November 2006
Onderweg naar balans Doorlichting Reorganisatie Belastingdienst
Opdrachtgever:
Directeur-generaal Belastingdienst, mw. mr. J. Thunnissen
Onderzoeksteam AdF:
mw. drs. M.A. van den Broek dhr. R. Bijkerk RA mw. drs. J.A. van Genderen-Kranendonk MPM mw. C. Galarza mw. D. de Graaf mw. drs. C.M. Hagen dhr. mr. P.S. Jorna
mw. drs. M.E. Lucassen RO dhr. drs. M.T.L. Stremmelaar EMIA RO mw. drs. A.S. van der Zouw KPMG:
dhr. drs. P.G.L. Dijcks
dhr. drs. A.J.G. Driessen RO CIA
Fotografie voorblad:
dhr. L.C. Kranendonk
Kenmerk:
26.31.297
Den Haag, november 2006
Inhoud 1
Inleiding
5
1.1 Doorlichting Reorganisatie Belastingdienst
5
1.2 Doelstelling van de doorlichting
5
1.3 Reikwijdte
5
1.4 Aanpak
6
1.5 Leeswijzer
6
2
7
De ontwikkelingen in en rond de reorganisatie van de Belastingdienst
2.1 Uitgangspunten veranderingsproces Belastingdienst
7
2.2 Omgevingsinvloeden
8
2.3 Gerealiseerde ontwikkelingen
8
3
Effecten van de reorganisatieontwikkelingen
13
3.1 Effecten inrichting
13
3.2 Effecten besturing
14
3.3 Effecten medewerkers
16
4
Reorganiseren en leren
19
4.1 Hoe leert de Belastingdienst?
19
4.2 Lerend vermogen van de Belastingdienst
20
5
23
Werken aan de toekomst: van doen naar denken
Bijlagen
25
Bijlage I: Plan van Aanpak
27
Bijlage II: Geïnterviewde functionarissen en groepen
33
1
Inleiding
1.1
Doorlichting Reorganisatie Belastingdienst
De Belastingdienst is per 1 januari 2003 bestuurlijk en organisatorisch veranderd. Deze omslag was een belangrijke mijlpaal in het voortgaande veranderingsproces, dat voortvloeide uit interne reflecties op het functioneren van de Belastingdienst vanaf 1997. Bij de start van het veranderingsproces is afgesproken dat het verloop van het reorganisatieproces zou worden gevolgd door middel van een aantal doorlichtingen. Deze doorlichtingen zijn min of meer een momentopname en vormen een ondersteuning van het reflectief vermogen van de Belastingdienst als lerende organisatie. In 2002 en 2003 zijn in dit kader twee joint audits1 uitgevoerd. Mede naar aanleiding van vragen die eerder dit jaar in de media en de Tweede Kamer werden gesteld over het functioneren van de Belastingdienst in relatie tot deze reorganisatie, vond de Staatssecretaris van Financiën de tijd rijp voor een nieuwe doorlichting. In een brief van 15 mei 20062 aan de Tweede Kamer kondigde de Staatssecretaris van Financiën een nieuwe doorlichting van het veranderingsproces aan. De Directeur-generaal Belastingdienst gaf opdracht tot de doorlichting op een aantal aspecten van de reorganisatie zoals die genoemd zijn in de beschouwing die bij de brief is aangeboden aan de Tweede Kamer3. De doorlichting is gezamenlijk uitgevoerd door de Auditdienst van het Ministerie van Financiën (AdF) en KPMG.
1.2
Doelstelling van de doorlichting
De doelstelling van de doorlichting is het leveren van een bijdrage aan het reflectief vermogen van de Belastingdienst over het organisatieveranderingsproces. Deze bijdrage wordt geleverd door de volgende vragen te beantwoorden: 1. Welke ontwikkelingen zijn gerealiseerd? 2. Welke effecten zijn er en worden ervaren, samenhangend met deze ontwikkelingen? 3. Welke aanbevelingen zijn er voor de ontwikkelingen voor de komende jaren?
1.3
Reikwijdte
In deze doorlichting is de periode van het veranderingsproces vanaf de reorganisatie (januari 2003) tot juni 2006 betrokken. Het accent ligt hierbij op de stand van zaken op 1 juni 2006. In de doorlichting is met name gekeken naar de concernbrede ontwikkelingen en effecten. De ontwikkelingen die de Belastingdienst bij de aanvang van de reorganisatie in gang wilde zetten zijn terug te vinden in het Ondernemersbesluit 4. Ontwikkelingen die na die tijd zijn ingezet zijn terug te vinden in beslissingen van de Groepsraad en het MT Belastingdienst. De focus ligt daarbij op de vijf aspecten die zijn genoemd in de brief aan de Tweede Kamer: 1
Joint audits door Interne Accountantsdienst Belastingen en Ernst & Young Brief ‘Stand van zaken reorganisatie en taakstelling Belastingdienst’, kenmerk: DGB 2006-2733. Bijlage bij Brief ‘Stand van zaken reorganisatie en taakstelling Belastingdienst’, kenmerk: DGB 2006-2733 4 Ondernemersbesluit Reorganisatie Belastingdienst Straks (toelichtende notitie van de Directeur-generaal Belastingdienst) versie 28 maart 2003 2 3
5
1. Het vervallen van de bestuurlijke tussenlaag 2. De vorming van Belastingdienstregio’s en Douaneregio’s 3. De besturing op basis van managementteams 4. De beleidsbesturing op basis van horizontalisering 5. Zelfsturing voor de medewerkers.
1.4
Aanpak
De insteek van de doorlichting is het inventariseren van de gerealiseerde ontwikkelingen en (ervaren) effecten op de vijf aspecten. Daarnaast heeft de opdrachtgever gevraagd om aanbevelingen in de vorm van schetsen voor de toekomst te geven, om daarmee aan te sluiten bij de uitgangspunten van het veranderingsproces van de Belastingdienst als lerende organisatie.
Bij het inventariseren van de gerealiseerde ontwikkelingen en effecten zijn deskresearch en (groeps)interviews als onderzoeksinstrumenten gehanteerd. Een overzicht van de geïnterviewde functionarissen en groepen is opgenomen in Bijlage II.
De bevindingen uit de interviews en de deskresearch zijn geanalyseerd. Er is voor gekozen om deze bevindingen niet rechtstreeks op te nemen, maar in dit rapport de grote lijnen te verwoorden.
1.5
Leeswijzer
In het vervolg van dit rapport komen de volgende onderdelen aan bod:
∗
Hoofdstuk 2 beschrijft welke uitgangspunten de Belastingdienst bij het veranderingsproces hanteert, in welke omgeving de reorganisatie zich afspeelt en welke ontwikkelingen de dienst in de reorganisatie heeft doorgemaakt.
∗
Hoofdstuk 3 geeft de effecten weer die geconstateerd zijn in de analyse van de reorganisatieontwikkelingen. Ook wordt beschreven hoe deze effecten ervaren zijn.
∗
Hoofdstuk 4 beschrijft de achterliggende oorzaken van de effecten zoals geconstateerd in hoofdstuk 3, gekoppeld aan leren en lerend vermogen in de Belastingdienst tijdens de reorganisatie.
∗
Hoofdstuk 5 geeft weer waar de Belastingdienst aan kan werken om haar lerend vermogen beter in te zetten voor veranderingen in de toekomst.
6
2
De ontwikkelingen in en rond de reorganisatie van de Belastingdienst
De Belastingdienst is per 1 januari 2003 voor wat betreft de besturing en de inrichting van de organisatie veranderd. Deze omslag was een belangrijke mijlpaal in het veranderingsproces, dat ingezet is door interne reflecties op het functioneren van de Belastingdienst in 1997 en nog voortduurt. In dit hoofdstuk wordt beschreven welke uitgangspunten de Belastingdienst bij het veranderingsproces hanteert, in welke omgeving de reorganisatie zich afspeelt en welke ontwikkelingen de dienst in de reorganisatie heeft doorgemaakt.
2.1
Uitgangspunten veranderingsproces Belastingdienst
Het idee achter het veranderingsproces was dat ‘wat de dienst moest doen’ niet veranderde, maar wel de wijze waarop en de organisatie daar omheen. Een einddoel met een strak omlijnd beeld van hoe de organisatie er over drie of over vijf jaar uit moest zien is voor dit veranderingsproces niet beschreven. Wel was er een beeld van de wenselijke ontwikkeling van de organisatie: ‘Essentieel is dat we denken vanuit klantverwachtingen en het vereiste van een kwalitatief hoogwaardige rechtshandhaving: “van buiten naar binnen”. Interne aspecten als de organisatiestructuur zijn ondergeschikt. Structuren en procedures zijn tijdelijke voorzieningen en moeten “meevibreren” met gewenste veranderingen in klantbehandeling en -relaties. De enige veranderaanpak die hierbij past, is organische ontwikkeling: werkende weg en niet alles in één keer. Vanuit een procesoriëntatie, al proberend en lerend, aan vernieuwing en verbetering werken’.5
Het idee was en is dat de organisatie zich continu blijft aanpassen, al naar gelang veranderingen in de buitenwereld of ervaringen met de gekozen organisatie-inrichting daar aanleiding toe geven. Vanwege de complexiteit van de organisatie en omdat de Belastingdienst opereert in een turbulente omgeving, is het volgens de dienst een illusie te denken dat één alomvattend besluit over de structuur, het functioneren en de besturing van de dienst voor langere tijd uitgeschreven zou kunnen worden. In een organisch veranderingsproces worden dan ook niet alle implicaties tot in detail uitgewerkt. Vanuit het idee dat het altijd beter kan en moet, heeft de Belastingdienst zich voorgenomen om de stappen in het veranderingsproces te toetsen aan de volgende drie vragen: 1. Worden onze klanten beter bediend (dat houdt ook in: beter in de gaten gehouden als ze daar aanleiding toe geven)? 2. Worden onze werkprocessen effectiever en doelmatiger? 3. Wordt de kennis en ervaring van onze medewerkers beter benut (en werken ze met meer plezier)?6
5 6
Uit 'Strax en straks verenigd (een samenvatting van vijf jaar organisatieontwikkeling), augustus 2001', veranderfilosofie (2.4) Uit: Van Strax naar Straks
7
2.2
Omgevingsinvloeden
Dat de omgeving turbulent is en de Belastingdienst moet inspelen op omgevingsinvloeden bleek al snel na de omslag in 2003. In korte tijd werd de dienst geconfronteerd met een ongekende hoeveelheid ontwikkelingen van buiten, zoals de taakstellingen van de kabinetten Balkenende I en II, en nieuwe taken als de heffing en inning van de premies voor de werknemersverzekeringen7 en het uitbetalen van inkomensafhankelijke toeslagen (tegemoetkomingen voor kinderopvang, huur of zorg). Zoveel ontwikkelingen in zo’n relatief korte tijd waren niet voorzien. Mede ingegeven door kritiek op zijn functioneren heeft de Belastingdienst keuzes gemaakt met het oog op de kwaliteit en continuïteit van de primaire taken, zoals bijvoorbeeld de bereikbaarheid van de Belastingtelefoon en het bestrijden van contra legemafspraken (‘Vinkenslag’). De samenloop van de taakstellingen, de nieuwe taken en de eigen keuzes hebben grote inspanningen en een grote mate van flexibiliteit van de dienst gevraagd. Daarmee hebben deze ontwikkelingen en de keuzes van de organisatie uiteraard invloed (gehad) op het verloop en de effecten van het veranderingsproces. De dienst heeft gekozen vast te houden aan het uitgangspunt van organisch veranderen.
2.3
Gerealiseerde ontwikkelingen
In het proces van voortdurende verandering doen zich veel ontwikkelingen voor. Hieronder worden de ontwikkelingen beschreven die zijn gerealiseerd op de vijf aspecten die de focus van de doorlichting hebben gevormd. Hierbij is ook beschreven waar eventueel op deze ontwikkelingen is bijgestuurd. Dit is een weergave van de stand van zaken tot 1 juni 2006.
Het vervallen van de bestuurlijke tussenlaag Het vervallen van de bestuurlijke tussenlaag is feitelijk gerealiseerd door de opheffing van de vijf doelgroepdirecties (Douane, Particulieren, Grote Ondernemingen, Ondernemingen Zuid en Ondernemingen Noord) per 1 januari 2003. Bijna alle taken van de doelgroepdirecties, zoals de beleidsontwikkeling en de coördinerende taken, zijn destijds overgedragen aan de regio’s, aan B/CPP en aan de concernstaf. Over beleid wordt besloten in de Groepsraad en de procesportefeuilles. Al bestaande en nieuw opgerichte kennisgroepen, zoals bijvoorbeeld de kennisgroepen rechtstoepassing en damagecontrol, hebben een deel van de coördinerende taken van de doelgroepdirecties overgenomen. Al vrij snel bleek dat niet alle coördinerende taken belegd waren. Dit was bijvoorbeeld het geval bij de ontwikkeling en implementatie van grote strategische projecten. Voor de aansturing en coördinatie van de strategische projecten is daarom gekozen voor het instellen van stuurgroepen. Onder voorzitterschap van een M1manager van een Douaneregio, Belastingdienstregio, centrale eenheid of facilitaire eenheid werken daarin alle partijen samen (zoals B/CPP, B/CICT, B/CA) die betrokken zijn bij de ontwikkeling van grote projecten. 7
Deze taak was voorheen ondergebracht bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV))
8
Daarnaast was bij bestaande processen niet duidelijk wie de verantwoordelijkheid droeg voor coördinatie bij de regio-overstijgende zaken. Op basis van de wens om zoveel mogelijk horizontaal te coördineren, is in 2005 procesadoptie weer opgepakt. Procesadoptie houdt in dat één regio als verantwoordelijke voor een bestaand of nieuw proces de hele keten beleid-ontwerp-implementatieuitvoering coördineert. De Belastingdienst heeft de afgelopen jaren werkende weg taken belegd bij verschillende gremia. Daarbij werd steeds gezocht naar de meest logische plaats, passend bij de uitgangspunten voor de nieuwe inrichting. Voorbeelden hiervan zijn de behandeling van specifieke beleidsterreinen in de procesportefeuilles of aan de tafeltjes die onder de procesportefeuilles ontstonden, of de rolverdeling tussen procesadoptieregio’s, uitvoeringskennisgroepen en de stuurgroepen. Bij het ontstaan van de nieuwe gremia komt na verloop van tijd de vraag terug welke rolverdeling passend is en wat de verantwoordelijkheid van het gremium moet zijn.
Vorming van Belastingdienstregio’s en Douaneregio’s Uit de eenheden van de vijf voormalige doelgroepdirecties zijn dertien Belastingdienstregio’s en vier Douaneregio’s gevormd met gemiddeld 1.200 medewerkers. De meeste regio’s hebben meerdere kantoren. In alle regio’s zijn de processen dienstverlening en toezicht (heffing, controle, inning) samengebracht. In de Belastingdienstregio’s zijn de doelgroepen particulieren, ondernemingen (MKBsegment) en middelgrote ondernemingen (MGO-segment) opgenomen, om daarmee uitvoering te geven aan een evenwichtige klantbehandeling en balans in de rechtshandhaving. Bij negen van de dertien regio’s zijn aparte teams gevormd voor de behandeling van zeer grote ondernemingen (ZGOsegment). De verkokering die bij de Belastingdienst bestond door de vijf afzonderlijke doelgroepdirecties is hiermee verdwenen.
De regio’s hadden keuzevrijheid hoe zij hun regio wilden inrichten. Uitgangspunt hierbij was dat de kantoren in de regio’s zoveel mogelijk zelfdragend moesten zijn. Na 1 januari 2003 hebben sommige regio’s om redenen van efficiency en kwaliteit ervoor gekozen de werkstromen niet alleen doelgroepoverstijgend aan te pakken, maar ook verder te concentreren. Zo worden de administratieve processen en dunne werkstromen steeds meer regiobreed of zelfs regio-overstijgend georganiseerd. Per 1 januari 2005 is voor de telefonisch dienstverlening een apart organisatieonderdeel gevormd (Belastingtelefoon) en voor het nieuwe proces Toeslagen is per 1 januari 2006 Belastingdienst/Toeslagen opgericht.
Besturing op basis van managementteams Ten tijde van de reorganisatie is gekozen voor het introduceren van het integrale managementteam, met als uitgangspunt dat het voor één manager moeilijk is integraal te sturen vanuit alle invalshoeken. Dit uitgangspunt geldt voor het MT Belastingdienst. Ook voor de managementteams die de regio’s en de landelijk werkende dienstonderdelen aansturen en hun managementteams daarbinnen sturen op deze manier. In de Belastingdienst worden deze managementteams respectievelijk aangeduid met de termen M0, M1 en M2.
9
Op alle managementniveaus die de Belastingdienst kent, wordt nu bestuurd op basis van integrale managementteams, waarvoor ook wel de term collegiaal managementteam gebruikt wordt. Ook de Belastingdienstonderdelen die na 1 januari 2003 zijn opgericht, zoals Toeslagen en de Belastingtelefoon, kennen deze besturingsvorm.
De taken van een managementteam worden onderling verdeeld aan de hand van rollen, bijvoorbeeld op het gebied van P&O, vaktechniek of productie. De rolverdeling in de teams wordt voornamelijk gebruikt voor de verdeling van (bestuurs)taken in de eigen regio of het eigen dienstonderdeel. Sinds de omslag in 2003 zijn er veel wisselingen geweest in de samenstelling van de managementteams van de regio’s, met name op het M2-niveau.
Beleidsbesturing op basis van horizontalisering Het strategische beleid in de Belastingdienst wordt sinds 1 januari 2003 ontwikkeld in de Groepsraad. Die bestaat uit alle voorzitters van regionale en facilitaire managementteams en de leden van het managementteam Belastingdienst. Bij de voorzitters van de Belastingdienstregio’s is geleidelijk aan behoefte ontstaan aan onderlinge afstemming over beleid en uitvoering. In de Douane bestond al een dergelijk overleg van de voorzitters van de Douaneregio’s. Daarom is er ook een voorzittersoverleg van de Belastingdienstregio’s gecreëerd. In dit overleg worden beleids- en uitvoeringszaken van de Belastingdienst besproken en onderling afgestemd vóór de Groepsraadvergaderingen. De voorzittersoverleggen hebben geen formele beslissingsbevoegdheden. Er is in de afgelopen jaren behoefte ontstaan aan meer samenhang in de regievoering van grote strategische projecten in de Belastingdienst. De behoefte aan verbetering van de regievoering is eerder dit jaar in de Groepsraad besproken, evenals de rol die de raad daar zelf in speelt.
Voor de vaststelling van het beleid op specifieke terreinen zijn procesportefeuilles werkzaam. In de procesportefeuilles keert regelmatig de vraag terug of de procesportefeuilles ook een taak hebben in de operationele sturing, of dat hun focus volledig op de beleidsvorming gericht moet zijn. De uitkomsten van dit gesprek wisselen per procesportefeuille en in de tijd. Alle 150 M1-managers hebben een landelijke taak bij de besturing van de Belastingdienst. In de praktijk betekent dit dat zij lid zijn van minimaal één landelijke procesportefeuille. Daarmee zijn alle uitvoerende managers mede verantwoordelijk voor de beleidsvorming. De deelname aan landelijke en regionale procesportefeuilles wordt grotendeels bepaald door de rol die managers in hun managementteam vervullen. De regio’s hebben ruimte om binnen de beleidskaders van de Groepsraad en de procesportefeuilles zelfstandig regionaal de uitvoering in te richten.
Bij de inrichting van de nieuwe organisatie is als uitgangspunt geformuleerd dat waar mogelijk horizontaal wordt gestuurd en waar noodzakelijk verticaal door het MT Belastingdienst. Deze verticale sturing is een aantal malen toegepast, zoals bij de instelling van de Belastingtelefoon als afzonderlijk dienstonderdeel, bij de herstructurering van de kennisgroepen en bij het nemen van de maatregel dat
10
managers in de regio’s minimaal de helft van hun tijd besteden aan de inhoudelijke begeleiding van de medewerkers.
Bij beleidsbesturing op basis van horizontalisering was ook de ontwikkeling van horizontale control voorzien. Kern hiervan was de maandelijkse bespreking van de resultaten van de regio’s tijdens de Groepsraadbijeenkomsten. Omdat de horizontale control in de vergaderingen van de volledige Groepsraad onvoldoende van de grond kwam, zijn enkele nieuwe gremia in het leven geroepen: het Controlcommittee en de Horizontale Control Overleggen (HCO). Het Controlcommittee, bestaande uit een lid van het MT Belastingdienst, vertegenwoordigers van het team Bedrijfsvoering, van de Belastingdienstregio’s en van de Sector Ondersteuning Bedrijfsvoering (SOB)8, moet de controlfunctie van het concern versterken. Hiervoor houdt het Controlcommittee zich periodiek bezig met de vraag welke producten, processen en ontwikkelingen bestuurlijke aandacht nodig hebben en het Controlcommittee adviseert hierover aan de Groepsraad. In de horizontale controloverleggen zitten per HCO drie Belastingdienstregio’s aan tafel. Voor de vier Douaneregio’s is één gezamenlijk overleg ingesteld, de zogenaamde Tafel van Acht. In al deze HCO’s worden periodieke controlbesprekingen gehouden over onder andere maandrapportages en prestatiecontracten.
Zelfsturing voor de medewerkers Bij de reorganisatie is het concept van zelfsturing geïntroduceerd als perspectief, om daarmee de Belastingdienst gereed te maken voor de toekomst en om medewerkers meer eigen regelruimte te geven. Alle regio’s hebben in hun veranderplannen aandacht geschonken aan de invulling van zelfsturing. Bij de start van het verandertraject is in de dienst uitgebreid over het concept gediscussieerd en is getracht een relatie te leggen met de organisatie en verantwoordelijkheden van de eigen werkprocessen. Zelfsturing is op een aantal plaatsen ingevoerd, op de meeste plaatsen ten dele of helemaal niet. Na de aandacht voor zelfsturing in het begin van het verandertraject is de aandacht geleidelijk aan minder geworden.
Tot zover de ontwikkelingen die tot 1 juni 2006 gerealiseerd zijn. In het volgende hoofdstuk wordt beschreven welke effecten deze ontwikkelingen hebben gehad.
8
Onderdeel van de Centrale Administratie B/CA; levert bestuurlijke informatie om de bedrijfsvoering van de Belastingdienst te ondersteunen (bijv. rapporteert over belastingopbrengsten) en draagt bij aan ontwikkeling van financiële en personele processen, systemen en IT Tools.
11
12
3
Effecten van de reorganisatieontwikkelingen
Dit hoofdstuk geeft de effecten weer die het onderzoeksteam geconstateerd heeft in de analyse van de reorganisatieontwikkelingen. Daarnaast wordt beschreven hoe deze effecten ervaren zijn. De effecten die waargenomen zijn in de ontwikkeling van de vijf aspecten -de focus van deze doorlichting- zijn met elkaar verweven. Daarom is in de onderstaande tekst niet een onderverdeling opgenomen naar de vijf aspecten, maar naar groepen van effecten en hoe zij ervaren worden.
3.1
Effecten inrichting
Uit de analyse van de bevindingen door het onderzoeksteam bleek dat een deel van de (ervaren) effecten betrekking had op de wijze waarop de Belastingdienst nu is ingericht. Deze effecten worden onder drie kopjes samengevat.
Meer flexibiliteit voor werk en mensen door schaalvergroting De schaalvergroting van eenheden naar zelfstandige regio’s biedt de regio’s meer mogelijkheden om de werkzaamheden efficiënt te verdelen en om pieken en dalen in het werkaanbod goed op te kunnen vangen. Van deze mogelijkheden wordt veel gebruik gemaakt. De kwetsbaarheid van de werkprocessen is daardoor verminderd. Er is in de regio’s wel discussie in hoeverre werkprocessen verder geconcentreerd kunnen worden, zonder afbreuk te doen aan het uitgangspunt van integrale klantbehandeling of het uitgangspunt dat de kantoren in de regio’s waar mogelijk zelfdragend zijn. Punt van discussie is of een efficiëntere procesinrichting ten koste gaat van de integrale dienstverlening aan de klant. Regio’s maken hierin verschillende keuzes. De schaalvergroting heeft ertoe geleid dat de regio’s inmiddels gemakkelijker interregionale samenwerking zoeken. Daardoor worden bijvoorbeeld taken waar de ene regio niet aan toe komt, soepeler dan voorheen door andere regio’s opgevangen. Door de schaalgrootte is het voor medewerkers eenvoudiger om van functie te wisselen. Zij hebben ervaren dat er meer achtervang is wanneer dat nodig is. Zij hebben wel moeite met de afgenomen overzichtelijkheid die het gevolg is van de toegenomen schaalgrootte. Doordat in de nieuwe regio’s mensen en werk uit de oude eenheden door elkaar gemengd zijn, zijn bestaande netwerken van samenwerking doorbroken. Het kost tijd om elkaar in de nieuwe structuur, die als meer complex wordt ervaren, opnieuw te leren vinden.
Nieuwe verkokering De nieuwe organisatie-inrichting heeft de verkokering tussen de doelgroepdirecties doorbroken. Door de indeling van de nieuwe besluitvormings- en uitvoeringsgremia als procesportefeuilles, tafeltjes, kennisgroepen, procesadoptieregio’s en stuurgroepen ontstaan nieuwe kokers. In de vele gremia die zijn ontstaan gaat de aandacht vooral uit naar het eigen proces of deelonderwerp. Hierdoor ervaren M1- en M2-managers dat het hen ontbreekt aan het zicht op het grote geheel; voor hen is de samenhang onduidelijk en zij leggen weinig dwarsverbanden tussen de processen en onderwerpen.
13
Het komt dan ook voor dat in verschillende gremia besluiten worden genomen die een ander proces raken, zonder dat daarover afstemming is. Een organisatie met als uitgangspunt horizontalisering is voor de coördinatie afhankelijk van goede onderlinge afstemming en overleg. De Groepsraad heeft in het afgelopen halfjaar onderkend dat de samenhang in de regievoering van strategische projecten in de Belastingdienst verbetering behoeft en heeft duidelijk gemaakt welke rol de Groepsraad hierin zal gaan innemen.
Informele en reactieve uitvoeringscoördinatie Door het deels ontbreken van en onduidelijke verantwoordelijkheden in de coördinatie van de uitvoering is het in de nieuwe inrichting lastig om afspraken in alle regio’s geïmplementeerd te krijgen. Dit heeft volgens de analyse van het onderzoeksteam te maken met de ruimte die de regio’s hebben gekregen voor de inrichting van hun uitvoering.
De kennisgroepen die een rol hebben in de uitvoeringscoördinatie hebben geen formele implementatiebevoegdheid om het nakomen van afspraken af te dwingen. Zij zijn aangewezen op persoonlijke overtuigingskracht en het hebben van informele netwerken in de regio’s. Hoewel de taken in de uitvoeringscoördinatie niet allemaal helder zijn belegd, is er wel een mechanisme dat in werking treedt op het moment dat er calamiteiten zijn. Deze calamiteiten worden opgevangen door de kennisgroepen damagecontrol, wat op zich goed werkt. Dit mechanisme heeft tot gevolg dat problemen veelvuldig reactief worden opgepakt. Door voornamelijk te steunen op damagecontrol is er minder aandacht voor het voorkómen van problemen.
Gevolg van de regionale ruimte is ook dat de regio’s zonder het van elkaar te weten, gelijktijdig oplossingen voor dezelfde problemen bedenken. Regio’s maken nog niet optimaal gebruik van elkaars kennis. Bij de Douaneregio’s komt dit minder voor, omdat zij al meer gewend zijn aan landelijke afstemming tussen de vier regio’s over de uitvoering.
3.2
Effecten besturing
Naast effecten van de reorganisatie die samenhangen met de nieuwe inrichting van de Belastingdienst komen in de analyse van het onderzoeksteam ook effecten naar voren die te maken hebben met de huidige besturing van de dienst.
Gedragen besluiten, trage besluitvorming Sinds de reorganisatie nemen de regionale managers volop deel aan de landelijke besluitvorming in de Belastingdienst. Zij zijn zich daardoor meer bewust geworden van de politieke invloed op het functioneren van de dienst en voelen zich meer verantwoordelijk voor het functioneren van de dienst als totaal. De managers waarderen het dat zij meer invloed uit kunnen oefenen op de besluitvorming. Daardoor is de afstand tussen beleidsvorming en –uitvoering kleiner geworden. De besluitvorming verloopt in veel gevallen traag en soms is het niet duidelijk welk gremium een besluit mag nemen, of er een besluit moet worden genomen en of er al een besluit is genomen. Er is
14
onvoldoende overzicht over (de dwarsverbanden tussen) de verschillende besluitvormende gremia en hun besluiten. Het komt voor dat gremia op elkaar wachten of het nemen van een besluit aan elkaar doorschuiven. Verder vinden managers het lastig om de concern- en regiobelangen te combineren. De prioriteiten die zij op concernniveau zien, kunnen strijdig zijn met de zaken die vanuit de regio bekeken voorrang verdienen. Daarnaast wordt de besluitvorming ook bemoeilijkt doordat bij een deel van de leden van de procesportefeuilles er alleen een indirecte betrokkenheid bij en geringe kennis van de voorliggende onderwerpen is. Door wisselingen in de bezetting van besluitvormende gremia en het veelvuldig sturen van vervangers, met name in de procesportefeuilles, gaat tijd verloren aan het elkaar bijpraten.
De complexiteit van de besluitvorming in de nieuwe inrichting van de Belastingdienst is toegenomen door het ontstaan van de vele formele en informele gremia die bij de besluitvorming zijn betrokken. Als er eenmaal door een gremium een besluit is genomen, hebben de managers regelmatig de ervaring dat het proces van uitvoering moeizaam verloopt. Dat is volgens hen deels te wijten aan het ontbreken van coördinatie van de uitvoering, deels aan de strijdigheid van concernbelang en regiobelang en deels aan het feit dat sommige besluiten weer worden ingetrokken.
Onduidelijk wie stuurt Het uitgangspunt in de gereorganiseerde Belastingdienst is horizontale sturing en zelfsturing. Verticale besturing door het MT Belastingdienst wordt toegepast, als naar het oordeel van het MT de noodzaak tot ingrijpen onafwendbaar is. Managers ervaren het als onvoorspelbaar wanneer het MT ingrijpen onafwendbaar vindt. Het MT Belastingdienst heeft een aantal malen gekozen voor die verticale sturing. Managers en medewerkers geven aan dat zij de besluiten die het MT door de verticale sturing introduceert verwarrend vinden door de vergaande invulling die ermee gepaard gaat. Daardoor ervaren de managers dat hen de mogelijkheid ontnomen wordt zelf invulling te geven aan hun eigen horizontale verantwoordelijkheid door nadere invulling te geven aan de besluiten.
Werkende weg leren managers en medewerkers steeds beter met het uitgangspunt van horizontale sturing om te gaan. Wel zijn er onduidelijkheden ontstaan. Zo zijn de procesportefeuilles bedoeld voor beleidsontwikkeling, maar blijkt in de praktijk dat zij zich ook met operationele vraagstukken bezig houden. De leden van de procesportefeuilles vinden het moeilijk hierin rolvast te zijn. Verder hebben managers en medewerkers lange tijd de indruk gehad dat zelfsturing verplicht was. Dit konden zij niet rijmen met een steeds sterkere landelijke centrale aansturing van vooral de massale processen. Als gevolg daarvan wordt de regelruimte voor de medewerkers beperkt. Zij vinden zelfsturing niet passen bij de aard van dit werkproces.
Aanspreken blijft moeilijk Het besef van gezamenlijke verantwoordelijkheid en onderlinge afhankelijkheid is gegroeid, maar wordt beperkt doordat veel managers en medewerkers het moeilijk blijven vinden om elkaar aan te
15
spreken wanneer actie uitblijft of wanneer afspraken niet worden nagekomen. Aan het niet nakomen van afspraken worden in de dienst weinig consequenties verbonden.
De spagaat van de M2-managers bestaat nog steeds Het uitgangspunt van collegiaal management is getrapt ingevoerd. Voorafgaande aan de reorganisatie zijn veranderteams ingesteld, waarin de toekomstige M1-managers zich in konden stellen op het werken in collegiale managementteams. De M1-managers ervaren dat hun rol in de collegiale managementteams hen steeds beter past. Voor de M2-managers kwam de omslag naar de collegiale besturingsvorm op 1 januari 2003. Zij hebben daardoor grip moeten krijgen op hun nieuwe managementrol in dezelfde tijd waarin van hen verwacht werd dat zij de medewerkers begeleidden in de nieuwe inrichting en dat zij sturing gaven aan de voortgang van het primair proces. Het aantal M2-managers is bij de reorganisatie verminderd. Door de gelijktijdige keuze voor ontstaffing is de taak van de M2-managers verder verzwaard en hebben ze tegelijkertijd een grotere betrokkenheid bij de bedrijfsvoering gekregen. Gevolg was dat de managers veel tijd nodig hadden om zich de nieuwe situatie eigen te maken. Zij hebben daarin weinig ondersteuning van M1 ervaren en hebben er behoefte aan dat M1 meer met hen denkt dan voor hen denkt. Door de veelheid aan nieuwe taken en het gebrek aan begeleiding hebben de M2-managers minder tijd en oog gehad voor (de inhoudelijke aansturing van) de medewerkers. Dit werd versterkt doordat deze managers de nodige tijd kwijt waren aan afstemming en overleg om tot gezamenlijk gedragen beslissingen te komen. De managers hebben zich gerealiseerd dat de medewerkers terecht klaagden over gebrek aan contact en velen hebben daarom andere keuzes gemaakt om meer bij de medewerkers te zijn. In de tweede joint audit naar het verloop van het veranderingsproces was geconstateerd dat de M2managers zich in een driedubbele spagaat bevonden tussen M1 en de medewerkers (zoals vanouds), tussen het oude (integraal) en nieuwe (collegiaal) managen en tussen de voortgang van het primaire proces en het veranderingsproces. De M2-managers ervaren dat zij in de drie jaar sinds die joint audit zijn gegroeid in hun nieuwe rol. Wel zijn ze nog op zoek naar hoe zij in de nieuwe rolverdeling kunnen zorgdragen voor een heldere aansturing van processen. Niet alleen de medewerkers weten niet altijd welke M2-manager in welke situatie hun aanspreekpunt is. Ook de M2-managers worstelen met de combinatie van het geven van leiding aan een unit vanuit hun rol en aan het team of proces waarvoor ze verantwoordelijk zijn. Zij zoeken met veel energie naar manieren om dichter bij de medewerkers te komen. Daarom is er recent in sommige regio’s gekozen voor een taakverdeling en een procesmatige aansturing, wat voor de medewerkers meer duidelijkheid biedt over welke manager aanspreekpunt is voor hun fiscaal proces.
3.3
Effecten medewerkers
In de analyse van de bevindingen door het onderzoeksteam kwam, naast effecten rond inrichting en besturing, een derde groep effecten naar voren: de effecten die de ingezette ontwikkelingen op de medewerkers hebben gehad.
16
Aandacht daar waar de druk het grootst is De Belastingdienst is in korte tijd geconfronteerd met de opdracht om taakstellingen door te voeren en nieuwe taken, zoals Toeslagen, op zich te nemen. Mede door de loyaliteit van de medewerkers is het gelukt deze opdracht uit te voeren. De energie die de medewerkers moeten besteden aan het opvullen van de gaten die zijn ontstaan door de uitstroom van ervaren medewerkers en aan de nieuwe taken, gaat ten koste van de aandacht die zij aan het bestaande primaire proces kunnen geven. De medewerkers hebben hierover een dubbel gevoel: trots dat de Belastingdienst het toch maar weer voor elkaar krijgt, ergernis over het gebrek aan aandacht voor de reguliere dienstverlening aan de klant. Vooral de medewerkers met directe klantcontacten merken dit effect voor de belastingplichtige rechtstreeks, maar hebben onvoldoende eigen regelruimte om hiervoor een oplossing te bieden.
Medewerkers ervaren weinig steun De reorganisatie heeft veel tijd en energie gevraagd van de managers op M1- en M2-niveau, waardoor zij minder tijd beschikbaar hadden voor hun medewerkers. Bij de medewerkers was de indruk ontstaan dat de introductie van zelfsturing voor alle teams verplicht was. Zij misten de daartoe benodigde en toegezegde begeleiding van de managers. De managers ervoeren zelf in dit concept de begeleiding als een zware en ingewikkelde taak. Nog maar sinds kort ervaren de managers en medewerkers vrijheid om het concept los te laten waar het niet als passend of mogelijk wordt ervaren.
De afgelopen jaren was de situatie in veel teams onrustig, omdat er veel wisselingen zijn geweest in de bezetting van de managementteams. De aansturing door collegiale managementteams roept bij medewerkers de vraag op bij welke manager zij voor welke vraag moeten zijn. Als een manager dan doorverwijst naar een collega als eerste aanspreekpunt, wordt dat nogal eens ervaren als verschuilgedrag. Dit wordt versterkt doordat de managers meer aandacht hadden voor de bedrijfsvoerings- en veranderingsprocessen dan voor de fiscaal-technische aansturing van de medewerkers. De medewerkers ervoeren dat de managers er niet meer voor hen waren. In de zogeheten ‘wegwaaibrieven’9 heeft de Groepsraad erkend dat de medewerkers wat uit beeld verdwenen waren. Besloten is dat M1-managers minimaal 50% en M2-managers minimaal 60% van hun tijd besteden aan de inhoudelijke besturing van de medewerkers. Zij hebben daartoe ook versterking gekregen door een meer inhoudelijke opleiding voor de managers. Het management heeft op verschillende manieren aandacht besteed aan de verbinding tussen management en medewerkers. Toch ervaren medewerkers nog niet bij alle managers een duidelijk zichtbare verandering. De acties hebben volgens hen nog niet het gewenste effect gehad. Wel constateren zij dat M2-managers meer tijd en aandacht hebben voor de medewerkers en hun werkzaamheden.
9
Brieven uit februari en mei 2005.
17
Toenemende druk Medewerkers ervaren een toenemende druk. Zij ondervinden sterke hinder van een aantal omstandigheden die rechtstreeks met de reorganisatie te maken hebben dan wel zich gelijktijdig met de reorganisatie voordoen. Bij dit laatste valt te denken aan de gevolgen van de taakstellingen en de nieuwe opdrachten voor de Belastingdienst zoals het uitkeren van toeslagen. Ook noemen de medewerkers hier problemen met geautomatiseerde systemen van de Belastingdienst. De medewerkers maken niet altijd onderscheid tussen effecten van de reorganisatie en effecten van andere ontwikkelingen.
Medewerkers ervaren dat er in de Belastingdienst in korte tijd veel kennis is weggestroomd. Daarbij denken zij aan de uitstroom van deskundige medewerkers die met FPU zijn gegaan. Ook verwijzen zij daarbij naar de verplaatsingen als gevolg van de reorganisatie, het verdwijnen van de oude kennisinfrastructuur en het moeten laten groeien van een nieuwe kennisinfrastructuur. Dit bemoeilijkt de medewerkers in het vinden van antwoord op hun vragen.
De medewerkers ervaren door deze effecten dat zij minder aan hun eigenlijke werk toekomen dan zij zouden willen.
18
4
Reorganiseren en leren
De Belastingdienst heeft bij de reorganisatie gekozen voor het organisch ontwikkelen: werkende weg (proberend en lerend) aan vernieuwing en verbetering werken. De Belastingdienst wil een ‘lerende organisatie’ zijn.
Uit de effecten van de ontwikkelingen in de reorganisatie die in hoofdstuk 3 door het onderzoeksteam beschreven zijn, zijn elementen te halen van de wijze waarop de Belastingdienst leert. In de eerste paragraaf van dit hoofdstuk wordt beschreven op welke manier de Belastingdienst tijdens de reorganisatie laat zien te leren. In de tweede paragraaf wordt aangegeven welke hindernissen het onderzoeksteam voor het lerend vermogen van de Belastingdienst onderkent.
4.1
Hoe leert de Belastingdienst?
Hieronder wordt kort beschreven hoe het leren van de Belastingdienst te zien is in onder andere de elementen samenwerken en kennisdelen, bijsturen, begeleiden en evalueren.
Samenwerken en kennisdelen Als het gaat om samenwerken en kennisdelen is in de loop van de tijd waarneembaar dat de kantoren binnen de regio’s elkaar daarin steeds meer weten te vinden. Tussen regio’s is deze groei in samenwerking en kennisdelen eveneens zichtbaar. Bij de individuele medewerkers is een groei te zien in het samenwerken en kennisdelen over kantoren en regio’s heen. Wel is gebleken dat kantoren en regio’s nog vaak eigen oplossingen zoeken als het gaat om de uitvoering van het primaire proces en daarbij minder van elkaars ervaringen gebruik maken.
Bijsturen Op allerlei niveaus en in allerlei situaties is te zien dat de Belastingdienst bijstuurt op het moment dat blijkt dat zaken niet goed lopen. De bijsturingen liggen onder andere op het gebied van inrichting, het beleggen van taken en verantwoordelijkheden en het vrijmaken van tijd voor de begeleiding van management en medewerkers. De bijsturing wordt veelal gedaan op het moment dat een signaal uit de externe omgeving komt en is minder het gevolg van reflectie of (zelf)evaluatie over het functioneren van de organisatie. Over het algemeen krijgt bijsturing de vorm van het inzetten van een instrument of het aanpassen van een procedure.
Begeleiden Tijdens de reorganisatie is het begeleiden en faciliteren van het M2-management en de medewerkers in het eigen maken van de nieuwe inrichting en besturing binnen de organisatie op verschillende manieren opgepakt. Het is veelal aan de M2-managers en de medewerkers zelf overgelaten om te leren hoe zij met de nieuwe inrichting en besturing om moesten gaan, terwijl zij het tegelijkertijd ingewikkeld vonden om zich deze complexe verandering eigen te maken.
19
Evalueren Tijdens de reorganisatie zijn door (onderdelen van) de Belastingdienst een aantal elementen van de inrichting en besturing geëvalueerd, maar de totale organisatie en de samenhang zijn geen onderwerp van evaluatie geweest.
4.2
Lerend vermogen van de Belastingdienst
Een lerende organisatie heeft als kenmerk dat er wordt geleerd van de (on)gewenste effecten van opgedane ervaringen. Dit wordt ook wel lerend vermogen genoemd. In de Belastingdienst zijn elementen van lerend vermogen terug te vinden, zoals bijvoorbeeld in samenwerken en kennisdelen en in bijsturen. Een belangrijke voorwaarde voor lerend vermogen is het periodiek terugkijken op de effecten van keuzen en handelingen. Reflectie en evaluatie zijn mogelijkheden voor het periodiek terugkijken.
De Belastingdienst voelt de noodzaak om te reflecteren en evalueren, maar in de praktijk blijkt dat dit veelal incidenteel en op elementen gebeurt. Hierbij bestaat sterk de neiging om meteen aan oplossingen te gaan werken en de analyse van de oorzaken van ontstane situaties of problemen achterwege of onderbelicht te laten. Daarmee blijft ook de mogelijke samenhang van (oorzaken van) problemen onderbelicht. Het ontbreken van zicht op oorzaken van problemen en samenhang van problemen zorgen er voor dat de oplossingen zijn gericht op de symptomen, in plaats van op de achterliggende oorzaak.
Dit mechanisme ziet het onderzoeksteam ook in de reorganisatie. Hierdoor blijven de samenhang en (oorzaak van) bepaalde effecten die zich voordoen in de reorganisatie onderbelicht. Uit de analyse van het onderzoeksteam komen de volgende twee belangrijke hindernissen voor de verdere ontwikkeling van het lerend vermogen van de Belastingdienst naar boven.
Oude patronen De Belastingdienst was vanouds een hiërarchisch georiënteerde organisatie met verticale besturing. Het uitgangspunt bij de reorganisatie was het creëren van een horizontaal bestuurde organisatie met de mogelijkheid van verticale sturing als die noodzakelijk blijkt. De gewenste ontwikkeling naar een meer horizontale besturing en control is zichtbaar, maar de hiërarchische bedrijfscultuur is nog te sterk aanwezig. Managers en medewerkers zijn vanuit de oude hiërarchische cultuur weinig geneigd om elkaar aan te spreken en in te grijpen bij problemen die de individuele verantwoordelijkheid ontstijgen. In de nieuwe organisatie is hierin een ontwikkeling te zien, maar zij wachten nog vaak actie van bovenliggende managementniveaus af. Door het afwachten wordt ingrijpen van een bovenliggend management niveau noodzakelijk. Wanneer verticale sturing uiteindelijk als noodzakelijk wordt gezien, wordt deze toegepast. De verticale sturing krijgt op dat moment vaak de gedetailleerde invulling die het in de oude hiërarchische cultuur ook kreeg. Het moment waarop deze verticale sturing wordt toegepast en de manier waarop deze sturing invulling krijgt, leiden vaak tot verwarring. De gekozen
20
invulling wordt namelijk niet altijd ervaren als een logische aanvulling op de horizontale sturing, maar als een belemmering tot het gezamenlijk verder invulling geven aan horizontale sturing. Dit wordt versterkt doordat management en medewerkers de gewenste verandering naar horizontale sturing complex vinden en zij bij het zich eigen maken van deze sturingsvorm weinig begeleiding ervaren. Het lerend vermogen van de Belastingdienst wordt belemmerd door het nog steeds bestaan van deze oude patronen in de aansturing. Zij zorgen er voor dat de organisatie nog weinig gebruik maakt van het oplossen van problemen door middel van horizontale sturing. Er kan nog meer geleerd worden van de opgedane ervaringen met de manier van sturen, waardoor de sturingsvorm zich verder kan ontwikkelen in de gewenste richting.
Vertrouwde reflexen De Belastingdienst is trots op het vermogen om snel in actie te komen en zo problemen op te lossen. Wanneer deze zich voordoen wordt al snel een beroep gedaan op dit vermogen. Bij incidenten wordt het probleem vaak op zichzelf of in relatie tot vergelijkbare voorgaande problemen bekeken. De relatie tot andere relevante vraagstukken wordt weinig meegenomen in deze werkwijze. Doordat de urgentie om het ontstane probleem op te lossen meestal breed in de organisatie onderkend wordt, is het relatief eenvoudig om snel betrokkenheid en daadkracht te mobiliseren voor de aanpak ervan. De neiging om problemen te voorkomen wordt hierdoor minder geprikkeld: als er een probleem ontstaat, kan dat immers snel worden opgelost. Het sterk steunen op deze vertrouwde manier om problemen snel op te lossen staat de ontwikkeling van de Belastingdienst als lerende organisatie in de weg. Problemen worden immers niet in samenhang bezien en door de snelle actie wordt niet diepgaand gezocht naar de oorzaak van een probleem en de mogelijkheid dat met het wegnemen van de oorzaak ook andere problemen kunnen worden opgelost of zelfs voorkomen.
21
22
5
Werken aan de toekomst: van doen naar denken
Een uitvoeringsorganisatie legt van nature de nadruk op handelen en dat sluit aan bij het karakter van de taken van de Belastingdienst. Voor een organisatie die kiest voor organisch veranderen en die een lerende organisatie wil zijn, is het periodiek reflecteren op de effecten van haar handelen en keuzen een belangrijke voorwaarde.
Gebleken is dat de Belastingdienst nog te weinig aandacht besteed heeft aan deze reflectie. Het ‘doen’ (snel in actie komen bij gesignaleerde problemen) en het ‘denken’ (reflecteren op oorzaken van problemen en de samenhang daartussen) zijn uit balans. Daardoor wordt het lerend vermogen van de Belastingdienst niet ten volle benut.
In lijn met het stimuleren van het lerend vermogen en de keuze van de Belastingdienst om organisch te veranderen worden in dit hoofdstuk vraagstukken voor reflectie en evaluatie meegegeven. Zoals geconcludeerd in paragraaf 4.2 staan vooral oude patronen en vertrouwde reflexen het lerend vermogen van de Belastingdienst in de weg. Zij vormen daarmee bij uitstek de vraagstukken voor deze reflectie.
Het onderzoeksteam onderkent de volgende twee vraagstukken voor de Belastingdienst: 1. Hoe geven de medewerkers en managers van de Belastingdienst gezamenlijk verder invulling aan horizontale sturing? 2. Hoe leert de Belastingdienst beter te anticiperen op problemen en deze meer in samenhang op te lossen?
De Belastingdienst heeft eerder vragen opgesteld voor de toetsing van de stappen in het veranderingsproces. Bij het reflecteren op de genoemde vraagstukken kunnen deze drie vragen als invalshoek dienen: •
Worden onze klanten beter bediend?
•
Worden onze werkprocessen effectiever en doelmatiger?
•
Wordt de kennis en ervaring van onze medewerkers beter benut?
Den Haag, 29 november 2006
Auditdienst Financiën,
KPMG
dhr. mr. P.S. Jorna
dhr. drs. A.J.G. Driessen RO CIA
23
24
Bijlagen
25
26
Bijlage I: Plan van Aanpak
Plan van Aanpak Notitienummer Datum Onderwerp
26.31.172 9 juni 2006 Plan van Aanpak Doorlichting aspecten Organisatieverandering Belastingdienst
Bijlage(n) Aan Van
1.
Directeur-generaal Belastingdienst, mw. mr. J. Thunnissen Auditdienst Financiën(AdF), dhr. mr. P.S. Jorna
Inleiding
In 1997 heeft de toenmalige Directieraad Belastingdienst (DRB) het sein gegeven voor het veranderingsprogramma ‘Belastingdienst Strax’. In de loop van 2001 heeft de DRB een aantal besluiten genomen over de inrichting van de Belastingdienst. Daarmee zijn de Straxontwikkelpunten omgezet in daadwerkelijke wijzigingen in de organisatie en de besturing van de dienst. De “nieuwe” Belastingdienstorganisatie is op 1 januari 2003 van start gegaan.
Daarbij heeft de Belastingdienst aangegeven grote betekenis te hechten aan het concept van organisch ontwikkelen10: de organisatie wil zich blijvend aanpassen, al naar gelang veranderingen in de buitenwereld of opgedane ervaringen met de gekozen organisatie-inrichting daar aanleiding toe geven. Hiermee beschouwt de Belastingdienst zich als een lerende organisatie, die haar verandering niet vorm geeft volgens een blauwdruk.
In dit traject van organisatieverandering is indertijd afgesproken het verloop van het proces te monitoren door middel van een aantal doorlichtingen. Dit ter ondersteuning van het reflectief vermogen van de Belastingdienst. In dit kader zijn reeds een tweetal joint audits uitgevoerd (september 2002 en juli 2003). 2.
Aanleiding
In de brief van 15 mei 2006 geeft de Staatssecretaris van Financiën aan dat hij het wederom een goed moment acht voor een nieuwe doorlichting van het organisatieveranderingsproces. Hij wil de Auditdienst Financiën, samen met een extern accountantsbureau, een joint audit laten uitvoeren op de aspecten van de reorganisatie zoals genoemd in de beschouwing die hij met deze brief heeft aangeboden aan de Tweede Kamer. In navolgend overzicht volgt per aspect een nadere concretisering op basis van de nota “Reorganisatie Belastingdienst 2003”:
10
Ondernemersbesluit reorganisatie belastingdienst straks 28 maart 2003
27
•
•
•
•
•
het vervallen van de bestuurlijke tussenlaag -
landelijke beleidsontwikkeling;
-
verhouding beleidsontwikkeling en -uitvoering;
-
kennisgroepenstructuur
de vorming van Belastingdienstregio’s en Douaneregio’s: -
samenbrengen processen
-
evenwichtigheid in rechtshandhaving
-
kennisuitwisseling (branches en doelgroepen)
-
evenwichtigheid capaciteitsinzet
de besturing op basis van managementteams: -
concept integraal managementteam op alle bestuurlijke niveaus
-
taakverdeling aan de hand van rollen
de beleidsbesturing op basis van horizontalisering: -
positionering strategische beleidsaspecten en specifieke beleidsterreinen
-
horizontalisering controlfunctie
zelfsturing voor de medewerkers: -
uitvoering in teamverband
-
de rol van leidinggevende
-
zelfsturing als perspectief.
De Directeur-generaal Belastingdienst heeft de vraag van de Staatssecretaris verder uitgewerkt in een opdrachtbeschrijving van 24 mei 2006, waarbij de Auditdienst Financiën de opdracht wordt gegeven om met een extern accountantsbureau gezamenlijk een onderzoek uit te voeren, conform het gedane voorstel. Daarbij is het aan de Auditdienst Financiën gelaten om een bij de aard en doel van het onderzoek passend accountantsbureau te selecteren. Hierbij is de keuze gevallen op KPMG.
Dit plan van aanpak beschrijft een nadere invulling van het gevraagde onderzoek. Achtereenvolgens komen aan de orde: •
Hoofdstuk 2
Doelstelling
•
Hoofdstuk 3
Focus en referentiekader
•
Hoofdstuk 4
Onderzoeksperiode
•
Hoofdstuk 5
Onderzoeksaanpak
•
Hoofdstuk 6
Opdrachtgever
•
Hoofdstuk 7
Planning en rapportage
28
3.
Doelstelling
De doelstelling van het onderzoek is een bijdrage te leveren aan het reflectief vermogen van de Belastingdienst aangaande het organisatieveranderingsproces door: 1. vast te stellen welke ontwikkelingen gerealiseerd zijn; 2. vast te stellen welke effecten, samenhangend met deze ontwikkelingen, zijn opgetreden; 3. vast te stellen hoe deze effecten worden ervaren; 4. aanbevelingen te doen met betrekking tot de ontwikkelingen voor de komende jaren.
De focus ligt bij deze punten met name op de eerder genoemde vijf aspecten. 4.
Focus en referentiekader
4.1. Vaststellen welke ontwikkelingen gerealiseerd zijn Primaire insteek van dit deel van het onderzoek is te inventariseren welke ontwikkelingen zijn gerealiseerd ten aanzien van de vijf aspecten op dit moment. Hierbij dienen de doelstellingen per aspect volgens het eerdergenoemde Ondernemersbesluit als referentiekader. Het gaat in dit deel van het onderzoek om de stappen die gezet zijn in het veranderingsproces. Ook ontwikkelingen die niet primair in het Ondernemersbesluit benoemd zijn, kunnen hierin naar voren komen. De focus ligt op de concernbrede activiteiten in het kader van de organisatieverandering. Dit deel heeft een inventariserend karakter.
4.2. Vast te stellen welke effecten, samenhangend met deze ontwikkelingen, zijn opgetreden Met dit deel van het onderzoek wordt beoogd inzicht te geven in de effecten die het gevolg zijn van de ontwikkelingen bij de vijf aspecten . De focus ligt op feitelijke effecten Belastingdienstbreed.
Voor het inventariseren van de effecten dient het Ondernemersbesluit, aangevuld met de nadien genomen (Groepsraad-)besluiten en –inzichten, en opgestelde toelichtingen over de verandering eveneens als referentiekader. Dit deel is inventariserend- analyserend van aard.
4.3. Vast te stellen hoe deze effecten worden ervaren In dit deel van het onderzoek wordt een beeld gegeven hoe de effecten, die samenhangen met de ontwikkelingen binnen het organisatieveranderingsproces, ervaren worden. De focus ligt hier zowel op management als op medewerkers die tezamen representatief worden geacht als referentie. Naast eigen veldwerk zal verder gebruik worden gemaakt van resultaten uit Belastingdienstbrede onderzoeken, alsmede signalen uit de medezeggenschap.
4.4. Aanbevelingen te doen met betrekking tot de ontwikkelingen voor de komende jaren De analyse en onderzoeksresultaten geven inzicht in de stand van zaken op dit moment. Daarnaast geven zij mogelijkheden en aangrijpingspunten voor mogelijke verbeteringen in het ontwikkelproces van de Belastingdienst.
29
De focus richt zich op aanbevelingen in termen van leerpunten, zodat indien nodig op elementen kan worden bijgestuurd in het ontwikkelproces. 5.
Onderzoeksperiode
De onderzoeksperiode behelst de periode vanaf de start van de reorganisatie (januari 2003) tot juni 2006; de focus ligt vooral op de stand van zaken van dit moment.
6.
Onderzoeksaanpak
6.1. Onderzoeksinstrumenten Bij het onderzoek worden als onderzoeksinstrumenten gehanteerd: -
deskresearch (onder andere interne stukken over de beoogde organisatie inclusief bevindingen van eerdere audits en andere onderzoeken);
-
eigen (deel)waarnemingen;
-
(groeps)interviews.
Tijdens dit onderzoek worden tenminste interviews gehouden met: -
(Vertegenwoordigers van) stakeholders van de Belastingdienst
-
Directeur-generaal Belastingdienst;
-
Eén of meer andere leden van het Managementteam Belastingdienst;
-
Leden van de Groepsraad;
-
Voorzitters van Stuurgroepen;
-
Vertegenwoordigers van procesportefeuilles;
-
Vertegenwoordigers van Kennisgroepen;
-
Medewerkers, inclusief leidinggevenden M1 en M2 (van twee Douane-kantoren en vier à zes Belastingdienstkantoren);
-
Vertegenwoordigers van de Facilitaire diensten;
-
Beleidsmedewerkers van het Directoraat-generaal Belastingdienst.
6.2. Opdrachtgever De opdrachtgever voor deze jointaudit is de Directeur-generaal Belastingdienst, mw. mr. J. Thunnissen. Aanspreekpunten van het MT DG-Bel voor deze audit zijn dhr. drs. A. van der Meer en dhr. W.A.J.M. Rovers RA. 7.
Planning en rapportage
7.1. Doorlooptijd De voorbereiding van het onderzoek vindt plaats in week 22 tot en met 27 (1 e week van juli). Deze fase bestaat uit het opstellen van het plan van aanpak (tot 10 juni), literatuurstudie en de uitwerking van het veldonderzoek. De uitvoering van het onderzoek vindt plaats in week 27 tot en met 34 (eind augustus). Deze fase bestaat uit het verzamelen van informatie op basis van deskresearch, (groeps)interviews.
30
De weken 34 tot en met 36 (8 september) zijn gereserveerd voor het analyseren van de bevindingen en het opstellen van de concept-eindrapportage. Beoogd wordt de concepteindrapportage gereed te hebben in september 2006. De concept-eindrapportage wordt vervolgens in week 37 afgestemd met de Directeur-generaal Belastingdienst (opdrachtgever), waarna de definitieve versie wordt opgesteld. Uiterlijk 1 oktober vindt rapportage plaats. Week
22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 1 okt.
Activiteit Plan van Aanpak
X
X
Literatuurstudie
X
X
X
X
Uitwerking veldwerk
X
X
X
X
(groeps)interviews
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Afstemmen met sponsoren Analyse
X
Voorlopige bevindingen
X
Conceptrapport
X X
Afstemmen rapport met
X
opdrachtgever Bijstellen
X
X
conceptrapport Definitief rapport
X
7.2 Capaciteit Voor het onderzoek zijn naar verwachting 150 dagen benodigd (100 AdF en 50 KPMG).
Namens de AdF zijn de volgende MT-leden en medewerkers bij het onderzoek betrokken: mw. drs. M. van den Broek, dhr. R. Bijkerk RA, mw. drs. J.A. van Genderen-Kranendonk MPM, mw. D. de Graaf, mw. drs. C.M. Hagen, dhr. mr. P.S. Jorna, mw. drs. M.E. Lucassen RO, dhr. drs. M.T.L. Stremmelaar EMIA RO en mw. drs. A.S. van der Zouw. Namens KPMG zijn de volgende medewerkers bij het onderzoek betrokken: Dhr. drs. A.J.G. Driessen RO CIA en dhr. drs. P.G.L. Dijcks.
31
32
Bijlage II: Geïnterviewde functionarissen en groepen Directeur-generaal Belastingdienst Lid van het MT Belastingdienst Negen leden van de Groepsraad Vier leden van de MT’s van Belastingdienstregio’s Twee leden van de MT’s van Douaneregio’s Vijf leden van de MT’s van facilitaire en landelijke eenheden Twee leden van het Controlcommittee Drie leden van drie procesportefeuilles Twee leden van twee stuurgroepen Vijf leden van vijf kennisgroepen Vier leden van drie teams van het Directoraat-generaal Belastingdienst
Ongeveer 125 M2-managers en medewerkers van de primaire processen en de ondersteunende processen van vier Belastingdienstregio’s en één Douaneregio
Lid van het hoofdbestuur van de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs Twee leden van het bestuur van VNO-NCW, commissie Belastingzaken Secretaris Fiscale en Economische Aangelegenheden van MKB Nederland De Nationale Ombudsman Twee leden van het bestuur van de Centrale Ondernemingsraad Belastingdienst Drie leden van het bestuur van de Vereniging van Hoofdambtenaren van het Ministerie van Financiën Een lid van het bestuur van het CNV/Publiek Een lid van het bestuur van de Abva/Kabo Twee leden van de Nederlandse Categoriale Vakvereniging Financiën Twee leden van het bestuur van de Vereniging van Deurwaarders
33
