DH-MIN(2009)002rev
Štrasburk, 6. července 2009
ZPRÁVA PRO VÝBOR ODBORNÍKŮ VĚNUJÍCÍCH SE TÉMATŮM SPOJENÝM S OCHRANOU NÁRODNOSTNÍCH MENŠIN (DH-MIN)
SHRNUTÍ ODPOVĚDÍ NA DOTAZNÍKY TÝKAJÍCÍ SE SBĚRU ETNICKÝCH DAT
Zpráva připravena panem Patrickem Simonem1 (NEOFICIÁLNÍ PŘEKLAD DO ČEŠTINY POŘÍZEN SEKRETARIÁTEM RADY VLÁDY PRO NÁRODNOSTNÍ MENŠINY)
1
Institut National ďÉtudes Démographiques
1
DH-MIN(2009)002rev
OBSAH Oddíl 1: Zdroje sběru dat........................................................................................................... 5 1.1
Sčítání lidu a evidence obyvatel................................................................................... 5
1.2
Druhy sběru dat.......................................................................................................... 10
1.3
Ostatní zdroje ............................................................................................................. 12
1.4
Způsob prohlášení ...................................................................................................... 14
Oddíl 2: Právní rámec pro shromažďování údajů .................................................................... 15 2.1
Zákony upravující shromažďování údajů .................................................................. 15
2.2
Situace v oblasti etnické, náboženské a jazykové příslušnosti .................................. 20
2.3
Oprávněnost a použití shromažďovaných údajů........................................................ 21
Závěry....................................................................................................................................... 24 Literatura, zdroje ...................................................................................................................... 23
2
DH-MIN(2009)002rev
Mezinárodní a národní instituce zodpovědné za podporu lidských práv, potírání rasismu a diskriminace a za ochranu národnostních a etnických menšin, musejí opakovaně řešit určité potíže při své práci. Přestože právní nástroje umožňující jejich činnost byly rozšířeny, tyto instituce narážejí na problémy vyvstávající z nedostatku spolehlivých dat, která by je mohla informovat o skutečné situaci menšin, o rozsahu diskriminace a rasismu, jež menšiny zažívají a o různých podobách, jež může jejich diskriminace ve společenském, politickém, ekonomickém a kulturním životě nabývat. Tato zjištění byla opakovaně vyslovena ze strany CERD (Výbor OSN pro odstranění rasové diskriminace), EUMC (Evropské monitorovací centrum proti xenofobii, rasismu a antisemitismu, nyní Agentura základních lidských práv – FRA), Evropské komise nebo ECRI (Evropská komise proti rasismu a intoleranci) a stávají se jedním z hlavních témat zájmu, kdykoli je potřeba efektivní politiky pro dosažení rovnosti, jakož i politiky na ochranu menšin. V tomto kontextu Výbor odborníků věnujících se tématům spojeným s ochranou národnostních menšin (dále jen „DH-MIN“) zcela na místě vznesl otázku týkající se „oprávněnosti sběru etnických dat a vhodných metod pro sběr takových dat“2. Ochrana národnostních menšin předpokládá, že stát je schopný identifikovat nežádoucí zacházení s příslušníky menšin, případy vyloučení a porušení principu rovnosti co se týče právního řádu a možnosti uplatňování práv a také vytvoření měřítek socio-demografického profilu příslušníků menšin pro posouzení toho, zda jsou jejich potřeby uspokojovány či nikoliv, a aby tak mohly být „uchovány základní složky jejich identity, jmenovitě náboženství, jazyk, tradice a kulturní dědictví“ (článek č. 5, § 1, Rámcové úmluvy o ochraně národnostních menšin). Ať už se jedná o statistická data nebo osobní údaje, nemělo by být obtížné naplňovat principy vyhlášené v Rámcové úmluvě o ochraně národnostních menšin bez popisu národnostních menšin v jejich aktuálních životních podmínkách. Po uskutečnění několika konzultací s odborníky,3 DH-MIN připravil dotazník zjišťující proces „sběru etnických dat“ a legislativní rámec upravující podobné operace. Dotazník byl předán členům DH-MIN, kteří ho zaslali zpět vyplněný sekretariátu Výboru. Vzhledem k tomu, že se vrátily dotazníky pouze z 19 zemí, není tato studie zcela vyčerpávající. Zpráva totiž vychází z analýzy oněch 19 dotazníků, doručených v únoru 2008 a neposkytuje komplexní obraz o situaci ve všech členských státech Rady Evropy. Od počátku musíme mít na paměti, že odpovědi zástupců DH-MIN na uvedené otázky nesou výrazný prvek subjektivity a poskytují informace, které měl zástupce, jenž vyplňoval dotazník, právě k dispozici. Některé odpovědi na dotazy byly vysoce detailní, kdežto jiné byly vynechány. Interpretace některých otázek byla také rozdílná, pro ilustraci uvedeme otázku č. 13: „Jsou shromažďovány jiné údaje o občanech a jiné o těch, kteří občanství příslušného státu nemají?“ Přestože záměrem otázky bylo zjistit rozdíly v publikovaných statistikách týkajících se občanství, většina zástupců odpověděla záporně. V současné době je údaj o občanství nejběžnějším rozdílem ve statistických systémech jednotlivých členských zemí Rady Evropy.
2
Zpráva ze 6. jednání DH-MIN, které se konalo ve dnech 17.-19. října 2007, Rada Evropy, Štrasburk. Timo Makkonen, autor studie European Handbook on equality data, Eva Souhrada-Kirchmayer, místopředsedkyně Konzultačního výboru Konvence na ochranu jednotlivců s ohledem na automatické zpracování osobních údajů (ETS 108), autor této studie. 3
3
DH-MIN(2009)002rev Určité rozpory jsou zjevné i u jiných odpovědí na otázky, což je jedním z hlavních nedostatků, které vyplývají ze zpracovávání nejednotných informací z různých zdrojů. Jelikož máme zkušenosti s realizací podobného dotazníkového šetření pro ECRI, rozhodli jsme se přidat určité chybějící informace. Tuto studii jsme se snažili zpracovat co nejsvědomitěji, i když pro hlubší analýzu 19 zemí by bylo zapotřebí více času a zdrojů, než nám bylo k dispozici. Ještě jedno upozornění musí být učiněno před tím, než bude prezentováno shrnutí odpovědí na dotazníky: tyto odpovědi nepopisují situaci národnostních, etnických, jazykových nebo náboženských menšin, ale pouze situaci sběru dat týkajících se menšin. Tato zpráva je členěna podle oddílů v dotazníku, které zahrnují veškeré otázky týkající se sběru dat se zaměřením na etnickou, jazykovou a náboženskou příslušnost (navzdory názvům a definicím použitým k popisu tohoto druhu dat). První oddíl je zaměřen na kontext realizace sčítání lidu nebo obdobných akcí zaměřených na získání základních údajů o populaci (v podstatě kombinace údajů z registrů obyvatelstva a úředních záznamů) a pokud je to vhodné i s popisem formulace otázek týkajících se “etnické, jazykové a náboženské příslušnosti.” Druhý oddíl odhaluje původ dat, zda byla pořízena z jiných zdrojů jako jsou úřední záznamy, matriční údaje, statistiky v oblasti zaměstnanosti, vzdělání či ze soudních statistik. Třetí oddíl pojednává o legislativě upravující sběr etnických dat, kdy je zvláštní pozornost věnována zákonům na ochranu osobních údajů. Závěrečný oddíl shrnuje příklady dobré praxe z devatenácti zemí zapojených do výzkumu.
4
DH-MIN(2009)002rev
Oddíl 1: Zdroje sběru dat Statistické údaje o obyvatelstvu jsou získávány rozličným způsobem, hlavním z nich je sčítání lidu. Oficiální statistiky také vycházejí z úředních záznamů nebo z veřejných či soukromých databází shromažďovaných údajů z rozličných oblastí společenského života (zaměstnání, vzdělávání, bydlení, soudní a policejní statistiky apod.). Paralelně s tím jsou data získávána z různých sociologických a ekonomických statistických šetření/výzkumů. Ty mají tu výhodu, že poskytují hlubší znalost sociálních skupin, což nelze sledovat v oficiálně dostupných statistikách. V neposlední řadě organizace zastupující zájmy menšin někdy disponují vlastními statistickými údaji, buď získávají údaje z členských dotazníků (v případě církevních a náboženských organizací) nebo z odhadů, jež mají vyvážit a doplnit oficiální údaje tam, kde chybí. 1.1
Sčítání lidu a údaje o obyvatelstvu
Shromažďování standardizovaných údajů o obyvatelstvu a domácnostech se tradičně děje prostřednictvím sčítání lidu, které je organizováno v určitý den tak, aby doma zastihlo co největší množství obyvatel. Tento systém sběru dat je nejrozšířenějším, nicméně byly též rozvinuty alternativní formy sběru dat využívající množství úředních záznamů a registrů obyvatelstva. Vzrůstá počet zemí, které upouštějí od organizace sčítání lidu v určitý den, jsou vytvářeny databáze informací, jež shromažďují údaje ze záznamů a registrů, které jsou pravidelně aktualizovány. Jedním z řešení je kombinace údajů získaných ze záznamů/registrů/rejstříků a ze sčítání lidu, jež doplňují údaje nevyskytující se v registrech. Ať je použita jakákoli metoda, techniky sběru dat jsou v souladu se zákony, jež je upravují. Nicméně zákony o sčítání lidu jsou specifické a neupravují nakládání s údaji z úředních záznamů. Z devatenácti zemí, které odpověděly na dotazník, realizovalo čtrnáct z nich tradiční sčítání lidu, dvě využily systém registrů doplněný daty z úředních záznamů (Finsko, Švédsko) a tři využily (nebo plánují využít) kombinaci získávání dat ze sčítání lidu a z úředních záznamů/registrů (Německo, Slovinsko, Švýcarsko). Sčítání lidu bývají obvykle realizována jednou za 10 let, ale frekvence je často měněna v důsledku vnějších událostí, administrativních komplikací nebo organizačních či finančních potíží, což vysvětluje, proč se poslední sčítání lidu nekryjí s desetiletou periodou. Další sčítání lidu proběhnou v roce 2010, v některých státech v roce 2011 či 2012. Metody pro realizaci sčítání lidu jsou nyní silně standardizovány. Od roku 1980 OSN publikuje „Principy a doporučení pro sčítání lidu, domů a bytů” před každou novou vlnou sčítání lidu.4. Tyto metodologické průvodce nedefinují pouze metody pro sběr dat, nýbrž i doporučenou formulaci dotazníkových otázek, což obsahuje i dotazy týkající se „etnickokulturních aspektů.” Příklady dotazníků odkazující se na tato doporučení jsou publikovány Kanceláří kongresu evropských odborníků na statistiku (CES). V tomto kontextu je třeba zmínit, že existují pouze nepatrné odlišnosti v metodách sčítání lidu využívaných jednotlivými zeměmi. Většinou jsou dotazníky obyvatelům roznášeny tzv. sčítacími komisaři, kteří někdy sami pokládají otázky respondentům a vyplňují formuláře (což usnadňuje sběr dat i u negramotných komunit), nicméně častěji jsou již vyplněné dotazníky vyzvedávány u respondentů. Tento procedurální moment je důležitý, aby odpovědi respondentů nebyly 4
Pro zlepšení mezinárodního srovnání jsou sčítání realizována přibližně ve stejnou dobu a číselná data z nich získávaná se zaokrouhlují. Poslední vlna sčítání proběhla v roce 2000 a příští je plánována na rok 2010. 5
DH-MIN(2009)002rev ovlivněny třetí stranou, zvláště v oblasti subjektivních a osobních údajů jako jsou etnická a náboženská příslušnost. Obava z přiznání svojí příslušnosti k určité menšině může donutit respondenty, aby se k ní před sčítacím komisařem nepřiznali. Stejně tak přítomnost komisaře může být chápána jako zastrašující. Nicméně pravdou zůstává, že pokud lidé sami vyplňují dotazníky bez pomoci sčítacího komisaře, vede to často k neúplnému vyplňování dotazníků, zejména u lidí s nízkou úrovní gramotnosti, a ke špatnému pochopení otázek z dotazníku – i těch jednoduchých. Podhodnocení počtu příslušníků národnostních a etnických menšin je umocněno tím, že je použit takový postup, který vylučuje zahrnutí lidí z okraje společnosti do sběru dat. Obecně řečeno účastnit se sčítání lidu je povinnost daná zákonem a v případě odmítnutí hrozí právní postih. Nicméně Ázerbájdžán a Ruská Federace uvedly, že jejich sčítání lidu bylo zcela dobrovolné, tudíž v tomto konkrétním případě neexistuje zvláštní povinnost účastnit se sčítání. Ruská Federace: Federální zákon č. 8-FZ ze dne 25. ledna 2002 „o sčítání vše-ruského lidu“ stanovuje, že účast na sčítání lidu je lidskou a občanskou povinností (Čl. 1, §4), což znamená, že není uložena povinnost účastnit se sčítání lidu. Navíc smí respondent odmítnout odpovědět na jakoukoliv otázku z dotazníku. V některých zemích (Bosna a Hercegovina, Slovinsko a Srbsko) musí být na sčítacím formuláři uveden osobní kód, jenž umožňuje ověřování pravosti sdělovaných údajů. To sice usnadňuje sběr dat, nicméně zde vyvstávají otázky týkající se ochrany citlivých údajů. Bosna a Hercegovina „Odpovědi na otázky obsažené ve sčítacích formulářích byly založeny převážně na prohlášení osob poskytujících informace sčítacímu komisaři. To neznamená, že sčítací komisař trval na tom, aby byly předloženy doklady, podle nichž by kontroloval uvedené údaje. Nicméně komisař by mohl získat údaje z dokladů zvláště díky stanovené povinnosti uvádět osobní identifikační číslo na sčítacím formuláři. Osobní identifikační číslo bylo získáno z občanského průkazu, pasu, rodného listu nebo z ostatních osobních dokladů.“ Srbsko: „Odpovědi na otázky týkající se národnostní/etnické/náboženské příslušnosti a mateřského jazyka jsou dobrovolné a respondenti je vyjadřují pouze na základě své svobodné vůle. Jak je uvedeno v pokynech pro sčítací komisaře a také v Ústavě, je respondentům umožněna plná svoboda pro přihlášení se k určité etnické či náboženské příslušnosti, komisař je navíc povinen správně tyto informace zaznamenat. Pokud se obyvatel rozhodne na tyto otázky neodpovědět, komisař si poznamená “nevyjádřil/a se”. Existují dva odlišné aspekty týkající se svobodného poskytování informací: absence tlaku na formulaci odpovědí do dotazníku, což se jeví jako pravidlo u zemí, jež se účastnily průzkumu a na tom, zda je odpovídání na dotazy dobrovolné nebo povinné. Druhý aspekt se projevil pouze u dvou zemí – ty měly zakotveno, že poskytování informací při sčítání lidu je dobrovolné, zatímco ostatní státy trvají na povinném poskytování dat jako záruku vyčerpávajícího získání informací. Pravdou zůstává, že míra neodpovídání na nepovinné otázky je velmi vysoká a ohrožuje právní podstatu mnoha zákonů, jež se opírají o výsledky sčítání lidu. V rámci povinného systému mají některé otázky zvláštní význam a mají být poskytovány dobrovolně. To je případ otázek týkajících se etnické příslušnosti a náboženského vyznání. Důvod pro přidělování zvláštního statusu otázkám je ústředním tématem této zprávy, jak bude patrno dále z textu. 6
DH-MIN(2009)002rev Situace v oblasti evidencí obyvatelstva a správních evidencí je poněkud odlišná. V tomto případě jsou povinné odpovědi pravidlem a omezení se vztahuje více k obsahu shromažďovaných informací. Možnost shromažďování citlivých údajů, které jsou předmětem zákonů na ochranu osobních údajů, se jeví více složitá než sběr dat v rámci sčítání lidu, kdy je to technicky i právně ošetřeno. Informace týkající se tohoto tématu nejsou v odpovědích na dotazníky obsaženy. Finsko: „Hlavním zdrojem pro získávání statistických údajů o obyvatelstvu je Informační systém o obyvatelstvu Centra pro evidenci obyvatel. Údaje uchovávané v informačním systému jsou upraveny v zákoně o informacích o obyvatelstvu (507/1993). Obyvatelé jsou dotazováni na otázky související s občanstvím, mateřským jazykem a státem, kde se narodili a v případě nově narozených dětí i s náboženským vyznáním. Co se týče imigrantů, např. informace týkající se jejich náboženského vyznání, jsou ukládány do systému pouze pokud je respondent členem určité náboženské skupiny. Ostatní údaje vztahující se k etnickému původu nejsou v informačním systému o obyvatelstvu evidovány.“ Překlad do několika jazyků Ve státech, kde jsou uznávány národnostní a/nebo jazykové menšiny, je sčítání lidu a uchovávání informací o obyvatelstvu v registrech realizováno v několika jazykových mutacích. Ačkoliv to není uvedeno v odpovědích na průzkum, je reálné předpokládat, že překlad a zvolené jazyky jsou součástí obecných postupů vztahujících se k menšinám. Z devatenácti posuzovaných zemí je možné vysledovat několik modelů: Pět států nemá překlady dotazníku (v nich je zahrnuta i země, jež nabízí formulář v azbuce a latince); - Překlad do jednoho jazyka široce používaného v zemi: ve 4 státech, ruština v Ázerbájdžánu, Gruzii a Moldávii, švédština ve Finsku (navíc i angličtina); - Překlad do několika jazyků odpovídající oficiálnímu i neoficiálnímu zastoupení menšin ve státě: 8 zemí; - Jeden případ oficiálně vícejazyčné země: Švýcarsko; - Případ Itálie, která má dvě jazykové menšiny v regionu Bolzano, ale dotazník překládá i do jazyků používaných imigračními komunitami, které jsou výrazně zastoupené na území. Itálie: „Sčítací dotazníky byly připraveny v němčině a slovinštině pro jazykové menšiny v příslušných regionech, zatímco dotazník přeložený do dalších jedenácti jazyků (albánština, arabština, čínština, sinhálština, francouzština, angličtina, polština, portugalština, srbochorvatština, španělština, němčina) byl poskytován cizím státním občanům.” Ruská Federace: „Sčítací formuláře byly vytištěny pouze v ruštině. Když se připravovalo sčítání lidu v roce 2002, Ruský statistický úřad (Rosstat) rozeslal do všech regionů dotaz, zda je zapotřebí překládat dotazník do jiných jazyků používaných etnickými skupinami žijícími v Rusku. Požadavek na překlad byl obdržen pouze ze čtyř volebních obvodů, takže byl následně formulář přeložen do čtyř jazyků. Sčítací komisaři mohli využít překladu v případě, že respondenti neuměli rusky. Při sčítání lidu v roce 2002 byly (v souladu s článkem 6, §4 zákona o sčítání vše-ruského lidu) využívány služby tlumočníků v těch případech, kdy respondenti nehovořili rusky, jednalo se vesměs o příslušníky etnických komunit žijících na území Ruské Federace (především ve venkovských oblastech) a v oblastech hustě osídlených malými národy byli vybráni jako sčítací komisaři dvojjazyčně hovořící jedinci, kteří ovládali kromě ruského jazyka i jazyk příslušné etnické skupiny.” 7
DH-MIN(2009)002rev
Druhy sběru dat
Frekvence
Data posledních a následujících sběrů dat
Druhy dat
Povaha otázek
Ázerbájdžán
Sčítání lidu
10 let
1999/2009
Etnická příslušnost, mateřský jazyk, používaný jazyk
Bosna a Hercegovina
Sčítání lidu
10 let
1991
Národnostní příslušnost, mateřský jazyk, náboženství
Česká republika
Sčítání lidu
10 let
2001/2011
Národnostní příslušnost, mateřský jazyk, náboženství
Nepovinné při sčítání lidu Dobrovolné (vyjma otázek týkajících se jazyků) Dobrovolné (vyjma otázek týkajících se jazyků)
Finsko
Registry
Každoročně
Německo
Sčítání lidu /Registry
10 let
Gruzie
Sčítání lidu
Maďarsko
Další zdroje sběru etnických dat
Rusky
Vzdělávání, občanské registry
Dvojí písmo (azbuka a latinka)
Občanský status (plánováno)
10 jazyků
Ne
Mateřský jazyk, náboženství (nově narozené děti)
Povinné
Švédský a anglický překlad
Ne
2011
Náboženské vyznání (oficiální a vnímané)5
Oficiálně: povinné; vnímané jako dobrovolné
Ano
Ne
10 let
2002/2010
Etnická příslušnost, mateřský jazyk, používaný jazyk, náboženství
Povinné
Rusky
Ne
10 let
2001/2011
Etnická příslušnost, mateřský jazyk, používaný jazyk, náboženství
Dobrovolné (vyjma otázek týkajících se jazyků)
Ano
Volební seznam (národnostní menšiny)
Německy a Slovinsky + 11 dalších jazyků Polsky, rusky a anglicky
Ne, vyjma autonomní provincie Bolzano
Itálie
Sčítání lidu
10 let
2001/2011
Žádný
Povinné
Litva
Sčítání lidu
?
2001/?
Etnická příslušnost, mateřský jazyk, náboženství
Dobrovolné
Moldavsko
Sčítání lidu
?
2004/?
Etnická příslušnost, mateřský jazyk, používaný jazyk, náboženství
Povinné
Rusky
Úřední záznamy, občanský status, soudní záznamy
2002/2011
Etnická příslušnost, mateřský jazyk, náboženství
Možnost neodpovědět, ale tím není myšleno, že jsou dobrovolné
Ne
Výzkumy
Rumunsko
5
Formulář v dalších jazycích
Sčítání lidu
10 let
Etnická příslušnost v registrech obyvatelstva
Podle návrhu zákona o sčítání lidu (z dubna 2009). 8
DH-MIN(2009)002rev
Není povinnost účastnit se sčítání lidu
4 jazyky + využívání tlumočníků do dalších jazyků Albánsky, maďarsky, rumunsky, rusínsky a slovensky Maďarsky, ukrajinsky, rusínsky, romsky (?)
úřady, školy, policie a ozbrojené síly
Rodný list a registry obyvatelstva
Ruská Federace
Sčítání lidu
10 let
2002
Etnická příslušnost, používaný mateřský jazyk
Srbsko
Sčítání lidu
5 let
2002
Etnická příslušnost, mateřský jazyk, náboženství
Dobrovolné
Slovensko
Sčítání lidu
10 let
2001
Etnická příslušnost, mateřský jazyk, náboženství
Povinné
Slovinsko
Sčítání lidu /úřední záznamy
10 let
2002
Etnická příslušnost, mateřský jazyk, používaný mateřský jazyk náboženství
Dobrovolné
Italsky a maďarsky
Švédsko
Registry
Každoročně
2011
Žádný
Povinné
Ne
Švýcarsko
Sčítání lidu / Registry
10 let, po roce 2010 bude každoročně
2000/2010
Členství v náboženské skupině, používaný jazyk a další znalost jazyků
Povinné
Německy, francouzsky, italsky a romsky a 6 dalších jazyků
Makedonie
Sčítání lidu
Nepravidelně
2002
Etnická příslušnost, mateřský jazyk, náboženství
Ukrajina
Sčítání lidu
10 let
2001
Etnická příslušnost, mateřský jazyk, znalost jazyků, náboženství
Dobrovolné (vyjma otázek týkajících se jazyků) Dobrovolné (vyjma otázek týkajících se jazyků)
6 jazyků
Ne
Etnická příslušnost uvedená v rodném listě
občanský status, školy, úřední záznamy, výzkumy (etnická příslušnost)
Mateřský jazyk ve škole Náboženská příslušnost (registry obyvatelstva) Tématické výzkumy «jazyk, náboženské vyznání a kultura» (začátek v roce 2014) Občanský status, školy, úřední záznamy (etnická příslušnost) Ne
9
DH-MIN(2009)002rev
1.2
Druhy sběru dat
Ze tří druhů sledovaných dat – etnické, jazykové a náboženské příslušnosti – jsou nejčastěji shromažďovány údaje o jazykové příslušnosti, za nimi následují údaje o náboženské a etnické příslušnosti. Nicméně rozdíly jsou poměrně marginální, protože 17 z 19 zemí, jež odpověděly na dotazník, shromažďují údaje alespoň na základě jednoho z uvedených kritérií. Výsledky průzkumu mezi zeměmi do něj zapojenými neodpovídá situaci ve členských zemích Rady Evropy. Ve studii realizované pro ECRI se podařilo vysledovat, že ze 42 zkoumaných zemí, 22 států shromažďuje údaje o etnické příslušnosti, 24 o náboženském vyznání a 29 o jazykové příslušnosti (Simon, 2007, tabulka 1, str. 39). Zdá se, že země, které se zúčastnily studie, se vyznačují rozšířenou praxí shromažďováním údajů o národnostních menšinách, náboženství a jazycích. Jedná se převážně o státy střední a východní Evropy, jež mají dlouhou tradici identifikace národnostních menšin, jak je patrné z níže uvedené tabulky č.2. Nicméně sběr údajů o etnicitě vyvolává v Evropě vlny nevole. Například Švédsko a Švýcarsko neshromažďují údaje o etnické příslušnosti, poněvadž to považují za nežádoucí. Švédsko vyjadřuje názor, že „neshromažďuje oficiální statistiky o etnickém původu obyvatelstva, vyjma jejich občanství a místa narození, protože neexistují metody na určování etnického původu, jež by byly zároveň morálně přijatelné i vědecky spolehlivé. Z toho důvodu není možné ve Švédsku získat statistické údaje o národnostních menšinách.“ Podobně Švýcarsko prohlašuje, že „..nepoužívá pojem „etnické statistiky“, poněvadž to považuje za nejednoznačné a problematické z koncepčního hlediska. Proto nejsou shromažďovány údaje týkající se příslušnosti k určité etnické skupině.“ Terminologie užívaná pro „etnické údaje” se pohybuje od „etnické příslušnosti” a „příslušnosti k etnickým skupinám” až po „národnostní příslušnost“ nebo „národnost“. V tomto případě se pojem „národnost“ nevztahuje k občanství, jak je to chápáno v západní Evropě, nýbrž k etnické příslušnosti. Pojem „náboženství“ je také dosti široký, může zahrnovat náboženské vyznání nebo sympatizování s určitou vírou, jako to je například ve Švýcarsku či příslušnost k určité formě bohoslužby nebo členství v náboženské komunitě. V závislosti na používané definici popisují shromažďované údaje odlišné úrovně náboženské příslušnosti. Zde uvedeme výňatek z definice náboženství užívané ve Slovinsku: „Pro určení náboženství byl podstatný pouze postoj k náboženství a nikoliv oficiální členství jedince v určité náboženské komunitě. Náboženské přesvědčení jedinců nebylo podstatné.” Přístupy k významu slova „jazyk” se také mohou lišit. Na začátku sčítacích formulářů bývá políčko „mateřský jazyk“, tím je myšlen jazyk, jímž hovořil jedinec v dětství nebo „první jazyk naučený v rodině“. V případech, kdy bylo v rodině používáno více jazyků, je respondent vyzván, aby si jeden z nich zvolil. Některé země používají pro jazykovou příslušnost formulace „používaný jazyk“ (např. Ázerbájdžán, Ruská Federace, Gruzie, Slovinsko). Ukrajina a Švýcarsko používají koncept „známého jazyka.“ Švýcarsko má vysoce detailní postup pro zjišťování jazykové příslušnosti – užívané jazyky ještě rozděluje podle místa užívání (v práci, ve škole, doma). Zřídkakdy je možnost poskytnout několik odpovědí na etnickou, náboženskou a jazykovou příslušnost. Nejen že sčítací formuláře neobsahují políčka pro více odpovědí, ale zásada výlučnosti příslušnosti je obsažena i v jiných úředních listinách. Prohlášení o národnosti (etnické příslušnosti) při narození dítěte, jež by mohlo mít několik národností, zahrnuje volbu uskutečněnou rodiči. Jednou výjimkou, která stojí za zmínku, je situace v Ázerbájdžánu, kde 10
DH-MIN(2009)002rev je umožněno zapsat dítěti dvě národnosti v případě, že se narodí smíšenému páru.6 Obecně řečeno, o příslušnosti dítěte k určité menšině rozhodují jeho rodiče. Tabulka 2: Situace v oblasti shromažďování údajů týkajících se etnické, náboženské a jazykové příslušnosti. Ázerbájdžán Bosna a Hercegovina Česká republika Finsko Německo Gruzie Maďarsko Itálie Litva Moldavsko Rumunsko Ruská Federace Srbsko Slovensko Slovinsko Švédsko Švýcarsko Makedonie Ukrajina Celkem
Etnická * * *
* * * * * * * * *
* * 14
Náboženská * * * * * * * * *
Jazyková * * * * * *
* * *
* * * * * * *
* * * 15
* * * 16
Vzhledem k citlivosti daného tématu jsou otázky týkající se etnické a náboženské příslušnosti dobrovolné (viz tabulka č.1). Pouze 3 státy je mají povinné stejně jako ostatní otázky v dotazníku (Slovensko, Moldavsko a Gruzie), zatímco v Ázerbájdžánu a Ruské Federaci je účast na sčítání lidu naprosto dobrovolná. Rumunsko a Srbsko přistupuje odlišně k otázce dobrovolnosti, není zcela jasné, zda je možné odpovídat dobrovolně: pokud totiž někdo odmítne odpovědět, je to akceptováno a není podáváno žádné hlášení úřadům. Například v Maďarsku jsou zase jednoznačně a jasně odděleny otázky dobrovolné a povinné, kdy je před dotazy týkající se etnické nebo náboženské příslušnosti uveden podrobný komentář. Protokol ve Slovinsku zahrnuje výslovnou zmínku nejen o dobrovolném charakteru odpovědí, nýbrž i o postupu zajišťujícím respondentům možnost osobních a svobodných odpovědí. Podle článku č. 10, zákona o sčítání lidu (OJ RS 66/2000, 26/2001), „musejí všichni lidé ve věku od 14 let uvádět svoji etnickou a náboženskou příslušnost sami. Pro členy domácnosti, jimž bylo v rozhodné době (31. března 2002) nejméně 14 let, ale nebyli v domácnosti přítomni v době provádění rozhovorů nebo návštěvy tazatele nebo nechtěli uvést svojí etnickou a náboženskou příslušnost v přítomnosti dalších členů domácnosti nebo tazatele, byl sběr těchto dat proveden prostřednictvím „Prohlášení o národnosti/etnicitě a náboženství“ (dotazník P-3/NV), jenž byl doručován domácnostem i s prázdnou obálkou. Díky tomu mohla každá osoba vyplnit ono prohlášení a zaslat ho Statistickému úřadu Slovinské republiky. Nicméně zaslat vyplněné Prohlášení o národnosti/etnicitě a náboženství nebylo povinné. Úřad přijal jen ta prohlášení, která byla podepsána.” Otázky mohou být „otevřené,“ tj. bez výčtů možných odpovědí a bez před-kódovaného seznamu odpovědí. V prvním případě je rozhodující smysl použitého termínu – např. pojem „etnická příslušnost“ musí být správně vysvětlen tak, aby ho respondenti správně pochopili. 6
Pozn. překl.: Také v České republice mají obyvatelé (i svým dětem) možnost zaznamenat do sčítacího archu více národností, ke kterým se hlásí. 11
DH-MIN(2009)002rev Užitím seznamu odpovědí umožňuje zadat přesně otázku díky předloženým odpovědím, ale poté tak trochu nutí respondenta přiklonit se k jedné z uvedených možných odpovědí. V ideálním případě dávají otázky respondentovi větší svobodu. Tento přístup je někdy kritizován organizacemi sdružujícími národnostní menšiny, protože věří, že to vede k podhodnocení počtu stigmatizovaných skupin národnostních menšin. Odpověď z České republiky byla následující: „Otázky týkající se příslušnosti k národnostní menšině nebo náboženskému vyznání jsou dobrovolné. Někteří zástupci národnostních menšin věří, že toto bylo hlavním důvodem, proč při sčítání lidu v roce 2001 mnohem méně lidí než v roce 1991 deklarovalo jinou než českou národnost. Někteří zástupci národnostních menšin považují za správné, aby všechny odpovědi při sčítání lidu musely být povinné, a aby tam byly vyjmenovány všechny „uznané“ národnostní menšiny (protože v České republice žádný zákon neobsahuje seznam národnostních menšin, je tento názor evidentním nepochopením problému ze strany některých zástupců národnostních menšin).“ 1.3
Další zdroje
Status občana, vzdělávání, zaměstnávání, policie a soudy Sčítání lidu je právní úkon, ale jeho výsledky jsou anonymně využívané, dotazníky s poskytnutými osobními údaji respondentů jsou poměrně záhy zničeny. Totéž však neplatí u úředních záznamů nebo matričních údajů (narození, sňatek, rozvod, úmrtí). Citlivější data jsou stále uchovávána v policejních spisech, kdy jsou data shromažďovaná soudem (nejen jména osob) používaná za účelem dohledu a vymahatelnosti práva. Dalo by se v tomto případě očekávat, že bude zaručena vysoká míra utajení nebo přísný zákaz zmínky o etnické či náboženské příslušnosti. Pouze devět z devatenácti zemí, které se zúčastnily tohoto výzkumu, uvedlo, že sbírají údaje o etnicitě z občansko-správních registrů (buď pouze ze záznamů nebo z rodných listů nebo z registrů obyvatelstva). Nadto existují země, jež sbírají data částečně z volebních seznamů, aby bylo zajištěno, že menšiny mohou užívat svého práva na zastoupení ve volebních okrscích (Maďarsko) nebo v provincii Bolzano (Itálie). Některé země využívají úřední nebo školní spisy. Je evidentní, že neexistuje přímá spojitost mezi shromažďováním údajů ze sčítání lidu a jeho rozšířením na jiné zdroje. Česká republika, Gruzie nebo Rumunsko shromažďují detailní údaje při sčítání lidu, jež se nevyskytují v žádných jiných oficiálních zdrojích. Srbsko podalo podrobnou zprávu popisující jemné rozdíly týkající se postupu při zaznamenávání údajů o etnické a náboženské příslušnosti, jež se řídí právními předpisy upravujícími tyto informace: 1) Výzva ke svobodě deklarovat svou národnost či etnicitu; 2) Omezení podmínek shromažďování údajů na základě písemného souhlasu; 3) Informace získané dobrovolně při přijímání žáků do škol se záměrem využít práva na vyučování v jazycích národnostních menšin. „Orgány a instituce veřejné správy uchovávají záznamy vztahující se k etnické, národnostní, jazykové a náboženské příslušnosti pro vlastní potřebu. Ustanovení článku č.47 Ústavy Republiky Srbsko, o svobodném prohlášení o národnostní identitě/etnicitě, výslovně uvádí, že nikdo nemá povinnost hlásit se k určité národnosti nebo etniku a ustanovení článku č. 43, podle něhož nikdo není povinen oznamovat svoje náboženské vyznání, jsou výchozími body pro uchovávání těchto záznamů. Podle článku č. 18, § 1, tohoto zákona, osobní údaje o rase, etnicitě, náboženství a dalších přesvědčeních – politických názorech nebo sexuálním životě, mohou být shromažďovány, zpracovávány a poskytovány pouze s písemným souhlasem 12
DH-MIN(2009)002rev občanů. Při zápisu do základních a středních škol v Republice Srbsko, žáci/studenti nebo jejich rodiče/zákonní zástupci musejí vyplnit „záznamovou kartu žáka/studenta“, obsahující informace o mateřském jazyce, národnosti/etnicitě a náboženství. Zákonem „o základech vzdělávacího systému“ není uložena povinnost odpovídat na tyto otázky. Školy shromažďují výše uvedené údaje proto, aby byla zajištěna výuka v jazycích národnostních menšin a náboženská výuka, a aby byli najati vhodní vyučující. Informace jsou poté předávány Ministerstvu školství za účelem vytvoření databáze, jmenovitě Vzdělávacího informačního systému (EIS). Kromě této databáze shromažďuje Provinční sekretariát pro normy, správu a národnostní menšiny výkonné rady Autonomní provincie Vojvodina informace z dotazníků, které jsou rozesílány všem školám na území Autonomní provincie Vojvodina vždy před začátkem školního roku, a které také obsahují informace o mateřském jazyku, náboženství a národnostní identitě/etnicitě studentů. Zákon o pracovně-právních záznamech upravuje druh, obsah a metodiku uchovávání údajů vztahujících se k zaměstnanosti, jakož i metody sběru, zpracování, použití a ochrany údajů v příslušných spisech a nepředpokládá povinnost uchovávat údaje o národnostní identitě/etnicitě a jazyku. Přesto existuje v praxi možnost pro nezaměstnané osoby uvést do záznamů úřadu práce svoji národnostní identitu/etnicitu, záměrem je poskytnout pracovní příležitosti příslušníkům romské menšiny jakožto nejzranitelnější skupině na trhu práce. Tyto údaje ovšem nejsou komplexní vzhledem k možnosti volby sebe-určení.“ Velice zřídka jsou zveřejňovány citlivé údaje z policejních a soudních statistik za jiným účelem než za účelem monitoringu rasových útoků nebo případům diskriminace. Jediné ohlášené případy se staly v bývalé jugoslávské republice Makedonie a ve Slovinsku: „V souladu se zákonem o policii (OJ RS č. 49/1998), provozuje policie databázi trestných činů, jež kromě dalších údajů obsahuje také informace o národnosti obžalovaných osob. Při výslechu má podezřelý možnost neuvádět svoji národnost a neposkytovat takovou informaci policii. Policie neshromažďuje další informace, jež se vztahují k rasové, etnické, jazykové či náboženské příslušnosti.“ Případ dokladů totožnosti Zatímco shromažďování údajů o etnické a náboženské příslušnosti je ve správní i soukromé sféře poměrně vzácné kvůli zákonům na ochranu osobních údajů, situace v oblasti dokladů totožnosti je mnohem kritičtější. Jedná se o úřední identitu, jež doprovází jedince po celý život, např. jako jeho datum narození nebo pohlaví. Většina zemí, které dříve zmiňovaly v dokladech totožnosti etnickou nebo náboženskou příslušnost, již od této praxe upustila. Tato záležitost pokračuje na dobrovolném základě v několika zemích (Maďarsko, Ruská Federace, Makedonie). Případ Srbska je zajímavý v tom, že je možné mít vytištěno v dokladech totožnosti jméno a příjmení v písemné formě, specifické pro danou národnostní menšinu, v souladu s doporučením článku č. 11 Rámcové úmluvy, implementovaného do článku č.9 „zákona o ochraně práv a svobod národnostních menšin.“ Následně Srbsko zcela správně odpovědělo, že „s ohledem na zákonnou možnost uvádět v dokladech totožnosti příjmení a jméno v originálním znění, zjevně existuje možnost nepřímo projevit svojí národnostní identitu/etnicitu.“ Gruzie: „Od roku 1997 je údaj o etnicitě odstraněn z průkazu totožnosti. V pasech se také nevyskytuje údaj o etnicitě.”
13
DH-MIN(2009)002rev
Moldavsko: “Zákon č. 273-XIII z 9. listopadu 1994, o určování totožnosti v Národním pasovém systému (článek č.2 (odst. 7 (i) a článek č. 3 (odst. 5 (i) uvádějí, že za účelem prevence jakékoliv diskriminace nebude uváděn etnický původ držitele průkazu totožnosti; v průkazu totožnosti uprchlíků a v cestovních dokladech není uvedena etnická příslušnost držitele.” Poskytování údajů organizacemi nebo komunitami příslušníků menšin Ve většině zemí účastnících se výzkumu neuchovávají komunitní organizace průběžné statistiky o členství, neboť je pravděpodobné, že existuje vyšší počet příslušníků národnostních menšin. Pokud to již provádějí, nejsou jejich odhady považovány za spolehlivé. Na jedné straně se odborné znalosti, potřebné pro tvorbu statistik o menšinách, zřídka vyskytují v organizacích reprezentujících migranty. Na druhou stranu tyto organizace přirozeně inklinují k nadhodnocování počtu svých členů, a proto se domnívají, že oficiální statistiky, pokud existují, podceňují situaci, politickou váhu, zdroje a možné zastoupení (mimo jiné ve školách či samosprávních celcích) je určováno na základě demografického zastoupení příslušných menšin. Česká republika: „Organizace národnostních menšin neuchovávají ani záměrně nevedou vlastní databáze příslušníků menšin. Obvykle nedisponují žádnými mechanismy, možnostmi, financemi nebo kvalifikovanými zaměstnanci, aby tak činili. Nicméně každá z těchto organizací má určitý druh evidence svých členů. Takové informace jsou důležité a jsou využívány pro plánování aktivit atp. Zástupci jednotlivých organizací často používají vlastní odhady počtu příslušníků menšiny.“
1.4
Způsob prohlášení
Zásadním pravidlem při shromažďování údajů o etnické a náboženské příslušnosti je princip sebeurčení. Pojem „svobodná volba“ je uveden v ústavách několika států (Bosna & Hercegovina, Srbsko) a je měřítkem pro sběr dat nejen v rámci sčítání lidu, ale i ve všech ostatních správních úkonech. Všechny země shromažďující údaje o etnické nebo náboženské příslušnosti zdůrazňují princip svobodného prohlášení při sčítání lidu, což není uvedeno přímo v ústavách, ale převzato z článku č. 3, Rámcové úmluvy. Tato zásada je uplatňována při sčítání lidu, kdy je někdy zjevně uvedena možnost dobrovolně odpovědět na otázky, stejně jako v případech jiných zdrojů dat, včetně úředních záznamů. Bosna & Hercegovina: „Článek č. 170, Ústavy SFRJ zaručuje občanům úplnou svobodu přihlásit se k určité národnostní menšině. Sčítací komisař byl povinen zaznamenat přesnou odpověď respondenta na otázku týkající se jeho národnostní příslušnosti. V souladu s článkem č. 170, Ústavy SFRJ, měl občan možnost nevyjadřovat se k této otázce. V tom případě sčítací komisař uvedl odpověď: “Neuvedl/neuvedla.” Formulář pro sčítání lidu P-l (pro jednotlivce) obsahoval dotaz na národnostní příslušnost: „Podle článku č. 170, Ústavy SFRJ nemusí občan odpovídat na tuto otázku.“ Článek č. 174 Ústavy SFRJ zaručuje občanům svobodu vyznání; víry. Sčítací komisař byl povinen zaznamenat přesnou odpověď respondenta na otázku týkající se jeho náboženské příslušnosti. Skutečnost, zda byl respondent zaregistrován jako člen určité náboženské skupiny či nikoliv, nehrála roli při jeho možnosti odpovědět na tuto otázku. Podstatné bylo, jestli respondent sám sebe považoval za vyznavače určitého náboženství či nikoliv.” 14
DH-MIN(2009)002rev
Slovensko: „Podle čl. 12, §3, Ústavy Slovenské republiky má „každý právo se svobodně rozhodnout, které národnostní skupiny je příslušníkem/příslušnicí. Jakýkoliv vliv nebo formy nátlaku, jež mohou vést či ovlivnit odmítnutí původní národnosti, budou zakázány.” A podle článku č. 33, Ústavy Slovenské republiky „příslušnost k jakékoliv národnostní menšině nebo etnické skupině nesmí být použita v neprospěch jednotlivce.” Ázerbájdžán: „Zákon republiky Ázerbájdžán o informační svobodě ze dne 19. června 1998, jenž uvádí, že „zdokumentované nebo ústně podané informace o jedincích, náleží tomuto jedinci. Údaje o náboženské příslušnosti mohou být shromažďovány pouze v případě souhlasu jedince”.”
Oddíl 2: Právní rámec pro shromažďování údajů Právní rámec pro shromažďování údajů a nakládání s informacemi je tvořen mezinárodními a vnitrostátními předpisy díky dvěma hlavním zdrojům: zaprvé zákony o nakládání a předávání informací, respektování soukromí a ochrany osobních údajů, jež jsou označovány dále v tomto dokumentu jako „zákony na ochranu osobních údajů“, zadruhé zákony o práci statistických úřadů, o sčítání lidu, o uchovávání údajů o obyvatelstvu a o standardech sběru dat, pro něž používáme souhrnný pojem „statistické zákony.“ Tento rámec byl odvozen z řady mezinárodních smluv o lidských právech, zejména ze dvou základních dokumentů: Úmluvy Rady Evropy č. 108 (dále jen „CETS 108“) „na ochranu osob se zřetelem na automatizované zpracování dat“ (z roku 1981) a Směrnici Rady Evropy č. 95/46/EC (dále jen „Směrnice č. 95“) o ochraně osob s ohledem na zpracování osobních údajů a o jejich volném pohybu” (1995) a postupně se standardizoval. Vnitrostátní předpisy byly odvozovány z Úmluvy Rady Evropy č. 108 a ve členských státech EU byla transponována Směrnice č. 95. 2.1
Zákony upravující shromažďování údajů
Ke dni 17. března 2009, ratifikovalo 41 členských států Rady Evropy Úmluvu CETS 108, 3 státy jí podepsaly bez ratifikace (Rusko, Turecko a Ukrajina) a 3 jí nepodepsaly (Arménie, Ázerbájdžán a San Marino). Z 19 zemí zahrnutých do této studie jich 16 ratifikovalo CETS 108 a 10 členských států EU transponovalo Směrnici č. 95 do národních zákonů nebo již splňovalo kritéria odpovídající vnitrostátní legislativou před přistoupením k této dohodě. Proto státy, zahrnuté do této studie, vykazují silnou jednotu legislativních úprav týkajících se shromažďování, zpracovávání a šíření statistických údajů. Kromě těchto zákonů existují ještě následující: • Zákony o statistikách obsahují smluvená pravidla pro statistiky určující podmínky pro jejich činnost a poskytují více specifickou definici kritérií pro utajování statistických dat než zákony na ochranu osobních údajů; •
Zákony o sčítání lidu detailně popisují postup pro provádění sčítání lidu a přesně stanovují důležitost shromažďovaných údajů, doplňujíc tak zákony na ochranu osobních údajů nebo zaplňují mezeru tam, kde takové zákony úplně chybí, jako například v Gruzii7
•
Zákony o cestovních dokladech a dokladech totožnosti určují, za jakých podmínek se mohou osobní údaje, včetně „národnosti“ nebo náboženství, objevovat v oficiálních dokumentech/dokladech;
7
V Gruzii jsou ustanovení týkající se osobních dat upraveny také Všeobecným správním řádem. 15
DH-MIN(2009)002rev •
Zákony o registrech obyvatelstva, o správních dokumentech, o občanství;
•
A na prvním místě ústavní ustanovení upravující zvláště shromažďování údajů o etnické a náboženské příslušnosti.
Tabulka 3 shrnuje hlavní legislativní zdroje uvedené v dotaznících, doplněné o informace ze zprávy připravené pro ECRI (Simon, 2007). V rámci studie tyto rozličné právní normy určují, zda je možné zpracovávat informace, které odhalují etnickou nebo náboženskou příslušnost a také technické podmínky pro jejich zpracování. Ohledně jazykové příslušnosti neexistují žádná zvláštní omezení. Systém vytvořený na základě těchto zákonů je složitě komplexně popsatelný,8 nejen že záležitosti týkající se statistických dat mohou být zahrnuty v rozličných zákonech (jako je trestní zákoník, ústava, zákon na ochranu osobních údajů, zákon o právech příslušníků národnostních menšin), ale také se může vyskytnout situace, kdy si mohou odlišná ustanovení jednotlivých zákonů vzájemně odporovat. Potom je těžké určit, které ustanovení použít v konkrétní situaci. Poté by měly být texty ustanovení porovnány jako precedens, tj. jak jsou ve skutečnosti uplatňovány – tento praktický aspekt ochrany osobních údajů tudíž není zahrnut v této studii.
8
Odpověď z Finska zněla: „Velké množství ustanovení o shromažďování a nakládání s osobními údaji je obsaženo ve zvláštních zákonech. Těch je odhadem něco okolo 600.“
16
DH-MIN(2009)002rev
Tabulka č. 3: Právní rámec pro shromažďování údajů Země
Mezinárodní úmluvy o ochraně osobních údajů
Ázerbájdžán
Statistické zákony
Ochrana dat
Další právní úprava
Neratifikoval CETS 108
Zákon republiky Ázerbájdžán o statistice, přijat dne 18.února 1994, Doplnění a změny ze dne 16. května 2000
Zákon republiky Ázerbájdžán o datech a o ochraně údajů - 3/4/1998; Zákon o právní ochraně sběru dat - 14/9/2004; Zákon o svobodě informací - 19/6/1998
Bosna & Hercegovina
CETS 108 (1/7/2006)
Zákon Bosny a Hercegoviny č. 34/2002 o statistice
Zákon na ochranu osobních údajů, schválený Zákon o ústředním registru a výměně údajů ze dne 28. dne 28.prosince 2001; Zákon o svobodném prosince 2001, Zákon o osobních identifikačních číslech ze přístupu k informacím přijatý v říjnu 2000 dne 28. prosince 2001, Zákon o průkazech totožnosti občanů Bosny a Hercegoviny ze dne 28. prosince 2001
Česká republika
CETS 108 (1/11/2001) Směrnice č. 95(46) (4/4/2000 ?)
Zákon č. 89/1995 Sb. O státní statistické službě
Platné znění Zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a změně některých zákonů
Zákon č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně vybraných zákonů, ve znění pozdějších předpisů a zvláštní zákony upravující podmínky uchovávání a rozsah a metody zpracovávání dat ve specifických informačních systémech provozovaných státní správou (např. Zákon č. 133 /2000 Sb., o registrech obyvatelstva a rodném čísle a o změnách určitých zákonů (Zákon o registrech obyvatelstva, ve znění pozdějších předpisů)
Finsko
CETS 108 (1/4/1992) Směrnice č. 95(46) (1/12/200)
Statistický zákon č. 280/2004
Zákon o osobních údajích (523/1999), novelizován v roce 2000; Zákon o komisi pro ochranu osobních údajů a ombudsmana pro ochranu osobních údajů (389/1994, částečně novelizován zákonem č. 524/1999), Usnesení vlády č. 432/1994, o komisi pro ochranu osobních údajů a ombudsmanovi pro ochranu osobních údajů, částečně novelizováno Usnesením č. 529/1999
Zákon o transparentnosti činnosti vlády (621/1999)
17
DH-MIN(2009)002rev
Německo
CETS 108 (1/10/1985) Směrnice č. 95(46) (18/5/2001)
Gruzie
CETS 108 (1/4/2006)
Maďarsko
Itálie
Litva
Zákon o statistice pro účely Spolkové republiky Federální zákon ze dne 21. ledna 1977 Německo, (Federální statistický úřad - BStatG) upravující ochranu před zneužitím osobních 1)2)3)4)5)6), ze dne 22. ledna 1987, (Federální identifikačních údajů při zpracovávání dat, ve sbírka zákonů. I, s. 462, 565) naposledy změněn znění federálního zákona o ochraně údajů ze článkem č. 3 zákona ze dne 7. září 2007 dne 20. prosince 1990 a novely zákona ze (Federální sbírka zákonů. I, s.2246), dne 14.září 1994; právní předpisy v jednotlivých spolkových zemích; Federální zákon o ochraně údajů - 2001 (Federální zákon o ochraně osobních údajů (BDSG). Novela federálního zákona (aktuální znění) o ochraně osobních údajů ze dne 14.ledna 2003 (str. 66, Spolkové sbírky zákonů č.I.), poslední změna nastala v článku č. 15, odst. 53, zákona ze dne 5. února 2009 (str. 160, Spolkové sbírky zákonů č.I.) Zákon republiky Gruzie o statistikách, 1997
Článek č. 9 – Ochrana osobních údajů (Zákon o všeobecném sčítání lidu v republice Gruzie, 2001) Zákon č. 63 z roku 1992 o ochraně osobních údajů a veřejném přístupu k informacím ve veřejném zájmu
CETS 108 (1/2/1998) Zákon č. 46 z roku 1993 o statistikách Směrnice č. 95(46) (již před ratifikací splňovaly podmínky) CETS 108 (1/7/1997) Dle zákona č. 322 ze dne 6/9/1989 (Úřední věstník Zákon č. 675 o ochraně osobních údajů Směrnice č. 95 (46) ze dne 22. září 1989, č. 222) Zákon o pravidlech 31/12/1996 (novelizován několika vyhláškami (08/05/1997) národního statistického systému a o reorganizaci z roku 1997, 1998 a 1999) Zákoník o ochraně Národního statistického úřadu, podle článku 24, údajů - 30/6/2003 zákona č. 400 ze dne 23. srpna 1988 CETS 108 (1/10/2001) Zákon Republiky Litva č. VHI-1511 o změně Zákon o právní ochraně údajů ze dne Směrnice č. 95(46) zákona o statistikách ze dne 23. prosince 1999 21/1/2003, Novela zákona č. IX-1296 ze dne (21/3/2003) 13/4/ 2004
Moldavsko
CETS 108 (1/6/2008)
Zákon Moldavské republiky o statistikách (schválený dne 18.prosince 1990)
Zákon č. 17, o ochraně osobních údajů ze dne 15/2/2007; Zákon č. 273-XIII, o identifikačních úkonech v rámci Národního pasového systému ze dne 9/11/1994
Rumunsko
CETS 108 (1/6/2002)
Vyhláška týkající se organizace veřejných statistik z roku 2000
Zákon č. 677/2001 na ochranu osobnosti týkající se zpracovávání osobních údajů a o volném oběhu těchto dat
Zákon č. 77 z roku 1993 o právech příslušníků národnostních a etnických menšin
Zákon č. VIII-1222 o sčítání lidu a domů v roce 2001 ze dne 10/6/1999; Usnesení č. 907 ze dne 19/9/2006, o statistických údajích týkajících se národnosti, Zákon č. 1320-XIII ze dne 25/9/1997, o registrech; Zákon č. 100-XV ze dne 26/4/2001, o občanství
Rozhodnutí vlády č. 680/2001 o sčítání obyvatelstva
18
DH-MIN(2009)002rev
Ruská Federace
CETS 108 (podepsána 7/11/2001, neratifikována)
Srbsko
CETS 108 (1/1/2006)
Slovensko
CETS 108 (1/1/2001) Směrnice č. 95(46) (1/5/2004) CETS 108 (1/9/1994) Směrnice č. 95(46) (6/7/2000)
Slovinsko
Švédsko
Ruský federální zákon o informacích, Federální zákon č. 8-FZ ze dne 25/1/2002 o sčítání informování a ochraně informací ze dne 25. vše-ruského lidu ledna 1995 Dekret o vydání Zákona o ochraně osobních Zákon o ochraně práv a svobod národnostních údajů - 1998 menšin; Zákon o občanských průkazech Zákon o státních statistikách ze dne 29. listopadu 2001 Slovinský zákon o statistikách č. 45/95 Sb. z 9/2001
Zákon o veřejných statistikách byl vyhlášen dnem 15. března 2001.
Švýcarsko
CETS 108 (1/10/1985) Směrnice č. 95(46) (3/9/1998) CETS 108 (1/2/1998)
Makedonie
CETS 108 (1/7/2006)
Zákon o státních statistikách, jenž byl přijat makedonským parlamentem a vyhlášen ve sbírce zákonů pod číslem 54/97
Ukrajina
CETS 108 nebyla ratifikována
Zákon o státních statistikách
Zákon o federální statistice (LSF)
Zákon č. 428/2002 o ochraně osobních údajů Zákon č. 460/1992 Sb., Ústava; Zákon č. 40/1964 Sb., Občanský zákoník; Zákon č. 300/2005 Sb., Trestní zákoník Zákon o ochraně osobních údajů (zveřejněn Zákon upravující sčítání lidu, bytů a domů (OJ RS ve Slovinské sbírce zákona pod č. 59/1999; 66/2000 ze dne 26/2001) vstoupil v platnost 07.08.1999), novelizován v 07/2001 (č. 57/2001) a nahrazen novým zákonem o ochraně osobních údajů v 01/2005 Zákon o osobních datech (SFS 1998:204) ze dne 29.4.98 a Nařízení SFS č. 1998:1191 ze dne 03.09.98 Článek 13, odst. 2 Federální ústavy ze dne Článek č. 28 a dal. Občanského zákoníku; Čl. 7 a 18. dubna 1999 (Cst.), článek 28 švýcarského dal. Vyhlášky o statistických údajích; Federální občanského zákoníku ze dne 10. prosince zákon o sčítání lidu ze dne 22. června 2007; 1907; Federální zákon o ochraně údajů (LPD) Federální nařízení o sčítání lidu ze dne 19. prosince ze dne 19. června 1992, prováděcí Nařízení 2008; Zákon o slaďování rejstříku obyvatel s dalšími federálního zákona o ochraně údajů (OLPD) veřejnými registry obyvatel ze dne 23.června 2006 ze dne 14. června 1993 (LHR); Nařízení vlády o harmonizaci registrů ze dne 21. listopadu 2007 (OHR); Čl. 10 Nařízení o organizaci federálních statistik ze dne 30. června 1993; Čl. 7 a dal. Nařízení o sběru federálních statistických údajů ze dne 30. června 1993 Zákon č. 07-378/1 o ochraně osobních údajů Zákon o sčítání lidu, bytů a domů republiky ze dne 25. ledna 2005, publikován ve Sbírce Makedonie v roce 2001 (Ve sbírce zákonů vydán zákonů pod číslem 12/94 pod číslem 16/ 2001, novely byly publikovány pod čísly 37/2001, 70/2001 a 43/2002). Zákon o informacích, jiných zákonech a dalších právních normách upravujících oblasti statistiky, informací a využívání výpočetní techniky, o vědeckých a technických činnostech a státních normách v těchto oblastech
Ústava
19
2.2
Situace v oblasti etnické, náboženské a jazykové příslušnosti
Článek č. 6, CETS 108 definuje „zvláštní kategorie údajů”, kdy podmínky pro jejich shromažďování jsou předmětem „vhodných ochranných opatření“: „Osobní údaje, které odhalují rasový původ, politické názory nebo náboženské či jiné přesvědčení, jakož i údaje týkající se zdravotního stavu nebo sexuálního života, nesmějí být automaticky shromažďovány, pokud vnitrostátní právo nestanoví vhodná ochranná opatření. Totéž se vztahuje na osobní údaje týkající se odsouzení za trestný čin.“ Směrnice č. 95/46/EC je ještě více restriktivní, článkem č. 8 ukládá zákaz na základě principu zpracování „zvláštních kategorií údajů“: „Členské státy zakáží zpracování osobních údajů, které odhalují rasový či etnický původ, politické názory, náboženské nebo filozofické přesvědčení, odborovou příslušnost, jakož i zpracování údajů týkajících se zdraví a sexuálního života.“ Nicméně takové zákazy jsou zmírňovány výjimkami či osvobozeními, které se nakonec rovnají podmínečnému svolení (Simon, 2007). Skutečný význam ustanovení týkajících se „zvláštních kategorií údajů“ je takový, že existuje zvláštní identifikace údajů, jež odhalují „rasový původ“ nebo „náboženské vyznání“ a dle CETS 108 má být jejich poskytování předmětem zavedení systému poskytujícího vhodná ochranná opatření (ta musí být definována každou ze signatářských zemí). Nejasnost ohledně zaručení těchto opatření je částečně objasněna v zemích, na které se vztahuje Směrnice č. 95, jež stanovuje taxativní výčet výjimek. Interpretace následků tohoto relativního zákazu se v každé zemí liší. Například v odpovědích z Německa a Švédska bylo zdůrazněno, že je možný sběr dat o etnickém původu v rámci zákona na ochranu osobních údajů. Itálie sama sebe vidí v jiné poloze vzhledem k případu provincie Bolzano, kde platí zvláštní režim (Prezidentský dekret č. 752/1976). V tomto regionu (a nikoliv pouze v něm) jsou shromažďovány údaje o etnickém a jazykovém původu, nejen pro účely sčítání lidu, ale i pro využití správními orgány. Jak je patrné z textu, Směrnice č. 95 nezakazuje tento druh shromažďování údajů, nicméně je limitován příslušnými právními ustanoveními. Odpověď z Finska jasně ukazuje, za jakých podmínek je možné shromažďovat údaje o etnickém původu, což ovšem neznamená, že se jedná pouze o aktuální sběr dat, s výjimkou žadatelů o azyl a organizaci laponských parlamentních voleb (4.kapitola, zákona č. 974/1995 o parlamentu Sámů). Podobná ustanovení nalezneme v Maďarsku, kde je v rámci komunálních voleb využíván seznam voličů z řad národnostních menšin. Registry voličů v Maďarsku: „V době komunálních voleb je vytvořen registr voličů z řad menšin. Menšiny, vyjmenované dále, jsou uvedené v zákoně a mohou být uvedeny v registru voličů: Bulhaři, Romové, Řekové, Chorvati, Poláci, Němci, Arméni, Rumuni, Rusíni, Srbové, Slováci, Slovinci a Ukrajinci. Přihlášení se do registru voličů z řad národnostních menšin je dobrovolné. Tento registr je po volbách zničen.“ Další kritérium je zmíněno v odpovědi z Finska a to „nezbytnost”, což může nebo nemusí odůvodňovat shromažďování citlivých údajů. Jak je patrné z níže uvedeného citátu, bude na ombudsmanovi pro ochranu osobních údajů, aby odhadl míru osobního prospěchu při
DH-MIN(2009)002rev překračování zákazu o shromažďování citlivých údajů a v případě osobních spisů posoudil, zda je možné dokázat osobní prospěch. Příklad požadavku „nezbytnosti” poskytnutý Finskem: Podle oddílu 3 (požadavek „nezbytnosti”) je zaměstnavatel oprávněn zpracovávat osobní údaje vztahující se přímo k pracovně-právnímu vztahu. [...] Nebudou povoleny jakékoliv výjimky z požadavku „nezbytnosti” – ani se souhlasem zaměstnance. Podle vyjádření ombudsmana pro ochranu osobních údajů nesplňuje shromažďování údajů týkajících se národnostního nebo etnického původu požadavek „nezbytnosti” a „nediskriminace” v oblasti zaměstnanosti. Poskytování údajů týkající se národnosti je nezbytné pro účely kontroly pracovních povolení pro zaměstnance. Případ České republiky je ještě složitější. Zatímco přijetím Směrnice č. 95 byl zopakován zákaz uvádění „citlivých“ údajů, Česká republika v rámci provádění sčítání lidu zaznamenávala údaje týkající se národnostní a náboženské příslušnosti. Jedná se o výjimku specifickou pro sčítání lidu, v ostatních statistikách (týkajících se vzdělání, zaměstnání nebo soudních spisů) nejsou tyto údaje uchovávány. A konečně Slovensko rozlišuje mezi etnickou příslušností, jež představuje citlivý údaj, a rasou a náboženstvím, jež nejsou považovány za citlivé. Toto rozlišení z našeho pohledu čerpá inspiraci v právních normách – hlavně v ústavě a zákonech týkajících se národnostních menšin. Interpretace citlivých údajů, Slovensko: „Příslušnost k národnostní nebo etnické menšině nevytváří zvláštní kategorii osobních údajů (citlivých dat) a má čistě deklarativní charakter. Nicméně údaje související s rasovou a náboženskou příslušností jsou automaticky považované za citlivé údaje, a proto by mělo jejich zpracovávání podléhat zákazu na základě zákona, ovšem s určitými výjimkami (§8, odst. 1, §9, odst. 1, zákona č. 428/2002 Sb. a dalších ustanovení, ve znění pozdějších předpisů.” 2.3
Oprávněnost a použití shromažďovaných údajů
Státy, které neshromažďují údaje objasňující etnickou, náboženskou a jazykovou příslušnost, většinou uvádějí základy legislativní úpravy zákazu a zdůrazňují, že neexistuje politický nebo morální motiv pro ospravedlnění shromažďování takových údajů. Z jejich pohledu ani boj s diskriminací ani ochrana menšin neposkytuje oprávnění ke sběru tohoto druhu dat. Nicméně státy shromažďující výše uvedené údaje (v rámci tohoto výzkumu jich byla většina) upozorňují na specifické potřeby vymezené buď ústavou nebo závazky spojenými s realizací konkrétních politik. Litva: Statistické údaje o struktuře obyvatelstva podle národnosti jsou shromažďovány na základě Usnesení vlády republiky Litva č. 907 ze dne 19. září 2006 o přijetí národního antidiskriminačního programu na léta 2006-2008. Etnické údaje jsou shromažďovány za účelem realizace vládních politik vůči národnostním menšinám. Finsko: Oddíl 25 zákona o parlamentu Sámů (č.1279/2002) obsahuje zvláštní ustanovení o důvěrnosti seznamu voličů a dokumentů vztahujících se k vypracování seznamu voličů, jež obsahují údaje o etnickém původu osob. 21
DH-MIN(2009)002rev
Závěr Kontrola shromažďování údajů o etnické, náboženské a jazykové příslušnosti má nepochybný klíčový význam při boji s diskriminací a ochraně národnostních menšin. ECRI zdůrazňuje, že je „těžké rozvíjet a efektivně realizovat politiky ... bez kvalitních údajů” a doporučuje shromažďovat údaje „v souladu s legislativou EU, nařízeními a doporučeními o ochraně osobních údajů a ochraně soukromí a pokud je to vhodné i údajů, jež napomáhají posuzovat a vyhodnocovat situaci a zkušenosti skupin osob, jež se snadno stávají terčem rasismu, xenofobie, antisemitismu a netolerance.“ V konkrétní oblasti ochrany národnostních menšin, jíž pokrývá Rámcová úmluva o ochraně národnostních menšin, a jejímž garantem je právě Výbor, je možné určit několik klíčových momentů pro sběr dat, které jsou nezbytné pro statistické využití. V Rámcové úmluvě existují články, které přímo či nepřímo odkazují na využití statistických nebo číselných údajů (čísla, procenta, podíly atd.). V dokumentu popisujícím dodržování základních práv menšin rozlišuje J. Schokkenbroek, jenž byl v té době ředitelem Sekce pro lidská práva a politický rozvoj, mezi dvěma kategoriemi závazků uložených Úmluvou:9 „negativními povinnostmi“ vztahujícími se k ochraně univerzálních práv a „povinnostmi týkajícími se konkrétních cílů.“ Podle Schokkenbroeka není využití statistik rozhodující pro splnění první kategorie povinností, zatímco uznání závazků z druhé kategorie nezbytně předpokládá využití kvantitativních údajů. Při čtení Rámcové úmluvy narazíme na fakt, že článek č.4, jenž se týká rovnosti před zákonem a rozličných oblastí života společnosti, je nutně založen na statistikách odrážejících situaci menšin v těchto oblastech. Hlavní myšlenky obsažené v článku č. 15, týkajícím se „efektivní účasti” osob náležejících k menšinám a článku č. 12, odst. 3, o rovných příležitostech v oblasti vzdělávání, jsou podobné. Konkrétněji, článek č. 10, odst.2 , článek č. 11, odst.3 a článek č. 14, odst. 2 odkazují na pojem: oblasti obývané „velkým množstvím“ osob náležejícím k národnostní menšině, což je možné dokázat pouze z kvantitativního hlediska. To v sobě zahrnuje definici nejen toho, co je „podstatné,“ ale také možnost zjištění existence významných čísel prostřednictvím sčítání osob náležejícím k národnostním menšinám. Ať již ve formě dohledu nad zachováváním práv menšin v praxi nebo zohledněním měřítek týkajících se příslušníků národnostních menšin, ochrana národnostních menšin objektivně vyžaduje citlivé zacházení s údaji popisujícími příslušné menšiny. Takové statistické údaje jsou shromažďovány v zemích Rady Evropy zcela odlišně. V mnoha zemích zkrátka není etnická, náboženská a jazyková příslušnost uvedena ve veřejných zdrojích informujících o obyvatelstvu (ani ve sčítání lidu, ani v registrech obyvatelstva). V zemích, kde dochází k takovémuto shromažďování údajů, není plně zaručeno jejich využití v souladu s Rámcovou úmluvou. Demografický popis menšin je obvykle zveřejňován tak, aby nepodněcoval k vyvozování soudů o menšinách v oblasti jejich zapojení do vzdělávacího, pracovně-právního a politického systému nebo k jejich geografické segregaci. Dotazníky zahrnuté v této studii umožňují identifikovat řadu „příkladů dobré praxe,” založených na mnoha zkušenostech. Tyto příklady dobré praxe netvoří systematický celek. Musely by být totiž navrženy jiné a více konkrétní prostředky pro zpracovávání údajů a jejich interpretaci. 1) V souladu s článkem č. 3 Rámcové úmluvy a jednotnými názory mezinárodních lidsko-právních institucí, musejí být učiněny kroky k zajištění toho, aby lidé měli při shromažďování statistických údajů možnost svobodně oznámit svoji příslušnost k určité 9
Schokkenbroek, J. (2000): : „Jaký druh informací potřebujeme pro monitoring uplatňování základních práv menšin? Zkušenost Rady Evropy.“ Projev pronesený na “Konferenci o statistice, rozvoji a lidských právech,” Montreux, ISI, IAOS. Ke stažení na: www.portal-stat.admin.ch/iaos2000/schokkenbroek_final_paper.doc 22
DH-MIN(2009)002rev menšině. Odpovědi na otázky týkající se etnické a náboženské příslušnosti by proto měly být při sčítání lidu dobrovolné a měly by být vyjmenovány ve formuláři. Dotazníky by měly být dostupné v jazycích nejvíce používaných v příslušném státě. Uvádění jazykové příslušnosti se zdá být méně využívané, ačkoliv může být použité také pro určení etnicity a nevhodné účely jdoucí proti právům národnostních menšin. Vhodnost kladení otázek týkajících se jazyka by měla být prodiskutována se zástupci občanské společnosti, zvláště s organizacemi zastupujícími menšiny. 2) Shromažďování údajů o etnické a náboženské příslušnosti by mělo splňovat jasně definované cíle vztahující se k boji proti diskriminaci a k ochraně menšin. Tyto cíle by měly být popsány v legislativě a příslušných politikách a měly by být zejména upřesněny pro účely sčítání lidu. 3) Otázky by měly být formulované jako “otevřené” (bez výčtu možností, jak odpovědět) nebo “uzavřené” (se seznamem kategorií, jež je možné zaškrtnout), ale je důležité umožnit lidem uvést několik odpovědí, aby mohli vyjádřit mnohočetnou příslušnost. Třídění podle mnohočetných odpovědí musí splňovat jasnou metodiku a musí být v souladu s definovanými cíli. 4) Rozdíl mezi statistickými údaji a záznamy obsahujícími osobní údaje musí být přísně dodržován. Opatření zajišťující, že údaje byly poskytnuty anonymně, musejí být založená na protokolu vydaném úřadem na ochranu osobních údajů. Zvláště policejní záznamy nesmějí obsahovat citlivé údaje, jež by stigmatizovaly menšiny. 5) Údaje týkající se etnické, náboženské a jazykové příslušnosti mohou být shromažďovány až po konzultacích se širokou veřejností, zahrnujíc zástupce občanské společnosti. Pokud jsou definovány kategorie menšin, měla by existovat snaha o používání terminologie, která podléhá širokému konsensu.
Literatura, zdroje Council of Europe (2000), « Roma and statistics », MG-S-ROM (2000) 13. Haug W., Courbage Y. et Compton P. (Ed.) (1998) Les caracteristiques demographiques des minorites nationales dans certains Etats europeens, Strasbourg, Conseil de l'Europe (Etudes demographiques, n° 30). Kriszan A. (Ed.) (2001) Ethnic monitoring and data protection: the European context, Budapest, CEU Press - INDOK Makkonen T. (2007) Measuring discrimination: Data collection and EU Equality Law, report for the European Network of Legal Experts in the non-discrimination field, Luxembourg, European Commission. Makkonen T. (2007) European handbook on equality data, European Commission, DG Employment, Social Affairs and Equal Opportunities, Luxembourg. Rallu J-L., Piche V. et Simon P. (2004) « Demographie et ethnicite: une relation ambigue », in Demographie : analyse et synthese (Vol VI: Population et societe), Caselli G., Vallin J. et Wunsch G. (Ed.), Paris, INED-PUF, 2004, p.481-516. Schokkenbroek J. (2000) "What kind of information do we need for monitoring the implementation of fundamental rights of minorities? A Council of Europe experience", paper presented at the Conference "Statistics, Development and Human Rights", Montreux, ISI, IAOS. www.portalstat.admin.ch/iaos2000/schokkenbroek_final_paper.doc Simon P. (2007) « Statistiques ethniques » et protection des donnees dans les pays du Conseil de l'Europe, Strasbourg, ECRI, Conseil de l'Europe.
23
