Univerzita Karlova v Praze Právnická fakulta
Tomáš Pauch
OBECNÍ POLICIE A JEJÍ OPRÁVNĚNÍ V OBLASTI DOHLEDU NA BEZPEČNOST A PLYNULOST PROVOZU NA POZEMNÍCH KOMUNIKACÍCH
Diplomová práce
Vedoucí diplomové práce: JUDr. Josef Vedral, Ph. D. Katedra správního práva Datum vypracování práce (uzavření rukopisu): 31. 8. 2014
Čestné prohlášení Prohlašuji, že jsem předkládanou diplomovou práci vypracoval samostatně, všechny použité prameny a literatura byly řádně citovány a práce nebyla využita k získání jiného nebo stejného titulu.
V Praze dne 31. 8. 2014 ................................... Tomáš Pauch
Poděkování
Na tomto místě bych chtěl poděkovat JUDr. Josefu Vedralovi, Ph.D., vedoucímu mé diplomové práce, za jeho rady a připomínky při zpracování této diplomové práce. Svým rodičům a přítelkyni děkuji za podporu a trpělivost.
Obsah:
Úvod.................................................................................................................................. 1 1
2
Pojem obecní policie ................................................................................................. 3 1.1
Dřívější vymezení obecní policie ....................................................................... 3
1.2
Obecní policie jako orgán obce .......................................................................... 4
1.2.1
Obecní policie a zastupitelstvo obce ......................................................... 6
1.2.2
Obecní policie a rada obce ........................................................................ 9
1.3
Obecní policie a veřejná správa ........................................................................ 11
1.4
Zřízení obecní policie ....................................................................................... 13
1.5
Působnost obecní policie .................................................................................. 13
Oprávnění obecní policie v oblasti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu ... 18 2.1
Oprávnění podle zákona o obecní policii ......................................................... 19
2.1.1
Technický prostředek k zabránění odjezdu vozidla dle § 17a ObcPol ... 19
2.1.2
Zajištění vozidla dle § 18a ObcPol ......................................................... 24
2.2
Oprávnění podle zákona o silničním provozu .................................................. 25
2.2.1
Oprávnění strážníka usměrňovat provoz ................................................. 26
2.2.2
Oprávnění rozhodnout o odstranění vozidla v provozu na pozemních ... 27
komunikacích .......................................................................................................... 27 2.2.3
Oprávnění zastavovat vozidla ................................................................. 31
2.2.4
Oprávnění vyžadovat řidičský průkaz a osvědčení o registraci vozidla . 34
2.2.5
Oprávnění kontrolovat řidiče, zda není ovlivněn alkoholem nebo jinou
návykovou látkou .................................................................................................... 35
3
2.2.6
Oprávnění měřit rychlost vozidel ............................................................ 40
2.2.7
Oprávnění zabránit řidiči v jízdě ............................................................. 49
Oprávnění projednat přestupky v oblasti bezpečnosti a plynulosti provozu .......... 50 3.1
Taxativní skutkové podstaty přestupků ............................................................ 50
3.2
Projednání přestupků v oblasti bezpečnosti a plynulosti provozu strážníkem v
blokovém řízení .......................................................................................................... 51 4
Závěr ....................................................................................................................... 57
5
Seznam zkratek ....................................................................................................... 61
6
Seznam použité literatury a pramenů ...................................................................... 62
7
Resumé.................................................................................................................... 66
8
Summary ................................................................................................................. 67
9
Název práce a klíčová slova.................................................................................... 68
Úvod V tématu mé diplomové práce se prolínají hned tři aspekty správního práva, a to pojem obecní policie jako orgánu obce, oblast předpisů správního práva upravující provoz na pozemních komunikacích a konečně oblast správního práva trestního, konkrétně právo přestupkové. Pojem obecní policie v této práci však bude prostupovat všemi výše uvedenými oblastmi správního práva a měl by být vůdčí osou této práce, která si neklade za cíl předkládat ucelený výklad jednotlivých aspektů, nýbrž výseč jejich konkrétní realizace v právní praxi. Cílem této práce je zaměření se na jednu ze specifických a nejčastějších činností obecní policie, se kterou přichází do styku velká část občanů a která, podrobena navíc zájmu médií, často vzbuzuje negativní ohlasy, tak, aby tato práce co nejzřetelněji definovala působnost a zejména pravomoc obecní policie při dohledu nad dodržováním předpisů regulujících provoz na pozemních komunikacích. Předkládaná diplomová práce je rozdělena do 3 částí. V části první bude zpracována historie vývoje postavení obecní policie v právním řádu ČR a v systému správního práva včetně vymezení její působnosti, zřizování a řídících mechanismů. Pokud se jedná o kapitoly popisující vztah obce a obecní policie, je z důvodu udržitelného rozsahu této práce pojednáváno o obcích obecně bez uvádění konkrétních odlišností daných specifickým zřízením hlavního města Prahy. Druhá části této práce se zaměřuje na konkrétní oprávnění strážníků při dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích vyplývajících ze zákona o obecní policii a dalších zákonů. Tato část přinese nejen definování jednotlivých oprávnění, ale i kritický pohled na jejich praktický výkon. Třetí část této práce je věnována zvláštní pravomoci obecní policie projednávat přestupky týkající se bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích v blokovém řízení. Jsou stručně nastíněny hlavní rysy blokového řízení a rovněž bude krátce pojednáno i o možnostech způsobu nápravy případných chybných rozhodnutí v tomto druhu řízení. Diplomová práce nepřináší odpovědi na veškeré otázky postupu strážníků při výkonu dohledu na bezpečnost a plynulost silničního provozu a rovněž tak ani nechce a
1
nemůže sloužit jako výuková pomůcka pro případné čekatele. Pokouší se však o průřezový pohled, snaží se nahlížet na jednotlivé názory odborné literatury širší optikou a odhalit a posléze nabídnout některé odpovědi na tzv. šedá místa v našem právním řadu. Diplomová práce je psána podle právní úpravy účinné ke dni 31. 8. 2014.
2
1 Pojem obecní policie 1.1 Dřívější vymezení obecní policie Postavení obecní policie prošlo v právním řádu ČR několika změnami. Předně, až do 11. 11. 2000, nebylo definováno nijak, což mělo pochopitelně za následek četné výkladové i praktické problémy, „kdy na straně jedné bylo obecní policii přiznáváno relativně autonomní postavení v rámci obce, včetně určitého vystupování svým jménem na venek, na straně druhé pak výklad vedoucí ke splynutí obecní policie s širším pojmem obec.“1 Rovněž postavení strážníka jako veřejného činitele muselo být dovozováno judikaturou: „Z popsaných úkolů, oprávnění a prostředků je zřejmé, že strážníci obecní policie nevykonávají pouze určitou funkci spočívající v podílení se na plnění úkolů společnosti, ale že při plnění těchto úkolů mají oprávnění rozhodovat o právech a povinnostech občanů a právnických osob, tedy používají pravomoci svěřené jim v rámci odpovědnosti za splnění těchto úkolů. V jejich činnosti je obsažen prvek moci a prvek rozhodování. Proto je třeba za orgány samosprávy, které při výkonu své pravomoci požívají ochrany veřejného činitele ve smyslu § 89 odst. 9 tr. zák. a příslušných ustanovení hlavy třetí zvláštní části trestního zákona považovat nejen členy obecního zastupitelstva, obecní rady a starostu, ale i strážníky obecní policie, pokud zabezpečují místní záležitosti veřejného pořádku.“.2 (K explicitnímu vyjádření subsumpce strážníka obecní policie pod pojem úřední osoba, která požívá zvláštní trestněprávní ochrany, došlo až v § 127 odst. 1 písm. e) zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník., ačkoli faktická ochrana strážníka jako veřejného činitele byla zákonem stanovena již označením obecní policie jako orgán obce, jak uvedeno dále, když právě shora cit. § 89 odst. 9 zákona č. 140/1961 Sb. hovořil o pracovníku orgánu samosprávy) Dalším výkladovým problémům dále nezabránila ani novelizace ObcPol účinná právě od 11. 11. 2000, když nově byla obecní policie definována jako organizační složka obce. Spornost tohoto pojetí byla patrna z citovaného soudního rozhodnutí3, které 1
VETEŠNÍK, P., JEMELKA, L. Zákon o obecní policii. 1. vydání. Praha : C.H. Beck, 2009. s 48
2
Rozhodnutí Krajského soudu v Českých Budějovicích sp. zn. 3 To 102/94
3
Rozhodnutí Krajského soudu v Hradci Králové sp. zn. 26 Co 575/2004
3
se týkalo nároku strážníka obecní policie na příplatek ve výši 25%, který byl novelou zákoníku práce účinnou v období před 1. 1. 2003 přiznán „zaměstnancům orgánů územních samosprávných celků“. Krajský soud potvrdil poměrně zajímavé odůvodnění okresního soudu ve vztahu ke spojení „zaměstnancům orgánů územních samosprávných celků“, když strážníci obecní policie jsou zaměstnanci obce, a rovněž se vypořádal právě i s neúplným vymezením obecní policie dle ObcPol účinného od 11. 11. 2010 do 31. 12. 2002 takto: „S okresním soudem lze souhlasit, že výklad žalované, dle které po novele ust. § 73 odst.2 zákoníku práce nedošlo vložením slov "orgánů územních samosprávních celků" k založení mzdového nároku žádnému zaměstnanci obce, protože orgán obce nemá právní objektivitu a nemůže být v postavení zaměstnavatele, nelze považovat za správný. Smyslem novely ust. § 73 odst.2 zákoníku práce provedené z.č. 155/2000 Sb. jistě nebylo "nezaložit" nárok nikomu. Taková formální interpretace právního předpisu by znamenala odmítnutí vůle zákonodárce a ve svém důsledku odmítnutí spravedlnosti. Při výkladu právního předpisu totiž soud vychází nejen z vlastního textu normy, ale i ze situace, v níž byla norma vydána. S výkladem dané normy provedené okresním soudem výkladem použitého slovního znění s ohledem na obsah vůle zákonodárce se odvolací soud zcela ztotožňuje a na jeho podrobné, obsáhlé a přesvědčivé odůvodnění týkající se základu nároku odkazuje. Obecní policii byla nesporně svěřena pravomoc orgánu územního samosprávního celku a při absenci předpisu, který by postavení obecní policie jednoznačně definoval, je nutno dospět k závěru, že fakticky měla charakter orgánu územního samosprávního celku a povinnosti obsažené v ust. § 73 odst.2 zákoníku práce se na strážníka obecní policie vztahovaly. Domnívám se, že takovýto výklad opouštějící striktní právní formalizmus účelně reagoval na legislativní nedostatek předmětné právní normy, když formalistickým výkladem by došlo k nenaplnění hypotézy jako základní složky každé právní normy. Následný legislativní vývoj (jak uvedeno níže) ostatně dal tomuto soudnímu výkladu v tomto ohledu plně za pravdu.
1.2
Obecní policie jako orgán obce Až s účinností od 1. 1. 2003 zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění
pozdějších předpisů, vymezuje ve svém § 1 odst. 1 obecní policii jako orgán obce, a to i 4
přes to, že sama obecní policie není uvedena ve výčtu orgánů obce v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích. Tento právní stav, kdy speciálním ustanovením ObcPol byl nepřímo novelizován zákon o obcích lze považovat za legislativní vadu, avšak byl praxí a judikaturou překonán a nečiní potíže, když postavení obecní policie jako orgánu obce nebylo nadále rozporováno. Jednoznačné vymezení obecní policie jako orgánu obce má hned několik podstatných dopadů na vztah fyzických a právnických osoba veřejné správy na úrovni základních územních samosprávných celků. Tak zejména v případě ochrany veřejnoprávních subjektivních práv poskytované soudy ve správním soudnictví proti zásahu, pokynu nebo donucení, bude pasivně legitimována sama obec zřizující obecní policii. Rovněž, ačkoli obecní policie je současně orgánem veřejné moci, na který se jinak vztahuje zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, speciální úprava odpovědnosti za škodu způsobenou strážníkem upravená v § 24 ObcPol určuje zřizující obec jako subjekt odpovědný za vzniklou škodu, a to bez ohledu na výkon působnosti v konkrétní činnosti obecní policie. Tato úprava však není komplexní a při nedostatku výslovné úpravy přichází rovněž v úvahu subsidiární použití výše cit. zákona č. 82/1998 Sb.4 Takovým případem by mohlo být jednání čekatele podle § 1a odst. 1 písm. a) ObcPol, neboť speciální úprava odpovědnosti za škodu hovoří pouze o termínu „škoda způsobená strážníkem v souvislosti s plněním úkolů stanovených tímto (myšleno ObcPol) nebo zvláštním zákonem“. Lze tak dovodit, že při vzniku škody jiným zaměstnancem obce zařazeným do obecní policie, se tato úprava nepoužije, ačkoli se pravděpodobně nejedná o záměr zákonodárce, nýbrž důsledek původního znění § 24 odst. 1 ObcPol nereflektující pozdější novelu ObcPol nově upravující pozici čekatele. Pojetí obecní policie jako orgánu obce se dále odráží rovněž v samotném vztahu obec a obecní policie, ať už se jedná o samotné zřízení obecní policie, jak je rozebráno níže v kapitole 1.4., dále např. o personální substrát obecní policie, když podle § 1 odst. 1 ObcPol je obecní policie tvořena zaměstnanci obce zařazenými do obecní policie, ale zejména však vztahem nadřízenosti a podřízenosti reprezentovaným osobou řídící dle §
4
MIKULE, V. Odpovědnost za škodu ve veřejné správě. In HENDRYCH, D. a kol. Správní právo.
Obecná část. 8. vyd. Praha: C.H. Beck, 2012, 616-617s.
5
3 ObcPol nebo promítnutým ve vztahu zastupitelstva, resp. rady obce k obecní policii. „Konstrukce zákona o obecní policii vychází z předpokladu, že obecní policie je nástrojem obce a tedy je obci jako právnické osobě podřízena. Zároveň je však třeba zajistit akceschopnost obecní policie a v souvislosti s tím upravit otázku příslušnosti orgánů obce k jejímu řízení.“5 Je otázkou, co bylo zamýšleno právě vyjádřením podřízenosti, když jestliže je obecní policie součástí obce jako právnické osoby, nelze současně mluvit o podřízenosti, neboť tvoří jeden celek.
1.2.1 Obecní policie a zastupitelstvo obce Zastupitelstvo obce je „nejvyšším“ orgánem obce, kterému náleží rozhodující oprávnění v oblasti samostatné působnosti. Kromě základní úlohy při zřizování obecní policie obecně závaznou vyhláškou zastupitelstva se vztah zastupitelstva a obecní policie projeví v § 3 odst. 1 ObcPol, který stanoví, že obecní policii řídí starosta nebo jiný člen zastupitelstva obce pověřený zastupitelstvem obce. Toto ustanovení není dotčeno ani případným pověřením určeného strážníka postupem podle § 3 odst. 2 ObcPol, když určený strážník bude vždy podřízen osobě řídící.6 Tato řídící osoba by tak byla například osobou, která by posuzovala případné stížnosti na činnost strážníka. Jak bylo již uvedeno, obecní policii tvoří zaměstnanci obce, a proto dle § 4 odst. 2 ObcPol a s ohledem na § 103 odst. 4 písm. i) OZř plní tato řídící osoba také přiměřeně funkci statutárního orgánu zaměstnavatele ve smyslu zákoníku práce. Povaha takového řízení pak nemá charakter veřejné moci, resp. nejedná se o obecně závazné akty ani individuální právní akt veřejné moci, nýbrž o akty zaměstnavatele vůči podřízeným zaměstnancům, což se projevuje zejména v možnosti obrany proti takovému jednání řídící osoby.7 5
Důvodová zpráva k ObcPol
6
VETEŠNÍK, Pavel et al. Obecní policie. Plzeň: Aleš Čeněk, 2013, s 36.
7
„Pokud jde o návrh na zrušení nařízení primátora hl. m. Prahy č. 9/2001, musel Ústavní soud
konstatovat, že k jeho projednání není vůbec příslušný. Podle zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů, je primátor (starosta) osobou, která řídí činnost městské (obecní) policie, a předmětné nařízení proto představuje akt řízení zaměstnavatele vůči podřízeným zaměstnancům. Nejedná se o obecně závazný akt, k jehož zrušení by byl Ústavní soud povolán v řízení o zrušení jiných právních
6
Další klíčovou úlohou zastupitelstva je oprávnění pověřit určeného strážníka plněním některých úkolů při řízení obecní policie dle § 3 odst. 2 ObcPol. Podmínkou pověření určeného strážníka (v praxi pak označován za ředitele, velitele, apod.) obecní policie je negativní lustrační osvědčení, což se vzhledem k absenci takové povinnosti u zastupitelů obce, tedy i u řídící osoby nadřízené tomuto určenému strážníkovi, jeví jako nevyvážené8 a de lege ferenda by mělo dle mého názoru dojít ke zpřísnění podmínek pro výkon funkce řídící osoby, spíše než k odstranění této povinnosti u určeného strážníka. Stejný názor ostatně vyplýval i z projednávaného (avšak nepřijatého, jak uvedeno dále) vládního návrhu novely ObcPol9, když, byť odlišná, formulace podmínek pro výkon určeného strážníka stále odkazovala na zákon č. 451/1991 Sb., kterým se stanoví některé další předpoklady pro výkon některých funkcí ve státních orgánech a organizacích České a Slovenské Federativní Republiky, České republiky a Slovenské republiky, ve znění pozdějších předpisů. Smysl pověření určeného strážníka plněním některých úkolů při řízení obecní policie je zejména u větších obcí zřejmý, a ačkoli z jazykového výkladu předmětného ustanovení, konkrétně spojení „některých úkolů“ lze a contrario dovodit, že takto nelze generálně pověřit k plnění veškerých úkolů při řízení obecní policie, rozsah oprávnění určeného strážníka vyplývající z provozních potřeb obecní policie bude jistě široký. V úvahu tak připadá například technicko – organizační zajištění dodávky zboží nebo služeb, organizace činnosti jednotlivých strážníků, strategie plnění stanovených úkolů apod. (pracovněprávní agenda bude vzhledem k odlišnostem rozebrána dále). Vzhledem k výše uvedeným možnostem širokého pověření se tak nabízí otázka, zda a v jakém rozsahu je určený strážník oprávněn jednat zejména v oblasti soukromoprávní pouze na základě obecného zmocnění zastupitelstvem k plnění některých úkolů.
předpisů podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy ČR, ani o individuální právní akt vydaný orgánem veřejné moci, k jehož zrušení by Ústavní soud mohl přistoupit v řízení o ústavních stížnostech podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy ČR.“ Rozhodnutí ÚS, sp. zn. II. ÚS 142/08, 8
VETEŠNÍK, Pavel et al. Obecní policie. Plzeň: Aleš Čeněk, 2013, s.42.
9
Sněmovní tisk 776 Parlament ČR, Poslanecká sněmovna, 6. Volební období 2010-2013
7
Odborná literatura uzavřela, že „je v rozsahu konkrétního pověření určený strážník oprávněn činit jednotlivé právní úkony (jednání) bez toho, aby potřeboval předběžné schválení určitého úkonu či konkrétní pověření k jeho realizaci (neurčují-li vlastní pravidla obce například v oblasti veřejných zakázek dané obce jinak“). 10 Místy nejasnou úpravu pověření určeného strážníka obsaženou v ObcPol se pokusila vláda ČR svým vládním návrhem novely ObcPol11 změnit, a to zejména ve vztahu k formě pověření určeného strážníka, když návrh počítal již striktně se jmenováním do pozice určeného strážníka jako vedoucí funkce dle pracovněprávních předpisů. Rovněž upravoval také způsoby odvolání, které v současné době nejsou upraveny a může tak docházet k aplikačním problémům, zda novým pověřením jiného strážníka zaniká pověření dosavadní, či je třeba přijmout ještě akt zrušující stávající pověření. Vládní návrh zákona rovněž počítal s povinností zastupitelstva uvést vymezený rozsah oprávnění určeného strážníka při řízení obecní policie právě ve jmenovacím aktu. Novela zákona o obecní policii však v roce 2013 přijata nebyla, když vládní návrh zákona byl ve 2. čtení vzat zpět. Prakticky zřejmě ne příliš častým, ale zajímavým problémem může být slučitelnost výkonu funkce strážníka obecní policie a člena zastupitele obce. Podle § 5 odst. 2 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích je funkce člena zastupitelstva obce, města, územně členěného statutárního města nebo hlavního města Prahy neslučitelná funkcí vykonávanou zaměstnancem této obce, města, územně členěného statutárního města nebo hlavního města Prahy zařazeným do obecního nebo městského úřadu této obce nebo města nebo Magistrátu hlavního města Prahy za splnění kumulativní podmínky, že zaměstnanec vykonává přímo státní správu vztahující se k územní působnosti příslušné obce, města, územně členěného statutárního města, hlavního města Prahy, městského obvodu nebo městské části (dále jen "obec"), nebo za podmínky, že jde o zaměstnance jmenovaného starostou, primátorem, v hlavním městě Praze primátorem hlavního města Prahy nebo starostou městské části, hejtmanem nebo radou kraje, obce, města, hlavního města Prahy, městského obvodu nebo městské části.
10
VETEŠNÍK, Pavel et al. Obecní policie. Plzeň: Aleš Čeněk, 2013, s. 41.
11
Sněmovní tisk 776, Parlament ČR, Poslanecká sněmovna, 6. Volební období 2010-2013
8
Je tak na uvážení, zda se lze přiklánět k doslovnému výkladu citovaného znění vedoucímu k možnému souběhu funkce zastupitele obce a strážníka obecní policie, nebo zda, podobně jak je to učiněno níže v části rozebírající samostatnou a přenesenou působnost, přijmout postavení obecního strážníka v tomto směru za „obdobné“ postavení zaměstnance zařazeného do obecního úřadu vykonávajícího státní správu, a vzhledem k výkonu přenesené působností při činnosti obecní policie tento souběh nedovolit. Domnívám se, že tento posledně uvedený přístup by měl de lege ferenda převážit, nicméně za současné právní úpravy nelze ústavní právo přístupu k veřejné funkci omezovat extenzivní interpretací právě odkazem na úpravu zaměstnanců obecních úřadů.
1.2.2 Obecní policie a rada obce Rada obce je výkonný orgán obce v oblasti samostatné působnosti. Když není v obci z důvodů vyplývajících v OZř ustanovena rada obce (v obcích se zastupitelstvem menším než 15 členů), plní funkci rady starosta obce. Působnost rady obce byla novelizací ObcPol s účinností od 1. 1. 2009 změněna (omezena) tak, že nově je rada obce v souladu s § 4 odst. 2 ObcPol pouze oprávněna svěřit pravomoc jednat v pracovněprávních vztazích zaměstnanců zařazených do obecní policie právě zastupitelstvem určenému strážníku. Radě obce tak nadále již nepřísluší výběr tohoto určeného strážníka, může však nadále rozhodovat o tom, zda pravomoc jednat v pracovněprávních vztazích zůstane osobě řídící, nebo bude delegována (s výjimkou pracovněprávního vztahu právě osoby určeného strážníka, jemuž je osoba řídící stále nadřízená12) na osobu určeného strážníka společně s dalšími úkoly při vedení obecní policie. Rozdělení pravomocí mezi orgány obce kompetentní k udělování těchto, dle mého názoru souvisejících, pravomocí z důvodové zprávy k zákonu č. 274/2008 Sb. nevyplývá, a jestliže zastupitelstvo samo může rozhodnout o delegaci některých oprávnění ze starosty nebo jiného člena zastupitelstva na určeného strážníka (jak uvedeno výše), nemožnost zastupitelstva rozhodovat (při striktním výkladu zákona) o delegaci pravomoci pracovněprávní, která je jinak rovněž také v působnosti řídící
12
VETEŠNÍK, Pavel et al. Obecní policie. Plzeň: Aleš Čeněk, 2013, s. 37
9
osoby, tedy starosty nebo právě zastupitele, nedává podle mého názoru koncepční smysl. Výše uvedené rozdělení delegačních kompetencí však připouští i jiný výklad. Jak ještě bude dále rozebráno, obecní policie je orgán obce zřizovaný v její samostatné působnosti, v níž si rovněž zastupitelstvo jako hlavní orgán obce v samostatné působnosti může vyhrazovat i další pravomoci. Je pak sporné, zda v § 84 odst. 4 OZř uvedená limitace této atrakce se vztahuje i na tento případ, tedy zda oprávnění rady obce pověřit určeného strážníka k jednání jménem obce v pracovněprávních vztazích je zákonem vyhrazená činnost rady obce dle § 102 odst. 2 písm. p) OZř a zda ustanovení § 4 odst. ObcPol vylučuje oprávněnost zastupitelstva takto rozhodnout namísto rady nebo zda je toto oprávnění svěřeno radě „rovněž“, k čemuž se zřejmě přiklání i odborná literatura, když dovozuje13 možnost zastupitelstva vyhradit si pravomoc pověřit určeného strážníka i oprávněním jednat v oblasti pracovněprávní a když pro tento závěr nachází oporu ve výkladu Vedrala právě k samostatné působnosti: „Zákon umožňuje zastupitelstvu vyhradit si i další pravomoci v oblasti samostatné působnosti obce, s výjimkou těch, které jsou v § 102 odst. 2 vyhrazeny radě. Toto ustanovení se většinově vykládá tak, že zastupitelstvo nemůže o otázkách uvedených v § 102 odst. 2 vůbec rozhodovat, takový výklad však není jediný možný, zvláště když neodpovídá ústavnímu postavení zastupitelstva a koneckonců ani dikci dotčených ustanovení obecního zřízení. Podle čl. 101 odst. 1 Úst je obec samostatně spravována zastupitelstvem a podle čl. 104 odst. 2 Úst rozhoduje zastupitelstvo obce ve věcech samosprávy, pokud nejsou zákonem svěřeny zastupitelstvu vyššího územního samosprávného celku. Z těchto ustanovení vyplývá, že by neměla existovat žádná otázka v samostatné působnosti, o níž by zastupitelstvo nemohlo rozhodovat či rozhodnout. To odpovídá i Evropské chartě místní samosprávy, když podle čl. 3 odst. 2 věta první EChMS vykonávají právo na samosprávu rady nebo shromáždění, které jsou složeny z členů svobodně zvolených tajným hlasováním na základě přímého, rovného a všeobecného volebního práva a mohou mít výkonné orgány, jež jim jsou odpovědné“.14 Rovněž Vopálka uvádí, že „zastupitelstvo musí mít vždy možnost v určité podobě řešit jakoukoliv záležitost, která 13
VETEŠNÍK, Pavel et al. Obecní policie. Plzeň: Aleš Čeněk, 2013, s. 37
14
VEDRAL, J., VÁŇA, L., BŘEŇ, J., PŠENIČKA, S. Zákon o obcích (obecní zřízení). Praha: C.H. Beck,
2008, s 60 -61.
10
patří samosprávě a svoji roli zajišťuje potom vztahy řídícími a prostřednictvím odpovědnosti ostatních orgánů“15. I přes tyto argumenty však tento názor ministerstvo vnitra, jako orgán dozoru nad výkonem působnosti orgánů obce, doposud nepřijalo,16 a tak v případě výše uvedeného postupu zastupitelstva lze očekávat případné uplatnění na dozor navazujících nápravných opatření Ministerstva vnitra dle § 124 OZř nad tímto aktem v podobě podání žaloby ve věcech samosprávy dle § 67 zákona č. 150/2002 Sb., SŘS, a konečné stanovisko by tak záviselo na posouzení správního soudu.
1.3 Obecní policie a veřejná správa Vymezení obecní policie jako orgánu obce má rovněž další klíčový význam pro samotné postavení obecní policie jako orgánu veřejné správy, neboť obec jako územně samosprávný celek je subjektem veřejné správy a obecní policie tak jejím přímým vykonatelem v rozsahu svěřených pravomocí. Předně je nutno zmínit, že obecní policie není bezpečnostním sborem podle zákona 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů a dále že pokud zákonodárce užívá v právních předpisech pojem policie, není tím myšlena policie obecní. Zajímavou se jeví otázka, zda a za jakých podmínek je obecní policie správní orgán ve smyslu užívaných legislativních zkratek.
Ačkoli § 1 odst. 1 zákona č.
500/2004 Sb., správní řád, vymezuje správní orgán jako orgán moci výkonné, orgán územních samosprávných celků a jiný orgán vykonávající působnost v oblasti veřejné správy, je obecně přijímán názor, že tato působnost musí být pro zachování aplikovatelnosti správního řádu (vyjma základních zásad) vykonávána určitým postupem. Takovým postupem je tak pouze provádění (formalizovaných) úkonů, které SŘ upravuje. Ty však rámci činnosti obecní policie přichází v úvahu pouze v omezené míře jejich činností. Bude to tak zejména postup vydávání rozhodnutí v blokovém řízení o taxativně vymezených přestupcích a dále případný přezkum takového rozhodnutí dle ustanovení o přezkumném řízení, kdy za splnění dalších podmínek může rozhodnout i 15
VOPÁLKA, V. Vyhlášky obcí podle čl. 104odst. 3 Ústavy. Správní právo, 1996, č.3, s.146
16
VETEŠNÍK, Pavel et al. Obecní policie. Plzeň: Aleš Čeněk, 2013, s. 37.
11
orgán, který přezkoumávané rozhodnutí vydal v rámci quasiautoremedury dle § 95 odst. 2 SŘ. Naopak za postup při výkonu působnosti v oblasti veřejné správy nelze označit faktické pokyny a bezprostřední zásahy obecní policie17, byť tato činnost je samozřejmě vrchnostenskou činností orgánu veřejné správy. Odborná literatura tedy uzavírá, že v případě obecní policie se jedná o správní orgán sui generis, který vede správní řízení nebo provádí další úkony podle správního řádu pouze tehdy, kde to zákon věcně předpokládá.18 Lze však namítnout, že tento závěr by vedl k označování správním orgánem sui generis i další vykonavatele veřejné správy (např. při výkonu správního dozoru), neboť pouze skutečnost, že činnost určitého vykonatele se v plném rozsahu neřídí výlučně SŘ, ještě není tak mimořádná a výjimečná, aby zakládala správní orgány „svého druhu“. Správní řád nadto není výlučným pramenem práva, kde se vyskytuje legislativní zkratka správní orgán. SŘS v § 4 odst. 1 písm. c) upravuje pravomoc soudů rozhodovat i o ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu. Vzhledem k výše uvedenému je zřejmé, že SŘS vztahuje zkratku správní orgán i na činnost obecní policie nepodléhající postupu dle správního řádu. Jako správní orgán tak může být obecní policie nazývána i při jiných činnostech veřejné správy, než je formalizovaný postup dle SŘ a v tomto ohledu tak považuji citovanou literaturu za neúplnou, resp. vztah obecní policie jako správního orgánu a správního řádu není jediný, který zakládá označení obecní policie jako správní orgán. Diferenciaci pojetí obecní policie ilustruje rovněž další odborná literatura, jejíž autoři obecní policii dále vymezují pojmy pořádkový orgán obce19, veřejný ozbrojený sbor20, veřejný sbor21 nebo ozbrojená bezpečnostní složka22 Vzhledem k úpravě ObcPol, která již nestanoví, že obecní policie je organizační složka obce, lze se přiklánět spíše k pojmosloví užívající termín sbor. Pokud jde o přívlastky s tímto spojené, nelze rozporovat odlišná pojetí některých autorů, když snad pouze užití přídavného jména 17
VETEŠNÍK, Pavel et al. Obecní policie. Plzeň: Aleš Čeněk, 2013, s. 29
18
VETEŠNÍK, Pavel et al. Obecní policie. Plzeň: Aleš Čeněk, 2013, s. 28
19
VETEŠNÍK, P., JEMELKA, L. Zákon o obecní policii. 1. vydání. Praha : C.H. Beck, 2009, s 49.
20
HENDRYCH, D. a kol. Právnický slovník. Praha : C.H. Beck, 2001.
21
MATES, P. , ŠKODA, J., VAVERA, F. Veřejné sbory. Praha : Wolters Kluwer ČR, a.s., 2011, s.1
22
VANGELI, B. Zákon o Policii České republiky. Komentář. Praha : C. H. Beck, 2009, s.54-55.
12
„bezpečnostní“ může odkazovat na výše již zmíněný zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. Lze naopak souhlasit, že „veřejnost“ je dána právě co do způsobu zřízení obecní policie, tedy na základě zákona a formou veřejnoprávního abstraktního aktu, tak i obsahem činnosti, která je regulována předpisy práva veřejného.23
1.4 Zřízení obecní policie Obecní policii jako svůj orgán zřizuje obec v samostatné působnosti. To vyplývá ze systematického zařazení úpravy zřízení v § 35a odst. 2 do hlavy II OZř nazvané Samostatná působnost obce a rovněž tím, že žádné ustanovení ObcPol nestanoví, že by její zřízení bylo výkonem přenesené působnosti dle dikce § 8 OZř. Výše uvedené se projevuje zejména ve formě zřízení obce obecně závaznou vyhláškou obce schvalovanou zastupitelstvem. Samotné normativní akty zřizující obecní policii nejsou v praxi příliš složité nebo rozsáhlé. Jak vyplývá ze znění § 35a odst. 2. OZř a zejména ze samotné podstaty obecně závazných vyhlášek jako aktů samosprávy, jedná se o možnost, nikoli povinnost obce zřídit obecní policii. Zastupitelé obce tak musí vždy zvážit vhodnost takového rozhodnutí, a to zejména k základní zásadě výlučného financování činnosti obecní policie z rozpočtu obce.
1.5 Působnost obecní policie Jak vyplývá z důvodové zprávy k ObcPol, činnost obecní policie byla koncipována jako činnost veřejně prospěšná, jejímž prostřednictvím zajišťuje obec klid a pořádek na svém území. Přitom nenahrazuje a ani nemůže nahrazovat činnost ozbrojených bezpečnostních sborů, neboť na obce nelze přenést některé garance (např. komplexní ochrany základních lidských práv a svobod), které svým občanům může poskytnout jen stát. V důvodové zprávě k ObcPol se dokonce uvádělo, že „Návrh předpokládá vymezení úkolů obecní policie tak, aby bylo zřejmé, že úkoly obecní policie 23
MATES, P. , ŠKODA, J., VAVERA, F. Veřejné sbory. Praha : Wolters Kluwer ČR, a.s., 2011, s.1
13
souvisejí jen se samostatnou působností obce při zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku. Pokud se obecní policii ukládají povinnosti zasahující do působnosti jiných orgánů nad uvedený rámec, omezují se požadavky kladené na pracovníky obecní policie jen na požadavky bezprostředního zákroku nebo neodkladného úkonu, zpravidla ve prospěch jiného orgánu“. Z výše uvedeného je zřejmé, že ObcPol v původním schváleném znění počítal pouze s činností obecní policie jako výkon samostatné působnosti obce. Ze současné podoby obecní policie a úkolů ji svěřených, zejména pak těch při dohledu na bezpečnost a plynulost silničního provozu, je zřejmé, že působnost obecní policie prošla od přijetí tohoto zákona poměrně dlouhou cestu, při které došlo jednoznačně ke zvýšení významnosti její úlohy ve veřejné správě, když na ni zákonodárcem byla delegována i část výkonu státní správy v přenesené působnosti. Rozlišení jednotlivých působností však přináší nejen teoretické24, ale zejména praktické problémy. Působnost obecní policie je upravena v § 1 odst. 2 ObcPol a ve smyslu okruhů činnosti (pravomocí) dále rozvedena v § 2 ObcPol. Na rozdíl od úpravy účinné do 31. 12. 2008, je výčet činností obecní policie při zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku a plnění dalších úkolů podle ObcPol nebo zvláštního zákona stanoven taxativně. Pro potřeby této práce jsou relevantní zejména činnosti uvedené pod písm. d) tedy podílení se v rozsahu stanoveném tímto nebo zvláštním zákonem na dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích a poněkud
24
Tradiční statický poměr mezi státní správou a samosprávou se totiž ve složité moderní společnosti
přeměnil v dynamický funkční vztah, založený na společenství úkolů a na kooperaci namísto rozdělení úkolů a konkurenci. Při každém pokusu o věcnou delimitaci samosprávy a státní správy vystupuje do popředí nedostatek samotného pojmového a významového vymezení ústavního principu samosprávy („věcí samosprávy“ dle čl.104 odst. 2 Ústavy ČR). Tento nedostatek pak ztěžuje ochranu ústavního pojmu samosprávy, který má svůj smysl a obsah zasluhující ochrany na základě principu proporcionality, a to případně i proti vůli zákonodárce tam, kde by zákon narušoval obsah tohoto principu v jeho podstatě. Protože v České republice převládá stále organizačně-technický výčet věcné působnosti namísto pojmového vymezení samosprávy a protože pak věcným výpočtem nelze samosprávu a státní správu oddělit, je přirozené, že předmětem zákonných úprav zavazujících též obce a případně i vymykajících se jejich působnosti, jsou i záležitosti, jež jsou jinak obecným výčtem v § 14 zákona o obcích (zák. č. 367/1990 Sb.) jejich samostatné působnosti svěřeny. Nález Pl.38/97, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek č.12, nález č. 144, s. 331
14
sporná úprava pod písm. h) odhalování přestupků a jiných správních deliktů, jejichž projednávání je v působnosti obce. Jaké přestupky to jsou, totiž vyplývá z §53 odst. 1 PřesZ, když však toto vymezení pomíjí přestupky proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, které v souladu s § 53 odst. 2 PřesZ projednává obecní úřad obce s rozšířenou působností (a nikoli obec jak je normováno v písm. h) § 2 ObcPol). Avšak dle § 86 písm. d) PřesZ vybrané přestupky týkající se silničního provozu může v blokovém řízení projednat i strážník obecní policie. Při použití obou těchto ustanovení by strážník obecní policie nemohl odhalovat přestupky, které může projednat, což je absurdní závěr. Lze se podle mého názoru však opřít o právě výše uvedené písm. d) § 2 ObcPol, tedy že odhalování přestupků týkajících se bezpečnosti a plynulosti silničního provozu je činností podle tohoto písmena, nikoli písm. h) § 2 ObcPol, případně lze odkázat na odbornou literaturu, která v tomto aspektu úpravu § 86 PřesZ považuje ve vztahu k ObcPol lex specialis.25 Přitom bez posouzení povahy působnosti obecní policie jako součásti veřejné správy ve formálním (institucionálním) smyslu26 lze jen stěží zabezpečit její fungování v souladu s právním řádem ČR. Předně se liší samotná úprava pramenů práva zavazujících orgán veřejné správy zatímco při výkonu samostatné působnosti jsou obce i kraje vázány jen právními předpisy, při výkonu přenesené působnosti jsou vázány též interními akty výkonné moci, a sice usneseními vlády a směrnicemi ústředních správních úřadů, a také opatřeními příslušných orgánů veřejné správy přijatými při kontrole výkonu přenesené působnosti. Rovněž pro posuzování dozoru, popř. kontroly činnosti obecní policie je třeba rozlišit, zda její činnost je vykonávána v působnosti samostatné (tedy v souladu s Ústavou autonomní) nebo přenesené (tedy ve vztahu podřízenosti) působnosti obce jako základního územně samosprávného celku.27
25
VETEŠNÍK, P., JEMELKA, L. Zákon o obecní policii. 1. vydání. Praha : C.H. Beck, 2009, s. 63
26
HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha: C.H. Beck, 2012, s.5
27
VEDRAL, J.. Je přenesenou působností opravdu jen to, o čem zákon stanoví, že jí je?
in KADEČKA, Stanislav. Pocta Petru Průchovi. 1. vyd. Praha: Vysoká škola aplikovaného práva, 2009
15
Naopak pokud jde o odpovědnost za případnou škodu vzniklou postupem obecní policie, je díky formulaci § 24 odst. 1 ObcPol lhostejné, zda se jedná o působnost přenesenou či nikoli, jak již bylo rozebráno výše. Tímto ustanovením je tak narušena koncepce zákona č. 82/1998 Sb., který obecně rozlišuje odpovědné subjekty právě na základě působnosti. I přes přítomnost výkladového vodítka v podobě § 8 OZř, tedy ustanovení označující za samostatnou působnost veškerou působnost neoznačenou v právní normě za přenesenou, je výše uvedené dělení problematické. Při formálním dodržování vykládacího pravidla dle § 8 OZř by docházelo k absurdním a jistě nezamýšleným situacím, kdy by určitá správní činnost měnila svou povahu ze státní správy na samosprávu jen v závislosti na tom, který orgán ji činí, a to bez ohledu na její obsah. Tak například ustanovení §128a zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu, stanoví, že: „Působnosti stanovené krajskému úřadu nebo obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností podle tohoto zákona jsou výkonem přenesené působnosti.“ Výčet oprávnění ukládaných přímo obecní policii tímto zákonem, uvedený v druhé části této práce, by tak měl být vždy samostatnou působností, neboť za situace, kdy obecní policie není v citovaném § 128a uvedena, nepřipouští zdánlivě § 8 OZř jiný možný výklad. Takový závěr je však nutno odmítnout, neboť dualismus výkonu těchto oprávnění (např. měřit rychlost vozidel) nemůže nejen z důvodů uvedených výše oscilovat mezi výkonem státní správy a samosprávy jen z toho důvodu, že jednou je tato činnost vykonávána policií obecní, podruhé Policií České republiky. Podobný rozpor můžeme najít i v zákoně č. 200/1990 Sb., který obsahuje v § 95a obdobné ustanovení vyjadřující přenesenou působnost, avšak opět naprosto pomíjí obecní policii jako orgán obce způsobilý projednávat přestupky v blokovém řízení. Jestliže tak obecní úřad je v přenesené působnosti dle § 95a přestupkového zákona oprávněn projednávat přestupky týkající se bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, nemůže v souladu s § 35 odst. 1 OZř („do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud … nejde o přenesenou působnost orgánů obce“) projednání těch samých skutkových podstat přestupků být v samostatné působnosti obce, jak by se z chybějící úpravy působnosti pro obecní polici mohlo zdát.
16
Při posuzování toho, zda ta která působnost obce je působností samostatnou nebo přenesenou, by se tak nemělo vycházet toliko z formálního kritéria, tedy z toho, zda zákon výslovně stanoví, že jde o přenesenou působnost s tím, že v opačném případě jde o působnost samostatnou, ale mělo by se přihlížet k celkovému kontextu právní úpravy regulující danou působnost, jinými slovy tedy k samotnému obsahu dané působnosti. Opačný postup by vedl k absurdnímu závěru, podle kterého by se typ působnosti obce řídil nikoliv jejím věcným obsahem ale tím, který orgán obce ji právě vykonává.28 Na základě výše uvedeného je tedy možné uzavřít, že níže rozebraná oprávnění obecní policie ve vztahu k bezpečnosti a plynulosti silničního provozu jsou výkonem přenesené působnosti obecní policie jako orgánu obce v pozici nepřímého vykonatele státní správy, neboť dohled nad bezpečností a plynulostí silničního provozu je zájmem státu, nikoli pouze obecním, nejedná se o místní záležitosti veřejného pořádku v rámci působnosti obce, když porušení pravidel uvedených v ProvPoz zakládá odpovědnost za správní delikt proti pořádku ve státní správě a případné správní řízení tak vede obecní úřad obce s rozšířenou působností, nikoli jiný orgán obce v rámci její samostatné působnosti.
28
VEDRAL, J.. Je přenesenou působností opravdu jen to, o čem zákon stanoví, že jí je?
in KADEČKA, Stanislav. Pocta Petru Průchovi. 1. vyd. Praha: Vysoká škola aplikovaného práva, 2009
17
2 Oprávnění obecní policie v oblasti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu
Předmět této práce dovoluje vymezit pouze některá z oprávnění uvedených v ObcPol, a to výlučně ta, která souvisejí s provozem na pozemních komunikacích. Nejsou zde tedy záměrně rozpracována ta oprávnění, která se sice mohou bez potíží jevit jako uplatnitelná i při provozu na pozemních komunikacích (jako je např. oprávnění požadovat prokázání totožnosti osoby, použití služební zbraně), nicméně jejich povaha netkví ve specifičnosti provozu na pozemních komunikacích. Ačkoli původní smysl zřízení obecní policie tkvěl úzce v propojení se záležitostmi obce v samostatné působnosti, zejména zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, vývojem doby se činnost obce právě v oblasti bezpečnosti a provozu na pozemních komunikacích stala činností nejčastější. Pro ilustraci tohoto trendu lze uvést, že v roce 2013 strážníci v České republice projednali 784 729 přestupků v blokovém řízení, z toho 645 509 proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu a dále bylo obecními policiemi oznámeno 648 530 podezření ze spáchání přestupku, z toho 595 419 činily přestupky proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu. 29 Převaha neformální činnosti (avšak stále v rámci zákonem stanovených mezí a v zákonem stanovených případech) nad postupem dle SŘ, jak bylo rozebráno výše, se projevuje zejména ve výsledku této činnosti, kterým tak často budou neformální pokyny, zásahy a donucení. Je tedy vhodné hned v úvodu uvést, že byť jsou tyto úkony označeny za neformální, a to zejména pro svoji bezprostřednost danou jak časovou, tak místní povahou, požívají rovněž ochrany vyjádřené v obecném principu presumpce správnosti výkonu veřejné moci. Význam této vlastnosti konkrétních pokynů je jejich bezprostřední závaznost vůči jejich adresátům. Ústavní soud totiž jasně judikoval, že „Občané jsou povinni se podrobit výkonu pravomoci veřejného činitele bez ohledu na vlastní soukromý názor. Jsou-li přesvědčeni, že tímto jednáním bylo porušeno jejich
29
AKTUALITA: Statistické údaje o činnosti obecní policie v roce 2013 – Data o činnosti obecních policí
za rok 2013 souhrnně pro ČR v členění podle krajů. Dostupná: http://www.mvcr.cz/soubor/statistickeudaje-za-rok-2013-cinnosti-obecni-policie-xlsx.aspx
18
právo či jim byla způsobena škoda, mohou se proti takovému postupu veřejného činitele bránit jiným, a to zákonným způsobem. Ústava České republiky, Listina základních práv a svobod, ani žádná jiná právní norma nepřipouštějí, aby občané nejprve hodnotili zákonnost postupu veřejných činitelů a teprve na základě toho jejich pokynů uposlechli nebo neuposlechli“30, a tento názor je nadále zastáván i ostatními soudy, když NSS přímo hovoří mimo jiné o silničním provozu takto: „Jestliže by v těchto případech měla být nejprve prověřována správnost zamýšleného úkonu veřejného činitele k překonání leckdy
velmi
subjektivistických
představ
účastníků
(šarvátek,
tlačenice
lidí,
bezohlednosti chování v silniční dopravě) byla by jakákoli řešení takových situací paralyzována, hrozil by chaos (řešení musí přijít okamžitě) a neodvratně by následovalo obvinění veřejného činitele ze zavinění vzniku škodlivého následku (havárie, zranění) v důsledku jeho nečinnosti“.31
Oprávnění podle zákona o obecní policii
2.1
2.1.1 Technický prostředek k zabránění odjezdu vozidla dle § 17a ObcPol
V souladu s § 17a ObcPol je strážník oprávněn použít technický prostředek k zabránění odjezdu vozidla, a) které bylo ponecháno na místě, kde je zakázáno stání nebo zastavení vozidla, b) které stojí na místě, do kterého je vjezd zakázán místní nebo přechodnou úpravou provozu na pozemních komunikacích, c) které stojí na chodníku, kde to není povoleno, nebo d) je-li vozidlem proveden neoprávněný zábor veřejného prostranství
30
Nález ÚS, sp. zn. I.ÚS 263/97
31
Rozhodnutí NSS, sp.zn. 1 As 63/2011,
19
a jeho řidič není na místě přítomen. Samotný technický prostředek k zabránění odjezdu vozidla je pak „specifickým zajišťovacím prostředkem, jehož smyslem je zajištění důkazu pro následné řízení o přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích.“32 Případy uvedené sub a) a sub b) vychází nejčastěji z porušení dopravního značení umístěného na pozemní komunikaci dle § 61 ProvPoz popř. z porušení zakázaného chování vymezeného v §§ 25 až 27 ProvPoz. Pokud se jedná o místní úpravu provozu na pozemních komunikacích, na místních komunikacích (kde se budou strážnicí obecní policie při své činnosti vyskytovat nejčastěji) ji stanoví obecní úřad obce s rozšířenou působností po předchozím vyjádření příslušného orgánu Policie ČR. Společně s ustanovením § 128a ProvPoz, které tuto působnost obecního úřadu schvalovat místní úpravu provozu na pozemních komunikacích označuje za přenesenou, lze tak usoudit, že i kontrola dodržování těchto povinností obecní policii bude v přenesené působnosti, neboť neoprávněné zastavení a stání v případech a) a b) porušuje předpisy s územní platností celé České republiky a na jejichž dodržování má primárně zájem stát (byť ke spokojenosti i územních jednotek jeho občanů) Samotný pojem chodník není žádnou právní normou vymezen a v § 11 odst. 3 a § 12 PozKom lze chodník pouze negativně vymezit jako součást pozemní komunikace oddělenou zvýšenou obrubou. U některých rekonstruovaných dlážděných prostranství však často dochází k oddělení chodníku od parkovacích míst pouze barvou použitého dláždění při stejné výšce, což vzhledem k absenci definice chodníku, resp. jedinému shora uvedenému výškovému pravidlu, může činit praktické obtíže. Odborná literatura došla k závěru, že „chodník je úzký pás komunikace vedoucí podél silnice, který na druhé straně hraničí s nemovitostí, umožňuje bezpečný a plynulý pěší provoz, a je k tomu určen příslušným orgánem.“33 Veřejné prostranství je definováno v § 34 OZř jako náměstí, ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru. Toto užívání zpravidla nevyžaduje zvláštního povolení a je bezplatné. 32
HENDRYCH, D. a kol. Správní právo, Obecná část. 6. vydání. Praha : C. H. Beck, s 263.
33
VETEŠNÍK, P., JEMELKA, L. Zákon o obecní policii. 1. vydání. Praha : C.H. Beck, 2009, s.196
20
V souladu s ustanovením § 23 zákona č. 13/1997 Sb., PozKom, může však obec v nařízení obce (v přenesené působnosti dle § 35 odst. 2 OZř) vymezit oblasti obce, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy k stání silničního motorového vozidla v obci na dobu časově omezenou, nejvýše však na dobu 24 hodin a v dalších případech. V nařízení obec stanoví způsob placení sjednané ceny a způsob prokazování jejího zaplacení. Místní komunikace, nebo jejich určené úseky, musí být označeny příslušnou dopravní značkou, tj. např. parkoviště s parkovacím automatem. Řidič, který zaparkoval vozidlo na takto označeném parkovišti a nesplnil podmínky stanovené v nařízení obce, se dopustil přestupku podle ustanovení § 125c odst. 1 písm. k) ProvPoz.pro porušení ustanoví § 4 písm. c) ProvPoz. Je pak otázkou, který z případů uvedených pod písmeny a) až d) opravňuje strážníka použít technický prostředek i v případě neuhrazení stanovené ceny. Domnívám se, že se nemůže jednat o případ zakázaného zastavení nebo stání, neboť to je v těchto místech právě dovoleno, a neuhrazení ceny nemá vliv na změnu této povahy. Tomuto názoru svědčí i samotná úprava vymezení skutkových podstat přestupků, k jejichž projednání v blokovém řízení je strážník oprávněn, kdy dle § 86 písm. d) bod 2. a 4. PřesZ je rozlišováno mezi nedovoleným zastavením a stáním dle PozKom a přímo neoprávněným stáním na místní komunikaci nebo jejím úseku, které lze podle nařízení obce použít ke stání jen za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy a při splnění podmínek stanovených tímto nařízením. Neoprávněné stání samo o sobě však nezakládá možnost rozhodnout o použití technického prostředku, ale lze uvažovat, že neuhrazením ceny spíše dochází k neoprávněnému záboru veřejného prostranství opravňující užití technického prostředku dle písm. d) odst. 1 §17a ObcPol Technických prostředků k zabránění odjezdu vozidla lze použít, jen jsou-li zajištěny nepřetržitě podmínky pro jejich bezodkladné odstranění. Lze tak usoudit, že v obcích, kde není zajištěn nepřetržitý provoz obecní policie, nejsou strážnici oprávněni technický prostředek užívat. Technický prostředek k zabránění odjezdu vozidla se odstraní bez zbytečných průtahů po projednání přestupku v blokovém řízení, po zjištění totožnosti osoby, která vozidlo na místě ponechala, po provedení úkonů nezbytných ke zjištění totožnosti
21
takové osoby nebo po uhrazení nákladů provozovatelem vozidla. Je pak sporné, zda je možné ponechání technického prostředku k zabránění odjezdu vozidla i poté, co se strážník dotáže toho, kdo o odejmutí prostředku následně požádal (např. provozovatel), na totožnost osoby, která na místě vozidlo ponechala, neboť provedení úkonů nezbytných ke zjištění totožnosti osoby, která vozidlo na místě ponechala, není spojeno jen s pozitivním výsledkem takového úkonu. Zákonodárce užil plurál slova úkon, a proto je možné si představit situaci, kdy strážník nadále technický prostředek na vozidle ponechá a bude provádět další úkon nezbytný ke zjištění totožnosti řidiče (např. kontrola kamerového záznamu). Na druhou stranu z použití množného čísla snad nelze dovozovat nutnost strážníka učinit vždy více než jeden úkon. Tyto nastíněné úvahy, se kterými se bylo možné setkat před uzákoněním správního deliktu objektivně odpovědného provozovatele vozidla, již však vzhledem k právě nové úpravě ustanovení § 125f ProvPoz, budou stejně jako samotné užívání technických prostředků k zabránění odjezdu vozidla na ústupu, neboť nyní správnímu orgánu dostačuje pouhé zdokumentování nesprávného stání vozidla strážníkem obecní policie a následně zaslání výzvy provozovateli vozidla buď ke sdělení totožnosti řidiče, jenž spáchal přestupek, nebo k zaplacení vyměřené částky, aniž by vůbec rozhodoval o spáchání správního deliktu nebo přestupku. Dřívější hlavní význam přikládání technického prostředku k zabránění odjezdu vozidla jako jediného alespoň trochu účinného nástroje boje proti zneužívání fenoménu nazývaného laickou veřejnosti (a někdy bohužel i zákonodárci) jako „osoba blízká“ v obcích, kde není užíváno oprávnění odtažení vozidla, tak s účinností (dle některých úvah protiústavní) novely ProvPoz provedené zákonem č. 297/2011 Sb. od 19.1.2013 ztrácí na své síle. Technický prostředek k zabránění odjezdu vozidla z důvodů uvedených výše nelze použít, jde-li o vozidlo, které a) tvoří překážku provozu na pozemních komunikacích, nebo b) je viditelně označeno jako vozidlo ozbrojených sil, ozbrojených bezpečnostních sborů, požární ochrany, vozidlo určené k poskytování zdravotnických služeb, vozidlo invalidy nebo jako vozidlo osoby požívající výsad a imunit podle zákona nebo mezinárodních smluv, jimiž je Česká republika vázána.
22
Již zmiňovaná poslední nepřijatá novela ObcPol zamýšlela naprosto správně výše uvedené ustanovení upravit tak, že spojení „vozidlo invalidy“ nahrazovala spojením „vozidlo přepravující osobu těžce zdravotně postiženou“. To ostatně souvisí právě s úpravou parkovacího průkazu označující vozidlo osoby se zdravotním postižením, který se vztahuje k osobě držitele průkazu mimořádných výhod a je v tomto smyslu přenosný na jakýkoli dopravní prostředek a dodržuje terminologii zavedenou v § 64 ProvPoz. Žádným obecně závazným právním předpisem nejsou stanoveny podrobnosti stran umisťování technického prostředku k zabránění odjezdu vozidla. Není tedy upraveno, kam má být prostředek umístěn a jakým způsobem by mělo dojít k vyrozumění o provedení tohoto úkonu. Záleží tedy na úvaze strážníka, na které kolo bude technický prostředek umístěn, byť nejčastěji se jeví levé přední kolo, neboť se zpravidla jedná o hnanou nápravu a vychází se ze skutečnosti, že z levé strany řidič k vozidlu přichází a může tak nejlépe předejít poškození vozidla pokusem o jízdu. Nepožádá-li nikdo o odstranění technického prostředku k zabránění odjezdu vozidla do 30 dní od jeho přiložení, je vlastník komunikace oprávněn po dohodě s obecní policií vozidlo na náklady jeho provozovatele odstranit, když tyto náklady mají povahu soukromoprávní náhrady škody.34 Povinnosti úhrady nákladů na odstranění vozidla se jeho provozovatel zprostí, pokud prokáže závažné důvody, které mu znemožnily, aby před odstraněním vozidla požádal o odstranění technického prostředku k zabránění odjezdu vozidla. Platná právní úprava také stanoví, že přiložení a odstranění technického prostředku k zabránění odjezdu vozidla se provádí na náklady osoby, která vozidlo na místě ponechala, a nelze-li ji zjistit, na náklady provozovatele vozidla. Pokud tedy o odstranění technického prostředku požádá osoba, která má oprávnění vozidlo užívat, avšak na místě ho neponechala a není provozovatelem vozidla, nemůže strážník obecní policie
podmiňovat
odstranění
technického
prostředku
uhrazením
tohoto
„manipulačního poplatku“. Na druhou stranu podmínky pro odstranění technického prostředku hovoří o uhrazení nákladů provozovatelem vozidla (a vzhledem ke spojce „nebo“ nelze hovořit o kumulativní podmínce) – pokud tedy naopak provozovatel 34
Nález ÚS, sp. zn. III. ÚS 150/03
23
uhradil náklady přiložení technického prostředku, domnívám se, že mu rovněž nelze bránit v odjetí, aniž by sdělil totožnost řidiče, s kterým by mohlo být vedeno přestupkové řízení. Pokud došlo k přiložení technického prostředku k zabránění odjezdu vozidla v rozporu se zákonem, uhrazené náklady musí být neprodleně vráceny tomu, kdo je vynaložil. Obce mohou nařízením stanovit maximální cenu za přiložení a odstranění technického prostředku k zabránění vozidla, avšak absence tohoto předpisu není překážkou výběru takové částky, neboť povinnost nahradit náklady plyne přímo ze zákona. Citovaný novelizační návrh zasazoval do tohoto ustanovení navíc podmínku „pokud je takový poplatek vybírán“, čímž ale dle mého názoru a zkušeností reagoval pouze na běžnou praxi obecní policie, kdy, ačkoli to z dikce ustanovení § 17a odst. 5 ObcPol není zřejmé, strážník obecní policie může konkrétní situaci vyřešit pouze domluvou, popř. uložením blokové pokuty, která je institutem odlišným od popisovaného manipulačního poplatku a náklady spojené s přiložením a sejmutím technického prostředku na fyzickou osobu nepřenášet, neboť ze soukromoprávní povahy této platby vyplývá možnost obce prostřednictvím obecní policie náhradu nákladů nepožadovat. Tento výklad navíc koresponduje s výše uvedeným závěrem ÚS ohledně soukromoprávní ceny za odtažení vozidla. Opačně naopak vyznívá užití pojmu „poplatek“ v nepřijaté novele, který by nasvědčoval povaze veřejnoprávní, nicméně v platné právní úpravě se hovoří toliko o „nákladech“ jako je tomu i u již zmíněné soukromoprávní úhrady nákladů odtahu.
2.1.2 Zajištění vozidla dle § 18a ObcPol V souladu s ustanovením § 18a odst. 3 ObcPol může strážník použít technický prostředek k zabránění odjezdu vozidla v rámci zákroku proti osobě, jejíž osobní svoboda má být omezena, lze-li předpokládat, že se tato osoba pokusí vozidlo použít k útěku. Na toto použití technického prostředku se nevztahuje ustanovení § 17a. Výslovné zařazení tohoto oprávnění použití technického prostředku k zabránění odjezdu vozidla mezi donucovací prostředky v § 18 odst. 1 odpovídá ustanovení § 17a odst. 7, tedy že
24
případy uvedené výše v kapitole 2.1.1. nejsou donucovacími opatřeními a nevztahují se tak na ně povinnosti strážníka v § 18 uvedené. Rovněž lze dovodit, že se na použití technického prostředku k zabránění odjezdu vozidla jako donucovacího prostředku nepoužijí výše citované zákazy uvedené v § 17a odst. 4 ObcPol. Výše uvedenou úpravu technických prostředků k zabránění odjezdu vozidla považuji za nedostatečnou. Dle mého názoru je nešťastné, že ObcPol umožňuje použití technického prostředku k zabránění odjezdu vozidla pouze v uvedených případech nesprávného stání (tedy v případech kdy pak toto nesprávné stání je nadále prodlužováno do doby odejmutí technického prostředku, byť se zákonnou výjimkou vozidla tvořícímu překážku provozu), resp. dokonce jako donucovacího prostředku k zabránění útěku osoby, jejíž osobní svoboda má být omezena, ale nikoli například z důvodu na první pohled zřejmého špatného technického stavu vozidla, kde zájem společnosti na zamezení pohyblivosti takového vozidla je více než zřejmý. (domnívám se, že takové oprávnění přísluší pouze Policii ČR dle § 118a odst. 2 písm. b) ProvPoz)
2.2 Oprávnění podle zákona o silničním provozu V dříve již citovaném ustanovení § 1 odst. 2 ObcPol je normováno, že obecní policie zabezpečuje záležitosti veřejného pořádku v rámci působnosti obce a plní další úkoly, pokud tak stanoví tento zákon nebo zákon zvláštní. Takovým předpisem je pak zejména ProvPoz, který zakládá strážníkům obecní policie některá další oprávnění při dohledu na silniční provoz. Důvod úpravy těchto oprávnění v zákoně odlišném od ObcPol je zřejmý – ProvPoz upravuje jednotný postup a pouze definuje okruhy vykonatelů státní správy příslušných k jejich provádění. Znalost právních norem obsažených v ProvPoz je rovněž jedním z okruhů zkoušky odborných předpokladů skládaných čekateli a strážníky.
25
2.2.1 Oprávnění strážníka usměrňovat provoz Dle § 75 odst. 8 ProvPoz je strážník obecní policie oprávněn pokyny usměrňovat provoz na pozemních komunikacích v případě, že je to nezbytné pro obnovení bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, a není-li řízení provozu zajištěno Policií ČR nebo v součinnosti s ní.
Ustanovení § 75 upravuje obecně pokyny a jejich
provádění k řízení ostatních účastníků silničního provozu pomocí pohybů paží a změnou postoje, a ačkoli hovoří vždy o policistovi ve smyslu příslušníka Policie ČR, v souladu s výše uvedeným § 75 odst. 8 ProvPoz použije tyto pokyny i strážník při usměrňování provozu. Zásadní otázkou tak je určení situace, kdy je usměrňování provozu strážníkem „nezbytné pro obnovení bezpečnosti a plynulosti silničního provozu“ a také důvod odlišení pojmů řízení, použitého u Policie ČR, a usměrňování u policie obecní, jak je použit v § 75 odst. 8 ProvPoz nebo i v legální definici „křižovatky s řízeným provozem“ v § 2 písm.y) ProvPoz. Vzhledem k tomu, že v § 4 písm.b) ProvPoz hovoří zákon o „povinnosti řídit se pokyny osob oprávněných k řízení provozu na pozemních komunikacích dle § 75 odst. 8“, což je právě ustanovení upravující usměrňování provozu strážníkem, domnívám se tedy, že praktický význam tato zákonná diferenciace nepřináší, když není ani striktně dodržena samotným předpisem. Situace, kdy je usměrňování strážníkem nezbytné pro obnovení bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, rovněž není zákonem dále vymezena a ani soudní moc se výkladem tohoto neurčitého právního pojmu dosud nezabývala, lze ale usuzovat, že se jedná o reakci na mimořádnou událost v provozu na pozemních komunikacích a z uvedené subsidiarity k řízení Policií ČR je pak zřejmé, že jde o činnost časově omezenou a výjimečnou do zajištění řízení Policií ČR. Povaha
pokynů,
kterými
strážníky
usměrňuje
provoz
na
pozemních
komunikacích, zařazuje tyto úkony pod pokyny, zásahy a donucení jako označení pro neformální činnost veřejné správy a uplatní se zde tak presumpce správnosti těchto pokynů, jak bylo zmíněno výše. Tato povinnost však nemůže zacházet až do absurdních excesů a v případě naprosto zjevně nesprávného pokynu lze tento pokyn nedodržet, avšak vždy v podobě dodržující proporcionální princip, tedy např. v případě pokynu
26
jízdy dvěma vozidlům tak, kdy by byl nevyhnutelný střet, vozidla zastavit a nikoli provádět jiné manévry. Znalost významů postojů a pohybů užívaných pří řízení, resp. usměrňování provozu je podmínkou pro vlastnění řidičského oprávnění, proto případná neznalost těchto pokynů nemůže jistě být důvodem pro jejich nedodržení. Zvláštním případem může být nesrozumitelný pokyn strážníka, v takovém případě si však řidič nesmí tento pokyn vykládat ve svůj prospěch tak, že mu umožňuje projet křižovatku bez ohledu na ostatní účastníky silničního provozu. 35 Závěrem je nutné zmínit, že pokyny strážníka obecní policie jsou s účinností zákona č. 274/2008 Sb., nadřazeny světelným signálům, dopravním značkám nebo dopravním zařízením a představují tak logicky nejvyšší sílu jednotlivých úprav provozu na pozemních komunikacích. (ve znění ProvPoz před účinností zákona č. 274/2008 Sb., předmětný § 76 odst. 5 nezmiňoval pokyny strážníka obecní policie vedle pokynů příslušníka Policie ČR, z čehož mohla být dovozována určitá vertikální hierarchie pokynů policisty a strážníka)
2.2.2 Oprávnění rozhodnout o odstranění vozidla v provozu na pozemních komunikacích Důvodů pro rozhodnutí strážníka obecní policie o odstranění vozidla jsou ProvPoz vymezeny taxativně, a to pro případ stání vozidla na vyhrazeném parkovišti (§ 27 odst. 5) a pro vozidlo tvořící překážku provozu (§ 45 odst. 4). Pokud jde o pojem vyhrazené parkoviště, ten není v právním řádu vymezen. PozKom v § 25 odst. 6 písm. c) bod 4. stanovuje zřizování vyhrazeného parkování jako jeden ze způsobů zvláštního užívání dálnice, silnice a místní komunikace, když zvláštním užíváním se rozumí užívání jiným, než obvyklým způsobem nebo k jiným účelům, než pro které jsou určeny. V případě vyhrazeného parkoviště tak jde zejména o omezení volného užívání těchto komunikací včetně parkování neomezeným počtem osob. Vyhrazené parkoviště zřizuje silniční správní úřad a mělo by být označeno
35
Rozhodnutí NS sp. zn. 6 Tz 40/68
27
v souladu s § 12 zákona č. 30/2001 Sb., o pravidlech provozu na pozemních komunikacích, informativní značkou provozní „Vyhrazené parkoviště“ (č. IP 12) s vyznačením údajů, komu je parkoviště vyhrazeno na dodatkové tabulce (např. RÉSERVÉ, TAXI, popř. vyhrazené parkoviště pro vozidlo přepravující osobu těžce zdravotně postiženou). Je pak otázkou, zda za vyhrazené parkoviště lze považovat i vymezené oblasti obce dle § 23 PozKom, ve kterých lze místní komunikaci nebo jejich určené úseky užít za cenu sjednanou v souladu s právními předpisy, tedy zejména místa k stání silničního motorového vozidla na dobu časově omezenou, nejvýše 24 hodin, a stání rezidentů (např. tzv. modré zóny), když systematicky i jazykově lze ustanovení § 23 PozKom chápat jako způsob obecného užívání (byť výjimečně zpoplatněného), zatímco zřizování vyhrazených parkovišť podle § 25 PozKom je způsob zvláštního užití podléhající navíc správnímu řízení zahájeného na žádost konkrétního účastníka, které vede silniční úřad, když navíc ministerstvo vnitra je toho názoru, že „rozhodnutí o povolení zvláštního užívání místní komunikace nelze nahrazovat vydáním parkovací karty se souhlasem starosty, příp. rozhodnutím o přidělení parkovací karty radou obce“ a „obec nemůže na základě zmocnění v § 23 PozKom vydávat nařízení k úpravě vyhrazeného parkování.“36 Je pak zřejmé, že např. v případě krátkodobého užití parkoviště (§ 23 PozKom) a zaplacením stanovené ceny pomocí parkovacího automatu nedochází k vydání rozhodnutí silničního úřadu o povolení zvláštního užívání podle § 25 PozKom. Rovněž komentářová literatura se o spojení případů užití dle § 23 a vyhrazeného parkoviště dle § 25 PozKom nezmiňuje.37 Z běžné praxe i dostupné judikatury však lze sledovat opačný přístup obcí, kdy k naplnění ustanovení § 23 odst. 2 PozKom, tedy že místní komunikace určené ke zpoplatněnému obecnému užití podle § 23 odst. 1 PozKom, musí být označeny příslušnou dopravní značkou, používají dopravní značku IP 12 – vyhrazené parkoviště dle § 12 odst. 1 písm. m) vyhlášky č. 30/2001 Sb. Tak například v odůvodnění rozhodnutí NSS sp. zn. 6 As 65/2004 lze najít: „Vymezené komunikace označené dopravní značkou IP 12 s dodatkovou tabulkou pro držitele platné parkovací karty 36
Stanovisko odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra č. 29/2009, dostupné na
www.mvcr.cz/odk2/soubor/29-2009-48-2004-1-pdf.aspx 37
KOČÍ, R. Zákon o pozemních komunikacích s komentářem, prováděcí vyhláškou a vzory správních
rozhodnutí a jiných právních aktů. Praha: Leges, 2013, s. 141 a násl.
28
vydané TSML, a. s. jsou podle cit. nařízení určeny k stání motorových vozidel v držení osob se sídlem, provozovnou nebo trvalým pobytem ve vymezené oblasti města (čl. 2 odst. 2 cit. nařízení). Stání na vymezených komunikacích podle čl. 2 odst. 2 cit. nařízení je povoleno, pokud po dobu stání je na viditelném místě za předním sklem vozidla umístěna parkovací karta“. Asi nejblíže řešenému problému byl NSS ve svém rozhodnutí sp. zn. 3 Aps 2/2010, kde však stěžovatel namítl pouze odkaz pod čarou, kterým PozKom na již neplatné právní předpisy upravující dopravní značení a nikoli už správnost samotné použité značky. NSS přesto uzavřel, že „dodatková tabulka v projednávaném případě zcela jednoznačně a srozumitelně vymezila, kdy je možné na vyhrazeném parkovišti stát pouze s platnou parkovací kartou. Užité dopravní značení (IP 12) tak bylo zcela v souladu s příslušnými právními předpisy. Ani ÚS se ve svém nálezu sp. zn. pl. ÚS 14/08 týkající se přezkumu ústavnosti právě nařízení HMP č. 11/2007 Sb., kterým se vymezují oblasti hlavního města Prahy, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy, k této problematice nevyjádřil. Výše uvedená praxe, kdy jsou právě odstraňována vozidla stojící neoprávněně v oblasti tzv. modrých zón, tedy oblastí vymezených dle § 23 PozKom, ale označených značkou vyhrazené parkoviště dle § 25 PozKom, by tak mohla být předmětem soudního přezkumu. Překážka provozu je vymezena v § 2 ProvPoz, který ji definuje jako „vše, co by mohlo ohrozit bezpečnost nebo plynulost provozu na pozemních komunikacích, například náklad, materiál nebo jiné předměty, vozidlo ponechané na pozemní komunikaci nebo závady ve sjízdnosti pozemní komunikace“. Tato široká definice tak zakládá prostor pro správní uvážení v každém konkrétním případě, když rozhodujícím je míra ohrožení bezpečnosti nebo plynulosti provozu vyvolaná tímto vozidlem.38 Naplnění jedné z výše uvedených situací však automaticky nezakládá povinnost vozidlo odtáhnout,39 lze tedy usuzovat, že se jedná o možnost správního uvážení strážníka, jež bude zakládat jednu z možností přezkumu. K možnosti ochrany proti
38
VETEŠNÍK, P., JEMELKA, L. Zákon o obecní policii. 1. vydání. Praha : C.H. Beck, 2009, s.328
39
KOVALČÍKOVÁ, D., ŠTANDERA, J. Zákon o provozu na pozemních komunikacích. Komentář. 2.
vydání. Praha: C.H. Beck, 2011, s. 116.
29
rozhodnutí o odstranění vozidla se vyjádřil ÚS ve svém nálezu40, avšak povaze „rozhodnutí“ strážníka o odstranění vozidla se i přes jasné a konkrétní skutkové okolnosti poněkud vyhnul: „Uvedený pokyn má povahu správního rozhodnutí, případně zásahu správního orgánu (ve smyslu § 83 soudního řádu správního) a podléhá v tomto smyslu přezkumu, jenž je pak provozovateli vozidla procesní garancí vůči možné svévoli. Toliko dosažení zrušení předmětného rozhodnutí, případně rozhodnutí dle § 87 odst. 2 soudního řádu správního pak může založit důvod uplatnění žaloby ve věci odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem“. Dále šel až NSS, který přijal názor, že „pokud by však došlo k odstranění vozidla na náklad jeho provozovatele z pokynu strážníka obecní policie za situace, kdy vozidlo netvořilo překážku provozu na pozemních komunikacích, jednalo by se o nezákonný zásah“.41 V uvedeném rozhodnutí však odmítl přezkum tohoto zásahu, neboť v době přijetí tohoto rozhodnutí bylo jednou z podmínek aktivní legitimace u tzv. zásahové žaloby trvání nedovoleného zásahu a to bylo, dle tehdejšího názoru NSS, ukončeno umístěním vozidla na odtahové parkoviště. Rovněž NSS nepřisvědčil důvodu spočívajícím v obavě z hrozícího opakování zásahu v podobě dalšího odtažení vozidla. SŘS však nově s účinností od 1.1.2012 připouští i možnost domáhání se nezákonnosti takového zásahu i po jeho skončení a nadto i NSS dále upřesnil svůj výše uvedený závěr tak, že v případě, že je vydání vozidla z odstavného parkoviště vázáno na uhrazení stanovené částky, tedy na splnění povinnosti, nadále lze považovat zásah za trvající.42 V případě, že pominou důvody pro odtah vozidla, např. se dostaví jeho řidič, měl by strážník přerušit případný proces odstraňování vozidla. Striktní lpění na odtažení vozidla před již přítomným řidičem svolujícím k vyřešení přestupku na místě samém strážníky
označil
Nejvyšší
soud
za
iracionální
postup,
neopodstatněný, nepřiměřený a necitlivý zásah do práva řidiče.
40
Nález ÚS, sp. zn. III. ÚS 150/03
41
Rozhodnutí NSS, sp. zn. 8 Aps 1/2005
42
Rozhodnutí NSS, sp. zn. 3 Aps 2/2010
43
Rozhodnutí NS, sp. zn. 7 Tdo 169/2007
30
43
který
představoval
Od výše uvedeného je třeba rozlišit odtažení vozidla z rozhodnutí vlastníka komunikace dle § 19 PozKom, s nímž NS spojil mediálně známý závěr, že „v případě, že vlastník místní komunikace odstraní na náklady provozovatele silniční vozidlo z důvodu veřejného zájmu, tak je také povinností tohoto vlastníka komunikace dotčené vozidlo po odpadnutí důvodu, pro který byla místní komunikace označena dočasně dopravní značkou zákazu stání silničních vozidel, vrátit zpět na původní místo, z něhož bylo odtaženo. Neučiní-li tak, vytváří náklady spojené s parkováním vozidla na střeženém parkovišti, které nemohou být přičítány k tíži majitele (provozovatele) vozidla.“44 Je otázkou, zda by se tento judikát uplatnil i v případě, že by pominuly okolnosti, pro které vozidlo tvořilo překážku provozu (např. stálo zaparkované v jednosměrné ulici, která byla dočasně z důvodu vedení objízdné trasy označena za ulici obousměrnou). Domnívám se, že by závěry NS měly být použity i na tento případ. Samotné provedení odstranění vozidla již není spojeno s činností obecní policie, je tedy na jednotlivých obcích, zda uzavře např. smluvní vztah se soukromou firmou, popř. nakoupí vlastní zařízení. Musí to být však vždy strážník, který rozhodne o konkrétním odstranění jednoho každého vozidla.
2.2.3 Oprávnění zastavovat vozidla Na rozdíl od příslušníka Policie ČR jsou strážnici obecní policie ustanovením § 79 odst. 1 písm. c) ProvPoz oprávněni zastavovat vozidla pouze ve dvou taxativně uvedených případech, a to před přechodem pro chodce k zajištění bezpečného přechodu osob, jestliže to situace na přechodu či stav přecházejících osob vyžaduje anebo jestliže řidič vozidla nebo přepravovaná osoba je podezřelá ze spáchání přestupku týkajícího se bezpečnosti silničního provozu a plynulosti provozu na pozemních komunikacích. Zastavení vozidla je úkon odlišný od výše popsaného usměrňování provozu, byť i při něm dochází k „zastavování“ vozidel jedoucích v určitém směru. V níže rozebraném případě zastavení před přechodem pro chodce se však domnívám, že sjednocení, respektive podřazení pod úpravu obsaženou v §75 ProvPoz by ničemu nebránilo.
44
Rozhodnutí NS, sp. zn. 25 Cdo 4187/2011
31
První z uvedených situací neklade v praxi velkých problémů, když její smysl je zřejmý a doplňuje zákaz řidiči ohrozit nebo omezit chodce, který přechází pozemní komunikaci po přechodu pro chodce nebo který zjevně hodlá přecházet pozemní komunikaci po přechodu pro chodce. Oprávnění zastavit vozidla se tak uplatní v případech, kde např. není provoz řízen světelnou signalizací (byť pokyn strážníka k zastavení vozidla by s ohledem na již zmíněný § 76 odst. 5 ProvPoz byl tomuto řízení stejně nadřazen) a dochází k většímu počtu přecházejících osob, typicky v ranních hodinách u škol, apod. Oprávnění zastavovat vozidla z důvodu podezření ze spáchání přestupku týkajícího se bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích vyjadřuje vůli zákonodárce neumožnit preventivní silniční kontroly obecní policii a ponechat tak tuto činnost vyhrazenou pro Policii ČR, byť i vymezení přestupků týkajících se bezpečnosti a plynulosti provozu je provedeno šířeji, než samotné oprávnění obecní policie projednat tyto přestupky v blokovém řízení dle § 86 písm. d), bod 2. PřesZ. K otázce míry podezření ze spáchání přestupku se vyjadřoval NSS, když judikoval že: „Zákonnost či oprávněnost pokynu k zastavení si nemůže vyhodnocovat účastník silničního provozu na základě vlastního úsudku, avšak též nelze připustit, aby obecní strážník zastavoval vozidla bez zákonem uvedeného důvodu. Je-li zákonným předpokladem zastavení vozidla podezření z přestupku, pak i subjektivní úvaha zasahujícího strážníka o tomto podezření musí mít nějaký reálný základ. V opačném případě by docházelo ke svévolnému uplatňování veřejné moci bez zákonného podkladu, které by jen těžko mohlo být vynutitelné. Stěžovatel tak nemůže pominout námitku svévolného jednání zakročujícího policisty, spočívajícího v absenci zákonného předpokladu pro zastavení vozidla, s tím, že pro věc tato otázka není podstatná“ 45 a zmínil rovněž názor ÚS k nepřiměřenému zneužití státní moci: „nelze aprobovat a tolerovat výkon veřejné moci, která je prostým uplatněním formálně předvídaného oprávnění orgánu veřejné moci bez toho, že by byl vysledovatelný zákonem předvídaný a racionální účel, k němuž konkrétní výkon svěřené pravomoci směřuje. Pouze v tomto materiálním smyslu je třeba interpretovat též čl. 2 odst. 2 Listiny, podle něhož lze státní moc uplatňovat v případech a mezích stanovených zákonem a způsobem, který stanoví 45
Rozhodnutí NSS, sp. zn. 9 As 52/2012
32
zákon. Orgán veřejné moci proto vykonává určitou pravomoc a kompetenci ultra vires nejen tehdy, jedná-li mimo formálně zákonem stanovený rámec pravomocí a kompetencí, ale materiálně též tehdy, pokud svým jednáním nesleduje určitý předvídatelný a racionálně zdůvodnitelný účel, pro který mu byla určitá pravomoc a kompetence svěřena, resp. tehdy, narušuje-li svým, byť o zákon se opírajícím postupem základní práva dotčených osob více, než je nezbytně nutné k tomu, aby byl ještě dosažen zákonem stanovený účel“46 Na základě výše uvedeného lze na strážníka obecní policie klást zvýšené nároky při prokazování oprávněnosti zastavení vozidla z důvodu podezření ze spáchání přestupku v oblasti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu. Na druhou stranu jak bylo uvedeno v názoru NSS, řidič stejně není oprávněn subjektivně posuzovat, zda zastavující strážník má proti němu dostatek podkladů odůvodňujících podezření ze spáchání přestupku a v souladu s výše již zmiňovanou zásadou presumpce správnosti se tomuto pokynu musí podřídit, byť NSS47 poměrně překvapivě uzavírá, že jestliže by v řízení o uložení sankce za neuposlechnutí výzvy k zastavení bylo prokázáno, že nebyly splněny podmínky pro zastavení vozidla strážníkem, těžko by za toto porušení bez materiálního základu mohla být uložena sankce. Podle mého názoru pak i případné nezákonné zastavení, kterému by však řidič vyhověl, by nemělo zakládat neodpovědnost za případné přestupky zjištěné až při tomto zastavení. (Například zastavení řidiče pro podezření ze spáchání přestupku spočívajícím v porušení povinnosti být za jízdy připoután bezpečnostním pásem, ačkoli strážník nemohl na takovou vzdálenost toto rozpoznat, nemůže být překážkou pro další zjištění, že řidič řídil vozidlo pod vlivem návykové látky, apod.) Způsob zastavení je upraven v § 79 odst. 2 ProvPoz, kdy zvláštním oprávněním je zastavování vozidel přímo z jedoucího služebního vozidla obecní policie. S účinností od 1.1.2009 bylo i strážníkům obecní policie dáno zákonné oprávnění zastavovat vozidla rozsvícením nápisu „STOP“, když tento způsob byl někdy strážníky užíván i dříve a jeho zákonnost tak byla diskutována.
46
Nález ÚS, sp. zn. 1849/08
47
Rozhodnutí NSS, sp. zn. 9 As 52/2012
33
2.2.4 Oprávnění vyžadovat řidičský průkaz a osvědčení o registraci vozidla Podle § 6 odst. 12 ProvPoz je řidič motorového vozidla povinen předložit strážníkovi ve stejnokroji pouze doklady podle § 6 odst. 8 písm. a) a b), tedy řidičský průkaz a osvědčení o registraci vozidla, ačkoli je jeho povinností mít u sebe rovněž doklad prokazující pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla podle zvláštního právního předpisu a doklad o zdravotní způsobilosti, pokud jde o řidiče, který se vzhledem k vyššímu věku pravidelně podrobuje pravidelné lékařské prohlídce dle § 87 odst. 3 ProvPoz. Řidičským průkazem může být rovněž prokázána totožnost dle § 12 ObcPol, neboť obsahuje požadované údaje ke ztotožnění dané osoby a je vydaný jako veřejná listina. Strážník tedy není společně s doklady § 6 odst. 8 písm. a) a b) požadovat i předložení občanského průkazu, když nadto povinnost fyzické osoby mít občanský průkaz vždy u sebe není žádným předpisem stanovena. Poněkud nesystematickým se pak jeví zařazení povinnosti přepravované osoby prokázat strážníku obecní policie, že jí byly přiznány mimořádné výhody podle jiného právního předpisu, které ji opravňují k užívání vozidla označeného parkovacím průkazem pro osoby se zdravotním postižením, až do § 67 ProvPoz, tedy bez jakékoli zmínky nebo odkazu v §6 odst. 12 ProvPoz. Nepředložením požadovaných dokladů se řidič dopustí přestupku dle § 125c odst. 1 písm. k) ProvPoz. Tato skutková podstata přestupku se ve většině případů uplatní nedbalostně zaviněným jednáním řidiče (např. zapomenutí dokladů v jiném oblečení), může však být i úmyslnou obstrukcí bránící postupu dle § 118b, tedy zadržení řidičského průkazu v případech závaznějšího ohrožení zájmů společnosti uvedených v § 118a. Tak například je-li si vědom řidič toho, že v rozporu s ProvPoz řídí vozidlo pod vlivem alkoholu, v případě výzvy strážníka k předložení řidičského průkazu tento nepředloží a případně přivolaný policista pak nemůže řidičský průkaz zadržet a až do pravomocného rozhodnutí o uložení sankce zákazu činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel bude tento řidič i nadále oprávněn řídit motorové vozidlo. Ve spojení s pouze roční lhůtou k projednání přestupku od jeho spáchání a zneužívání obstrukčních nástrojů osobami podezřelými ze spáchání přestupku jako účastníky správního řízení, mohou tyto dva legislativní nedostatky značně napomáhat vyhýbání se odpovědnosti za řízení pod vlivem návykových látek, což představuje
34
jednu ze společensky nejzávažnějších situací a jistě by tak v budoucnu mělo dojít ke změně příslušných ustanovení ProvPoz.
2.2.5 Oprávnění kontrolovat řidiče, zda není ovlivněn alkoholem nebo jinou návykovou látkou Povinnost řidiče podrobit se kontrole, zda v rozporu se zákazem uvedeným v § 5 odst. 2 písm. a) a b) není ovlivněn alkoholem nebo jinou návykovou látkou, je zakotvena v § 5 odst. 1 písm. f) a g) ProvPoz. Důvodem pro rozdělení látek na alkohol a jiné návykové látky do dvou písmen f) a g) vyplývá ze systematiky zvláštního právního předpisu, na který toto ustanovení ProvPoz odkazuje, pokud jde o způsob provádění kontroly, a kterým je TabákZ. Ten rozlišuje na orientační vyšetření a odborné lékařské vyšetření, když dle § 2 písm. o) TabákZ orientačním vyšetřením rozumí dechovou zkoušku, odběr slin nebo stěr z kůže nebo sliznic, zatímco dle § 2 písm. p) TabákZ odborným lékařským vyšetřením je cílené klinické vyšetření lékařem a podle jeho ordinace provedení dechové zkoušky nebo odběru vzorků biologického materiálu. Z výše uvedeného je zřejmé, že oprávnění strážníka kontrolovat řidiče, zda není ovlivněn alkoholem nebo jinou návykovou látkou, se vztahuje toliko na provedení orientačního vyšetření a případně zabezpečení dopravy do zdravotnického zařízení k provedení odborného lékařského vyšetření, jež samotné strážník samozřejmě neprovádí. Je předně nutno vymezit, za jakých podmínek může vůbec strážník, jako osoba oprávněná, vyzvat řidiče vozidla, tedy osobu povinnou, ke kontrole zda není ovlivněn alkoholem nebo jinou návykovou látkou. TabákZ v § 16 odst. 2 a 3 hovoří o povinnosti podrobit se vyšetření u osoby, u níž se lze důvodně domnívat, že vykonává činnosti podle odst. 1 (mezi které řízení vozidla bezesporu patří) pod vlivem alkoholu, resp. pod vlivem jiné návykové látky. ProvPoz však v § 5 odst. 1 písm. f) a g) podmínku jakéhokoli podezření na řízení pod vlivem alkoholu nebo jiné návykové látky nestanoví. Je tedy sporné, zda odkaz na TabákZ uvedený právě v citovaných ustanoveních ProvPoz odkazuje toliko pouze na (technický) způsob provedení orientačního, resp. odborného lékařského vyšetření nebo se uplatní úprava celého § 16 TabákZ. Podle mého názoru je výzva strážníka dle § 5 odst. 1 písm. f) a g) ProvPoz ve vztahu 35
speciality k § 16 TabákZ, který hovoří obecně o činnostech, při níž osoba může ohrozit život nebo zdraví svoje nebo dalších osob nebo poškodit majetek a jestliže ProvPoz nestanoví žádné podmínky pro výzvu k podrobení se kontrole, podmínka důvodné domněnky dle TabákZ se neuplatní. Ke stejnému výkladu ostatně došlo i v minulosti Ředitelství služby dopravní policie, které interním závazným pokynem zavedlo povinnost podrobit orientačnímu vyšetření na přítomnost alkoholu každého zastaveného řidiče, tedy i v případě preventivní silniční kontroly bez důvodného podezření. V případě strážníků se sice může uplatnit jiné omezení, a sice možnost zastavovat řidiče pouze při podezření na spáchání přestupku, jak bude rozebráno dále v této práci, ale nic by však nemělo strážníkovi bránit vyzvat řidiče zastaveného v souladu s tímto omezením bez ohledu na povahu tohoto (původního) přestupku, aby se kontrole podrobil. Zvláštním případem povinnosti podrobit se kontrole je pak dopravní nehoda, kdy má řidič, který měl na ni účast, povinnost zdržet se požití alkoholického nápoje a užití jiné návykové látky i po nehodě po dobu, do kdy by to bylo na újmu zjištění, zda před jízdou nebo během jízdy požil alkoholický nápoj nebo užil jinou návykovou látku. Z úpravy možnosti odepření podrobení se vyšetření, byť sankcionované domněnkou pozitivního výsledku, lze dovodit, že k podrobení se vyšetření nelze povinnou osobu nutit nebo zajišťovat její součinnost donucovacími úkony. Jak dále vyplývá z § 16 odst. 2 a 3 TabákZ, ve znění účinném po 1.1.2009, při získání důkazu o ovlivnění alkoholem provedením dechové zkoušky analyzátorem alkoholu v dechu splňujícím podmínky stanovené zákonem č. 505/1990 Sb., o metrologii, se odborné lékařské vyšetření dále neprovede, pokud tedy osoba tento způsob orientačního vyšetření neodmítla. Došlo tak k narušení dřívější systematiky, kdy orientační vyšetření (zákon hovořil o orientační dechové zkoušce) sloužila pouze jako podklad k (ne)provedení odborného lékařského vyšetření. Je tedy ke zvážení de lege ferenda, zda vyšetření provedené analyzátorem alkoholu v dechu splňujícím podmínky dle zvl. předpisu, by mělo nadále být označováno za orientační vyšetření. A contrario v případě pozitivního orientačního vyšetření zjišťujícího obsah jiné návykové látky než alkoholu nebo zjišťujícího obsah alkoholu jiným způsobem než certifikovaným analyzátorem alkoholu v dechu musí dojit k odbornému vyšetření vždy, neboť se vychází z předpokladu, že pouze dechové alkoholtestery, splňující navíc
36
podmínky dle zvláštního zákona, jsou jedinými nástroji, kterými pro jejich přesnost a spolehlivost lze přímo dokazovat porušení zákazu dle § 5 odst. 2 a) b) ProvPoz. Zajímavou otázkou však je, zda v případě odmítnutí provedení dechové zkoušky analyzátorem alkoholu v dechu splňujícím podmínky dle zvláštního zákona, k čemuž je řidič ze zákona výslovně oprávněn dle § 16 odst. 2 TabákZ, může být dojít ke vzniku odpovědnosti za přestupek dle § 125c odst. 1 písm. d) ProvPoz, tedy za odmítnutí podrobení se vyšetření zda povinná osoba nebyla ovlivněna alkoholem nebo jinou návykovou látkou. Domnívám se, že pro udělení sankce musí být řidičem odmítnuty buďto oba způsoby vyšetření dle § 16 TabákZ a nebo odmítnuto buď samotné orientační vyšetření anebo odborné lékařské vyšetření v případě, kdy je jeho provedení nezbytné (jiné návykové látky), jinými slovy musí být zmařena možnost prokazatelně zjistit ovlivnění řidiče alkoholem nebo jinou návykovou látkou pro účely správního, resp. trestního řízení. Zákon připouští pouze jediný dovolený důvod pro odmítnutí výzvy podrobit se odbornému vyšetření, zda osoba není ovlivněna alkoholem nebo jinou návykovou látkou, a to pokud by takové vyšetření bylo spojeno s nebezpečím pro zdraví této osoby. Toto nebezpečí však může posuzovat pouze kvalifikovaná osoba, kterou se rozumí příslušný personál zdravotnického zařízení, jak vyplývá z judikatury NSS: „Správní orgán (v projednávaném případě příslušníci Oddělení dopravních nehod Policie České republiky) samozřejmě není odborně způsobilý k tomu, aby posoudil možná zdravotní rizika, která jsou s odběrem biologického materiálu spojena. Právě proto je závazným právním předpisem stanoveno, že tyto odběry provádí pouze odborně způsobilé zdravotnické zařízení. Je tedy zcela logické, že posouzení rizik provede lékař, kterému vyšetřovaný řidič sdělí své zdravotní potíže a obavy z možných rizik. Vyloučil-li stěžovatel možnost posouzení zdravotních rizik kvalifikovanou osobou tím, že lékařské vyšetření odmítl, vyloučil tím tedy i možnost uplatnění výjimky z povinnosti se vyšetření podrobit, neboť neumožnil posouzení svého zdravotního stavu ve vztahu k požadovaným odběrům biologického materiálu.“48 NSS se rovněž obsáhle věnoval i dalším důvodům uplatňovaným osobami odmítajícími se podrobit vyšetření, jako byla například obava z poškození odstaveného vozidla, doprava spolucestujícího, apod., když tyto důvody 48
Rozhodnutí NSS, sp. zn, 7 As 49/2009
37
bez výjimky odmítl49, neboť takovéto důvody nelze považovat za ohrožení zdraví těchto osob a nemají tak oporu v zákoně. Praxe dále rozlišuje tzv. odmítnutí způsobu vyšetření a odmítnutí (nesouhlas) výsledku orientačního vyšetření. Možnost domáhat se odborného lékařského vyšetření po provedení orientačního vyšetření analyzátorem alkoholu v dechu splňujícím podmínky stanovené zákonem č. 505/1990 Sb., o metrologii, s pozitivním výsledkem není právní úpravou přesně vymezena a je tak sporná a situaci nepomáhají ani ústřední správní úřady, když podle názoru Ministerstva dopravy lze „odmítnutí tohoto způsobu vyšetření“ dle § 16 odst. 2 TabákZ chápat tak, že řidič odmítne provedení orientačního vyšetření, ale nikoli již jeho výsledek. Za dostačující důkazní prostředek tak Ministerstvo dopravy považuje výsledek orientačního vyšetření jednou provedeného analyzátorem alkoholu v dechu splňujícím stanovené podmínky bez ohledu na to, zda řidič s výsledkem vyšetření souhlasí.50 Opačný názor však přijalo Ministerstvo vnitra, podle kterého je třeba „odmítnutí tohoto způsobu vyšetření“ chápat tak, že v případě, kdy povinná osoba souhlasí s provedením orientačního vyšetření, ale nesouhlasí s výsledky měření, provede se odborné lékařské vyšetření. Je třeba rovněž poukázat na rozdíl v úpravě zákona č. 273/2008 Sb. o Policii ČR a ObcPol, neboť ObcPol neobsahuje ustanovení podobné tomu v § 67 odst. 4 zákona o Policii ČR, dle kterého musí být odběr krve proveden, požádá-li o to osoba podezřelá z přestupku. Jelikož tato úprava v ObcPol absentuje, nemůže se tedy dle názoru Ministerstva dopravy kontrolovaná osoba domáhat provedení odborného lékařského vyšetření.51 Podle mého názoru extenzivní výklad Ministerstva vnitra není v tomto případě na místě, neboť alespoň u dechových analyzátorů je již úroveň jejich technologie natolik dostačující, že následná odborná lékařská vyšetření přináší další zátěž oprávněným osobám a způsobený časový odstup může napomoci povinné osobě k dosažení příznivějšího výsledku, a to včetně možnosti záměny vzorků s ohledem na nižší nároky na zdravotnický personál oproti nárokům na strážníky obecní policie 49 50
Rozhodnutí NSS sp. zn. 1 As 38/2010, 1 As 33/2007, 5 As 24/2009, 1 As 15/2010 Metodika Ministerstva dopravy k usměrnění některých správních činností obecních úřadů obcí
s rozšířenou působností a krajských úřadů, č.j. 285/2009-160-OST 51
Oprávnění strážníka v oblasti BESIP, dostupné na www.mvcr.cz/soubor/opravneni-straznika-oblast-
besip-pdf.aspx
38
(vyjádřených zejména možnou trestní odpovědností strážníka dle ustanovení §§ 329 a 330 TZ). Považuji však nesprávné rozlišovat práva podezřelého ze spáchání přestupku dle oprávněného subjektu ve smyslu dvojí úpravy v zákoně o Policii ČR a ObcPol. Souhlasím tedy s odbornou literaturou, která za současné legislativní úpravy uzavírá doporučením odborné lékařské vyšetření při nesouhlasu s výsledkem orientačního vyšetření provést. 52 V případě, že z některých výše nastíněných důvodů bude nutné provést odborné lékařské vyšetření, zajišťuje dopravu do zdravotnického zařízení oprávněný subjekt, který povinnou osobu vyzval k podrobení se tomuto vyšetření. V případě obecní policie tak může nastat zdánlivý konflikt s ustanovení § 1 odst. 2 ObcPol, jenž stanoví, že obecní policie zabezpečuje místní záležitosti veřejného pořádku v rámci působnosti obce, čímž se myslí katastrální území příslušné obce, neboť vhodné zdravotnické zařízení nemusí být v tomto katastrálním území vůbec dostupné. Na tuto situaci zákonodárce pamatoval v § 17b ObcPol, které strážníkovi dovoluje zabezpečovat dopravu osob do zdravotnických zařízení podle zvláštního právního předpisu i mimo území obce, která zřídila obecní policii, popř. která je smluvní stranou veřejnoprávní smlouvy podle §3a. Povinnosti a oprávnění podle ObcPol může však strážník plnit pouze vůči přepravované osobě a v rozsahu nezbytném pro zajištění této přepravy. Odborná literatura shledává nedostatek této úpravy právě v tom, že oprávnění strážníka vztahuje toliko k přepravované osobě a nikoli k osobám třetím, které by této přepravě mohly bránit, vůči kterým by tak strážník, v případě konfliktu mimo území obce, v jejíž obecní policii je zařazen, musel postupovat jako soukromá osoba. 53 Jako druhotný aspekt by pak dle mého soudu vyvstala otázka, zda by za této situace strážník byl úřední osobou ve smyslu § 127 odst.1 písm. e) TZ, když literatura se vyjadřuje k tomuto ustanovení tak, že strážnici jsou úřední osobou v rámci působnosti obce54, a současně
52
VETEŠNÍK, P., JEMELKA, L. Ochrana před škodlivými vlivy tabáku, alkoholu a návykových látek.
Komentář. 1. vydání. Praha : C.H. Beck, 2011 s.66 53
VETEŠNÍK, P., JEMELKA, L. Zákon o obecní policii. 1. vydání. Praha : C.H. Beck, 2009, s.257
54
ŠÁMAL, P. a kol. Trestní zákoník I. § 1 až 139. Komentář. 2. Vydání. Praha: C.H. Beck, 2012, s 1359
39
podobný závěr byl již judikován55 v době nejasného postavení obecní policie, jak bylo popsáno výše. Domnívám se však, že zmínění působnosti obce ve výše uvedených pramenech není uvedeno záměrně pro vyloučení postavení úřední osoby v případě zabezpečení dopravy do zdravotnického zařízení dle § 17b ObcPol a že není sporu o tom, že v tomto případě dochází k plnění úkolů státu nebo společnosti a používání svěřených pravomocí pro plnění těchto úkolů, tedy dalších podmínek pro užití ochrany jako úřední osoby. Případný útok na strážníka, pokud by byl veden v souvislosti s postupem dle § 17b ObcPol mimo území obce, která obecní policii zřídila, by tak měl být kvalifikován jako trestný čin násilí proti úřední osobě dle § 325 TZ. Pokud se přítomnost alkoholu nebo jiné návykové látky prokáže, náklady spojené s vyšetřením biologického materiálu a dopravou do zdravotnického zařízení hradí povinná osoba. Zatímco náklady vzniklé zdravotnickému zařízení jsou stanoveny v cenovém předpisu Ministerstva zdravotnictví 1/2014 DZP ze dne 2. 12. 2013 (např. klinické vyšetření osoby podezřelé z požití alkoholu spojené s odběrem žilní krve – 229 Kč), náklady vzniklé obecní policii nejsou stanoveny a tudíž ani omezeny žádným právním předpisem. Obecní policie tak bude moci požadovat zejména náhradu platu strážníka (popř. strážníků) za tu část pracovní doby, kterou si vyžádalo zabezpečení odborného lékařského vyšetření, pohonné hmoty, popř. amortizace služebního vozidla. Samotné uplatnění odpovědnosti za přestupek nebo trestný čin v souvislosti s řízením vozidla pod vlivem návykové látky, včetně prokazatelného zjištění míry ovlivnění řidiče touto látkou, již není vzhledem k rozsahu této problematiky předmětem této práce.
2.2.6 Oprávnění měřit rychlost vozidel Úprava měření rychlosti vozidel obecní policií prošla ze všech rozebíraných oprávnění asi nejvíce úpravami, které rozhodně nepřispěly k právnímu povědomí širokého počtu řidičů. Navíc nelze vyloučit, že současná úprava v podobě § 79a
55
Strážník obecní (městské) policie je při zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku v rámci
působnosti obce podle § 1 a § 2 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, veřejným činitelem ve smyslu § 89 odst. 9 tr. zák.. Rozhodnutí Krajského soudu v Českých Budějovicích, sp. Zn. 3To 102/94.
40
ProvPoz není konečná, když systematicky je toto ustanovení zařazeno do oddílu Zastavování vozidel a s rozmáhajícím se trendem užívání automatizovaných prostředků tak často ani nedochází k zastavování vozidel překračujících povolenou rychlost. Dle platného a účinného znění § 79a ProvPoz jsou jedinými oprávněnými subjekty k měření rychlosti vozidel Policie ČR a obecní policie v součinnosti s Policií ČR. (ProvPoz vzhledem ke své působnosti nezmiňuje oprávnění Vojenské policie měřit rychlost vozidel ve specifických případech dle zákona č. 300/2013 Sb., o Vojenské policii), když toto oprávnění však bylo obecní policii judikaturou přiznáno ještě před výslovným zakotvením tohoto oprávnění do ProvPoz s účinností od 1.7.2006, a to zajímavým dovozením z odkazů na tehdejší ustanovení § 1 odst. 2 ve spojení s § 2 písm. c) a d), § 10 odst. 2 a 3 a § 24b odst. 1 ObcPol56. V souladu s § 79a ProvPoz obecní policie provádí měření rychlosti vozidel za účelem bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích, na místech určených Policí ČR a v součinnosti s Policií ČR. Zatímco požadavek na místa určená Policií ČR je poměrně snadno vysvětlitelný, když Policie ČR může obecní policii takto definovat konkrétní úseky relativně podrobně (na druhou stranu bohužel Policie ČR jen těžko může být garantem smysluplnosti výběru měřených úseků, jak pravděpodobně zákonodárce touto úpravou zamýšlel, když sama často provádí měření rychlosti vozidel na místech, kde zvýšená rychlost ohrožuje bezpečnost a plynulost silničního provozu jen okrajově), spojení „v součinnosti s policií“ není blíže vysvětleno a více nestanoví ani § 1 odst. 3 ObcPol, jehož je ostatně pouze určitým zopakováním. Rovněž odkaz pod čarou uvedený v § 79a ProvPoz odkazující na § 17b ObcPol situaci příliš neozřejmuje. Lze tak usuzovat, že je tímto myšleno toliko zejména vyloučení souběžného měření obou policií v jednom úseku, apod. součinnost vedoucí k efektivnímu výkonu státní správy. Odborná literatura se navíc shoduje, že toto ustanovení lze vykládat tak, že fyzická přítomnost příslušníka Policie ČR není nutná57, bylo by to ostatně i v rozporu
56 57
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, sp. zn. 52 Ca 4/2007 BUŠTA, P., KNĚŽÍNEK, J., SEIDL, A. Zákon o silničním provozu s komentářem. Praha: Lenka
Buštová – Venice Music Production. 2013, s. 116.
41
právě s delegací této činnosti na obecní policii tak, aby se Policie ČR mohla věnovat jiným činnostem. Judikatura NSS se poměrně brzy a konstantně ustálila na názoru, že bez zákonného zmocnění nelze měření rychlosti vozidel delegovat na jiný subjekt: „Výkon veřejné správy je trvalý a systematický proces vedoucí k uplatnění veřejného zájmu, prováděný personálně, odborně a materiálně vybavenými správními orgány. Výkon konkrétních úkolů veřejné správy je (za předpokladu, že se zároveň jedná o výkon veřejné moci) prováděn pouze prostřednictvím těch subjektů, jež jsou k němu zmocněny zákony. Nejedná se však pouze o právo správního orgánu veřejnou moc vykonávat, ale zároveň o jeho povinnost. Správní orgán tak nese odpovědnost za provádění zákonem mu svěřené činnosti. Pouze výkon veřejné moci odpovědným subjektem působí významně v oblasti prevence a přináší stabilitu do právních vztahů. Zákonné zmocnění znamená, že správní orgán si na sebe na jedné straně nemůže atrahovat více úkolů, nežli mu zákon přiznává, na druhou stranu se nemůže ani výkonu úkolů mu zákonem svěřených „zbavovat“, či přenášet jejich výkon na druhé, pokud mu to zákon neumožňuje. Je to tedy zákon, který přikazuje užití určité formy správní činnosti zejména tehdy, má-li mít jednání správního orgánu právní důsledky pro fyzickou či právnickou osobu, a rovněž tehdy, kdy by jeho postup mohl vést k omezení či zásahu do práv a svobod. Na druhé straně však zákon může připustit či ponechat na vůli správních orgánů, aby v rámci jim stanovené působnosti při plnění veřejných úkolů použily forem dalších. …. Zákon v tomto případě stanoví, že důkazní prostředky spočívající v měření rychlosti vozidel musí být předmětem činnosti policie či obecní policie. Spáchání přestupku překročením nejvyšší dovolené rychlosti lze samozřejmě prokázat i jinými důkazy (§ 51 odst. 1 správního řádu), z povahy věci je však zřejmé, že změření rychlosti (tedy zachycení průběhu skutkového děje) k tomu příslušnými orgány má, za předpokladu získání a provedení tohoto důkazního prostředku v souladu s právními předpisy, mezi soustředěnými důkazními prostředky privilegované postavení. Tento zákonný postup pak nelze obcházet měřením prováděným nepříslušnou, byť k obdobné činnosti autorizovanou, osobou.“58
58
Rozhodnutí NSS sp. zn. 1 As 12/2008 a sp. zn. 7 As 6/2008
42
Zákonodárce, vědom si tohoto úskalí, se vládním návrhem na vydání zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o Policii České republiky, pokusil novelizovat ProvPoz tak, že by v něm chybějící zákonné zmocnění k výkonu měření vozidel zakotvil takto:
(2) K měření rychlosti vozidel v silničním provozu je dále oprávněna osoba autorizovaná k výkonu úředního měření rychlosti vozidel podle zvláštního právního předpisu27a), která je držitelem živnostenského oprávnění k úřednímu měření podle zvláštního právního předpisu27b).
(3) Osoba uvedená v odstavci 2 je a) povinna při měření rychlosti postupovat v součinnosti s policií a obecní policií, b) oprávněna pořizovat záznamy o průběhu úředního měření, c) povinna záznamy pořízené podle písmene b) neprodleně předat obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností k posouzení, zda nedošlo k porušení povinností stanovených tímto zákonem.59
Legislativním procesem však tento zákon v navrhované formě neprošel, ba navíc došlo k tomu, že oprávnění měřit rychlost vozidel bylo zákonem č. 274/2008 Sb. obecní policii odebráno úplně tak, že byl zrušen § 79 odst. 8 ProvPoz ve znění účinném před 1.1.2009. (Je otázkou, v jakém vztahu by pak tato změna byla k výše uvedenému rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové). Ještě v legisvakanční lhůtě tohoto zákona byl však přijat zákon č. 480/2008 Sb., kterým byl do ProvPoz nově vložen § 79a, jenž umožňoval obecní policii nadále měřit rychlost vozidel, avšak jako kompromisní (názorový střet spočíval zejména v obavě obcí o ztrátu přísunu financí do jejich rozpočtů z pokut uložených obecní policií za zjištěné překročení povolené rychlosti,
59
Sněmovní tisk 440 Parlament ČR, Poslanecká sněmovna, 5. Volební období 2008
43
proti které stál politický tlak voličů nespokojených se způsoby provádění této činnosti ze strany obecní policie) řešení zakotvil pravidlo, dle kterého obecní policie mohla měřit rychlost pouze v úsecích určených Policií ČR a označených informativními přenosnými dopravními značkami MĚŘENÍ RYCHLOSTI a KONEC MĚŘENÍ RYCHLOSTI. Ani tento stav však netrval příliš dlouho, když s účinností od 1.8.2011 již toto označování měřených úseků není povinností a lze hovořit o tom, že znění § 79a ProvPoz je od tohoto data opět totožné s dřívějším § 79 odst. 8 ProvPoz účinným před 1.1.2009. I přes výše uvedené odmítnutí možnosti provádět měření rychlosti vozidel soukromými subjekty oprávněných k úřednímu měření byla tato činnost částečně komercializována, když zejména společnost CZECH RADAR a.s. v rámci projektu Bezpečná města pronajímala a fakticky provozovala stacionární radary na základě smluv s obcemi, které prostřednictvím obecní policie často jen formálně garantovaly dodržení výše uvedených omezení, když tato společnost byla i finančně interesována na co největším počtu odhalených přestupků. I k tomuto se vyjádřil NSS, když podpořil závěr Krajského soudu v Ústí nad Labem, který posuzoval povahu fotografie z tohoto stacionárního radaru ve městě Turnov jako jediného důkazního prostředku a uzavřel, že nelze na základě poskytnuté smlouvy o poskytování služeb (kde se CZECH RADAR a.s. zavazovala k provádění měření, popř. se hovořilo o osobách provádějících měření evidentně odlišných od zaměstnanců obce zařazených do obecní policie) dojít k jednoznačnému závěru, že měření rychlosti prováděl jen příslušník městské policie a nikdo jiný a z tohoto důvodu zrušil předchozí rozhodnutí správních orgánů.60 Ačkoli se NSS ve výše cit. rozhodnutí vyslovil k (ne)zákonnosti měření rychlosti vozidel autorizovanou osobou, lze se zamyslet i nad názorem odlišným. Měření rychlosti vozidel lze také považovat pouze za technický úkon nemající povahu výkonu působnosti veřejné moci, ke kterému by bylo třeba zákonného zmocnění. NSS judikaturou dovodil přípustnost použití kamerových záznamů soukromých osob jako důkazů ve správním řízení při splnění testu proporcionality61 a nabízí se tak srovnání přípustnosti fotografického záznamu autorizovaného subjektu měřící rychlost a
60
Rozhodnutí NSS, sp. zn. 7 As 74/2010
61
Rozhodnutí NSS, sp. zn. 2 As 45/2010
44
kamerového záznamu občana. Podle mého názoru je však třeba odlišovat jednorázové záznamy, často pořízené pouze k ochraně veřejných i soukromých subjektivních práv konkrétní osoby v konkrétní věci, a soustavnou činnost vykonávanou soukromým subjektem s cílem generovat zisk z předávání podkladů správním orgánům příslušným projednat zaznamenaná protiprávní chování. Existenci takových subjektů, jejich činnost by se ad absurdum nemusela zastavit u měření rychlosti, ale mohla by spočívat v monitorování celého spektra dovoleného chování ne nepodobně literární předloze, by měl právní stát odmítnout. Samotné měření je v současné době prováděno 2 technickými způsoby, a to měřením okamžité rychlosti radarovým přístrojem nebo měření průměrné rychlosti, tedy tzv. úsekové měření, kdy je na jednotlivých kontrolních bránách provozovaných obecní policií zaznamenáván přesný čas průjezdu vozidla dle vyhodnocení jeho registrační značky a za využití vztahu veličin času, vzdálenosti a rychlosti je vypočtena průměrná rychlost. Pokud je pak rychlost průměrná vyšší než rychlost dovolená, je zřejmé, že řidič musel alespoň v jednom místě měřeného úseku porušit svou povinnost. S oběma způsoby měření je spojena potřeba opatřovat pro účely správního řízení dostatečné podklady, kterými jsou nejčastěji obrazové záznamy dle § 24b ObcPol. Byť často se jedná o jediný důkazní prostředek, což dle ustálené judikatury není překážkou k rozhodnutí o odpovědnosti za přestupek62 ve smyslu zvýšených nároků na dokazování v přestupkovém řízení, nemá v žádném případě povahu privilegovaného důkazního prostředku.63 Měření okamžité rychlosti je prováděno radarovým rychloměrem každoročně ověřovaným v souladu se zákonem č. 505/1990 Sb., o metrologii. Samotná kalibrace však ještě není zárukou skutečného a bezvadného zjištění rychlosti měřeného vozidla. Ke každému typu rychloměru je jeho výrobcem zpracován návod k obsluze, se kterým by měl být každý strážník důsledně seznámen, neboť jak je uvedeno i v ověřovacím listu, pouze postup v souladu s těmito pokyny může vést k provedení výsledku měření jako důkazního prostředku.
I NSS uzavřel, že vyjasnění otázky, zda při měření
62
Rozhodnutí NSS, sp. zn. 5 As 64/2011
63
Rozhodnutí NSS, sp. zn. 1 As 45/2013
45
rychlosti vozidla bylo postupováno v souladu s návodem k obsluze měřicího přístroje, za důležité pro zákonnost rozhodnutí o spáchání přestupku.64 Vzhledem k odstupňování jednotlivých skutkových podstat přestupků dle ProvPoz ve vztahu k překročení rychlosti podle naměřených hodnot, kdy často rozdíl rychlosti 1 km/h může vést k odlišné právní kvalifikaci, je také potřeba zmínit pravidlo vycházející právě ze zákona o metrologii, kdy strážník (pokud tak již přístroj nečiní sám) musí od naměřené hodnoty vzhledem k zákonem dovolené odchylce rychloměru odečíst hodnotu představující 3 km/h (při rychlosti do 100 km/h), resp. 3 % (při rychlosti nad 100 km/h). S tímto způsobem měření je také spjat zákaz uvedený v § 3 odst. 4 ProvPoz, tedy užívat zařízení, které znemožňují nebo ovlivňují funkci technických prostředků používaných při dohledu na bezpečnost provozu na pozemních komunikacích. V praxi je „znemožnění nebo ovlivnění funkce“ vztahováno toliko na technickou podstatu způsobu měření, tedy tzv. aktivní antiradary. Pasivní antiradary, detekující pouze přítomnost prováděného měření, ačkoli rovněž ovlivňují „funkci“ technických prostředků, jíž je odhalení rychle jedoucího vozidla, zakázány nejsou. Ostatně lze uzavřít, že „vyšším“ smyslem prováděného měření je přispět k dodržování nejvyšších povolených rychlostí a k tomu na základě upozornění pasivního antiradaru dojde. Pokud jde o úsekové měření, lze usuzovat, že případná neurčitost konkrétního místa spáchání přestupku (resp. vymezení začátku a konce měření) není překážkou bránící projednání přestupku z důvodu neúplného vymezení skutku pro případnou překážku rei iudicate nebo nesrozumitelnost rozhodnutí. Vzhledem k četnějšímu umístění těchto stacionárních zařízení k úsekovému měření a jejich „párování“ (tedy ne měření kontinuálnímu, ale ukončování každého měření po jednotlivých úsecích) na některých pražských komunikacích však může dojít k zajímavějšímu problému, kterým je posouzení rychlé jízdy zjištěné vždy v po sobě navazujících úsecích, kdy je tak řidič
64
„…v souvislosti s tím Nejvyšší správní soud považuje za vhodné pro průběh dalšího řízení ve věci před
správními orgány konstatovat, že nepovažuje za rozhodné prokazovat, zda zasahující policisté byli pro používání měřícího přístroje PolCam nějakým způsobem školeni. Podstatné je, zda přístroj použili v souladu s návodem k jeho obsluze, tedy zda dodrželi všechna v něm stanovená pravidla pro správné měření rychlosti. Rozhodnutí NSS, sp. zn. 3 As 29/2011
46
v rámci jedné jízdy po jedné komunikaci vícekrát zdokumentován na více místech. Může tak vyvstat otázka, zda se jedná o vícečinný souběh, popř. trvající nebo pokračující správní delikt, když analogické užití těchto trestněprávních pojmů pro správní trestání posvětil i NSS65 a význam této otázky je klíčový zejména pro vedení společného řízení pro více přestupků dle § 57 odst. 3 PřesZ, resp. pro uložení sankce dle § 125c odst. 5 ProvPoz, kdy se zákaz činnosti uloží tomu, kdo spáchal přestupek podle odstavce 1 písm. f) bodů 3, 5, 6, 8 a 9, písm. g) a i) v období dvanácti po sobě jdoucích kalendářních měsíců dvakrát a vícekrát. Řešení této otázky by bylo možné zpracovat v rozsahu samostatné práce a záleželo by na konkrétním skutkovém stavu. Přípustnost trvajícího deliktu je podle mého názoru vyloučena, neboť znakem skutkové podstaty přestupku není udržování protiprávního stavu (ProvPoz sankcionuje toho, kdo „překročí“ dovolenou rychlost – na druhou stranu v oblasti správního práva trestního nelze toliko spoléhat pouze na jazykový výklad vlivem nejednotné úpravy skutkových podstat ve zvl. zákonech, jak uvádí i odborná literatura: „z užití dokonavého nebo nedokonavého vidu popisu trestného jednání zřejmě nelze jednoznačně a spolehlivě určit, zda má být daný správní delikt chápán jako delikt trvající“66). Rovněž se z povahy věci nemůže jednat o hromadný správní delikt, když ProvPoz nevyžaduje mnohost útoků na chráněný zájem, resp. tedy vícenásobné překročení rychlosti. Nejvíce přiléhavým se tak jeví použití doktrinálního označení pokračování ve správním deliktu. Z definice trestněprávní nauky67 je pak pro potřeby řešení výše nastíněného problému zejména podmínka jednotného záměru pachatele zahrnující všechny dílčí útoky, tedy úmysl pachatele pokračovat v protiprávní činnosti už při prvním útoku, což ve vztahu k nedbalostním správním deliktům může činit obtíže. Odborná literatura však uzavřela, že „zřejmě nelze zcela vyloučit institut pokračování nejen u nedbalostních deliktů, ale též u deliktů, u kterých se zavinění nevyžaduje. Důvodem je skutečnost, že znak společného (jednotného) záměru stojí mimo skutkovou podstatu.“68 a je toho názoru, že právě několikeré překračování nejvyšší povolené rychlosti při jediné jízdě z A do B je 65
Rozhodnutí NSS, sp. zn. 8 As 17/2007
66
PRÁŚKOVÁ, H. Základy odpovědnosti za správní delikty. 1. vydání. Praha : C.H.Beck, 2013, s. 211
67
ŚÁMAL, P. a kol. Trestní zákoník I. § 1 až 139. Komentář. 2. vydání. Praha: C.H.Beck,2012, s. 1289
68
PRÁŚKOVÁ, H. Základy odpovědnosti za správní delikty. 1. vydání. Praha : C.H.Beck.2013. s. 226
47
pokračováním ve správním deliktu.69 Jsem však toho názoru, že takto lze označit situaci, kdy řidič ví, že překračuje povolenou rychlost a činí tak úmyslně, neboť např. spěchá, popř. tak činí z vlastní záliby. V případě, že řidič naopak nezaregistruje např. změnu v úpravě nejvyšší dovolené rychlosti a je přesvědčen, že jede dovolenou rychlostí, a nebude naplněn jednotící záměr (byť samozřejmě na odpovědnost za přestupek toto nic nemění), mělo by se spíše jednat o souběh více přestupků, které by byly projednány ve společném řízení, a byl by dle absorpční zásady uložen trest za nejpřísněji postižitelný přestupek. Celá situace je dále komplikována místní příslušností k projednání takového pokračování ve správním deliktu, resp. souběhu deliktů, při překročení rychlosti v území více obecních úřadů s rozšířenou působností, zejména pak při nemožnosti zjištění již zahájeného řízení jiným správním orgánem. Pokud jde o uložení zákazu řízení za opakování přestupku, je zde dle mého názoru právní úprava formulována chybně, resp. až příliš tvrdě, když hovoří o „spáchání“ přestupku v období dvanácti po sobě jdoucích kalendářních měsíců dvakrát a více a na rozdíl od úpravy § 125l odst. 5 zákona č. 254/2001 Sb. nespojuje běh této doby s právní moci rozhodnutí o spáchání přestupku. Text právní normy tak pravděpodobně umožňuje potrestat řidiče zákazem řízení za opakované vyšší porušení rychlosti i přes to, že neměl možnost reagovat na své první protiprávní jednání (nebo se o něm vůbec dozvědět) a upravit tak své chování v obavě z hrozící přísnější sankce, což jistě bylo smyslem zákonodárce. Podle mého názoru by uložit tento trest mělo být možné až při recidivě takového protiprávního jednání, tedy by se mělo vztahovat až na přestupek spáchaný po právní moci rozhodnutí o vině za přestupek předchozí, nebo alespoň v případě tzv. nepravé recidivy, aby byly vyloučeny obstrukční snahy podezřelého z přestupku. Úsekové měření je také považováno za automatizovaný technický prostředek ve smyslu § 125f odst. 2 písm. a) ProvPoz jako jedna z podmínek odpovědnosti za správní delikt provozovatele vozidla spočívající v nezajištění toho, aby při užití vozidla na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích.
69
tamtéž, s. 231
48
2.2.7 Oprávnění zabránit řidiči v jízdě Z důvodů uvedených v § 118a odst. 1 ProvPoz je možné přikázat řidiči motorového vozidla jízdu na nejbližší, z hlediska bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, vhodné místo k odstavení vozidla a zabránit mu použitím technického prostředku k zabránění odjezdu vozidla nebo odtažením vozidla v další jízdě. Toto ustanovení hovoří však pouze o možnosti policisty, tedy nikoli strážníka a v § 118a odst. 4 stanovuje pouze povinnost strážníka přivolat Policii ČR a povinnost řidiče do příjezdu Policie ČR setrvat na místě. Rovněž v § 17a a ani § 18a odst. 3 ObcPol není uveden odkaz na použití technického prostředku k zabránění odjezdu vozidla i v jiných případech stanovených zákonem a podobně je tomu u ustanovení o odstranění vozidla, jak bylo rozebráno výše. Z výše uvedeného (a s odkazem na podobnost s jinými ustanoveními ProvPoz ve vztahu k výslovnému oprávnění Policie ČR a obecní policii v minulosti) lze tak dovodit, že strážník nemá oprávnění zabránit řidiči v jízdě, jak je uvedeno v § 118a ProvPoz, ale pouze v případech, ve kterých tak může učinit příslušník Policie ČR, má povinnost Policii ČR přivolat a řidič má povinnost na místě setrvat. Ministerstvo vnitra však toto ustanovení vykládá tak, že strážník disponuje oprávněním zabránit řidiči v jízdě70,i když není zřejmé, jakým způsobem. ProvPoz však nedává strážníkovi žádná specifická oprávnění a je proto nutné použít obecnou úpravu stanovenou v ObcPol, popř. trestním řádu.71
70
Oprávnění strážníka v oblasti BESIP, s 11. Dostupné na www.mvcr.cz/soubor/opravneni-straznika-
oblast-besip-pdf.aspx 71
VETEŠNÍK, P., JEMELKA, L. Zákon o obecní policii. 1. vydání. Praha : C.H. Beck, 2009, s 349.
49
3 Oprávnění projednat přestupky v oblasti bezpečnosti a plynulosti provozu Bez ohledu na skutečnost, který ze správních orgánů je příslušný k vedení správního řízení o přestupku, PřesZ v § 86 stanovuje funkční příslušnost obecní policie k projednání vymezených přestupků, avšak pouze v blokovém řízení jako zvláštním zkráceném druhu řízení o přestupku (správního řízení) charakteristickém svou neformálností a bezprostředností72. Musí být tedy v souladu s PřesZ přestupek spolehlivě zjištěn, nestačí přestupek vyřešit domluvou a obviněný z přestupku je ochoten pokutu zaplatit.
3.1
Taxativní skutkové podstaty přestupků V § 86 písm. d) lze najít taxativní výčet přestupků, jež je obecní policie oprávněna
projednávat v blokovém řízení. Jsou to přestupky:
1.
jejichž projednávání je v působnosti obce (dle § 53 odst. 1 PřesZ)
2.
podle zákona o silničním provozu spáchané -
nedovoleným stáním nebo zastavením vozidla na pozemní komunikaci,
-
vjezdem do míst, kde je to místní nebo přechodnou úpravou provozu na pozemních komunikacích zakázáno,
-
porušením pravidel o překročení nejvyšší dovolené rychlosti,
-
porušením pravidel jízdy na zvířatech, vedení a hnaní zvířat na pozemní komunikaci,
-
pohybem chodce na pozemní komunikaci odporujícím pravidlům provozu na pozemních komunikacích,
72
Vetešník, P. Specifické druhy řízení o přestupku. In: Správní trestání. Praha : Metropolitní univerzita
Praha, 2010.
50
-
nedovoleným způsobem použití lyží, kolečkových bruslí a podobných prostředků na chodníku a nedovoleným vedením jízdního kola nebo jízdou na něm v rozporu s pravidly provozu na pozemních komunikacích
-
a porušení pravidel provozu na pozemních komunikacích ostatními řidiči nemotorových vozidel
3. na úseku ochrany před alkoholismem a jinými toxikomaniemi podle § 30 odst. 1 písm. a), c), g) až i), l) až p), 4. spočívající v neoprávněném stání vozidla na místní komunikaci nebo jejím úseku, které lze podle nařízení obce použít ke stání jen za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy a při splnění podmínek stanovených tímto nařízením, 5. na úseku taxislužby podle zákona o silniční dopravě. Ve vztahu k bezpečnosti a plynulosti provozu tak jsou klíčové zejména skutkové podstaty dle bodu 2., tedy vyplývající přímo z ProvPoz, bod 3. upravující požívání alkoholických nápojů a užívání jiných návykových látek s ohledem na výkon činnosti, při níž může být ohroženo zdraví lidí nebo poškozen majetek, včetně podrobení se případnému vyšetření zjištění ovlivnění těmito látkami a bod 4. vymezující neuhrazení poplatku za parkování jak bylo rozebráno výše.
3.2
Projednání přestupků v oblasti bezpečnosti a plynulosti provozu
strážníkem v blokovém řízení
Jak již bylo uvedeno výše, předpokladem pro projednání taxativně vymezených skutkových podstat přestupků v oblasti bezpečnosti a plynulosti provozu strážníkem v blokovém řízení je splnění tří podmínek dle § 84 odst. 1 PřesZ. K první podmínce spolehlivého zjištění přestupku se vyjádřil NSS tak, že je to právě osoba, která se přestupku měla dopustit, kdo rozhoduje o tom, zda je přestupek spolehlivě zjištěn a tedy vůbec o přípustnosti blokového řízení:
51
,,V případě, že by ten, kdo se měl dle názoru správního orgánu přestupku dopustit, nepovažoval přestupek za spolehlivě zjištěný, případně by z jiného důvodu nebyl ochoten pokutu zaplatit, bylo by třeba otázky skutkové a právní týkající se spáchání správním orgánem tvrzeného přestupku, posuzovat a bylo by tak potřeba provádět ve věci dokazování. To by probíhalo v běžném správním řízení. Zahájení takového správního řízení o přestupku je tedy fakticky v dispozici té osoby, jež se měla přestupku dopustit, byť je zahajováno správním orgánem, neboť právě této osobě je dáno na výběr, zda využije svého práva na to, aby spáchání přestupku bylo správním orgánem prokazováno a aby bylo řádně prováděno skutkové i právní hodnocení jejího jednání. Faktická dispozice osoby obviněné z přestupku je tu tedy dána tím, že osoba, jež se měla přestupku dopustit, buď považuje přestupek za spolehlivě zjištěný, nehodlá o něm vést takové řízení, v němž by byly posuzovány jak otázky skutkové, tak otázky právní, a souhlasí se sankcí, jež je jí v blokovém řízení ukládána, nebo přestupek nemá za prokázaný a nesouhlasí tedy se zaplacením pokuty, přičemž využívá svého práva, jež jí nelze odepřít, na zahájení správního řízení o přestupku“.73 Projevení nesouhlasné vůle s projednáním v blokovém řízení, čímž nedojde ke splnění další ze tří podmínek blokového řízení (byť samozřejmě tato podmínka je úzce spjata s výše uvedeným spolehlivým zjištěním, které se posuzuje dle subjektivního názoru osoby, jež měla přestupek spáchat) je třeba projevit kvalifikovaným způsobem, přičemž tím se rozumí jediná relevantní možnost, a to odmítnutí „zaplacení“ blokové pokuty.74 Domnívám se, že tato formulace je mírně zavádějící, neboť vyjádření nesouhlasu je spíše vyjádřen odmítnutí podepsání pokutového bloku, resp. na bloku na pokutu na místě nezaplacenou, neboť „zaplacení pokuty na místě není vůbec zákonným předpokladem uděleného souhlasu, ale pouze dobrovolným, bezprostředním splněním již rozhodnutím uložené povinnosti“.75 Pouze podpisem pokutového bloku se dovozuje
73
Rozhodnutí NSS, sp. zn. 6 As 49/2003
74
Rozhodnutí NSS, sp. zn. 2 As 47/2008
75
Rozhodnutí NSS, sp. zn. 9 As 53/2013
52
skutečnost, že pachatel souhlasí s blokovým řízením, považuje přestupek za spolehlivě zjištěný, souhlasí s výší pokuty a jejím zaplacením.76 Poslední podmínkou je pak posouzení domluvy jako dostatečného způsobu řešení přestupkové situace. A contrario k § 11 odst. 1 PřesZ domluva není sankcí a dle komentářové literatury je právně neformálním způsobem řešení přestupku, který nastupuje namísto blokového řízení, nerozhoduje se zde o vině za spáchání přestupku, nevydá se žádné rozhodnutí a v případě, že nevyjdou dodatečně najevo další skutečnosti zvyšující stupeň závažnosti přestupku, nelze již zahájit řízení o přestupku, který byl vyřešen domluvou. Na rozdíl od shora uvedených podmínek projednání přestupku v blokovém řízení je podmínka nedostatečnosti domluvy pouze na správním uvážení strážníka, zda s ohledem na všechny okolnosti spáchání konkrétního přestupku a jeho závažnost je tento způsob vyřízení dostatečný k nápravě pachatele či nikoli.77 Přímo z § 84 odst. 2 PřesZ pak vyplývá nemožnost podání řádného opravného prostředku proti uložené pokutě, což je vzhledem k výše uvedenému, kdy nelze v blokovém řízení věc projednat bez souhlasu přestupce, pochopitelné. Nicméně otázka (ne)přípustnosti prostředků ochrany veřejných subjektivních práv poskytovaných soudním řádem správním musela být judikaturou poměrně podrobně vyložena. NSS se ve svém shora již citovaném rozhodnutí ze dne 29.12.2004 č.j. 6 As 49/2003-46 musel nejdříve vypořádat se samotnou povahou výstupu, ke kterému vede procesní postup blokového řízení a uzavřel, že: „uložení pokuty v blokovém řízení představuje akt vydaný příslušným správním orgánem s cílem autoritativně zasáhnout do právních vztahů osoby obviněné z přestupku jako účastníka řízení o přestupku. Jde tedy o rozhodnutí mající podobu individuálního správního aktu. Jsou tak splněny podmínky podávané z § 65 odst. 1 s. ř. s., tj. jde o úkon správního orgánu, jímž se osobě, která se přestupku dopustila, zakládá povinnost zaplatit pokutu. … Takový úkon si tedy obecně vyžaduje nutnost přezkumu ve správním soudnictví, neboť subsumpci pod žádnou z legálních výjimek přezkoumatelnosti tu dovodit nelze.“ Tímto však NSS neměl v úmyslu 76
VETEŠNÍK, P. Okamžik nabytí právní moci pokuty v blokovém řízení. In Dny Práva 2013. Sborník ze
7. ročníku mezinárodní konference. Brno: MU, 2013. 77
JEMELKA, L., VETEŠNÍK, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení. Komentář. 2. vydání. Praha:
C.H. Beck, 2013, s.297
53
otevřít možnost soudního přezkumu skutkových a právních okolností přestupku, nýbrž pouze náležitosti samotného bloku a jasně stanovil, že: „Vychází-li tedy Nejvyšší správní soud ze shora zjištěných skutečností z toho, že smyslem přezkumu správních rozhodnutí ve správním soudnictví je poskytnutí soudní ochrany tam, kde osoby, jež tvrdí, že byly na svých právech dotčeny, se svých práv nedomohly před správním orgánem, ač se o to pokusily, pak za situace, kdy sama stěžovatelka ani nepožadovala, aby s ní bylo vedeno řízení o přestupku, jež by bylo správním řízením v prvním stupni, proti němuž by byly přípustné opravné prostředky, a stěžovatelka tak mohla ve skutečnosti využít ještě dvou instancí v samostatném správním řízení, nemůže se nyní soudní ochrany oprávněně dožadovat.“ Souhlas s uložením pokuty v blokovém řízení je tak posuzován jako dobrovolné vzdání se práva na řádné projednání včetně následné možnosti odvolání a je tak třeba tyto skutečnosti mít na paměti při řešení přestupkových situací nejen v silniční dopravě. Vedle odvolání a žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, nejsou přípustné ani další formy opravných prostředků, a to zejména případ obnovy řízení, jejíž (ne)přípustnost musela rovněž být posuzována NSS, když tato otázka, ačkoli dříve judikována v rozhodnutí NSS ze dne 6.2.2008, č.j. 3 As 58/2007, byla pro názorovou odlišnost prvního senátu NSS opětovně otevřena a předložena rozšířenému senátu téhož soudu. Ten se ve svém rozhodnutí ze dne 12.3.2013, č.j. 1 As 21/2010 musel ve vztahu k blokovému řízení vypořádat s povahou obnovy řízení dle SŘ, včetně přípustnosti opravného prostředku proti rozhodnutí o (ne)povolení obnovy řízení. Rozšířený senát NSS rozdělil problematiku na dvě části. Pokud jde o možnost rozporovat skutkové okolnosti, které nově vyšly najevo, neztotožnil se však s argumentací svého prvního senátu a potvrdil dřívější právní názor, když jednoznačně judikoval: „Povaha blokového řízení tedy vylučuje, aby osoba, která udělila souhlas s projednáním přestupku v blokovém řízení, následně v žádosti o obnovu řízení podané podle § 100 odst. 1 písm. a) správního řádu zpochybňovala závěry učiněné v tomto řízení a namítala, že přestupek nebyl spolehlivě zjištěn či že jej bylo možné vyřídit pouhou domluvou. Naopak s ohledem na zásadu vigilantibus iura (nechť si každý střeží svá práva) je nutné vycházet z toho, že obviněný z přestupku se souhlasem s uložením pokuty v blokovém řízení dobrovolně vzdal důkladnějšího zjišťování skutkového stavu
54
věci v rámci běžného řízení o přestupku, a proto se této možnosti nemůže dovolávat v řízení o obnově“. NSS však připustil možnost přezkumu samotného souhlasu s vyřízením přestupku v blokovém řízení jako základní podmínky samotného blokového řízení. Je totiž zřejmé, že jestliže osoba nedala souhlas s tímto projednáním, těžko mohla relevantně souhlasit se skutkovým zjištěním: „Žádost o obnovu řízení podanou podle § 100 odst. 1 písm. a) SŘ, v níž žadatel uvádí, že neudělil souhlas s vyřízením přestupku v blokovém řízení, tedy není možné bez dalšího zamítnout. Naopak příslušný správní orgán se jí musí zabývat a, jsou -li splněny další podmínky pro obnovu řízení, zjistit, zda je toto tvrzení žadatele o obnovu pravdivé, či nikoliv.“ Jediným přípustným správním orgánem příslušným k posouzení přípustnosti obnovy bude obecní policie, je tedy zřejmé, že na tuto její činnost se bude plně vztahovat správní řád. V případě, že dojde k povolení obnovy řízení, bude v souladu s názorem NSS obnoveno právě ono řízení blokové, nedojde tak k zahájení řádného správního řízení, neboť takový postup nemá oporu v zákoně a rovněž byl jedním z argumentů pro dříve judikovanou nepřípustnost obnovy řízení. Vzhledem k absenci úpravy však jediným výsledkem obnoveného blokového řízení bude zrušení pokutového bloku a stav řízení se tak vrátí do momentu předcházejícímu blokovému řízení, obecní policie tak v případě, že bude trvat na protiprávnosti daného jednání, předá správnímu úřadu oznámení o přestupku. V případě, že by příslušná obecní policie rozhodla o nepřípustnosti obnovy blokového řízení, toto rozhodnutí by pak představovalo rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 SŘS, proti kterému je však v souladu s § 100 odst. 6 SŘ přípustné odvolání a přezkoumatelné ve správním soudnictví by tedy bylo až toto rozhodnutí příslušného krajského úřadu o odvolání proti zamítnutí žádosti o obnovu blokového řízení obecní policií. Vzhledem k výše uvedenému tak jediným způsobem možnosti nápravy skutkových či právních omylů strážníků ukládajících pokuty v blokovém řízení zůstává přezkumné řízení jako forma dozorčích prostředků ve veřejné správě, tedy s výjimkou situací kdy se bude jednat o chyby způsobující nicotnost takového rozhodnutí o uložení pokuty podle § 78 SŘ (tedy např. uložení pokuty za přestupek, který není v působnosti obce podle § 53 PřesZ). Je bezesporu správné, že právní řád (a je nutno dodat i
55
judikatura, neboť v případě obnovy řízení byla její (ne)přípustnost dovozena bez ohledu na exaktní úpravu v právních předpisech) připouští alespoň nějakou možnost přezkumu těchto rozhodnutí, neboť byť vzhledem k povaze přestupků, které může strážník projednávat v blokovém řízení, jde sice o menší zásahy do práv osob podezřelých ze spáchání přestupku, ale například ve spojení s bodovým systémem mohou vést k důsledkům poměrně závažným, jako je např. udělení zákazu řízení motorových vozidel při dosažení 12 trestných bodů. Lze si rovněž představit, že strážník provádějící právní kvalifikaci na místě přestupkového jednání může mít i přes odbornou způsobilost těžší situaci nežli případný správní orgán řešící přestupek v řádném správním řízení a za situace, kdy na právní povědomí účastníků silničního provozu nelze mít přehnané nároky, je i v zájmu právního státu a v souladu se zásadami veřejné správy, aby nedocházelo k nesprávným rozhodnutím, byť už nikým nerozporovaným. Z povahy přezkumného řízení, které je možné zahájit pouze z moci úřední, je pak ale zaručena právní jistota ve věcech již uložených pokut a případné podněty k zahájení tohoto řízení neohrožují záměr státu na potrestání pachatele například hrozícím promlčením přestupku. V souladu s § 95 odst. 2 SŘ se podnět k zahájení přestupkovému řízení ve věci pokuty uložené strážníkem bude podávat právě obecní policii, která je pak oprávněna v rámci quasiautoremedury přímo shledat nezákonnost pokutového bloku a toto rozhodnutí zrušit. V opačném případě podnět předá nadřízenému orgánu, tedy krajskému úřadu, který posoudí ze spisové dokumentace, zda jsou dány okolnosti k zahájení přezkumného řízení, popř. v jednodušších případech rozhodne rovnou o zrušení blokové pokuty.
56
4 Závěr
Jak bylo rozebráno v první části této práce, vývoj postavení obecní policie od data účinnosti ObcPol, tedy 1.1.1992, lze rozdělit do dvou odlišných polovin. Tak nejdříve nebylo postavení obecní policie ve vztahu k obci vymezeno žádným způsobem, aby se až s účinností od 1.1.2003 ustálilo v podobě platné ke dni uzavření této práce, tedy jako výslovně upravený orgán obce, a více než deset let pak již nečinilo potíže vyrovnávající se těm z první dekády existence obecní policie v právním řádu ČR. Samotná úloha a úkoly obecní policie, zejména pak ve vztahu k dohledu nad bezpečností a plynulostí silničního provozu ve více než dvacetileté existenci obecní policie prošla značným vývojem, a to často protichůdným. Už v původním znění ObcPol bylo ustanoveno oprávnění strážníků ukládat a vybírat pokuty za přestupky proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, avšak pouze za neuposlechnutí zákazu vyplývajícího z místní úpravy. Pokud jde o samotnou činnost obecní policie ve vztahu k silničnímu provozu, je možné soudit, že demonstrativní výčet v § 2 ObcPol účinného od 1. 1. 1992 tuto nijak nezakazoval, když výslovně však hovořil pouze o odhalování přestupků. Až s účinností zákona č. 311/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů, a o změně některých zákonů, došlo k 1. 1. 2003 prvotní zmínce o bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, když do stále ještě demonstrativního výčtu činností v § 2 ObcPol bylo přidáno ustanovení písm. c), tedy že obecní policie při zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku a plnění dalších úkolů přispívá v rozsahu stanoveném tímto nebo jiným zákonem k bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích. Jiným právním předpisem, na který výše uvedená ustanovení ObcPol odkazují (odkazovala), pak je vždy úprava právě provozu na pozemních komunikacích. Vyhláška federálního ministerstva vnitra č. 99/1989 Sb., o pravidlech provozu na pozemních komunikacích (pravidla silničního provozu), účinná od 1.1.1990 do 31.1.2001 o obecní policii nehovořila vůbec, což ostatně koresponduje i s úpravou v ObcPol účinnou v této
57
době, která zatím neobsahovala žádný odkaz na zvláštní předpis ve výčtu činností strážníka. ProvPoz, účinný od 1. 1. 2001, ve svém původním schváleném znění přiznával obecní policii pouze oprávnění zastavovat vozidla před přechodem pro chodce k zajištění bezpečného přechodu dětí a školní mládeže a v případech. Právě až výše uvedený zákon č. 311/2002 Sb. vložil do ProvPoz další oprávnění obecní policie, a to konkrétně např. oprávnění odstranit vozidla tvořící překážku provozu, zastavovat vozidla jestliže jejich řidič je podezřelý ze spáchání přestupku a usměrňovat provoz nezbytném případě. Další významné navýšení oprávnění
obecní
policie pak přinesl zákon č. 411/2005 Sb., který strážníky výslovně zmocnil k provádění měření rychlosti vozidel. Ke dni 1. 7. 2006, tedy dni účinnosti zákona č. 226/2006 Sb. nabyla obecní policie rovněž oprávnění kontrolovat ovlivnění řidičů alkoholem nebo jinou návykovou látkou. Z výše uvedeného je zřejmé, že zákonodárce, jakožto zástupce státní moci, deleguje na obecní policii, tedy orgán samosprávné obce, stále více oprávnění. Je otázkou, zda vybrané prostředky z pokut postačí obecním rozpočtům na úhradu zvýšených nákladů na provoz obecní policie, pokud by tato měla využívat všechna svá oprávnění. Je určitě správné, že nedochází k výlučnému přesunu oprávnění z jiných subjektů (nejčastěji Policie ČR) na obecní policii – zůstává tak nadále na uvážení jednotlivých obcí, zda a do jaké míry se budou její strážníci věnovat v této práci popsaným činnostem, zda zachovají původní záměr činnosti obecní policie ve smyslu „samosprávního“ zabezpečení místní záležitosti veřejného pořádku, nebo i přijmou další oprávnění suplující činnost Policie ČR. Zatímco postavení obecní policie je v právním řádu ukotveno poměrně jistě (a problémy tak spíše způsobují zákony jako OZř, SŘ a další předpisy nekodifikovaného správního práva doplácející na nedůslednost terminologie zákonodárce), domnívám se, že novelizované znění ObcPol sice ještě splňuje dostačujícím způsobem nároky na komplexní úpravu fungování obecní policie, ale zejména co se týče řízení a organice obecní policie nebo její samotné činnosti (když zákon v původním znění nepočítal s výkonem přenesené působnosti) a některých oprávnění (například užití technického prostředku k zabránění odjezdu vozidla), lze v systematice zákona pozorovat již určitě následky více než dvaceti let novelizací a přijetí nového zákona o obecní policii
58
revidující dosavadní vývoj ObcPol, ale i jiných předpisů, včetně judikatury, se jeví jako vhodné. Stejně tak lze hovořit o úpravě oprávnění obecní policie vyplývající z ProvPoz. Jak bylo výše shrnuto, jednotlivá oprávnění byla obecní policii přidávána na základě politických rozhodnutí v průběhu minulých let, a to způsobem nekoncepčním, často pouze přidáním slov „obecní policie“ za slova „Policie ČR“ do textu právní normy. S rostoucími nároky na zákonnost správního řízení a tím pádem i zvýšené pozornosti, která je věnována zejména důkazním prostředkům zajištěných strážníky v (ne)souladu se zákonem, roste i tlak na kvalitu právních norem. Je pochopitelné, že zákon svou obecnou povahou nemůže přinášet otázky na všechny praktické problémy vzniklé při činnosti obecní policie. Považuji však některá ustanovení minimálně za nešťastná, ať už se jedná někdy o zbytečně oddělení kompetencí Policie ČR a obecní policie (řízení vs. usměrňování provozu, výčet dokladů předkládaných ke kontrole, apod.), přes úpravu zjišťování přítomnosti návykových látek v krvi řidiče pouze odkazem na TabákZ a další otázky nastíněné v této práci. Tím více pak za situace, kdy samotné metodické pokyny, popř. jiné interní předpisy ústředních správních úřadů jsou v rozporu navzájem, anebo s některými názory odborné veřejnosti. Při tvorbě této práce jsem při snaze o předložení právních základů některých v praxi běžně prováděných činností narážel na složitost a nejasnost vztahů odlišných právních předpisů a často někdy i jednotlivých ustanovení v rámci jednoho předpisu. Zpracovávaná oblast tak jistě poskytuje dostatek prostoru pro další odbornou publikaci přinášející doktrinální výklady jednotlivých ustanovení. Nejvýznamnější úlohu za této situace tak zastává NSS jako nejvyšší instance sjednocující soudní výklad právních norem, což je ostatně patrné i z počtu judikátů užitých v této práci. Jsem toho názoru, že jednotlivá rozhodnutí, která jsou v této práci uvedena, svým výkladem odpovídají smyslu zákonů a NSS svou činností zkvalitňuje výkon veřejné moci obecní policií, byť se to tak jednotlivým zástupcům moci výkonné jevit nemusí. Rostoucí četnost rozhodnutí tohoto soudu svědčí mimo jiné i o zvýšeném právním povědomí účastníků silničního provozu, nebo alespoň jejich větší snaze podrobovat jednotlivé zásahy nebo činnosti strážníků soudnímu přezkumu. S částečnou komercializací podobných činností ve formě „pojištění“ proti pokutám pramenících ze
59
silničního provozu lze očekávat další nárůst této judikatury a můžeme se tak dočkat odpovědí na řešení další praktických situací, neboť z některých dostupných podkladů je patrné, že podobné subjekty nestaví svou činnost pouze na snaze dosáhnout prekluze přestupku, ale rozporují jednotlivé zásahy a rozhodnutí co do skutkové i právní stránky. Největším budoucím krokem státu, důležitějším než úprava jednotlivých předpisů, které se vždy mohou dokonalosti jen přiblížit, je však zvýšení nároků na metodickou přípravu strážníků a stejně tak i zkvalitnění úředního aparátu s důrazem na reflektování aktuální judikatury. Více než dříve jsou dnes účastníci provozu na pozemních komunikacích (o účastnících správních řízení nemluvě) zastoupeni profesionálními právníky zaměřujícími se konkrétně na dopravní právo, popřípadě sdílí své poznatky na internetových portálech, je tedy zřejmé, že zejména strážnici obecní policie si musí být jisti oprávněností svého konání a neposkytovat prostor pro pozdější zrušující rozsudky v takové míře, jaké je tomu dnes. Nová úprava ObcPol, popř. PřesZ a ProvPoz jim k tomu může jen pomoci. Osobně jsem pak názoru, že navýšení původních pravomoci obecní policie souvisejících pouze se samostatnou působností obce o výkon přenesené působnosti nepřináší více nevýhod než užitku. Lze pochopit snahu obcí regulovat chování účastníků silničního provozu na svém území, když navíc spolupráce s Policií ČR může přinášet komplikace vlivem odlišných vztahů. Domnívám se však, že by podílení se na dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích nemělo tak převažovat, jako je tomu nyní, kdy lze s nadsázkou někdy hovořit o obecní dopravní policii. Základ činnosti obecní policie by měl sledovat původní záměr, a to zabezpečovat místní věci veřejného pořádku, tedy zejména v pochůzkové a preventivní činnosti a pouze při této činnosti těžit z poskytnutých oprávnění, pokud je to vhodné. Jinak řečeno, cílem obecní policie by tak nadále mělo být veřejné blaho občanů obce (nikoli její pokladny) a výkon přenesené působnosti by měl být jen nástrojem ke sledování tohoto cíle a dohled nad silničním provozem by neměl být na úkor jiných činností obecní policie.
60
5 Seznam zkratek
ObcPol
zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii
OZř
zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)
SŘ
zákon č. 500/2004 Sb., správní řád
ProvPoz
zákon č. 361/2000 Sb., o silničním provozu
PozKom
zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích
SŘS
zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
PřesZ
zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích
TabákZ
zákon č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami a o změně souvisejících zákonů
NSS
Nejvyšší správní soud
ÚS
Ústavní soud
NS
Nejvyšší soud
KS
Krajský soud
61
6 Seznam použité literatury a pramenů
Knižní publikace
BUŠTA, P., KNĚŽÍNEK, J., SEIDL, A. Zákon o silničním provozu s komentářem. Praha: Lenka Buštová – Venice Music Production. 2013 ČERNÝ, J., HORZNIKOVÁ,E., KUČEROVÁ, H. Přestupkové řízení. 12 vydání. Praha LINDE PRAHA, 2011 HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha: C.H. Beck, 2012 JEMELKA, L., VETEŠNÍK, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení. Komentář. 2. vydání. Praha: C.H. Beck, 2013 KADEČKA, Stanislav. Pocta Petru Průchovi. 1. vyd. Praha: Vysoká škola aplikovaného práva, 2009 KOČÍ, R., Obecní samospráva. Praha: Leges, 2012. KOČÍ, R. Zákon o pozemních komunikacích s komentářem, prováděcí vyhláškou a vzory správních rozhodnutí a jiných právních aktů. Praha: Leges, 2013 KOUDELKA, Z., ONDRUŠ, R., PRŮCHA, P. Zákon o obcích (obecní zřízení). Komentář. 4. vydání. Praha: Linde Praha, 2009. KOVALČÍKOVÁ, D., ŠTANDERA, J. Zákon o provozu na pozemních komunikacích. Komentář. 2. vydání. Praha: C.H. Beck, 2011 KUČEROVÁ, H., Zákon o silničním provozu s komentářem a judikaturou a předpisy související. 2. vydání. Praha: Leges, 2011. MATES, P. a kol. Základy správního práva trestního. 5.vydání. Praha: C.H. Beck, 2010
62
MATES, P., ŠKODA, J., VAVERA, F. Veřejné sbory. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2011 PRÁŠKOVÁ, H. Základy odpovědnosti za správní delikty. 1. vydání. Praha: C.H.Beck, 2013 ŠÁMAL, P. a kol. Trestní zákoník I. § 1 až 139. Komentář. 2. Vydání. Praha: C.H. Beck, 2012, VANGELI, B. Zákon o Policii České republiky. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2009 VEDRAL, J. a kol. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012 VEDRAL, J.; VÁŇA, L., BŘEŇ, J., PŠENIČKA, S. Zákon o obcích (obecní zřízení). Praha: C.H. Beck, 2008 VETEŠNÍK, Pavel et al. Obecní policie. Plzeň: Aleš Čeněk, 2013. VETEŠNÍK, P., JEMELKA, L. Zákon o obecní policii. 1. vydání. Praha: C.H. Beck, 2009. VETEŠNÍK, P., JEMELKA, L. Ochrana před škodlivými vlivy tabáku, alkoholu a návykových látek. Komentář. 1. vydání. Praha: C.H. Beck, 2011 VETEŠNÍK, P. Specifické druhy řízení o přestupku. In: Správní trestání. Praha: Metropolitní univerzita Praha, 2010. VETEŠNÍK, P. Okamžik nabytí právní moci pokuty v blokovém řízení. In Dny Práva 2013. Sborník ze 7. ročníku mezinárodní konference. Brno: MU, 2013.
Ostatní zdroje Důvodová zpráva k zákonu č. 553/1991 Sb., o obecní policii Sněmovní tisk 440 Parlament ČR, Poslanecká sněmovna, 5. Volební období 2008 Sněmovní tisk 776 Parlament ČR, Poslanecká sněmovna, 6. Volební období 2010-2013
63
AKTUALITA: Statistické údaje o činnosti obecní policie v roce 2013 – Data o činnosti obecních policí za rok 2013 souhrnně pro ČR v členění podle krajů. Dostupná:
http://www.mvcr.cz/soubor/statisticke-udaje-za-rok-2013-cinnosti-
obecni-policie-xlsx.aspx Stanovisko odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra č. 29/2009, dostupné na www.mvcr.cz/odk2/soubor/29-2009-48-2004-1-pdf.aspx Metodika Ministerstva dopravy k usměrnění některých správních činností obecních úřadů obcí s rozšířenou působností a krajských úřadů, č.j. 285/2009160-OST Oprávnění
strážníka
v oblasti
BESIP,
dostupné
www.mvcr.cz/soubor/opravneni-straznika-oblast-besip-pdf.aspx
Judikatura:
Rozhodnutí ÚS, sp. zn. I. ÚS 1849/08 ze dne 18. 2. 2010 Rozhodnutí ÚS, sp. zn. I. ÚS 263/97 ze dne 6. 1. 1998 Rozhodnutí ÚS, sp. zn. III. ÚS 150/03 ze dne 6. 11. 2003 Rozhodnutí ÚS, sp. zn. I. ÚS 1849/08 ze dne 18. 2. 2010 Rozhodnutí ÚS, sp. zn. pl. ÚS 14/08 ze dne 18.11.2010 Rozhodnutí NS sp. zn. 6 Tz 40/68 ze dne 19. 7. 1968 Rozhodnutí NS, sp. zn. 7 Tdo 169/2007 ze dne 21. 2. 2007 Rozhodnutí NS, sp. zn. 25 Cdo 4187/2011 ze dne 24. 4. 2013 Rozhodnutí NSS, sp.zn. 1 As 63/2011 ze dne 17. 8. 2011 Rozhodnutí NSS, sp. zn. 8 Aps 1/2005 ze dne 15. 11. 2005 Rozhodnutí NSS, sp. zn. 9 As 52/2012 ze dne 9. 8. 2012 Rozhodnutí NSS, sp. zn, 7 As 49/2009 ze dne 16. 7. 2009
64
na
Rozhodnutí NSS sp. zn. 1 As 38/2010 ze dne 12. 8. 2010 Rozhodnutí NSS sp. zn. 1 As 33/2007 ze dne 24. 10. 2007 Rozhodnutí NSS sp. zn. 5 As 24/2009 ze dne 11. 3. 2010 Rozhodnutí NSS sp. zn. 1 As 15/2010 ze dne 16. 3. 2010 Rozhodnutí NSS sp. zn. 1 As 12/2008 ze dne 2. 4. 2008 Rozhodnutí NSS sp. zn. 7 As 6/2008 ze dne 2. 10. 2008 Rozhodnutí NSS, sp. zn. 7 As 74/2010 ze dne 30. 9. 2010 Rozhodnutí NSS, sp. zn. 5 As 64/2011 ze dne 28. 2. 2013 Rozhodnutí NSS, sp. zn. 1 As 45/2013 ze dne 22. 8. 2013 Rozhodnutí NSS, sp. zn. 3 As 29/2011 ze dne 8. 2. 2012 Rozhodnutí NSS, sp. zn. 8 As 17/2007 ze dne 31. 5. 2007 Rozhodnutí NSS, sp. zn. 6 As 49/2003 ze dne 29. 12. 2004
Rozhodnutí NSS, sp. zn. 2 As 47/2008 ze dne 24. 7. 2008
Rozhodnutí NSS, sp. zn. 9 As 53/2013 ze dne 26. 6. 2013 Rozhodnutí NSS, sp.zn. 3 As 58/2007 ze dne 6.2.2008 Rozhodnutí NSS, sp. zn. 1 As 21/2010 ze dne 12.3.2013 Rozhodnutí NSS, sp. zn. 3 Aps 2/2010 ze dne 19. 5. 2010 Rozhodnutí NSS, sp. zn. 6 As 65/2004, ze dne 26.10.2005 Rozhodnutí NSS, sp. zn. 2 As 45/2010, ze dne 18.11.2011 Rozhodnutí KS v Českých Budějovicích sp. zn. 3 To 102/94 ze dne 2. 3. 1994 Rozhodnutí KS v Hradci Králové sp. zn. 26 Co 575/2004 ze dne 27. 1. 2005 Rozhodnutí KS v Hradci Králové, sp. zn. 52 Ca 4/2007 ze dne 26. 6. 2007
65
7 Resumé Tato práce si klade za cíl věnovat se základnímu přehledu oprávnění obecní policie při jedné z jejích zákonem vymezených činností, tedy dohledu nad bezpečností a plynulostí silničního provozu, aniž by se však pokoušela vyčerpat všechny sporné (a zejména praktické) aspekty této činnosti, či snad přinést jednoznačná řešení na vyvstalé aplikační otázky, popř. šedá místa v právních předpisech. V první části tato práce představuje krátký historický vývoj postavení obecní policie v České republice včetně některých prvotních problémů s tímto spojených. Rovněž je první část věnována vymezení zřízení a řízení obecní policie jako orgánu obce a nastiňuje limity vymezení vykonávané působnosti včetně některých praktických dopadů a souvislostí s dalšími předpisy právního řádu. Druhá část se věnuje nosnému tématu této práce, a to jednotlivým oprávněním strážníků obecní policie při podílení se na dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích. V úvodu vyčerpává relevantní oprávnění strážníka vyplývajících přímo ze zákona o obecní policii, kterým je zejména přiložení technického prostředku k zabránění odjezdu vozidla a dále specifický institut zajištění vozidla jako forma donucovacího prostředku. Následně se tato část práce věnuje popisu vybraných oprávnění delegovaných na strážníky zákonem o provozu na pozemních komunikacích, když upozorňuje na některé odlišnosti oproti oprávnění dalších veřejných sborů, zejména Policie ČR. Zejména oprávnění měřit rychlost, odstraňovat vozidla a vyzývat řidiče k podrobení se zkouškám odhalujících přítomnost návykových látek v krvi jsou nejvíce rozpracována. Třetí kapitola doplňuje uvedená oprávnění o zákonné podmínky pro přímé vyřešení protiprávních jednání zjištěných strážníky při výkonu dohledu nad bezpečností a plynulostí silničního provozu v blokové řízení tak, aby účelu hmotněprávních norem správního práva trestního mohlo v méně závažnějších případech být dosaženo bezodkladně. Rovněž přináší alespoň základní orientaci v možnostech nápravy rozhodnutí vydaných v blokovém řízení. Závěr práce shrnuje vývoj právní úpravy, kvituje četnost recentní judikatury NSS a snaží se přinést úvahy nad možnými změnami v legislativě, upozorňuje na zvyšující se nároky na právní znalosti strážníků a uzavírá celkovým zhodnocením současného stavu. 66
8 Summary
The competency of municipal police related to road safety This thesis deals with the competency of municipal police focused only on the issue of road safety surveillance. The main purpose of the study is to present basic orientation in particular authorizations to represent public law when enforcing road safety regulations. The study is composed of three main chapters devided in relevant subchapters, each of them dealing with different aspects of the administrative law. The first chapter briefly describes the origins of enacting the municipal police as a municipal body, pointing out the past difficulties, followed by the summary of the law regulation establishing the municipal police and controlling its activities by the municipal self-government. It also defines the municipal police as a part of the administrative law. In the main second chapter the single competencies are described, divided into subchapters by its source according to the Municipal police Act and the Road traffic Act. The permition to control speeding and testing the drunk drivers are most widely described, followed by the issue of towing vehicles. The history of each competency is recognized and then the study brings basic description, aims on the practical issues and tries to find legal solutions using the Czech case law. The third part introduces the special administrative proceeding of imposing fines by the municipal police in the matter of defined administrative delicts. It explains the characters of the proceeding, which is distinctive for its informality and celerity. The instruments of appeal are also discussed referring to the case law. This thesis is concluded by the history of origins of the main competencies, brings critical summery of the current state of law and expresses satisfaction with the tendency and amount of recent judgements of The supreme administrative court. Also reminds the rising requirements on municipal police officers and other administrative officers caused by the growing amount of appeals and judicial examinations. Finally, the study adds summary of the suggestions of possible changes of present legislation to make the public power more predictable and understandable. 67
9 Název práce a klíčová slova Obecní policie a její oprávnění v oblasti dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích
Klíčová slova: obecní policie, oprávnění, bezpečnost a plynulost silničního provozu
The competency of municipal police related to road safety
Key words: municipal police, competency, road safety
68
69
