Omgaan met vrijkomende grond Notitie Gemeente Heumen
Inhoud 1. Inleiding. ............................................................................................................................................................. 3 2. Wettelijk kader.................................................................................................................................................... 4 2.1 Wet bodembescherming................................................................................................................................ 4 2.2 Actief bodembeheer. ..................................................................................................................................... 4 2.3 Bouwstoffenbesluit. ...................................................................................................................................... 5 2.4 Ministeriële Vrijstellingsregeling Grondverzet. ............................................................................................ 5 2.5 Ministeriële Vrijstellingsregeling samenstellings- en immissiewaarden....................................................... 5 2.6 Provinciale milieuverordening Gelderland.................................................................................................... 5 3. Vrijkomende grond in werken door de gemeente. .............................................................................................. 6 3.1 Historisch onderzoek..................................................................................................................................... 6 3.2 Veldonderzoek. ............................................................................................................................................. 6 3.3 Resultaten bodemonderzoek. ........................................................................................................................ 7 3.3.1 Ernstige bodemverontreiniging. ............................................................................................................. 8 3.3.2 Gesloten grondbalans. ............................................................................................................................ 8 3.3.3. Grond is schoon..................................................................................................................................... 8 3.3.4 Ministeriële vrijstellingsregelingen. ....................................................................................................... 8 3.3.5 Grond die binnen categorie 2 valt. ......................................................................................................... 9 3.3.6 Reinigen of storten. ................................................................................................................................ 9 3.4 Grondwater.................................................................................................................................................... 9 3.5 Gronddepot.................................................................................................................................................. 10 4 Conclusies en aanbevelingen. ............................................................................................................................ 11
2
1. Inleiding. 1.1 Aanleiding Realisatie, aanleg of onderhoud van infrastructurele werken en groenvoorzieningen in de gemeente worden soms gecompliceerd door bodemverontreiniging. De gemeente wil dat er op een verantwoorde wijze wordt omgegaan met aanwezige bodemverontreiniging. Dit betekent enerzijds dat er tijdig onderzoek wordt gedaan, om de kwaliteit van de bodem ter plaatse van een werk te kennen. Hierdoor kunnen ongewenste vertragingen en kosten worden voorkomen. Anderzijds betekent dit dat er duidelijkheid moet zijn over hoe moet worden omgegaan met de vrijkomende verontreinigde grond. Dat er tijd en geld gemoeid is blijkt bijvoorbeeld wanneer sprake is van een bestaand of nieuw geval van ernstige bodemverontreiniging ter plaatse van het te realiseren werk. In dat geval vergt de saneringsregeling Wet bodembescherming proceduretijd en geld. Ook een niet-ernstige bodemverontreiniging kan beperkingen opleveren bijvoorbeeld voor hergebruik. Hierdoor ontstaan vaak extra kosten voor afvoer en verwerking. 1.2 Doel Deze notitie heeft tot doel een handvat te bieden bij de uitvoering van een werk daar waar het gaat om het omgaan met vrijkomende grond. 1.3 Leeswijzer Hoofdstuk 1 bevat de aanleiding en het doel van deze notitie. In hoofdstuk 2 wordt kort een beeld geschetst van de wettelijke regels die betrekking hebben op het omgaan met grond. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 ingegaan op de uitvoering van bodemonderzoek en de resultaten van het onderzoek. In hoofdstuk 4 zijn de conclusies en aanbevelingen weergegeven.
3
2. Wettelijk kader. Voor het omgaan met bodem (grond en grondwater) is een aantal wettelijke regelingen van belang, die hieronder kort worden beschreven.
2.1 Wet bodembescherming. De Wet bodembescherming (Wbb) stelt regels ter bescherming van zowel de milieuhygiënische kwaliteit van de bodem als haar fysieke eigenschappen. De Wet bodembescherming is primair gericht op het voorkómen van bodemverontreiniging. Dit is uitgewerkt in een zorgplichtbeginsel1. De Wet bodembescherming maakt onderscheid in een nieuwe verontreiniging, ontstaan na 1 januari 1987, en bestaande (historische) verontreinigingen, ontstaan voor 1 januari 1987. Historische ernstige verontreinigingen worden multifunctioneel gesaneerd, tenzij er locatiespecifieke omstandigheden zijn waardoor er een IBC-sanering mag plaatsvinden. Elke nieuwe bodemverontreiniging moet in principe volledig worden verwijderd. De rijksoverheid heeft in de afgelopen jaren het saneringsbeleid herzien waardoor saneringen afgestemd mogen worden op het feitelijke gebruik van een locatie. Gemeenten zijn verplicht alle hun bekende gevallen van bodemverontreiniging - ernstig of niet – te melden aan het bevoegd gezag (artikel 41 Wbb). Het nieuwe beleid zal zijn beslag krijgen in een nieuwe Wbb, welke naar verwachting in 2005 of 2006 zal worden ingevoerd.
2.2 Actief bodembeheer. Zoals gezegd vindt er de laatste jaren een heroverweging plaats van het bodemsaneringsbeleid en het beleid over het omgaan met verontreinigde grond. Een belangrijk deel van deze beleidsvernieuwing richt zich op actief bodembeheer. Actief bodembeheer staat voor het verantwoord en duurzaam omgaan met de bodem en heeft met name betrekking op het omgaan met licht verontreinigde grond. Actief Bodembeheer is gedefinieerd als: 'Het totaal aan activiteiten in een gebied gericht op het adequaat en efficiënt omgaan met structureel aanwezige bodemverontreiniging'. Met name voor gebieden met diffuse bodemverontreiniging (oud-stedelijk gebied, oude dorpskernen, uiterwaarden, arseenhoudende gronden etc.) is gezocht naar een relatie tussen bodemkwaliteit en functie. In intensief bebouwd gebied bijvoorbeeld leidt een analyse van de actuele risico's tot de slotsom dat de functies wonen en werken uitgeoefend kunnen worden bij verhoogde achtergrondwaarden van de bodemkwaliteit, soms zelfs tot boven de Interventiewaarden. Een dergelijke benadering is alleen mogelijk op basis van inzicht in de bodemkwaliteit van het gemeentelijk grondgebied, een deugdelijke risico-evaluatie van de aanwezige verontreini-
1
Artikel 13 Wbb stelt dat een ieder zorgdraagt voor het behoud van een goede bodemkwaliteit.
4
gende stoffen in relatie tot het feitelijke gebruik en een bodeminformatiesysteem. Dit geheel van bewust omgaan met verschillen in bodemkwaliteit in relatie tot de gebruiksfunctie valt onder de noemer van Actief Bodembeheer. In de bebouwde kom ligt de nadruk op het beheer van de aanwezige bodemverontreiniging: het gaat om afstemming van het gebruik op de aanwezige kwaliteit en sturing van grondstromen binnen het gebied. Dezelfde afstemming tussen aanwezige bodemkwaliteit en gebruik, zoals in de bebouwde kom, geldt ook voor andere gebieden met een afwijkende doch gebiedseigen bodemkwaliteit (van natuurlijke of menselijke oorsprong).
2.3 Bouwstoffenbesluit. Het Bouwstoffenbesluit bodem- en oppervlaktewaterbescherming (hierna aangeduid als Bouwstoffenbesluit of Bsb) is gebaseerd op de Wbb en de Wet verontreiniging oppervlaktewater. Het Besluit stelt regels met betrekking tot het op of in de bodem of in het oppervlaktewater gebruiken van (primaire en secundaire) bouwstoffen. Hiermee wordt een kader geschapen voor hergebruik van grond in werken. Essentie van hergebruik onder het regime van het Bouwstoffenbesluit is dat de bouwstof (grond) geen bodem wordt en terugneembaar blijft. Het bouwstoffenbesluit is van belang bij hergebruik van grond die vrijkomt bij civiele werken alsmede bij het toepassen van steenachtige bouwstoffen bij civiele werken.
2.4 Ministeriële Vrijstellingsregeling Grondverzet. Actief bodembeheer en het Bouwstoffenbesluit sluiten op elkaar aan via de ministeriële Vrijstellingsregeling grondverzet (MVG). De MVG heeft tot doel te voorkomen dat de praktijk van actief bodembeheer door het volledig in werking treden van het Bouwstoffenbesluit wordt doorkruist. Dit wordt bereikt door de toepassing van licht verontreinigde grond als bodem onder voorwaarden vrij te stellen van enkele voorschriften van het Bouwstoffenbesluit.
2.5 Ministeriële immissiewaarden.
Vrijstellingsregeling
samenstellings-
en
Binnen het Bouwstoffenbesluit is een regeling getroffen voor grond waarvan de samenstelling van enkele stoffen een geringe overschrijding van de normen (samenstellingswaarde 1) vertoont. Deze grond kan als bouwstof gelijk worden behandeld als ware het schone grond door vrijstelling van een aantal voorwaarden uit het Bouwstoffenbesluit.
2.6 Provinciale milieuverordening Gelderland. In de Provinciale milieuverordening Gelderland (PmG) zijn ten aanzien van het gebruiken van bouwstoffen in bijzondere gebieden voorschriften opgenomen, die strenger zijn dan de regels in het Bouwstoffenbesluit of die deze regels aanvullen. Het gaat dan vooral om bodembeschermingsgebieden, grondwaterbeschermingsgebieden en onttrekkingzones voor drinkwater.
5
3. Vrijkomende grond in werken door de gemeente. De gemeentelijke afdeling, veelal CCT, maakt een planning voor het uitvoeren van een werk. In het voortraject wordt informatie ingewonnen over de kwaliteit van de bodem op de plaats waar het werk wordt uitgevoerd. Dit om eventuele problemen met vrijkomende grond vroegtijdig te onderkennen en eventuele financiële consequenties in de raming van de begroting te verdisconteren. Mogelijk hebben de uitkomsten ook gevolgen voor de uitvoering van een werk (bijvoorbeeld het afgraven van minder grond dan gepland om de hoeveelheid vrijkomende grond te beperken of, voor zover dat uitvoerbaar is, het verplaatsen van het uit te voeren werk). De informatie over de kwaliteit van de bodem wordt verkregen door het uitvoeren van een historisch onderzoek en zonodig een milieukundig veldonderzoek.
3.1 Historisch onderzoek. Allereerst wordt door de afdeling bouwen, milieu en afval (BMA) in het gemeentelijk Bodeminformatiesysteem gekeken of er op de locatie eerder een bodemonderzoek is uitgevoerd. Indien er in het verleden een bodemonderzoek is uitgevoerd, dan stelt BMA vast of dit onderzoek nog representatief is voor de huidige toestand van de onderzochte bodem. Hiervoor moet een antwoord op de volgende twee vragen worden gegeven: 1. Is het uitgevoerde bodemonderzoek ouder dan 5 jaar? 2. Hebben er tussen de periode van uitvoering van het bodemonderzoek en nu op de locatie bodembedreigende activiteiten plaatsgevonden? Bodemonderzoeken die ouder zijn dan 5 jaar worden niet geaccepteerd. In dat geval moet er een nieuw bodemonderzoek worden uitgevoerd. Deze periode van 5 jaar sluit aan bij de periode die geldt bij bouwaanvragen. Onderzoeken die ouder zijn dan vijf jaar zijn soms volgens een verouderde onderzoeksmethode opgesteld, waardoor niet de benodigde informatie wordt verkregen. Daarnaast is het mogelijk dat er in de tussentijd bodembedreigende activiteiten op de locatie kunnen hebben plaatsgevonden. Dit laatste kan natuurlijk al een dag na het bodemonderzoek. Daarom zoekt BMA historische gegevens over de periode vanaf het bodemonderzoek. Naast deze beoordeling stelt BMA ook vast of de locatie voldoende onderzocht is. Is de hele oppervlakte onderzocht, zijn de juiste stoffen onderzocht, op de juiste diepte, etc. Als er niet eerder een bodemonderzoek is uitgevoerd, dan verzamelt BMA historische bodemgegevens over de locatie. Het doel van dit onderzoek is te achterhalen of er op of nabij de locatie van het werk in het verleden bodembedreigende activiteiten hebben plaatsgevonden. Als dit zo is, dan is de locatie voor wat betreft bodemverontreiniging verdacht. De gegevens uit dit onderzoek worden gebruikt bij het vaststellen van de te volgen strategie voor het veldonderzoek.
3.2 Veldonderzoek. Nadat de strategie is bepaald, wordt een boorplan gemaakt en kan het veldonderzoek worden uitgevoerd. De resultaten van het historisch onderzoek en het veldonderzoek worden beschreven in een rapport en zijn bepalend voor het omgaan met de grond die bij het werk vrijkomt. Mogelijk dat uit de resultaten van het bodemonderzoek blijkt dat de zogenaamde tussenwaarde (streefwaarde plus interventiewaarde gedeeld door twee) van één of meer stoffen wordt overschreden. Allereerst wordt dan beoordeeld of dit op basis van historie en 6
zintuiglijke waarnemingen tot de achtergrondwaarden kan behoren. Zo niet, dan duidt dit op een mogelijk geval van ernstige bodemverontreiniging en moet een nader bodemonderzoek worden uitgevoerd. In het onderzoek dient voor zover relevant ook aandacht aan asbest te worden besteed.
3.3 Resultaten bodemonderzoek. In het onderstaande schema is aangegeven hoe op basis van de mogelijke bodemonderzoeksresultaten moet worden omgegaan met vrijkomende grond. Figuur 1: stroomschema Omgaan met vrijkomende grond bij de uitvoering van een werk. In de blokjes staat in een aantal gevallen een verwijzing naar de paragraaf waarin een korte toelichting wordt gegeven. Resultaten Bodemonderzoek
Is het een geval van ernstige verontreiniging? (3.3.1)
Ja
WBB/SEB*-geval
Ja
Geen restricties Bouwstoffenbesluit
Ja
Hergebruik van grond als bodem
Nee
Gesloten grondbalans op bouwterrein? (3.3.2)
Nee
Is de grond schoon of bevat gehalten <MVR samenstellingswaarden? (3.3.3 en 3.3.4)
Nee Ja Valt grond binnen categorie 1 BSB? (3.3.4)
Ja
Nee
Is er in de gemeente een zone met gelijke of hogere achtergrondgehalten waar grond kan worden hergebruikt? (BKK) Nee
Valt grond binnen categorie 2 BSB? (3.3.5)
Ja
Hergebruik van grond in werken
Nee
Grond is niet herbruikbaar en moet worden gereinigd of gestort (3.3.6) *:
Wbb-geval: hierbij neemt de overheid, meestal de provincie, de verantwoordelijkheid voor de sanering SEB-geval: hierbij wordt de sanering in eigen beheer door een derde partij uitgevoerd
7
3.3.1 Ernstige bodemverontreiniging. Als uit de resultaten van het onderzoek blijkt dat grond en/of grondwater ernstig zijn verontreinigd (de interventiewaarde Wbb wordt overschreden in een volume van meer dan 25 m3 grond of 100 m3 grondwater), dan moet er een bodemsanering worden uitgevoerd voordat kan worden gestart met het werk. Bij een verontreiniging met gehalten boven de interventiewaarden, die een omvang heeft van minder dan 25 m3 en/of minder dan 100 m3 grondwater, is de gemeente het bevoegd gezag en stelt de gemeente dus zelf de eisen vast voor de sanering. Als de omvang van de verontreinigde grond met gehalten boven de interventiewaarden groter is dan 25 m3 grond en/of 100 m3 grondwater, dan is de provincie het bevoegd gezag. De ernst wordt vastgesteld door de provincie. In het laatste geval bepaalt de provincie ook de urgentie voor sanering. Als de urgentie hoog is, bijvoorbeeld omdat de voorgenomen werkzaamheden (van CCT) verder moeten, stelt de provincie vast dat er op korte termijn een saneringsplan moet worden opgesteld en wie de sanering uit moet voeren. Als het een Wbb-geval betreft, kan de gemeente een verzoek doen om het saneringsplan en de sanering aan haar te delegeren en deze in eigen beheer uitvoeren. De provincie blijft wel controle houden en moet het saneringsplan goedkeuren. Bij SEB-gevallen is dit niet mogelijk, maar dient er in overleg met de verantwoordelijke voor de sanering een passende oplossing te worden gevonden. 3.3.2 Gesloten grondbalans. Wanneer de grond niet ernstig verontreinigd is, dan is het van belang te weten of er met een gesloten grondbalans kan worden gewerkt. Als alle grond die uit het werk komt ook weer in het werk wordt toegepast, dan zijn er geen beperkingen. 3.3.3. Grond is schoon Wanneer uit de resultaten van het bodemonderzoek blijkt dat de grond schoon is, dan kan de grond zonder beperkingen binnen de grenzen van de gemeente Heumen worden toegepast. Voor de toepassing van de grond buiten de gemeente Heumen moet mogelijk eerst een depotbemonstering worden uitgevoerd (AP04). Dit hangt af van het beleid van de gemeente waar de grond wordt toegepast. 3.3.4 Ministeriële vrijstellingsregelingen. De Ministeriële Vrijstellingsregeling Grondverzet (MVG) is een regeling op grond van het Bouwstoffenbesluit. Het biedt voor het toepassen van grond een aantal vrijstellingen van het Bouwstoffenbesluit. Zo geldt, indien wordt voldaan aan de randvoorwaarden van de regeling, geen terugnameplicht. Dit betekent dat de grond als bodem kan worden gebruikt. 3.3.4.1 Bodemkwaliteitskaart.
De gemeente Heumen heeft de regeling ingevuld door het vaststellen van een Bodemkwaliteitskaart. Deze kaart verdeelt het grondgebied van de gemeente Heumen in verschillende kwaliteitszones. Het is nu mogelijk om vrijkomende grond die licht verontreinigd is buiten het bouwperceel toe te passen zonder dat nieuw onderzoek noodzakelijk is. In de praktijk gaat het hierbij meestal om categorie-1-grond. Een voorwaarde is dat de grond naar een zone gaat waar de kwaliteit van de bodem gelijk is of minder goed is dan die van de zone waaruit de grond komt. Daarnaast dient er voor de bewijslast minimaal een NEN 5740 bodemonderzoek te zijn uitgevoerd. In juli 2002 is een brief van VROM verschenen waarin nader aangegeven wordt op welke wijze de gemiddelde en de P95 getoetst moeten worden: er dient aan de samenstellingswaarden uit de bijlagen 1 en 2 (respectievelijk voor schone grond en niet herbruikbare grond) te worden getoetst. Bij de actualisatie van de bodemkwaliteitskaart wordt met deze nieuwe toetsingswijze rekening gehouden.
8
3.3.4.2 Samenstelling- en immissiewaarden.
In het kader van het Bouwstoffenbesluit wordt een nieuwe wijze van toetsing van grond aan de samenstellingswaarden voor schone grond (SW1) en niet herbruikbare grond (SW2) geïntroduceerd. Eerder vond toetsing plaats aan de streef- en interventiewaarden. De praktijk was dat als eenmaal de streefwaarden werden overschreden de grond niet meer schoon was en viel onder het regime van het Bouwstoffenbesluit. Dit betekende in de praktijk dat ontzettend veel categorie-1-grond vrij zou komen. Om dit te voorkomen is het toetsingskader genuanceerd. Hiervoor is het project Hantering Streefwaarden (HANS) opgestart. Het project HANS is uitgewerkt in de ministeriële Vrijstellingsregeling samenstellings- en immissiewaarden. Toetsingsregel MVR-grond
Aantal onderzochte parameters 10 t/m 20 21 of meer 3 4
Aantal toegestane overschrijdingen van de samenstellingswaarden schone grond (SW1) Aantal toegestane overschrijdingen Maximaal 3 x SW1 voor: Aldrin/endrin/DDT,DDE,DDD Toegestane overschrijdingen voor: Maximaal 2 x SW1 Alle overige stoffen Voor alle stoffen geldt tussenwaarde mag niet worden overschreden
Als restrictie bij deze regeling geldt dat geen van de stoffen de tussenwaarde2 mag overschrijden. De toetsing of sprake is van schone grond is gekoppeld aan een bodemvolume van 2.000 ton/1.250 m3, waaruit 100 aselecte grepen zijn genomen, die zijn samengevoegd tot twee mengmonsters van elk 50 grepen. Indien grond hieraan voldoet, wordt gesproken van MVR-grond. 3.3.5 Grond die binnen categorie 2 valt. In het Bouwstoffenbesluit staan de normen waarmee kan worden vastgesteld of grond valt binnen categorie 2. Grond in deze categorie mag worden hergebruikt in werken die voldoen aan eisen die infiltratie van regenwater en uitloging van water (en daarmee verspreiding van verontreinigingen) voorkomen. 3.3.6 Reinigen of storten. Als de concentraties van verontreinigende stoffen niet binnen de normen categorie 2 grond vallen, dan moet onderzocht worden of de grond reinigbaar is (is er een reinigingsmethode en is er een reinigingsinstallatie in Nederland beschikbaar). Als dit niet zo is dan mag/moet de grond gestort worden.
3.4 Grondwater. Het is mogelijk dat grondwater op een locatie waar een werk is gepland in meer of mindere mate is verontreinigd. Als er voor de uitvoering van de werkzaamheden op een locatie
2
De tussenwaarde is gedefinieerd als 0,5 x (samenstellingswaarde1 + samenstellingswaarde2).
9
grondwater onttrokken moet worden, dan kunnen hiervoor afhankelijk van de mate van verontreiniging voorwaarden gelden. Voor een ernstige grondwaterverontreiniging kan dit betekenen dat er een saneringsplan moet worden opgesteld en het opgepompte water al dan niet via een zuivering mag worden geloosd op riolering of oppervlaktewater. Hierbij gelden de lozingseisen uit het Lozingenbesluit.
3.5 Gronddepot. Vrijkomende grond van een werk wordt doorgaans niet direct afgevoerd, maar opgeslagen in een tijdelijk depot. Als vooraf duidelijk is dat de grond langer dan een half jaar in depot ligt, dan is hiervoor een Wet milieubeheervergunning vereist. Bij kleinere werken, zoals het plaatsen van een kolk, komen kleine hoeveelheden grond vrij. Het is niet efficiënt om voor alle kleine werken (< 25 m3) een bodemonderzoek uit te voeren en/of een depot in te richten. Kleine hoeveelheden grond kunnen voorlopig zonder onderzoek vooraf rechtstreeks worden afgevoerd naar de grondbank. De gemeente is voornemens om zelf een tijdelijke opslagplaats (TOP) in te richten. De mogelijkheden en regels voor aanleveren van grond worden tijdig bekendgemaakt.
10
4 Conclusies en aanbevelingen. 4.1 Conclusie Om een realistisch beeld te krijgen van de werkelijke kosten en benodigde tijdsduur van de uitvoering van een gemeentelijk civieltechnisch werk moet in een vroeg stadium worden vastgesteld wat de kwaliteit van grond en eventueel grondwater is die bij het werk vrijkomt. Hiervoor moet een historisch of milieukundig veldonderzoek worden uitgevoerd. De uitkomsten van het bodemonderzoek zijn bepalend voor het omgaan met grond die bij een werk vrijkomt. 4.2 Aanbevelingen Voor de gemeentelijke afdelingen die grondwerken uitvoeren, zoals CCT, wordt aanbevolen de werkwijze van omgaan met vrijkomende grond, zoals beschreven in deze notitie, in de werkprocessen van de afdeling te verankeren. Voor de afdeling BMA wordt aanbevolen de afdelingen te adviseren op het vlak van: - beoordelen van eerder uitgevoerd bodemonderzoek; - verzamelen van historische informatie; - opdrachtverstrekking voor uitvoeren van historisch en milieukundig bodemonderzoek; - interpretatie van de onderzoeksresultaten; - bepalen van de vervolgacties; - ondersteuning bij de procedures voor sanering en grondverzet.
11
12
