs; Onderzoek naar dertig jaar wetshistorie inzake (de)regulering en de effecten van beleid op de autonomie van onderwijsinstellingen, SCO-Kohnstamm Instituut, Amsterdam, 2000. Knippenberg, H. & W. van der Ham, Een bron van aanhoudende zorg; 75 jaar ministerie van Onderwijs [Kunsten] en Wetenschappen, Van Gorcum, Assen, 1994. Letchert, J.F.M., Wieden in een geheime tuin; een studie naar kerndoelen in het Nederlandse basisonderwijs, SLO, Enschede, 1998. Leune, H., Onderwijs in beweging; Enige opmerkingen over veranderingen in het Nederlandse onderwijs gedurende het laatste kwart van de twintigste eeuw, SCP, Den Haag, 1999. Marx, E.C.H., De organisatie van scholengemeenschappen in onderwijskundige optiek , Groningen, Tjeenk Willink, 1975. Ministerie van O&W, Ceders in de tuin; Naar een nieuwe opzet van het onderwijsbeleid voor allochtone kinderen (deel 1), DOP, Den Haag, 1992. Ministerie van OCenW, Ruim baan voor talent; De rode draad in vier jaar paars onderwijsbeleid, OCenW, Zoetermeer, maart 1998. Ministerie van OCenW, Kansen voor kinderen; Overzicht beleid funderend onderwijs 1994-1998, OCenW, Zoetermeer, april 1998. Ministerie van OenW, Scholengemeenschapsvorming in het voortgezet onderwijs, OenW, Zoetermeer, 1993. Mulder, L., Meer voorrang, minder achterstand? Het Onderwijsvoorrangsbeleid getoetst, ITS, Nijmegen,1996. Netelenbos, T., Lokaal onderwijsbeleid, SDU/OCenW, Den Haag/Zoetermeer, juni 1995. Ojen, Q.H.J.M., M. Vermeulen, P.N. Karstanje & A.M.L. van Wieringen, Verticaal machtsevenwicht in het onderwijsbeleid. Exploraties naar çhecks and balances’ in het onderwijsbeleid, ABC, De Lier, 1991. Onderwijsraad, Decentralisatie en autonomie, in: Onderwijsraad, Verslag van werkzaamheden over het jaar 1994, Onderwijsraad, Den Haag, 1995, p.13-33. Onderwijsraad, Toegankelijkheid van het Nederlandse Onderwijs, Onderwijsraad, Den Haag, 25 juni 77

Deel 1. Primair en voortgezet onderwijs; Literatuur

1997. Onderwijsraad, Positie van de deelnemer, Onderwijsraad, Den Haag, 1 juli 1998. Onderwijsraad, Schoolkwaliteit in beeld, Onderwijsraad, Den Haag, 20 oktober 1999. Onderwijsraad, Deugdelijk toezicht, Onderwijsraad, Den Haag, 22 oktober 1999. Onderwijsraad, HOOP 2000, Onderwijsraad, Den Haag, 3 december 1999. Onderwijsraad, Dereguleren met beleid, studie naar de effecten van deregulering en autonomievergroting, Onderwijsraad, Den Haag, december 2000. Pelkmans, A. & A. Claassen, De vorming van brede scholengemeenschappen, ITS, Nijmegen, 1993. Peschar, J.L. & C.J.W. Meijer (1997). WSNS op weg; De evaluatie van het ‘Weer Samen Naar School’beleid Wolters-Noordhoff, Groningen. Peschar, J. & A. Wesselingh, Onderwijssociologie, Wolters-Noordhoff, Groningen, 1995. Pluijm, J. van der, De stand van zaken in de WSNS-samenwerkingsverbanden in het schooljaar 1998/99, PMPO, Den Haag, 1999. Polder, K.J. & J. Gijtenbeek, Inkomsten en besteding van basisscholen; Survey naar de werking van Londo- en FBS-bekostiging op katholieke basisscholen, SCO-Kohnstamm Instituut, Amsterdam, 1995. Schoonhoven, R. van & F.H.J.G. Brekelmans, CAO of niet-CAO: naar een beter model van arbeidsvoorwaardenvorming in het onderwijs, in: M.L. Wilke, R. van Schoonhoven & F.H.J.G. Brekelmans, Over de grenzen van de provincie: ontwikkelingen in het onderwijsarbeidsvoorwaardenrecht, VOR, Den Haag, 1996, p.19-83. Sociaal en Cultureel Planbureau, Sociaal en Cultureel Rapport 1998, 25 jaar sociale verandering, SCP, Rijswijk, 1998. Turkenburg, M.C.M., Gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid. Een inhoudelijke en bestuurlijke typering, SCP, Den Haag, 1999. Verhoef, C.C. & A.M.L. van Wieringen, Onderwijsbeleid en maatschappelijke functionaliteit in het onderwijs, in: NTOR special 1993, p.72-92. Vermeulen, B., Lokaal onderwijsbeleid, in: Mentink, D. (red.), NTOR Jaarboek 1995/1997, EUR, Rotterdam, p.1997, p.31-39. Vermeulen, B., ‘Deregulering’ en ‘zelfregulering’ in het onderwijs. Over bezuinigingen en aantasting van het onderwijsgrondrecht, in: H.R.B.M. Kummeling & S.C. van Bijsterveld (red.), Grondrechten en zelfregulering, W.E.J. Tjeenk Willink, Deventer, 1997, p.155-182.

78


Vermeulen, B.P., Gemeentelijk onderwijsbeleid. Een tour d’horizon langs de zeven plagen, in: B.P. Vermeulen, G.J. Redert & P.W. Doop, Lokaal onderwijsbeleid: theorie en praktijk, VOR, Den Haag, 1997, p.9-60. Vermeulen, M., Wet gemeentelijke regelingen leerlingenvervoer, een voorbeeld van decentralisatie in het onderwijs, in: Nederlands tijdschrift voor onderwijsrecht en onderwijsbeleid, april 1995, 16-35. Vermeulen, M. (eindred.), De jaren tellen; een onderzoek naar de achtergronden van de wachtgeldproblematiek in het onderwijs, SDU, Den Haag, 1996. VNG, Onderwijsbeleid op lokaal niveau, VNG, Den Haag, 1996, p.32-34. Vries, M.S. de, Decentralisatie als Columbus-management, in: Staatscourant 1999-23, p.4. Wieringen, A.M.L. van, Onderwijsbeleid in Nederland, Samson HD Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn, 1997. Wolthuis, J., Lower technical education in the Netherlands 1798-1993; The rise and fall of a subsystem, Garant, Leuven/Apeldoorn, 1999.

79

Deel 1. Primair en voortgezet onderwijs; Afkortingenlijst

AFKORTINGENLIJST ADV Arbeidsduurverkorting BAPO Bevordering Arbeidsparticipatie Ouderen BKB Bestuurlijke Krachtenbundeling BSA Bekostigingssysteem Aanvullende Vergoeding BSK Bestuurlijke Krachtenbundeling BSM Bekostigings Systeem Materieel BWOO Besluit Werkloosheid Onderwijs- en Onderzoekspersoneel CAO Collectieve Arbeidsovereenkomst CASO Commissie Automatisering Salarisadministratie Onderwijs CITO Centraal Instituut voor Toetsontwikkeling CRM Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk werk DAP Deregulering, Autonomie en Personeelsomvang FBS formatiebudgetsysteem fre formatierekeneenheid GEON Gedifferentieerd onderwijs GOAB gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid havo hoger algemeen voortgezet onderwijs HEFvo Herstructurering en Fusie voortgezet onderwijs HOAK Hoger onderwijs, Autonomie en Kwaliteit HOB Herstructureringsoperatie Scholenbestand Basisonderwijs HOS Herstructurering Onderwijssalarisstructuur IBC Intensieve Bemiddelingscampagne ICO Intercultureel Onderwijs ICT Informatie- en Communicatietechnologie iobk in hun ontwikkeling bedreigde kleuters IPA Innovatieproject Amsterdam ISOVSO Interimwet speciaal onderwijs en voortgezet speciaal onderwijs IST Integraal Schooltoezicht ivbo individueel voorbereidend beroepsonderwijs lbo lager beroepsonderwijs LPC Landelijk Pedagogisch Centrum LPM Landelijk Procesmanagement LO-wet Lager-onderwijswet lom leer- en opvoedingsmoeilijkheden mavo middelbaar algemeen voortgezet onderwijs mlk moeilijk lerende kinderen NKSR Nederlandse Katholieke Schoolraad nlo nieuwe lerarenopleiding NPCS Nederlandse Protestants-Christelijke Schoolraad NT2 Nederlands als Tweede Taal OALT Onderwijs in Allochtone Levende Talen OBD onderwijsbegeleidingsdienst OCenW Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen OenW Onderwijs en Wetenschappen OETC Onderwijs in Eigen Taal en Cultuur 80


olso OSM OVB pabo Pf PO POVO ROC ROP RPBO SCP sgv SLO SLOA SVO STOS T&B TWAO ulo vbo Velo Vf vmbo VO VSO VUT vwo

opleidingen leraren speciaal onderwijs Onderwijs en Sociaal Milieu Onderwijsvoorrangsbeleid pedagogische academie voor het basisonderwijs Participatiefonds Primair Onderwijs overleg primair en voortgezet onderwijs Regionaal Opleidingencentrum Raad voor het overheidspersoneel Rechtspositiebesluit basisonderwijs Sociaal en Cultureel Planbureau scholengemeenschapsvorming Stichting Leerplanontwikkeling Subsidiëring landelijke onderwijsondersteunende activiteiten Stichting voor Onderzoek van het Onderwijs Stuurgroep Onderwijsstimulering Toerusting en Bereikbaarheid Tijdelijke Wet Arbeidsbemiddeling Onderwijspersoneel universitaire lerarenopleiding voorbereidend beroepsonderwijs Vereenvoudigd Londo Vervangingsfonds voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs Voortgezet Onderwijs Voortgezet Speciaal Onderwijs Vervroegde Uittreding voorbereidend wetenschappelijk onderwijs

81

1. Inleiding


1. Inleiding

ONDERWIJSBELEID SINDS DE JAREN ZEVENTIG DEEL 2: BVE-SECTOR

Den Haag, december 2000 M.E. van Dyck


1. Inleiding

1

DRIE DECENNIA ONDERWIJSBELEID

1.1_

Inleiding

Harmonisatie en integratie binnen de bve-sector kunnen in de ontwikkelingen die in dit deel beschreven worden als rode draad gezien worden. Ze blijken in nauwe relatie tot deregulering en schaalvergroting te staan. Harmonisatie en integratie in onderwijs en aanverwante sectoren zijn al lang een beleidsstreven.153 Vanaf de jaren zeventig grijpt het verschijnsel om zich heen, zeker ook in het (toekomstige) bve-veld.154 De bve-sector die in 1996 tot stand komt, is het uiteindelijke product van een flink aantal afzonderlijke harmoniserings- en integratiestappen tussen in het verleden losstaande soorten onderwijs, educatie, scholing en vorming. De aanleiding tot elke volgende stap blijkt te liggen bij de van overheidswege telkens weer gevoelde noodzaak om voor nieuwe doelgroepen, die tot dan toe tussen wal en schip vielen, adequate educatieve voorzieningen en (vooral) voorzieningen voor beroepsvoorbereiding tot stand te brengen. Deze verantwoording is duidelijk onderwijskundig en niet bestuurskundig van aard. Integratie en harmonisatie worden echter vanaf de jaren tachtig ook sterk verbonden met het bestuurskundig verschijnsel van deregulering en schaalvergroting; de overheid voert namelijk bij elke integratiestap ‘onderwijskundige effectiviteit’ aan als kernargument voor deregulering en schaalvergroting. Naarmate de regelgeving voor onderwijs en aanverwante voorzieningen in het veld minder en globaler wordt en naarmate schaalvergroting er verder wordt doorgevoerd, zo luidt de gedachte achter het beleid, zullen instellingen beter in staat zijn tot de noodzakelijke afstemming op de nieuwe doelgroepen waarop de sector zich achtereenvolgens richt. Daarnaast, maar in het algemeen pas in tweede instantie, worden deregulering en schaalvergroting als waarde op zich gepresenteerd of worden ze op grond van bestuurlijke overwegingen en overwegingen van efficiëntie noodzakelijk genoemd. 153

Met als startpunt de werkzaamheden van de Ineenschakelingscommissie die in 1907 met haar rapport uitkwam. Vele decennia en diverse nota’s verder (Bolkenstein, Rutten, Cals-deWaal) mondde dit uit in de Wet op het voortgezet onderwijs.

154

De aanduiding ‘bve’, kort voor beroepsonderwijs en volwasseneneducatie, werd pas in de jaren ‘90 gemunt, bij de aanloop tot de WEB (Wet educatie en beroepsonderwijs). Kortheidshalve houden we de term ook bij beschrijving van voorgaande perioden aan als de sector in zijn totaliteit behandeld wordt.

86


1.2

De jaren zeventig

Op onderwijsgebied richt het beleid zich in de jaren zeventig op harmonisatie en integratie. Stand van zaken bij de start van het decennium Aan het begin van de jaren zeventig was slechts in een deel van het onderwijsaanbod dat nu tot de bve-sector gerekend zou worden, van duidelijke overheidsregulering sprake. Voor zover regelgeving van toepassing was, was deze niet exclusief van het Ministerie van Onderwijs afkomstig maar voor een niet onaanzienlijk deel ook van de ministeries die cultuur, welzijn, gezondheidszorg, economische en sociale zaken behartigden.155 De regelgeving voor het aanbod die van het ministerie van onderwijs afkomstig was en die betrekking had op het beroepsonderwijs, was echter het omvangrijkst en het meest gedetailleerd. Overigens was ook voor het beroepsonderwijs de regelgeving nog relatief jong. Oorspronkelijk, bij de invoering van de Middelbaar onderwijswet in 1863, had Thorbecke enige regeling van beroepsgerichte activiteiten nog onnodig gevonden. Dit type ‘onderwijs’ werd als zaak van bedrijfsleven en werkplaatsen gezien. Ruim een halve eeuw later pas nam het Ministerie van Onderwijs met de Nijverheidsonderwijswet (1919) de zorg voor een breed spectrum van beroepsopleidingen op zich. In de loop der jaren werden daarnaast allerlei andere activiteiten op het vlak van onderwijs, opleiding, scholing, en vorming in het leven geroepen, deels via uitbouw van het middelbaar onderwijs, maar ook vormgegeven door industrie, particulier initiatief, andere ministeries en andere overheden. Deze activiteiten zouden te zijner tijd binnen de bvesector vallen, maar in eerste instantie bekommerde de rijksoverheid zich er vaak nauwelijks om. In de (deel)sector beroepsonderwijs was de regelgeving het meest uitgebreid: er golden bevoegdheidsregelingen, lessentabellen, uren per vak en examenvoorschriften. Voor vorming en educatie daarentegen was niet of nauwelijks van regulering sprake: ze draaiden bijvoorbeeld grotendeels op onbevoegde vrijwilligers. Niet vakken of curricula waren bepalend voor de opbouw van leerroutes, maar de mogelijkheden en behoeften van de deelnemer waren het vertrekpunt. 155

De belangrijkste regelgeving voor het beleidsterrein onderwijs: de Wet op het voortgezet onderwijs, WVO (1963, Stb. 40 - regelde naast mbo o.m. ook het deeltijd-mbo en het dagen avondonderwijs aan volwassenen, deels ook het vormingswerk voor jeugdigen - jongeren beneden de 18 jaar, aan zgn. ‘levensscholen’); de Wet op het leerlingwezen (1966, Stb. 215); het Besluit vormingswerk voor jeugdigen (BVJ: 1970, Stb.357); en de Wet erkenning instellingen schriftelijk onderwijs (WEISO: 1972, Stb. 746).

87

Deel 2. Bve-sector; 1. Drie decennia onderwijsbeleid

In de loop van de drie decennia die hieronder in beschouwing worden genomen zou de verscheidenheid aan onderwijsvormen, opleidingsoorten, scholingsinitiatieven en vormingsactiviteiten in toenemende mate binnen de invloedssfeer van de overheid terechtkomen; en vervolgens meer specifiek binnen de invloedssfeer van het Ministerie van Onderwijs. Regelgeving, harmonisatie en integratie zouden volgen. Start van het harmoniserings- en integratietraject De eerste, zeer belangrijke stap in de richting van harmonisatie en integratie, met name voor het ministerie van onderwijs relevant, vond in 1968 plaats. In het voortgezet onderwijs trad de Wet op het voortgezet onderwijs in werking (de zogenaamde ‘Mammoetwet’).156 Verschillende schooltypen die voorheen in aparte wetten geregeld waren, zowel algemeen vormende als beroepsgerichte, werden door deze wet onder één noemer gebracht. Het hoofddoel was integratie van schooltypen tot één voortgezetonderwijsstelsel. Daarnaast was harmonisatie van dit stelsel en onderlinge aansluiting van schooltypen daarbinnen een doelstelling. Met de integratie van wat uiteindelijk de bve-sector zou worden, was zo een begin gemaakt - hoewel een en ander toen zeker nog niet in het bve-perspectief geplaatst werd. Meer dan een allereerste begin was het niet. Het beroepsonderwijs dat in de WVO geregeld werd betrof het lbo, mbo, èn hbo. Voor het latere bve-veld zijn daarvan het mbo en het deeltijd-mbo relevant. Verder werden in de WVO nog het dagen avondonderwijs voor vwo en avo geregeld, ook een onderwijstype dat later als ‘volwasseneneducatie’ in de bve-sector is ondergebracht.

156

Wet op het voortgezet onderwijs, 1963, Stb. 40.

88


Daarnaast is vanuit bve-oogpunt ook nog aanbod van belang dat niet in de WVO geregeld werd: het leerlingwezen157, het vormingswerk voor jeugdigen, en uiteenlopende voorzieningen die te zijner tijd tot cursorisch beroepsonderwijs en basis-, respectievelijk volwasseneneducatie zouden worden samengevoegd. Het grootste deel van dit geheel zou vooralsnog buiten de invloedssfeer van het onderwijsministerie blijven. Niet alleen was daarmee qua reikwijdte de integratie die in de WVO bedoeld werd, relatief beperkt, ook voor de opleidingen die er wel bij betrokken werden, mankeerde er nog het een en ander aan. Met name bleek na invoering van de Wet de aansluiting van het mbo op het lbo nog problematisch, en onderling bleken de mbo-soorten erg verschillend naar inrichting, duur en niveau. Integratie en harmonisatie binnen het mbo

157

In de Wet op het nijverheidsonderwijs van 1919 figureerde het leerlingwezen, georganiseerd door het bedrijfsleven, als aanvullende mogelijkheid voor hen die niet in de gelegenheid waren een dagopleiding te volgen. In 1966 krijgt het met de Wet op het leerlingwezen (Stb. 215), een zelfstandige status.

89


De ontwikkelingen in de jaren zeventig richtten zich dan ook in de eerste plaats op verdere integratie en harmonisatie van opleidingen en regelgeving, inspanningen die in de periode 1970-1980 nog niet verder dan het mbo zelf reikten. (Regulering of deregulering kwamen op dit moment nog niet in beeld, evenmin als schaalvergroting). Allereerst werd het zeer gevarieerde geheel aan mhno- en mspo158-opleidingen geherstructureerd tot het mdgo. Dit mdgo werd naar inrichting, niveau, toelatingseisen en duur vergelijkbaar gemaakt met meao en mto. Tegelijk werd getracht, in eerste instantie binnen dit (nog experimentele) mdgo, om de aansluiting tussen mbo en lbo te verbeteren. Aanleiding hiertoe vormde het zogenoemde ‘gat in de Mammoet’, dat moest worden gedicht. Het probleem dat onder die naam bekend raakte, was het volgende. Terwijl in de jaren zeventig de behoefte aan een kwalificerende vervolgopleiding mèt de economische ontwikkeling en de onderwijsdeelname bleek te groeien, ontbrak het een belangrijke groep aan mogelijkheden tot dergelijke kwalificering, binnen het mbo of anderszins: de lbo-abituriënten. In het lbo was met het Besluit lbo/lavo van 1973 een ‘veralgemenisering’ doorgevoerd, deels omwille van de afstemming op het avo, deels uit emancipatorische overwegingen, maar voor de onmiddellijke arbeidsmarktpositie van lbo’ers was dit geen pré. De WVO voorzag weliswaar doorstroming van lbo naar mbo, maar in de praktijk bleken de mogelijkheden daartoe beperkt omdat de schoolsoorten niet wederzijds op elkaar waren afgestemd. Voor veel lbo-abituriënten waren er naast het mbo nauwelijks kwalificerende alternatieven voorhanden. Het leerlingwezen, dat ongeveer tegelijk met het in werking treden van de WVO zijn wettelijke basis kreeg,159 was in principe vervolgopleiding voor een lbo dat geen zelfstandig kwalificerende status meer had. Met de economische recessie van de jaren zeventig kelderde het aanbod aan leer-/arbeidsplaatsen echter aanzienlijk en tegelijk nam de toeloop van mavo-abituriënten op het leerlingwezen toe, zodat lbo’ers er nauwelijks nog terecht konden. Voor de dichting van ‘het gat’ circuleerden allerlei voorstellen: herprogrammering en betere voorbereiding op mbo dan wel arbeidsmarkt tijdens het lbo zelf werd als mogelijkheid genoemd; het instellen van een opleiding tussen lbo en mbo in (een kopopleiding lbo, een schakelopleiding al dan niet binnen het mbo) was een optie; het inrichten van een meer praktijkgerichte, minder theoretische mbo-stroom werd overwogen; en een ander idee was het creëren 158

Mhno: middelbaar huishoud- en nijverheidsonderwijs (omvatte o.m. de opleiding kostuumnaaien/couture, tot kinderverzorging/jeugdverzorging, tot apothekers-, dokters-, tandartsassistent). Mspo: middelbaar sociaal-pedagogisch onderwijs (omvatte o.m. de opleiding tot bejaardenverzorgende, sociale dienstverlening, cultureel werk, sportleider, bezigheidstherapie). Een aanzienlijk deel van deze opleidingen viel vóór de herstructurering nog onder andere ministeries (gezondheidszorg, economische zaken) of was een zaak van particulier initiatief. Mdgo: middelbaar dienstverlenings- en gezondheidszorgonderwijs.

159

Wet op het leerlingwezen, 1986, Stb. 215.

90


van geprofileerde instroommogelijkheden en/of tempo- of niveaudifferentiatie in het mbo. Uiteindelijk werd ter gelegenheid van de herstructurering in mhno en mspo (zie hierboven) op experimentele basis getracht in deze opleidingssoort de laatste variant differentiatie - uit te werken, helaas zonder veel resultaat.160 Ongeveer in dezelfde tijd werd aan een alternatief gewerkt: vanaf 1979 ging een aantal proefprojecten ‘kort-mbo’ (kmbo) van start, een kortere, meer praktijkgerichte variant onder het niveau van het reguliere mbo.161 In eerste instantie fungeerde dit kmbo voor een nog beperkte groep leerlingen.162 Een naar omvang meer adequate dichting van ‘het gat’ via het kmbo zou tot halverwege de jaren tachtig op zich laten wachten - waarna overigens weer nieuwe gaten in het stelsel zichtbaar werden. Toenemende aandacht voor opleidings- en vormingsactiviteiten voor volwassenen/niet-leerplichtigen

160

Van Dyck, 1988, p.61 e.v., p.161 e.v. Zelfs was het zo dat bij opleidingen binnen deze sector die vóór de herstructurering nog redelijke aantallen lbo’ers opnamen (verzorging, mode & kleding), nu de toelatingseisen zodanig verhoogd werden dat de meeste van deze leerlingen niet meer konden instromen. Ook werden de tussenopleidingen INAS en INTAS binnen het MHNO, die eerder als opstap tot het MBO fungeerden, na de herstructurering opgeheven.

161

In het agrarisch mbo (mao) bestonden al twee opleidingsniveaus: naast het reguliere A-niveau een lager Bniveau, met als ingangseis 4 op B-niveau afgeronden lbo-vakken. Daardoor konden vrijwel alle lao-leerlingen instromen en zelfs een deel van de leerlingen van het individueel lager agrarisch onderwijs. De mao-B opleidingen waren 2- of 3-jarig en hadden een flinke stage-component. Naast het mao-B werden als kmbovariant ging in de tweede helft van de jaren tachtig experimenteel kmao van st art, toegewezen aan samenwerkingsverbanden van lao en mao (de opleidingen voor het agrarisch leerlingwezen berusten al bij de laoscholen). De omvang bleef beperkt.

162

Nota Proefprojecten, nieuwe onderwijsvoorzieningen voor 16-18-jarigen, Ministerie van O&W/Ministerie van Sociale zaken, 1978.

91


Voorzieningen die zich op niet-leerplichtigen en volwassenen richten, staan voor het grootste deel apart van het onderwijs, en worden nog nauwelijks betrokken bij de integratieve en harmoniserende initiatieven die hierboven besproken werden. Het ging hier om een geheel van min of meer apart staande en zeer gevarieerde voorzieningen. Afgezien van de dagen avondscholen voor volwassenen respectievelijk het Vormingswerk voor jeugdigen, op dat moment onder de WVO geregeld, en van het Vormingswerk Jonge Volwassenen (VJV) dat voor 70% door het Ministerie van Onderwijs werd gesubsidieerd163, waren activiteiten lange tijd een zaak van hoofdzakelijk particulier en lokaal initiatief. Voor zover ze landelijk als beleidszaak gezien werden, waren uiteenlopende ministeries betrokken: onderwijs zelf,164 verder met name cultuur en welzijn, daarnaast sociale zaken - specifieke scholing - en landbouw - agrarisch onderwijs. Aan de vormingskant van het spectrum waren in de zeventiger jaren binnen het veld met name vormingsactiviteiten voor (jong) volwassenen van belang.165 166 Daarnaast ging in de tweede helft van de jaren zeventig nog een reeks projecten van start die te zijner tijd in de basiseducatie zouden opgaan (open schoolprojecten vanaf 1977, alfabetiseringsprojecten, educatieve projecten voor culturele minderheden, intensieve taalcursussen, deels door het ministerie van onderwijs bekostigd). Ook werd in deze periode het dagen avondonderwijs voor vwo en avo uitgebouwd (met als aanzet de ‘moedermavo’, een vorm van avondonderwijs dat overdag gegeven werd).167 Zowel de vormings- als onderwijsactiviteiten in kwestie richtten zich op niet-leerplichtigen. Plaatselijke activiteiten dreven hoofdzakelijk op vrijwilligers. Het internaatswerk daarentegen was volledig geprofessionaliseerd.

163

Rijksregeling subsidiëring vormingswerk leerplichtvrije jeugd.

164

Het Ministerie van Onderwijs bekostigde het avondonderwijs, het vormingswerk voor jeugdigen en activiteiten in het kader van het leerlingwezen. Het Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk werk betaalde aan het vormings- en ontwikkelingswerk, voor de nieuwe projecten - open school, alfabetisering e.d. - was O(C)&W medebekostiger. Het Ministerie van Sociale Zaken financierde scholingsfaciliteiten. Het Ministerie van Landbouw en Visserij bekostigde vormingsactiviteiten ‘ten plattelande’, deels samen met O(C)&W (Jonker, 1998, p.9).

165

WVO art. 61.

166

Meerdaagse vormings- en ontwikkelingscursussen in internaatsverband (volkshogescholen en vormingscentra) en cursussen van allerlei aard die in plaatselijke vormingscentra werden gegeven, waaronder de zogenaamde VOScursussen (Vrouwen Oriënteren zich in de Samenleving).

167

Regeling voor de avondscholen en dag-avondscholen voor voorbereidend wetenschappelijk onderwijs en algemeen voortgezet onderwijs, titel II van de WVO.

92


Onderwijs en vooral educatie aan volwassenen stond oorspronkelijk marginaal in de belangstelling van de beleidsmakers (enige subsidiëring van particuliere volksontwikkelingsinitiatieven vond plaats, veel meer was het niet). In de jaren zeventig krijgen deze activiteiten om diverse redenen meer aandacht. In de eerste plaats steeg, landelijk èn internationaal (UNESCO, OECD), de belangstelling voor wat nu levenslang leren heet: permanente educatie en wederkerend leren. Het ging daarbij om verschillende stromingen: enerzijds vanuit de welzijnsoptiek het accent op ontplooiing en persoonlijke vorming, daarnaast vanuit de economische en arbeidsmarktoptiek het accent op wederkerend leren en educatief verlof (uiteindelijk werd wegens bezuinigingen de concretisering van beide oriëntaties in de kiem gesmoord. Verder kwam in het kader van het streven naar democratisering en vermindering van ongelijkheid de tweede kans-functie van onderwijs voorop te staan (kabinet Den Uyl). Voor de uitwerking van een en ander werd een interdepartementale aanpak bepleit (MvT op de Rijksbegroting 1974, de zogenoemde Contourennota van minister Van Kemenade van 1975); hiertoe werden diverse commissies ingesteld.168 In deze jaren kwam het ook voor het eerst tot overleg tussen de betreffende ministeries (onderwijs, welzijn, sociale zaken), over de diverse onderwijs-, vormings- en scholingsactiviteiten voor volwassenen. Het Ministerie van CRM gaf hiertoe de aanzet en koos, conform de Kaderwet Specifiek Welzijn, voor een model van ‘democratisch decentrale planning’ (territoriale decentralisatie, met een uitdrukkelijke rol voor gemeenten in plaats van of naast de landelijke overheid). Er komen aanzetten om de op volwassenen/niet-leerplichtigen gerichte onderwijs- en vormingsactiviteiten binnen de integratie- en reguleringssfeer te betrekken. Op het beleidsterrein van CRM wordt een begin gemaakt met integratie door de Rijksbijdrageregeling voor het plaatselijk vormings- en ontwikkelingswerk die op 1 juli 1976 in werking treedt. Volgens de inleidende paragraaf beoogt de regeling dit type werk in te passen in de bredere ontwikkelingen die aan de gang zijn, te weten de open school, de educatieve netwerken en het educatief verlof. De regeling legt tevens de verbinding naar andere educatieve voorzieningen doordat zij de gemeenten opdraagt een plan op te stellen waarin wordt aangegeven op welke wijze door een samenhangend patroon van sociaal-culturele en educatieve voorzieningen een gevarieerd aanbod aan vormings- en ontwikkelingswerk en onderwijs voor volwassenen kan worden vastgesteld. De Rijkssubsidieregeling voor vormings- en 168

De Commissies Open School, Commissie Bevordering Plaatselijke Educatieve Netwerken en Commissie Educatief Verlof, waarvoor respectievelijk het ministerie van Onderwijs, CRM en Sociale Zaken eerstverantwoordelijk waren.

93


ontwikkelingswerk in internaatsverband van 1976 bepaalt dat subsidies slechts worden verleend indien en voorzover het internaatswerk past in een landelijk en/of regionaal voorzieningenpatroon. De relatie met aanpalende terreinen als jeugd- en jongerenwerk, samenlevingsopbouw en kunstzinnige vorming wordt gestimuleerd door de Rijksbijdrage Sociaal Culturele Activiteiten die per 1 januari 1979 wordt ingevoerd. Een echt samenhangend beleid komt echter nog niet van de grond. Wel blijkt aan het eind van de jaren zeventig het begrip volwasseneneducatie als nieuw etiket voor alle hierboven genoemde ontwikkelingen ingeburgerd. De verantwoordelijkheid voor de deelsector komt in belangrijker mate bij het Ministerie van O(C)&W te liggen en het gepercipieerde belang van de sector binnen het onderwijsbeleid neemt toe.169 De MvT bij de Onderwijsbegroting 1974 stelt dat het bevorderen van de mogelijkheden tot voortdurende scholing en vorming na en naast het dagonderwijs dringend vraagt om een coherent stelsel van educatieve voorzieningen. Voorstellen daartoe volgen spoedig in de Contourennota, die in de volgende paragraaf besproken wordt. Hiermee is de aanzet gegeven voor het langdurig wetgevingstraject dat in 1991 tot de Kaderwet Volwasseneneducatie zou leiden.

169

Jonker, 1998, p.7 e.v.; Boef e.a., 1995, p.121 e.v.

94


Een blauwdruk voor verdere integratie In het beleid van de jaren zeventig verdient nog een ontwikkeling de aandacht. Ook hierbij stond weer integratie van het stelsel voorop, maar deze keer in een veel verdergaande uitwerking dan eerder bij de Mammoetwet het geval was. Overigens ging het nog slechts om plannen, voorlopig zonder aanzetten tot daadwerkelijke realisatie. Mede in reactie op vragen uit de Kamer om een geïntegreerde visie op het onderwijs als totaal bracht Van Kemenade in 1975 de hierboven al genoemde Contourennota 170 uit. Deze schetste een toekomstbeeld van het onderwijs in zijn geheel: primair, secundair en tertiair. Wat het secundair onderwijs betreft werd, volgend op het middenonderwijs voor twaalf- tot zestienjarigen en voorafgaand aan het hoger onderwijs, de ‘bovenschool’ voorgesteld. Deze zou worden onderverdeeld naar ‘sectoren van maatschappelijke bezigheden en daaraan verbonden leergebieden’. Er werden theoretische, respectievelijk middenlange en korte beroepsgerichte stromen in onderscheiden. De gedachte aan een éducation permanente of levenslang leren leidde er ook toe dat voor het geschetste samenhangend onderwijsbeleid een breder educatief kader werd gezocht. Aldus kwam ook hier weer de volwasseneneducatie in beeld: naast de bovenschool als ‘eerste weg-onderwijs’ onderscheidde de nota nog een ‘tweede weg’ (voor leerplichtigen, gecombineerd met werk) en daarnaast een ‘tweede kansonderwijs’ (voor niet meer leerplichtigen).171 Uiteindelijk raakten deze plannen niet verder dan nota’s en maatschappelijke discussie; concretisering volgde niet. Wel zijn de ideeën uit de nota op onderdelen terug te vinden in de herstructureringen die in de jaren tachtig en negentig volgden, met name wat de samenhang van onderwijs en overige educatieve voorzieningen betreft. Terugblik op de jaren zeventig Ontwikkelingen in wat veel later pas de bve-sector zal zijn, staan overwegend in het teken van de integratie en harmonisatie van het stelsel, met het middelbaar beroepsonderwijs als uitgangspunt. Binnen het mbo worden verdere stappen gezet. De integratie-aanzet die voor het mbo in de Wet op het voortgezet onderwijs al gegeven was, blijkt onvoldoende. Via harmonisatie en integratie van de mdgo-opleidingen wordt ook getracht het zogenoemde ‘gat in de Mammoet’ te repareren, waardoor met name lbo’ers meer kans op een adequate beroepsopleiding moeten krijgen. Voor de overige 170

Contouren van een toekomstig onderwijsbestel, TK 1974-1975, 13 459, nrs.1-2.

171

Knippenberg en Van der Ham, o.c., p.562.

95


delen van het toekomstige bve-veld blijft het qua integratiebeleid voorlopig nog bij vage voornemens. Wel is er toenemende aandacht voor opleidings- en vormingsactiviteiten voor volwassenen/niet-leerplichtigen, en brengt Van Kemenade’s Contourennota een integrale visie op het onderwijs, inclusief activiteiten voor deze groepen. Daadwerkelijke stappen zullen pas in de loop van de jaren tachtig volgen. Bij alle ontwikkelingen die zich in dit decennium in de sector voordoen, zijn deregulering en aanverwante ontwikkelingen nog geen punt van overweging.

96


1.3

De jaren tachtig

In het bve-veld vallen in de jaren tachtig drie zaken op: ten eerste het steeds toenemende belang van het arbeidsmarktperspectief bij de inrichting en herordening van opleidingen; verder het doorzetten van het streven naar integratie dat in de voorgaande decennia zo prominent was; ten derde het feit dat de motivatie voor dit streven nu voor een belangrijk deel ook elders gezocht wordt dan in de behoefte aan een eenduidige, dekkende en samenhangende structuur van het bestel.172 Gegeven de conjunctuur, die tot een overaanbod op de arbeidsmarkt leidt, en het tezelfdertijd bestaan van kwalitatieve tekorten, krijgen overwegingen van ‘externe effectiviteit’ de aandacht. Economische en arbeidsmarktmotieven worden in de beschouwingen over doelen en opbrengsten van onderwijs steeds belangrijker. Een en ander kan gezien worden als het doortrekken van de metafoor ‘gat in de Mammoet’ naar nieuwe doelgroepen waarvoor nu een plek op de arbeidsmarkt moet worden gevonden. Daartoe moet de toegankelijkheid van het beroepsgericht onderwijs worden vergroot. Concrete initiatieven die hiermee verband houden zijn de invoering van het kort-mbo, de uitbouw van het leerlingwezen, en projecten en initiatieven die voor nietleerplichtigen aansluiting op de arbeidsmarkt beogen. Overwegingen van doelmatigheid zijn evenzeer van belang; het streven naar bezuiniging is in de sector urgent, gezien de fors gegroeide deelname aan de beroepsgerichte onderwijsvormen.173 Nieuwe en afgepaste bekostigingsmodellen worden uitgewerkt. Daarnaast worden concentratie van opleidingen en schaalvergroting doorgevoerd en vindt een herordening en samenvoeging van leerwegen binnen de opleidingenstructuur plaats. Omwille van de vergroting van de toegankelijkheid, maar zeker ook omwille van een grotere doelmatigheid wordt integratie doorgevoerd binnen drie belangrijke deelsectoren in het bve-veld: het (voltijds-)mbo, het cursorisch onderwijs, en de volwasseneneducatie. Overwegingen die met de verandering in besturingsfilosofie samenhangen gaan nu een rol spelen. De ‘zes grote operaties’ (zie hoofdstuk 1 van de studie Dereguleren met beleid) laten zeker ook de bve-sector niet ongemoeid. Bij de nieuwe onderwijs-, opleidings- en vormingsactiviteiten en bij de toenemende integratie komen als nieuwe,

172

Vergelijk dit met, eerder, de considerans van de WVO: ‘Het is wenselijk ter verkrijging van een samenhangend geheel van onderwijsvoorzieningen het voortgezet onderwijs in een wet te regelen.’ Dit is een streven dat in feite teruggaat tot de werkzaamheden van de eerder al genoemde Ineenschakelingscommissie, aan het begin van de twintigste eeuw.

173

Zie Herweijer (1995) voor een overzicht van deelname-ontwikkelingen, kenmerken van deelnemers en tijdsbesteding aan onderwijs.

97


eigentijdse elementen: de invloed van de nieuwe sturingsfilosofie en de schaalvergroting die tegelijk met de programmatische herstructureringen plaatsvindt. Het ‘gat in de Mammoet’ gedicht? Nieuwe doelgroepen als punt van zorg Voor lbo-abituriënten werd en wordt ook in deze jaren een passende kwalificerende route gezocht. Daarnaast wordt in de jaren tachtig naar kwalificerende mogelijkheden gezocht voor voortijdig schoolverlaters, niet-leerplichtigen, werklozen. n Opkomst van het kort-mbo Als oplossing voor de dichting van ‘het gat in de Mammoet’ waarover eerder gesproken werd, werd nu voluit voor het ‘kort-mbo’ gekozen: voltijds beroepsonderwijs in de tweede fase voortgezet onderwijs, dat het kwalificerend equivalent zou vormen van de primaire opleidingen in het leerlingwezen.174 Naast een beroepsopleiding op primair niveau bood het kmbo ook oriëntatie- en schakelprogramma’s, als toeleidingstraject naar een beroepsopleiding. In de eerste helft van het decennium ging het nog om een proefneming met een nieuw type opleiding, in de tweede helft was het beleid vooral gericht op integratie van het nieuwe kmbo binnen de tweede fase voortgezet onderwijs naast het (lang) mbo. In de loop van de jaren tachtig namen steeds meer leerlingen aan de kmbo-projecten deel en breidde het aantal locaties zich uit. Het kmbo zou in de jaren negentig een belangrijk bestanddeel van het onderwijsaanbod in het bve-veld gaan uitmaken.175 Terwijl in de jaren zeventig het kort-mbo nog als sluitstuk van de WVO gezien werd (ook de lbo-groep zou daarmee de vereiste kwalificering geboden worden) ontstonden in de jaren tachtig echter weer twijfels over de effectiviteit van deze nieuwe onderwijssoort. Verder bleken onderwijstoegankelijkheid en beroepskwalificering inmiddels ook voor andere groepen dan de lbo-abituriënten een punt van zorg: zie verderop. n De relatie kmbo/leerlingwezen Het leerlingwezen - ‘werkend leren’ - stamt uit het bedrijfsleven en werd in de jaren zestig mede onder de hoede van het Ministerie van Onderwijs gebracht.176 De overheid bestemde het in eerste instantie voor werkende jongeren vanaf 16 jaar met of zonder lbo- of mavo-diploma, deels of niet meer leerplichtig. Het praktijkgedeelte van de 174

Beleidsnotitie: Van uitbreiding naar invoering van het Kort -Middelbaar Beroepsonderwijs, 1983.

175

De Bruin, 1998, p.9-29.

176

De Wet op het leerlingwezen, 1966, Stb. 215, vormt het kader voor de praktijkopleiding van het leerlingwe zen; het beroepsbegeleidend onderwijs aan de streekschool vindt zijn grondslag in art. 75 eerste lid van de WVO.

98


opleiding wordt door de werkgever verzorgd en de schoolcomponent, het beroepsbegeleidende onderwijsaanbod daarnaast (bbo), zou in streekscholen plaatsvinden. Het COBO, door de streekscholen opgericht, zorgde voor de inhoudelijke ontwikkeling en vernieuwing van de schoolcomponent. ‘Landelijke opleidingsorganen’ (LOB’s) hebben de primaire zorg voor het praktijkleren en onderhouden daartoe contacten met het schoolwezen enerzijds en werkorganisaties anderzijds. Zij regelen de leerovereenkomst die tussen werkgever en leerling wordt afgesloten, nemen de vaktechnische praktijkbegeleiding van leerlingen op zich en bieden leerlingen de gelegenheid een examen af te leggen.177

177

Zie Crouwel-Le Grand e.a., 1980, p. 128 e.v. LOB’s zijn naar bedrijfstak, beroepencategorieën of beroepsrichtingen georganiseerd. Ze zijn, behalve voor de hierboven genoemde taken, verantwoordelijk voor de vertaling van de opleidingswensen van het bedrijfsleven in opleidingen en cursussen ten behoeve van de bedrijfstakken. De landelijke organen in de agrarische sector zijn vergelijkbaar met die voor de rest van het leerlingwezen. Naast de LOB’s, die op landelijk niveau de vaktechnische begeleiding van het llw verzorgen, werden Regionale organen onderscheiden, die de sociaal-pedagogische begeleiding op zich namen. Ze kregen in de WLW de zorg voor de voorlichting, het onderhouden van contacten met leerlingen, scholen in arbeidsbemiddeling; zij registreerden leerlinggegevens, verleenden medewerking aan het tot stand komen van leerovereenkomsten en regelden persoonlijke en maatschappelijke begeleiding. Einde de jaren tachtig gingen zij op in een Regionale structuur voor de studie- en beroepskeuze voorlichting in Nederland.

99


De arbeidsmarktpositie van de leerlingen uit het leerlingwezen bleek uiteindelijk, doordat het leeuwendeel van de opleiding niet in de school maar op de werkvloer plaatsvond, steviger dan die van de kmbo-ers. Met de werkloosheid in de jaren tachtig liep echter het aantal leer-arbeidsplaatsen in het bedrijfsleven terug. Van beleidswege werd daarom het kmbo gepousseerd als alternatieve weg tot een aan het primair leerlingwezen gelijkwaardig kwalificatieniveau. De commissie Wagner,178 die zich aan het begin van de tachtiger jaren over de jeugdwerkloosheid en over de aansluiting onderwijs/arbeidsmarkt boog, maakte echter een andere keus, namelijk die voor versterking van het leerlingwezen. Inspanningen van sociale partners en van het Ministerie van Sociale Zaken leidden er inderdaad toe dat in het leerlingwezen het aantal deelnemers aanzienlijk toenam. Ook het departement van onderwijs kwam terug op zijn eerdere kmbo-beleid. Het ondernam nu verschillende pogingen om de groei van het voltijd-kmbo terug te dringen ten gunste van het leerlingwezen - uiteindelijk overigens zonder ernstige gevolgen voor deze schoolsoort -, en stimuleerde ontwikkeling van deeltijd-kmbo om beroepsbegeleidend onderwijs te verzorgen. n Ongediplomeerde schoolverlaters Verder werden, min of meer ad hoc, allerlei experimenten en projecten in het leven geroepen die tot doel hadden ook ongediplomeerde schoolverlaters te scholen en toe te leiden tot de arbeidsmarkt. Niet elke leerling sloot de eerste fase vo gediplomeerd af, niet elke voortijdige schoolverlater liet zich vervolgens naar vervolgmogelijkheden oriënteren of schakelen, niet elke leerling die oriëntatie- en schakelprogramma’s in het kmbo volgde, kwam ook in een kwalificerende vervolgopleiding terecht; en vervolgens verliet een grote groep leerlingen het beroepsonderwijs toch nog zonder diploma. Om de schoolverlaters naar de arbeidsmarkt toe te leiden was eerder al het deeltijd kmbo in het leven geroepen (waarvoor de basis gelegd was met de nota Naar het participatieonderwijs en vervolgens de eerder genoemde nota Nieuwe proefprojecten voor 16- tot 18-jarigen). Vormingswerk en streekschool zouden daarin samenwerken; in de praktijk bleek deze constructie op grote weerstand te stuiten van het onderwijsveld.179 Ook los van de streekscholen richtte het vormingswerk zich echter op scholing van ongediplomeerde jongeren. Er werden daarnaast specifieke onderwijsprojecten voor 178

In het zogenaamde ‘Open overleg Wagner’ participeerden overheid, sociale partners en onderwijsorganisaties; zie ook OC&W, 1984.

179

Van Imhoff e.a., 1985, p.6.

100


randgroepjongeren opgezet (Beleidsnotitie over Randgroepjongeren). Dergelijke projecten en experimenten werden gestimuleerd en financieel gesteund door de overheid, maar nauwelijks gecoördineerd. In het midden van de jaren tachtig werd dit experimenteerbeleid om overwegingen van doelmatigheid en doeltreffendheid verlaten: voor de doelgroep werden nu binnen het stelsel oplossingen gezocht.

101


n Volwasseneneducatie Het beleid koos in deze jaren ook ten aanzien van de volwasseneneducatie voor een steeds beroepsgerichtere oriëntatie. Zowel de basiseducatie als het vavo (voortgezet algemeen volwassenenonderwijs) kregen sterker de taak om toe te leiden naar en/of ondersteunend te zijn voor een beroepsopleidend traject of voor arbeidsparticipatie.180 Aan eerdere projecten als alfabetisering en educatieve activiteiten voor culturele minderheden werd een project ‘beroepskwalificerende educatieve activiteiten’ (BKE) toegevoegd. De verantwoordelijkheid voor de volwasseneneducatie kwam na 1986 bij het Ministerie van O&W te berusten. In 1987 werd de Notitie primaire beroepsgerichte volwasseneneducatie (PBVE) uitgebracht. De PBVE had als doel BKE-projecten uit te bouwen tot arbeidsmarktrelevante scholings-infrastructuren voor kansarme doelgroepen.181 Vormings- en ontwikkelingswerk bleef onder WVC en werd als onderdeel van het sociaal-cultureel werk vooral een zaak van gemeentelijk beleid. n Activiteiten voor jeugdigen en volwassenen: grensvervaging Verder valt hier nog op te merken dat in de loop der jaren educatieve activiteiten voor jeugdigen respectievelijk volwassenen door elkaar begonnen te lopen. Steeds meer volwassenen bevolkten het leerlingwezen, in het kader van om-, bij of nascholing. Via de Arbeidsvoorziening zochten steeds meer werkzoekenden (om-)scholing, maar ook volgden zij activiteiten op het terrein van basiseducatie, taalcursussen, oriëntatie- en schakelcursussen en schoolverlatersopvang.182 Ook na- en bijscholing van werknemers vond steeds meer ingang. Met dit alles kon het onderscheid tussen initieel en postinitieel onderwijs in de jaren tachtig niet meer zo scherp getrokken worden als in eerdere tijden, een gegeven dat in de jaren negentig consequenties zou hebben voor het bereik van de WEB. 180

Van Yperen, 1986, p.9 e.v.

181

Onstenk & Wilbrink, 1991, p.2 e.v.

182

Jonker, 1998, p.29.

102


Verder integreren, maar: per deelsector Bij alle hierboven geschetste ontwikkelingen werd een steeds grotere behoefte duidelijk aan op maat gesneden aanbod en aan leertrajecten, niet alleen voor zestienjarigen maar ook voor niet-leerplichtigen. Zo min mogelijk moest dit belemmerd worden door schotten tussen soorten opleidingen. Er zou een aanbod gerealiseerd moeten worden voor diegenen die het initiële traject al afgesloten hadden. Andersom zouden van het aanbod van volwassenenonderwijs als deeltijd-mbo en vavo ook leerlingen in het initiële traject gebruik moeten kunnen maken. Ook was er behoefte aan het combineren van secundair beroepsonderwijs en volwasseneneducatie voor arbeidsmarktgericht of ondersteunend onderwijs of scholingstrajecten.183 Het inzicht groeide dat een en ander niet eenvoudig opgelost zou kunnen worden met experimenten aan de rand van het bestel, maar dat een meer integraal beleid nodig was.184 Overigens speelden op de achtergrond ook andere dan inhoudelijke overwegingen, de behoefte aan doelmatigheid niet in de laatste plaats en in het kader daarvan onder meer: het streven naar schaalvergroting. Daadwerkelijke stappen werden nu gezet voor verdere integratie van de voorzieningen in de bve-sector, zij het in eerste instantie toch nog stapsgewijs. Mbo, cursorisch en volwassenenonderwijs bleven in het stelsel nog los van elkaar. Wel werd afstemming en samenwerking tussen voorzieningen van verscheidene deelsectoren in principe tot aandachtspunt, al volgde de praktijk nog nauwelijks.185 n Sectorvorming en vernieuwing in het mbo Met het uitbrengen van de hoofdlijnennotitie Sectorvorming en Vernieuwing in het MBO (SVM) in 1986 en het SVM-wetsvoorstel in 1988186 werd een verdere stap gezet naar integraal beleid.187 De integratie die met deze hoofdlijnennotitie werd ingezet, betrof nog slechts de voorzieningen in het voltijds secundair beroepsonderwijs: de lange mbo-opleidingen en het (toen nog) experimentele kmbo. Deeltijd-mbo en streekscholen werden niet betrokken bij de sectorvorming. Mbo en kmbo zouden in sectorale scholen en multi183

De Bruijn, 1995, p.39.

184

Ibid. p.34.

185

Zie onder meer: Veld, 1994, p.65.

186

Wijziging in de Wet op het voortgezet onderwijs inzake sectorvorming en vernieuwing van het middelbaar beroepsonderwijs, 1988.

187

De Bruijn, 1998, p.31 e.v.

103


sectorale scholengemeenschappen samengaan: opleidingsprogramma’s gericht op één arbeidsmarktsector dan wel beroepencategorie, maar van verschillende cursusduur en niveau, zouden in een instituut worden samengevoegd. Voor het agrarisch onderwijs voorzag de SVM-wet de invoering van Agrarische Opleidingscentra (AOC’s). Zij kunnen gelden als voorlopers van de ROC’s die later met de WEB gemeengoed zouden worden, zij het dat AOC’s, in tegenstelling tot de ROC’s, slechts één onderwijsrichting omvatten - waarin overigens naast (k)mao en leerlingwezen, ook het lao werd opgenomen.188 Een uitbouw van het opleidingenstelsel werd voorzien, met vijf verschillende varianten, naar niveau. De centrale uitgangspunten van de SVM-operatie zijn te vinden in de notitie Hoofdlijnen van beleid inzake sectorvorming en vernieuwing van het m.b.o.189

188

Deze sector kwam in het voorgaande nog niet ter sprake, omdat ze in de jaren zeventig en grotendeels ook in de jaren tachtig nog geheel apart stond van overig onderwijs, vorming en educati e. Het agrarisch onderwijs zal in de jaren negentig echter wel onder de WEB komen te vallen en in zijn uitwerking fungeren conform de lijnen die in deze kaderwet zijn aangegeven. In wat hier volgt wordt verder slechts incidenteel apart op deze onderwijssoort ingegaan.

189

TK 1986-1987, 19 790.

104


Een belangrijk doel van de SVM-operatie was het benutten van het geïntegreerde onderwijsaanbod voor verdere vernieuwing. Mogelijkheden tot flexibele omgang met het onderwijsaanbod zouden scholen in staat stellen in te spelen op veranderende vragen en omstandigheden van de arbeidsmarkt. Daartoe zou de bemoeienis van de overheid worden teruggedrongen en de medeverantwoordelijkheid van het bedrijfsleven voor de inhoud en inrichting van het onderwijs worden bevorderd.190 Een andere inhoudelijke doelstelling was de verbetering van het rendement van de lange mbo-opleidingen door de nieuwe mogelijkheden tot overstap die zouden ontstaan: overstap van lang naar kort mbo en eventueel van voltijd- naar deeltijdvarianten. Uiteindelijk moest de SVM-operatie ook leiden tot een structurele besparing in het mbo van 150 miljoen.191 n Cursorisch beroepsonderwijs Aansluitend, maar de facto aan het begin jaren negentig, zou het ook tot integratie komen binnen het cursorisch beroepsonderwijs. Dit segment omvatte het leerlingwezen - de hoofdmoot -, daarnaast het deeltijd-mbo, bestemd voor jongeren vanaf 18 jaar, verder de specifieke scholing voor werkzoekenden - een instrument van de Arbeidsvoorziening -, en tot slot het cursorisch ondernemersonderwijs. De Wet op het cursorisch beroepsonderwijs waaronder deze onderwijsvormen zouden worden ondergebracht,192 betekende voor het leerlingwezen voortaan regeling van schoolen praktijkcomponent in één wet.193 Verder legde De WCBO een verbinding tussen leerlingwezen en voltijd beroepsonderwijs, en tussen beroepsonderwijs en de scholingsactiviteiten van de arbeidsvoorzieningenorganisatie. De vereniging van voltijd(k)mbo, deeltijd-kmbo en bbo wordt mogelijk gemaakt. De beoogde equivalentie van opleidingswegen, die zichtbaar had moeten worden in de feitelijke doorstroming van voltijd- naar deeltijdonderwijs - èn andersom - bleef echter uit.

190

Knippenberg en Van der Ham, 1994, p.720.

191

Hoofdlijnen van de methodiek van bekostiging voor het vernieuwd m.b.o., TK 1987-1988, 19 790.

192

Wet op het cursorisch beroepsonderwijs, 1992, Stb 337.

193

De rol van landelijke organen beroepsonderwijs ten aanzien van de praktijkcomponent, eerder in de Nijverheidswet en Wet op het leerlingwezen geregeld, wordt nu in de WCBO vastgelegd.

105


n Volwassenenonderwijs In het volwassenenonderwijs werd in 1985194 de Kaderwet volwasseneneducatie ontworpen (KVE)195 om de deelterreinen vormings- en ontwikkelingswerk, respectievelijk basiseducatie voor volwassenen en algemeen voortgezet onderwijs en beroepseducatie voor volwassenen onderling op elkaar af te stemmen. Een belangrijk deel van deze wet zou echter pas in werking kunnen treden bij invoeringswet. De totstandkoming van deze Invoeringswet KVE liep vervolgens grote vertraging op. Vanwege de vele wijzigingen ten opzichte van de KVE is deze IKVE uiteindelijk nooit meer vastgesteld.196 Ze werd uiteindelijk omgevormd tot de nieuwe KVE 1991 (zie verderop). In afwachting daarvan kwam er in 1986 wel een tijdelijke Rijksregeling basiseducatie (RBBE), waarin onder meer alfabetiseringsprojecten, educatieve projecten voor culturele minderheden, open-schoolprojecten, vormingsactiviteiten voor jongvolwassenen en de ‘huishoudelijke voorlichting ten plattelande’ onder één dak werden gebracht.197 De RRBE beoogde een algemeen en eenduidig beleids- en bekostigingskader te bieden en samenhang te creëren tussen activiteiten op het terrein van de basiseducatie onderling en samenhang met aangrenzende activiteiten. Daarnaast stond kwaliteitsverbetering van het educatieve aanbod voorop, waarbij vooral professionalisering van het werk een belangrijk aandachtspunt was.198 Veel van 194

Kaderwet volwasseneneducatie 1985, Stb. 532.

195

Een vervolg op het initiatief-ontwerp Wet harmonisatie vorming en opleiding van volwassenen uit 1981.

196

Bij de parlementaire behandeling van het voorstel Invoeringswet Kaderwet Volwasseneneducatie (IKVE) - waarbij, in tegenstelling tot de wet van 1985, CRM nu als mede-ondertekenaar ontbreekt - wordt besloten advies te vragen aan de toenmalige Commissie voor de Toetsing van Wetgevingsprojecten. Naar aanleiding daarvan is de IKVE tenslotte omgevormd tot een geheel nieuwe wet: De KVE 1991.

197

AMvB Rijksregeling basiseducatie voor volwassenen (RRBE), 1986, Stb. 433.

198

Van den Berg, 1992, p.32 e.v.

106


de voorzieningen, die onder CRM bekostigd werden, draaiden op - onbevoegde vrijwilligers. Met de RRBE werd voor een op de sector onderwijs geënt bevoegdhedenmodel gekozen. ‘Brede bevoegdheden’ waren daarbij het uitgangspunt.199

199

Het principe van de ‘brede bevoegdheid’ zou later in de hele bve-sector worden doorgevoerd, maar vanuit een duidelijk andere optiek: het zou autonomer personeelsbeleid van instellingen mogelijk moeten maken, doordat docenten breder inzetbaar werden. In praktijk zou het vooral worden aangewend om te vermijden dat personeel in de wachtgeldregeling terecht zou komen.

107


Het volwassenenonderwijs in dagen avondscholen voor vwo en avo viel niet onder de RRBE, maar onder de WVO. Nu werd voor deze deelsector een wetsvoorstel vavo uitgewerkt waarin voorop stond dat deze onderwijssoort in de toekomst zou functioneren als volwaardig onderdeel van de volwasseneneducatie,200 niet slechts diplomagericht maar ook met schakeling en oriëntatie op de arbeidsmarkt als taak. Uiteindelijk werd de nieuwe Kaderwet volwasseneneducatie 1991 ingesteld, waarin vavo en basiseducatie201 onder de noemer ‘educatie’een gemeenschappelijke wettelijke basis krijgen.202 Deze Kaderwet vormde met de Vavo-wet203 en de WCBO het wettelijk kader voor de volwasseneneducatie.204 Eén element bleef buiten alle integratie: de scholingsvoorzieningen die van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid uitgingen. Hoewel het aanbod van deze Centra voor Beroepsoriëntatie en Beroepsuitoefening (CBB) zich geheel op dezelfde doelgroep als de basiseducatie richtte - volwassenen met een grote educatieve achterstand - werd besloten deze voorziening niet, zoals eerst bedoeld, in de basiseducatie op te nemen. Het educatieveld vreesde voor een overheersing van sociaal-economisch belangen, anderzijds wilden het ministerie van Sociale Zaken en de sociale partners de scholing vrijwaren van allerlei invloeden uit de ‘zachte sector’.205 Verder vielen buiten de weten regelgeving die hier aan de orde is ook de (erkende) particuliere en commerciële instellingen. Ze werden later, onder de WEB, wel bij de sector betrokken maar in deze periode bleven ze nog onder de Wet op de erkende onderwijsinstellingen206 geregeld. De herstructureringen: gemeenschappelijke elementen De hierboven genoemde herstructureringen hebben drie zaken gemeenschappelijk: ten eerste een gerichtheid op flexibilisering van het programma-aanbod, dit met het oog op maatwerk ten aanzien van de aansluiting op de arbeidsmarkt en maatwerk ten aanzien van de individuele leerling of cursist. De integratie die met 200

Wijziging van de WVO betreffende voorgezet algemeen volwassenenonderwijs, 1992, Stb. 336.

201

Nu erkend als regulier onderwijsaanbod aan volwassenen met een grote onderwijsachterstand, onder meer op het vlak van sociale redzaamheid en het NT2, Nederlands als tweede taal.

202

Kaderwet volwasseneneducatie 1991, Stb. 709.

203

Ten aanzien van het vavo moet nog worden opgemerkt dat hier weliswaar de Vavo-wet van toepassing was, maar wat betreft de planning daarnaast tevens de KVE.

204

Jonker, 1998, p.7-16, p.23-29.

205

Laffree, 1996, p.12 e.v.

206

WEO (1985, Stb. 407).

108


de nieuwe weten regelgeving beoogd werd, was niet meer in de eerste plaats een inpassing van vast omlijnde opleidingen het reguliere stelsel. Het streven was een programma-aanbod dat flexibel kon aansluiten bij nieuwe doelgroepen en nieuwe maatschappelijke behoeften;207 ten tweede is er de invloed van de nieuwe sturingsfilosofie als gemeenschappelijk element, tot uiting komend in deregulering en autonomievergroting van instellingen; ten derde hebben alle drie de herstructureringen schaalvergroting als gemeenschappelijk resultaat.

-

-

Meer in detail ziet dit er als volgt uit. n Programma-aanbod Wat de flexibilisering van het programma-aanbod binnen het stelsel betreft, was vooral de ommezwaai in de sectorale mbo-instellingen opmerkelijk: doorbroken werd de eerdere traditie van overheidsvaststelling van opleidingstypen, detailregelgeving over de inrichting van het onderwijs en integratie van alle opleidingen in eenzelfde mal. Onder de SVM-wet werd in principe individualisering van leerwegen mogelijk en afstemming van programma’s op specifieke groepen. De eerder in het kmbo uitgewerkte modulaire opleidings- en examenstructuur werd beschouwd als belangrijke bouwsteen voor het hele secundair beroepsonderwijs. Door deze vernieuwingen zou de aansluiting tussen de opleidingen moeten verbeteren. Het rendement van het (lang) mbo zou moeten toenemen door de mogelijkheid om zonder tijdverlies en omwegen naar korte en praktijkgerichte programma’s over te stappen, en vanuit deze laatste programma’s zou doorstroming naar mbo mogelijk moeten zijn. Voor meer jongeren zou een passende kwalificerende opleiding gerealiseerd worden door de inbouw van oriëntatie en schakeling en door de mogelijkheid om leerwegen-op-maat uit te werken. Dit 207

Overigens werd voor het agrarisch onderwijs, tegelijk met de AOC-vorming, al gekozen voor de systematiek van de kwalificatiestructuur, een systematiek die in de jaren negentig voor de rest van het bve-veld zou worden doorgevoerd. Kenmerkend was een modulaire opbouw met kern -, profielen keuzecertificaten per opleiding. De kwalificatiestructuur werd in 1991 voor alle AOC’s ingevoerd.

109


maatwerkstreven, met waar nodig individualisering van onderwijs-, opleidings- en scholingstrajecten, is hier voor de SVM-wet besproken, maar het komt ook terug in de WCBO (zogenoemde ‘trajectontwikkeling’), de Kaderwet volwasseneneducatie en de Vavo-wet (flexibele leerwegen, vakgericht onderwijs, en verbreding van doelstellingen). Ook deze delen van de sector krijgen oriëntatie en schakeling als taak, naast maatwerktrajecten. n Sturingsfilosofie Wat de ontwikkelingen betreft die aansluiten bij de nieuwe sturingsfilosofie is ook bij alle drie de herstructureringen eenzelfde lijn terug te vinden. Het gaat om: vergroting van de autonomie van instellingen, versterking van het management, deregulering en vergroting van de vrijheid van inrichting; deregulering vervolgens ook ten aanzien van formatie en rechtspositie en verruiming van de benoembaarheidseisen van docenten, zodat het bevoegd gezag ruimte krijgt om kwantitatief en kwalitatief een eigen formatiebeleid te voeren; verder gaat het om sturing, via incentives in de lump-sum bekostiging (dit wel binnen een kader van budgetfinanciering) en, tot slot, om sturing via andere actoren dan de overheid. Ter illustratie volgt hier meer specifiek voor de SVM-operatie de wijze waarop deregulering wordt uitgewerkt; juist in het, voorheen vrij strak gereguleerde reguliere onderwijs zal deregulering immers het sterkst aangrijpen. De genoemde zaken zijn ook van toepassing voor de AOC’s. Op punten waar WCBO of Volwasseneneducatie nog andere ontwikkelingen laten zien, wordt aanvulling gegeven. In plaats van inrichtingsbesluiten naar opleiding wordt met de SVM-operatie nu één inrichtingsbesluit voor het totale voltijd-secundair beroepsonderwijs voorzien, waarin slechts een zeer beperkt aantal zaken is geregeld. Er is geen sprake meer van lessentabellen, stagevoorschriften e.d. Binnen het kader van een algemene afdelingenstructuur hebben instellingen grotere vrijheid van keus van specifieke opleidingen,208 eindtermen worden niet uitputtend geformuleerd en scholen kunnen eigen onderdelen in het examenprogramma opnemen. Hoewel de overheid de zogenoemde ‘verworvenheden van het kmbo’209 belangrijk 208

Een vrijheid waaraan het bekostigingkader overigens weer grenzen stelt; zo worden de verschillende opleidingen - ook de duurdere soorten - volgens eenzelfde gemiddeld tarief bekostigd.

209

Met name wordt hier de pedagogisch-didactische aanpak van deze specifieke doelgroep bedoeld en de modulering die binnen de opleiding plaatsvindt.

110


noemt, onder meer voor de flexibilisering van leerwegen, mijdt ze voorschriften op dit punt - wel verplicht ze scholen in het schoolwerkplan te rapporteren over hun omgang met deze verworvenheden. Opleidingen en opleidingsprofielen komen tot stand na overleg tussen bedrijfsleven en onderwijs in een bepaalde bedrijfstak. Bedrijfstakken en vervolgonderwijs worden via de zogenoemde BOOB’s210 (ook wel ‘bedrijfstaksgewijs overleg’, BTO) bij de formulering van beroeps- en opleidingsprofielen, programma’s en examens betrokken.211 De LOB’s speelden een centrale rol bij de opstelling van de (later door de minister officieel vast te stellen) onderwijsprogramma’s. Kwaliteitsbewaking en controle op deugdelijkheid geschieden via een schoolwerkplan dat programma en werkwijze beschrijft en evalueert, voorts via geglobaliseerde richtlijnen in het examenbesluit, ook weer één besluit voor het totale secundair beroepsonderwijs. Het bevoegd gezag van instellingen krijgt ruimere mogelijkheden voor het formuleren van een eigen personeelsbeleid.212 Gedetailleerde formatievoorschriften worden afgeschaft en instellingen kunnen bovendien door de lump-sum systematiek hun personele ruimte inkrimpen of verruimen. Verder kunnen ze nadere functiedifferentiatie doorvoeren, naast de door de overheid vastgestelde normfuncties. Een aantal regelingen in het Rechtspositiebesluit onderwijspersoneel (RPBO) wordt hiermee gedereguleerd, waarmee wordt aangesloten bij de uitwerking van de rechtspositie voor het hbo. Voor de volwasseneneducatie werd met de RRBE het principe van de brede benoemdbaarheid geïntroduceerd (en later onder de KVE gecontinueerd), waarbij het bevoegd gezag van de instelling bepaalt op welk vakgebied de leraar werkzaam zal zijn en toeziet op diens vakbekwaamheid. Tot slot worden lump-sum bekostiging en budgetfinanciering ingevoerd, op basis van landelijk vastgestelde normen. Door normering van de onderwijsduur ontstaat de mogelijkheid dat instituten direct kunnen profiteren van een hoog onderwijsrendement. De wijze van bekostiging stimuleert instellingen grotere eenheden te vormen. Naast de bekostiging voor reguliere taken kunnen

-

-

-

-

210

Branche en Bedrijfstaksgewijs Overleg Onderwijs en Bedrijfsleven.

211

En op algemener niveau: de sociale partners zijn nu in de overlegorganen OOVO en CCOO betrokken bij de departementale beleidsvorming inzake het beroepsonderwijs.

212

Van Schoonhoven & Brekelmans (1996), onder verwijzing naar: MvT bij wetsvoorstel 23948, wijziging van de WVO in verband met invoering lump sum en decentralisatie van rechtspositieregelingen, 1994; MvT bij wetsvoorstel 23946, wijziging van de WVO, WCBO en KVE i.v.m. de decentralisatie van arbeidsvoorwaarden in de bve-sector.

111


-

-

-

instellingen middelen verwerven door de uitvoering van contractactiviteiten. Hierbij luidt de rationale dat aldus de oriëntatie van instellingen op hun omgeving groter zal worden, en dat hierdoor ook de arbeidsmarktgerichtheid zal worden versterkt. De nieuwe bekostigingssystematiek (in combinatie met een, hieronder nog te bespreken, schaalvergroting) moet instellingen opleveren die een grotere bestuurskracht ontplooien. Het bevoegd gezag krijgt meer mogelijkheden om taken te delegeren, zij kunnen beschikken over een van onderwijs vrijgesteld management en het management wordt geprofessionaliseerd. Voor de volwasseneneducatie en het cursorisch beroepsonderwijs valt nog een aparte ontwikkeling te melden: decentralisatie. De planning van de onderwijsvoorzieningen op het terrein van de volwasseneneducatie is in de methodiek van de KVE gedecentraliseerd tot op het niveau van de samenwerkende gemeenten op WGR-niveau (Wet gemeenschappelijke regelingen). Per WGR-regio wordt een Regionaal educatief overleg (REO) ingesteld dat voor het totstandkomen van het regionaal educatief plan zorg draagt, rekening houdend met door het rijk en de gemeentebesturen kenbaar gemaakte beleidsvoornemens en prioriteiten. In dit REO zijn de in de regio gevestigde onderwijsinstellingen en overige belanghebbenden op de betreffende deelterreinen vertegenwoordigd. De (activiteiten)planning moet afgestemd zijn op de regionale vraag, en waarborgen bevatten voor afstemming van de verschillende deel sectoren van de volwasseneneducatie onderling. Een landelijk vastgesteld budget wordt verdeeld naar rato van het aantal volwassenen per WGR-gebied, met verdiscontering van opleidingsniveau en etnische achtergrond. De gemeenten plannen het aanbod binnen de resulterende budgetten in. De gemeente stelt het plan vast, de landelijke overheid toetst marginaal. Doelgroepen voor gemeenten zijn met name langdurig werklozen, analfabeten, herintredende vrouwen, allochtonen. Er wordt van uit gegaan dat de gemeentelijke prioriteitsstelling tot een evenwichtig aanbod leidt waarin de behoefte aan tweede-kansonderwijs in het vavo meegewogen is, en dat toegankelijkheid van kwalificerende trajecten gewaarborgd zal worden via de op doorstroom gerichte opleidingen in de educatie. Budgetfinanciering wordt geïntroduceerd, gekoppeld aan een planningssystematiek waarbij de overheid landelijk vaststelt op grond van welke prioriteiten de middelen over de deelterreinen van de volwasseneneducatie worden verdeeld, en welke aantallen deelnemerscontacturen binnen het budget geleverd moeten worden.

112


-

Voor het cursorisch beroepsonderwijs wordt met de WCBO de territoriale indeling van de Arbeidsvoorzieningswet overgenomen (RBA-regio’s), en besluitvorming wordt gedecentraliseerd. De RBA’s (Regionale besturen arbeidsvoorziening, waarin gemeenten en sociale partners zijn vertegenwoordigd) krijgen zeggenschap over de verdeling van middelen van deeltijd-mbo en specifieke scholing. Ze formuleren de scholingsbehoeften in de regio en vragen van de (samenwerkende) educatieve instellingen in de regio inclusief particuliere instellingen - een daarop aansluitend aanbod. Samenwerking en taakafbakening tussen de scholingsinstituten van de arbeidsvoorziening en het reguliere onderwijs wordt nagestreefd.213

n Schaalvergroting De overheid ziet voor de hierboven besproken ontwikkelingen - flexibilisering van programma’s en autonomievergroting - schaalvergroting als noodzaak. Dit programmatische argument stelt dat opleidingsgrenzen doorlaatbaar moeten, zodat binnen het aanbod als totaal opleidingen op maat gerealiseerd kunnen worden. Daarvoor is samenvoeging van opleidingen - en daarmee schaalvergroting onvermijdelijk. Zeker evenzeer speelt bij deze schaalvergroting echter het streven naar ‘efficiëntie’. Een minimum omvang van instellingen noodzakelijk genoemd, waarbij als argument de vergroting van de autonomie en vrijheid van handelen van scholen wordt aangevoerd. Voor de efficiëntie wordt het Plan van spreiding en situering (PSS) ingezet, dat spreidingsnormen invoert, en in dat kader fusies van afzonderlijke instellingen voorziet. Verder worden opheffingsnormen bijgesteld, waardoor instellingen sneller kunnen worden opgeheven. Ook wordt ‘gelijkheid in kostenniveau’ tussen opleidingen nagestreefd; een reden om bepaalde duurdere opleidingen in aantal terug te brengen. In het bekostigingsmodel wordt zo een stimulans ingebouwd voor de vorming van grote instellingen.

213

Cramer en Houtkoop, 1990, p.18 e.v.

113


Bij alle drie de herstructureringen (SVM, WCBO, KVE) is het resultaat: schaalvergroting. Kmbo- en mbo-scholen worden in sectorale en zo mogelijk intersectorale ‘mbocolleges’ samengevoegd (de 1431 scholen en projecten met gemiddeld 325 leerlingen fuseren tot 306 instellingen met 1475 leerlingen). Voorts wordt concentratie en spreiding van opleidingen voorzien: maatschappelijke behoefte, minimale bereikbaarheid en gelijkheid in kostenniveau zijn daarbij criteria. In het volwassenenonderwijs gebeurt in deze periode qua schaalvergroting nog weinig, de gemiddelde schoolgrootte neemt zelfs af. Wel worden bij de spreiding van voorzieningen minimumnormen voor voortbestaan ingevoerd. Vavo-scholen krijgen een licentie voor deeltijd-mbo; deze deeltijd-scholen kunnen niet meer zelfstandig blijven bestaan. De WCBO bevordert fusie tussen streekscholen, scholen voor deeltijd-mbo en instellingen voor vormingswerk; minimumnormen voor voorzieningen worden erin vastgelegd. De RRBE regelt voor de basiseducatie - projecten alfabetisering etc. - de planning van het aanbod. In deze deelsector neemt (na een eerdere daling van 800 naar 300 instellingen en projecten) na invoering van de RRBE het aantal nog af, van ruim driehonderd tot omstreeks 200; het gemiddelde aantal deelnemers stijgt van 300 naar 500.214 Bij de behandeling van de KVE, de Vavowet en de WCBO in de Tweede Kamer wordt gepreludeerd op de ROC’s (Regionale opleidingencentra) van de jaren negentig. Deze worden omschreven als nieuwe educatieve instellingen waarin scholen voor voltijd en deeltijd mbo, beroepsbegeleidende onderwijs, scholen voor algemeen voortgezet onderwijs voor volwassenen, instellingen voor basiseducatie en vormingswerk voor jeugdigen zouden samengaan.215 Terugblik op de jaren tachtig De jaren tachtig kennen een aanzienlijke uitbouw van het kwalificerend onderwijs op primair niveau: kmbo zowel als leerlingwezen. Het oorspronkelijke ‘gat in de Mammoet’ blijkt daarmee overigens niet gedicht: onder meer de voortijdig schoolverlaters vormden een nieuwe, problematische doelgroep waarvoor in het stelsel naar opvang moet worden gezocht. De economische crisis, omvattender en structureler dan de rimpeling die de oliecrisis in de jaren zeventig meebracht, heeft grote invloed op het onderwijs. De werkloosheid loopt op en het onderwijs krijgt de nadrukkelijke taak toebedeeld daar iets aan te doen. In de planning, deels ook in de vaststelling van het programmaaanbod, krijgen werkgevers en werknemers een duidelijke rol. In reactie op maatschap214

Boef e.a., 1995, p.122 e.v.; Veld, 1994, p.10 e.v.

215

Niet onvermeld mag hier blijven dat complementair op en in afstemming met de ROC’s, de LOB’s het beroepsonderwijs vorm geven, via specifiek door de WEB aan hen toebedeelde taken (De Hooge, 1995). Zie verderop ook de paragraaf ‘andere actoren’.

114


pelijke en arbeidsmarktontwikkelingen worden de grenzen tussen onderwijs, vorming en scholing, en de grenzen tussen initiële en post-initiële voorzieningen minder strak getrokken. Zowel in secundair beroepsonderwijs, cursorisch onderwijs als bij onderwijs en vorming voor volwassenen vindt (verdere) integratie van voorzieningen plaats. Met deze integratie worden opleidingen en aanbod herordend. De herordening heeft inhoudelijke doelstellingen. De mogelijkheden die deze tegelijkertijd voor deregulering en autonomie van de instellingen schept, zijn echter als doelstelling zeker zo belangrijk. De herstructurering leidt bovendien tot schaalvergroting van instellingen, een zaak die de overheid voor de inhoudelijke en aansturingsontwikkelingen als voorwaardelijk ziet, maar waarbij economische motieven een even belangrijke rol spelen.

115


1.4

De jaren negentig

De bestuurlijke vernieuwing zet door in zowel maatschappij, onderwijs, als bve-sector. De economie trekt aan, waardoor de druk op het kwalificerend onderwijs en dus op het bve-veld toeneemt. Met het sociale vernieuwingsstreven van eind jaren tachtig als achtergrond - waarin herpositionering van verantwoordelijkheden een aandachtspunt is krijgt in de bve-sector de gemeentelijke rol meer gewicht. Ook de rol van andere partijen bij de vormgeving van het onderwijs wordt zwaarder aangezet. Convenanten komen ten dele voor regelgeving in de plaats: convenanten tussen overheid en gemeenten, tussen overheid en sociale partners, tussen overheid en koepel- en besturenorganisaties. Er zijn in deze periode voor de bve-sector drie belangrijke ontwikkelingen te melden: de introductie van de ‘primaire startkwalificatie’ als beleidsstreven - met consequenties voor de opleidingsstructuur. Hiermee komt het tot definitieve sluiting, althans op systeemniveau, van het ‘gat in de Mammoet’; de vorming van de grote, autonome instellingen - de Regionale onderwijscentra oftewel ROC’s - die in interactie met de overige actoren in het veld het beroepsonderwijs vorm zullen geven; de uiteindelijk integratie, onder de WEB, van het totaal aan onderwijs-, opleidings- en vormingsvoorzieningen die in de vorige paragrafen besproken werden, tot één sector ‘beroepsonderwijs en educatie’. Slechts de scholingsactiviteiten blijven daar nog buiten.216 De WEB trekt verder consequent de bestuurlijke lijnen door die in het vorige decennium werden getrokken. De primaire startkwalificatie

216

In de WEB is terminologisch van twee wijzigingen sprake; i n de aanduiding secundair beroepsonderwijs vervalt na de introductie van de basisvorming ‘secundair’; in de aanduiding volwasseneneducatie vervalt ‘volwassenen’. Officieel wordt de aanduiding E&B, ‘beroepsonderwijs & educatie’, ‘het EB-bestel’; in de prakt ijk blijft ‘bve’ toch de gangbare benaming voor de sector.

116


De Commissie Rauwenhoff217 introduceerde in 1990 het begrip ‘primaire startkwalificatie’.218 Achtergrond hiervan was een in de jaren negentig aantrekkende economie en een nog steeds grote werkloosheid onder met name de laagst geschoolden, terwijl er tezelfdertijd tekorten aan vakgeschoold personeel ontstaan door demografische factoren en door technologische en organisatorische ontwikkelingen in bedrijven. In de beleidsreacties van de kant van het departement op het rapport Rauwenhoff werd het principe van een minimum startkwalificatie omhelsd.219 De overheid zag nu ook gediplomeerden schoolverlaters van mavo en vbo als voortijdig schoolverlater, omdat slechts een afgeronde beroepsopleiding de primaire startkwalificatie bood. Voor wat het realiseren van de intentie ‘startkwalificatie voor allen’ betreft, werd de overheidsverantwoordelijkheid overigens teruggebracht tot een verantwoordelijkheid voor jongeren tot 27 jaar in het initiële onderwijs (O&W), en daarnaast een verantwoordelijkheid voor werkzoekenden (Soza). De prioritaire groep voor het Ministerie van Onderwijs waren de uitvallers uit mavo, vbo en vso. Voor de opvang van deze groep werd een regionale krachtenbundeling nagestreefd, een gedifferentieerd aanbod, en afstemming tussen onderwijs en begeleiding om aan te sluiten bij capaciteiten en de motivatie van de schoolverlaters in kwestie. Eind 1994 werd de RMC-functie220 ingesteld om de omvang van het voortijdig schoolverlaten in beeld te brengen en om samenwerking en afstemming rond voortijdig schoolverlaten tussen betrokken actoren in de regio te coördineren. De beoogde minimum startkwalificatie zou gelijk moeten staan aan het eindniveau primair leerlingwezen (‘aankomend beroepsbeoefenaar’). Op dit streven werd wel de nodige kritiek geopperd. Twijfels over de haalbaarheid van een dergelijke kwalificatie voor iedereen leidden vervolgens tot de uitwerking van de zogenoemde assistentniveaus binnen het stelsel (‘eenvoudige werkzaamheden’), en de mogelijkheid via certificaten de arbeidsmarkt te betreden.221 Als resultaat voor het stelsel beroepsonderwijs en educatie geeft dat de inbouw van een extra kwalificatietrede aan de onderkant. In eerste instantie bleek dit niet over de hele linie effectief.222 Deels door gebrek aan opleidingstraditie en 217

Tijdelijke Commissie Onderwijs-Arbeidsmarkt (1990). Onderwijs-arbeidsmarkt: naar een werkzaam traject. Samson Tjeenk Willink, Alphen a/d Rijn.

218

Beroepskwalificatie op een niveau dat vergelijkbaar is met dat van het primair leerlingwezen.

219

Zie het Convenant 1991-1994 tussen overheid en centrale organisaties van werkgevers en werknemers inzake Rauwenhoff Samen werken aan beroepsonderwijs; verder de O&W-nota’s Een goed voorbereidde start en Blijven leren, beide van 1993.

220

Regionale Meld- en Coördinatiefunctie.

221

Nieuwenhuis & Voncken, 1997, p.195-199.

222

Van Hees, 1999, p.4.

117


opleidingsaffiniteit bij een deel van de in aanmerking komende bedrijven en organisaties, schoot het aantal beroepspraktijkvormingsplaatsen, (BPV) tekort, dit in het bijzonder bij de assistentopleidingen in gezondheidszorg en sociaal-pedagogische beroepen, en met name ook voor beroepsbegeleidende leerweg. Inmiddels constateert de Inspectie223 echter dat ook aan het assistentenniveau redelijke invulling gegeven wordt, waardoor ook de instroom is toegenomen op het laagste kwalificatieniveau dat het beroepsonderwijs voorziet. Het ontstaan van de ROC’s Met het oog op de aansluiting onderwijs/arbeidsmarkt bepleitte de commissie Rauwenhoff in haar rapport tevens de vorming van grote, autonome instellingen voor beroepsonderwijs en volwasseneneducatie, die zouden samenwerken met scholingsinstellingen van de Arbeidsvoorziening en met brancheopleidingen. Het zouden grote instellingen moeten zijn, met een functie in regionale samenwerkingsarrangementen gericht op verhoging van het kwalificatieniveau van de beroepsbevolking tot, minimaal, de primaire startkwalificatie. Verbetering van de werking van de regionale arbeidsmarkt stond voor de commissie voorop.

223

Onderwijsverslagover het jaar 1998.

118


De overheid - met de herschikkingen in de tachtiger jaren toch al sterk op schaalvergroting gericht - nam ook deze aanbevelingen zeer ter harte. In 1992 werd door het Ministerie van OCenW de Hoofdlijnennotitie ROC’s uitgebracht.224 Deze beperkt zich tot het door dit ministerie bekostigde onderwijs. Opgemerkt moet hier worden dat in het landbouwonderwijs al in de jaren tachtig van de vorming van dergelijke centra sprake was: de AOC’s (zie bij de behandeling van de jaren tachtig de paragraaf over de SVM-operatie). Met de invoering van de BVE-procescoördinatie werd ook de benaming bve voor het veld geïntroduceerd. Ruim 500 instellingen, scholen, schooltjes uit de educatie en het secundair beroepsonderwijs 225 dienden tot een netwerk van ongeveer 50 ROC’s te fuseren.226 Een ROC is één onderwijsinstelling,227 waarin in principe, op regionale basis, (zo goed als) alle vormen van beroepsonderwijs en volwasseneneducatie kunnen worden ondergebracht. Binnen ROC’s is op alle terreinen sprake van een samenhangend beleid.228 224

Regionale Opleidingen Centra; TK 1992-1993, 23000 VIII nr.58.

225

Plus, daarenboven, de in het voorgaande nog niet ter sprake gekomen 129 instellingen voor inservice-onderwijs, de deeltijdopleidingen van de gezondheidszorgsector.

226

Slechts de zgn. ‘vakscholen’ in het mbo - specialistische opleidingen, met een beperkt aantal vestigingsplaatsen en een bovenregionale functie (grafische lycea, visserijschool, opleiding tot instrumentenmaker, etc.) - konden buiten de fusies blijven (De Koning, 1996).

227

Alhoewel voor sommige ROC’s geldt of gold dat ze slechts op bestuurlijk (BIG) en niet op het instellingsniveau (IIG) integreerden.

228

Een ROC kent een samenhangend onderwijs en vernieuwingsbeleid. Het voert een geïntegreerd financieel beleid met verschillende taakstellingen per deelterrein maar met reallocatiemogelijkheden tussen de deelterreinen, op grond van lump-sum bekostiging. Een samenhangend personeels- en arbeidsvoorwaardenbeleid wordt gevoerd op basis van een op hoofdlijnen geharmoniseerde rechtspositieregeling. Er is een samenhangend beleid met betrekking tot werving en entreebegeleiding van cursisten, contractactiviteiten, relatie met regionaal

119


Van de ROC-vorming werden gunstige financieel-economische schaaleffecten voorzien, daarnaast werden ook bestuurlijk/-administratieve doelen naar voren gebracht (vermindering van de bestuurslast voor instellingen) en - vooral - onderwijsinhoudelijke argumenten. Door de fusies moesten schotten tussen verschillende soorten opleidingen en opvangmogelijkheden binnen het secundair beroepsonderwijs verdwijnen. Een samenhangend en flexibel geheel met variatie aan aanbod moest ontstaan als basis voor onderwijs op maat èn, bovendien, als passend antwoord op de toenemende vervaging van de grenzen tussen initieel en post-initieel onderwijs. Van de efficiënte onderwijsinfrastructuur in de regio die van de samenvoeging het resultaat zou zijn, kunnen ook anderen goed gebruik maken: Arbeidsvoorziening, gemeenten, bedrijfsleven. Leertrajecten ‘op maat’ zullen naar verwachting tot doelmatig gebruik van het stelsel leiden, uitval zal daardoor ook worden vermeden.229 De Kernpuntennotitie Wet educatie en beroepsonderwijs, die in 1993 verschijnt, noemt de ROC’s “... een conditio sine qua non voor de ontwikkeling van een infrastructuur die geschikt is om te voorzien in het benodigde aanbod voor de kwalificatiestructuur van de toekomst”.

bedrijfsleven, gemeenten enzovoort. 229

De Bruijn, 1995, p.7.

120


De vorming van ROC’s kan men ook opvatten als een strategie om op regionaal niveau samenwerking tussen maatschappelijke actoren en lokale overheid op gang te brengen, daar waar dat op nationaal niveau moeizaam van de grond komt.230 Bij de combinatie aan argumenten pro-ROC krijgt in de loop der tijd nu eens de ene, dan weer de andere overweging voorrang. Bij de start brengt de overheid vooral inhoudelijke argumenten naar voren: maatwerk, individuele trajecten, bevordering van de arbeidsmarktgerichtheid. De Hoofdlijnennotitie (p.6): “het centrale motief om tot de vorming van regionale opleidingencentra over te gaan wordt gevormd door de behoefte aan maatwerk voor de leerling c.q. de cursist.” Later echter blijken in het beleid vooral bestuurlijke en financiële overwegingen te domineren. De instellingen worden - onder protest van uiteenlopende zijde - door de overheid onder sterke druk gezet om tot fusie over te gaan (onder de WEB zal het opgaan van instellingen in ROC’s zelfs verplicht worden, op straffe van verlies aan bekostiging). Opmerkelijk is dat de inhoudelijke vragen, zoals de wenselijke omvang van de te vormen instellingen of de programmatische samenhang of de vraag of de ROC’s al die verschillende doelen wel tegelijk kunnen realiseren, nauwelijks aandacht hebben gekregen. Daarentegen bleven inhoudelijk verwante scholingsvoorzieningen - eveneens door de overheid bekostigd mede als gevolg van verkokering binnen de rijksoverheid buiten beeld. Een beperkt aantal ROC’s als aanspreekpunt voor de minister van OCenW lijkt het belangrijkste beleidsdoel.231 De WEB In de vroege jaren negentig werd eerst nog enige wetgeving afgerond die in de jaren tachtig geïnitieerd was, als WCBO, KVE en bepaalde wetswijziging van de WVO. Het 230

Veld, 1994, p.65.

231

Boef-van der Meulen e.a., p.127: “Deze notitie, die een aantal hoofdlijnen schetst voor de nieuwe wetgeving voor het gehele terrein van het secundair beroepsonderwijs en volwasseneneducatie, staat vrijwel volledig in het teken van de bestuurlijke vernieuwing. De nieuwe sturingsfilosofie staat centraal. Daarin figureert de overheid op afstand van een beperkt aantal grote, relatief zelfstandig functionerende i nstellingen.”

121


klapstuk in de ontwikkelingen van de bve-sector vormde vervolgens het tot stand komen van de Wet educatie en beroepsonderwijs - een wet waarin ook de ROC-vorming wordt vastgelegd.232 De Kernpuntennotitie Wet educatie en beroepsonderwijs van 1993 bevat voorstellen tot gedeeltelijke herinrichting van de sector en - niet in de laatste plaats - voorstellen tot herijking van de bestuurlijke verhoudingen binnen de sector. In 1994 werd het desbetreffende wetsvoorstel ingediend (TK 23 778), in 1995 verschijnt de Wet233, per 1 januari 1996 wordt ze ingevoerd. Voor de sector zijn naast de WEB nog twee wetgevings- en beleidsprocessen van belang waarvoor reeds andere trajecten in gang waren gezet, naast de WEB: ten eerste de decentralisatie van arbeidsvoorwaarden naar de instellingen (het Rechtspositiebesluit Onderwijspersoneel wordt vervangen door een Kaderbesluit rechtspositie BVE), ten tweede de decentralisatie van huisvesting. Voor het overige vervangt de WEB alle bestaande wettelijke regelingen ten aanzien van de sector: de SVM-wet, de WCBO, de KVE 1991, en de delen uit de WVO die handelen over mbo en vavo.

232

In de WEB werden de AOC’s als instellingen opgenomen naast de ROC’s. De bepalingen voor instellingen en opleidingen zijn voor het grootste deel voor beide soorten centra gelijk.

233

Wet educatie en beroepsonderwijs, 1995, Stb. 501.

122


Dit laatste impliceert ook dat de sector nu bijna compleet van het onderwijs onder de WVO wordt losgekoppeld. Dit heeft voor het beroepsonderwijs een vrij ingrijpende maar zelden gememoreerde consequentie: de band tussen beroeps- en algemene vorming, sinds de jaren vijftig een geloofspunt voor beleidsmakers, wordt ermee doorbroken, zo niet in de theorie (waar nog volop over ‘dubbel- en drievoudig kwalificerende eindtermen’ wordt gesproken) dan toch in de praktijk van het onderwijs.234 Zowel inhoudelijk als qua sturingsopzet worden in de WEB de lijnen doorgetrokken die in de relevante wetgeving uit de jaren tachtig al duidelijk werden. Onder meer wordt de volgende veranderingsprocessen in gang gezet:235 de invoering 236 van een landelijke kwalificatiestructuur; de invoering van een nieuw, samenhangend opleidingen-, c.q. kwalificatiemodel (equivalentie beroepsopleidende en beroepsbegeleidende leerwegen, flexibele opbouw van curricula en trajecten); het streven naar beperking van de rol van de rijksoverheid tot een minimum en naar uitwerking van een nieuwe balans tussen bevoegdheden van instellingen en andere partijen, waaronder de overheid; schaalvergroting en de versterking van de bestuurlijke, financiële en personele zelfstandigheid van instellingen; een herziening van bekostigingsmodellen; een herziening van de implicaties van het onderscheid ‘door de overheid bekostigd’, respectievelijk ‘niet-bekostigd onderwijs’; de invoering van een nieuw stelsel van kwaliteitszorg. Deze vernieuwingen laten zich in twee categorieën groeperen: inhoudelijke vernieuwingen en vernieuwingen op bestuurlijk-organisatorisch vlak. Inhoudelijke vernieuwingen van het bve-veld onder de WEB

234

Van Dyck, 1997.

235

Zie ook Mc-Daniel, 1995, p.6 e.v.

236

De voor het agrarisch onderwijs eerder ingevoerde kwalificatiestructuur voldeed vrijwel al volledig aan de WEBbepalingen terzake van kwalificatiestructuur en kwalificatiemodel.

123


Inhoudelijk zijn de eerste twee veranderingsprocessen van belang: de invoering van de kwalificatiestructuur en de invoering van een nieuw onderwijsmodel. n De landelijke kwalificatiestructuur Voortekenen van een ommezwaai waren er al bij de SVM-operatie en de AOC’s gingen de rest van de sector al in de jaren tachtig voor: onder de WEB wordt voor de bvesector het ‘opleidingenmodel’ verlaten, dat sinds de negentiende eeuw het reguliere onderwijsstelsel kenmerkte. De sector krijgt voortaan zijn vorm via de ‘landelijke kwalificatiestructuur’, een geordend geheel van kwalificaties en deelkwalificaties en bijbehorende diploma’s en certificaten waarvoor eindtermen door de overheid zijn vastgesteld.237 Deze kwalificatiestructuur wordt voor het beroepsonderwijs respectievelijk de educatie apart uitgewerkt, zij het dat de KSE op de KSB zal moeten aansluiten. De systematiek van de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs is voor alle bedrijfstakken uniform. Uitwerking per arbeidsmarktsector dan wel beroepencategorie is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van bedrijfsleven/sociale partners, overheid en onderwijsinstellingen. Bij de uitwerking van de kwalificatiestructuur educatie zijn de regelingen voor het volwassenenonderwijs gelijk aan die in de WVO en voor het verdere educatieve veld stelt de overheid voor bepaalde vakken238 eindtermen vast op de kwalificatieniveaus 2 en 3. De instellingen zijn zelf verantwoordelijk voor het vaststellen van de overige eindtermen voor educatie.

237

Ibid. p.12.

238

Maatschappelijke oriëntatie, Nederlands, Engels, rekenen. Uitleg, OC&W-regelingen, 1997 nr. 1.

124


Niveaus worden in de kwalificatiestructuur eenduidig geformuleerd. Voor het beroepsonderwijs zijn dat er vier.239 De kwalificatiestructuur educatie kent zes niveaus, waarvan er vijf aansluiten bij een specifiek kwalificatieniveau in het beroepsonderwijs.240 241 De KSE is in haar uitwerking minder ver dan de KSB, en zelfs hoort men twijfel bij beleid en veld over de vraag of er wel een KSE moet zijn. 239

Ze lopen van niveau 1 (de nieuw ingeschoven ‘onderste trede’, het zogenoemde assi stentniveau) tot niveau 4 (middenkaderfunctionaris of specialist, volledig zelfstandige uitvoering van werkzaamheden, brede inzetbaarheid dan wel specialisatie).

240

Het niveau ‘redzaamheid’ richt zich op algemeen maatschappelijk functioneren; de ‘drempel’- respectievelijk de ‘basis’-kwalificaties geven toegang tot de assistent- respectievelijk tot de basisberoepsopleiding, de ‘start 1'kwalificatie geeft toegang tot vak- en middenkaderopleiding, en de ‘start 2'- respectievelijk de ‘voortgezette’ kwalificatie kwalificeren voor hoger beroeps- respectievelijk wetenschappelijk onderwijs.

241

Naast de doelgroepen van de educatie uit de jaren tachtig- allochtonen, langdurig werklozen, analfabeten, herintredende vrouwen - wordt met de Wet inburgering nieuwkomers nieuw binnengekomen allochtonen een belangrijke doelgroep. Doel van de WIN (Stb. 1998, 261) is om, via een educatietraject van (gemiddeld) 500 uur, sociale redzaamheid en mogelijkheden tot verdere scholing en beroepsintrede te vergroten. In praktijk bleken de 500 uren al snel duidelijk te krap, en uitbouw van de trajecten voor nieuwkomers door de ROC’s bleek ten koste te gaan van eerder lopende voorzieningen voor ‘oudkomers’ en andere achterstandsgroepen (zie onder meer: Inspectie van het Onderwijs, 1997).

125


Uit de kwalificatie- en eindtermenstructuur zijn opleidingen en leerwegen af te leiden, maar de kwalificatiestructuur als zodanig is in theorie leerwegonafhankelijk: de onderwijsinstellingen vertalen de eindtermen naar eigen inzicht in opleidingen. Verscheidene opleidingen/leerwegen, al dan niet door de ROC’s aangeboden, kunnen tot dezelfde kwalificaties leiden.242 De instellingen dragen de verantwoordelijkheid voor implementatie en uitwerking in concrete leerplannen, deels in overleg met externe partijen: bedrijfsleven, gemeenten, vervolgonderwijs (zie verder de paragraaf Aansturing van het onderwijs onder de WEB). De LOB’s fungeren voor overleg tussen werkgevers, werknemers, onderwijs als het platform waar voorstellen voor de inrichting van de kwalificatiestructuur worden gedaan. Een belangrijke ontwikkeling is met name dat de beroepsopleidende, ofwel de voltijds leerweg (BOL) en de beroepsbegeleidende, of deeltijd/duale leerweg (BBL) qua civiel effect en doorstroomwaarde in principe equivalent zijn.243 Instellingen dienen voor elk van hun opleidingen jaarlijks een onderwijs en examenregeling (OER) vast te stellen, waarin onder meer inhoud en inrichting van de opleiding, studieduur, te volgen leerwegen, toetsingswijzen en -momenten zijn vastgelegd. n Onderwijsmodel Het nieuwe onderwijsmodel dat onder de WEB wordt ingevoerd kent drie belangrijke elementen. In de eerste plaats wordt een volledig modulaire opbouw van curricula voorzien, en opleidingen bestaan uit een aantal deelkwalificaties die met een examen absolverend wordt afgesloten. In principe wordt flexibilisering van leerwegen en onderwijs op maat mogelijk gemaakt. De praktijk is echter dat opleidingen nog steeds aan eindkwalificaties worden gekoppeld. Eén probleem hier is dat brancheorganisaties druk uitoefenen op instellingen om min of meer gestandaardiseerde en op de branche toegespitste opleidingen te bieden. Een tweede probleem is dat opleidingen geregistreerd moeten worden bij het Centraal register beroepsonderwijs, en dat binnen de erkenningssystematiek die dit CREBO hanteert, ‘kwalificaties’ gelijk worden gesteld aan opleidingen. Bekostiging geschiedt op basis van de CREBOsystematiek. Binnen de opleidingen die binnen de kwalificatiestructuur worden uitgewerkt is voorts, in overleg met de werkvelden, zo’n 10% ruimte gegeven voor 242

De Hooge, 1995, p.8.

243

Overigens blijkt de uitwerking van dit principe nog niet rond. Enige tijd na de invoering van de WEB bleek equivalentie bij 45% van de ingediende kwalificaties gerealiseerd, 35% blijkt alleen via de BBL (duaal) te behalen en 20% is toegesneden op de BOL (voltijds). De beroepsbegeleidende leerweg was dominant voor de kwalificering op de eerste drie niveaus, op het vierde niveau domineerde de beroepsopleidende leerweg. Voorts blijkt de efficiëntie - het aantal studiepunten dat per jaar kan worden behaald - voor de BBL aanzienlijk lager te liggen dan voor de BOL (Geerligs, te verschijnen, p.10).

126


afwijking. Wordt dat meer dan verliest de kwalificatie haar civiel effect en de instelling haar bekostiging voor de betreffende leerlingen. Leerlingen moeten aan het begin reeds een keus maken voor een bepaald diploma (kwalificatie), en overstap naar een andere opleiding - met uitzondering van de overstap tussen de voltijds beroepsopleidende en de duale beroepsbegeleidende leerweg - wordt door het CREBO als uitval geregistreerd. Flexibiliteit van de opleidingen in termen van aanpassing van opleidingen aan arbeidsmarktontwikkelingen wordt door de CREBO-systematiek eveneens bemoeilijkt, met name gezien de tijd die nodig is voor goedkeuring van vernieuwende opleidingen.244

244

De Heer, 1999, p.142.

127


Een tweede belangrijk element in het onderwijsmodel is de ‘beroepspraktijkvorming’. In de WEB is het streven de beroepscomponent te versterken. Met name geschiedt dit door voor de eerdere voltijds-opleidingen het percentage beroepspraktijkvorming te vergroten. Verder wordt de zorg voor de kwaliteit van de leerbedrijven waar de beroepspraktijkvorming wordt ondergaan, versterkt;245 de LOB’s spelen hier een centrale rol. De mogelijkheid tot keus tussen beroepsopleidende en beroepsbegeleidende leerweg (BOL en BBL) wordt geplaatst in het kader van de behoefte aan maatwerk.246 Tot slot moet nog vermeld worden dat de Oriëntatie en Schakeling als trajecten verdwijnen, en vervangen worden door (afzonderlijke bekostiging voor) de zogenoemde Voorbereidende en Ondersteunende Activiteiten (voa) die voor deelnemers met beperkte vooropleiding op de niveaus 1 en 2 van de kwalificatiestructuur rechtstreekse inpassing in een bepaald kwalificerend traject mogelijk moeten maken. Uit een speciaal daarvoor voorzien budget worden instellingen voor dergelijke activiteiten vergoed, naar rato van hun aandeel in het totaal aantal leerlingen dat voldoet aan het instroomprofiel voor de assistenten- en basisberoepsopleidingen. Vernieuwingen op bestuurlijk vlak onder de WEB De meeste veranderingen die de WEB meebrengt, betreffen de aansturing van het onderwijs, dan wel elementen die voor aansturing medebepalend zijn: deregulering; versterking van de zelfstandigheid èn schaalgrootte van instellingen; ruimte voor inbreng van andere partijen; verruiming van de personele kaders; bekostigingssystematiek; kwaliteitszorgverplichtingen. n De regelgeving De voorheen gedetailleerde regelgeving krijgt een globaal karakter (deregulering). De set van centrale regelingen wordt zo beperkt mogelijk gehouden, en de mogelijkheden voor lagere regelgeving zijn in principe sober gehouden. Oorspronkelijk wordt slechts een tiental AMvB’s voorzien en een tiental ministeriële regelingen. Bepalingen omtrent 245

Mc-Daniel, 1995, 13 e.v.

246

De Hoofdlijnennotitie ROC’s, p.7: “Door het aanbieden van van een variatie aan leerwegen van volledig beroepsonderwijs, duaal onderwijs en deeltijdsonderwijs wordt enerzijds tegemoet gekomen aan de behoefte aan maatwerk. Anderzijds past het in het concept van wederkerend leren.”

128


toerusting en inhoud van het onderwijs maken plaats voor sturing op rendement en kwaliteit; de sturing op rendement geschiedt via de bekostigingsmodellen, die op kwaliteit via kwalificatiestructuur en de systematiek van de kwaliteitszorg (zie verderop). Ook wordt sturing via inbreng van andere actoren nagestreefd (zie verderop). Overigens: gezien de hoeveelheid uitvoeringsregels die inmiddels bekend is, blijkt de praktijk terzake niet helemaal met deze bedoelingen te sporen.247 Inmiddels blijkt dat de sector in de praktijk met zo’n 200 wetten, AMvB’s, ministeriële regelingen te maken krijgt (overigens niet alle afkomstig van het Ministerie van Onderwijs). De facto lijkt niet werkelijk van deregulering sprake. Evenmin lijkt datgene wat inmiddels aan regelingen tot stand is gekomen altijd met de aan de WEB onderliggende besturingsfilosofie verenigbaar (zie bijvoorbeeld de regelingen rondom het personele beleid van instellingen). n

Versterking zelfstandigheid van instellingen

247

Zie ook De Heer, 1999, p. 148.

129


Versterking wordt gezocht voor de bestuurlijke en organisatorische zelfstandigheid van instellingen. Bevoegdheden met betrekking tot de bestuurlijke inrichting worden groter. Instellingen kunnen hun eigen aanbod bepalen - binnen de grenzen van, onder meer, de kwalificatiestructuur. Ze krijgen bestedingsvrijheid van geldmiddelen en vrijheid ten aanzien van formatie en personeelsbeleid. Passend hierbij is dat bij de instellingen een aanzienlijke schaalvergroting wordt doorgevoerd; een zaak die in de eerdere paragraaf over de ROC’s al aan de orde kwam. Het doel is de vorming van autonome, zich via kwaliteitszorgsystemen sturende organisaties.248 De schaalvergroting speelt ook op een ander niveau dan dat van de instelling zelf, namelijk bij de bestuurlijke vertegenwoordiging van het onderwijsveld. Vanuit negen verschillende koepels voor onderdelen van het bve-veld is in 1996 de BVE-raad ontstaan. Deze vormt voor de instellingen het eerste aanspreekpunt voor de overheid, en is samen met het COLO (Centraal Orgaan voor de LOB’s) en de particuliere instellingenkoepel Paepon249 vertegenwoordigd in het formele overlegorgaan tussen minister en veld: de EBkamer.250 n Sturing: overheid en andere actoren De rijksoverheid wil nog slechts globaal sturen “zodat er voor de andere actoren in het bestel meer mogelijkheden voor eigen handelen ontstaan.”251 Waar de rijksoverheid instellingen niet rechtstreeks aanstuurt, kan echter wel van indirecte sturing sprake zijn, dit onder meer via door de wetgever aangewezen andere actoren die bij de sector betrokken zijn: sociale partners, LOB’s, gemeentelijke overheid, commerciële (niet-bekostigde) instellingen. Vóór de WEB waren deze actoren via een netwerk van vaak complexe regelgevingssystemen verbonden. De 248

ibid., p.8.

249

Platform van Aangewezen/Erkende Particuliere Onderwijsinstellingen in Nederland

250

Van Hees, 1999, p.259-260.

251

Wetsvoorstel WEB, MvT p.27.

130


WEB vervangt de regels door zelfregulerende systemen van waaruit actoren zelfstandig vorm en inhoud kunnen geven aan de relaties.252 Naast de rijksoverheid krijgen nu de volgende actoren een expliciete rol toegedacht. Bedrijfsleven/sociale partners hebben, met de LOB’s als platform, op landelijk niveau invloed op de totstandkoming van kwalificatiestructuur en eindtermen voor de diverse branches. Omdat instellingen alle belang bij aansluiting op de regionale arbeidsmarkt hebben, is er - op initiatief van hetzij ROC, hetzij bedrijven - op lokaal en regionaal niveau inbreng van het bedrijfsleven bij de keus en vormgeving van opleidingstrajecten.

252

Waarbij moet worden opgemerkt dat actoren en verantwoordelijkheden hierbij weliswaar in de WEB vastliggen, maar dat de actoren er niet altijd op de juiste manier mee omgaan, waardoor onduidelijkheden ontstaan (de situatie rondom de examens is hiervan een voorbeeld).

131


-

De LOB’s krijgen met de WEB een andere rol. Een strikte taakverdeling tussen ROC’s en LOB’s wordt doorgevoerd, waarbij de onderwijsinstellingen de directe verantwoordelijkheid voor alle primaire processen krijgen toebedeeld, inclusief de praktijkbegeleiding van leerlingen, voorheen het domein van de LOB’s. Met de WEB vervalt voor de LOB’s begeleiding aan leerlingen in leerbedrijven als taak.253 De LOB’s krijgen, als complement voor de uitvoerende taak van de ROC’s, meer randvoorwaardelijke en kwaliteitsbevorderende - normerende en controlerende - activiteiten te verrichten.254 LOB’s zijn net als ROC’s voor beide leerwegen werkzaam. Zij concentreren zich voortaan op aanlevering van beroepspraktijkvormingsplaatsen, de controle van de kwaliteit daarvan. Verder dragen zij er zorg voor dat alle deelkwalificaties gedekt zijn bij de zogenaamde ‘externe legitimering’ van examens - een legitimering waarbij andere instanties dan de instelling zelf inhoud en niveau van de examens bewaken. Eventueel kunnen zij een dergelijk gat dichten door, in een aparte rechtspersoon weliswaar, een exameninstelling te organiseren. Voor wat de rol van de gemeentelijke overheid betreft: in de WEB wordt de decentralisatie die eerder onder de KVE al plaatsvond, twee stappen verder doorgezet. Van de verplichte samenwerking tussen gemeenten op WGR-niveau wordt afgestapt. Voorts worden niet alleen planningsbevoegdheden in handen van de gemeenten gelegd, maar ook het geld wordt aan gemeenten uitgekeerd, en de planning vindt plaats via contracten tussen gemeenten en onderwijsinstellingen. Gemeenten krijgen ‘koopkracht’ en kunnen flexibeler met onderwijsinstellingen de gewenste voorzieningen afspreken. Veranderingen op het gebied van arbeidsvoorziening en de nieuwe Algemene bijstandswet geven gemeenten de mogelijkheid een integraal lokaal onderwijsbeleid te ontwikkelen. In de praktijk blijkt vooralsnog dat gemeenten zich nog onvoldoende toegerust voelen als beleidsbepaler en co-producent van educatie. Veelal wordt informatie van de ROC’s gebruikt bij de vaststelling van gemeentelijk beleid. De zwakke relatie tussen gemeenten en ROC’s komt vooral tot uiting in de looptijd van

-

-

253

In de agrarische sector was dit al het geval: AOC’s wierven en accrediteerden beroepspraktijkvormingsplaatsen, in samenwerking met het landelijk orgaan LOBAS.

254

De Hooge, 1995, p. 1 e.v.

132


contracten, zelden langer dan een jaar. Voor de ROC’s biedt dit een onzeker perspectief. De brede decentralisatiebeweging heeft ook als consequentie dat gemeenten voor het voeren van educatief beleid van een veel uitgebreider terrein dan de educatie gebruik kunnen maken. Voorlopig moeten gemeenten echter nog educatie inkopen bij ROC’s.255 De contractvrijheid van gemeenten leidt nog nauwelijks tot gedifferentieerde prijsstelling.

255

Mc-Daniel, 1995, p.19.

133


-

De overheid verandert voorts haar beleid ten aanzien van de niet-bekostigde instellingen, tot dan toe geregeld onder de Wet op de erkende onderwijsinstellingen (WEO). Deze instellingen vallen nu ook onder de WEB onder voorwaarden. De WEO komt te vervallen. Er is in de sector een sterk ontwikkelde infrastructuur van onderwijsvoorzieningen en -aanbod door particulieren en bedrijven. Bij het streven het kwalificatieniveau van de bevolking te verhogen, zo meent de overheid, kan dit segment een belangrijke rol spelen, waarmee ook aanzienlijke extra investeringen in de onderwijsinfrastructuur achterwege kunnen blijven. Deze instellingen houden overigens hun nietbekostigde status, maar mits zij op gelijke voet met het bekostigd onderwijs binnen de kwalificatiestructuur functioneren en zich aan de in de WEB vastgelegde kwaliteitseisen conformeren, kunnen hun opleidingen, of liever: de diploma’s van de deze opleidingen, erkend worden.256 Dit biedt uiteenlopende voordelen en de marktpositie van de particuliere instellingen wordt er sterker door.257 Complementair verzwakt overigens de positie van de reguliere instellingen, enerzijds voor wat hun mogelijkheden tot het trekken van bepaalde doelgroepen betreft, anderzijds voor wat hun positie betreft ten aanzien van andere afnemers van opleidingen - gemeenten, bedrijfsleven - tenzij, zoals de wetgever verwacht, zij via kwaliteitsversterking en/of een scherpere prijsstelling hun marktaandeel weten vast te houden. In die zin wordt de concurrentie als kwaliteitsimpuls opgevat. Een laatste actor die een expliciete rol krijgt toegedacht, is de onderwijsdeelnemer. De positie van de deelnemer wordt onder de WEB op verschillende manieren verstevigd. De veronderstelling van de wetgever is dat hierdoor de invloed van deelnemers op het bestuurlijk gedrag van instellingen zal toenemen. Voor het eerst in de bekostigde onderwijssector wordt een onderwijscontract als verplichting geïntroduceerd (onderwijsovereenkomst respectievelijk praktijkovereenkomst, ofwel OOK en POK). Instelling en individuele deelnemer leggen daarin wederzijds rechten en plichten vast. De wetgever beoogt hiermee de kwaliteit van het onderwijs te bevorderen en de deelnemer als consument te beschermen; deze heeft hiermee de mogelijkheid om rechten af te dwingen, zo nodig in juridische procedures.258 Een tweede

-

256

Onder de WEO was nog wel sprake van erkende opleidingen; de vervanging door erkenning van pro duct/resultaat in de WEB ligt in de lijn van de verschuiving van sturing van inen througput naar output.

257

Onder meer: civiel effect, mogelijkheid van studiefinanciering voor leerlingen, cursisten.

258

Van den Berg, 1998, p.11-13. De toepassing van deze overeenkomsten moet groeien. In praktijk blijken deze overeenkomsten vooral te worden opgesteld om de bekostiging rond te krijgen en omdat ze voor accountantcontrole beschikbaar moeten zijn. Voor deelnemers zijn de overeenkomsten qua opstelling en terminologisch in

134


manier waarop positieversterking plaatsvindt, is via de introductie van een (schoolinterne) commissie van beroep voor de examens; deze biedt de mogelijkheid om tegen examenbeslissingen in beroep te gaan. De derde manier is een meer impliciete en loopt via het bekostigingsmodel voor het beroepsonderwijs en de contracten met de gemeenten voor de volwasseneneducatie. Doordat het bekostigingsmodel deels op rendement stuurt, gaat van de bekostiging naar verwachting een prikkel uit voor de ROC’s om onderwijsinfrastructuur en -kwaliteit te optimaliseren zodat een deelnemer snel, effectief en doelgericht kan studeren. En doordat de gemeenten bij hun contracten met de ROC’s op kwaliteit zullen mikken, wordt voor de educatie verwacht dat zij in hun contract met de instellingen specifieke wensen zullen opnemen die ertoe leiden dat instellingen hun zorg voor de deelnemers zullen versterken.259 n

Personeelsbeleid

het algemeen nog weinig toegankelijk (zie ook het advies van de Onderwijsraad over de positi e van de onderwijsdeelnemer, 1998). 259

Mc-Daniel, 1995, p.19 e.v.

135


De ruimte voor een eigen personeelsbeleid van instellingen was in de vorige periode met de SVM-operatie en met de WCBO en KVE en VAVO-wet al aanzienlijk uitgebreid: gedetailleerde formatievoorschriften werden afgeschaft, functiedifferentiatie werd mogelijk, de lump-sum systematiek bracht mee dat tussen personele en materiële budgetten geschoven kon worden, bevoegdheidsvereisten werden verruimd. Deze lijn wordt onder de WEB doorgetrokken. Het RPBO wordt door Kaderbesluiten per sector vervangen. De rechtspositieregeling wordt gedecentraliseerd: ROC’s kunnen zelf rechtspositionele afspraken maken, mits zij binnen het raamwerk blijven dat met het Kaderbesluit rechtspositie BVE gegeven is, en over de rechtspositieregeling in overleg treden met de vakorganisaties. In praktijk blijken instellingen de voorkeur te geven aan collectieve arbeidsovereenkomsten, per sector.260

260

Van Schoonhoven en Brekelmans, 1996, p.31 e.v. Men kan zich overigens afvragen wat hier de netto deregulerings-winst is. De laatste CAO-afspraken tussen onderwijsbonden en BVE-raad leggen aantallen functies in de verschillende (maximum)schalen vast, vaststelling van meerjarige formatieplannen, percentages mogelijke afwijking daarvan per salarisschaal, vaststelling van een scholingsplan, aantal contacturen per docent, overleg over taakbelasting van het ondersteunend personeel, vakantieregeling, inclusief overlap vakantie en feestdagen (Het Onderwijsblad, 3 april 1999, p.39).

136


In feite blijkt de ruimte die met deze vernieuwingen voor instellingen beoogd wordt, door verschillende factoren ook weer ingeperkt te worden. De uitgangspunten die bij bekostiging gehanteerd worden leiden tot inkrimping van budgetten, de personele lasten vallen voor instellingen vaak hoger uit dan wat men aan vergoeding krijgt. Ook valt de mate van autonomie in de praktijk tegen, in de eerste plaats al omdat men zich te houden heeft aan de bepalingen van het Kaderbesluit rechtspositie BVE en de afspraken in de CAO-BVE. Verder betekent verscherping van de WAO-eisen dat instellingen minder vaak afkeuring als ontslagreden kunnen aanvoeren en voor de betrokkenen ander werk binnen de instelling moeten zien te vinden. De achtereenvolgende wachtgelden aanverwante regelingen261 met ‘Instroomtoets, ‘Inspanningsverplichting’ en voorrangsbepalingen aangaande ‘eigen’ wachtgelders, verplichten scholen om vacatures zoveel mogelijk door (eigen) wachtgelders te laten bezetten. De terugploegregeling voor de ‘BAPO’ 262 taakverminderingsregeling voor senioren verplicht ook weer tot het benaderen van eigen wachtgelders voor vervulling van de vrijkomende uren. Bij dit alles speelt de zogenoemde ‘brede benoembaarheid’ een belangrijke rol.263 Op een gegeven moment hebben instellingen, zolang er overtalligen of wachtgelders zijn, bij het vervullen van vacatures en het invullen van de een specifieke formatieplaats nauwelijks nog selectievrijheid of ruimte.264 Er zijn ook andere problemen. De controle op het wachtgeldbeleid (Participatiefonds, accountantsdiensten) is scherp en duur. Ook de administratieve rompslomp is voor instellingen groot, in verband met mogelijke claims en benodigde dossiervorming. Inmiddels is de situatie echter gewijzigd. In 1998 wordt het wachtgeldbudget gedecentraliseerd, en verlaat de bve-sector het Participatiefonds. De wachtgelduitgaven komen vanaf dat moment gedeeltelijk voor rekening van de gezamenlijke bve-instellingen, gedeeltelijk van de individuele instellingen. De instelling is er mede om financiële redenen bij gebaat een beleid te voeren dat instroom in het 261

Respectievelijk: de Intensieve bemiddelingscampagne (ICB) in 1991, de Tijdelijke wet Arbeidsbemiddeling Onderwijs (TWAO) in 1993, het Besluit Werkloosheid Onderwijs- en Onderzoekspersoneel (BWOO) in 1994, verder de instelling van het Parti cipatiefonds in 1995.

262

Bapo: Besluit arbeidsparticipatie ouderen.

263

Deze impliceert dat personeel in meer vakgebieden inzetbaar zou zijn - al dan niet met aanvullende scholing. In combinatie met dit principe van de brede benoembaarheid zorgen de fusies en de invoering van bestuursaanstellingen er verder voor dat nauwelijks te beargumenteren valt dat, bij dreigende ‘lokale’ overtalligheid, elders binnen een instelling geen ‘passende’ functie te vinden zou zijn. Bijvoorbeeld: bij krimp in de sector techniek en gelijktijdige groei in bij dienstverlening en gezondheidszorg is een instelling in principe verplicht te schuiven met personeel - dit terwijl omscholing te lang duurt, en affiniteit voor die andere sector nauwelijks verwacht kan worden. Alternatief is het schuiven met vakken binnen teams, tot de formatie per sector weer aansluit op het te geven onderwijs. Het schuiven met docenten is binnen sectoren moeilijk op te vangen, en wordt voor de kwaliteit van het onderwijs niet als gunstig gezien.

264

Van den Berg e.a., 1996, p.97-111.

137


wachtgeld voorkomt. Tegelijk wijzigt zich de arbeidsmarktsituatie; lerarentekorten doemen op. Daarbij komt dat de BAPO-regeling verruimd wordt en de ADV uitgebreid. Instellingen komen nu door dit alles in problemen bij het opvullen van vrijkomende uren. n Bekostiging Het gekozen bekostigingsmodel is een van de belangrijker instrumenten van de WEB.265 Budgetfinanciering en lump-sum systematiek werden in de vorige periode al doorgevoerd. Nieuw is dat bekostigingsparameters in het model worden ingebouwd als incentive voor specifieke prestaties bij instellingen. De prestaties in kwestie betreffen ten eerste de toegankelijkheid van het stelsel, die ook voor groepen aan de onderkant van het stelsel gerealiseerd dient te worden;266 ten tweede het rendement van de opleidingen. De systematiek beoogt tegelijk een aanbod van efficiënte en effectieve leerroutes te stimuleren. Daartoe wordt enerzijds naar rato van deelnemersaantallen bekostigd, anderzijds naar resultaten.267 268 Deelname en diplomering zijn de criteria, in een onderlinge verhouding van 80/20.269 Deelnemers worden bekostigd onafhankelijk 265

Mc-Daniël, 1996.

266

Met name voor deze groepen is de wijze van bekostiging voor instellingen problematisch. Het komt voor dat leerlingen voor praktijkgedeelten ‘gediplomeerd’ worden (sommige LOB’s), en daarmee volstaan omdat het qua civiel effect voldoende is. In die gevallen grijpen de ROC’s naast de bekostiging.

267

TK 1997-1998, 25 297, nr.4, Bekostiging beroepsonderwijs tot 2000, p.5.

268

Het systeem zou in eerste instantie inhouden dat instellingen enerzijds naar rato van deelnemersaantallen worden bekostigd, anderzijds naar ‘toegevoegde waarde’, d.w.z. naar aantal diploma’s maar mèt weging naar het verschil tussen startniveau en eindniveau van de afgeronde opleiding. De honorering van ‘toegevoegde waarde’ is uiteindelijk niet in de systematiek terechtgekomen, omdat informatiestatuut en onderwijsnummer nog niet volledig konden worden doorgevoerd. Vooralsnog wordt hiervoor gemikt op 2003, waarna in principe wel in termen van toegevoegde waarde zou kunnen worden bekostigd.

269

De 80% bekostiging op deelname dient de continuïteit van instellingen. Door de bekostiging op prestatie beperkt

138


van verblijfsduur, om te voorkomen dat instellingen leerlingen zullen weigeren die moeilijk een diploma kunnen halen. Dit alles geldt het beroepsonderwijs. Voor de volwasseneneducatie verandert het bekostigingsmodel niet. Daarmee blijft ook het mechanisme staan dat in de KVE voorzien werd als bevorderend voor de toegankelijkheid van beroepskwalificerende trajecten (te weten: gemeenten zouden prioriteit leggen bij educatieve trajecten die aansluiting bieden op de kwalificerende trajecten van de KSB). Een apart punt dat voor volwasseneneducatie zowel als beroepsonderwijs geldt, is dat instellingen onder in de nieuwe bekostigingssystematiek een aanzienlijk deel van hun financiën (tot 49%) kunnen verwerven via contracten met onder andere gemeente, arbeidsvoorziening, bedrijfsleven (eerder gaf de WCBO overigens al ruimte voor alternatieve financiering). Hiervan wordt, zoals boven al gememoreerd, een bijdrage aan kwaliteit verwacht. Over de bekostiging tot slot nog het volgende. Ondanks de in de systematiek ingebouwde parameters, blijft het om een lump-sum bekostiging gaan. Dat wil zeggen dat de instelling vrij is bij haar inzet van middelen en zich intern niet meer hoeft te richten op de verdeelratio’s en normen die voorheen door het ministerie werden vastgesteld. De verdeling van middelen zal voor het management een belangrijk intern besturingsinstrument worden om de beleidsdoelen van de instelling te bereiken. n

Kwaliteitszorg

te houden, wordt voorts vermeden dat instellingen die juist veel zwakke, voor rendement riskante leerlingen opvangen, daarvoor gestraft zouden worden (Rozema, 1999, p.8).

139


Bij alle deregulering die met de WEB wordt doorgevoerd, wordt kwaliteitszorg langs verschillende wegen geregeld. Sturing via andere partijen en via bekostiging - zie boven - zijn daar elementen in. De kwalificatiestructuur zelf wordt gezien als belangrijk eerste normerend element in kwaliteitszorg. Daarnaast wordt ten behoeve van de kwaliteitszorg een scheiding doorgevoerd tussen normering, uitvoering en controle. Voor de normering zijn de LOB’s verantwoordelijk, voor de uitvoering de instellingen, en de controle geschiedt via het in handen leggen van een deel van de examens - de examens voor 51% van de deelcertificaten - bij onafhankelijke exameninstellingen (externe legitimering).270 De LOB’s dragen verder de zorg voor een aanbod aan exameninstellingen dat de 7000 deelkwalificaties dekt,271 en zij bepalen welke deelkwalificaties extern moeten worden gelegitimeerd. Als instrument voor de interne kwaliteitszorg is er het ‘kwaliteitszorgverslag’. De eis aan de instellingen is dat ze aan regelmatige zelfevaluatie doen, en scholen worden daarom verplicht tot publicatie, om de twee jaar, van een kwaliteitszorgverslag. Daarnaast zijn 270

Bij de effectiviteit van dit deel van de kwaliteitsborging via examens moeten vooralsnog vraagtekens worden gezet. In 1999 voldeed 70% van de door de Inspectie beoordeelde examentrajecten niet aan de inspectienormen (Inspectie van het Onderwijs, 2000). Exameninstellingen werken zo divers dat van eenduidige en consistente externe legitimering in feite niet gesproken kan worden. Er is een aanzienlijke bureaucratie mee gemoeid, zonder dat daar kwaliteitsverbetering aan gekoppeld blijkt te kunnen worden (De Heer, 1999).

271

Buiten deze wettelijke, bekostigde taak ligt er voor LOB’s de mogelijkheid dat zij zelf - in de vorm van een aparte rechtspersoon - als exameninstelling fungeren. Daarbij bestaat in sommige gevallen een exclusieve relatie met branches, in de zin dat branche-erkenning van diploma’s afhankelijk wordt gesteld van de vraag of het betreffend LOB als exameninstelling optrad (De Heer, 1999, p.144). Ook dan nog blijken er problemen bij de dekking van de gevraagde 51% van de examens; de praktijk momenteel komt uit bij zo’n 25%.

140


instellingen verplicht jaarlijks voor elk van hun opleidingen een ‘onderwijs- en examenregeling’ (OER) vast te stellen, waarin onder meer eindtermen, inhoud en inrichting van de opleiding, studieduur, onderwijseenheden binnen de opleiding, te volgen leerwegen, toetsingswijzen en -momenten worden vastgelegd. Deze OER vormt de basis voor de onderwijsovereenkomst tussen instelling en deelnemer. Kwaliteitszorgverslag en OER - en niet de constatering of het onderwijs zelf al dan niet voldoende kwaliteit heeft - vormen momenteel het aanknopingspunt voor de Inspectie voor meta-controle. In feite beperkt de Inspectie zich niet tot een beoordeling op grond van het beschrevene in het kwaliteitszorgverslag, maar gaat ze via een ‘realiteitstoetsing’, bijvoorbeeld door instellingsbezoek, ook na wat het realiteitsgehalte van de verslag is.272 Ook reiken de toezichtsambities van de Inspectie verder dan deze controle: zoals in het basis- en voortgezet onderwijs al gebeurde, toetst zij via integraal instellingstoezicht de feitelijke kwaliteit van instellingen aan een landelijk toetsingskader. Zij beroept zich daarbij onder meer op art. 5.2 van de WEB.273 Terugblik op de jaren negentig In de jaren negentig leidt de introductie van de ‘primaire startkwalificatie’, die het onderwijs voor al zijn deelnemers zou moeten realiseren, tot de inbouw van extra voorzieningen aan de onderkant van het stelsel (inclusief toeleidingstrajecten tot deze voorzieningen). Daarmee komt het tot de definitieve sluiting, althans op systeemniveau, van het ‘gat in de Mammoet’. Of de prioritaire doelgroep hiermee inderdaad tot een startkwalificatie komt, en in voldoende aantallen, moet worden afgewacht. In de jaren negentig komt het ook tot de definitieve integratie onder één overkoepelende WEB van alle onderwijs-, opleidings- en vormingswegen die het bve-veld vertegenwoordigen. De inhoudelijk programmatische integratie wordt daarbij zeker gesteld via een dubbele landelijke kwalificatiestructuur voor beroepsonderwijs respectievelijk educatie, in onderlinge afstemming. (Tegenover deze integratie staat overigens het feit dat de band met het algemeen vormend en voorbereidend wetenschappelijk onderwijs wordt losgelaten). De WEB trekt verder consequent de bestuurlijke lijnen door die in het vorige decennium werden getrokken: besturing op afstand, deregulering en, niet in de laatste plaats, de vorming van de grote, autonome instellingen - de ROC’s - die in interactie met de overige actoren in het veld het beroepsonderwijs vorm zullen geven. In dit geheel 272

Inspectie van het Onderwijs, 1998.

273

Inspectie van het Onderwijs, 1999.

141


vormen de LOB’s voor de ROC’s de schakel naar de actor ‘werkveld’, en krijgen als zodanig voor het beroepsonderwijs specifieke eigen verantwoordelijkheden te dragen. De ruimte die in de WEB voor autonome instellingen voorzien wordt, blijkt in de praktijk minder ruim dan voorzien, onder meer doordat ze nieuwe en ook door andersoortige regelgeving van de kant van de overheid weer wordt ingeperkt.

142


2

BELEIDSLIJNEN

In dit hoofdstuk worden de eerder beschreven beleidsontwikkelingen uit jaren zeventig, respectievelijk tachtig en negentig naar type beleid bij elkaar gebracht. De herordening brengt mee dat de weergegeven ontwikkelingen los van hun context worden beschreven. De beschrijving is ook minder uitvoerig dan in voorgaande paragrafen, en bronvermelding blijft tot minimum beperkt. De resulterende, ingeklonken tekst heeft als doel de lijn achter de diverse regulerings-, de- en rereguleringsontwikkelingen duidelijker in beeld te brengen, als basis voor verdere analyse. Achtereenvolgens worden de ontwikkelingen beschreven ten aanzien van ‘onderwijsaanbod’, ‘bekostiging’, ‘personeelsbeleid en arbeidsvoorwaarden’, ‘schaalgrootte’, ‘verantwoordelijkheidsverdeling tussen actoren’, en ‘kwaliteitsbewaking’. 2.1

Onderwijsaanbod

Onderwijs, cursorisch onderwijs, vormingsactiviteiten, educatie, scholing, enzovoort, de voorzieningen die uiteindelijk het bve-veld274 zullen uitmaken, staan aan het begin van de zeventiger jaren naast en los van elkaar, en worden elk op eigen wijze geregeld. Bekostiging is afkomstig van de departementen van Onderwijs, CRM, Sociale Zaken of Economische Zaken, dan wel afhankelijk van particulier initiatief. Ook wat het aanbod betreft zijn er grote verschillen in de regulering die op deze onderscheiden situaties van toepassing is. In het onderwijs dat onder de WVO valt - mbo, deeltijd-mbo, dagen avondonderwijs voor vwo en avo - is de regulering het meest uitgesproken. Vastomlijnde opleidingen worden onderscheiden (de opleiding meao, de opleiding mto etc.). Iedere leerling doorloopt deze op gelijke wijze. Binnen de opleidingen is het aanbod geregeld via bevoegdheidsregelingen, voorgeschreven vakken, lessentabellen, stagevoorschriften en dergelijke meer. Daarentegen is in deelsectoren als vorming en volwasseneneducatie het aanbod nauwelijks geregeld en is het zeker niet uniform. Het kent geen vaste curricula, en voor de opbouw van leerroutes en begeleiding zijn de mogelijkheden en behoeften van de deelnemer het uitgangspunt; ontplooiing en cultuuroverdracht staan voorop. Er wordt een aarzelende aanzet gegeven tot afstemming van educatieve activiteiten op lokaal niveau. Tussen deze beide delen van 274

We houden het kortheidshalve in wat hier volgt weer op ‘bve-veld’ of ‘-sector’ als we het over het totaal aan voorzieningen hebben dat pas onder de WEB daadwerkelijk tot één veld/sector wordt. We spreken van ‘deelsectoren’ als het over onderdelen gaat als onderwijs, cursorisch onderwijs, volwasseneneducatie enzovoort.

143

Deel 2. Bve-sector; 2. Beleidslijnen

het veld in bevindt zich het cursorisch onderwijs en het vormingswerk voor jeugdigen. Daar is van wisselwerking tussen beschikbaar aanbod en deelnemerbehoeften sprake. De WLW en het Besluit VVJ schrijven urenaantallen voor beroepsgericht en algemeen vormend aan bod voor; invulling is een zaak van de instellingen maar dient te worden goedgekeurd door de inspectie c.q. de minister. Wat zich in de jaren zeventig aan veranderingen in het aanbod voordoet, blijft binnen het ‘bve’-veld in hoofdzaak tot de onderwijssector beperkt, en daarbinnen tot het middelbaar beroepsonderwijs. Het streven is om binnen het mbo tot verdere integratie te komen dan met de Mammoetwet al was gerealiseerd. In dat kader worden (mhno- en mspo)-opleidingen aan de sector toegevoegd die voorheen onder andere ministeries vielen of zaak waren van particulier initiatief. Mèt de beoogde integratie van deze opleidingen is ook harmonisatie een belangrijk aandachtspunt. Enerzijds dienen de nieuw toegevoegde opleidingen zich naar inrichting, niveau, toelatingseisen en opleidingsduur te voegen in het patroon dat al gold voor de mbo-opleidingen die onder de WVO geregeld werden. Anderzijds is er het streven om tot een betere aansluiting tussen het mbo en het toeleverend lbo te komen, vanwege het tekortschieten van kwalificerende mogelijkheden voor de lbo-groep (het ‘gat in de Mammoet’): het leerlingwezen kon onvoldoende lbo’ers opnemen, en in het mbo konden ze nauwelijks terecht omdat de kloof tussen beide onderwijsvormen te groot was. In eerste instantie werd binnen het mbo naar een oplossing gezocht, door in een geherstructureerd mhno/mspo (het latere mdgo) differentiatiemogelijkheden in te bouwen. Deze opzet mislukte, en als alternatief werd gekozen voor experimenten met nieuw te ontwikkelen ‘kort middelbaar beroepsonderwijs’ (kmbo). Voor het overgrote deel blijft in het mbo het bij onderwijs gebruikelijke soort regulering gehandhaafd. Het experimentele kmbo kan voor een deel buiten die grenzen treden. In de loop van de jaren tachtig verschuiven de accenten. In toenemende mate vindt integratie plaats tussen voorzieningen binnen de onderscheiden deelsectoren in het ‘bve’-veld. In eerste instantie beperkt deze integratie zich telkens tot de desbetreffende deelsectoren zelf, en blijven de afscheidingen daartussen voor het grootste deel nog staan. Onder de SVM-wet integreren het voltijd-kmbo, dat inmiddels de proefperiode is ontgroeid, en het voltijd-mbo tot ‘secundair beroepsonderwijs’. Onder de RRBE en vervolgens de KVE 1991 volgt integratie ook bij de educatieve voorzieningen (alfabetiseringsprojecten, educatieve projecten voor culturele minderheden, openschoolprojecten, vormingsactiviteiten voor jongvolwassenen en de ‘huishoudelijke voorlichting ten plattelande’). Voor het eerst is er in dit deel van het veld van systematisch beleid sprake, inclusief financiering. De verantwoordelijkheid voor de 144


volwasseneneducatie komt na 1986 bij het Ministerie van O&W te berusten. Onder de WCBO volgt het cursorisch onderwijs (leerlingwezen, deeltijd-mbo voor volwassenen, specifieke scholing). Daarnaast blijft het vavo nog bestaan. Hoewel de structurele integratie zich telkens binnen een deelsector afspeelt, wordt daarnaast door de beleidsmakers afstemming en samenwerking tussen voorzieningen van verscheidene deelsectoren aanbevolen. Op de praktijk in het veld heeft dat slechts weinig effect. Binnen het secundair beroepsonderwijs is een belangrijke doelstelling van de integratie inhoudelijk van aard. Door de integratie zouden de schotten tussen verschillende soorten opleidingen en opvangmogelijkheden binnen het secundair beroepsonderwijs moeten verdwijnen zodat een samenhangend en flexibel geheel ontstaat. Met de invoering van de SVM- en Vavo-wet en eveneens met de Wet op het cursorisch beroepsonderwijs, wordt het principe van vast omlijnde opleidingen en programma’s voor een deel losgelaten. Dit levert een gevarieerd aanbod op, waarbij afstemming op doelgroep en arbeidsmarkt- of maatschappelijke situatie mogelijk wordt. Het gaat bij de nieuwe opzet niet meer in de eerste plaats om een inpassing van opleidingen in de mal van het eerdere reguliere stelsel: niet een ‘sluitend geheel aan vast omlijnde opleidingen’ maar flexibilisering van het programma-aanbod is het overkoepelend streven. Binnen het kader van een algemene afdelingenstructuur en binnen het kader van door de minister vast te stellen eindtermen krijgen instellingen grotere vrijheid van keus van specifieke opleidingen, eindtermen worden van overheidswege niet meer uitputtend geformuleerd en scholen kunnen eigen onderdelen in het examenprogramma opnemen, in afstemming op de lokale situatie. Tussen onderwijs, andere educatieve voorzieningen en vormingsactiviteiten zou men in zekere zin ook van ‘integratie’ kunnen spreken waar het vormgeving en werkwijzen betreft. In het algemeen gaat het vooral om aanpassing van educatieve en welzijnswerkwijzen aan het patroon dat voor het onderwijs geldt, dan andersom. In door de overheid geïnitieerde experimenten als open schoolen alfabetiseringsprojecten, waarvan de uitvoering door de welzijnshoek wordt opgepakt, wordt steeds meer nadruk gelegd op het inpassen van de reguliere onderwijsbenadering. Het aanbod krijgt toenemende belang als vertrekpunt voor het uitstippelen van educatieve trajecten, de deelnemer wordt in het aanbod ingepast. Deze ontwikkeling breidt zich onder de RRBE ook tot andere vormen van educatie uit. Een deel van het aanbod wordt uitdrukkelijk gericht op (toeleiding naar) scholing. In de jaren negentig wordt met de invoering van de WEB in de bve-sector het opleidingenmodel dat sinds de negentiende eeuw het reguliere onderwijsstelsel kenmerkte, in principe verlaten. Tussen voltijd en deeltijd/cursorisch (bol en bbo) bestaat 145


geen principieel onderscheid meer. De sector krijgt voortaan zijn vorm via de ‘landelijke kwalificatiestructuur’, een geordend geheel van kwalificaties en deelkwalificaties, met bijbehorende diploma’s en certificaten, waarvoor eindtermen door de overheid zijn vastgesteld. Via het platform dat de LOB’s bieden is het bedrijfsleven - sociale partners per branche - samen met overheid en instellingen betrokken bij de totstandkoming van de kwalificatiestructuur en de eindtermen (overigens waren bij de SVM-operatie al aanzetten tot een dergelijke werkwijze gegeven, waarbij de inbreng van bedrijfsleven via de eerder genoemde BOOB’s en de BTO’s geregeld werd). Voor de educatie bestond dergelijke validering of legitimering van eindtermen niet. Recent werd echter ook daarvoor - via de Landelijke Organisatie Educatie - een aanpak voor de legitimering in termen van maatschappelijke relevantie uitgewerkt. De kwalificatiestructuur wordt voor het beroepsonderwijs respectievelijk de educatie apart uitgewerkt. Vervolgens wordt afstemming tussen de twee structuren gezocht. De systematiek die gevolgd wordt is voor alle opleidingsrichtingen in het beroepsonderwijs uniform. Niveaus worden in de kwalificatiestructuur eenduidig geformuleerd, voor het beroepsonderwijs vier en voor de educatie zes niveaus, die elk toegang geven tot een specifiek kwalificatieniveau in het beroepsonderwijs (en, eventueel, het hoger onderwijs). Uit de kwalificatie- en eindtermenstructuur zijn opleidingen en leerwegen af te leiden, maar de kwalificatiestructuur als zodanig is leerwegonafhankelijk. De structuur moet het voor onderwijsinstellingen mogelijk maken de eindtermen naar eigen inzicht in opleidingen te vertalen. Verscheidene opleidingen/leerwegen kunnen tot dezelfde kwalificaties leiden. Wat vooral als belangrijk wordt gezien is dat de beroepsopleidende (voltijds) leerweg en de beroepsbegeleidende (deeltijd/duale) leerweg nu qua civiel effect en doorstroomwaarde in principe equivalent zijn (in de praktijk gaat dit niet helemaal op). Verder voorziet de WEB een modulaire opbouw van curricula, en beschrijft ze opleidingen als bestaande uit een aantal deelkwalificaties die elk met een toets absolverend (kunnen) worden afgesloten. 2.2

Bekostiging

Qua bekostiging in de (toekomstige) bve-sector zijn in de jaren zeventig twee lijnen te onderscheiden. De onderwijssector binnen het veld wordt door de overheid bekostigd naar aantallen deelnemers. Het het vormingswerk voor jeugdigen wordt onder de WVO gefinancierd. Het vormingswerk voor jong volwassenen valt bestuurlijk onder het Ministerie van CRM maar wordt in de loop van de jaren zeventig voor een groot deel door het Ministerie van Onderwijs bekostigd en voor het overige door gemeenten en 146


provincies. Op het beleidsterrein van CRM wordt een begin gemaakt met integratie door de Rijksbijdrageregeling voor het plaatselijk vormings- en ontwikkelingswerk die op 1 juli 1976 in werking treedt, en die beoogt de regeling van dit type werk in te passen in de bredere ontwikkelingen die aan de gang zijn, te weten de open school, de educatieve netwerken en het educatieve verlof. De regeling legt tevens de verbinding naar andere educatieve voorzieningen doordat zij de gemeenten opdraagt een plan op te stellen waarin wordt aangegeven op welke wijze door een samenhangend patroon van sociaal-culturele en educatieve voorzieningen een gevarieerd aanbod aan vormings- en ontwikkelingswerk en onderwijs voor volwassenen kan worden vastgesteld. De Rijkssubsidieregeling voor vormings- en ontwikkelingswerk in internaatsverband van 1976 bepaalt dat subsidies slechts worden verleend indien en voorzover het internaatswerk past in een landelijk en/of regionaal voorzieningenpatroon. De relatie met aanpalende terreinen als jeugd- en jongerenwerk, samenlevingsopbouw en kunstzinnige vorming wordt gestimuleerd door de Rijksbijdrage Sociaal Culturele Activiteiten die per 1 januari 1979 wordt ingevoerd. Voor het overige - buurt- en clubhuiswerk, verenigingsleven, volksontwikkeling - bestaat in de educatieve en ontwikkelingshoek geen financiering door de rijksoverheid, op wat subsidiëring aan overkoepelende instanties na. Het Ministerie van Sociale Zaken bekostigt arbeidsmarktgerichte scholingsfaciliteiten. In de vroege jaren tachtig blijft het bekostigingsmodel voor het onderwijs gelijk. In de educatieve hoek initieert de overheid een aantal projecten - alfabetisering etc. - die te zijner tijd in de educatie zullen opgaan. Deze worden op projectbasis gefinancierd. Vanaf de tweede helft van de jaren tachtig verandert de situatie aanzienlijk, en dit voor alle deelsectoren binnen de sector. Allereerst worden in kmbo en mbo, inmiddels via de SVM-operatie samengevoegd, budgetfinanciering en lump-sum bekostiging ingevoerd, op basis van landelijk vastgestelde normen. Bekostiging wordt gerelateerd aan deelnemersaantallen, waarbij de kosten per deelnemer berekend worden op grond van de studielast en verblijfsduur die bij de eindtermen verondersteld worden. Hierdoor ontstaat de mogelijkheid dat instituten direct kunnen profiteren van een hoog onderwijsrendement. Naast de bekostiging voor reguliere taken kunnen instellingen bij derden (gemeenten, bedrijven) middelen verwerven door de uitvoering van contractactiviteiten. De rationale daarbij is dat aldus de oriëntatie van instellingen op hun omgeving groter zal worden, en ook de arbeidsmarktgerichtheid zal worden versterkt. De wijze van bekostiging bedoelt instellingen te stimuleren grotere eenheden te vormen. In volwassenenonderwijs is voor het eerst van meer dan incidentele overheidsfinanciering sprake, en ook hier geschiedt dit in de vorm van 147


budgetfinanciering en de lump-sum systematiek, gekoppeld aan een planningssystematiek waarbij de overheid landelijk vaststelt op grond van welke prioriteiten de middelen over de deelterreinen van de volwasseneneducatie worden verdeeld, en welke aantallen deelnemerscontacturen binnen het budget geleverd moeten worden. Een landelijk vastgesteld budget wordt verdeeld naar rato van het aantal volwassenen per WGR-gebied, met verdiscontering van opleidingsniveau en etnische achtergrond. De gemeenten plannen het aanbod binnen de resulterende budgetten in. Gemeenten werken daartoe in principe per WGR-regio samen en stellen een regionaal educatief overleg (REO) in dat voor het totstandkomen van het regionaal educatief plan zorgdraagt, rekening houdend met door het rijk en de gemeentebesturen kenbaar gemaakte beleidsvoornemens en prioriteiten. (Overigens mogen gemeenten van de WGR-schaal afwijken; samenwerkingsverbanden ontstaan in praktijk meestal tussen slechts enkele van het totale aantal gemeenten binnen de regio, met als consequentie veel lokale educatieve beraden.) Een vergelijkbare constructie wordt voor het cursorisch beroepsonderwijs aangehouden. Met de WCBO krijgen de RBA’s zeggenschap over de verdeling van middelen van dt-mbo en specifieke scholing. Ze formuleren de scholingsbehoeften in de regio en vragen van de (samenwerkende) onderwijs- en educatieve instellingen in de regio - inclusief particuliere instellingen - een daarop aansluitend aanbod. Onder de WEB blijven budgetfinanciering en de lump-sum systematiek behouden. Voor de volwasseneneducatie verandert het bekostigingsmodel niet, behalve dat de rijksmiddelen voor de basiseducatie niet meer rechtstreeks naar de instellingen gaan, maar naar rato van inwonersaantallen, opleidingsniveau en etnische afkomst aan gemeenten worden toegekend. Wat in het beroepsonderwijs verandert, is dat in de bekostigingssystematiek bekostigingsparameters worden ingebouwd als incentive voor specifieke prestaties bij instellingen. ‘Input’ - deelnemersaantal - is niet meer exclusief bepalend voor bekostiging. De prestaties waarop gemikt wordt, zijn: verbetering van toegankelijkheid, creëren van effectieve en efficiënte leerroutes, en verhoging van rendementen. In eerste instantie was bedoeld dat instellingen deels naar rato van deelnemersaantallen zouden worden bekostigd, onafhankelijk van verblijfsduur, deels naar ‘toegevoegde waarde’, dat wil zeggen naar aantal diploma’s weliswaar, maar mèt weging in termen van het verschil tussen startniveau van de leerling en eindniveau van de succesvol afgeronde opleiding. De honorering van toegevoegde waarde op die manier kon (nog) niet in de systematiek terechtkomen, omdat ze afhankelijk is van de invoering van het onderwijsnummer voor bve-deelnemers, en van een bruikbaar en voor instellingen werkbaar informatiestatuut. Tot dusver zijn daarom deelname en diplomering de 148


bekostigingscriteria, in een onderlinge verhouding van 80/20. Bij de vaststelling van de inputvergoeding worden instromers gewogen naar opleidingsrichting en leerweg, waarbij rekening wordt gehouden met de verschillen in kosten van opleidingen. Bij de bekostiging naar aantallen behaalde diploma’s geldt het niveau van de kwalificatiestructuur als wegingsfactor, en wordt rekening gehouden met de gemiddelde opleidingsduur. Doordat niet de werkelijke duur in aanmerking te nemen, wordt vermeden dat instellingen leerlingen zullen weigeren die minder kans lijken te hebben op snelle diplomering. Een afzonderlijk budget is voorzien voor voorbereidende en ondersteunende activiteiten (voa-activiteiten). Het budget wordt over de instellingen verdeeld naar rato van hun aandeel in het totaal aantal leerlingen dat voldoet aan het instroomprofiel voor de assistenten- en basisberoepsopleidingen. Tot slot wordt naast de reguliere bekostiging van overheidswege, externe bekostiging van activiteiten voorzien, en wordt met de WEB marktwerking verder doorgevoerd. De ROC’s zullen de concurrentie met commerciële instellingen moeten aangaan, en afnemende partijen (gemeenten enz.) zullen daarbij gericht zijn op een optimale prijskwaliteit verhouding. 2.3

Personeelsbeleid en arbeidsvoorwaarden

De personele situatie, althans binnen het onderwijs, kenmerkt zich in de jaren zeventig door vast omschreven bevoegdheden, per vak, en door vaste benoembaarheidseisen. Er zijn gedetailleerde formatievoorschriften. Een aanstelling in het onderwijs valt onder het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR); de rechtspositieregeling is een zaak van de minister van Binnenlandse Zaken, in overleg met de Centrale Commissie voor georganiseerd overleg. In de educatieve, vormings- en ontwikkelingshoek bestaan nog geen regelingen voor bevoegdheid en formatie. Van oudsher draait deze deelsector voor het overgrote deel op vrijwilligers of, in het vormingswerk jonge volwassenen, op betaalde, overwegend part-time ‘werkers’. Wel is in het begin van dit decennium een Rechtspositiereglement voor vormings- en ontwikkelingswerk met volwassenen ingevoerd. Die betreft zowel het plaatselijk als het internaatswerk. In de SVM-sector (het secundair beroepsonderwijs, kmbo en mbo), bij de educatie onder RRBE en later onder de KVE, bij vavo en cursorisch beroepsonderwijs krijgen bevoegde gezagen van instellingen ruimere mogelijkheden voor het formuleren van een eigen personeelsbeleid. Gedetailleerde formatievoorschriften worden - voor die delen van de sector waar ze bestaan - afgeschaft. Instellingen kunnen bovendien door de lump-sum systematiek hun personele ruimte inkrimpen of verruimen en ze kunnen verder, naast de door de overheid vastgestelde normfuncties, nadere functiedifferenti149


atie doorvoeren. De benoembaarheidsvereisten worden aanzienlijk verruimd, waarbij het bevoegd gezag van de instelling bepaalt op welk vakgebied de leraar werkzaam zal zijn en toeziet op diens vakbekwaamheid. Een aantal regelingen in het Rechtspositiebesluit onderwijspersoneel (RPBO) wordt hiermee gedereguleerd. In de educatie-hoek komen de wijzigingen die de RRBE vanaf 1986 doorvoert in feite op regulering neer, want de oude situatie - die op vrijwilligers dreef - viel in personeel opzicht niet onder wet- of regelgeving. De RRBE introduceert een op de sector onderwijs geënt bevoegdhedenmodel (later overgenomen in KVE- en VAVO-wet). De regeling beoogt daarmee onder meer kwaliteitsverbetering van het educatieve aanbod, waarbij professionalisering. De eerdere vrijwilligers worden betaalde ‘educatief werkers’. Zij worden onder bepaalde voorwaarden - ervaring, bijscholing - bevoegd verklaard, en het principe van de ‘brede benoembaarheid’ wordt in het veld geïntroduceerd. Dit brede karakter van de benoemingen impliceert ook flexibele inzetbaarheid. De bijbehorende personele ruimte betekende voor instellingen in dit deel van het veld overigens, gezien de eerdere situatie, geen uitbreiding van de autonomie. De lijn die met de SVM-wet en met de WCBO, KVE en VAVO-wet werd ingezet afschaffing van gedetailleerde formatievoorschriften, functiedifferentiatie, lump-sum systematiek waardoor tussen personele en materiële budgetten geschoven kan worden, een verruimde bevoegdhedenregeling - wordt in de jaren negentig onder de WEB doorgetrokken. Arbeidsvoorwaarden worden gedecentraliseerd met uitzondering van de algemene salarisontwikkeling, de arbeidsduur en de bovenwettelijke sociale zekerheid. Verder wordt het principe van de ‘brede benoembaarheid’, dat eerder al voor de educatie werd ingevoerd, in de hele bve-sector van kracht. Nadat de rechtspositieregeling van overheidspersoneel gedecentraliseerd werd naar de onderscheiden overheidssectoren, werd voor de sector onderwijs het RPBO van kracht; vervolgens wordt dit besluit door Kaderbesluiten per onderwijssector vervangen en de rechtspositieregeling wordt gedecentraliseerd naar het niveau van de instellingen. ROC’s kunnen nu zelf met het personeel rechtspositionele afspraken maken, mits zij binnen het raamwerk blijven dat met het Kaderbesluit rechtspositie BVE gegeven is en over de rechtspositieregeling in overleg treden met de vakorganisaties. In praktijk blijken instellingen de voorkeur te geven aan collectieve arbeidsovereenkomsten, per sector; waarbij in feite weer van reregulering gesproken kan worden. Ook in ander opzicht blijkt de ruimte die met deze vernieuwingen voor instellingen beoogd wordt, door verschillende factoren beperkt te worden. De uitgangspunten die bij bekostiging gehanteerd worden, leiden tot inkrimping van budgetten, de personele lasten vallen voor instellingen vaak hoger uit dan wat men aan vergoeding krijgt. Ook valt 150


de mate van autonomie in de praktijk tegen, in de eerste plaats al omdat men zich te houden heeft aan de bepalingen van het Kaderbesluit rechtspositie BVE en de afspraken in de CAO-BVE. Verder betekent verscherping van de WAO-eisen dat instellingen minder vaak afkeuringen als ontslagreden aangevoerd kunnen worden en voor de betrokkenen ander werk binnen de instelling moeten zien te vinden. Achtereenvolgende wachtgeld-regelingen (IBC in 1991, TWAO in 1993, BWOO in 1994, instelling van het Participatiefonds in 1995) verplichten scholen om vacatures zoveel mogelijk door wachtgelders en, later, door eigen wachtgelders te laten bezetten. De terugploegregeling voor de BAPO taakverminderingsregeling voor senioren verplicht ook weer tot het benaderen van eigen wachtgelders voor vervulling van de vrijkomende uren. In combinatie met het ingevoerde principe van de brede benoembaarheid zorgen de fusies en de invoering van bestuursaanstellingen er voor dat nauwelijks te beargumenteren valt dat, bij dreigende ‘lokale’ overtalligheid, elders binnen een instelling geen ‘passende’ functie te vinden zou zijn. De controle op het wachtgeldbeleid (Participatiefonds, accountantsdiensten) is scherp - en duur. Ook de administratieve rompslomp is voor instellingen groot, in verband met mogelijke claims en benodigde dossiervorming. Al met al hebben instellingen, zolang er overtalligen of wachtgelders zijn, bij het vervullen van vacatures en het invullen van de een specifieke formatieplaats nauwelijks nog selectievrijheid of ruimte. In 1996 wordt de TWAO beëindigd. Naar aanleiding van het rapport De jaren tellen, waarin de impact van de diverse regelingen op het personeelsbeleid onderzocht wordt, wordt een aantal bepalingen afgeschaft; onder meer de voorrangsbepalingen aangaande eigen wachtgelders. Tegelijk echter gaat het Participatiefonds over tot aanscherping van de Instroomtoets- waarbij wordt nagegaan of ontslag vermijdbaar was geweest. Twee jaar later wordt de BAPO-regeling verruimd en de ADV uitgebreid. Nu komen de instellingen vanwege de krappe arbeidsmarkt in problemen bij het opvullen van vrijkomende uren.

151


2.4

Verantwoordelijkheidsverdeling tussen rijksoverheid en overige actoren

In die delen van het toekomstige bve-veld die onder ‘onderwijs’ vallen, is aan het begin van de jaren zeventig sprake van gedetailleerde regelgeving door de centrale overheid ten aanzien van onderwijsaanbod en inrichting van het onderwijs, formatieve ruimte en personeelsbeleid, en besteding van de aan instellingen toegekende budgetten. Daarentegen vallen instellingen in de vormings-, ontwikkelings- en educatieve hoek niet of nauwelijks onder regelgeving van de kant van de rijksoverheid. In de jaren tachtig doet in de verhouding tussen overheid en instellingen de ‘sturing-opafstand’ filosofie zijn intrede. De regelgeving wordt ingeperkt en globaler van karakter. Zo wordt, in plaats van inrichtingsbesluiten naar opleiding, nu één inrichtingsbesluit voor het totale voltijds-mbo voorzien, waarin slechts een beperkt aantal zaken is geregeld. Ook wordt voor het totale secundair beroepsonderwijs één examenbesluit voorzien. Er is geen sprake meer van lessentabellen, stagevoorschriften en dergelijke. Binnen het kader van een algemene afdelingenstructuur hebben instellingen grotere vrijheid van keus van specifieke opleidingen, eindtermen worden niet uitputtend geformuleerd en scholen kunnen eigen onderdelen in het examenprogramma opnemen. Daarnaast vindt deregulering plaats ten aanzien van kwaliteitszorg, personeelsbeleid en bekostigingssystematiek (zie de desbetreffende beleidslijnen). In de plaats van op gedetailleerde centrale regelgeving wordt nu gerekend op de regulerende invloed van ‘countervailing powers’. Andere actoren dan de centrale overheid krijgen, linksom of rechtsom, invloed op (de kwaliteit van) het onderwijs: bedrijfsleven, gemeenten, RBA’s. Dit beleid zal in de jaren negentig worden vervolgd. Onder de WEB wordt in de jaren negentig de rol van de overheid tot een minimum beperkt en vindt een nieuwe verdeling van taken en bevoegdheden plaats, tussen instellingen en andere partijen. De actoren waar het in het bve-veld om gaat zijn: de rijksoverheid; de door de overheid bekostigde onderwijsinstellingen; bedrijfsleven en sociale partners; de landelijke organen van het beroepsonderwijs; commerciële onderwijsinstellingen (niet bekostigd); gemeentelijke overheid; de onderwijsdeelnemer. Deze actoren waren vóór de WEB via een netwerk van veelal complexe regelgevingssystemen onderling verbonden. Na de WEB worden de relaties en regelgevingssystemen grotendeels gedereguleerd en gedynamiseerd. Regels worden vervangen “door zelfregulerende systemen van waaruit de actoren zelfstandig vorm en inhoud kunnen geven aan de relaties. De nieuwe sturingsopzet biedt partijen meer speelruimte en bestuurlijke mogelijkheden.”275 275

Mc-Daniel, 1995, p.5.

152


De centrale overheid dereguleert, decentraliseert, en gaat uit van indirecte sturing via andere actoren die bij de sector betrokken zijn (zie hieronder). In principe wordt de set van centrale regelingen zo beperkt mogelijk gehouden, en zijn de mogelijkheden voor lagere regelgeving sober. Slechts een tiental AMvB’s wordt oorspronkelijk voorzien, en een tiental ministeriële regelingen - aantallen die later overigens via art. 12.3.43, lid 2 overigens zeer aanzienlijk uitgebreid bleken te kunnen worden. Bepalingen omtrent toerusting en inhoud van het onderwijs maken plaats voor sturing op rendement en kwaliteit; het eerste via de bekostigingsmodellen, het tweede via de kwalificatiestructuur en de systematiek van de kwaliteitszorg. De rol van de overige actoren is als volgt. Bedrijfsleven c.q. sociale partners hebben, met de LOB’s als platform, op landelijk niveau invloed op de totstandkoming van de kwalificatiestructuur en eindtermen voor de diverse arbeidsmarktsectoren dan wel beroepencategorieën, dit tezamen met overheid en onderwijsinstellingen. Implementatie en uitwerking in concrete leerplannen is de verantwoordelijkheid van de instellingen, maar ook weer deels in overleg met onder meer het bedrijfsleven. Omdat instellingen alle belang hebben bij aansluiting van hun opleidingen op de regionale arbeidsmarkt, is op lokaal en regionaal niveau de inbreng van bedrijfsleven bij de keus en vormgeving van opleidingstrajecten duidelijk. De Landelijke organen beroepsonderwijs, paritair samengesteld uit vertegenwoordigers van sociale partners en de onderwijsinstellingen, krijgen met de WEB een andere rol. Een strikte taakverdeling tussen ROC’s en LOB’s wordt doorgevoerd, waarbij de onderwijsinstellingen de directe verantwoordelijkheid voor alle primaire processen krijgen toebedeeld. Daaronder valt ook de begeleiding van leerlingen in de beroepsbegeleidende leerweg, eerder een taak van de LOB’s. De LOB’s zelf fungeren als schakel tussen onderwijs en bedrijfsleven. Zij voeren bij het tot stand komen van de kwalificatiestructuur de regie en zien er op toe dat deze recht doet aan ontwikkelingen en veranderingen in de werkvelden. Zij krijgen verder de aanlevering van de beroepspraktijkvormingsplaatsen als taak en de normering van èn de controle op de kwaliteit daarvan. Wat de rol van de gemeentelijke overheid betreft: in de WEB wordt de decentralisatie die eerder onder de KVE al plaatsvond, verder doorgezet. Van de verplichte samenwerking tussen gemeenten op WGR-niveau wordt afgestapt. Planningsbevoegdheden worden in handen van de gemeenten gelegd, en ook het geld wordt aan gemeenten uitgekeerd. Gemeenten krijgen ‘koopkracht’ en 153


-

-

2.5

kunnen flexibeler met onderwijsinstellingen de gewenste voorzieningen afspreken. In de uitwerking van de kwalificatiestructuur educatie zijn de instellingen verantwoordelijk voor het vaststellen van een groot deel van de eindtermen en voor de uitwerking in concrete leerplannen geschiedt dit in principe in overleg met de gemeenten die afnemer van het aanbod zijn. De overheid verandert voorts haar beleid ten aanzien van de niet-bekostigde instellingen, tot dan toe geregeld onder de WEO. Deze instellingen vallen nu ook onder de WEB, mits zij op gelijke voet met het bekostigd onderwijs binnen de kwalificatiestructuur functioneren en zich conformeren aan de in de WEB vastgelegde kwaliteitseisen. In dat geval kunnen zij in het CREBO worden opgenomen. Zij houden weliswaar hun niet-bekostigde status, maar erkenning vergroot onder meer het civiel effect van de opleidingen en maakt studiefinanciering voor deelnemers mogelijk, zaken waarmee de marktpositie van deze instellingen sterker wordt. De positie van de deelnemer wordt onder de WEB op verschillende manieren verstevigd. Voor het eerst in de bekostigde onderwijssector wordt een ‘onderwijsovereenkomst’ als verplichting geïntroduceerd, waarin instelling en individuele deelnemers wederzijds rechten en plichten vastleggen. De deelnemer heeft hiermee de mogelijkheid om rechten af te dwingen, zo nodig in juridische procedures. Verder wordt een commissie van beroep voor de examens geïntroduceerd, die deelnemers de mogelijkheid biedt om tegen uitslag of behandeling van examens in beroep te gaan. Indirect draagt het bekostigingsmodel voor het beroepsonderwijs en de contracten met de gemeenten voor de volwasseneneducatie (zie ook de beleidslijn ‘bekostiging’ bij aan de positieversteviging van deelnemers. In beide systematieken zijn incentives voor toegankelijkheid en rendement ingebouwd, die op instellingszowel als op deelnemersniveau positief moeten uitwerken (zie echter hierboven, onder bekostiging). Kwaliteitsbewaking

In de onderwijssector binnen het bve-veld wordt aan het begin van de jaren zeventig de (minimale) kwaliteit dan wel deugdelijkheid van het onderwijs gegarandeerd via gedetailleerde regelgeving ten aanzien van aanbod en inrichting, ten aanzien van bevoegdheden en ten aanzien van bestedingen door scholen; het toezicht door de Inspectie biedt aanvullende garanties. Aan regelgeving en toezicht in de deelsectoren uit de vormings- en welzijnshoek is weinig terug te vinden. De Inspectie ziet toe op de cursorische voorzieningen; daarnaast dragen LOB’s respectievelijk landelijke organi154


saties van vormingsinstituten verantwoordelijkheid voor de kwaliteitsbewaking. LOB’s vertalen de opleidingswensen van het bedrijfsleven in opleidingen en cursussen ten behoeve van de bedrijfstakken, en zijn verantwoordelijk voor examinering in het leerlingwezen. Voor het secundair beroepsonderwijs worden onder de SVM-wet de inrichtingsbesluiten per opleiding vervangen door één inrichtingsbesluit voor het totale voltijds-mbo, waarin slechts een zeer beperkt aantal zaken is geregeld. Kwaliteitsbewaking en controle op deugdelijkheid geschieden nu via een schoolwerkplan dat het programma en werkwijze beschrijft en evalueert, en dat gezien wordt als middel tot verantwoording van onderwijskundig beleid ten opzichte van leerlingen, ouders en samenleving, met name ook het regionale bedrijfsleven. De wet legt vast dat de instellingen een dergelijk plan dienen uit te brengen en geeft aan welke onderdelen in het plan worden opgenomen: de opleidingen die per afdeling worden verzorgd (met per opleiding cursusduur, organisatie en inrichting van het onderwijs) de onderwijs- en vormingsdoelen die worden nagestreefd, de wijze waarop getoetst wordt of en hoe de vastgestelde eindtermen van opleidingen worden gerealiseerd. Naast het schoolwerkplan zijn er als kwaliteitsborg nog de - overigens weinig gedetailleerde richtlijnen in het examenbesluit, ook weer één besluit voor het totale secundair beroepsonderwijs. De kwaliteit van de mbo-examens staat overigens niet hoog aangeschreven. De kwaliteitsbewaking van het WCBO, via examens, is de verantwoordelijkheid van de LOB’s. De eis van goedkeuring door de minister van programma’s van individuele instellingen vervalt. In de deelsectoren uit de welzijnshoek is ‘kwaliteitszorg’ geen - wettelijk - issue. Bij alle deregulering die in de jaren negentig met de WEB wordt doorgevoerd, wordt kwaliteitszorg langs verschillende wegen geregeld. Sturing via andere partijen en via bekostiging - zie boven - zijn daar elementen in. De volgende maatregelen zijn meer rechtstreeks op de kwaliteitszorg in het beroepsonderwijs gericht. Ten eerste wordt op macro-niveau een scheiding doorgevoerd tussen uitvoering enerzijds, normering en controle anderzijds. Daarbij dragen de instellingen de verantwoordelijkheid voor de uitvoering - het onderwijs aan en de begeleiding van leerlingen. Voor normering en controle zijn de LOB’s verantwoordelijk. De LOB’s fungeren als spil in het overleg tussen werkgevers, werknemers, onderwijs waarin voorstellen voor de inrichting van de kwalificatiestructuur tot stand komen. Aan deze kwalificatiestructuur wordt een eerste bepalende, normerend rol in kwaliteitszorg toegedacht. De controle geschiedt via externe legitimering van de examens door 155


onafhankelijke exameninstellingen. Instellingen zijn verplicht om voor 51% van de aangeboden deelkwalificaties de examens extern te laten legitimeren, via een exameninstelling. Als exameninstelling komen slechts instellingen in aanmerking die niet tegelijk een onderwijsaanbod verzorgen (ook LOB’s kunnen als exameninstelling optreden, zij het dan als aparte rechtspersoon). Zij dienen zich te onderwerpen aan speciaal ontworpen kwaliteitsbewakingsmechanisme voor exameninstellingen. De LOB’s dragen verder de zorg voor een aanbod aan exameninstellingen dat de 7000 deelkwalificaties dekt, en zij bepalen tot slot welke deelkwalificaties extern moeten worden gelegitimeerd. (De effectiviteit van deze externe legitimering blijkt tot op heden beperkt, en de kwaliteit van examens laat te wensen over.) - Instellingen zijn verplicht jaarlijks voor elk van hun opleidingen een ‘onderwijs en examenregeling’ vast te stellen, waarin onder meer eindtermen, inhoud en inrichting van de opleiding, studieduur, onderwijseenheden binnen de opleiding, te volgen leerwegen, toetsingswijzen en -momenten worden vastgelegd. Deze OER vormt de basis voor de onderwijsovereenkomst tussen instelling en deelnemer; deelnemers kunnen de instelling aanspreken op hetgeen erin werd vastgelegd. Dit geldt ook als vorm van kwaliteitsbewaking. - Een door de instellingen te verzorgen ‘kwaliteitszorgverslag’ is het centrale instrument voor de interne kwaliteitszorg. Instellingen zijn verplicht elke twee jaar een dergelijke plan uit te brengen, waarin zij een zelfevaluatie doorvoeren. - Het kwaliteitszorgverslag van instellingen - en niet de constatering of het onderwijs zelf al dan niet van voldoende kwaliteit is - moet de Inspectie aanknopingspunten bieden voor meta-controle. De rol van Inspectie ligt daarmee op metaniveau: zij dient op afstand, via kwaliteitszorgsystemen, toezicht te houden op de kwaliteit van autonome, zelfsturende organisaties. Overigens beperkt de Inspectie zich niet tot een beoordeling op grond van het beschrevene in het kwaliteitszorgverslag, maar gaat ze via een ‘realiteitstoetsing’, bijvoorbeeld door schoolbezoek, ook na wat het realiteitsgehalte van de verslag is. De Inspectie constateert daarbij dat de kwaliteitszorg door instellingen in de praktijk nog de nodige witte vlekken vertoont. De toezichtsambities van de Inspectie reiken ook verder dan deze controle: zoals in het basis- en voortgezet onderwijs gebeurt, toetst zij inmiddels via integraal instellingstoezicht de feitelijke kwaliteit van instellingen aan een landelijk toetsingskader voor goed onderwijs. Zij beroept zich daarbij onder meer op art. 5.2 van de WEB. - Instellingen die een opleiding binnen de kwalificatiestructuur willen verzorgen moeten opgenomen zijn in het CREBO. Voorwaarde voor opname is onder meer het inrichten van een kwaliteitszorgsysteem, tweejaarlijks te beoordelen.

156


2.6

Schaalgrootte

De situatie aan het begin van de jaren zeventig is er over de hele linie een van grote aantallen scholen en schooltjes, projecten, buurthuizen, centra en wat dies meer zij, alle met beperkte aantallen deelnemers. Op inhoudelijke en sturingsgronden en om redenen van efficiëntie gaat de overheid in de jaren tachtig tot schaalvergroting over. Met de herstructureringen in de deelsectoren onder SVM-wet, WCBO en RRBE/KVE worden opleidingen op inhoudelijke gronden samengevoegd. Een Plan van spreiding en situering (PSS) wordt ingezet, dat spreidingsnormen invoert en aldus tot fusies van afzonderlijke instellingen leidt. Verder worden opheffingsnormen naar beneden bijgesteld. Ook wordt ‘gelijkheid in kostenniveau’ tussen opleidingen nagestreefd; een reden voor instellingen om bepaalde duurdere opleidingen in aantal terug te brengen. In het bekostigingsmodel wordt een stimulans ingebouwd voor de vorming van grote instellingen. Het resultaat van deze ontwikkelingen is schaalvergroting. Kmbo- en mbo-scholen worden in sectorale en zo mogelijk intersectorale ‘mbo-colleges’ samengevoegd (de bijna 1500 scholen en projecten met gemiddeld 325 leerlingen fuseren tot zo’n 300 instellingen met gemiddeld 1475 leerlingen). Voorts wordt in deze deelsector concentratie en spreiding van opleidingen voorzien, dit in relatie tot maatschappelijke behoefte, minimale bereikbaarheid en gelijkheid in kostenniveau. In het volwassenenonderwijs gebeurt in deze periode qua schaalvergroting nog weinig, de gemiddelde grootte van voorzieningen neemt zelfs af. Wel worden bij de spreiding van voorzieningen minimumnormen voor voortbestaan ingevoerd. Vavo-instellingen krijgen een licentie voor deeltijd-mbo; dit mbo kent geen zelfstandige instellingen meer. Ook de WCBO is gericht op het realiseren van schaalvergroting. De wet bevordert fusie tussen streekscholen, scholen voor deeltijd mbo en instellingen voor vormingswerk en minimumnormen voor voorzieningen werden erin vastgelegd. De RRBE regelt voor de basiseducatie - projecten alfabetisering etc., - de planning van het aanbod. In deze deelsector neemt (na een eerdere daling van 800 naar 300 instellingen en projecten) na invoering van de RRBE het aantal nog af, van ruim driehonderd tot omstreeks 200; het gemiddeld aantal deelnemers stijgt van 300 naar 500. De overheid brengt in 1992 de Hoofdlijnennotitie ROC’s uit. De BVE-procescoördinatie wordt ingesteld om het proces van fusie en schaalvergroting te begeleiden. De instellingen worden - onder protest van uiteenlopende zijde - door de overheid onder sterke druk gezet om tot fusie over te gaan. In de WEB wordt de ROC-vorming vervolgens vastgelegd en het opgaan van instellingen in ROC’s wordt zelfs verplicht, op 157


straffe van verlies aan bekostiging. De ruim 500 instellingen en scholen uit de educatie en het secundair beroepsonderwijs fuseren tot een netwerk van ongeveer 50 ROC’s.

158


3

ANALYSE

Op basis van de chronologische en thematische beschrijvingen in de voorgaande twee hoofdstukken wordt hier een samenvattende analyse gemaakt. Het analysekader dat daarbij is gebruikt, is opgenomen in de algemene inleiding, paragraaf 1.3. Bij de beschrijving van de mate waarin in de achterliggende decennia ge(de)reguleerd werd, worden in wat nu de bve-sector wordt genoemd drie stromen onderscheiden. Ze worden hier verder kortheidshalve aangeduid als ‘onderwijs’, respectievelijk ‘vorming en ontwikkeling’ en ‘cursorische voorzieningen’. Voor deze opdeling van het veld is gekozen omdat in de jaren zeventig, het vertrekpunt van de beschrijving, de verschillende stromen elk een eigen reguleringsregiem kenden. Hierdoor kan beleid dat in latere perioden voor de ene stroom deregulering inhoudt, voor andere stromen juist regulerend uitpakken (en andersom). Het criterium voor het onderbrengen van de afzonderlijke voorzieningen van de jaren zeventig bij een bepaalde stroom, is hoofdzakelijk het reguleringsregiem dat deze voorzieningen kenmerkt. In achtereenvolgende decennia komen voorzieningen steeds meer binnen de invloedssfeer van het Ministerie van Onderwijs te liggen en komt het geleidelijk aan tot harmonisering en integratie binnen en tussen de drie stromen.276 Wat betreft het reguleringsregiem verschillen de stromen steeds minder van elkaar. Bij de beschrijving van het veld zoals dit er in de jaren zeventig uitzag, zijn onder ‘onderwijs’ de delen van het veld geschaard die onder het Ministerie van Onderwijs en onder de Wet op het Voortgezet Onderwijs vielen (mbo, deeltijd-mbo en dagen avondonderwijs vwo en avo). In het begin van de jaren zeventig is hier van duidelijke (rijks)regulering sprake. Vanaf de jaren tachtig staat deze stroom te boek als ‘secundair beroepsonderwijs’ en in de jaren negentig onder de WEB wordt het 'beroepsonderwijs'. Bij ‘vorming en ontwikkeling’ zijn in de jaren zeventig vooral de gevarieerde activiteiten in het kader van volksontwikkeling en opbouwwerk van belang en cursussen van allerlei aard die in plaatselijke vormingscentra werden gegeven. Rijksregulering ontbreekt in dit deel van het veld nog voor het grootste deel. Vanaf het eind van de jaren zeventig en in de jaren tachtig worden door het Ministerie van Onderwijs diverse educatieve activiteiten aan de stroom toegevoegd. Vanaf de tweede helft van de jaren tachtig wordt gesproken van ‘volwasseneneducatie’. Tot de ‘cursorische voorzieningen’ worden in eerste instantie het leerlingwezen en het vormingswerk voor jeugdigen gerekend (en de specifieke scholingsactiviteiten, die uiteindelijk echter niet in de bve -sector werden opgenomen). Rijksregulering is bij deze activiteiten aanwezig, maar minder geprononceerd dan bij ‘onderwijs’ 276

Waarbij het nog wel eens voorkomt dat een aanbodsoort dat eerst tot de ene stroom gerekend werd, nu bij een andere stroom wordt ondergebracht. Zo zal bijvoorbeeld het onder de WVO gereguleerde deeltijd-mbo in de jaren tachtig in het cursorisch onderwijs terecht komen, en het dagen avondonderwijs bij de volwasseneneducatie, het leerlingwezen in de jaren negentig in het beroepsonderwijs.

159

Deel 2. Bve-sector; 3. Analyse

het geval is. In de jaren tachtig wordt ‘cursorisch onderwijs’ de officiële benaming. In de jaren negentig zal hiervan onder de WEB nog slechts het leerlingwezen overblijven, en dit wordt nu tot het ‘beroepsonderwijs’ gerekend. ‘Cursorisch onderwijs’ wordt niet langer als aparte stroom onderscheiden. 3.1 Mate van regulering in de tijd In de jaren zeventig is de situatie in beroeps - en cursorisch onderwijs er overwegend een van regulering en behoud van regulering. Het gaat daarbij met name om veel voorschriften en richtlijnen op het onderwijskundig terrein. In de nog grotendeels ongereguleerde volwasseneneducatie wordt een bescheiden aanzet tot regulering gegeven. Ingrepen richten zich op zowel in-, through- als output. In de jaren tachtig komt het in het beroepsonderwijs tot deregulering. In de volwasseneneducatie, waar regulering eerst ontbrak, gebeurt het tegenovergestelde. In het cursorisch onderwijs wordt in sommige opzichten meer gereguleerd dan voorheen, in andere minder. Ingrepen richten zich wisselend op in-, throughof output. Over het totaal bezien blijkt dat de drie stromen in reguleringsopzicht naar elkaar toegroeien. In de jaren negentig ziet men in het beroepsonderwijs een mix van deregulering en regulering of gelijkblijvende regulering optreden. Deze regulering betreft inen output, de deregulering vooral de throughput (bestedingsbeslissingen vanwege de invoering van lump-sum financiering, het arbeids voorwaardenbeleid en het huisvestingsbeleid). In de volwasseneneducatie is voor een deel sprake van deregulering, maar deels ook van het doorzetten van het reguleringsbeleid uit het voorgaande decennium. De Kaderwet Volwasseneneducatie en de VAVO-wet zijn tamelijk voorschrijvend van aard en geven onder meer strakke voorschriften met betrekking tot de inrichting van het onderwijs. Omdat dit deel van het veld voorheen nauwelijks gereguleerd was, is de netto uitkomst van het beleid nu regulerend van aard. Wat er aan regulering bijkwam en bijkomt richt zich ook op throughput. 3.2

Mate van regulering per beleidsdomein

Onderwijskundig beleidsdomein Wat betreft dit domein verandert vanaf het eind van de jaren zestig en het begin van de jaren zeventig het beleid ten aanzien van het beroeps - en cursorisch onderwijs van regulering naar deregulering (waarbij het beleid zich op inen op throughput richt) en is in de volwasseneneducatie de beweging omgekeerd. Al aan het eind van de jaren zestig en verder in de jaren zeventig wordt een groot deel van het (dan nog toekomstige) bve -veld via de WVO onder het Ministerie van Onderwijs en onder een gelijk regiem als het algemeen voortgezet onderwijs gebracht. Voor dit onderwijs is het inhoudelijke, programmatische aanbod geregeld met per opleiding vast voorgeschreven vakken, lessentabellen, stagevoorschriften en dergelijke meer. Voor de betreffende opleidingen neemt hiermee de regulering in het algemeen toe (+ thr). Bij vorming en ontwikkeling is het aanbod niet of nauwelijks door de overheid geregeld, en daarin verandert in eerste instantie slechts weinig. Wel wordt een stap gezet naar beperkte regulering, via regelgeving die afstemming van lokale en andere educatieve activiteiten beoogt, dit om een samenhangend patroon in de sociaal-culturele en educatieve voorzieningen voor volwassenen tot stand te brengen (+ thr). In het leerlingwezen, het omvangrijkste onderdeel van de cursorische stroom, regelt de overheid verantwoordelijk voor de schoolcomponent.277 De WLW schrijft een bepaald aantal uren voor algemeen en op het beroep gericht onderwijs voor, te volgen aan een uit de

277

De praktijkgerichte component van de programma’s was geen zaak van de overheid maar van het bedrijfsleven.

160


openbare kas bekostigde school (lbo, mbo of school voor bbo/streekschool). De invulling van dit aanbod is vooral een zaak tussen LOB’s en instellingen, onder voorwaarde van goedkeuring van de totaalprogramma’s door de minister. Een en ander blijft ten opzichte van de jaren zestig ongewijzigd (0 thr). Voor een in de jaren zeventig nieuw ingestelde cursorische voorziening, het vormingswerk voor jeugdigen dat in vormingsinstituten gegeven wordt, specificeert de minister van onderwijs volgens het Besluit VVJ urenaantallen en geeft hij globale programmavoorschriften aan. De invulling is aan het bevoegd gezag, onder voorwaarde van goedkeuring door de Inspectie (+ thr). In de jaren tachtig vindt voor het onderwijsaanbod in toenemende mate harmonisatie en integratie plaats tussen voorzieningen binnen de onderscheiden deelsectoren in het bve -veld (in eerste instantie slechts binnen deelsectoren, waarbij afscheidingen ten opzichte van de rest van het veld voor het grootste deel nog blijven staan). Kmbo en mbo integreren tot ‘secundair beroepsonderwijs’. Flexibilisering van het aanbod, door het weghalen van schotten tussen opleidingen, is een van de belangrijkste doelen. Binnen een algemene afdelingenstructuur krijgen instellingen grotere vrijheid in keuze van specifieke opleidingen. Eindtermen worden van overheidswege niet meer uitputtend geformuleerd en instellingen kunnen eigen onderdelen in het examenprogramma opnemen, in afstemming op doelgroep of lokale situatie (- thr/out). In de stroom vorming en ontwikkeling worden experimenten geïnitieerd als open schoolen alfabetiseringsprojecten. De RRBE regelt voor deze (voorlopers van de) ‘basiseducatie’ de planning van het aanbod, inclusief de verplichting tot afstemming van het aanbod op de omgeving (+ in). Hoewel het om een aanbod gaat waarin de deelnemer centraal staat wordt geleidelijk getracht daarin meer van de reguliere onderwijsbenadering in te passen, en deze trend zal later naar andere delen van de educatie worden doorgezet. Het aanbod wordt steeds meer een vertrekpunt voor educatieve trajecten en een deel van het aanbod is uitdrukkelijk gericht op (toeleiding naar) scholing (+ thr). De Wet op het cursorisch beroepsonderwijs betekent voor het leerlingwezen voortaan regeling van schoolen praktijkcomponent in één wet. Het deeltijd-mbo verschuift van WVO naar WCBO. Binnen het kader van door de minister vast te stellen eindtermen zijn de instellingen vrij in de inrichting en examinering van leerlingwezen en deeltijd-mbo. De eis van goedkeuring van totaalprogramma’s voor het leerlingwezen vervalt (thr). Daarnaast betekent de WCBO voor deeltijd-mbo278 en specifieke scholing dat het scholingsaanbod niet meer door de overheid bepaald wordt (- in), maar dat de RBA’s (Regionale besturen arbeids voorziening) de scholingsbehoefte vaststellen. Zij vragen van de (samenwerkende) educatieve instellingen in de regio een daarop aansluitend aanbod. 279 Het aanbod van het vormingswerk voor jeugdigen blijft geregeld als voorheen (0 thr). Het onderwijsaanbod wordt in de jaren negentig onder de WEB voor het secundair en cursorisch beroepsonderwijs gelijkgeschakeld (waarmee het cursorisch aanbod als aparte stroom verdwijnt). In de hele bve-sector wordt het ‘opleidingenmodel’ verlaten en vervangen door een meer output-gerichte vorm van regulering.

278

Het deeltijd-mbo is nu van onderwijs naar de cursorische stroom verschoven.

279

De overheid dereguleert, strikt gesproken, maar regulering wordt door andere actoren overgenomen.

161


De sector krijgt voortaan zijn vorm via de ‘landelijke kwalificatiestructuur’, een geordend geheel van kwalificaties en deelkwalificaties en bijbehorende diploma’s en certificaten waarvoor eindtermen door de overheid zijn vastgesteld (+ out). De structuur moet het voor onderwijsinstellingen mogelijk maken de eindtermen naar eigen inzicht in opleidingen te vertalen, waarbij ook met deelcertificaten gewerkt zou kunnen worden (- thr).280 Voor het beroepsonderwijs281 komt de KSB in de plaats van het opleidingenmodel (= thr). Voor de volwasseneneducatie wordt de KSE ingesteld, waarvan de kwalificaties tot de de KSB-trajecten aansluiting moeten geven (+ thr). Materieel en financieel beleidsdomein Binnen het materieel en financieel beleidsdomein gaat het hier vooral om het bekostigingsbeleid ten aanzien van de verschillende deelsectoren. De bekostiging in het beroeps - en cursorisch onderwijs wordt door de tijd heen deels strakker (input) en deels losser gereguleerd (throughput). In de volwasseneneducatie wordt al snel, voor zover van regulering sprake was, via decentralisatie gedereguleerd (- in/thr). De bekostiging in het onderwijs geschiedt in de jaren zeventig, onder de WVO, naar aantallen deelnemers. Een aantal opleidingen komt vanaf de jaren zeventig onder de WVO te vallen, voor deze opleidingen is deze vorm van bekostiging nieuw en regulerend (+ in). Besteding van materiële en personele middelen is aan regels gebonden (+ thr). Op het terrein van vorming en ontwikkeling worden activiteiten in de jaren zeventig net als voorheen nauwelijks bekostigd, hooguit ‘gefacilieerd’ (0 in). De cursorische voorzieningen (schoolcomponent van het leerlingwezen en het vormingswerk voor jeugdigen) worden vanaf ongeveer de jaren zeventig door de overheid bekostigd. Ten aanzien van de besteding zijn voorschriften gegeven (+ in/thr).282 In de tweede helft van de jaren tachtig worden budgetfinanciering en lump-sum bekostiging ingevoerd. De lumpsum financiering stelt besturen van onderwijsinstellingen in staat te schuiven met budgetten (- thr). De totale financiële ruimte wordt door het rijk bepaald, daarmee is er tegelijkertijd sprake van regulering van de

280

De facto blijft, onder invloed van andere actoren in het veld - de LOB’s, de branche-organisaties-, meer van het oude opleidingenmodel overeind dan onder de WEB bedoeld.

281

Waartoe nu ook het leerlingwezen gerekend wordt, dat eerder als BBO in het cursorisch onderwijs was ondergebracht.

282

Bekostiging van het overige cursorisch aanbod ligt bij de ministeries van economische en sociale zaken.

162


financiële input (+ in). Naast de bekostiging voor reguliere taken kunnen instellingen bij derden (gemeenten, bedrijven) middelen verwerven door de uitvoering van contractactiviteiten (- in). Ook in de volwasseneneducatie worden budgetfinanciering en de lump-sum systematiek geïntroduceerd. Voor deze voorheen nauwelijks gereguleerde sector betekent dit een regulerend beleid. De bekostiging wordt gekoppeld aan een planningssystematiek waarbij de overheid landelijk vaststelt op grond van welke prioriteiten de middelen over de deelterreinen van de volwasseneneducatie worden verdeeld, en welke aantallen deelnemerscontacturen binnen het budget geleverd moeten worden (+ in/thr). De gemeenten plannen het aanbod binnen de resulterende budgetten in. Een vergelijkbare constructie wordt voor het cursorisch beroepsonderwijs aangehouden: budgetfinanciering en lump sum (+ in, - thr). In de jaren negentig blijft in het beroepsonderwijs met de invoering van de WEB de bekostingssystematiek als zodanig behouden, al worden er wel meer output-gerichte elementen in aangebracht (+out).283 De mogelijkheid tot het zoeken van deels externe bekostiging van activiteiten blijft gehandhaafd (0 in). Voor de volwasseneneducatie verandert het bekostigingsmodel in de zin dat de rijksmiddelen voor de basiseducatie niet meer rechtstreeks naar de instellingen gaan, maar naar rato van inwonersaantallen, opleidingsniveau en etnische afkomst rechtstreeks aan gemeenten worden toegekend. Niet langer hebben instellingen bij de verdeling van middelen met de centrale overheid te maken (globalisering van rijksregelgeving, - in).284 Domein van de arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid Het beleid binnen dit domein evolueert in het beroeps - en cursorisch onderwijs van regulering naar deregulering (in-, through- en output). In de volwasseneneducatie is, in vergelijking met de ongereguleerde uitgangssituatie, van beperkte regulering sprake (in-, through- en output). Binnen het onderwijs wordt dit domein in de jaren zeventig, als in eerdere decennia, gekenmerkt door vast omschreven bevoegdheden vak, vaste benoembaarheidseisen en gedetailleerde formatievoorschriften. Aanstellingen vallen onder het ARAR (0 in/thr/out). De voorzieningen voor vorming en ontwikkeling werken als vanouds met vrijwilligers of met betaalde, maar overwegend parttime medewerkers. Regelingen ten aanzien 283

In de bekostiging worden parameters ingebouwd als incentive voor specifieke prestaties bij instellingen. Zo is input als criterium niet meer exclusief bepalend voor bekostiging en voor zover dat wel het geval is, wordt de input gewogen (type instromer). Deels wordt nu op output bekostigd waarbij, ter verhoging van de efficiëntie van leerwegen, rekening wordt gehouden met de (geschatte) gemiddelde opleidingsduur.

284

Een min omdat vanuit de landelijke overheid dergelijke decentralisering deregulering inhoudt, ook al komen vanuit het standpunt van de instellingen voor de centrale regulering decentrale regels in de plaats.

163


van bevoegdheid en formatie ontbreken. Wel werd in het begin van dit decennium een rechtspositiereglement voor vormings- en ontwikkelingswerk met volwassenen ingevoerd voor het plaatselijke en internaatswerk (+ in/thr/out). Bij de cursorische voorzieningen is het personeel dat voor de schoolcomponent van het leerlingwezen wordt ingezet, verbonden aan instellingen voor beroepsonderwijs; het valt aldus onder de zelfde personele regelingen als het overig personeel aldaar (0 in/thr/out). De ruimte voor een eigen personeelsbeleid van instellingen wordt in de jaren tachtig met de SVM-wet voor het secundair beroepsonderwijs verruimd. Gedetailleerde formatievoorschriften worden afgeschaft, met uitzondering van de onderwijsfuncties kunnen instellingen differentiëren in functies naast de normfuncties die de overheid hanteert (waarbij inschaling wel nog volgens de functiewaarderingssystematiek moet verlopen). De lump-sum systematiek brengt mee dat tussen personele en materiële budgetten geschoven kan worden (in/thr/out). In de volwasseneneducatie wordt een en ander in grote lijnen op dezelfde wijze geregeld. De RRBE introduceert een op de sector onderwijs geënt bevoegdhedenmodel (later overgenomen in KVE en VAVO-wet). Daarin zijn - in tegenstelling tot beroeps - en cursorisch onderwijs - ‘brede bevoegdheden’ het uitgangspunt; waarbij het bevoegd gezag van de instelling bepaalt op welk vakgebied de leraar werkzaam zal zijn en toeziet op diens vakbekwaamheid. Voor deze sector, waar eerder nauwelijks van personele voorschriften sprake was, betekent dit alles eerder regulering dan deregulering (+ in/thr/out). Voor het cursorisch onderwijs geldt onder de WCBO in grote lijnen de zelfde systematiek als voor het secundair beroepsonderwijs. Wel geeft deze wet een gedetailleerde regeling van personele aangelegenheden benoembaarheid, rechtspositieregeling en dergelijke meer, die echter - gegeven de eerdere situatie - voor een groot deel op reregulering neerkomt (= in/thr/out). Voor het vormingswerk voor jeugdigen verandert niets (0 in/thr/out). De (de)reguleringslijn die ten aanzien van het personeelsbeleid in de jaren tachtig werd ingezet, wordt in de jaren negentig onder de WEB doorgetrokken. Daarenboven worden meer specifiek in het beroepsonderwijs, net als eerder in de volwasseneneducatie al het geval was, brede bevoegdheden geïntroduceerd; deze maken in principe flexibilisering van de personele inzet mogelijk 285 (- in/thr/out). Arbeidsvoorwaarden worden voor het grootste deel gedecentraliseerd naar de instellingen (-in/thr/out). Kaderbesluiten per onderwijssector komen in de plaats van het RPBO; ROC’s kunnen zelf rechtspositionele afspraken maken, mits zij binnen het raamwerk blijven dat met het Kaderbesluit rechtspositie BVE gegeven is, en over de rechtspositieregeling in overleg treden met de vakorganisaties 286 (- in/thr/out). 285

In combinatie met onder meer aangescherpte WAO-eisen en achtereenvolgende wachtgeldregelingen, leidt de brede bevoegdheid ert oe dat, zodra er overtalligen of wachtgelders zijn, instellingen bij het vervullen van specifieke formatieplaatsen nauwelijks nog selectievrijheid of ruimte hebben. Met de latere lerarentekorten en verruiming van onder meer de ADV zal dit probleem minder worden.

286

In de praktijk blijken instellingen de voorkeur te geven aan collectieve arbeidsovereenkomsten, per sector.

164


Naast deze deregulerende aspecten van het beleid geeft de overheid tegelijkertijd een aantal regulerende kaders aan, met name om kosten van vervanging en wachtgelden terug te dringen: TWAO en terugploegregeling (+ in), vervangingsfonds (+ thr), BAPO (+ in/thr). Deze kader maken de deregulering weer voor een deel ongedaan. Bestuurlijk en organisatorisch domein Binnen dit domein vinden ten aanzien van de bve -sector ontwikkelingen plaats omtrent de thema’s verantwoordelijkheidsverdeling tussen rijksoverheid en andere actoren, kwaliteitsbewaking en schaalgrootte. Wat betreft de verantwoordelijkheidsverdeling verschuift het accent binnen het beroeps - en cursorisch onderwijs van de overheid naar de instellingen en andere actoren (deregulering wat betreft in-, through- en output). In de volwasseneneducatie doet zich, na in eerste instantie enige regulering, via decentralisatie dezelfde verschuiving voor. Parallel hieraan verandert in het beroeps - en cursorisch onderwi js de kwaliteitsbewaking. Er wordt grotendeels afgestapt van de voorschriften over zowel in- als throughput (deregulering) en het accent komt nu bij de output te liggen. In de volwasseneneducatie richt de regulering - die hier pas in een later stadium wordt ingesteld - zich direct op de output. Voor wat betreft de schaalgrootte is over de hele linie sprake van regulering (input). In de verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid en overige actoren ligt in de jaren zeventig, in het onderwijsdeel van het bve-veld net als in eerdere jaren de regulerende verantwoordelijkheid aan de kant van de rijksoverheid. Daarbij wordt gedetailleerde regelgeving verstrekt ten aanzien van onderwijsaanbod en inrichting van het onderwijs, formatieve ruimte en personeelsbeleid en besteding van de aan instellingen toegekende budgetten (0 in/thr/out). Daarentegen vallen voorzieningen in de hoek van vorming en ontwikkeling niet of nauwelijks onder regelgeving van de kant van de rijksoverheid. Dit verandert in de jaren zeventig niet (0 in/thr/out). Voor de cursorische voorzieningen draagt de overheid een deel van de verantwoordelijkheid. In het leerlingwezen droegen en dragen daarnaast met name ook de LOB’s een deel van de verantwoordelijkheid. Het vormingswezen voor jeugdigen wordt via voorschriften geregeld (+ in/thr/out). Daarnaast hebben werkgeversen werknemersorganisaties via de instituutsbesturen een duidelijke inbreng naast de overheid. Deze besturen zijn gebundeld in landelijke organisaties, die met name wat betreft de bewaking van het niveau het voortouw nemen. Voor het beroepsonderwijs wordt de centrale regelgeving in de jaren tachtig ingeperkt en globaler van karakter. In plaats van inrichtingsbesluiten naar opleiding is er nu één inrichtingsbesluit voor het totale voltijd-mbo, waarin slechts een beperkt aantal zaken is geregeld; deregulering in bekostigingssystematiek, personeelsbeleid en kwaliteitszorg; enzovoort (- in/thr/out). Hoewel de regelingen op het terrein van de volwasseneneducatie hiervan qua inhoud niet fundamenteel afwijken, zijn ze in dit deel van de sector regulerend, omdat eerder van regelgeving nauwelijks sprake was. (+ in/thr/out). In het cursorisch onderwijs wordt de verdeling van verantwoordelijkheden niet zozeer gewijzigd als wel aangescherpt. Er blijft een grote vrijheid om het onderwijs te organiseren en in te richten (0 in/thr/out). Onder de WEB wordt in de jaren negentig de rol van de rijksoverheid tot een minimum beperkt. De overheid dereguleert en decentraliseert. In principe wordt de set van centrale regelingen zo beperkt mogelijk gehouden, en zijn de mogelijkheden voor lagere regelgeving sober (-in/thr/out).

165


Daarnaast vindt tussen instellingen en andere partijen een deels nieuwe verdeling van taken en bevoegdheden plaats, voor een deel op grond van regelgeving (+ in/thr/out).287 De kwaliteitsbewaking verloopt in de jaren zeventig in het deel van het bve -veld dat onder onderwijs valt, via deugdelijkheidseisen die minimale kwaliteit van het onderwijs garanderen, en verder via gedetailleerde regelgeving ten aanzien van aanbod en inrichting, ten aanzien van bevoegdheden en ten aanzien van bestedingen door onderwijsinstellingen. Het toezicht door de Inspectie biedt aanvullende garanties (0 in/thr/out). Aan regelgeving en toezicht bij de voorzieningen op het terrein van vorming en ontwikkeling bestond en bestaat weinig (0 in/thr/out). De Inspectie ziet toe op de cursorische voorzieningen. Verder hebben LOB’s respectievelijk landelijke organisaties van vormingsinstituten verantwoordelijkheid voor de kwaliteitsbewaking (0 respectievelijk + in/thr/out).

287

Meer nog dan in de jaren tachtig al het geval was wordt gerekend op de ‘countervailing powers’ van andere partijen. Er vindt een nieuwe verdeling van taken en bevoegdheden plaats. De actoren waar het in het bve-veld om gaat zijn, naast de rijksoverheid: de door de overheid bekostigde onderwijsinstellingen; bedrijfsleven en sociale partners; landelijke organen van het beroepsonderwijs; commerciële onderwijsinstellingen (niet bekostigd); gemeentelijke overheid; en tot slot de onderwijsdeelnemer, die onder meer via de onderwijsovereenkomst meer invloed krijgt. Verder verloopt aansturing van de instellingen door de overheid meer dan in de jaren tachtig via andere instrumenten dan regelgeving: bepalingen omtrent toerusting en inhoud van het onderwijs maken plaats voor in bekostigingsmodellen verweven incentives en voor een systematiek van door de instellingen uit te werken kwaliteitszorg.

166


Voor het beroepsonderwijs schrijft de SVM-wet (jaren tachtig) ten behoeve van de kwaliteitsbewaking een schoolwerkplan voor, dat programma en werkwijze beschrijft en evalueert.288 De wet legt vast dat de instellingen een dergelijk plan dienen uit te brengen en geeft aan welke onderdelen in het plan worden opgenomen (+ out). Naast het schoolwerkplan geldt als kwaliteitsborg nog het examenbesluit. Dit besluit is globaler dan voorgaande examenbesluiten (- out). In het cursorisch beroepsonderwijs zijn de instellingen vrij in de inrichting van het onderwijs, de examens bij het leerlingwezen zijn de verantwoordelijkheid van de LOB’s. De onderwijsinstellingen leggen in een werkplan verantwoording af over van het gegeven onderwijs. De WCBO geeft aan welke onderdelen in het plan worden opgenomen (+ out). In de stroom vorming en ontwikkeling/ volwasseneneducatie is ‘kwaliteitsbewaking’ geen issue in de weten regelgeving. De kwaliteitsbewaking die in de jaren negentig door de WEB voorzien wordt, ligt als volgt.289 In het beroepsonderwijs wordt, met het oog op kwaliteitsbevordering, een scheiding doorgevoerd tussen enerzijds uitvoering en anderzijds normering en controle. Voor de uitvoering - onderwijs aan en begeleiding van leerlingen - dragen de instellingen de verantwoordelijkheid. Zij zijn als vanouds verantwoordelijk voor het onderwijs aan leerlingen (0 thr), maar krijgen tevens de begeleiding van de praktijkcomponent als nieuwe taak (+ thr). De verantwoordelijkheid voor de normering, via kwalificatiestructuur en examens, wordt de LOB’s in handen gegeven. Verder wordt als instrument voor de kwaliteitsbewaking voor zowel beroepsonderwijs als volwasseneneducatie het ‘kwaliteitszorgverslag’ ingesteld, waarvoor instellingen tweejaarlijks een zelfevaluatie plegen. Voor het beroepsonderwijs vervangt dit het eerdere schoolwerkplan (= out), maar voor de volwasseneneducatie is dit nieuw (+ out). Daarnaast dienen instellingen voor elk van hun opleidingen jaarlijks een onderwijs- en examenregeling (OER) vast te stellen, waarin onder meer eindtermen, inhoud en inrichting van de opleiding, studieduur, onderwijseenheden binnen de opleiding, te volgen leerwegen, toetsingswijzen en momenten worden vastgelegd (+ out). De OER vormt ook de basis voor de onderwijsovereenkomst tussen instelling en deelnemer, waarbij voorzien wordt dat, via deze overeenkomst, de deelnemer in de kwaliteitsbewaking als ‘countervailing power’ fungeert. Tot slot ziet de Inspectie net als voorheen toe op de deugdelijkheidseisen die voor de sector gelden. In het kwaliteitsverslag van instellingen vindt ze aanknopingspunten voor meta-controle. Ook toetst ze via integraal instellingstoezicht de feitelijke kwaliteit van instellingen aan een toetsingskader.

288

Dit schoolwerkplan ziet de overheid ook als middel tot verantwoording van onderwijskundig beleid ten opzichte van leerlingen, ouders en samenleving, en met name ook het regionale bedrijfsleven. Dit is ook een voorbeeld van de wijze waarop op ‘countervailing powers’ in de plaats van regelgeving beroep wo rdt gedaan.

289

Daarnaast wordt ook langs andere wegen dan regelgeving de kwaliteitsbewaking geregeld. Elementen hierin zijn weer (zie ook hierboven) sturing via bekostiging en via andere partijen.

167


Wat betreft schaalgrootte is aan het begin van de jaren zeventig, net als in eerdere decennia, in het (toekomstige) bve -veld sprake van grote aantallen scholen, projecten, buurthuizen, vormingscentra en overige voorzieningen, alle met beperkte aantallen deelnemers. Specifiek beleid is er nog niet op dit vlak (0 in). In de jaren tachtig bevordert de overheid schaalvergroting binnen zowel het secundair beroepsonderwijs, de volwasseneneducatie als het cursorisch beroepsonderwijs. Met de herstructureringen in de deelsectoren onder SVM-wet, WCBO en RRBE/KVE worden opleidingen op inhoudelijke gronden samengevoegd. Met een Plan van spreiding en situering (PSS) worden spreidingsnormen ingevoerd en fusies bevorderd. Opheffingsnormen worden naar beneden bijgesteld (+ in).290 De Hoofdlijnennotitie ROC’s (1992) is het startpunt van een sterke schaalvergroting. In de WEB wordt de ROC-vorming vervolgens vastgelegd. Het opgaan van instellingen in ROC’s wordt verplicht, op straffe van verlies aan bekostiging (+ in). 3.3

Samenvatting

Een samenvatting van de mate van (de)regulering ten aanzien van de bve -sector volgt hieronder eerst in tekst en daarna in een tabel. In de jaren zeventig wordt er in het beroepsonderwijs en cursorisch onderwijs gereguleerd en blijft de volwasseneneducatie grotendeels ongereguleerd. In de jaren tachtig volgt in het beroepsonderwijs deregulering terwijl in de volwasseneneducatie juist gereguleerd wordt. In het cursorisch onderwijs is sprake van een mix van regulerend, deregulerend en re-regulerend beleid. Die mix strekt zich in de jaren negentig uit tot het gehele beroepsonderwijs. In de volwasseneneducatie is er ook enige deregulering, maar heeft het beleid al met al toch meer een regulerend karakter. De decennia overziend is er in het beroeps - en cursorisch onderwijs op onderwijskundig vlak sprake van een mix van regulerend en deregulerend beleid, terwijl in de volwasseneneducatie vooral gereguleerd wordt. Binnen het materieel en financieel domein vindt in het beroeps - en cursorisch onderwijs in toenemende mate output-regulering plaats en wordt in de volwasseneneducatie gedecentraliseerd. Wat betreft de arbeidsvoorwaarden en het personeelsbeleid wordt in het beroeps - en cursorisch onderwijs gedereguleerd binnen regulerende kaders. In de volwasseneneducatie wordt er gereguleerd. Wat betreft het bestuurlijk en organisatorisch domein verschuift in de verantwoordelijkheidsverdeling het accent binnen het beroeps - en cursorisch onderwijs van de overheid naar de instellingen en andere actoren. In de volwasseneneducatie doet zich, na in eerste instantie enige regulering, via decentralisatie dezelfde verschuiving voor. Parallel hieraan verandert in het beroeps - en cursorisch onderwijs de kwaliteitsbewaking. Er wordt grotendeels afgestapt van de regulerende voorschriften en het accent komt nu te liggen bij outputgerichte regelgeving. In de volwasseneneducatie richt de regulering (die hier pas in een later stadium wordt ingesteld) zich direct op de outputkant van het onderwijsproces. Voor wat betreft de schaalgrootte is over de hele linie sprake van regulering. Tabel 2.1: Mate van (de)regulering inzake de bve -sector Beleidsdomein 290

jaren zeventig

jaren tachtig

jaren negentig

TOTAAL

Daarnaast bevat de bekostigingssystematiek stimulansen voor de vorming van grote instellingen.

168


onderwijskundig

BO* VE* CuO*

+ thr + thr + thr

BO VE CuO

- thr/out + in/thr - in/thr

BO VE

= thr + thr

BO en CuO: mix van regulering en deregulering, VE: overwegend regulering

materieel en financieel

BO VE CuO

+ in/thr 0 in + in/thr

BO VE CuO

+ in, - thr + in, 0 thr + in, - thr

BO VE

+ out - in, 0 thr

BO en CuO: verschuiving naar output-regulering, VE: deregulering via decentralisering

arbeidsvoorwaarden en personeel

BO VE CuO

0 in/thr/out + in/thr/out 0 in/thr/out

BO VE CuO

- in/thr/out + in/thr/out = in/thr/out

BO

-/+ in/thr/out + in/thr/out

BO en CuO: deregulering binnen reg. kaders, VE in verhouding tot eerder: regulering

- verantwoord. verdeling rijkandere actoren

BO VE CuO

0 in/thr/out 0 in/thr/out 0 in/thr/out

BO VE CuO

- in/thr/out + in/thr/out 0 in/thr/out

BO VE

- in/thr/out - in/thr/out

overwegend deregulerend

- kwaliteitsbewaking

BO VE CuO

0 in/thr/out 0 in/thr/out 0 in/thr/out

BO

BO VE

= out + out

VE CuO

- in/thr, +out 0 + out

BO: deregulering VE: regulering CuO: regulering

BO VE CuO

0 in 0 in 0 in

BO VE CuO

+ in + in + in

BO VE

+ in + in

over hele linie: van ongeregulereerd naar gereguleerd

VE

bestuurlijk en organisatorisch

- schaalgrootte

TOTAAL

BO en CuO: regulering + behoud bestaande regelgeving. VE: blijft overwegend ongereguleerd.

BO: deregulering, VE: regulering, CuO: mix van regulering, de- en reregulering

BO: mix van deregulering en (re)regulering VE: enige deregulering maar meer regulering

* BO staat voor beroepsonderwijs, CuO voor cursorisch onderwijs, VE voor volwasseneneducatie

LITERATUUR ACOA, De ontwikkeling van de kwalificatiestructuur voor het secundair beroepsonderwijs: een tussenstand. ACOA, Den Bosch, 1996. Berg, M.J.M. van den, Samenwerking tussen gemeenten op het terrein van de basiseducatie, RISBO, Rotterdam, 1989. Berg, M.J.M. van den, Eenheid en verscheidenheid. Vormgeving van de basiseducatie voor volwassenen, Academisch Boeken Centrum, De Lier, 1992 (Proefschrift Erasmus Universiteit). 169

Berg, N. van den, Q. van Ojen, A.L. van der Vegt e.a., De jaren tellen. Een onderzoek naar de achtergronden van de wachtgeldproblematiek in het onderwijs. Bijlage 2, deel II.a, Case studies bij instellingen, SDU, Den Haag, 1996. Berg, M.J.M. van den, De positie van de onderwijsdeelnemer volgens weten regelgeving en in de praktijk, Onderwijsraad, Den Haag, 1998. Boef-van der Meulen, S., H.M. Bronneman-Helmers, E. Eggink & L.J. Herweijer, Processen van schaalvergroting in het onderwijs; een tussenstand. Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag, 1995. Bruijn, E. de, Het (initieel) beroepsonderwijs in Nederland. In: Gids Beroepsonderwijs en Educatie, Aflevering A 3-1, 1995. Bruijn, E. de, Het experimentele en het reguliere: twintig jaar voltijds kort middelbaar beroepsonderwijs. Een studie naar de relatie tussen onderwijskundige vormgeving en rendement. SCO-KohnstammInstituut, Amsterdam, 1998 (Proefschrift Amsterdam). Commissie Rauwenhoff, Onderwijs-arbeidsmarkt: naar een werkzaam traject. Advies van de tijdelijke adviescommissie Onderwijs-Arbeidsmarkt, Samson, Alphen a/d Rijn, 1990. Cramer, G. & W. Houtkoop, Investing in human resources. Achtergrondrapport over de Volwasseneneducatie in Nederland, Adviescentrum Volwasseneneducatie, Utrecht, 1990. Crouwel-Le Grand, W. en D. Nierop, Het Middelbaar Beroepsonderwijs. Overzicht van opleidingen, zicht op ontwikkelingen. Apeldoorn, Van Walraven, 1980. APS-Cahier nr. 7. Dyck, M. van, Onderwijs en arbeidsmarkt. Het geval LHNO. Academisch Boeken Centrum, De Lier, 1988 (Proefschrift Leiden). Dyck, M. van, P. Storm & F. Remmers, Horizontale scheidingen, verticale plafonds. In: MGK-Jaarboek 1996, VUGA, Den Haag, 1997, p.139-155. Esch, W. van, Professionalisering van de schoolorganisatie in de BVE-sector: beginmeting, SDU, Den Haag, 1998. Esch, W. van & G. Vrieze, Vernieuwingsmonitor BVE 1996/1997: vierde meting. ITS, Nijmegen, 1999. Geerligs, J.W.G., De responsiviteit van de responsieve kwalificatiestructuur. In: MGK-Jaarboek 1999, Elsevier, Den Haag (te verschijnen). Heer, H. de, De Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB): evaluatie van een gebruiker. In: Nederlands tijdschrift voor onderwijsrecht en onderwijsbeleid (NTOR), jrg.11, 1999, nr.3, p.136-159. Hees, M.M.H. van, De relatie tussen externe omgevingskenmerken en interne organisatiekenmerken van het ROC. In: MGK-Jaarboek 1998, Elsevier, Den Haag, 1999,p.256-283. Herweijer, L., Vragers en deelnemers in het BVE-veld. In: Gids Beroepsonderwijs en Educatie, Aflevering A 2-1, 1995.

170


Hooge, J. de, Landelijke organen beroepsonderwijs. In: Gids Beroepsonderwijs en Educatie, Aflevering B 2-1, 1995. Imhoff, E. van, H.A.M. Kuyper, M.M.C.M. Haen & J.M.M. Ritzen, Het schoolen beroepsloopbaanonderzoek KMBO-BBO. Lisse, Zwets & Zeitlinger, 1985. Inspectie van het onderwijs, De eerste BVE-kwaliteitszorgverslagen (1996-1997), SDU, Den Haag, 1997. Inspectie van het onderwijs, De kwaliteitszorgverslagen 1998. Inspectie van het Onderwijs/SDU, Utrecht/Den Haag, 1998. Inspectie van het Onderwijs, Stand van zaken notitie over het integraal instellingstoezicht van de inspectie in de bve-sector. Notitie ter bespreking in de EB-kamer d.d. 27 januari 1999, Inspectie van het Onderwijs, Utrecht, 1999. Inspectie van het Onderwijs, Examens 1999. De examens educatie en beroepsonderwijs, Inspectie van het Onderwijs, Utrecht, 2000. Jonker, A.E.M., De draden van de WEB. Een institutioneel onderzoek naar het handelen van de rijksoverheid op het beleidsterrein beroepsonderwijs en volwasseneneducatie in de periode 19451995/1996 (PIVOT-rapport nr. 48, Rijksarchiefdienst, Den Haag. 1998. Koning, P. de, Een uitkomst voor vroege kiezers. Achtergronden en mogelijkheden van MBO- en VBOvakscholen. Vernieuwing. Tijdschrift voor Onderwijs en Opvoeding, 55(1996) nr. 8, 36-38. Knippenberg, H. & W. van der Kam, Een bron van aanhoudende zorg; 75 jaar ministerie van Onderwijs [Kunsten] en Wetenschappen, Van Gorcum, Assen, 1994. Kraayvanger, G., De Wet educatie en beroepsonderwijs: achtergronden en kanttekeningen. In: G. Kraayvanger, B. Hövels & F. Meijers (reds.), De WEB: van regelgeving naar pedagogische praktijk, Max Goote Kenniscentrum, Amsterdam, 1998. Laffree, C., Historische lijnen in de volwasseneneducatie. In: Gids Beroepsonderwijs en Educatie, 1996, Aflevering A 1-1. Mc-Daniel, O., Naar een nieuw stelsel van beroepsonderwijs en volwasseneneducatie. In: Gids Beroepsonderwijs en Educatie, 1995, Aflevering A 4-1. Mc-Daniel, O. Beïnvloeding door middel van bekostiging. Over de discussie over het bekostigingsmodel voor het beroepsonderwijs onder de WEB. In: Gids Beroepsonderwijs en Educatie, 1996, Aflevering A 42. Ministerie van O&W, Naar het participatie-onderwijs, SDU, Den Haag, 1975. Ministerie van O&W, Proefprojecten nieuwe onderwijsvoorzieningen voor 16- tot 18-jarigen. Beleidsnotitie. SDU, Den Haag, 1978. Ministerie van O&W, Van uitbreiding naar invoering van het kort middelbaar beroepsonderwijs. MOW, Zoetermeer, 1983. 171

Deel 2: Bve-sector; Literatuur

Ministerie van O&W, Randgroepjongeren. Beleidsnotitie over onderwijs en vormingsactiviteiten voor deze doelgroep alsmede voorstellen m.b.t. zorgbreedtevergroting. MOW, Zoetermeer, 1984a. Ministerie van O&W, Op weg naar een gezamenlijke verantwoordelijkheid. Eindrapport van het open overleg over de voorstellen van de Commissie Wagner inzake het beroepsonderwijs, SDU, Den Haag, 1984b. Ministerie van O&W, Hoofdlijnen van beleid inzake sectorvorming en vernieuwing van het middelbaar beroepsonderwijs. MOW, Zoetermeer, 1996. Ministerie van O&W, Notitie primaire beroepsgerichte volwasseneneducatie (PBVE). MOW, Zoetermeer, 1987. Ministerie van O&W, Een goed voorbereide start, MOW, Zoetermeer, 1993. Ministerie van O&W, Blijven leren. Ontwikkelingsperspectief voor de volwasseneneducatie in brede zin. Een discussienota. MOW, Zoetermeer, 1993. Ministerie van O&W, Kernpuntennotitie over de Wet educatie en beroepsonderwijs. MOW, Zoetermeer, 1993. Ministerie van O&W, Alle talenten ontwikkelen. Maatwerk bij het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie. MOW, Zoetermeer, 1993. Nieuwenhuis, L. & E. Voncken, Arbeidsmarktontwikkelingen en de primaire startkwalificatie. In: M. van Dyck (red.), Toegankelijkheid van het Nederlandse onderwijs, Onderwijsraad, Den Haag, 1997, p.195219. Onstenk, J.H.A.M. & B. Wilbrink, Arbeidsmarktrelevantie van beroepsgerichte volwasseneneducatie. SCO-Kohnstamm Instituut, Amsterdam, 1991. Polder, K.-J., Educatie onder de WEB: ontwikkelingen in 1998. Deelrapport 1: resultaten van deelstudies, SCO-Kohnstamm Instituut, Amsterdam, 1998. Polder, K.-J., & T. Huisman, Ontwikkelingen in de educatie. Tweede meting in het kader van de educatiemonitor in 1998 naar de implementatie van de WEB bij gemeenten en ROC’s. Eindrapport, SCO-Kohnstamm Instituut/CINOP, Amsterdam/Den Bosch, 1998. Rozema, M., De bekostiging van het beroepsonderwijs. Vijf jaar denken over eenvoud. Bve Radius, 1999, nr. 2, pp. 7-10. Schoonhoven, R. van & F.H.J.G. Brekelmans, CAO of niet-CAO: naar een beter model van arbeidsvoorwaardenvorming in het onderwijs, in: M.L. Wilke, R. van Schoonhoven & F.H.J.G. Brekelmans, Over de grenzen van de provincie: ontwikkelingen in het onderwijsarbeidsvoorwaardenrecht, VOR, Den Haag, 1996, p.19-83. Tijdelijke Commissie Onderwijs-Arbeidsmarkt, Onderwijs-arbeidsmarkt: naar een werkzaam traject. Samson Tjeenk Willink, Alphen a/d Rijn, 1990. 172


Veld, Th.W.M., ROC-vorming: beleid voor een nieuw bestel. Een onderzoek naar de beleids- en meningsvorming inzake ROC’s. De Lier: Academisch Boeken Centrum, De Lier, 1994. Vrieze, G. & M. Olde Monnikhof, Hindernissen op weg naar een startkwalificatie, een onderzoek naar toegang en succes van allochtonen in het secundair beroepsonderwijs, ITS, Nijmegen, 1998. Yperen, I. van, Kaart van de volwasseneneducatie, Wolters-Noordhoff, Groningen, 1977. Yperen, I. van, Ontwikkelingen in de volwasseneneducatie vanaf de jaren zestig. In: Vorming. Tijdschrift voor volwasseneneducatie, jrg.35, 1986, nr.1, 2-13.

173

Deel 2. Bve-sector; Afkortingenlijst

AFKORTINGENLIJST ACOA AOC ARAR ARBVO BAPO BBL BOL BOOB BPV BTG’s BTO BVE BVJ BWOO CAO-BVE CCB CCOO CIBB COLO CREBO CRM dt-MBO IBC IKVE KMAO KMBO KSE KSB KVE LLW LOB’s MAO MBO MDGO MEAO MHNO MSPO MTO OOK OOVO PAEPON POK PPS PROVE PVBE RBA

Adviescommissie Onderwijs-Arbeid Agrarisch Opleidingscentrum Algemeen Rijksambtenarenreglement Arbeidsvoorziening Bevordering Arbeidsparticipatie Ouderen Beroepsbegeleidende leerweg Beroepsopleidende leerweg Branche en Bedrijfstakgewijs Overleg Onderwijs Bedrijfsleven (ook wel BTO) Beroepspraktijkvormingsplaatsen Bedrijfstakgroepen Bedrijfstaksgewijs overleg Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie Besluit Vormingswerk voor Jeugdigen Besluit Werkloosheid onderwijs- en Onderzoekspersoneel Collectieve Arbeidsovereenkomst BVE Centra voor Beroepsoriëntatie en Beroepsoefening Centrale Commissie voor Onderwijsoverleg Centrum voor Innovatie van Beroepsonderwijs Bedrijfsleven Centraal Orgaan van de Landelijke Opleidingsorganen van het bedrijfsleven Centraal Register Beroepsonderwijs Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk werk Deeltijd-mbo Intensieve Bemiddelingscampagne Invoeringswet KVE (kaderwet volwasseneneducatie) Kort Middelbaar Agrarisch Onderwijs Kort Middelbaar Beroepsonderwijs Kwalificatiestructuur Educatie Kwalificatiestructuur Beroepsonderwijs Kaderwet Volwasseneducatie Leerlingwezen Landelijke Organen Beroepsonderwijs Middelbaar Agrarisch Onderwijs Middelbaar Beroepsonderwijs Middelbaar Dienstverlenings- en Gezondheidszorgonderwijs Middelbaar Economisch en Administratief Onderwijs Middelbaar Huishoud- en Nijverheidsonderwijs Middelbaar Sociaal-Pedagogisch Onderwijs Middelbaar Technisch Onderwijs Onderwijsovereenkomst Overlegorgaan Voortgezet Onderwijs Platform van Aangewezen/Erkende Particuliere Onderwijsinstellingen in Nederland Praktijkovereenkomst Plan van spreiding en situering Programma-eenheid Rendement Volwasseneneducatie Primaire Beroepsgerichte Volwasseneneducatie Regionaal Bestuur Arbeidsvoorziening 174


RBBE REO RMC-functie ROC RPBO SVM TWAO VAVO VE VJV VOA VOS WCBO WEB WEISO WEO WGR WLW WVO

Rijksregeling Basiseducatie Regionaal Educatief Overleg Regionale Meld- en Coördinatiefunctie Regionaal Opleidingencentrum Rechtspositiebesluit Onderwijspersoneel Sectorvorming en Vernieuwing in het Mbo Tijdelijke Wet Arbeidsbemiddeling Onderwijs Voortgezet Algemeen Volwassenenonderwijs Volwasseneneducatie Vormingswerk Jonge Volwassenen Voorbereidende en Ondersteunende Activiteiten Vrouwen Oriënteren zich in de Samenleving Wet op het Cursorisch Beroepsonderwijs Wet Educatie en Beroepsonderwijs Wet Erkenning Instellingen Schriftelijk Onderwijs Wet op de Erkende Onderwijsinstellingen Wet Gemeenschappelijke Regelingen Wet op het Leerlingwezen Wet op het Voortgezet Onderwijs

175




ONDERWIJSBELEID SINDS DE JAREN ZEVENTIG DEEL 3: HOGER ONDERWIJS

Den Haag, december 2000 W.G.G.M. van Holsteijn, C.M.A. de Koning & C.A.M. van Leest



1

DRIE DECENNIA ONDERWIJSBELEID 291

1.1

De jaren zeventig

Het hoger onderwijs bestaat uit twee subsectoren, het wetenschappelijk onderwijs (wo) en het hoger beroepsonderwijs (hbo). In de jaren zeventig is er alleen aparte wetgeving voor het wetenschappelijk onderwijs. Het hbo valt dan nog onder de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO), zij het dat men wel beseft dat dit eigenlijk een aparte categorie vormt. Het hbo is geen voortgezet onderwijs, maar aan de andere kant ook niet op één lijn te stellen met het wetenschappelijk onderwijs. Hoofdpunten van het beleid ten aanzien van het hoger onderwijs in de jaren zeventig zijn: democratisering van het bestuur van de universiteiten, neergeslagen in de WUB; sterke stijging van de deelname aan het wetenschappelijk onderwijs, de hiermee gepaard gaande kostenstijging en de druk om de studieduur te bekorten; herpositionering van het hbo en het hoger onderwijs als geheel; en gedachtevorming over de studiefinanciering. n Democratisering Het hoger onderwijsbeleid van het begin van de jaren zeventig vindt plaats tegen de achtergrond van een zeer sterke groei (zie bij het volgende kopje) en de roep om democratisering: de studentenprotesten. Overigens speelt in die tijd in het hoger beroepsonderwijs de discussie over democratisering nauwelijks; hbo-instellingen hebben dan nog meer het karakter en de schaal van scholen voor voortgezet onderwijs.

291

De beleidshistorie is op diverse plaatsen beschreven. Hier is vooral gebruikt gemaakt van Van den Bos & Vis (1995), CSHOB (1995), Foppen (1989), Goedegebuure (1992), Knippenberg & Van der Ham (1994) en McDaniël (1985).

180


Studenten eisen inspraak in het bestuur van de universiteit en invloed op de aard en inhoud van onderwijs en onderzoek. Interne en externe democratisering worden belangrijke referentiekaders van het onderwijs. In dit verband wordt de bestuursstructuur van het hoger onderwijs herzien. De nota Bestuurshervorming van de Universiteiten en Hogescholen (nota Veringa, juni 1969)292 vormt de basis voor de grotendeels in 1971293 ingevoerde Wet universitaire bestuurshervorming 1970 (WUB). 294 Een uitgangspunt van de WUB is het medebeslissingsrecht voor wetenschappelijk personeel, niet-wetenschappelijk personeel en studenten op alle niveaus: vakgroep, (sub-)faculteit en universiteitsraad. De hegemonie van hoogleraren wordt daarmee doorbroken. Andere uitgangspunten van de WUB zijn openheid en openbaarheid van bestuur en de integratie van bestuur en beheer. Overigens is er, mede door de sterke groei van het aantal studenten, ook behoefte aan een slagvaardige organisatie. Hierdoor ontstaat een spanningsveld tussen democratie en bestuurskracht. Wat betreft de interne en externe democratisering van het hoger onderwijs is verder de Contourennota (1975) van belang. In deze nota ontvouwt minister Van Kemenade zijn visie op het gehele onderwijsbestel. Over de toegang tot het hoger onderwijs (hbo en wo) wordt gezegd: “Eenieder die daarom vraagt en daarvoor geschikt is, moet in beginsel worden toegelaten.” De omvang van het hoger onderwijs hangt echter af van beleidskeuzes (prioriteit bij het funderend onderwijs) en van de behoeften van de arbeidsmarkt. Daardoor zal niet iedereen waar, hoe en zolang als hij wil aan hoger onderwijs kunnen deelnemen. Verder wordt opgemerkt dat het hoger onderwijs een grote(re) verscheidenheid aan programma’s zou moeten vertonen. In verband met democratisering van het hoger onderwijs zijn uit de Contourennota tevens de ideeën over de ‘open school’ van belang. Hieruit ontstaat wat betreft het hoger onderwijs het idee van de Open Universiteit. In maart 1977 verschijnt de nota Open universiteit in Nederland, gevolgd door de nota De oprichting van een Open Universiteit in Nederland (1979). (De daadwerkelijke oprichting van de OU vindt enkele jaren later plaats, in 1984.) 292

TK 1968-1969, 10 194.

293

De wet is voor de verschillende universiteiten en hogescholen niet op hetzelfde moment in werking getreden. De eerste groep (in de huidige benamingen de UL, de UU, de TU Delft, de TU Eindhoven, de WU, de UvA, de VU en de KUB) was per 1 mei 1971 aan de beurt (Stb, 1971-249). Daarna volgde de RUG op 25 september 1971 (Stb. 1971-571), de UT op 1 december 1971 (Stb. 1971- 657) en de KUN en de Academische Raad op 1 januari 1972 (Stb. 1971-723). De EUR viel pas vanaf de inwerkingtreding van de Wet Rijksuniversiteit Rotterdam (Stb. 1973-8), dat wil zeggen vanaf 1 februari 1973, onder de WUB.

294

Wet van 9 december 1970, Stb. 601.

181

Deel 3. Hoger onderwijs; 1. Drie decennia onderwijsbeleid

n Stijgende deelname, stijgende kosten en verkorting studieduur wo Het overheidsbeleid voor het hoger onderwijs is sinds decennia gericht op vergroting van de onderwijsdeelname. De besluitvormingscultuur inzake het hoger onderwijs is in de jaren zestig en zeventig sterk door deze beoogde groei bepaald. Deze groei wordt ook gerealiseerd. Zij leidt tot een navenante stijging van de overheidsuitgaven voor het hoger onderwijs (in 1971 gaat 25% van de onderwijsuitgaven naar het wetenschappelijk onderwijs, in 1955 was dat 10%; voor het hbo dat toen nog onder de WVO viel, ontbreken vergelijkbare cijfers). In de loop van de zeventiger jaren houdt de bekostiging steeds minder gelijke tred met de toenemende instroom in het hoger onderwijs. Om de kosten omlaag te kunnen brengen zou de studieduur moeten worden verkort. Daarvoor is een ingrijpende herstructurering van het wetenschappelijk onderwijs nodig. Als aangrijpingspunt wordt in dit kader de zogenaamde nota Posthumus 295 gebruikt, een discussienota waarin om de minimumleeftijd van afstuderen te verlagen wordt voorgesteld de studieduur in de regel vier jaar te laten bedragen en de universitaire studie in te delen op de wijze zoals later is uitgewerkt in de tweefasenstructuur (propedeuse, eerste fase en tweede fase).

295

K. Posthumus, De universiteit: doelstellingen, functies, structuren. ‘s-Gravenhage, 1968. Aan deze nota was vanaf het najaar 1966 tot de zomer van 1968 op initiatief van Posthumus en op uitnodiging van de toenmalige minister Diepenhorst een aantal informele bijeenkomsten met verschillende academische deskundigen voorafgegaan.

182


In 1971 wordt het wetsontwerp Herstructurering wetenschappelijk onderwijs296 ingediend door minister Veringa. In 1975 krijgt dit voorstel, zoals gewijzigd tijdens de parlementaire behandeling, kracht van wet.297 De beoogde verkorting van de studieduur naar vier jaar wordt echter niet gerealiseerd. Bevatte het wetsontwerp nog het voorstel voor een algemene regel van een propedeutische fase van één jaar en een doctorale fase van drie jaar, 298 in de wet is uiteindelijk vastgelegd dat de cursusduur van de propedeutische en de doctorale fase in totaal ten hoogste vijf jaar bedraagt.299 De twee-fasenstructuur wordt op dat moment nog niet ingevoerd, maar komt in 1978 onder minister Pais opnieuw op de agenda, in de nota Hoger Onderwijs Voor Velen.300 Een hernieuwde bezinning op de structuur van het hoger onderwijs wordt nodig geacht vanwege de toestroom van grote aantallen studenten, de onvrede over het functioneren van het hoger onderwijs en de beperktheid van de financiële middelen. De tweefasenstructuur wordt aangekondigd. De eerste fase krijgt in beginsel een cursusduur van vier jaar, de tweede fase moet nog nader uitgewerkt worden. De invoering van dit stelsel volgt in de jaren tachtig (zie paragraaf 1.2). n

Verhouding hbo-wo

296

TK 1970-1971, 11 281

297

Wet van 12 november 1975, Stb. 656.

298

TK 1970-1971, 11 281, nr.2, artikel I, onderdeel G (betrekking hebbend op artikel 24bis WWO). Daarbij gold wel het voorschrift dat het academisch statuut in bijzondere gevallen voor een studierichting zou kunnen bepalen dat de cursusduur voor een van de fasen ten hoogste een jaar meer bedraagt.

299

Artikel 24bis, WWO.

300

TK 1977-1978, 15 034.

183


Het hoger beroepsonderwijs wordt in de jaren zeventig nog geregeld in de WVO. Een eerste poging om een stap te zetten in de richting van het aanbrengen van samenhang tussen hbo en wo is het ontwerp voor een Wet voorbereiding samenhang hbo-wo.301 Volgens de toelichting bij het wetsontwerp komt dat voort uit het feit dat in toenemende mate het inzicht veld wint dat het onderwijs aan personen van 18 jaar en ouder - op dat moment bestaat dat uitsluitend uit het hoger beroepsonderwijs en het wetenschappelijk onderwijs - als een eenheid moet worden gezien. Dat inzicht is nog niet algemeen aanvaard. Er zitten ook nog andere haken en ogen aan een samenvoeging van hbo en wo op het niveau van weten regelgeving. Toch staat wel vast dat de regeling van die twee sectoren van onderwijs in twee afzonderlijke wetten, ieder met een eigen structuur, ontwikkelingen in de richting van meer eenheid in de weg staat. Op grond van deze overwegingen biedt het wetsvoorstel de minister gedurende vijf jaar tijdelijk de mogelijkheid op een aantal punten302 van de WVO af te wijken teneinde belemmeringen voor institutionele samenwerking tussen hbo en wo weg te nemen. Het wetsvoorstel wordt echter niet door de Tweede Kamer in behandeling genomen; het wordt in 1982 ingetrokken303 vanwege andere voorziene wetgeving, zoals een Kaderwet hoger onderwijs en een Wet op het hoger beroepsonderwijs. Een andere poging samenhang te brengen tussen hbo en wo is afkomstig van de commissie Ontwikkeling Wetenschappelijk Onderwijs (de commissie De Moor). De commissie wordt ingesteld op 26 november 1970 en krijgt tot taak de minister voorstellen te doen - ook eventuele alternatieve voorstellen over de ontwikkeling van het wetenschappelijk onderwijs op lange termijn, zo nodig in relatie tot andere vormen van onderwijs. Daarnaast gaat het om advisering over korte termijn beslissingen ten aanzien van de uitbreiding en spreiding van het wetenschappelijk onderwijs. In het rapport Het overheidsbeleid inzake het tertiair onderwijs (1971) toont deze commissie zich voorstander van “nationaal beleid voor het tertiair onderwijs”. Volgens de commissie is daarvoor een wet voor het gehele tertiair onderwijs vereist, alsmede een gecoördineerd planning-systeem voor het hbo en het wo.

301

TK 1970-1971, 11 286.

302

Het gaat hier om de onderwijskundige inrichting, de examens, de eisen waaraan leraren moeten voldoen en de bekostiging.

303

Brief van de Minister van Onderwijs en Wetenschappen van 22 juli 1982, TK 1981-1982, 11 286, nr.4. Dit is het eerste schriftelijke stuk meer dan 11 jaar na de indiening van een wetsvoorstel waarvan was voorzien dat de werking op 31 juli 1977 zou vervallen.

184


In oktober 1971 presenteert minister De Brauw304 een Nota inzake verbetering van de planning van het postsecundaire onderwijs in Nederland.305 Hij stelt daarin mede op basis van onderzoek door het organisatiebureau McKinsey & Co. Inc. voor om de planning van hbo en wo op elkaar af te stemmen en geïntegreerd te laten verlopen. Een volledige zelfstandigheid van de individuele instellingen wordt daarin niet mogelijk en evenmin gewenst geacht. Dit standpunt vindt steun, ook in het onderwijsveld. Men is het er ook over eens dat het overeenkomen van landelijke doelstellingen en een landelijke taakverdeling noodzakelijk is om het postsecundaire onderwijs zijn functie in de maatschappij te laten vervullen. Deze landelijke doelstellingen betreffen het per discipline vaststellen van de omvang en activiteiten in termen van aantallen opleidingsplaatsen en belangrijke onderzoeksactiviteiten. Dit gebeurt in samenspraak tussen de instellingen en de Stuurgroep Postsecundair Onderwijs. In februari 1972 komt dezelfde minister met de beleidsnota Op weg naar een hoger onderwijs nieuwe stijl.306 Het gaat daarin om de beheersing van de studentenstromen naar het wo en de vormen van hbo die daar sterk tegenaan hangen, in die zin dat wordt bereikt dat zoveel mogelijk studenten zo snel mogelijk op de voor hen juiste plaats terecht komen. Een andere maatregel van minister De Brauw is de Wet inschrijvingsgelden en collegegelden.307 Hij stelt hierin voor om de kosten te beheersen door de collegegelden te verhogen van 200 naar 1000 gulden en het inschrijfgeld van 10 naar 100 gulden. Het parlement aanvaardt de voorstellen van minister De Brauw) in 1972. 308 Deze ‘duizend gulden’ wet wordt ingevoerd met ingang van het studiejaar 1972-1973. Ook in de Nota inzake het onderwijsbeleid (1973) van minister Van Veen wordt (onder meer, zie ook paragraaf 1.1 in deel 1 van dit werkdocument) voorgesteld de integratie van hbo en wo te bevorderen. Van Veen is echter te kort in functie om hierover wetgeving voor te bereiden. In de Contourennota (1975) worden de verschillen tussen hbo en wo aangegeven, onder meer gaat het om: twee wettelijke stelsels, verschillen in schaalgrootte en professionele autonomie, verschillen in toelatingsvoorwaarden voor studenten en verschillen in status en startpositie op de arbeidsmarkt voor afgestudeerden. Zoals ook in eerdere nota’s wordt ook nu weer herstructurering van het stelsel beoogd, met een onderscheid naar beleid voor de korte termijn en voor de lange termijn. De ideeën die hierover in de Contourennota worden uiteengezet, komen terug in de nota Hoger onderwijs in de toekomst (HOTnota, 1975)309 waarin de bewindslieden aangeven dat ze voor de langere termijn streven naar één stelsel van hoger onderwijs waarin zeer verschillende onderwijsprogramma’s zijn opgenomen, maar waarvoor in beginsel dezelfde juridische, financiële en personele regelingen met een gedifferentieerde uitwerking gelden. Voor de korte termijn zijn de plannen vooral gericht op versterking van het hbo. Een belangrijk middel daarvoor is schaalvergroting. 310 Men wil die bereiken door een proces dat zich op vrijwillige basis 304

Minister zonder portefeuille, belast met de aangelegenheden betreffende het wetenschapsbeleid en het wetenschappelijk onderwijs.

305

TK 1971-1972, 11 583. De nota is op 22 maart 1972 door de Tweede Kamer voor kennisgeving aangenomen.

306

TK 1971-1972, 11 697. In deze nota wordt bewust gekozen voor de term “hoger onderwijs” omdat deze in het internationale spraakgebruik de meest gebruikelijke is. Termen als post -secundair onderwi js (alleen gehanteerd door de OECD) en tertiair onderwijs, waarmee hetzelfde wordt bedoeld, zijn daar nauwelijks gangbaar.

307

Wet van 6 juli 1972, Stb. 356; TK 1971-1972, 11 798.

308

In de Eerste Kamer dreigde een kabinetscrisis over dit onderwerp. Het wetsvoorstel werd met 39 tegen 34 stemmen aanvaard.

309

TK 1975-1976, 13 733.

310

Om de zaak in het juiste perspectief te plaatsen het volgende. De bewindslieden dachten hierbij aan instelling-

185


ontwikkelt. Het tot stand komen van een scholengemeenschap is een zaak van het bevoegd gezag van de betrokken scholen. De overheid zal deze ontwikkeling wel zoveel mogelijk bevorderen. Door schaalvergroting zou meer kans op vernieuwing ontstaan. Het feit dat vernieuwingen tot dan toe beperkt zijn gebleven wordt toegeschreven aan het in hoofdzaak monodisciplinaire en kleinschalige karakter van het hbo. Aan schaalvergroting zijn volgens de nota de volgende voordelen verbonden: -

in multidisciplinaire instellingen is de kans op wederzijdse bevruchting van respectieve programma’s groter; docenten kunnen gemakkelijker voltijds worden aangesteld; de docentenstaf is meer gevarieerd; er zijn meer doorstromingsmogelijkheden; er zijn meer keuzemogelijkheden voor studenten van vakken uit andere programma’s; de doelmatigheid neemt toe, onder meer door een betere administratieve ondersteuning van bestuurszaken; er zal een verschuiving van studenten van wo naar hbo plaatsvinden; er zullen meer voorzieningen voor studiebegeleiding mogelijk zijn.

Door fusies moeten de bestaande hbo-scholen uitgroeien tot scholengemeenschappen en vervolgens tot hogescholen, gelijkwaardig aan universiteiten. In een allerlaatste fase zal het onderscheid universiteit en hogeschool ten slotte geheel verdwijnen. Op den duur zullen er geen verschillen meer zijn tussen instellingen, maar tussen programma’s, waarbij er vier typen onderwijsprogramma’s bestaan: programma’s gericht op wetenschappelijke beroepen of op andere beroepen, specifieke beroepsopleidingen en algemene programma’s.

en met minimaal 1.000 tot 1.500 leerlingen in het dagonderwijs en met programma’s die behoren tot twee à drie verschillende maatschappelijke sectoren. Met sectoren wordt hier gedoeld op een clustering van opleidingen onder gangbare noemers als “economie”, “techniek”, “natuur”, “taal en cultuur” et cetera.

186


De HBO-raad, opgericht op 22 maart 1975 met als taak de ontplooiing van het hoger beroepsonderwijs te bevorderen, is het niet met deze voorstellen eens. Er is geen overeenstemming over de algemene hogere opleidingen en bovendien is er weerstand tegen schaalvergroting omdat door de afstanden tussen instellingen hoge coördinatiekosten zouden kunnen ontstaan. Wel stemt de HBO-raad in met de voorstellen voor wederzijdse doorstroming. Dit laatste leidt - in de volgende kabinetsperiode - tot de Wet voorlopige voorzieningen met betrekking tot de wederzijdse doorstroming hoger beroepsonderwijs wetenschappelijk onderwijs (1979). 311 De nota Hoger Onderwijs Voor Velen (1978)312 bepleit integratie van wo en hbo in één stelsel van hoger onderwijs en bevordering van programmatische differentiatie in wo en hbo afzonderlijk. Bovendien moet gestreefd worden naar een samenhangend stelsel van hoger onderwijs, waarbinnen ook de Open Universiteit een plaats krijgt. De samenhang komt tot uiting in de harmonisering van de regelgeving en het leggen van dwarsverbanden tussen verschillende soorten onderwijs. Het hoger beroepsonderwijs zal uit het kader van de Wet op het voortgezet onderwijs worden gehaald. In december 1979 verschijnt hiervoor een concept-wetsontwerp. De bedoeling hiervan is de positie van deze sector in het hoger-onderwijsstelsel te verstevigen. De HBO-raad brengt een eigen, verdergaande, visie onder woorden in een nota onder de titel HBO-Raad en de Wet (1979) met als centrale noties: tweefasenstructuur, zelf-allocatie, programmaverbreding en differentiatie. Wat betreft het wetenschappelijk onderwijs komt eveneens in 1979 een voorontwerp voor een Wet tweefasenstructuur tot stand, voorbereid door de werkgroep Verandering Onderwijsstructuur Wetenschappelijk Onderwijs.313 Dit voorontwerp is door minister Pais nooit officieel geaccepteerd en ook niet aan de Tweede Kamer gezonden. Hij zou een jaar later (maart 1980) met een eigen wetsvoorstel komen. De oorspronkelijke ideeën van Posthumus zijn daarin weer terug te vinden.

311

TK 1976-1977, 14 419. Wet van 30 mei 1979, Stb. 301. De wet is in werking getreden op 1 oktober 1979 (Stb. 1979-474). Er was voorzien dat de wet vanaf dat tijdstip zes jaar zou werken.

312

TK 1977-1978, 15 034.

313

Deze werkgroep was samengesteld uit ambtenaren en uit leden afkomstig uit de universiteiten en hogescholen die deel uitmaakten van de Permanente Planning Commissie van de Academische Raad en een tweetal autonome academische beleidsadviseurs dat op persoonlijke titel participeerde.

187


n Onderzoek De ontwikkeling in de jaren zestig wat betreft het denken over de noodzaak van een wetenschapsbeleid, onder andere resulterend in de instelling van de Raad van Advies voor het Wetenschapsbeleid in 1965 en de publicatie door de minister van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen van het eerste Wetenschapsbudget als bijlage bij de begroting 1967, leidt in 1971 bij het aantreden van het kabinet Biesheuvel tot de benoeming van een minister van Wetenschapsbeleid (en Hoger Onderwijs), de heer De Brauw. Van de kabinetten Den Uyl en Van Agt-I maakt een minister zonder portefeuille, belast met het wetenschapsbeleid, deel uit. Het universitaire onderzoek valt onder de minister van Onderwijs en Wetenschappen. Na een uitgebreide raadpleging van betrokken organen over de organisatie van het wetenschapsbeleid brengt minister Trip in 1974 zijn nota Wetenschapsbeleid uit. Op het universitaire onderzoek gaat de nota, gegeven de inhoud van de portefeuille van de minister, evenwel nauwelijks in. De facto is het overheidsbeleid ten aanzien van het universitaire onderzoek in deze periode vooral voorwaardenscheppend. De overheidszorg bestaat vooral uit het zorgen voor de groei van de onderzoekscapaciteit. Deze is gekoppeld aan de snel groeiende onderwijsvraag en wordt ook gerealiseerd door het oprichten van nieuwe studierichtingen, faculteiten en instellingen. Wel groeit in deze periode in toenemende mate het besef dat wetenschap en techniek ook benut moeten en kunnen worden ten dienste van het door de overheid te voeren beleid. Van een expliciet beleid van de minister van Onderwijs en Wetenschappen betreffende het universitaire onderzoek is pas sprake sinds 1979 als de Beleidsnota Universitair Onderzoek (BUOZ) wordt uitgebracht. Door deze nota worden de universiteiten geconfronteerd met ingrijpende plannen voor onderzoekprogrammering, zwaartepuntvorming en dergelijke. Door de invoering, als uitvloeisel van de BUOZ, van het wetenschappelijk verslag (1979) en de voorwaardelijke financiering (1982) wordt de onderzoeksinspanning aan de universiteiten zichtbaar en bespreekbaar. n Studiefinanciering Ook het beleid ten aanzien van de studiefinanciering in het hoger onderwijs staat in de jaren zeventig in het middelpunt van de belangstelling. De Commissie Studiefinanciering Wetenschappelijk Onderwijs314 brengt in juli 1971 haar rapport Studiefinanciering: lasten voor gemeenschap en student uit.315 De dan fungerende minister De Brauw wijst er bij de aanbieding van dit rapport aan de Tweede Kamer op dat de

314

Deze commissie is in 1967 ingesteld door minister Veringa en stond onder voorzitterschap van dr. J.E. Andriessen. Zij staat daarom ook wel bekend als de commissie Andriessen.

315

De commissie brengt geen eensluidend advies uit. Drie leden vinden dat het wetenschappelijk onderwijs voor een groter deel door de studenten zelf moet worden betaald en dat het collegegeld dus aanzienlijk moet worden verhoogd, waarbij onderscheid zou moeten worden gemaakt tussen goedkope en duurdere studierichtingen. Zij vinden voorts dat primair de ouders verantwoordelijk zijn voor de studieko sten. Als het ouderlijk inkomen te kort schiet, moet een aanvullende studietoelage, deels als beurs, deels als renteloos voorschot, beschikbaar worden gesteld. Twaalf leden zijn er voor alle studenten ongeacht de financiële positie van hun ouders een rentedragende studielening te verstrekken met een speciale terugbetalingsregeling, te weten een heffing op het na de studie verdiende inkomen, voor zover dat boven een zeker minimum zou uitkomen. Zes van deze twaalf willen deze terugbetaling laten gelden voor zowel het collegegeld als de kosten van levensonderhoud en de andere zes alleen voor het laatste. De kinderbijslag zou kunnen verdwijnen. Zeven van de twaalf leden willen wel een vorm van kinderaftrek handhaven, de overige vijf vinden dit niet wenselijk. T wee leden ten slotte tonen zich voorstander van de invoering van een beperkt studieloon en tegenstander van heffing van collegegeld. Voor het dekken van het restant van de studiekosten zou een studielening beschikbaar moeten zijn, waarvan de terugbetaling sneller zou behoren te geschieden naarmate het na de studie verdiende inkomen stijgt. De analyse van de vele aspecten die met het complex studiefinanciering samenhangen, wordt overigens wel door de hele commissie gedeeld. Op die basis vormt het rapport toch een onderwerp van discussie.

188


door hem voorgenomen verhoging van het collegegeld onderdeel uitmaakt van deze herziening. 316 In maart 1973 stuurt minister Van Veen een nota over studiefinanciering naar het parlement met als titel: Nota betreffende een nieuw stelsel van rentedragende studieleningen voor het studiejaar 1973/1974.317 Hij stelt daarin het idee aan de orde van de rente-dragende lening als een faciliteit naast en niet in plaats van het bestaande stelsel. Het is bedoeld voor zogenaamde niet-bursalen. Beoogd wordt dat deze aanvulling op het systeem met ingang van het studiejaar 1973-1974 van kracht wordt. Hierbij wordt aangekondigd dat voor het verkrijgen van de middelen benodigd voor het verstrekken van deze leningen inschakeling van financiële instellingen buiten de overheid zal worden nagestreefd. Op 16 januari 1974 komt de Nota Studiefinanciering van staatssecretaris Klein uit.318 Voorgesteld wordt om aan alle studenten die voldoende voortgang met hun studie maken, een basisbeurs te geven in plaats van de kinderbijslag en de kinderaftrek aan de ouders. Studenten met minder draagkrachtige ouders zouden bovendien in aanmerking komen voor een extra beurs. Daarnaast zou er voor iedere student nog de mogelijkheid van een rentedragende lening moeten komen. Bij deze laatste optie is niet meer als streven maar als beleid sprake van het inschakelen van particuliere banken. 319 Tijdens de parlementaire behandeling wordt de reikwijdte van de nota verruimd van studenten in het hoger onderwijs tot studerenden van 18 jaar en ouder in het gehele onderwijs. De behandeling van deze nota is echter lastig voor de Tweede Kamer, mede door de relatie met verwante regelingen zoals de kinderbijslag. Begin 1977 wordt in een uitgebreide nota naar aanleiding van het

316

TK 1971-1972, 11 559.

317

TK 1972-1973, 12 323.

318

TK 1973-1974, 12 778.

319

Zie ook een brief hierover van de Staatssecretaris van Onderwijs en Wetenschappen, TK 1973-1974, 12 725.

189


eindverslag de stand van zaken voor het parlement nog eens geïnventariseerd. 320 Het is vergeefs. Ook dit plan haalt het niet. In samenhang met de Nota Studiefinanciering wordt wel het collegegeld verlaagd tot 500 gulden. 321

320

TK 1976-1977, 12 778, nr.12.

321

Wet van 3 juli 1974, Stb. 421; TK 1973-1974, 12 777

190


Met betrekking tot de studiefinanciering komt minister Pais (1977-1981) met de nota Nieuw stelsel van studiefinanciering. 322 Hij gaat uit van de zelfstandigheid en eigen verantwoordelijkheid van volwassen studerenden. 323 De financiële afhankelijkheid van de ouders en de eventuele partner wordt losgelaten. Er wordt van de studerende zelf wel een redelijke eigen bijdrage in de kosten van studie en levensonderhoud gevraagd. Voorgesteld wordt ook om de lappendeken van voorzieningen (kinderbijslag, studietoelagen, fiscale faciliteiten) af te schaffen en samen te bundelen tot één geldstroom die in de vorm van beurzen rechtstreeks ter beschikking wordt gesteld aan de studerenden van 18 jaar en ouder in het volledig dagonderwijs. Het stelsel als geheel voorziet in studiefinanciering in de vorm van beurzen en door de overheid gegarandeerde rentedragende leningen. 1.2

De jaren tachtig

De hoofdpunten van het beleid ten aanzien van het hoger onderwijs in de jaren tachtig zijn: invoering van de twee-fasenstructuur, als onderdeel van een nieuwe Wet op het wetenschappelijk onderwijs (WWO) doelmatigheidsoperaties; ontwikkeling van een nieuwe besturingsfilosofie; ontwikkeling naar onderzoeksprogrammering; totstandkoming van de Wet op de Studiefinanciering; en een nieuwe bekostigingsfilosofie. n Twee-fasenstructuur en een nieuwe WWO In 1981 wordt de Wet Twee-fasenstructuur wetenschappelijk onderwijs324 door het Parlement aanvaard. De twee-fasenstructuur wordt in 1982 ingevoerd. Zoals al eerder aangegeven is de vormgeving daarvan nagenoeg geheel terug te voeren op voorstellen uit de nota Posthumus uit 1968. Door de invoering van de twee-fasenstructuur in 1982 wordt de nominale cursusduur in het wo bekort van 5 tot 4 jaar. In de beleidsnota Beiaard (april 1984)325 wordt de assistent in opleiding (AIO) als nieuwe personeelscategorie bij het wetenschappelijk personeel geïntroduceerd. De eerste fase wordt beschouwd als een volwaardige academische opleiding. De nota constateert dat over de tweede fase nog te vaak in termen wordt gedacht als zou deze een verlenging van de vierjarige cursusduur kunnen opleveren. 322

TK 1980-1981, 16 650.

323

De meerderjarigheidsgrens is intussen verlaagd van 21 naar 18 jaar.

324

Wet van 14 maart 1981, Stb. 137; TK 1979-1980, 16 106

325

TK 1983-1984, 18 320.

191


Wanneer de tweede fase wordt ingevuld zoals hij is bedoeld, kan volgens de berekeningen van de nota ongeveer tien procent van de afgestudeerden van de eerste fase als AIO doorstromen naar de tweede fase. Een uitzondering wordt gemaakt voor de medische opleidingen, waarbij alle studenten moeten doorstromen omdat de eerste fase geen afgeronde opleiding levert met een volwaardig civiel effect. Voor zover de tweede fase gericht is op beroepsopleidingen, kan een groot deel daarvan worden ondergebracht bij het post-academisch onderwijs. Deze beoogde wijziging van de Wet twee-fasenstructuur wordt opgenomen in de voorstellen voor een nieuwe Wet op het wetenschappelijk onderwijs (WWO)326, indertijd nog ingediend door minister Pais. Op 1 september 1986 wordt de nieuwe WWO van kracht.327 Alle instellingen voor wetenschappelijk onderwijs heten vanaf die datum universiteit; de benaming hogeschool is voorbehouden aan instellingen voor hoger beroepsonderwijs.

326

Wet van 25 september 1985, Stb. 562; TK 1980-1981, 16 802.

327

Stb. 1986-388.

192


Met de nieuwe WWO wordt ook beoogd een beslissing te nemen over een meer definitieve regeling van de universitaire bestuursorganisatie. De in 1970 als tijdelijk bedoelde WUB 328 kan dan eindelijk worden vervangen. Het gaat er hierbij om een evenwicht te vinden tussen een democratische bestuursvorm en een doelmatig bestuur. Verder biedt de wet nieuwe instrumenten voor de “bevordering van de deugdelijkheid van het onderwijs en onderzoek”329 onder meer door het instellen van een inspectie voor het wetenschappelijk onderwijs. Ook is het streven een belangrijke impuls te leveren tot een meer flexibele universitaire organisatie die zowel naar inrichting als naar wijze van functioneren de universiteiten in staat stelt in te spelen op veranderingen. Gewezen wordt in dit verband op de verdere ontwikkeling van het hoger onderwijs en de twee-fasenstructuur. n Doelmatigheidsoperaties Vanwege de toenemende discrepantie tussen onderwijsdeelname en de beschikbare middelen wordt in de jaren tachtig gestreefd naar uitgavenbeheersing en later ook bezuinigingen, vormgegeven door een aantal doelmatigheidsoperaties, zowel in het wetenschappelijk onderwijs als in het hoger beroepsonderwijs.

328

De WUB zou aanvankelijk hebben gegolden tot 31 augustus 1976, later verlengd tot 1 september 1982 en vervolgens verder.

329

TK 1980-1981, 16 802, nr.3, p.3.

193


In het wetenschappelijk onderwijs wordt in 1982330 gestart met de voorbereiding van de operatie Taakverdeling en Concentratie (TVC). De plannen voor deze operatie, die een bedrag van 258 miljoen zou moeten opbrengen, worden aangekondigd in de Onderwijsbegroting 1983 die op de derde dinsdag van september 1982 verschijnt. De beleidsvoorbereiding wordt in juli 1983 afgesloten met door minister Deetman geformuleerde beleidsvoornemens.331 Hij spreekt hierin van de belangrijkste operatie die ooit in het wetenschappelijk onderwijs werd uitgevoerd: studierichtingen zullen worden opgeheven, faculteiten moeten fuseren, weer andere worden afgeslankt. Dit gebeurt op basis van een taakverdelingsplan. 332 De basis voor dit plan en de uitvoering daarvan zijn vastgelegd in de Tijdelijke wet taakverdeling wo. 333 Het beleid is voorbereid in overleg met de universiteiten en hogescholen. De colleges van bestuur van de universiteiten hebben met het oog hierop in september 1982334 een taakverdelingscommissie ingesteld. Die commissie heeft onder andere een globaal taakverdelingsplan opgeleverd. De minister heeft in zijn taakverdelingsplan zijn beslissingen neergelegd over de door die commissie ten aanzien van de verschillende studierichtingen ingediende voorstellen. De afronding van de operatie vindt plaats in de periode 1984-1987. 335 In de Onderwijsbegroting 1984 worden weer nieuwe ombuigingen aangekondigd, onder andere een beperking van de uitgaven aan studiefinanciering. De TVC-operatie wordt in 1986 gevolgd door de operatie Selectieve Groei en Krimp (SGK). 336 Anders dan in de periode daarvoor waarin de nadruk lag op krimp, is bij deze operatie zowel krimp als groei aan de orde. Verbetering van effectiviteit en efficiency zullen moeten leiden tot beperking van uitgaven. Daarnaast zijn bedragen beschikbaar om versterking en expansie op specifieke terreinen te bekostigen. Een deel van de besparingen zou moeten worden gevonden in de sfeer van ontbureaucratisering van de universiteiten. De universiteiten ondernemen in dit kader actie om naast interne maatregelen ook in het verkeer met het ministerie vereenvoudigingen aan te brengen. In het hoger beroepsonderwijs wordt in 1983 op initiatief van de overheid gestart met de operatie Schaalvergroting, Taakverdeling en Concentratie (STC), welke wordt gecoördineerd door de HBO-raad. 337 Als doelstellingen van de STC-operatie worden genoemd: vergroting van de onderwijskundige en beheersmatige vrijheid van het hbo; vergroting van de eigen verantwoordelijkheid van instellingen voor allocatie van middelen, personeelsbeleid en curricula (hiervoor is versterking van het management vereist); 330

TK 1982-1983, 17 649; ingediend op 27 oktober 1982.

331

TK 1982-1983, 17 649, nr.13.

332

TK 1983-1984, 17 649, nr.39, ingediend op 15 december 1983.

333

Wet van 18 mei 1984, Stb. 255; TK 1982-1983, 17 997.

334

TK 1982-1983, 17 649, nr.2, p.26 (bijlage)

335

Zie de tussenrapportages aan de Tweede Kamer, opgenomen in diverse stukken behorende bij nummer 17 649.

336

Beschreven in het Financieel Schema 1987-1991 voor de universiteiten, TK 1986-1987, 19 776, nr.2, p.8-10. Op 23 september 1986 zijn terzake “concept-beleidsvoornemens groei en krimp universiteiten en academische ziekenhuizen 1987-1991” uitgebracht.

337

TK 1982-1983, 18 049.

194


-

vergroting van de omvang van instellingen door fusies; vergroting van doelmatigheid.

Per 1 augustus 1986 moet elke instelling minimaal 600 studenten hebben, samen onder één bestuur, één directie en een medezeggenschapsraad. Het aantal instellingen neemt door deze operatie af van 350 in het midden van de jaren tachtig tot 56 in 2000. n Nieuwe besturingsfilosofie In hoofdstuk 1 van de studie Dereguleren met beleid wordt ingegaan op het veranderende denken over overheidsbeleid in het algemeen, met name gedachten over deregulering en autonomie. De vertaling van deze gedachten voor het onderwijsbeleid is onder meer terug te zien in de beleidsnotitie Minder regels, meer ruimte (1985). De voorstellen voor fundamentele koerswijziging in de wijze van besturing van onderwijs en wetenschappen worden voor het hoger onderwijs gespecificeerd in de nota Hoger onderwijs: autonomie en kwaliteit, de HOAK-nota (1985). 338 Deze nota stelt dat de tot dan toe gebruikelijke wijze van besturing van het hoger onderwijs niet effectief genoeg is; blauwdrukken voldoen voor deze sector niet. De overheidssturing is niet globaal genoeg, is te veel op kleine eenheden gericht en laat te weinig verantwoordelijkheid aan de instellingen en studenten. Ook stelt de nota dat de toetsing en kwaliteitsbewaking in het hoger onderwijs onvoldoende gestalte heeft gekregen. Slechts op enkele onderdelen bestaat een vorm van kwaliteitsbeoordeling. Met de invoering van de herziene WWO doet de inspectie haar intrede in het wo. De belangrijkste kwaliteitswaarborgen in het geldende stelsel: de regels van procedurele en preventieve aard die voorkomen in het Academisch Statuut, blijken echter onvoldoende effectief. De HOAK-nota formuleert voorstellen om de autonomie van instellingen te versterken, om de overheid meer op afstand te laten gaan besturen en om de kwaliteitsbepalingen uit te werken. Wat betreft de planning van het hoger onderwijs wordt het aggregatieniveau van de studierichting verlaten. Globale sturing betekent volgens de nota dat de overheid op brede sectoren gaat sturen (16 sectoren in het wo, 9 of 11 sectoren in het hbo). De instelling zou naar eigen inzicht nieuwe studierichtingen kunnen starten en het onderwijsaanbod en de onderzoeksprogrammering kunnen verzorgen zonder toestemming van de minister. Dit voorstel komt neer op afschaffing van het Bijzonder Deel van het Academisch Statuut (daarin zijn namelijk de erkende en voor bekostiging in aanmerking komende studierichtingen met de daarbij behorende exameneisen opgenomen). Door de grotere autonomie zouden instellingen in staat worden gesteld om sneller in te spelen op de toenemende variëteit en vernieuwingsbehoefte die in de maatschappij tot uiting komt. Volgens de nota zijn de eisen die de samenleving stelt aan het hoger onderwijs steeds meer aan veranderingen onderhevig en neemt de maatschappelijke vervlechting van het hoger onderwijs toe. Het beleid van de overheid zou moeten voldoen aan de volgende wensen: n

n n

gewaarborgd dient te worden dat het hoger onderwijs, wat betreft de organisatie en de inhoud, dusdanig flexibel is dat het onderwijsaanbod naar vorm en inhoud tijdig kan worden aangepast aan veranderende onderwijsbehoeften; het dient de zelfstandigheid en verantwoordelijkheid van de instellingen te vergroten en de ontplooiingsmogelijkheden van instellingen en studerenden te bevorderen; het dient voldoende stimulansen te bevatten tot een doelmatig, kwalitatief hoogwaardig en gedifferentieerd systeem van hoger onderwijs; 338

TK 1985-1986, 19 253.

195


n

n

n

de relatie tussen samenleving en instellingen van hoger onderwijs moet worden versterkt: het hoger onderwijs moet onder andere kunnen bijdragen tot de oplossing van maatschappelijke problemen en industriële vernieuwing; de overheid dient de mogelijkheid te hebben om door haar essentieel geachte ontwikkelingen binnen het hoger onderwijs te stimuleren en haar coördinerende en kwaliteitsbewakende rol uit te oefenen (kwaliteitsbewaking achteraf in plaats van sturing vooraf). de besturingslast in het gehele hoger onderwijssysteem dient zo mogelijk te verminderen.

Het begrippenpaar autonomie en kwaliteit vervult een centrale plaats in de nota. De Onderwijsraad merkte in zijn advies 339 over de nota op dat er geen logische en vanzelfsprekende relatie bestaat tussen deze beide begrippen en dat derhalve niet simpelweg verondersteld mag worden, dat vergroting van de autonomie direct leidt tot verbetering van kwaliteit. Cruciaal is de definitie van kwaliteit. In de nota wordt deze niet geëxpliciteerd, slechts de noodzaak van een nieuw systeem van kwaliteitsbewaking wordt aangegeven. In zijn reactie340 op het advies stelt de minister dat autonomie een noodzakelijke voorwaarde is voor kwaliteitsverbetering. Instellingen zouden binnen de ontstane beleidsruimte hun eigen verantwoordelijkheid krijgen om de kwaliteit te verbeteren. De overheid beschikt naar zijn oordeel niet over de expertise om op gedetailleerd niveau uitspraken te doen over de gewenste ontwikkelingen. Met de invoering van de WWO wordt een stelsel van kwaliteitszorg ingevoerd (nu nog steeds geldig) dat twee complementaire componenten bevat: interne en externe kwaliteitszorg. 341 De interne kwaliteitszorg verwijst naar de aandacht die een faculteit schenkt aan het handhaven dan wel verbeteren van de kwaliteit van het onderwijs. Daarbij draagt de faculteit de verantwoordelijkheid voor het onderwijs alsmede voor de evaluatie daarvan. Interne kwaliteitszorg is het verrichten van zelfstudie waarbij de uitkomsten in een zelfstudierapport worden vastgelegd. In een zelfevaluatie brengen instellingen opleidingsgewijs door middel van een kritische analyse van het eigen onderwijs - waarbij onder meer de studenten, het onderwijsprogramma, het onderwijsproces en de onderwijsorganisatie object van studie zijn - hun sterke en zwakke punten in kaart, alsmede de voornemens om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren. 339

Onderwijsraad, advies over de concept-beleidsnota Hoger onderwijs: autonomie en kwaliteit, 31 juli 1985, nr. OR/264 T (gepubliceerd in Uitleg 28 augustus 1985, nr.21) en een vervolgadvies van 25 februari 1986 OR/264 T-I, gepubliceerd in Uitleg 19 maart 1986, nr.46). De adviezen zijn ook terug te vinden in de Kamerstukken rond de HOAK-nota.

340

TK 1985-1986, 19 253, nrs.1-2, p.10.

341

Zie ook Weusthof & Frederiks (1997).

196


De externe kwaliteitszorg wordt uitgevoerd door visitatiecommissies die, anders dan aanvankelijk beoogd, worden ingesteld door de HBO-raad respectievelijk de VSNU en zijn samengesteld uit onafhankelijke deskundigen. Visitaties vinden per discipline en periodiek plaats.342

342

Inmiddels zijn in het hbo ruim 40 visitatierapporten verschenen en zijn er ongeveer 50 visitatierapporten verschenen over universitaire opleidingen. Bovendien is de VSNU in 1993 gestart met een visitatiestelsel ter beoordeling van de kwaliteit van het onderzoek aan de Nederlandse universiteiten. Geconcludeerd kan worden dat er in het Nederlands hoger onderwijs sinds ruim tien jaar sprake is van een evaluatiecultuur.

197


In het HOOP343 1988 worden de voornemens uit de HOAK-nota verder uitgewerkt. Volgens het HOOP 1988 dient het hoger onderwijs zich beter aan te passen aan de wensen van de tijd en de verwachte toekomstontwikkelingen. De hoofdverantwoordelijkheid van de overheid is dat het hoger onderwijs voldoende aan maatschappelijke behoeften tegemoet komt. De zorg voor kwaliteit is hiervan een afgeleide, met andere woorden kwaliteit wordt bepaald door de maatschappelijke behoefte. De overheid zou de gewenste ontwikkelingen aan moeten geven en instellingen krijgen verantwoordelijkheid om daarnaar te handelen. De autonomie van instellingen is volgens deze voorstellen dus vooral een uitvoeringsautonomie. In het HOOP 1988 wordt ook de nadruk gelegd op het bevorderen van de groei van het aantal hoger opgeleiden. De structuur en inhoud van het onderwijs zouden moeten worden aangepast aan de groeiende behoefte aan ‘levenslang leren’. Het onderwijsaanbod dient kwalitatief en kwantitatief afgestemd te worden op maatschappelijke behoeften. In kwantitatieve zin dienen overschotten, maar vooral tekorten aan hoger opgeleiden te worden voorkomen. In kwalitatieve zin dient bij het onderwijsaanbod aandacht besteed te worden aan vaardigheden voor het maatschappelijk functioneren. Instellingen zouden vrij zijn in hun curriculumontwikkeling. De verwezenlijking van het voorgaande zou primair een zaak van de instellingen moeten zijn. Alleen bij extreme gevallen zou de overheid kunnen ingrijpen, bijvoorbeeld via een negatieve verklaring van bekostiging of door het instellen van een numerus fixus. Om de nieuwe besturingsfilosofie uit de HOAK-nota te concretiseren wordt in het HOOP 1988 een wijziging van de bestaande wetgeving voorgesteld. Met name wordt een nieuwe overkoepelende wet beoogd, de Wet op het Hoger Onderwijs en Wetenschappelijk Onderzoek (WHW). Begin 1989 wordt het wetsvoorstel WHW aan de Tweede Kamer aangeboden. Het uitgangspunt is de vorming van een gevarieerd en flexibel hoger onderwijsbestel, zij het met handhaving van de scheiding tussen wo en hbo (binair stelsel). De bestaande wetten per subsysteem - WWO, WHBO344 en WOU345 - zouden moeten worden vervangen en ook zou het Academisch Statuut afgeschaft kunnen worden (zie verder paragraaf 1.3). n Onderzoek Van het tweede kabinet Van Agt (1981) maakt geen speciale minister zonder portefeuille, belast met het wetenschapsbeleid, deel meer uit. Dit terrein ressorteert vanaf dat moment geheel onder de minister van Onderwijs en Wetenschappen. De ontwikkelingen in deze periode, gericht op grotere doeltreffendheid en doelmatigheid, worden ingezet met de publicatie van de eerder genoemde BUOZ. Het voorwaarden scheppende beleid wordt, mede onder druk van de algemene economische situatie en de als gevolg daarvan veranderde budgettaire voorwaarden, geleidelijk omgebogen tot een beleid dat gericht is op programmering van onderzoek. De BUOZ constateert een aantal tekortkomingen in het universitaire onderzoek, zoals de afwezigheid van 343

Hoger Onderwijs en Onderzoeksplan.

344

Wet op het hoger beroepsonderwijs. Wet van 10 januari 1985, Stb. 80; TK 1980-1981, 16 803.

345

Wet op de Open Universiteit. Wet van 14 november 1984, Stb. 573; TK 1983-1984, 18 227.

198


een landelijke taakverdeling, een weinig maatschappijgerichte themakeuze en onduidelijkheid over hetgeen met de beschikbaar gestelde middelen wordt gepresteerd. De verbeteringen worden gezocht in de ontwikkeling van een andere organisatie- en financieringsstructuur. Daarnaast zijn belangrijke aspecten: zichtbaar maken van het onderzoek, beoordelen van de onderzoeksinspanning en van de kwaliteit van het onderzoek, en het afleggen van verantwoording. Als uitwerking van de gedachten uit de BUOZ wordt de voorwaardelijke financiering ingevoerd. Deze voorziet in een geconditioneerde toewijzing van onderzoeksgelden door het ministerie op basis van onderzoekprogramma's die, op basis van door de overheid gestelde criteria als bijvoorbeeld maatschappelijke relevantie, door externe gremia van een positief oordeel zijn voorzien. De jaren tachtig worden gekenmerkt door het uitbrengen van een veelheid aan beleidsdocumenten en wetten die als gemeenschappelijk kenmerk hebben het bevorderen van de kwaliteit, rekening houdend met de veranderende eisen uit de wetenschappelijke en maatschappelijke omgeving. Naast de hiervoor genoemde nota's en daaruit voortvloeiende wetgeving zijn van betekenis geweest de selectieve maatregelen voor taakverdeling en concentratie zoals ten uitvoer gebracht in de operaties Taakverdeling en Concentratie (TVC) in 1982 en Selectieve Krimp en Groei (SKG) in 1986. In 1983 verschijnt de beleidsnota Beiaard waarin vier onderwerpen integraal aan de orde worden gesteld, te weten een twee-fasenstructuur voor het wetenschappelijk onderwijs, voorwaardelijke financiering van het wetenschappelijk onderzoek, herstructurering van het wetenschappelijk corps en taakverdeling en concentratie van onderzoek- en onderwijstaken. De hiermee samenhangende overheidsbemoeienis wil de overheid later verminderen, zoals tot uitdrukking komt in de zowel op hbo als op wo betrekking hebbende nota Hoger Onderwijs: Autonomie en Kwaliteit (HOAK) die in 1985 wordt gepubliceerd. Marktgerichtheid en flexibiliteit van de instellingen moeten toenemen, ten behoeve waarvan deze een grotere autonomie wordt toegedacht. Belangrijke wetgeving vindt voor het hbo plaats in de vorm van de Wet op het hoger beroepsonderwijs die in 1986 in werking treedt. Deze wet draagt overigens nog in sterke mate de sporen van de vo-regelgeving. Het HOAKgedachtengoed is nog onvoldoende uitgekristalliseerd om in deze wet reeds tot uitdrukking te komen. De HOAK-conceptie betekent een breuk met het verleden waarin de overheid in toenemende mate het wetenschappelijk onderzoek wenste te reguleren. De lijn van deze conceptie wordt doorgetrokken in de Schets betreffende de toekomst van het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (1987) en het Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan (HOOP) 1988. In 1989 wordt het voorstel voor een Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) bij de Tweede Kamer ingediend, dat de neerslag bevat van de nieuwe inzichten zoals die in de HOAKnota zijn gepresenteerd. De minister verwacht blijkens zijn uitlatingen in het HOOP 1988 een relatief snelle invoering gelet op de relatief beperkte aanpassingen ten opzichte van de in de HOAK-nota neergelegde uitgangspunten. Mede door de kabinetswisseling in 1989, die leidt tot het aanbrengen van een aantal wijzigingen, vindt invoering pas plaats in 1993. In hoofdlijnen blijven de uitgangspunten overeind. n Studiefinanciering Op 26 augustus 1985 gaat een wetsvoorstel naar de Tweede Kamer met als doel om op 1 oktober 1986 een nieuw studiefinancieringsstelsel in te voeren. Daarbij is de financiële zelfstandigheid van de studerende niet meer het uitgangspunt. Volgens de memorie van toelichting346 liggen aan deze keuze eerst en vooral ten grondslag de financiële consequenties die invoering van een stelsel met wel een dergelijk uitgangspunt zou hebben. Begin 1986 wordt deze Wet op de Studiefinanciering347 door het 346

TK 1984-1985, 19 125, nr.3, p.1.

347

Wet van 24 april 1986, Stb. 252; TK 1984-1985, 19 125.

199


parlement aanvaard . Op grond van de nieuwe wet bestaat de studiefinanciering uit een basisbeurs en een aanvullende financiering deels in de vorm van een aanvullende beurs, deels in de vorm van een rentedragende lening. Er komt een College van Beroep voor de Studiefinanciering om studenten de garantie te bieden dat de wet correct wordt uitgevoerd. De invoering van de wet blijkt overhaast te zijn; bij de uitvoering ontstaan grote problemen. Eind jaren tachtig wordt het ministerie van OenW geconfronteerd met forse overschrijdingen van de begroting. Bijna 75% van de begroting heeft een open-einde karakter. Doordat meer mensen gaan studeren dan voorzien en er bovendien vaker een beroep wordt gedaan op studiefinanciering ligt bijvoorbeeld in 1987 het aantal basisbeurzen 60.000 hoger dan geraamd. In 1987 zijn de uitgaven 2,3 miljard hoger dan begroot. n Bekostiging348 Het wetenschappelijk onderwijs wordt tot 1960 bekostigd op declaratiebasis, waarbij sprake is van geoormerkte inputbekostiging. Daarna volgen twee modellen, het ATOOM-model en het ITT-model349, die worden gekenmerkt door modelmatige inputbekostiging met een beperkte mate van bestedingsvrijheid. In 1983 wordt het Plaatsen Geld Model (PGM) ingevoerd, waarmee voor het eerst sprake is van een zekere outputoriëntatie (rendement, promoties) plus een aanzienlijke toename van de bestedingsvrijheid voor instellingen. Na de invoering blijkt het PGM-model echter een uiterst gecompliceerd model te zijn zonder duidelijke, doorzichtige prikkelstructuur. Naast het PGM-model geldt voor de andere onderdelen van de bekostiging het Overige Lasten Model (OLM). Tot 1 augustus 1986 wordt het hoger beroepsonderwijs bekostigd op basis van de Wet op het Voorgezet Onderwijs, hetgeen een strakke regulering van het uitgavenrepertoire betekent. Bekostiging vindt achteraf plaats op declaratiebasis. Zoals al is aangegeven in paragraaf 2.1 is in de jaren zeventig een ontwikkeling op gang gekomen om het hbo in het hoger onderwijs onder te brengen. Een concept-wetsvoorstel daarover wordt eerst aangepast aan voorstellen van de HBO-raad. In 1981 wordt dit aangepaste voorstel ingediend bij het parlement. In 1984 wordt de nieuwe Wet op het hoger beroepsonderwijs (WHBO) aanvaard; in 1986 treedt deze in werking. Met de WHBO behoort het hbo officieel tot het hoger onderwijs. De WHBO brengt ook de veranderde de visie van de overheid op het hoger onderwijs tot uitdrukking. De autonomie van instellingen komt meer op de voorgrond. Instellingen zouden niet meer gebonden zijn aan voorgeschreven lessentabellen, maar aan globale taakafspraken over het verzorgen van bepaalde opleidingen. Hoe die bepaalde opleidingen precies worden verzorgd, met welke studierichtingen of differentiaties, zou voor de bekostiging niet meer relevant zijn. In plaats van gedetailleerde

348

Deze tekst is gebaseerd op Koelman (1996, 1998).

349

ATOOM staat voor: Ambtelijk Technisch Overleg Over Middelenverdeling. ITT betekent: Intentionele Taakstelling en Toewijzing.

200


bekostigingsregels zouden globale bekostigingsregels gehanteerd worden. In 1986 werd daartoe een nieuw bekostigingssysteem ontworpen, dat juridisch werd verankerd in de Regeling berekeningsgrondslag rijksbijdrage WHBO. Instellingen zouden in het nieuwe systeem een vergoeding krijgen waarover ze binnen bepaalde randvoorwaarden vrij zouden kunnen beschikken. In tegenstelling tot voorheen weten instellingen op voorhand hoeveel middelen ze krijgen toegewezen. 1.3

De jaren negentig

De hoofdpunten van het beleid ten aanzien van het hoger onderwijs in de jaren negentig zijn:

a. b.

c. d.

nadruk op kostenbeheersing en doelmatigheid, onder andere door bezuinigingen op de studiefinanciering; invoering en verdere ontwikkeling van de Wet op het Hoger Onderwijs en Wetenschappelijk Onderzoek (WHW), waaronder de modernisering van de universitaire bestuursorganisatie (MUB) en een toenemende aandacht voor de flexibilisering van studieprogramma’s; verdere doordenking en uitwerking van de bekostigingssystematiek; en verdere ontwikkeling van het onderzoeksbeleid.

n Kostenbeheersing en doelmatigheid In het begin van de jaren negentig wordt (wederom) getracht greep te krijgen op de begroting. Het aantal ‘open-einde regelingen’ wordt sterk verkleind. Er worden bezuinigingen van honderden miljoenen bij universiteiten en hogescholen aangekondigd en uitgevoerd. Bovendien wordt er bespaard door kortingen op de uitgaven voor studiefinanciering. De bezuinigingen bij universiteiten en hogescholen worden vooral vorm gegeven door wijzigingen in de bekostigingsstructuur. Er wordt steeds meer gewerkt met vooraf vastgestelde budgetten. Van invloed zijn ook de decentralisatie van de huisvesting 350 en de arbeidsvoorwaarden en het neerleggen van de verantwoordelijkheid voor het ontstaan van wachtgelden bij de instellingen. Wat betreft de beperkingen van de uitgaven op de studiefinanciering kan als eerste de nota Heroriëntering Studiefinanciering (juni 1990) worden genoemd. Hierin worden maatregelen aangekondigd om de financiële beheersbaarheid van het stelsel te verbeteren. 350

Bij het wo geschiedde dat om niet, terwijl de hogescholen de huisvestingsvoorzieningen hebben moeten kopen van het Rijk.

201


Vanaf het midden van de jaren negentig wordt het belang van kostenbeheersing verwoord in het niet meer onomwonden kiezen voor grotere deelname maar voor het verbeteren van de kwaliteit.351 In oktober 1994 wordt in de Procesbrief Ontwikkeling Hoger Onderwijs de keuze bevestigd voor meer differentiatie en betere selectie in het hoger onderwijs en voor grotere bestuurlijke vrijheid als middel om dit te bereiken. In de brief wordt als randvoorwaarde gesteld dat door de vergroting van de verscheidenheid en selectiviteit, de gemiddelde verblijfsduur in het hoger onderwijs zou afnemen. In het HOOP 1996 wordt dit streven naar een meer compact hoger onderwijs expliciet als visie vermeld, met dien verstande dat wel een ongeveer gelijkblijvend aantal getuigschriften zou worden gerealiseerd. Aan instellingen zouden ruimte en ook prikkels worden gegeven die nodig zijn voor verscherpte doelmatigheid in de aanwending van de middelen die de overheid ter beschikking kan stellen. Er zou meer nadruk komen op selectiviteit door tijdige verwijzing en meer ruimte voor maatwerk. Daardoor zouden de universiteiten aanmerkelijk kleiner worden wat hun publieke onder1wijstaak betreft, maar ze zouden dan meer aandacht kunnen besteden aan elke student. Voor de hogescholen werd groei voorzien, maar ook zij zouden een bijdrage leveren aan de doelmatigheid door meer rekening te houden met de verschillen in vooropleiding van hun studenten. n Wet op het Hoger Onderwijs en Wetenschappelijk Onderzoek Op 9 april 1992 gaat de Tweede Kamer akkoord met het voorstel voor de Wet op het Hoger Onderwijs en Wetenschappelijk Onderzoek (WHW). De wet treedt in werking op 1 augustus 1993. Hogescholen en universiteiten worden daarmee binnen één wettelijk regime gebracht. Conform de gedachten over deregulering en autonomie zoals die in de jaren tachtig ontwikkeld zijn, verandert met de WHW de bestuurlijke relatie tussen enerzijds de overheid en anderzijds de universiteiten, hogescholen en onderzoeksinstituten. In plaats van een regulerende en plannende overheid komt er een selectief sturende overheid die de instellingen meer vrijheid geeft voor eigen beleid, waardoor ze soepeler en slagvaardiger zouden kunnen inspelen op veranderingen. Tegenover deze grotere handelingsvrijheid staat overigens een navenante verantwoordelijkheid van de instellingen voor de kwaliteit. 351

Naar aanleiding hiervan kan worden opgemerkt dat tal van maatregelen uit de tweede helft van de jaren negentig op gespannen voet staan met dit streven naar kwaliteitsverbetering. Te denken valt bijvoorbeeld aan bezuinigingstaakstellingen die met name in de personele sfeer effecten hebben gehad, met negatieve gevolgen voor onderwijs en onderzoek. Ook kan worden opgemerkt dat in de tweede helft van de jaren negentig in onderscheiden hoger onderwijs- en onderzoekplannen (HOOP’s) wordt gesteld dat maatschappelijke en economische ontwikkelingen nopen tot een herwaardering van de noodzaak om het aantal hoger opgeleiden te vergroten.

202


In eerdere plannen van minister Deetman352 was het de bedoeling om de opleidingen in te delen in negen sectoren, waarbinnen instellingen vrij zouden zijn in het onderwijsaanbod. Zijn opvolger, minister Ritzen, wenst echter niet op sectoren te sturen, maar in marginale zin op afzonderlijke opleidingen. Onzekerheid over de vraag of de instellingen aan deze vrijheid op verantwoorde wijze invulling zouden geven - bezien vanuit landelijk doelmatigheidsoogpunt - leidt ertoe dat de Tweede Kamer bij amendement de minister de mogelijkheid biedt om - indien nodig - toch vooraf in te grijpen. Dit leidt onder andere tot de instelling van de Adviescommissie Onderwijsaanbod (ACO, 18 juni 1993). De commissie wordt belast met de beoordeling van de doelmatigheid van de opleidingen die de instellingen voor hoger onderwijs voornemens zijn te verzorgen. Overigens wordt in het HOOP 2000 voorgesteld de ACO weer op te heffen (zie verder paragraaf 2.1).

352

Concept-ontwerp Wet Hoger onderwijs en Wetenschappelijk onderzoek. Dit concept heeft de status van kamerstuk nooit gehaald. De sectoren waren: onderwijs, landbouw, natuur, techniek, gezondheidszorg, economie, recht, ‘gedrag en maatschappij’ en ‘taal en cultuur’.

203


Sinds de inwerkingtreding van de WHW zijn diverse wijzigingen doorgevoerd, onder andere met betrekking tot de decentralisatie van de huisvesting- en bestedingsbeslissingen (1993)353, de decentralisatie van de regelgeving op arbeidsvoorwaardelijk terrein (1994).354 Deze wijzigingen betekenen een vermindering van de invloed van de overheid op beslissingen over investeringen en exploitatie en op rechtspositioneel terrein. De zeggenschap hierover komt bij de instellingen te liggen. Een andere wijziging van de WHW is de modernisering van de universitaire bestuursorganisatie (MUB, 1997).355 Deze houdt een wijziging van de bestuursstructuur van de universiteiten in. De belangrijkste redenen om deze wijziging voor te stellen zijn de verhoging van de kwaliteit van de primaire processen wetenschappelijk onderwijs en onderzoek binnen de universiteiten, versterking van de bestuurskracht van de universiteit als maatschappelijke organisatie en vergroting van de zelfstandigheid van de universiteiten. De voorgestelde maatregelen zijn bedoeld om de verbetering van de kwaliteit en de studeerbaarheid van onderwijsprogramma’s en de discussie over de stelselontwikkeling hoger onderwijs te faciliteren. In essentie komen de maatregelen op het volgende neer: 1.

2.

3.

de instellingen krijgen de ruimte om hun zaken zoveel mogelijk zelf te regelen. Integraal management wordt op alle bestuursniveaus mogelijk gemaakt. De bevoegdheden en verantwoordelijkheden voor de inrichting van het onderwijs komen te liggen op faculteitsniveau. Daartoe wordt mogelijk gemaakt dat bestuur en beheer integraal worden belegd op dat middenniveau waar de benoemde decaan het facultaire bestuursorgaan wordt. Op het niveau van de opleiding wordt de positie van studenten op een aantal punten versterkt; de faculteit is de basis voor wetenschappelijk onderwijs en onderzoek, waarbij de mogelijkheden om het onderzoek zelfstandiger te positioneren in de vorm van onderzoekscholen wordt versterkt; op het topniveau van de universiteit wordt de positie van het college van bestuur versterkt, onder invoering van een raad van toezicht; 353

Wet van 11 november 1993, Stb. 628; TK 1992-1993, 22 957.

354

Wet van 21 december 1994, Stb. 942; TK 1992-1993, 23 218.

355

Wet van 27 februari 1997, Stb. 117; TK 1995-1996, 24 646.

204


4.

de universiteitsraad en de faculteitsraad worden medezeggenschapsorganen voor personeel en studenten. Daarbij heeft de universiteit de keuze de Wet op de ondernemingsraden (WOR) ten behoeve van het personeel al dan niet toepasselijk te laten zijn. Is de WOR van toepassing, dan is er sprake van een gedeeld medezeggenschapsstelsel.

Verder kunnen als ontwikkelingen de aandacht voor toegankelijkheid voor specifieke doelgroepen en voor flexibilisering van studieprogramma’s worden genoemd. Deze beleidsaccenten komen tot uitdrukking in het HOOP 1996 en in het verlengde daarvan ook in het HOOP 1998. Het onderwijs zou nog meer afgestemd moeten worden op de gevarieerde maatschappelijke behoefte aan hoger onderwijs. Daarbij dient de aandacht te worden gericht op de doorstroom van allochtone studenten en het beter benutten van het potentieel van meisjes voor bèta- en technische opleidingen. De relatie tussen onderwijs en arbeidsmarkt kan volgens het HOOP worden verbeterd door de ingezette trend van dualisering (duale opleidingen) te intensiveren. Bij bèta- en technische studies moeten de inspanningen zich richten op het bieden van een aantrekkelijker perspectief voor studenten, onder meer door ‘breder’ op te leiden. Het stelsel van externe kwaliteitszorg dient verder te worden verbeterd en aangekondigd wordt dat de nieuwe bekostigingssystematiek uitgewerkt zal worden met een sterkere oriëntatie op prestaties. De modernisering van de bestuurlijke relaties en decentralisatie van de arbeidsvoorwaardenvorming zullen worden voortgezet. In samenhang met hetgeen daarover ook in de Onderwijsbegroting 2000 wordt gesteld, is er in het HOOP 2000 (ontwerp van september 1999) veel aandacht voor het thema ‘deregulering en verantwoording’. Als beeld wordt geschetst dat het hoger onderwijs zich ontwikkelt van een gesloten systeem van hogescholen en universiteiten, dat voornamelijk op de Nederlandse samenleving is gericht, naar een meer open systeem met een internationale dimensie, gericht op andere, meer individuele vormen van leren en kennisoverdracht, met instellingen die zich in toenemende mate op nieuwe markten begeven. Gewezen wordt op de toenemende snelheid waarmee ontwikkelingen in de omgeving zich voltrekken. Om hierop goed te kunnen inspelen is een grote mate van zelfstandigheid vereist. De zelfregie zou verder kunnen worden versterkt. Verdere deregulering lijkt mogelijk ten aanzien van de regelingen van het onderwijsaanbod, de regelingen voor de interne bestuursstructuur van de universiteiten, het inrichten van nevenvestigingen en het afstudeerfonds. Ook worden voorstellen gedaan ten aanzien van het wegnemen van belemmeringen voor bestuurlijke fusies tussen hogescholen en universiteiten. Verder zal volgens het HOOP 2000 de rol van hogescholen en

205


universiteiten als werkgever meer accent krijgen door de decentralisatie van de arbeidsvoorwaardenvorming. Tegen die achtergrond wordt gesuggereerd om de relatie tussen overheid en instellingen zich meer te laten ontwikkelen in de richting van een contract-relatie, dit als aanvulling op de vigerende lumpsum benadering. Gedacht moet hierbij worden aan gevallen waarin de overheid optreedt als vertegenwoordiger van specifieke maatschappelijke behoeften. Te denken valt aan de numerus fixus opleidingen in de medische sector, de lerarenopleidingen en de kleine letteren opleidingen. Met betrekking tot de deelname van specifieke doelgroepen wordt dit eveneens het overwegen waard geacht. Ook bij verdere deregulering behoudt de overheid een primaire verantwoordelijkheid voor het hoger onderwijs. Daarbij hoort een sterkere verantwoording door instellingen over geleverde prestaties en toezicht en controle van de overheid daarop. Het uitgangspunt is dat de instellingen meer aangesproken kunnen worden op zelfregulering en publieke verantwoording. Een en ander is verder uitgewerkt en aangescherpt naar aanleiding van advisering en bestuurlijk overleg, hetgeen tot uitdrukking komt in de brief van de minister aan de Tweede Kamer van 22 december 1999. n Bekostiging De ontwikkelingen in de bekostigingssystematiek voor het hbo356 en het wo 357 zijn in de jaren negentig globaal als volgt. In het hoger beroepsonderwijs wordt met ingang van 1 januari 1994 het hbobekostigingsmodel vereenvoudigd en wordt een model van de huisvestingsvergoeding toegevoegd.358 Hogescholen krijgen daarmee volledige zeggenschap over hun huisvestingsaangelegenheden. De huisvestingsvergoeding komt voort uit de wijziging in de WHW in verband met de decentralisatie van huisvestingsen daarmee samenhangende bestedingsbeslissingen in het hbo (okf-operatie). In latere jaren wordt de bekostigingssystematiek van het hbo alleen veranderd met betrekking tot de wachtgelden. In 1996 wordt namelijk een wijziging van het Bekostigingsbesluit WHW359 van kracht, die betekent dat de kosten van de nieuwe 356

Ontleend aan Koelman (1998).

357


358

HOBEK is een afkorting van Hoger Onderwijs Bekostigingsmodel. De hoofdlijnen van het aangepaste model zijn neergelegd in het Bekostigingsbesluit WHW. Nadere uitwerking heeft plaatsgevonden in de Regeling bekostiging hoger onderwijs.

359

Besluit van 25 november 1996, houdende wijziging van het Bekostigingsbesluit WHW in verband met het

206


instroom in de wachtgeldregeling rechtstreeks ten laste komen van de rijksbijdragen aan hogescholen. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen wettelijke en bovenwettelijke uitkeringskosten als gevolg van ontslag. Hogescholen dragen bovenwettelijke uitkeringskosten zelf, wettelijke uitkeringskosten worden gezamenlijk door het collectief van hogescholen gedragen. De implicaties van deze systematiek zijn dat hogescholen zelfstandig moeten kunnen opereren, hetgeen hogere eisen stelt aan het management en de bedrijfsvoering, zeker sinds de beslissingen over grote investeringen in 1994 zijn gedecentraliseerd. In het HOOP 1998 wordt voorgesteld op 1 januari 2000 een nieuw model in te voeren. Het beoogde model dient sterk gericht te zijn op de gerealiseerde diploma’s, op het beperken van de verblijfsduur en tevens op waarborging van de toegankelijkheid. De bestaande modellen scoren slecht op transparantie, eenvoud en informatie- en uitvoeringslast. In het nieuwe model dient de ‘onderwijsvraagberekening’ vereenvoudigd te worden zonder de ‘outputprikkels’ wezenlijk te veranderen. In het HOOP 2000 wordt evenwel een aantal nadelen geschetst van een model waarbij in de bekostiging een te zwaar accent ligt op het aantal afgegeven diploma's. Dit model benadeelt de instellingen als studenten voortijdig vertrekken en belemmert studenten wat betreft de keuze in flexibele leerwegen. Daarom wordt voorgesteld te zoeken naar een model dat is afgestemd op flexibel studiegedrag, waarbij bezien zal worden of het aanbrengen van tussenmomenten in het bekostigingsmodel daarvoor een goed instrument is. Daarnaast wordt voorgesteld in het hbo een experiment met vouchers te starten, waarbij afstemming wordt gezocht met de voorbereiding van het nieuwe bekostigingsmodel. In het wetenschappelijk onderwijs wordt in 1993 het HOBEK-bekostigingsmodel ingevoerd. De bekostiging wordt gebaseerd op een mix van input- en output-normen. Vergeleken met PGM wordt het geheel van normen veel eenvoudiger en doorzichtiger; bovendien wordt de bestedingsvrijheid maximaal. Het HOBEK is geen bekostigingsmodel met een open einde (ook wel behoeftemodel of claimmodel genoemd), maar een verdeelmodel bij een vastgesteld budget (ook wel allocatiemodel). Inmiddels ontstaat behoefte aan een bekostigingsmodel dat niet stimuleert tot het aantrekken van zo veel mogelijk studenten (capaciteitsfinanciering). Dit zou moeten worden gerealiseerd in een meer gestabiliseerd bekostigingsmodel (afgekort met wachtgeldarrangement hbo 1996 - 2004, Stb. 1996-597.

207


STABEK). Kenmerk daarvan is ook een meer stabiele bekostiging. De invoering ervan stagneert, maar per 1 januari 2000 kan Bekostigingsbesluit WHW in de beoogde zin worden gewijzigd. n Onderzoek In de eerste helft van de jaren negentig kiest de overheid voor het instrument van de hoofdlijnenakkoorden met de HBO-raad en de VSNU. Deze akkoorden bevatten afspraken tussen de instellingen en de minister over een aantal hoofdpunten van beleid. Wat het wetenschappelijk onderzoek betreft hebben deze betrekking op integraal onderzoekmanagement, de betekenis van NWO-adviezen en kwaliteitszorg. Als uitvloeisel van het hoofdlijnenakkoord met het wo in 1990 brengt de VSNU kort daarna de nota Onderzoeksbeleid uit, waarin positie wordt gekozen ten aanzien van genoemde thema's. In 1992 zorgen de universiteiten, na overleg met NWO en KNAW, voor nadere voorstellen voor een nieuw stelsel van kwaliteitszorg voor het universitaire onderzoek. In dat nieuwe stelsel wordt voortgebouwd op de onderzoekbeoordelingen in het kader van de voorwaardelijke financiering. De nieuwe beoordeling is gericht op de wetenschappelijke kwaliteit van onderzoekprogramma's, waarbij over de aspecten wetenschappelijke productiviteit, wetenschappelijke relevantie en wetenschappelijk perspectief een afzonderlijk oordeel wordt uitgesproken. De beoordelingen vinden iedere zes jaar plaats. De invoering van de WHW, waarin de principes van de HOAK-gedachten zijn neergelegd, blijkt in de praktijk niet steeds de verwachte mate van beleidsvrijheid te bieden. In het midden van de jaren negentig wordt in verschillende (beleids)documenten als het rapport van de Commissie Evaluatie Onderzoekparagraaf Hoofdlijnenakkoord, het door de AWT uitgebrachte advies over de para-universitaire instituten en het HOOP 1996 de wenselijkheid van een sterkere dynamiek van het universitaire onderzoek naar voren gebracht. Die moet bijdragen aan een versterking van het maatschappelijk draagvlak. Deze doelstelling ligt ook besloten in de in juni 1995 door de ministers van Economische Zaken, van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij gepubliceerde nota Kennis in beweging. In het HOOP 1996 wordt opgemerkt dat de wenselijke profilering van het universitaire onderzoek geëffectueerd kan worden door versterking van de tweede geldstroom via NWO. Geconstateerd wordt echter tegelijkertijd dat een overheveling vanuit de eerste geldstroom voor de universiteiten een te zware opgave vormt. Op dat moment wordt gekozen voor een aantal minder ingrijpende maatregelen. In het HOOP 1998 komt de gedachte van de overheveling in alle heftigheid terug. De belangrijkste insteek hierbij is dat de overheid op die manier beter kan sturen op grond 208


van maatschappelijke prioriteiten in haar wetenschapsbeleid. De bijdragen voor onderzoek aan universiteiten door de overheid worden beoordeeld naar de criteria doelmatigheid en kwaliteit. Voorgesteld wordt 500 miljoen gulden (20% van het onderzoekdeel in de eerste geldstroom) over te hevelen naar NWO.360 Voor de verhoging van het door NWO te besteden bedrag acht de minister een nieuwe werkwijze voor NWO noodzakelijk. Daartoe wordt een wetswijziging voorbereid die als uitgangspunt heeft dat sturing op kwaliteit en maatschappelijke prioriteiten - te ontlenen aan de door het kabinet gestelde prioriteiten voor het wetenschapsbeleid - in de praktijk op eenvoudige en doelmatige wijze kan worden verwezenlijkt. In het HOOP 2000 ligt, in samenhang met algemene, in de Begroting 2000 neergelegde opvattingen van de bewindslieden dienaangaande, het accent op enerzijds een grotere zelfregie voor de instellingen en anderzijds een navenante nadruk op het afleggen van verantwoording door deze instellingen. Ruimte voor eigen verantwoordelijkheid staat daarbij centraal. In de relatie tussen overheid en instellingen komt het accent minder te liggen op sturing vooraf. De verantwoording door de instelling achteraf krijgt meer nadruk. Ten aanzien van het onderzoek wordt in het HOOP evenals in het Wetenschapsbudget 2000 geconstateerd dat naast de formele weten regelgeving ook de informatie- en evaluatielast van verschillende stimulerings- en beoordelingsprocedures knellend werken. Opgemerkt wordt dat hierdoor de beoordelingslast van de onderzoekers te hoog is geworden. Gerefereerd wordt aan het bestaan van instellingsprocedures op het niveau van de onderzoekschool, de faculteit en de instelling als geheel, procedures op landelijk niveau voor verwerving van middelen uit de tweede geldstroom, onderzoekvisitaties en erkenningsprocedures voor onderzoekscholen. De conclusie is dat daardoor de creatieve ruimte voor onderzoekers te veel wordt ingeperkt. De VSNU, NWO en KNAW ontwikkelen een voorstel voor een verdere aanscherping en vereenvoudiging van de beoordeling van de kwaliteit van het universitair onderzoek.

360

Dit voornemen is als gevolg van groot verzet van de kant van de universiteiten niet uitgevoerd.

209

210


2

BELEIDSTHEMA’S

De voorgaande beschrijving van de beleidshistorie laat zien dat het midden van de jaren tachtig een keerpunt vormt in de gedachtevorming over het beleid inzake het hoger onderwijs. De eigen verantwoordelijkheid van instellingen treedt al op de voorgrond bij de STC-operatie in het hbo, maar vooral in de HOAK-nota komt de definitieve wijziging in het denken over de relatie tussen overheid en hoger onderwijs instellingen tot uitdrukking. Deregulering en autonomie van de instellingen zijn daarbij de uitgangspunten. In dit hoofdstuk wordt een aantal beleidsthema’s uit het voorgaande nader besproken. De indeling die daarbij wordt gebruikt is de indeling in beleidsdomeinen met daarbinnen beleidsthema’s zoals die is uitgewerkt in hoofdstuk 2 van de studie Dereguleren met beleid. Eerst komen de ontwikkelingen binnen het onderwijskundig beleidsdomein aan bod; hierbij gaat het vooral om de structuur van het stelsel van opleidingen en de verhouding tussen hbo en wo (2.1). Daarna wordt ingegaan op het materieel en financieel beleid (2.2) en de arbeidsvoorwaarden- en personeelsbeleid (2.3). Binnen bestuurlijk en organisatorisch domein zijn de thema’s: de positie van studenten en personeel (2.4), de kwaliteitszorg (2.5) en de schaalgrootte (2.6). Tot slot komen als buiten het onderwijs aangrijpend beleid het onderzoeksbeleid (2.7) en de studiefinanciering (2.8) aan bod. 2.1

Onderwijskundig beleid

In de jaren zeventig krijgt de gedachte van één stelsel voor hoger onderwijs langzaam vorm. Er is nog wel sprake van afzonderlijke wetgeving. Het hbo valt zelfs onder de WVO. De eerste stap om uitdrukking te geven aan de wens hiervoor een andere insteek te kiezen is het ontwerp voor een Wet voorbereiding samenhang hbo-wo.361 De ene na de andere nota en daarmee ook de ene na de andere minister gaat vervolgens verder op dit ingeslagen pad. Genoemd kunnen worden: de nota Op weg naar een hoger onderwijs nieuwe stijl van minister De Brauw, de Nota inzake het onderwijsbeleid van minister Van Veen, de Contourennota en de nota Hoger onderwijs in de toekomst van minister Van Kemenade en de nota Hoger Onderwijs Voor Velen van minister Pais. Het streven is steeds de positie van het hbo te versterken. Er komt echter nauwelijks iets concreets in de vorm van wetgeving tot stand.

361

TK 1970-1971, 11 286.

211

Deel 3. Hoger onderwijs; 2. Beleidsthema’s

Voor ontwikkelingen op dit vlak binnen het wetenschappelijk onderwijs geldt hetzelfde beeld. Er worden wel pogingen ondernomen om het gedachtegoed van de nota Posthumus in te voeren, maar die blijven veelal steken in dat stadium. In de jaren tachtig gaat enerzijds de discussie voort (verwezen zij naar de HOAK-nota), maar anderzijds komen er ook zaken tot stand. In het wetenschappelijk onderwijs wordt de tweefasenstructuur ingevoerd. Er komt een nieuwe Wet op het wetenschappelijk onderwijs. Het hbo wordt uit de WVO gehaald en geregeld in een eigen wetgeving: de WHBO. Dat betekent dat er nu echt kan worden gewerkt aan de ontwikkeling van één stelsel van hoger onderwijs. De WHW - het uitvloeisel hiervan - wordt aan het eind van de jaren tachtig bij het parlement ingediend. Er vinden doelmatigheids- en schaalvergrotingsoperaties plaats. In het wo worden achtereenvolgens de TVCoperatie en de SGK-operatie uitgevoerd. Het hbo krijgt te maken met de STC-operatie. In de jaren negentig wordt de grotere mate van autonomie, planningsvrijheid en zelfregulering van universiteiten en hogescholen die wordt beoogd in de HOAK-nota vastgelegd in de WHW (inwerkingtreding per 1 augustus 1993). De beleidsgedachte daarbij is dat instellingen door de grotere autonomie beter kunnen reageren op de omgeving (markt), onder meer door nieuwe opleidingen aan te bieden. Overheidsvoorschriften voor de inrichting van het onderwijsaanbod worden verminderd, bij het gelijktijdig versterken van andere vormen van kwaliteitsbewaking. De kwaliteit zou worden bewaakt door een evaluatie achteraf en niet langer worden bepaald door eisen die vooraf aan de instellingen worden opgelegd, zoals door middel van het Academisch Statuut in het wetenschappelijk onderwijs. Omdat de wetgever wenselijk acht dat voorafgaand aan de registratie van nieuwe opleidingen een doelmatigheidstoets plaatsvindt, wordt in 1993 de Adviescommissie Onderwijsaanbod (ACO) ingesteld. Hiermee wordt voorzien in een mogelijkheid voor de minister om - indien nodig - in te grijpen bij de vormgeving van nieuw onderwijsaanbod door de instellingen. De commissie wordt belast met de beoordeling van de doelmatigheid van de opleidingen die de instellingen voor hoger onderwijs voornemens zijn te verzorgen. De commissie dient bij bedoelde toetsing de behoeften aan hoger onderwijs en onderzoek te betrekken, gelet op het geheel van voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs en mede gelet op de spreiding van de voorzieningen. Zij moet ook rekening houden met het profiel van de instellingen. In de toelichting bij de instellingsbeschikking wordt de plaats van de commissie nader bepaald. Centraal staat de eigen verantwoordelijkheid van de individuele instelling én de collectieve verantwoordelijkheid van de instellingen gezamenlijk. De WHW bepaalt 212


daarover dat het instellingsbestuur bij de instelling van nieuwe opleidingen een doelmatige taakverdeling tussen de instellingen in acht moet nemen, gelet op het geheel van de voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs. In verband daarmee dient de ACO in eerste instantie bij haar beoordeling de vraag te betrekken of de instellingen - afzonderlijk en gezamenlijk - hun verantwoordelijkheid voor een doelmatig bestel waar weten te maken. Bij overeenstemming tussen de gezamenlijke instellingen over de doelmatigheid van een nieuwe opleiding zou de commissie dienovereenkomstig kunnen oordelen. Het advies van de commissie aan de instelling, dat bij de aanmelding van de nieuwe opleiding ter registratie moest zijn bijgevoegd, zou door de minister worden betrokken bij zijn beslissing over het al dan niet handhaven van de registratie. De taak van de ACO wordt later uitgebreid tot de beoordeling van de doelmatigheid van een bestaande opleiding - indien een instelling daarom verzoekt - in gevallen waarin de minister voornemens is de bekostiging van de desbetreffende opleiding wegens ondoelmatigheid te beëindigen. In de praktijk blijkt dat het optreden van de ACO tot een substantiële reductie van het pakket initiatieven heeft geleid. In de praktijk wijkt de minister slechts in enkele gevallen van dat advies af ten gunste van de aanvragende instelling. Ondanks de matigende rol van de ACO ten aanzien van nieuw onderwijsaanbod ontstaan er problemen wat betreft de transparantie van het aanbod. Mechanismen ter ordening van het bestaande aanbod ontbreken. Daarop worden door de instellingen zelf, in casu de verenigingen van instellingen, verschillende activiteiten ondernomen om de transparantie te vergroten en een mogelijke wildgroei aan opleidingen te voorkomen of te beperken. In dit verband stelt de HBO-raad in 1994 de Commissie Referentiekader Onderwijsaanbod in, die moet adviseren over de wijze waarop de planning van het onderwijsaanbod en de inrichting van het overleg daarover gestalte kunnen krijgen. Hierdoor wordt in veel sectoren, zoals het hoger sociaal-agogisch, het hoger economisch en het hoger technisch onderwijs een herordening gerealiseerd. Voor enkele andere, de lerarenopleidingen en het hoger agrarisch onderwijs, vindt hierover de beoogde besluitvorming plaats. Een en ander resulteert in een reductie van circa 170 naar circa 110 opleidingen. In samenhang daarmee wordt voorts gekozen voor vergroting van de transparantie door opleidingen in te richten volgens een landelijk overeengekomen kerncurriculum van circa 70% en een opleidingsspecifiek deel van circa 30%. Ook in het wetenschappelijk onderwijs vindt vergroting van de transparantie plaats. Door de universiteiten wordt in VSNU-verband (in 1998) overstemming bereikt over het 213


terugbrengen van het aantal opleidingen tot een niveau (van 272 naar 117 exclusief het wetenschappelijk agrarisch onderwijs) dat redelijk overeenkomt met het aantal studierichtingen van het Academisch Statuut voor de invoering van de WHW.362 Deze reductie vindt plaats met ingang van het studiejaar 2000-2001. De bundeling van verwante opleidingen tot één nieuwe opleiding noopt tot een bezinning op de inhoud van die opleiding. Er dient een gemeenschappelijke onderwijskern per opleiding te worden ontwikkeld. Voor een aantal nieuwe opleidingen die zijn voortgekomen uit de herordeningsoperatie wordt thans onderzocht of dat mogelijk is. Het gaat om bij voorbeeld de nieuwe opleiding bestuurskunde onder welke noemer een aantal ‘oude’ bestuurskunde- en daaraan verwante opleidingen zijn samengebracht. Ook voor de inrichting van de propedeuse is, zeker gezien de eis van de minister dat er per opleiding één propedeuse dient te zijn, vervolgactie nodig. Blijkens het HOOP 2000 heeft de minister er vertrouwen in dat de instellingen de ontwikkeling van het onderwijsaanbod goed zullen kunnen beheersen. Onder meer wordt namelijk voorgesteld - in het bredere verband van deregulering - de ACO op te heffen en de toets op macro-doelmatigheid voor nieuwe opleidingen - onder een aantal nader uit te werken condities - af te schaffen. Hierbij wordt ervan uitgegaan dat de instellingen zelf komen tot een grotere mate van zelfregie wat betreft de inrichting van opleidingenaanbod. Wel zullen maatregelen worden genomen ter waarborging van de kwaliteit.

362

Er waren toen 120 studierichtingen.

214


2.2

Bekostiging

De bekostiging van het wo 363 vindt tot 1960 plaats op declaratiebasis. Er is sprake van geoormerkte inputbekostiging. Daarna volgen het ATOOM-model en vanaf 1978 het ITT-model. Beide modellen worden gekenmerkt door modelmatige inputbekostiging met een beperkte mate van bestedingsvrijheid. In het ATOOM-model is de bekostiging van de personele en materiële middelen direct gekoppeld aan het aantal ingeschreven studenten. Deze bedragen worden als lump-sum aan de universiteiten ter beschikking gesteld. Zij zijn echter niet bevoegd om personele middelen aan te wenden in de materiële sfeer en omgekeerd. In het ITT-model wordt de koppeling tussen onderzoeksmiddelen en studentenaantallen enigszins op afstand gezet. Het budget voor personeelslasten is niet meer volledig gebaseerd op studentenaantallen maar bevat ook een student-onafhankelijk basisbedrag, de zogenaamde ‘nullast’. Het variabele budgetdeel wordt bepaald door het aantal ‘onderwijsvragende’ studenten in plaats van door het totaal aantal ingeschreven studenten. Deze verandering vloeit voort uit het gegeven dat niet alle ingeschreven studenten even intensief aan het onderwijsproces deelnemen. In 1983 wordt het Plaatsen Geld Model (PGM) ingevoerd als opvolger van het ITTmodel. Men wil hiermee een einde maken aan de situatie dat de activiteiten onderzoek en maatschappelijke dienstverlening worden bekostigd als een opslag op het bedrag voor onderwijs. Onderzoek en maatschappelijke dienstverlening dienen grotendeels onafhankelijk van studentenaantallen bekostigd te worden. Daarnaast maakt men een onderscheid tussen een volumecomponent (personeelsplaatsen) en een prijscomponent (gemiddelde personeelslast). Wanneer het aantal personeelsleden per universiteit bepaald is, kan dit aantal via het Geldmodel op basis van de gemiddelde personeelslasten worden omgerekend in een totaal budget dat als lump-sum ter beschikking wordt gesteld. Het budget voor de materiële exploitatieuitgaven wordt bepaald door middel van het Overige Lasten Model (OLM). De overige lasten worden daarbij onderscheiden in harde lasten en normeerbare lasten. De harde lasten worden op declaratiebasis door de minister vergoed en zijn geoormerkt. De normeerbare lasten worden als lump-sum aan de instellingen uitgekeerd. Naast PGM en OLM kent de eerste geldstroom verder nog een apart investeringsbudget en een groot aantal specifieke uitkeringen. Exclusief de wachtgelden nemen deze in 1990 9,3% van de totale eerste-geldstroommiddelen in beslag. Na de invoering blijkt het PGM-model een 363

Ontleend aan Koelman, 1996. Voor de goede orde: het gaat hier alleen om de bekostiging via de eerste geldstroom, dus de lijn rechtstreeks van ministerie naar universiteit.

215


uiterst gecompliceerd model te zijn dat ten gevolge van latere verfijningen steeds ingewikkelder is geworden zonder duidelijke, doorzichtige prikkelstructuur. In 1993 volgt als reactie op de toenemende kritiek op het PGM invoering van het HOBEK-bekostigingsmodel. De bekostiging wordt gebaseerd op een mix van input- en output-normen. Het investeringsbudget is hierin geïntegreerd. Het model bestaat uit een onderwijsdeel (23%), een onderzoeksdeel (64%) en een verwevenheidsdeel (13%). In totaal bedragen de voor de universiteiten beschikbare eerste-geldstroommiddelen ongeveer 3,8 miljard gulden. Dat bedrag is al sinds het eind van de jaren zeventig gefixeerd. Het macro-budget is dus in feite onafhankelijk van de ontwikkeling van de landelijke studenteninstroom. Een gegeven budget moet worden verdeeld over de universiteiten. HOBEK is dus geen claimmodel, maar een verdeelmodel. De verdeling vloeit voort uit rekenregels die zijn gebaseerd op normen (prijzen, tarieven) en bekostigingsgrondslagen (ingeschreven studenten, diploma’s, promoties). Vergeleken met PGM wordt het geheel van normen veel eenvoudiger en doorzichtiger; de bestedingsvrijheid wordt maximaal. Bovendien hebben de in de verdeelregels opgenomen normen in tegenstelling tot wat bij PGM het geval is, geen relatie met de werkelijke kosten. De middelen voor het onderwijsdeel worden verdeeld op basis van twee telgegevens, te weten: het aantal ingeschreven studenten en het aantal afgegeven doctoraaldiploma’s. Elke ingeschreven student wordt bekostigd voor een periode die maximaal gelijk kan zijn aan de normatieve cursusduur. De telgegevens worden vermenigvuldigd met bekostigingstarieven, waarbij voor onderwijsprestaties in de clusters alfa en gamma een laag tarief wordt gehanteerd (in 1996 ƒ 5.000,–) en in de clusters bèta, medisch, technisch en landbouw een hoog tarief (in 1996 ƒ 7.500,–). De collegegelden die de universiteiten van hun studenten ontvangen, mogen zij behouden, dit in tegenstelling tot de bekostiging onder PGM. HOBEK is verder op dit terrein een volledig lineair stelsel en kent geen vaste voet (nullasten) meer. De hoogte van de collegegelden is tot dusver steeds centraal vastgesteld.364 De VSNU doet het voorstel ruimte te scheppen voor differentiatie in hoogte van collegegelden binnen door overheid te bepalen grenzen. Door de differentiatie in werkvormen en verschillen in intensiteit van begeleiding tot uitdrukking te brengen zou, in combinatie met een aanscherping van het stelsel van kwaliteitszorg, de rationele studiekeuze van studenten kunnen worden gestimuleerd. In het HOOP 1998 antwoordt minister Ritzen op dit voorstel dat er redenen zijn voor nader onderzoek, waarbij de volgende overwegingen van belang zijn:

364

Een uitzondering hierop is het collegegeld voor studenten die langer dan zes jaar gestudeerd hebben.

216


-

de toegankelijkheid moet verzekerd zijn; het Nederlands collegegeld is in Europees perspectief relatief hoog; kwaliteitsverschillen tussen opleidingen zijn niet groot en de transparantie van het onderwijsaanbod is nog niet voldoende om veel effect van dit nieuwe instrument te verwachten. Het gevaar zou kunnen bestaan dat instellingen zullen gaan concurreren op andere gronden dan kwaliteit.

In het HOOP 2000 stelt minister Hermans voor de zeggenschap van de instellingen over de hoogte van het collegegeld vooralsnog niet te vergroten. Dat betekent dat voor voltijdse studenten beneden de dertig jaar een wettelijk vastgesteld bedrag geldt. De instellingen worden in het HOOP wel opgeroepen voor andere categorieën studenten een ruimer gebruik te maken van de beleidsvrijheid die de WHW sinds 1996 biedt. Het onderzoeksdeel kent bij de invoering van HOBEK vier componenten: een basisvoorziening (15%), een deel voor promoties en ontwerpers (9%), een deel voor onderzoeksscholen (0%) en een deel strategische overwegingen (76%). Het deel voor onderzoeksscholen zal in de loop van de tijd worden ingevuld. Er zal een premie worden ingebouwd voor iedere erkende onderzoeksschool die een universiteit rijk is. De verwevenheidscomponent ziet op de verwevenheid van onderwijs en onderzoek binnen een universiteit, dit in tegenstelling met de instellingen voor hoger beroepsonderwijs. Deze component, het onderwijsgebonden onderzoek, rechtvaardigt het verschil in bekostiging tussen wo en hbo in afwijking van het centrale uitgangspunt van HOBEK dat de onderwijsprijzen in hbo en wo gelijk dienen te zijn. In het HOOP 1996 wordt gesproken over het ontwikkelen van een nieuw bekostigingsmodel dat niet uitnodigt tot het opvoeren van de studentenaantallen (capaciteitsfinanciering). De minister streeft om een aantal redenen - waaronder financiële - naar kleinere universiteiten. Bepleit wordt de invoering van een vorm van capaciteitsbekostiging. De essentie daarvan is dat de rijksbijdrage per universiteit vooraf voor een langere periode wordt vastgesteld. Voor 1997 wordt als tussenstap een meer gestabiliseerd bekostigingsmodel (afgekort met STABEK) aangekondigd. Kenmerken van STABEK zijn een meer stabiele bekostiging en vermindering van de studentafhankelijkheid. Invoering in 1997 bleek niet uitvoerbaar en is doorgeschoven. Toepassing van kwaliteitsindicatoren als basis voor de bekostiging wordt in het HOOP 1998 nog niet hanteerbaar geacht. Er wordt gewerkt aan een systeem waarbij het onderwijsdeel van de bekostiging voor minstens de helft afhankelijk is van prestaties, uitgedrukt in aantallen diploma’s. De verwevenheidscomponent, dit is het deel van de onderwijsbekostiging dat is gerelateerd aan onderwijsgebonden onderzoek, verdwijnt. Dit deel van de bekostiging wordt toegevoegd aan het onderwijsbudget en daarmee 217


ook voor minstens de helft afhankelijk van prestaties. Om voor stabiliteit in de bekostiging te zorgen bestaat ten minste een kwart van de bekostiging uit een vast deel. De desbetreffende wijziging van het bekostigingsbesluit WHW is sinds 1 januari 2000 in werking. Tot 1 augustus 1986 wordt het hbo bekostigd op basis van een zeer uitgebreid stelsel van regels.365 Dit uitgebreide stelsel van regels vloeit voort uit de manier waarop de overheid volgens de WVO met de onderwijsinstellingen dient om te gaan. De onderwijsinstellingen worden voornamelijk als uitvoerende instanties beschouwd. Aan de instellingen voor hbo wordt precies voorgeschreven hoe en waarvoor de personele en materiële uitgaven dienen te worden verricht. Zij bevinden zich aldus in een strak keurslijf, waarbij de bekostiging achteraf plaats vindt op declaratiebasis. Met de invoering van de WHBO komt in de visie op hbo-instellingen veel meer de autonomie op de voorgrond te staan. De inrichting van het onderwijs is veel meer gebaseerd op globale afspraken. Hoe de opleiding precies wordt verzorgd en met welke studierichtingen of differentiaties, doet voor de bekostiging niet meer terzake. In plaats van gedetailleerde regelgeving worden globale bekostigingsregels gehanteerd. Daartoe is in 1986 een nieuw bekostigingssysteem ingevoerd dat juridisch is verankerd in de Regeling berekeningsgrondslag rijksbijdrage WHBO. De instellingen krijgen in het nieuwe systeem een vergoeding waarover ze binnen bepaalde randvoorwaarden vrij kunnen beschikken. In tegenstelling tot voorheen weten de instellingen bovendien op voorhand hoeveel middelen ze toegewezen krijgen. Volgend op de invoering van de WHW is met ingang van 1 januari 1994 het HBObekostigingsmodel opnieuw op een aantal essentiële onderdelen aangepast. Deze aanpassingen betreffen twee hoofdzaken: de vereenvoudiging van het bekostigingsmodel en de toevoeging aan het model van de huisvestingsvergoeding. De hoofdlijnen zijn terug te vinden in het Bekostigingsbesluit WHW en de nadere uitwerking in de Regeling bekostiging hoger onderwijs. Met betrekking tot de huisvestingsvergoeding valt op te merken dat deze een uitvloeisel is van de wijziging van de WHW in verband met de decentralisatie van de huisvestingsen daarmee samenhangende bestedingsbeslissingen in het hbo, een operatie die ook wel bekend staat als de OKF-operatie (OKF staat voor: Omkering Kapitaaldienst Financiering). Instellingen krijgen daardoor de volledige zeggenschap over hun 365


218


huisvestingsaangelegenheden. Zij worden niet alleen juridisch en economisch eigenaar van het onroerend goed, maar ook worden de middelen die tot dan toe centraal vanuit het departement beheerd en gealloceerd worden, toegevoegd aan de lumpsum van de hogescholen. Zij zijn zelf verantwoordelijk voor een goede instandhouding en eventuele inkrimping, uitbreiding en vernieuwing van het huisvestingsbestand. De bevoegdheid en verantwoordelijkheid van de minister ten aanzien de bekostiging van het hbo is sinds 1994 nog slechts een beperkte. De minister heeft de bevoegdheid de bekostiging in te trekken als de kwaliteit van het onderwijs aan een instelling gedurende een reeks van jaren aantoonbaar onvoldoende is geweest. Bij het aantoonbaar maken speelt de inspectie een belangrijke rol. De minister heeft geen expliciete bevoegdheid als het gaat om de bedrijfsvoering van de hogescholen. Hij oefent hier geen toezicht op uit. Het uitgangspunt in de wet is echter wel dat de minister een bepaalde verantwoordelijkheid draagt voor hogescholen die in zodanige financiële moeilijkheden komen te verkeren dat het voortbestaan in gevaar komt. Deze verantwoordelijkheid is nergens vastgelegd, maar vloeit voort uit de algemene ministeriële verantwoordelijkheid voor een doelmatige aanwending van rijksmiddelen. Over het geheel van deze drie decennia gezien is zowel in het hbo als in het wo het aantal regels voor de bekostiging sterk verminderd. In de bekostigingsmodellen hebben zich de volgende ontwikkelingen voorgedaan: -

ontwikkeling naar volledige bestedingsvrijheid voor instellingen; verschuiving van bekostiging op declaratie-basis naar een bekostiging op basis van een lump sum; verschuiving van de oriëntatie van input (aantal studenten) naar output (aantal diploma’s); vereenvoudiging en een doorzichtiger maken van het geheel van normen; vervanging van de ‘open einde’ regelingen door verdeelregels bij een afgeperkt budget.

Koelman verwacht dat in de toekomst het inputkarakter van de bekostiging, dat wil zeggen de directe studentafhankelijkheid, geheel of grotendeels zal verdwijnen. De bekostiging zal vooral plaatsvinden op basis van het aantal diploma’s en van bilaterale afspraken. Bovendien zullen bekostigingsafspraken worden gemaakt voor langere perioden waardoor een stabiel budgetperspectief voor de instellingen ontstaat. De modelmatige bekostiging gaat verdwijnen. De volgende ontwikkelingen zijn waarschijnlijk:

219


1. 2. 3. 4. 5.

toekenning onderzoeksgelden op basis van concurrentie; verdere afname van publieke bekostiging en, als implicatie, een verhoging van de bijdrage van de deelnemer; concurrentie tussen universiteiten, variatie in hoogte collegegelden; eis van kwaliteitsverbetering wordt nog sterker; noodzaak permanente educatie zal discussie over ‘vouchers’ gaande houden.

Ter afsluiting van deze paragraaf kan worden opgemerkt dat de overheidsuitgaven voor het onderwijs tussen de jaren 1975 en 1997 zo op het oog zijn toegenomen, maar dat uitgedrukt in procenten van het bruto binnenlands product er sprake is van een neergaande lijn. In 1975 bedragen de overheidsuitgaven aan het onderwijs nog 8.0 % van het bbp, in 1997 is dit percentage 4.8%. Ook in de uitgaven per student is deze tendens te bespeuren. In 1980 bedragen de overheidsuitgaven per student, uitgedrukt in de prijzen van 1990, dus gecorrigeerd voor inflatie, in het hbo en het wo respectievelijk 10.400 en 18.100 gulden, in 1995 zijn deze bedragen nog respectievelijk 9500 en 8800. Wanneer de index wordt gesteld op 1980 = 100 zijn de geïndexeerde uitgaven voor het hbo in 1995 91 en voor het wo 49.366 Deze relatieve verslechtering van de financiële positie van het hoger onderwijs zal ook in de komende periode niet tot stilstand worden gebracht. Blijkens het regeerakkoord van augustus 1998 zal tot 2002 sprake zijn van een bezuinigingstaakstelling van 300 miljoen gulden. 2.3

Arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid

n Arbeidsvoorwaarden Tot aan de jaren negentig worden ambtenaren beschouwd als een uniforme categorie werknemers voor wie uniforme arbeidsvoorwaarden van toepassing zijn (zie ook paragraaf 3.6 in deel 1 van dit werkdocument).

366

Leune (1999). Voor de goede orde wordt opgemerkt dat de cijfers zijn gecorrigeerd voor alle relevante factoren, waaronder kosten van onderzoek en huisvesting. Dit maakt een zuivere vergelijking tussen hbo en wo mogelijk.

220


Sedert het begin van de jaren negentig voert de overheid een beleid dat is gericht op decentralisatie bij het vaststellen van de arbeidsvoorwaarden voor ambtenaren en personen met gelijke arbeidsvoorwaarden.367 Afspraken over pensioen, VUT en sociale zekerheid gelden nog steeds voor de gehele overheidssector. Overleg over de generieke inkomensontwikkeling, arbeidsduur en bovenwettelijke sociale zekerheid vindt plaats tussen de voor de sector verantwoordelijke minister en de in deze sector actieve werknemersorganisaties. Ten aanzien van de eerste categorie onderwerpen waarvan in het algemeen kan worden gesteld dat zij het niveau van de afzonderlijke instellingen overschrijden, is al in het kader van het Protocol proefneming arbeidsvoorwaardenoverleg vastgesteld dat zij een centrale regeling bijvoorbeeld door middel van een a.m.v.b. behoeven. Deze categorie wordt ook wel aangeduid met de term protocolonderwerpen. In feite gaat het hier om de onderwerpen aangeduid in artikel 4.5, tweede lid, van de WHW. Onderwerpen waarvoor geen centrale regeling nodig is en die bij CAO kunnen worden overeengekomen, heten nietprotocolonderwerpen. Het proces van decentralisatie van de arbeidsvoorwaardenvorming bij instellingen voor hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek krijgt een belangrijke impuls bij de wijziging van de WHW in 1994. Dan wordt namelijk geregeld dat verdere decentralisatie van de resterende arbeidsvoorwaarden, dat wil zeggen de niet-protocolonderwerpen, mogelijk is. De werkgevers in hbo en wo besluiten vervolgens om de taak van werkgeversvereniging toe te voegen aan die van de VSNU en de HBO-raad en de verenigingen te mandateren namens hen te onderhandelen over de arbeidsvoorwaarden met werknemersorganisaties en overheid. Universiteiten huldigen daarbij wel de opvatting dat het arbeidsvoorwaardenbeleid zoveel mogelijk gestalte moet krijgen op het niveau van de instelling. Deze opvatting zal tot uitdrukking moeten komen in het karakter van de door universiteiten voorgestane arbeidsvoorwaardelijke regelgeving. Veel regelingen zullen kaderregelingen zijn met verdere uitwerking op instellingsniveau. De zogeheten werkgroep Hoger Onderwijs stelt in juni 1996 voor om te komen tot een verdere decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden binnen een door de minister vast te stellen budgettair kader en met vooraf opgestelde ijkpunten en normstellingen. De openbare bekostigde instellingen zouden een privaat-rechtelijke bestuursvorm moeten krijgen. Personeel zou dan haar ambtenarenstatus kwijtraken. 367

Prins (1996).

221


Het kabinet neemt in zijn reactie alle voorstellen over, behalve die inzake de privatisering van de openbare universiteiten. Dit onderdeel zou opnieuw worden bezien na het invoeren van de MUB (zie paragraaf 2.4) en na nader onderzoek naar de rechtspositionele gevolgen voor het personeel. In het HOOP 1996 wordt verder overleg voorgesteld over de mogelijkheden tot verruiming van de verantwoordelijkheid van instellingen op het gebied van de arbeidsvoorwaarden onder gelijktijdige waarborging van de onderwijskwaliteit en het voorzieningenniveau. De minister wil langs deze lijnen afspraken maken. Uiteindelijk leidt dit tot afsluiting van convenanten over decentralisatie van arbeidsvoorwaarden voor hogescholen, universiteiten en onderzoeksinstellingen, waarin ook de centrales partij zijn. De convenanten bevatten spelregels die in een situatie van volledige decentralisatie in acht genomen moeten worden. Met het in werking treden van de convenanten op 1 januari 1999 is de laatste stap gezet naar de volledige decentralisatie van de arbeidsvoorwaardenvorming voor het hoger onderwijs. Dit betekent het einde van de CAO voor de sector onderwijs en wetenschappen. Na deze datum is de arbeidsvoorwaardenvorming een zaak van de ho-instellingen en de vakorganisaties voor overheids- en onderwijspersoneel. De rol van de overheid is beperkt tot de vaststelling van de financiële ruimte. n Personeelsbeleid Tot in de tweede helft van de jaren tachtig heeft de overheid een stevige greep op het personeelsbeleid en de financiën van universiteiten; de universiteiten gedragen zichzelf in die tijd vooral als taakorganisatie. Ze hebben weinig tot geen belang bij een actief personeelsbeleid en bij het voorkomen of terugdringen van wachtgelden; in tegendeel zelfs, want de overheid is niet zuinig met wachtgelden.368 Voor flankerend beleid bij de SKG- en TVC-operatie zijn royale bedragen beschikbaar. De wachtgeldproblematiek werd volgens het rapport De jaren tellen369 veroorzaakt door de vergrijzing in alle delen van het onderwijs, de belangen-verstrengeling tussen werkgevers en werknemers en de te grote mogelijkheden tot afwenteling van kosten op collectieve fondsen. Voor het hoger beroepsonderwijs geldt in grote lijnen hetzelfde. Zeker in de tijd dat dit nog wordt geregeld via de WVO bepaalt de centrale overheid in samenspraak met de bijzondere commissie van georganiseerd overleg, ofwel in samenspraak met de vakorganisaties, de rechtspositionele voorwaarden waaronder het personeel werkt en de financiële middelen die daarvoor beschikbaar zijn. 368

Van Vucht Tijssen (1997).

369

Vermeulen (1996).

222


In het begin van de jaren negentig krijgt de decentralisatie van het personeels- en het arbeidsvoor-waardenbeleid langzaam gestalte. Universiteiten krijgen hun rijksbijdrage voortaan als lump sum toegewezen; hbo-instellingen ontvangen na het uit de WVO halen van het hbo ook steeds meer speelruimte. De in 1986 ingevoerde Regeling berekeningsgrondslag rijksbijdrage WHBO bevat in plaats van gedetailleerde regelgeving slechts globale bekostigingsregels. Met ingang van1 januari 1994 is dit op een aantal essentiële onderdelen onder de werking van de WHW verder aangepast. Het bekostigingsmodel is verder vereenvoudigd hetgeen zich vooral uit in een zeer beperkt aantal bekostigingsniveaus.370 Hoge en langdurige wachtgelduitkeringen worden steeds minder geaccepteerd. Het wachtgeldbeleid wordt gedecentraliseerd van OCenW naar het wetenschappelijk onderwijs, vervolgens naar de instellingen en binnen instellingen naar faculteiten.371 Dit geldt zowel het wettelijk als het bovenwettelijk deel. In het hbo worden tussen de minister en het bestuur van de HBO-Raad als vertegenwoordiger en gemachtigde van de hogescholen wachtgeldakkoorden gesloten.372 370

Bekostigingsbesluit WHW d.d. 20 december 1993, Stb. 1993, 715.

371

Deze financiële verantwoordelijkheid stimuleert goed werkgeverschap en maatschappelijke verantwoordelijkheid (Van Vucht Tijssen, 1996).

372

Het Bestuursakkoord aanpak wachtgeldproblematiek hbo van 23 maart 1994 en het Akkoord wachtgeldarrangement hbo 1996 - 2004 d.d. 9 april 1996. Het tweede akkoord was nodig omdat de bestuurlijke afspraken uit het eerste akkoord onvoldoende bleken te werken. Het bevat o.a. concrete doelstellingen voor de terugdringing van wachtgelduitgaven, maatregelen ter verbetering van het bemiddelingstraject, een taakstelling voor het benoemen van wachtgelders op vacatures en de invoeri ng van een integrale preventieve ontslagtoets.

223


Sinds instellingen zelf verantwoordelijk zijn voor de hoogte van de eigen wachtgelduitgaven nemen zij de ontwikkeling van een eigen personeelsbeleid, gericht op het beperken van werkloosheid van hun werknemers, actief ter hand. Er worden legio initiatieven ontplooid die ingrijpen op het hele loopbaantraject van werknemers, zoals outplacement, arbeids- en frictiepools. De eigen budgetverantwoordelijkheid heeft ook negatieve effecten, met name wat betreft de instroom van nieuw personeel. Daarbij wordt namelijk door de instellingen het potentiële wachtgeldrisico (het risico in termen van opgebouwde rechten uit verleden en de mogelijkheid om andere baan te vinden) meegewogen. Hierdoor wordt het voor ouderen en her-intredende vrouwen erg lastig om een baan te vinden. In het HOOP 1998 wordt specifiek aandacht gevraagd voor een leeftijdsbewust personeelsbeleid in het hoger beroepsonderwijs. Hogescholen zouden aandacht moeten besteden aan de financiële aspecten van de personeelsopbouw. In dit kader zou de voorgenomen decentralisatie van primaire arbeidsvoorwaardenvorming (loonvorming, bovenwettelijke sociale zekerheid, arbeidsduur en functiewaardering) in het hbo er toe kunnen bijdragen dat voorwaarden worden geschapen voor het ontwikkelen van adequate oplossingen toegesneden op de sector. 2.4

De positie van studenten en personeel

Deregulering, autonomievergroting en schaalvergroting hebben ook belangrijke gevolgen voor de studenten en het personeel van de instellingen voor hoger onderwijs. Wat de studenten betreft gaat het om de toelatings- en deelnamemogelijkheden: regels voor de toelating, de studieduur en later het bindend studieadvies. Daarnaast is de bestuurs- en medezeggenschapsstructuur van betekenis, zowel voor de studenten als voor het personeel.

Het akkoord is terug te vinden in Hogeschool-bericht nr.198 van 18 april 1996.

224


n Toelating en deelname De jaren zeventig kenmerken zich door een voortzetting van het beleid in de jaren zestig wat betreft de bevordering van de deelname aan hoger onderwijs. De in die jaren heersende opvatting over externe democratisering houdt in dat iedereen die geschikt is om hoger onderwijs te volgen daartoe in de gelegenheid moet zijn. De beoogde grotere deelname wordt inderdaad gerealiseerd. Belemmeringen moeten in die gedachte zo veel mogelijk worden weggenomen. Ook de mogelijkheden voor degenen die niet in staat zijn geweest zich formeel voor toelating tot het hoger onderwijs te kwalificeren moeten in die opvatting worden verruimd, en wel in de vorm van een Open Universiteit waarvoor geen formele toelatingseisen zullen gelden. Doordat de omvang van de bekostiging geen gelijke tred houdt met steeds grotere deelname worden plannen ontwikkeld om de toegankelijkheid in ruime zin beperkingen op te leggen. Met name de cursusduur komt onder druk te staan. Een poging om deze te reduceren tot vier jaar voor in beginsel alle studierichtingen mislukt. De wetgever bepaalt dat de cursusduur ten hoogste vijf jaar kan bedragen. De universiteiten maken massaal gebruik van deze mogelijkheid door de geherprogrammeerde opleidingen een cursusduur van vijf jaar te geven. Aan het einde van de jaren zeventig wordt een nieuwe poging ondernomen om de cursusduur te beperken tot in beginsel vier jaar. Deze zal uiteindelijk (voorlopig) slagen. In de jaren tachtig wordt het beleid dat in de jaren zeventig is gevoerd met kracht voortgezet. Er wordt, gelet op de maatschappelijke behoefte aan hoger opgeleiden, blijvend gestreefd naar bevordering van de groei van het aantal hoger opgeleiden. Het beleid om de cursusduur verder gaand te beperken is succesvol gezien de invoering van de Wet twee-fasenstructuur waarbij de cursusduur wordt bekort tot vier jaar. Verder worden via nieuwe wetgeving inzake de studiefinanciering enerzijds de studiemogelijkheden vergroot door een deel ouderonafhankelijke financiering en anderzijds beperkingen aangebracht door het inbouwen van prikkels voor studenten om efficiënt met de inschrijvingsduur om te springen. In de jaren negentig is het beleid aanvankelijk nog gericht op vergroting van de instroom. Later ligt de nadruk meer op kwaliteit, maar aan het eind van het decennium nopen maatschappelijke en economische ontwikkelingen weer tot herwaardering van het belang van het opleiden op een zo hoog mogelijk niveau. De financiële beheersbaarheid van het stelsel leidt er evenwel toe dat allerlei maatregelen worden genomen die als een beperking van de toegankelijkheid kunnen worden beschouwd. Zo worden de regels voor de studiefinanciering en de 225


inschrijvingsduur voor alle studenten verder aangescherpt. Studenten moeten sneller het studietraject doorlopen op straffe van financiële sancties. Zij lopen zelfs het risico dat voortzetting van studie in het hoger onderwijs, in hoofdzaak ten laste van de overheid, onmogelijk wordt. Het gaat hier om maatregelen die bekendheid krijgen onder de namen 'tempobeurs' en 'prestatiebeurs'. Aan het einde van zijn ambtsperiode komt minister Ritzen evenwel met enige maatregelen die de instellingen meer ruimte geven voor een eigen beleid. Op het gebied van de cursusduur is sprake van enige versoepeling. Voor een groot aantal technische opleidingen in het wetenschappelijk onderwijs wordt de wettelijke cursusduur vijf jaar en de instellingen krijgen het recht om voor eigen rekening de cursusduur van opleidingen te verlengen. Daarnaast krijgen de instellingen door middel van een bindend studieadvies, waarvan de condities later nog worden aangescherpt, de mogelijkheid intern sturend op te treden. Zij maken daar in toenemende mate gebruik van. Interessant is ook de mogelijkheid die instellingen geboden wordt om binnen bepaalde grenzen en met inachtneming van de algemene wettelijke toelatingsbepalingen zelf over toelating van studenten te beslissen. Op beide laatstgenoemde onderwerpen wordt hierna ingegaan. Sinds de invoering van de WHW is het mogelijk om studenten aan het eind van het eerste studiejaar een bindend studieadvies te geven. In het HOOP 1996 wordt voorgesteld dit systeem uit te breiden tot een wettelijke mogelijkheid voor een bindend studie-advies vanaf 1 februari van het eerste studiejaar en een bindende verwijzing binnen de opleiding gedurende de hele studie. De wetgeving die op genoemd voorstel is gevolgd373 bevat de volgende regeling. Aan de verplichting om aan het eind van het eerste jaar van inschrijving in de propedeutische fase een studieadvies uit te brengen (dat bindend kan zijn) wordt de mogelijkheid toegevoegd dat daarnaast een dergelijk advies eveneens kan worden uitgebracht zolang de student het propedeutisch examen niet met goed gevolg heeft afgelegd. Van de bevoegdheid tot het uitbrengen van een afwijzend advies kan het instellingsbestuur slechts gebruik maken indien het voor zodanige voorzieningen zorgt dat de mogelijkheden voor goede studievoortgang zijn gewaarborgd. Verder wordt aan de voorwaarden toegevoegd dat het instellingsbestuur, voordat het tot afwijzing overgaat, de desbetreffende student een waarschuwing geeft onder bepaling van een redelijke termijn waarbinnen de studieresultaten ten genoegen van het bestuur moeten zijn verbeterd. Ook moet de student vooraf worden gehoord. 373

Wet van 2 april 1998, Stb. 1998-216 (in werking getreden 1 september 1998). TK 1996-1997, 25 370.

226


Wat betreft de propedeutische fase wordt de oorspronkelijke bepaling dat de student aan wie een afwijzing is gegeven niet meer aan dezelfde instelling voor dezelfde opleiding als student of als extraneus kan worden ingeschreven, afgezwakt. De nieuwe wetgeving bevat ook een bepaling inzake verwijzing in de postpropedeutische fase. Indien een opleiding na de propedeutische fase meer dan een afstudeerrichting omvat, kan het instellingsbestuur ten aanzien van opleidingen die daartoe door hem zijn aangewezen, beslissen dat een voor die opleiding ingeschreven student slechts toegang heeft tot een of meer daarbij aan te geven afstudeerrichtingen. Deze mogelijkheid is beperkt tot situaties waarin de laatste substantieel van elkaar verschillen. De beslissing van het instellingsbestuur moet zijn gebaseerd op de studieresultaten van de student en/of het door de student gevolgde studieprogramma. Naar aanleiding van een hernieuwde publieke discussie over de voor- en nadelen van het vigerende centrale toelatingssysteem, met als belangrijk element de vraag of, en zo ja hoe, de mogelijkheid om ‘het lot in eigen hand te nemen’ moest worden verruimd, wordt de commissie Drenth ingesteld. Decentrale toelating van studenten tot opleidingen met een numerus fixus is op dat moment nog niet mogelijk. Ook de mogelijkheden voor aanstaande studenten om de eigen kansen op toelating te beïnvloeden zijn zeer beperkt. Op basis van het rapport van de commissie Drenth (‘Gewogen loting gewogen’, 1997) dient minister Ritzen een wetsvoorstel in ter aanpassing van het stelsel.374 Het doel is om aanstaande studenten meer invloed geven op hun eigen kansen en tegelijk de profileringsmogelijkheden voor de instellingen te vergroten. Instellingen zouden, bij opleidingen met een toelatingsstop, ook in staat worden gesteld om een beperkt percentage van hun studenten te selecteren die naar het oordeel van het instellingsbestuur zouden beschikken over bijzondere kwalificaties die voor de studie van belang geacht worden. Vooralsnog wordt daarbij - in navolging van het advies van de Onderwijsraad - gedacht aan de mogelijkheid van decentrale toelating voor maximaal tien procent van het aantal beschikbare plaatsen. In de loop van de behandeling van het wetsvoorstel treedt minister Hermans aan. Hij neemt het voorstel van zijn voorganger over met dien verstande dat - gelet op het in het regeerakkoord geaccentueerde belang van decentrale toelating - de decentrale toelating maximaal dertig procent van het aantal beschikbare plaatsen zou kunnen bedragen. De behandeling in de Tweede Kamer leidt er vervolgens toe dit maximum percentage niet wettelijk wordt vastgelegd. De vrijheid van de instellingen wordt echter wel beperkt doordat in ieder geval degenen die een gemiddeld eindexamencijfer halen 374

Wet van 3 april 1999, Stb. 1999-170. TK 1997-1998, 25 947.

227


hoger of gelijk aan 8.0 moeten worden toegelaten en dat van de overblijvende opleidingsplaatsen tenminste de helft door loting wordt toegewezen. Met het systeem van decentrale toelating zullen experimenten plaatsvinden, tijdens welke een evaluatie plaatsvindt. Ten behoeve van dat proces stelt de minister de Adviescommissie begeleiding decentrale toelating in (de commissie Sorgdrager). Zij zal na afloop van de evaluatie aanbevelingen doen ten aanzien van een meer definitieve vormgeving van het wettelijk stelsel. Het terrein van toelating en onderwijsdeelname overziende moet worden geconstateerd dat tot het eind van de jaren negentig sprake is van een sterke aansturing door de overheid. De rol van de instellingen is zeer beperkt. Minister Ritzen brengt op sommige terreinen enige versoepeling aan, maar met het aantreden van minister Hermans ontstaat een principieel andere situatie. De minister is voorstander van een grotere zeggenschap van de instellingen op het gebied van de studiefinanciering. Zijn voorstellen leiden tot een aanzienlijke vergroting van de toegankelijkheid door versoepeling van de door minister Ritzen ingevoerde regels. Ook de maatregelen op het gebied van decentrale toelating zijn, overigens mede op aandrang van de Tweede Kamer, ruimer opgezet ten gunste van de beleidsruimte van de instellingen. Verder is minister Hermans voorstander van een flexibilisering van onderwijsprogramma's waarin een grotere vrijheid voor de instellingen en grotere toegankelijkheid voor studenten tot uitdrukking komen. Wat betreft de nominale cursusduur voor de reguliere ho-opleidingen waaraan een titel is verbonden houdt de minister vast aan de huidige wettelijke bepalingen. Niettemin wordt de wettelijke cursusduur voor een groot aantal natuurwetenschappelijke opleidingen verlengd tot vijf jaar. Daarnaast blijft de minister van mening dat de instellingen zonodig gebruik kunnen maken van de wettelijke mogelijkheid voor eigen rekening de cursusduur te verlengen. n Bestuursorganisatie in het wo Sinds de Wet Universitaire Bestuurshervorming (WUB) van 1970 zijn studenten en personeel vertegenwoordigd op alle niveaus van het bestuur van de universiteiten (de universiteitsraad, de faculteitsraad en het vakgroepsbestuur). In 1986 wordt deze situatie gecontinueerd onder de Wet op het wetenschappelijk onderwijs. De roep om een slagvaardiger bestuur in het licht van de toegenomen instellingsautonomie leidt tot de totstandkoming van de Wet Modernisering Universitaire Bestuursorganisatie (MUB, 1997). Daardoor wordt de bestuursstructuur van universiteiten aanzienlijk veranderd. Op centraal niveau krijgen colleges van bestuur

228


vergaande bevoegdheden, op facultair niveau geldt dit voor de decaan. Het meebesturen door personeel en studenten maakt plaats voor medezeggenschap. Onder de MUB staat een Raad van toezicht bovenaan de bestuurspiramide van openbare universiteiten. Deze Raad wordt door de minister benoemd. Bij de bijzondere universiteiten kan het stichtingsbestuur de rol van Raad van toezicht vervullen. De Raad van toezicht benoemt het college van bestuur. Op dat niveau is de universiteitsraad het medezeggenschapsorgaan voor studenten en personeel gezamenlijk. Een universiteit kan ook kiezen voor aparte medezeggenschapsorganen voor elke geleding. Voor het personeel geldt dan de wet op de ondernemingsraden. De colleges van bestuur moeten een keuze maken tussen een medezeggenschapsraad (in de wet aangeduid als universiteitsraad) of een gedeelde medezeggenschap, met voor het personeel een ondernemingsraad (volgens de WOR) en een aparte medezeggenschapsregeling voor studenten. Deze laatste dient ten minste gelijkwaardig te zijn aan hetgeen in de wet is bepaald ten aanzien van de universiteitsraad. Op het middenniveau van de universiteit - de faculteiten - benoemt het college van bestuur naar keuze een decaan als hoofd van de faculteit, of een faculteitsbestuur indien voor een meerhoofdig bestuur wordt gekozen. In dat laatste geval kan een student in het faculteitsbestuur worden benoemd. Decaan of faculteitsbestuur hebben de verantwoordelijkheid voor zowel het bestuur als het beheer van de faculteit. In de oude situatie was een decaan alleen aanspreekbaar op het bestuur. De faculteitsraad is op dit niveau het medezeggenschapsorgaan, naar keuze gesplitst of gezamenlijk voor studenten en personeel. Op het laagste bestuursniveau hebben de universiteiten de gelegenheid een opleidingsdirecteur aan te stellen. Die is aanspreekbaar op het dagelijks bestuur van een opleiding en op het personeelsbeleid. Ook is een meerhoofdig opleidingsbestuur mogelijk. In dat geval moet daar een student in zitten. De nieuwe structuur moet het mogelijk maken dat studenten hun universiteit beter kunnen aanspreken op kwaliteit. Opleidingscommissies - die voor minstens de helft uit studenten bestaan - kunnen de opleidingsdirecteur direct aanspreken op de kwaliteit van een opleiding. De visie van studenten kan daardoor zwaarder wegen bij het personeelsbeleid. Ook hebben studenten de mogelijkheid gekregen om gezamenlijk verhaal te halen bij de decaan van de faculteit als de kwaliteit van de opleidingen onder de maat is. Vóór de inwerkingtreding van de MUB was alleen individueel beroep door een student mogelijk. Door collectief beklag mogelijk te maken wordt de drempel voor studenten verlaagd om hun ongenoegen over het onderwijs te uiten. Volgens het HOOP 1998 biedt de MUB aan iedere instelling ruime mogelijkheden om een op de eigen specifieke omstandigheden toegesneden bestuurlijke organisatie tot 229


ontwikkeling te brengen. Instellingen hebben veel vrijheid om de eigen organisatie vorm te geven op het midden- en basisniveau. De fiattering geschiedt door een eigen orgaan van de instelling, de raad van toezicht. Die raad is een uitdrukking van verzelfstandiging van instellingen. In het HOOP 2000 worden geen voorstellen gedaan voor een verdere deregulering ten aanzien van de interne bestuursstructuur. n Bestuursorganisatie in het hbo Zoals in 1.1 is aangegeven, valt het hbo in de jaren zeventig nog onder de bepalingen van de WVO. De bestuursorganisatie is derhalve op dezelfde leest geschoeid als die van het overige voortgezet onderwijs. In de jaren zeventig groeit ook het besef dat het hoger beroepsonderwijs moet worden beschouwd als een vorm van hoger onderwijs en dat derhalve ontkoppeling van de WVO en in plaats daarvan specifieke wetgeving noodzakelijk is. Er worden dan ook voorbereidingen getroffen om dergelijke wetgeving te realiseren. De in 1975 ingestelde HBO-Raad speelt daarbij een belangrijke rol. Het zal nog tot 1986 duren alvorens de WHBO in werking treedt. De WHBO bepaalt dat rijksinstellingen waaraan rechtspersoonlijkheid is verleend een college van bestuur en een bestuursraad als bestuursorganen hebben. De WHW bevat wat de bestuursorganisatie betreft ook bepalingen betreffende het bijzonder onderwijs. Alle hogescholen zonder rechtspersoonlijkheid hebben een centrale directie of een college van bestuur. De centrale directie heeft onder verantwoordelijkheid van het instellingsbestuur de leiding van de voorbereiding en de uitvoering van het beleid van de hogeschool alsmede de coördinatie van de dagelijkse gang van zaken en van het beheer. Indien een instellingsbestuur hem bij wettelijk voorschrift opgedragen taken en bevoegdheden overdraagt aan de centrale directie wordt de laatste college van bestuur. Openbare hogescholen waaraan rechtspersoonlijkheid is verleend, hebben een college van bestuur en een bestuursraad als bestuursorganen. Het college van bestuur oefent de taken en bevoegdheden uit die bij of krachtens de wet aan het instellingsbestuur zijn opgedragen alsmede de taken en bevoegdheden die de wet geeft aan de centrale directie. De leden van het college van bestuur worden benoemd door de minister, de bestuursraad gehoord. De bestuursraad heeft tot taak toezicht te houden op het college van bestuur en staat dit met raad ter zijde. De raad verstrekt de minister de gevraagde inlichtingen omtrent de hogeschool. Het college van bestuur verstrekt op zijn beurt de gevraagde inlichtingen omtrent zijn handelingen. In 1996 worden belangrijke aanvullingen aangebracht door de Wet bestuursorganisatie van en medezeggenschap in hogescholen, ingevoerd in verband met de 230


schaalvergroting en de vergroting van de autonomie van hbo-instellingen. Zo kan sindsdien het college van bestuur de hiervoor genoemde door het instellingsbestuur aan hem overgedragen taken en bevoegdheden wederom overdragen aan het bestuur van een faculteit. Ook is nieuw dat het instellingsbestuur bij bestuursreglement een of meer faculteiten of andere organisatorische eenheden kan instellen. Ook is als wettelijke bepaling toegevoegd dat voor elke opleiding een opleidingscommissie wordt ingesteld met als taken het advies uitbrengen over de (wijze van uitvoeren van de) onderwijs- en examenregeling en over alle andere aangelegenheden betreffende het onderwijs in de desbetreffende opleiding. Van geformaliseerde medezeggenschap is in de jaren zeventig nog geen sprake. Daarover ontwikkelen zich, in het kielzog van de ontwikkelingen in het maatschappelijke denken en de gevolgen daarvan voor de medezeggenschap in het wetenschappelijk onderwijs, ideeën voor het gehele voortgezet onderwijs (inclusief het hbo). Dit leidt in 1981 tot de totstandkoming van de Wet Medezeggenschap Onderwijs (WMO). In de WHBO worden de bepalingen van de WMO uit 1981 nagenoeg integraal overgenomen. Ze gelden voor alle hogescholen. Ook in de WHW wordt bij deze opzet aangesloten. De bepalingen in de WHW zijn nagenoeg identiek aan die in de WHBO. De hiervoor genoemde Wet bestuursorganisatie van en medezeggenschap in hogescholen uit 1996 bevat ook wat de medezeggenschap betreft nieuwe regels voor het decentrale niveau. Naast de medezeggenschapsraad op instellingsniveau zijn er, indien één of meer faculteiten zijn ingesteld, deelraden. Beide typen raden bestaan voor de helft uit personeel en voor de andere helft uit studenten. De bevoegdheden van de medezeggenschapsraad en de hiervoor genoemde opleidingscommissie verschillen aanzienlijk van elkaar. De MR heeft medezeggenschap (instemmings- en adviesrechten) ten aanzien van aangelegenheden die tot de bevoegdheid van het bestuur van de organisatorische eenheid moeten worden gerekend, maakt deel uit van de bestuursstructuur en is betrokken bij alle zaken waarover het bestuur beslissingen neemt. De opleidingscommissies hebben alleen adviesrechten op het niveau van de opleiding. 2.5

Kwaliteitszorg

Tot in de jaren tachtig gelden voor het hbo dezelfde regels voor kwaliteitszorg als voor het voortgezet onderwijs. In het wetenschappelijk onderwijs wordt de waarborg van kwaliteit gezocht in regels en procedures van preventieve aard, waarbij in die periode het Academisch Statuut een belangrijke rol speelt. Deze manier van kwaliteitsbewaking is volgens de HOAK-nota (1985) in de praktijk onvoldoende effectief gebleken. Daarom 231


wordt voorgesteld meer aandacht te besteden aan kwaliteitsbewaking achteraf (van preventief naar repressief). Dit zou minder regels vergen, zij het dat wel een nieuw stelsel van kwaliteitsbewaking vereist is. De hoofdpunten van het voorgestelde nieuwe systeem zijn: a. instellingen dienen voor evaluatie een systeem van kwaliteitsbewaking op te zetten; b. bij de evaluatie worden in toenemende mate ook afnemers van producten betrokken, met name uit het beroepenveld; c. door de overheid vindt via de inspectie van het hoger onderwijs een onafhankelijke evaluatie plaats, onder meer door visitatiecommissies (bestaande uit gezaghebbende personen en ingesteld door de inspectie).375 Volgens de HOAK-nota zullen de openbare evaluatierapporten in eerste instantie directe gevolgen hebben voor de instellingen in de vorm van een te verwachten stijging of daling van de studentenaantallen, met als gevolg een vergroting dan wel vermindering van de rijksbijdrage. Daarbij kan de overheid een instelling verzoeken maatregelen te treffen bij een negatieve evaluatie. Indien de instelling in gebreke blijft, kan de overheid een openbare waarschuwing geven, de stopzetting aankondigen of een negatieve verklaring van bekostiging verstrekken, steeds in overleg met instelling. De Inspectie van het onderwijs zou het organisatorisch en administratief centrum van de visitaties worden. Met de totstandkoming van de WWO (1985) WHBO (1985) en WOU (1984) zijn deze taken bij wet worden opgedragen aan de inspectie. In de aanloop naar de totstandkoming van de WHW (1992) blijkt dat het zwaartepunt wat betreft verantwoordelijkheid en uitvoering van visitaties te verschuiven naar de instellingen. De inspectie krijgt in dit verband een meta-evaluatieve taak. Ten aanzien van het visitatiestelsel en de verschuiving van de verantwoordelijkheid daarvoor naar de instellingen moet worden opgemerkt dat daarbij weliswaar sprake is van een geringere overheidsrol, maar dat deze situatie binnen de instellingen niet op alle niveau’s als deregulerend wordt ervaren. Het systeem schept immers verplichtingen en belast (de betrokkenen binnen) de instellingen. Door de Stuurgroep Kwaliteit en Studeerbaarheid (de commissie Wijnen) wordt in juni 1995 een rapport uitgebracht over de uitwerking van het werkprogramma Kwaliteit en Studeerbaarheid. Het doel van het werkprogramma is om concrete en structurele 375

Het systeem is er ten slotte anders uit komen te zien. Zie paragraaf 1.2 onder het kopje Nieuwe besturingsfilosofie.

232


verbeteringen van de kwaliteit en studeerbaarheid te stimuleren. Dit rapport vormt de basis voor het besluit om voor de periode 1996-1998 een bedrag van 500 miljoen voor wo en hbo gezamenlijk uit het reguliere budget te oormerken voor projecten ter verbetering van de kwaliteit en studeerbaarheid. Volgens het HOOP 1998 heeft “het huidige stelsel van kwaliteitszorg geruime tijd goed gefunctioneerd en is het stelsel internationaal toonaangevend. Het stelsel heeft geleid tot aanzienlijke verbeteringen in de kwaliteit van het onderwijs en levert informatie aan zowel de overheid als de afnemers (studenten en werkgevers). Het kwaliteitsbewustzijn is sterk toegenomen.” De instellingen zijn verantwoordelijk voor de inrichting van het stelsel van externe kwaliteitszorg. Daarbij heeft de overheid wel een toezichthoudende rol vanuit haar verantwoordelijkheid voor kwaliteit en bekostiging. In het HOOP 1998 wordt een versterking op de volgende punten voorgesteld: n n n n n

grotere transparantie van kwaliteitsoordelen; versterken van de verbeterfunctie; versterking van de internationale referentie en ‘benchmarking’; een open samenstelling van visitatiecommissies; verbetering en versnelling van de procedure voor de bestuurlijke hantering van de kwaliteitszorg.

Het HOOP 2000 brengt extra dimensies aan wat betreft de kwaliteit. Er wordt voorgesteld om in aanvulling op de bestaande kwaliteitsvergelijking in het kader de visitaties te komen tot een accrediteringsstelsel. Verwacht mag worden dat dit, zoals het visitatiestelsel, binnen de instellingen eveneens als belastend zal worden ervaren. 2.6

Schaalgrootte

In de Contourennota (1975) worden de verschillen tussen hbo en wo aangegeven. Het gaat daarbij onder meer om verschillen in schaalgrootte. In de HOT-nota (1975 zijn de plannen voor de korte termijn vooral gericht op versterking van het hbo. Een belangrijk middel daarvoor is schaalvergroting, waaraan volgens de nota diverse voordelen zijn verbonden (zie paragraaf 1.1). Men wil die bereiken door een proces dat zich op vrijwillige basis ontwikkelt. De overheid zal deze ontwikkeling wel zoveel mogelijk bevorderen. Door fusies moeten de bestaande hbo-scholen uitgroeien tot scholengemeenschappen en vervolgens tot hogescholen, gelijkwaardig aan universiteiten. In een allerlaatste fase 233


zal het onderscheid universiteit en hogeschool ten slotte geheel verdwijnen, zo is de gedachte. De HBO-raad adviseert in 1976 en 1977 negatief over deze voorstellen. Er is weerstand tegen schaalvergroting: door de afstanden tussen instellingen zouden hoge coördinatiekosten ontstaan. Vanwege de toenemende discrepantie tussen onderwijsdeelname en de beschikbare middelen wordt in de jaren tachtig gestreefd naar uitgavenbeheersing en later ook bezuinigingen, vormgegeven door een aantal doelmatigheidsoperaties, zowel in het wetenschappelijk onderwijs als in het hoger beroepsonderwijs. In het wetenschappelijk onderwijs worden in 1982 voorbereidingen getroffen voor de operatie Taakver-deling en Concentratie (TVC): op basis van een taakverdelingsplan zullen studierichtingen worden opgeheven, faculteiten fuseren, andere faculteiten worden afgeslankt. Het beleid is voorbereid in overleg met de universiteiten en hogescholen (taakverdelingscommissie). Na afronding van deze operatie, waarbij het accent ligt op krimpmaatregelen, volgt de operatie Selectieve Groei en Krimp (SGK) waarin ook groei aan de orde is. Daarnaast wordt gekozen voor beperking van de uitgaven door verbetering van effectiviteit en efficiency. Er is ook ruimte voor versterking en expansie op specifieke terreinen. Soortgelijke activiteiten in het hoger beroepsonderwijs vinden vanaf 1983 plaats onder de noemer Schaalvergroting, Taakverdeling en Concentratie (STC). Schaalvergroting zou de doelmatigheid en de onderwijskundige ontwikkelingsmogelijkheden ten goede komen, zo is de gedachte. Het fusieproces wordt gecoördineerd door de HBO-raad. In de discussie ligt het accent op doelmatigheidsoverwegingen en positieversterking van de sector. De overheid ondersteunt het proces met onder meer een wachtgeldregeling voor personeel van 50 jaar en ouder als onderdeel van het sociaal plan bij de fusies. Er komt een ingrijpende herziening van de hbo-sector tot stand: fusies tot grote instellingen (aanzienlijk groter dan de door de overheid beoogde mimimale omvang van 600 studenten) met één bestuur, één directie en één medezeggenschapsraad. In de jaren negentig vinden nog vele fusies plaats, waardoor instellingen ontstaan die zich qua studentenaantal kunnen meten met sommige universiteiten of deze overtreffen. 2.7 Onderzoek Van een geëxpliciteerd beleid ten aanzien van universitair onderzoek is in de jaren zeventig nog geen sprake. De overheid beperkt haar handelen tot het scheppen van condities ten behoeve van groei van de onderzoekscapaciteit. 234


Dat wil niet zeggen dat aan de zijde van de overheid niet gedacht wordt over het zetten van een duidelijker stempel op de positionering van het onderzoek ten opzichte van de maatschappij en op de organisatie van het onderzoek. Het eerste resultaat daarvan komt prominent tot uitdrukking in de BUOZ. Door het uitbrengen van deze beleidsnota in 1979 en vooral door de daaruit voortvloeiende maatregelen die in hoofdzaak in de jaren tachtig worden ingevoerd, wordt het universitaire onderzoek meer zichtbaar gemaakt en wordt het daarmee, via de overheid, onderwerp van maatschappelijke interesse en bemoeienis. Met het uitbrengen van de BUOZ in 1979 begint een periode van grotere overheidsbemoeienis met het universitaire onderzoek. Belangrijke drijfveer, los van het algemene denken over de maatschappelijke rol van de universiteiten, is de economische situatie die noopt tot een bewuster omgaan met de publieke middelen. De overheid wenst onder andere meer duidelijkheid over de aard en de doelen van het te verrichten onderzoek, meer inzicht in de kwaliteit, meer maatschappelijk relevant onderzoek en een doelmatiger besteding van de voor onderzoek beschikbare middelen door middel van systematische programmering en landelijke taakverdeling. Een belangrijk instrument daarbij is de voorwaardelijke financiering. De sterk sturende rol van de overheid komt daarnaast tot uitdrukking in de TVC- en SKG-operaties. In de loop van de jaren tachtig vindt een verschuiving plaats in het denken over de wijze waarop de overheid zou moeten aansturen. In de HOAK-conceptie wordt uitgegaan van een verschuiving van sturing vooraf naar sturing achteraf. De verantwoordelijkheid wordt primair bij de instellingen gelegd, maar zij zouden zich sterker dan voorheen achteraf moeten verantwoorden. Het begin van de jaren negentig kenmerkt zich door een aanpak met behulp van hoofdlijnenakkoorden. Hierin worden tussen de overheid en de instellingen afspraken gemaakt over initiatieven en verantwoordelijkheden van de instellingen voor onder andere kwaliteitszorg op het gebied van onderzoek en de randvoorwaarden van de kant van de overheid. Zo komen de universiteiten met eigen voorstellen voor een nieuw stelsel voor de beoordeling van onderzoek. De verschuiving van het moment van sturing door de overheid en het leggen van een grotere initiërende verantwoordelijkheid bij de instellingen leidt niet noodzakelijkerwijs tot minder regulering. Het ‘eigen meesterschap’ van de instellingen brengt namelijk een nieuwe soort regulering met zich mee. Daarnaast ontstaan halverwege de jaren negentig de gedachte dat het universitaire onderzoek een sterkere dynamiek behoeft ter verwerving van een groter maatschappelijk draagvlak. Als middel daartoe ziet men een versterking van de tweede 235


geldstroom via NWO met een bedrag van 500 miljoen gulden, te onttrekken aan de eerste geldstroom voor de universiteiten. Aan de kant van de universiteiten bestaan hiertegen grote bezwaren. Deze zijn van mening dat niet vaststaat dat hun onderzoek te weinig op maatschappelijke prioriteiten is gericht. De Onderwijsraad deelt deze opvatting en is bovendien van mening dat er ook praktische bezwaren zijn om aan de universiteiten zo'n groot geldbedrag te onttrekken. Volgens hem maakt dit hun geldstroom voor onderzoek onzeker en zou daardoor een groot wachtgeldrisico ontstaan. Aan het eind van de jaren negentig krijgt het ‘HOAK-denken’ door het aantreden van minister Hermans een nieuwe impuls, tot uitdrukking komend in de Begroting 2000 en, wat specifiek het hoger onderwijs betreft, in het HOOP 2000. Wat het onderzoek betreft krijgt met name de in de ogen van de overheid veel te grote beoordelingslast voor de onderzoekers bijzondere aandacht. De meest betrokken organisaties zouden ter oplossing daarvan een voorstel moeten ontwikkelen. 2.8

Studiefinanciering

In alle drie de decennia zijn de financiering van deelname aan hoger onderwijs en de verhouding daarbij tussen bijdragen uit de gemeenschap en bijdragen van de kant van de student beleidstopics. In de jaren zeventig worden ideeën ontwikkeld over een voorwaardelijke basisbeurs (in plaats van de kinderbijslag en de kinderaftrek aan de ouders) met een extra beurs voor studenten met minder draagkrachtige ouders en daarnaast nog de mogelijkheid van een rentedragende lening. De plannen halen het echter niet, mede vanwege de lastige relatie met verwante regelingen zoals de kinderbijslag. Wel wordt het collegegeld verlaagd tot 500 gulden.376 Minister Pais gaat in de nota Nieuw stelsel van studiefinanciering377 uit van de zelfstandigheid en eigen verantwoordelijkheid van volwassen studerenden.

376

Wet van 3 juli 1974, Stb. 42; TK 1973-1974, 12 777

377

TK 1980-1981, 16 650.

236


Het hierop gebaseerde wetsvoorstel heeft als doel om op 1 oktober 1986 een nieuw studiefinancierings-stelsel in te voeren. Daarbij is de financiële zelfstandigheid van de studerende niet meer het uitgangspunt, vooral omdat het te duur zou worden om dat wel te doen. Begin 1986 wordt deze Wet op de Studiefinanciering378 aanvaard. Volgens de nieuwe wet bestaat de studiefinanciering uit een basisbeurs en een aanvullende financiering deels in de vorm van een aanvullende beurs, deels in de vorm van een rentedragende lening. De individuele draagkracht is bepalend voor de vorm waarin de aanvullende financiering wordt verstrekt en voor de wijze van terugbetaling van de ontvangen leningen na afloop van de studie. Na de invoering van de wet ontstaan er forse overschrijdingen van de begroting, onder meer doordat meer mensen gaan studeren dan voorzien en er bovendien vaker een beroep wordt gedaan op studiefinanciering. De bezuinigingen bij universiteiten en hogescholen worden vooral vorm gegeven door wijzigingen in de bekostigingsstructuur. Er wordt steeds meer gewerkt met vooraf vastgestelde budgetten. Van invloed zijn ook de decentralisatie van de huisvesting 379 en de arbeidsvoorwaarden en het neerleggen van de verantwoordelijkheid voor het ontstaan van wachtgelden bij de instellingen. In juni 1990 verschijnt de nota Heroriëntering Studiefinanciering. De bedoeling is om de financiële beheersbaarheid van het stelsel te verbeteren. In het gewijzigde stelsel staat de toegankelijkheid van het onderwijs voorop. Ouders die dat kunnen, moeten meer gaan bijdragen; studerenden moeten een deel van de kosten terugbetalen en er worden maatregelen genomen om de minder effectieve vormen van onderwijs, zoals stapeling van opleidingen en ondoelmatige leerwegen te beperken. Ook worden voorstellen gedaan om het studietempo te verhogen (onder meer de ‘tempobeurs’). Uiteindelijk vinden in de daarop volgende jaren vele wijzigingen plaats die de rechten op studiefinanciering voor individuele studenten beperken. Veel beroering ontstaat over de zogenaamde ‘prestatiebeurs’ waarbij de student eerst een rentedragende lening krijgt die pas na het behalen van het diploma wordt omgezet in een beurs.380 Nadat genoemde wijzigingen - verdere aanscherpingen van het bestaande stelsel - zijn doorgevoerd, ontstaat er in de politiek behoefte aan rust op het front van de studiefinanciering. Weliswaar kondigt minister Ritzen in 1996 een open, breed 378

Wet van 24 april 1986, Stb. 252; TK 1984-1985, 19 125.

379

Bij het wo geschiedde dat om niet, terwijl de hogescholen de huisvestingsvoorzieningen hebben moeten kopen van het Rijk.

380

De Wet op invoering van de prestatiebeurs, de vorm van de toelage en de leeftijd waarop aanspraak op studiefinanciering in het hoger onderwijs ontstaat, Wet van 28 maart 1996, Stb. 227; TK 1994-1995, 24 325.

237


maatschappelijk debat aan over het ontwikkelingsperspectief van de studiefinanciering, maar hij benadrukt dat het kabinet met dit debat niet beoogt wederom een aantal grote wijzigingen in de studiefinanciering door te voeren. Integendeel, het kabinet is van oordeel dat het op dat moment fungerende stelsel - met name in het hoger onderwijs goed voldoet en past binnen de doelstellingen en randvoorwaarden die het kabinet bij het stelsel van studiefinanciering voor ogen heeft. Als overwegende doelstelling geldt het garanderen van de toegankelijkheid van het hoger onderwijs voor ieder die daarvoor geschikt is, waarbij die geschiktheid blijkt uit de genoten vooropleiding. Randvoorwaarden zijn: het stimuleren van een adequate studievoortgang; recht doen aan de zelfstandigheid van studerenden in het hoger onderwijs; het bevorderen van het studeren in de grenslanden; tegemoet komen aan verschillen in de duur van opleidingen; eenvoud, dat wil zeggen begrijpelijkheid, uitvoerbaarheid en controleerbaarheid; beperking van financiële risico's; een adequate financiële verantwoordelijkheidsverdeling tussen burgers en overheid, mede in relatie tot het profijt dat burgers van hun studie (kunnen) hebben. Het ten behoeve van het debat ingestelde College Toekomst Studiefinanciering, onder leiding van de Commissaris der Koningin in Friesland drs. L.M.L.H.A. Hermans, brengt eind 1997 zijn eindrapport uit.381 Het college stelt een vergaande flexibilisering van de studiefinanciering voor. Minister Ritzen wijst de voorstellen af. Vrij snel na zijn aantreden presenteert (inmiddels) minister Hermans zijn plannen met betrekking tot dit onderwerp.382 Zoals de naam van de nota al doet vermoeden, sluiten de hierin opgenomen voorstellen sterk aan bij het rapport van eerder genoemd college. De voorstellen hebben - daarmee invulling gevend aan een belangrijke doelstelling in het Regeerakkoord - als doel studenten substantieel meer mogelijkheden te bieden om hun studiefinanciering flexibel op te nemen. In de kern komen de voorstellen op het volgende neer: studenten houden dezelfde hoeveelheid studiefinanciering als op dat moment; studenten kunnen de studiefinanciering op maandbasis opnemen; studenten krijgen 10 jaar de tijd om hun studiefinanciering op te maken; studenten die gebruik willen maken van de studiefinanciering moeten jonger zijn dan 30 jaar;

381

De kost gaat voor de kennis uit. Studiefinanciering in de kennismaatschappij. Eindrapport van het College Toekomst Studiefinanciering, Den Haag, november 1997.

382

Nota Flexibele studiefinanciering. Een stelsel dat past, Den Haag, februari 1999.

238


-

na 10 jaar vervalt de mogelijkheid om de prestatiebeurs (lening) door het behalen van het einddiploma om te zetten in een gift; studenten die leren en werken met elkaar combineren krijgen dezelfde studiefinanciering als andere studenten. De geschetste voorstellen krijgen een gunstige ontvangst en worden in een wetsvoorstel neergelegd dat in 2000 wordt aanvaard. De Wet op de studiefinanciering wordt ingetrokken en de Wet studiefinanciering 2000383 treedt in werking op 1 september 2000.

383

Wet van 29 juni 2000, Stb. 286.

239


3

ANALYSE

Op basis van de chronologische en thematische beschrijvingen in de voorgaande twee hoofdstukken wordt hier een samenvattende analyse gemaakt. Het analysekader dat daarbij is gebruikt, is opgenomen in de algemene inleiding, paragraaf 1.3. 3.1 Mate van regulering in de tijd In de jaren zeventig ligt het accent op regulering van het hoger onderwijs, met name ten aanzien van de wederzijdse doorstroming van het hbo en wo, de toelating tot het wo, het universitair onderzoek en de medezeggenschap in het wo. Reregulering vindt plaats op het vlak van de studieduur. Er is in deze periode sprake van een breed gericht beleid, dat wil zeggen zowel op input, throughput als output, met de nadruk op throughput. Deze regelgeving is echter minder intensief en gedetailleerd dan in het primair en voortgezet onderwijs. De jaren tachtig worden gekenmerkt door een veelheid aan voornamelijk regulerende (nieuwe) wetten, zoals de Wet tweefasen-structuur, WWO, OU, Inspectie WO, Visitatiecommissies, STC, TVC, WMO, voorwaardelijke financiering van het onderzoek. Deze betreffen zowel de input, output als throughput. Er vindt in de jaren tachtig met de komst van de WHBO echter ook deregulering plaats (waarbij het accent ligt op de inen throughput). Ook op het terrein van de bekostiging (PGM en Regeling Rijksbijdrage HBO) is sprake van deregulering, waarbij voor het WO een sterker accent komt te liggen op de output. Tot slot is er met de Wet studiefinanciering ook een belangrijke re-regulerende en op input gerichte wet in deze periode. In de jaren negentig staat met name deregulering hoog in het vaandel van het overheidsbeleid, zowel op het terrein van het aanbod en de inhoud van het hoger onderwijs (de WHW waarin de HOAK-gedachte vorm krijgt), als op het terrein van de bekostiging, de huisvesting, de arbeidsvoorwaarden en de medezeggenschap en daarmee gericht op het hele spectrum aan invalshoeken (input/ throughput en output). Op het gebied van de kwaliteitszorg en het onderzoek worden in deze periode veel (beleids)initiatieven ontplooid, maar deze leiden niet tot (de)(re)regulering. 3.2

Mate van regulering per beleidsdomein

Onderwijskundig beleidsdomein 240


Ten aanzien van het onderwijskundig beleidsdomein wordt in de jaren zeventig vooral gereguleerd op throughput en wordt de (beleids)basis gelegd voor regulering (op input) van het wo en deregulering (op inen throughput) van het hbo in de jaren tachtig, gevolgd door een mix van regulering en deregulering in de jaren negentig, gericht op inen throughput. In de jaren zeventig groeit de deelname aan het wo sterk en stijgen daarmee ook de kosten. De studieduur komt ter discussie te staan. De Wet Herstructurering wetenschappelijk onderwijs wordt in 1975 van kracht, waarmee met name sprake is van re-regulering betreffende de studieduur (= thr). Verder worden de jaren zeventig gekenmerkt door een grondige bezinning op de structuur van het hoger onderwijs als geheel en op de verhouding tussen hbo en wo in het bijzonder, echter, nog niet leidend tot weten regelgeving (0). Wel worden in 1979 wettelijk voorlopige voorzieningen gerealiseerd met betrekking tot de wederzijdse doorstroming hoger beroepsonderwijs - wetenschappelijk onderwijs (+ thr). Een bezinning op de structuur van het hoger onderwijs leidt eveneens tot gedachtevorming over de tweefasenstructuur. Verder dan nota’s daarover (zoals de nota Hoger onderwijs voor velen uit 1978 van minister Pais die ook de toegankelijkheid van het hoger onderwijs wil vergroten) komt het in deze periode nog niet (0). Ook is er in deze periode sprake van een belangrijke aanzet tot regulering van het aanbod voor part-time studenten: de Open Universiteit. De nota’s Open universiteit in Nederland (1977) en De oprichting van een Open Universiteit in Nederland (1979) vormden de aanzet tot een wettelijke regeling die in de jaren tachtig zou volgen. In de jaren tachtig komen enkele belangrijke wetten tot stand, waaronder die voor de tweefasen-structuur wetenschappelijk onderwijs (1982) en een nieuwe wet op het wetenschappelijk onderwijs (WWO 1986). Met de nieuwe WWO worden onder andere de assistent in opleiding (AIO) geïntroduceerd (+/= thr). Het hbo krijgt eindelijk haar eigen (deregulerende) wet: de Wet op het hoger beroepsonderwijs (1986), die aan de autonomie van instellingen meer ruimte biedt. Zo vervallen voorschriften ten aanzien van lessentabellen en wordt de wijze waarop de opleidingen worden verzorgd (welke studierichtingen en differentiaties) aan de instellingen zelf overgelaten (- in/thr). Tevens krijgt de Wet op de Open Universiteit zijn beslag. Hiermee is sprake van regulering in de vorm van nieuwe wetgeving (+ in). Verder wordt aan het eind van dit decennium (in het HOOP 1988) de eerste aanzet tot de WHW gegeven met als doel een overkoepelende wet voor het hele hoger onderwijs, maar met behoud van het binaire stelsel (scheiding tussen wo en hbo). In de jaren negentig komt de WHW tot stand (1993). Hiermee wordt uitvoering gegeven aan de vele (reeds sinds de jaren zeventig) ondernomen pogingen om tot één wettelijk kader te komen voor het hoger onderwijs en onderzoek. De WHW was deregulerend van aard voor zowel universiteiten, hogescholen als onderzoeksinstituten. In de WHW zijn de gedachten over deregulering en autonomie terug te vinden zoals die met name in de jaren tachtig (HOAK-nota) zijn ontwikkeld (- in/thr). Deze deregulering leidt bij de overheid echter tegelijkertijd (vanuit een landelijk doelmatigheidsoogpunt) tot de behoefte aan een instrument waarmee het (nu vrijgelaten) onderwijsaanbod kan worden gereguleerd. Met de instelling van de Adviescommissie Onderwijsaanbod (ACO, 1993) krijgt de minister zo’n instrument in handen (+ in). Materieel en financieel beleidsdomein Voor wat betreft het materieel en financieel beleidsdomein wordt het bekostigingsbeleid onderscheiden. Wat betreft de bekostiging wordt in de jaren tachtig toenemend ge(de)reguleerd en is er over de drie decennia heen een steeds grotere gerichtheid waarneembaar op output.

241

Deel 3. Hoger onderwijs; 3. Analyse

Ten aanzien van de bekostiging betekent de wet die in 1972 een vervijfvoudiging van het collegegeld (naar fl. 1000,-) mogelijk maakt een re-regulering op input (= in). De extra inkomsten zijn echter van korte duur: reeds in 1974 wordt het collegegeld weer met de helft verlaagd (= in). Voor de financiering van het wo wordt in 1978 het ITT-model (Intentionele Taakstelling en Toewijzing) ingevoerd, een model op basis van inputbekostiging en een beperkte mate van bestedingsvrijheid (= in). In de jaren tachtig spelen tengevolge van een nog steeds toenemend aantal studenten en een tekort aan beschikbare middelen zowel in het wo als in het hbo doelmatigheidsoperaties een prominente rol. Deze operaties op het terrein van de schaalvergroting, taakverdeling en concentratie (STC in het hbo en TVC en SGK in het wo) hebben verstrekkende gevolgen voor zowel de input als de inrichting (throughput) van het onderwijs (+ in/thr). Het hbo krijgt in 1986 een eigen wet en een daarbij aansluitend nieuw bekostigingssysteem: de WHBO en de Regeling berekeningsgrondslag rijksbijdrage WHBO. Deze regeling biedt een beter inzicht in de te verwachten inkomsten én meer bestedingsvrijheid (- in/thr). In het wo vervangt het Plaatsen Geld Model (PGM) in 1983 het ITT-model. Het deregulerende PGM-model betekende voor de instellingen een aanzienlijke toename van de bestedingsvrijheid, maar was ook (en voor het eerst) een model met een zekere outputoriëntatie (rendement/promoties) (- in/thr/out). Voor het overige deel van de bekostiging geldt het Overige Lastenmodel (OLM) (+/= in). In de jaren negentig wordt de bekostiging van het hoger onderwijs (zowel voor het hbo al het wo) gedereguleerd in de vorm van het HOBEK-bekostigingsmodel (1993) waarin sprake is van een vereenvoudiging van de regelgeving en maximale bestedingsvrijheid, gebaseerd op een mix van input- en output-normen. Dit model is neergelegd in het Bekostigingsbesluit WHW en de Regeling bekostiging hoger onderwijs (- in/thr/out). Voor het hbo is eveneens sprake van (de)regulering ten aanzien van de wachtgelden, neergelegd in een wijziging (1996) van het Bekostigingsbesluit WHW (-/+ out). Voor het wo wordt aan het eind van de jaren negentig gewerkt aan een meer Gestabiliseerd bekostigingsmodel (STABEK). Re-regulering vindt op dat punt plaats door invoering van een wijziging van het Bekostigingsbesluit WHW per 1-1-2000. Met deze wijziging verdwijnt de ‘verwevenheids component’ (het deel van de onderwijsbekostiging dat gerelateerd is aan onderwijsgebonden onderzoek). Dit deel van de bekostiging wordt voortaan toegevoegd aan het onderwijsbudget en voor de helft afhankelijk van output (= in/out). Domein van de arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid Afgezien van flankerende maatregelen bij het schaalvergrotingsbeleid is het arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid in de jaren zeventig en tachtig geen echt beleidsitem (0). In de jaren negentig vindt tengevolge van de invoering van de WHW onder meer decentralisatie plaats op het arbeids voorwaardelijk terrein (evenals op het terrein van de huisvesting- en bestedingsbeslissingen). Deze decentralisatie is vanuit het rijk gezien als deregulering aan te merken: in dit geval komt de zeggenschap hierover bij de instellingen te liggen. Volledige decentralisatie met betrekking tot de arbeids voorwaardenvorming vindt voor het hoger onderwijs plaats door het in werking treden van conve nanten op dit terrein per 1 januari 1999. Hiermee wordt de rol van de overheid op dit terrein beperkt tot het vaststellen van de financiële ruimte (- in/thr). Bestuurlijk organisatorisch beleidsdomein Binnen het bestuurlijk organisatorisch beleidsdomein is voor het hoger onderwijs sprake van beleid met betrekking tot de positie van de studenten en het personeel, de kwaliteitszorg en de schaalgrootte. Wat betreft de positie van studenten en personeel wordt in de jaren zeventig en tachtig veel ge(re)reguleerd (op throughput), waarna in de jaren negentig deregulering (op throughput) de boventoon voert. Wat de kwaliteitszorg betreft zet de tendens tot toenemende regulering in de jaren zeventig zich in de jaren tachtig voort en wordt breder gericht. In de jaren negentig staat de kwaliteitszorg bovenaan de beleidsagenda maar resulteert niet in nadere weten regelgeving. De schaalgrootte is in de jaren zeventig wel als een beleidsitem,

242


maar nog niet in de vorm van weten regelgeving. Regulering volgt wel in de jaren tachtig (inputgericht). In de jaren negentig is het thema weer van de beleidsagenda af. Op het vlak van de positie van studenten en personeel speelt in de zeventiger jaren met name de Wet Universitaire Bestuurshervorming (WUB 1970) een belangrijke rol. De WUB betekent een regulering op het vlak van het medebeslissingsrecht van studenten en personeel (op alle niveaus van de instelling: universiteitsraad, (sub)faculteitsraad en vakgroep) en daarmee van de throughput (+ thr). Voor het hbo is in deze periode nog geen sprake van een geformaliseerde vorm van medezeggenschap. Wel vindt in dit decennium gedachtevorming plaats, maar deze leidt nog niet tot wet-en regelgeving voor het hbo. In de jaren tachtig wordt de democratisering voor het hbo gereguleerd met de komst van de WMO (1981) (+ thr). In de WHBO (1986) worden de bepalingen van de WMO nagenoeg integraal overgenomen (= thr). Voor het wo wordt met de WWO 1986 wel beoogd tot een meer definitieve regeling te komen van de universitaire bestuursorganisatie (op dat moment nog geregeld in de WUB uit 1970) maar deze wijzing volgt pas in de jaren negentig. In de jaren negentig is sprake van deregulering. Vanwege de behoefte aan een slagvaardiger bestuur in het licht van de toegenomen instellingsautonomie wordt de universitaire bestuursorganisatie gemoderniseerd: de WUB (1970) wordt vervangen door de MUB (1997). De MUB leidt tot meer beleidsvrijheid voor de universiteiten en versterking van de medezeggenschap van studenten en personeel (- thr). In het hbo is, tengevolge van autonomie- en schaalvergroting, eenzelfde tendens waarneembaar. Dit resulteert in de totstandkoming van de Wet bestuursorganisatie van en medezeggenschap in hogescholen (1996)(- thr). Wat de kwaliteitszorg betreft is in de jaren zeventig sprake van een toenemende regulering ten aanzien van de instellingen. De invoering van het ‘wetenschappelijk verslag’ in 1979 (als uitvloeisel van de BUOZ-nota) maakt bijvoorbeeld voor het eerst de onderzoeksinspanning van universiteiten zichtbaar (+ out). In de jaren tachtig wordt de kwaliteitszorg met de WWO, de WHBO en de OU meer gereguleerd. Zo wordt er een inspectie voor het wetenschappelijk onderwijs ingesteld (+ thr/out) en wordt er een stelsel van kwaliteitszorg ingevoerd dat bestaat uit een interne component (in de vorm van zelfevaluatie door de instelling) en een externe component (in de vorm van door de HBO-Raad en de VSNU samengestelde visitatiecommissies bestaande uit onafhankelijke deskundigen). Hoewel er dus ook meer dan voorheen verantwoordelijkheden worden gelegd bij de instellingen zelf, is er tegelijkertijd sprake van nadrukkelijke regulering (+/- in/thr/out; met een accent op +). Op het terrein van ‘autonomie en kwaliteit’ vormen in de jaren tachtig de HOAK-nota en het HOOP 1988 (waarin de voornemens uit de HOAK-nota verder worden uitgewerkt) de belangrijkste aanzetten tot (de)regulerende maatregelen die in de jaren negentig volgen. Het komt in de jaren tachtig echter nog niet tot regelgeving op dit terrein (0). In de loop van de jaren negentig komt kwaliteitszorg nog meer centraal te staan in het overheidsbeleid (zie bijvoorbeeld de Procesbrief Ontwikkeling Hoger Onderwijs 1994, het HOOP 1996 en het HOOP 1998). Aanzetten tot een betere afstemming van het onderwijs op de gevarieerde maatschappelijke behoefte aan hoger onderwijs worden gedaan (in het HOOP 1996 en het HOOP 1998), evenals voorstellen tot verdere verbetering van het stelsel van externe kwaliteitszorg en een sterkere oriëntatie in de bekostigingssystematiek op prestaties. (Re)regulerende maatregelen ten aanzien van kwaliteit zijn er in de jaren negentig echter nog niet (0). De ministeriële voorstellen voor schaalvergroting in het hbo stuiten in de jaren zeventig op verzet uit het veld. Van wet- of regelgeving is op dit terrein in deze periode geen sprake (0), de herstructurering zou op vrijwillige basis gestalte moeten krijgen, maar wordt niet gerealiseerd. De schaalvergrotings- en herstructureringsoperaties (STC in het hbo en TVC en SKG in het wo) zijn voorbeelden van beleidsprocessen die in de jaren tachtig door de rijksoverheid geïnitieerd, begeleid en gestimuleerd worden (+in), maar die ook

243


voor een deel via zelfregulering tot stand komen. In de jaren negentig is schaalgrootte geen beleidsitem meer (0). Buiten het onderwijs aangrijpend beleid Wat betreft buiten het onderwijs aangrijpend beleid dat gevolgen heeft voor het onderwijs gaat het hier bij het hoger onderwijs vooral om het onderzoeksbeleid en het studiefinancieringsbeleid. Op het terrein van het onderzoeksbeleid is in de jaren zeventig en tachtig sprake van toenemende regulering met een verschuiving in de richting van input, gevolgd door de jaren negentig waarin veel gaande is maar geen nieuwe weten regelgeving tot stand komt. De studiefinanciering krijgt met name in de jaren tachtig en negentig de nodige (re)regulerende maatregelen te verwerken. Door de snel groeiende onderwijsvraag in de jaren zeventig neemt de zorg voor de onderzoekscapaciteit in het wo eveneens toe en daarmee ook de behoefte bij de rijksoverheid aan regulering daarvan. De invoering van het wetenschappelijk verslag betekent zowel een regulering ten aanzien van de onderzoeksprogrammering als ten aanzien van het afleggen van verantwoording (+ in/thr/out). In de jaren tachtig krijgt het onderzoek (onder andere als uitwerking van de gedachten uit de BUOZ-nota) te maken met de invoering van ‘voorwaardelijke financiering’; deze voorziet in een door het ministerie geconditioneerde toewijzing van onderzoeksgelden op basis van onderzoeksprogramma’s. Dit betekende een sterkere regulering van het onderzoek (+ in). In de jaren negentig zijn in het overheidsbeleid aanzetten waarneembaar het onderzoek nog sterker te reguleren. De door universiteiten (met de WHW) in het algemeen verkregen grotere beleidsvrijheid heeft volgens de rijksoverheid niet het gewenste effect in de zin van een grotere dynamiek van het universitair onderzoek en versterking van het maatschappelijk draagvlak. Doelmatigheids - en kwaliteitscriteria staan centraal in het overheidsdenken over de overheidsbijdragen voor onderzoek. Diverse rapporten en nota’s zien het licht. Plannen de tweede geldstroom te versterken via NWO (door overheve ling vanuit de eerste geldstroom) (HOOP 1996 en HOOP 1998) haalden het niet door groot verzet van de universiteiten. In het HOOP 2000 ligt het accent enerzijds op een grotere zelfregie voor de instellingen maar anderzijds op het afleggen van meer verantwoording, achteraf, over het door de instellingen gevoerde onderzoeksbeleid. Feitelijk wordt er in de jaren negentig dus niet ge(de)(re)reguleerd ten aanzien van het universitair onderzoek (0). Voor de studiefinanciering wordt in de jaren zeventig een begin gemaakt met de vormgeving van een stelsel ter vervanging van de op dat moment bestaande lappendeken aan voorzieningen (kinderbijslag, studietoelagen, fiscale faciliteiten). Verscheidene nota’s zien het licht en fundamentele discussies worden gevoerd over de mogelijke uitgangspunten van zo’n stelsel. Desondanks komt het in de zeventiger jaren nog niet tot wet -en regelgeving op dit terrein (0). De jaren tachtig zijn voor de studiefinanciering daarentegen roerige jaren. Op verschillende momenten wordt gere-reguleerd door middel van ingegrepen in de uitgaven op dit terrein. Begin 1986 is de Wet op de Studiefinanciering een feit, maar deze zorgt door uitvoeringsproblemen al snel voor forse overschrijdingen op de begroting (= in). In de jaren negentig wordt de studiefinanciering, met name ingegeven door de uit de hand gelopen uitgaven, diverse malen ge(re)reguleerd. Kenmerkend voor deze periode is dat de rechten op studiefinanciering voor individuele studenten worden beperkt en fenomenen als ‘tempobeurs’ en ‘prestatiebeurs’ hun intrede doen. De “Wet op de invoering van de prestatiebeurs, de vorm van de toelage en de leeftijd waarop aanspraak op studiefinanciering in het hoger onderwijs ontstaat” dateert van 1996 en betekent een duidelijke re-regulering van het stelsel van studiefinanciering (= in). 3.3

Samenvatting

244


Hieronder volgt eerst in tekst en daarna in een tabel een samenvatting van de mate van (de)regulering ten aanzien van het hoger onderwijs gedurende drie decennia onderwijsbeleid. In de jaren zeventig ligt in het beleid ten aanzien van het hoger onderwijs het accent op regulering. Ook in de jaren tachtig is er nog vrij veel regulering, maar wordt er ook al gedereguleerd. In de jaren negentig ligt het accent op deregulering. De decennia overziend is binnen het onderwijskundige beleidsdomein door de decennia heen in het hoger onderwijs steeds sprake van regulerend beleid, al vindt er in de jaren negentig ook enige deregulering plaats. Op materieel en financieel vlak nemen de beleidsinspanningen toe, zowel in regulerende als deregulerende zin. Het accent verschuift daarbij naar output-aspecten van het onderwijs. De arbeidsvoorwaarden en het personeelsbeleid worden in de jaren negentig een zaak voor de instellingen zelf. Binnen het bestuurlijk en organisatorisch beleidsdomein wordt wat betreft de positie van studenten en personeel in de jaren zeventig en tachtig veel ge(re)reguleerd, waarna in de jaren negentig deregulering de boventoon voert. Wat de kwaliteitszorg betreft zet de tendens tot toenemende regulering in de jaren zeventig zich in de jaren tachtig voort en wordt breder gericht. De schaalgrootte is in de jaren zeventig wel al een beleidsitem, maar nog niet in de vorm van weten regelgeving. Regulering volgt wel in de jaren tachtig. Wat betreft buiten het onderwijs aangrijpend beleid is op het terrein van het onderzoeksbeleid in de jaren zeventig en tachtig sprake van toenemende regulering met een verschuiving in de richting van input, gevolgd door de jaren negentig waarin veel gaande is maar geen nieuwe weten regelgeving tot stand komt. De studiefinanciering krijgt met name in de jaren tachtig en negentig de nodige (re)regulerende maatregelen te verwerken.

245


Tabel 3.1:

Mate van (de)regulering inzake het hoger onderwijs

Beleidsdomein onderwijskundig

jaren zeventig

jaren tachtig

jaren negentig

TOTAAL

0 + thr wo: = thr

wo: +/= thr wo: + in hbo: - in/thr

- in/thr + in

van regulerend op throughput naar (de)regulerend op inen throughput

wo: = in

+ in/thr wo: - in/thr/out hbo: - in/thr

- in/thr/out wo: = in/out hbo: -/+ out

toenemende (de)regulering, met verschuiving naar outputkant

0

0

- in/thr

deregulering in de jaren negentig

bestuurlijk en organisatorisch - positie van studenten en personeel

wo: + thr

wo: 0 hbo: +/= thr

- thr

- kwaliteitszorg

wo: +out

0/+in/thr/out

0

0

+in

0

materieel en financieel - bekostiging

arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid

- schaalgrootte buiten het onderwijs aangrijpend - onderzoeksbeleid

wo: + in/thr/out

+ in

0

- studiefinanciering

0

= in

= in

TOTAAL

accent op regulering en breed gericht (zowel op input, met name op throughput, maar ook op output)

veel regulering, breed gericht maar ook een toenemende deregulering, eveneens breed gericht

accent op deregulering, breed gericht. Voor kwaliteitszorg en onderzoek wel veel beleid maar geen nieuwe weten regelgeving

246

na veel (re)regulering accent op deregulering toenemende regulering, steeds breder gericht regulering in de jaren tachtig toenemende regulering tot de jaren negentig, met accent richting input steeds meer (re)regulering


LITERATUUR

Bos, R.L. van den & T. Vis, Taken en functies van het hoger onderwijs; HOAK, HOOP en WHW, WRR, Den Haag, 1995. CSHOB (Centrum voor Studies van het Hoger Onderwijsbeleid), Aspecten van hoger onderwijs; Een internationale inventarisatie, WRR, Den Haag, 1995. Van Dijk, A., e.a., Wetenschaps- en technologiebeleid in Nederland, DSWO Press, Leiden, 1993. Foppen, J.W., Gistend beleid. Veertig jaar universitaire onderwijspolitiek , VUGA, Den Haag, 1989. Goedegebuure, L.C.J., Mergers in higher education. A comparative perspective, CHEPS, Enschede, 1992. Hazeu, C.A., Systeem en gedrag in het wetenschappelijk onderzoek , VUGA Den Haag, 1989. Knippenberg, H. & W. Van der Ham, Een bron van aanhoudende zorg. 75 jaar ministerie van Onderwijs [Kunsten] en Wetenschappen 1918-1993, Van Gorcum, Assen, 1994. Koelman, J.B.J., De bekostiging van universiteiten: verleden, heden en toekomst, in: Tijdschrijft voor Hoger Onderwijs, 1996, nr.3, p.147-169. Koelman, J.B.J., De financiële positie van hogescholen, Kengetallen, normen en een empirische toepassing, in: Tijdschrift voor Hoger Onderwijs, 1998, nr.4, p.275-281. Leune, J.M.G., Onderwijs in beweging. Enige opmerkingen over veranderingen in het Nederlandse onderwijs gedurende het laatste kwart van de twintigste eeuw, SCP, Den Haag, 1999. Mc-Daniël, O., 15 jaar hoger onderwijs beleid, literatuurstudie naar het overheidsstreven tot vergroting van de samenhang in het h.o. (hbo, wo en o.u.) over de periode 1969-1985 en een eerste aanzet tot analyse van de resultaten, Den Haag, 1985. Ministerie van O(C)enW, HOOP 1988 t/m HOOP 1998. Ministerie van OCenW, Wetenschapsbudget 2000. Onderwijsraad, Dereguleren met beleid, studie naar de effecten van deregulering en autonomievergroting, Onderwijsraad, Den Haag, december 2000. Prins, F., Ontwikkelingen arbeidsvoorwaardenbeleid universiteiten, in: Academia, 1996, nr.1, p.14-16. Tson a Tjoen, A., Van herschikken naar herstructureren in het hoger onderwijs, in: Academia, 1997, nr.8, p.18-20. Voets, H.J.L. & A. Rijlaarsdam, Medezeggenschap is een grondrecht van werknemers, Ondernemingsraad of medezeggenschapsraad bij de universiteiten?, in: Academia, 1996, nr.5, p.28-31. 247

Deel 3. Hoger onderwijs; Literatuur

Vught Tijssen, L. van, Leg verantwoordelijkheden waar ze horen, Wetenschappelijk Onderwijs en wachtgelden, in: Academia, 1997, nr.7, p.12-15. Weusthof, P.J.M. & M.M.H. Frederiks, De functies van het stelsel van kwaliteitszorg heroverwogen, in: Tijdschrift voor Hoger Onderwijs, 1997, nr.4, p.318-323.

248


AFKORTINGENLIJST

ACO ATOOM CAO CHEPS CSHOB DAP hbo HOAK HOBEK HOOP HOT ITT MUB OKF PGM SGK STABEK STC TVC VSNU VUT WHBO WHW WMO wo WOU WVO WUB WWO

Adviescommissie Onderwijsaanbod Ambtelijk Technisch Overleg Over Middelenverdeling. Collectieve Arbeidsovereenkomst Center for Higher Education Policy Studies Centrum voor Studies van het Hoger Onderwijsbeleid deregulering, autonomievergroting en personeelsreductie hoger beroepsonderwijs Hoger Onderwijs Autonomie en Kwaliteit Hoger Onderwijs Bekostigingsmodel Hoger Onderwijs- en Onderzoeksplan Hoger Onderwijs in de Toekomst Intentionele Taakstelling en Toewijzing. Modernisering Universitaire Bestuursorganisatie Omkering Kapitaaldienst Financiering Plaatsen Geld Model Selectieve Groei en Krimp Gestabiliseerd bekostigingsmodel Schaalvergroting, Taakverdeling en Concentratie Taakverdeling en concentratie Vereniging van Samenwerkende Nederlandse Universiteiten Vervroegde Uittreding Wet Hoger Beroepsonderwijs Wet op het Hoger onderwijs en Wetenschappelijk onderzoek Wet Medezeggenschap Onderwijs wetenschappelijk onderwijs Wet op de Open Universiteit Wet op het Voortgezet Onderwijs Wet op de Universitaire Bestuurshervorming Wet op het Wetenschappelijk Onderwijs

249

ONDERWIJSBELEID SINDS DE JAREN ZEVENTIG

Recommend Documents