Notitie Planning en Control Gemeente Twenterand 2012

Notitie Planning en Control Gemeente Twenterand

2012

Ploegen, Zaaien, Groeien, Oogsten versus Plan, Do, Check, Act

Twenterand, oktober 2012

2

NOTITIE PLANNING EN CONTROL (2012) INHOUDSOPGAVE NOTITIE PLANNING EN CONTROL (2012) .......................................................................................... 3 1.

Inleiding ........................................................................................................................................... 5 1.1 Inleiding ............................................................................................................................. 5 1.2 Stappenplan en gevolgd proces ...................................................................................... 5 1.3 Leeswijzer .......................................................................................................................... 5

DEEL 1

VERLEDEN, HEDEN EN TOEKOMST ............................................................................... 6

2.

Planning en control, waar hebben we het over? ........................................................................ 7 2.1 Algemeen ........................................................................................................................... 7 2.2 Cyclus ................................................................................................................................ 7 2.3 Ontwikkelingen 2002-2012 ............................................................................................... 9 2.4 Aanverwante onderwerpen ............................................................................................ 11

3.

Planning en control, waar willen we naar toe? ......................................................................... 13 3.1 Waar naar toe? ................................................................................................................ 14

4.

Planning en Control, wat en hoe gaan we doen? ..................................................................... 17 4.1 Planning en control, cycli verbinden ............................................................................ 17 4.2 Wat en hoe gaan we het doen? ..................................................................................... 18

DEEL 2

HANDBOEK ...................................................................................................................... 19

5.

Planning en Control, instrumenten ............................................................................................ 20 5.1 Strategisch, tactisch en operationeel niveau ............................................................... 20 5.2 Instrumenten ................................................................................................................... 21

6.

Planning en Control, wat gebruiken we erbij? .......................................................................... 26 6.1 Rollen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden ...................................................... 26 6.2 Uitgangspunten en richtlijnen ....................................................................................... 29

Bijlagen ................................................................................................................................................. 32 A Notitie P&C in één oogopslag ................................................................................................ 32 B 5-stappenplan en betrokken actoren ..................................................................................... 32 C Overzicht gebruikte literatuur, beleidsnota’s en verordeningen e.d. ..................................... 32 D Organigram gemeente Twenterand....................................................................................... 32 E Lijst met verklaring afkortingen en begrippen ........................................................................ 32

3

Titel

Notitie Planning en Control Gemeente Twenterand “Ploegen, Zaaien, Groeien, Oogsten versus Plan, Do, Check, Act” De gemeente Twenterand is een plattelandsgemeente met een agrarisch buitengebied en daarmee is de link naar het eerste deel van de titel van deze notitie al gauw gemaakt. Het tweede deel van de titel sluit daar op aan omdat het “Plan, Do, Check, Act” in feite het cyclische proces van de planning en control is. Daarmee is het bijna een synoniem voor de natuurlijke seizoenscyclus van de vier jaargetijden van een kalenderjaar waarbinnen we kunnen oogsten.

Hoe kun je resultaat verwachten als je de grond niet ploegt…. je de zaadjes niet plant…. je de groei niet controleert… je niet weet wanneer of hoe je kunt oogsten…..

Om resultaten binnen de gemeente Twenterand mogelijk te maken wordt in deze notitie alle voor de gemeente actuele en relevante informatie rond de Planning en Control-cyclus (hierna ook te noemen P&C) weergegeven. Daarnaast wordt het kader geschetst waarbinnen de gemeente Twenterand wil werken en welke resultaten we de komende jaren willen bereiken en/of ontwikkelen. Ook wordt weergegeven welke instrumenten er zijn binnen ieders rol en verantwoordelijkheid. Met die weergave en de uitvoering van de ontwikkelonderwerpen binnen de P&C wordt een belangrijke basis gelegd voor het in control zijn van de gemeente Twenterand.

4

1. Inleiding 1.1

Inleiding

Deze Notitie Planning en Control actualiseert de notitie uit 2003 en bouwt voort op de positieve ontwikkelingen die de afgelopen jaren in gang gezet zijn binnen de planning- en controlcyclus. De insteek is wat goed gaat te behouden en waar mogelijk efficiënter en effectiever samen te werken aan de planning- en controlcyclus. Dus vooral een continue doorontwikkeling P&C Cyclus met als hoofddoel een effectieve en efficiënte planning- en controlcyclus! In deze notitie wordt een richtinggevend kader geschetst voor de inrichting en werking van de planning- en controlcyclus. De notitie bestaat uit twee delen, deel 1 als bestuurlijke notitie en deel 2 als handboek met de toelichting op de instrumenten, richtlijnen en de rollen binnen de P&C.

1.2

Stappenplan en gevolgd proces

Om te komen tot deze notitie is een stappenplan uitgevoerd door zaken te onderzoeken en informatie 1 te krijgen door te participeren . Het onderzoeksdeel bestond uit een algemeen onderzoek naar gebruik van de verordeningen en BBV-regels. Ook is gekeken naar de verbeterpunten uit het rapport van de Rekenkamercommissie uit 2010 over de begroting en rekening van de gemeente Twenterand (Rapport: De kwaliteit en het ontwikkelingsproces van de programmabegroting en jaarrekening als instrument voor sturing en control). Voor een actualisatie van de notitie Planning en Control uit 2003 en daarbij het optimaliseren van de P&C Cyclus is het van groot belang om ook het bestuur en de organisatie mee te laten participeren in de totstandkoming van de notitie Planning en Control. Door het betrekken van bestuurlijke en ambtelijke sleutelfunctionarissen (hierna te noemen: actoren) is de bestuursparticipatie én collegaparticipatie binnen het proces om te komen tot deze notitie ingevuld. De diverse actoren hebben een goede inbreng gegeven. Zo blijkt dat wanneer mensen met elkaar mee denken er een beter (en zeker een beter gedragen) resultaat komt. Ieder heeft een schakel van de gehele puzzel binnen de P&C Cyclus. Het succes ligt in de input van de diverse betrokkenen aan het resultaat en ontstaat door een brede en gedeelde verantwoordelijkheid.

1.3

Leeswijzer

Op de bladzijde voorafgaand aan dit hoofdstuk is ingegaan op de titel en het doel van deze notitie. Deel 1 van deze notitie gaat over het heden en de toekomst binnen de planning en control (P&C). In hoofdstuk 2 wordt een globale schets van de P&C Cyclus gegeven: Waar hebben we het eigenlijk over bij planning en control? Ook wordt teruggekeken naar de afgelopen 10 jaren en wordt de huidige situatie bekeken. In hoofdstuk 3 is het toekomstbeeld “Waar willen we naartoe?” voor de P&C geschetst en wordt het kader beschreven waarbinnen de ontwikkeling van P&C plaats zal vinden. Vervolgens wordt in hoofdstuk 4 verwoord hoe we dit gaan doen. Deel 2 kan tevens als handboek gehanteerd worden. In hoofdstuk 5 wordt de feitelijke weergave van de planning en controlcyclus binnen diverse niveaus van de gemeente Twenterand weergegeven. In hoofdstuk 5 worden ook de instrumenten van de P&C Cyclus nader toegelicht. Tot slot wordt in hoofdstuk 6 ingegaan op wat we bij de P&C gebruiken, de uitgangspunten en welke rollen en richtlijnen er zijn. De relevante achtergrondinformatie is te vinden in de bijlagen. In bijlage B wordt het gevolgde stappenplan (proces) globaal geschetst. Hierin is te lezen hoe deze notitie tot stand is gekomen. De notitie Planning en Control is een bevoegdheid van het college en wordt de raad ter informatie aangeboden. 1

Bestuur en organisatie hebben input geleverd bij de totstandkoming van deze notitie

5

DEEL 1 VERLEDEN, HEDEN EN TOEKOMST

6

2. Planning en control, waar hebben we het over? 2.1

Algemeen

Om goed te kunnen (be)sturen is het nodig het doel goed voor ogen te hebben en de route daar naar toe te kunnen bepalen. De P&C-cyclus is een proces en is erop gericht de realisatie van doelstellingen te bewaken. Planning & control omvat de twee essentiële elementen die nodig zijn voor (be)sturen, namelijk planning: een doel voor ogen hebben en stappen definiëren en de condities formuleren om dit doel te bereiken. Control: gaandeweg systematisch de resultaten evalueren om zonodig de condities, de stappen of zelfs het doel bij te stellen. De instrumenten die we hiervoor gebruiken zijn onder andere de beleidsplannen, begroting, tussenrapportages, de eventuele voor- en najaarsnota en de jaarrekening. Bij de gemeente Twenterand kennen we een kadernota (voorbereiding begroting, een begroting, een jaarrekening en een tussentijdse bestuursrapportage).

Om de publieke verantwoording waar te kunnen maken is het van belang dat gemeenten hun zaken goed op orde hebben. In elk geval dient betrouwbare informatie over bereikte resultaten aanwezig te zijn voor raad, college en samenleving. De gemeentelijke ‘planning & control’ moet daarom naar behoren functioneren. Bij planning en control gaat het vooral om transparante informatievoorziening waarbij inzicht ontstaat in de te maken keuzes in het beleid, de uit te voeren taken, de financiële middelen en de bereikte resultaten van het gevoerde beleid door de raad en het college. Een valkuil is om álle beschikbare informatie te willen hebben. Belangrijker, is weten welke informatie relevant is. De inzet van planning & control is daarom een onmisbare instrument voor een goed en slagvaardig bestuur.

Het gaat kort gezegd om:  vaststellen welke maatschappelijke effecten worden nagestreefd, welke doelstellingen willen we bereiken (visie, doelstellingen) en wat is daarvoor nodig (inzet van middelen);  plannen (wanneer doet wie wat), uitvoeren en de planning vergelijken met de uitvoering;  evalueren en analyseren van afwijkingen in de uitvoering ten opzichte van de planning en aan de hand van deze evaluatie de planning eventueel verbeteren en/of het doel(stelling) bijstellen.

2.2

Cyclus

Cyclus De P&C- cyclus omvat het proces van richting geven, begroten, rapporteren, (bij)sturen en verantwoorden. De cyclus start met de doelen in de bestaande beleidsplannen van de desbetreffende beleidsvelden (meerjarige beleidsplannen). Daarbij komt de jaarlijkse input vanuit het collegeprogramma in de kadernota (hieronder KDN genoemd) en daarbij de overige actuele ontwikkelingen in de gemeente en extern. De besluitvorming van de kadernota geeft input aan de jaarlijkse doorvertaling in de programmabegroting en de verantwoording in de tussentijdse rapportage en uiteindelijk in het jaarverslag en –rekening.

7

De verschillende onderdelen zijn enerzijds zelfstandige producten, maar maken anderzijds deel uit van de totale cyclus: Figuur 1: Samenhang Planning- en Control Cyclus / Instrumenten verkiezingsprogramma's

raads / collegeprogramma

Jaar 2

Begroting 1

mjr 2

mjr 3

mjr 4

Begroting 2

mjr 3

mjr 4

Begroting 3

mjr 4

KDN 2

Jaar 3

Jaar 4

Jaar 1

Ontwikkel Jaarverslag 1

KDN 3 Jaarverslag 2

KDN 4 Jaarverslag 3

ingen

Begroting 4 KDN 5 Jaarverslag 4

in de gemeente en beleidsplannen

(andere) Externe ontwikkelingen

Wettelijke taken

In hoofdstuk 5.2 wordt een nadere toelichting gegeven op de genoemde instrumenten, zoals de kadernota, de begroting en het jaarverslag en –rekening.

Cyclisch proces Om de doelen die gesteld zijn ook feitelijk te kunnen bereiken wordt in de P&C-cyclus op een systematische manier inhoud gegeven aan het proces van richting geven (het besturen/ planning) en het op koers houden (beheersen/control). De planning- en controlcyclus wordt uitgevoerd binnen een cyclisch proces. Een goede planning en control kan ertoe bijdragen dat de middelen (en dus het geld) zo efficiënt en effectief mogelijk wordt ingezet. De planning- en controlcyclus bij de gemeente Twenterand is ingericht volgens de PDCA-cyclus, de zogenaamde PDCA-cirkel (zie afbeelding op de volgende bladzijde). PDCA is een afkorting die staat voor de belangrijkste stappen uit de cirkel: • Plan (plannen) : maak een plan met de resultaten die je wilt bereiken; • Do (doen / uitvoeren) : voer het plan uit • Check (evalueren) : vergelijk de resultaten met wat je had willen bereiken; • Act (bijsturen) : neem maatregelen/stuur bij om de resultaten alsnog te bereiken. De PDCA-cyclus is een makkelijk hanteerbaar model dat op meerdere lagen van de organisatie inzetbaar is. De interactie en feedback tussen de vier stappen is echter erg belangrijk.

8

De basisvraag is altijd hetzelfde: Doen we de goede dingen en doen we de dingen goed?

2.3 2002

Ontwikkelingen 2002-2012 Dualisering en BBV

De Wet dualisering gemeentebestuur is ingevoerd op 7 maart 2002. Sinds de invoering van de wet zijn de rollen, taken en posities van de raad en het college meer gescheiden en beschikken beide organen over een eigen ambtelijke organisatie ter ondersteuning Belangrijke wijzigingen zijn geweest de overdracht bestuursbevoegdheden raad – college, de ontvlechting raad – wethouders, de invoering van de rekenkamer en de aanstelling van een raadsgriffier. Zie ook hoofdstuk 6.1. Vanuit deze dualiseringswet werden nieuwe voorschriften voor begroting en verantwoording voor provincies en gemeenten opgesteld. Deze voorschriften werden in het “Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV)” opgenomen. Dit Besluit verving vanaf begrotingsjaar 2004 het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995 (CV95). Hiermee is een ontwikkeling van een financiële naar een meer beleidsmatige begroting in gang gezet en was de programmabegroting ontstaan. De begroting voor het jaar 2004 was de eerste die moest voldoen aan de eisen van het BBV. Zie ook hoofdstuk 6.2

2003

Notitie planning en control

Als gevolg van de ontwikkelingen van de dualisering en de daarmee samenhangende gewijzigde begrotingsopzet was er behoefte aan een nadere invulling van de P & C-cyclus binnen de gemeente Twenterand. In 2003 is de eerste Notitie Planning en Control opgesteld. Hierin werd aangegeven hoe de gemeente Twenterand met planning en control de eerstkomende jaren (vanaf 2003) wil omgaan. De notitie uit 2003 is dan ook met name toegespitst op de relatie met de begrotingscyclus.

2006

Voorbereiding nieuwe raadsperiode

In 2006 is de dicussienota “wijzigingen planning- en controlcyclus” opgesteld. Het discussiestuk is geschreven om de zaken rondom de P&C Cyclus te bezien en aan te passen voor de raadsperiode van 2006-2010.

2009

Onderlinge samenhang van de cyclus

In het collegeprogramma 2006-2010 staat: “De gemeente evalueert de begroting- en rekeningcyclus (ook wel P&C cyclus genoemd) in 2009 op haar functioneren”. Om de timing van de verschillende documenten beter op elkaar te laten aansluiten is in 2009 een evaluatie van de planning- en controlcyclus uitgevoerd . Tevens werd in de raad werkdruk ervaren omdat de documenten binnen een (te) korte termijn elkaar opvolgen. Bij het opstellen van de evaluatie is als uitgangspunt genomen dat de planning en control cyclus een logisch, transparant en samenhangend geheel moet vormen, zodat recht gedaan wordt aan de kaderstellende en controlerende taak van de raad. Daarnaast dient het proces ook werkbaar te blijven voor de ambtelijke organisatie. De evaluatie heeft als titel “onderlinge samenhang” meegekregen vanwege het streven naar onderlinge samenhang van de planning- en controlinstrumenten. De verbetervoorstellen per P&C-instrument zijn inmiddels uitgevoerd.

9

2010

Doorontwikkeling P&C en rapport Rekenkamercommissie

Ontwikkeling 2010 Gewijzigde opzet – programmabegroting Bij het opstellen van de programmabegroting 2010 is besloten een verbeterslag toe te passen om de raad een instrument te geven waarmee op hoofdlijnen kan worden gedebatteerd. Hiertoe zijn nadrukkelijk de te bereiken doelstellingen en resultaten over 2010 geformuleerd en in een tabel weergegeven. Door het opnemen van indicatoren, te bereiken resultaten en nulmetingen wordt meer transparantie bereikt zodat de verantwoording aan de raad beter mogelijk gemaakt wordt. Wanneer de gehele Planning en Control cyclus, van collegeprogramma tot en met beleids(en uitvoerings-)plan, op deze wijze ingericht wordt is het mogelijk bij de doelstellingen in de P&C- en beleidsdocumenten op elkaar aan te sluiten. Rapport rekenkamercommissie In 2010 is het rapport van de rekenkamercommissie Twenterand “De kwaliteit en het ontwikkelingsproces van de programmabegroting en jaarrekening als instrument voor sturing en controle” gemaakt. Hierin zijn de programmabegrotingen 2008 en 2010 onderzocht om inzicht te krijgen in de ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan. Het college was blij met de uitkomsten van dit onderzoek. In dit rapport concludeert de rekenkamercommissie dat de programmabegroting 2010 van de gemeente van betere kwaliteit is dan die van 2008. Specifieke conclusies over de begroting van 2010 : “biedt voldoende handvatten voor sturing en controle op maatschappelijke effecten” en “de structuur van de programmabegroting is eenduidig en makkelijk leesbaar”. Het college heeft de meeste aanbevelingen van het onderzoek overgenomen, voor zover de ontwikkeling al niet in gang gezet was. Bij het onderzoek om te komen tot de nu voorliggende notitie P&C is opnieuw gekeken naar de in het rapport opgenomen conclusies en aanbevelingen.

2012

Verbinding

Wanneer de ontwikkelingen vanaf 2002 worden doorgenomen, wordt geconcludeerd worden dat er continue is gewerkt aan de verbetering van de P&C Cyclus. De PDCA, het leren en verbeteren, is natuurlijk ook op het proces en de inhoud van de P&C-cyclus zelf van toepassing. In 2012 is door collega- en bestuursparticipatie een traject ingezet om te komen tot deze notitie en het interne dynamisch (uitvoerings)meerjarenplan P&C waarmee de gemeente de komende jaren aan het werk gaat. Hiermee wil de gemeente de resultaatgerichte kant verbinden met de procesgerichte kant. In hoofdstuk 3.1 wordt het kader neergezet waarbinnen die ontwikkeling plaatsvindt.

10

2.4

Aanverwante onderwerpen

Planning- en Control is niet een op zich staande cyclus. Het heeft raakvlakken met en wordt beïnvloed door veel aanverwante onderwerpen. In deze paragraaf worden er een aantal belangrijke genoemd en toegelicht.

Prestatiemanagement Algemeen 2 In de notitie “Resultaatgerichte overheid” wordt prestatiemanagement gedefinieerd als het proces waarin sturing van de organisatie plaatsvindt door: • het systematisch vaststellen van beleid, strategie en doelstellingen van de organisatie; • dit vervolgens te vertalen naar alle organisatieniveaus en meetbaar te maken door deze doelstellingen te concretiseren naar kritische succesfactoren en prestatie-indicatoren; • op basis hiervan een rapportage op te zetten om daarmee acties te kunnen ondernemen voor bijsturing van de organisatie. Bij prestatiemanagement gaat het voornamelijk over de doorvertaling van de visie naar de doelstellingen en de activiteiten of prestaties die daarvoor geleverd worden. Daarbij moet iedereen ervaren hoe de eigen bijdrage past in het grotere plaatje. Een gemeente (of organisatie) die werkt met prestatiemanagement koppelt meetinstrumenten aan de vastgestelde doelen, dit is de zogeheten structuurkant van prestatiemanagement. Goed prestatiemanagement kan bijdragen aan het ophelderen van vage beleidsdoelstellingen door deze concreet te vertalen in indicatoren, en door regelmatig feedback te geven over de behaalde resultaten. Wanneer de gehele Planning en Control cyclus, van collegeprogramma tot en met beleids- (en uitvoerings-)plan, afdelingsplan en individueel werkplan, op deze wijze ingericht wordt, is het mogelijk aansluiting van de doelstellingen in de beleidsen uitvoeringsdocumenten te verkrijgen. Het collegeprogramma als sturingsinstrument voor verdere koersbepaling voor het bestuur zorgt voor een goede inrichting van de structuurkant van een resultaatgerichte overheid. De gemeente Twenterand is vanaf de invoering van de programmabegroting (2004) met de resultaatgerichte ontwikkeling bezig. In 2010 is de programmabegroting verbeterd door de doelstellingen concreter te formuleren. Door indicatoren, te bereiken resultaten en nulmetingen op te nemen wordt meer transparantie bereikt. Hierdoor wordt de verantwoording aan de raad beter mogelijk gemaakt. Dit is een continue verbeterproces. In 2011 en 2012 heeft de ambtelijke organisatie een cursus prestatie-indicatoren gevolgd en geoefend met het verwoorden van de beleidsdoelen in doelenbomen. Deze methode van doelstellingen formuleren kost tijd. Ook het opzetten van een nulmeting en effect meting (heb ik bereikt wat ik bereiken wilde?) kost tijd en vaak ook geld. Hier moet de organisatie op ingericht zijn zodat de benodigde informatie ook beschikbaar is of gemaakt kan worden. Dit is inherent aan deze wijze van werken. Het voordeel is dat het bestuur explicieter kan verwoorden richting raad en inwoner wat er met de middelen gerealiseerd wordt. Hierdoor is een betere en transparante verantwoording mogelijk en is eventuele bijstelling eenvoudiger. Om te bereiken wat je wilt bereiken is van belang om de resultaatgerichte kant blijvend te verbinden met de procesgerichte kant (zie H. 4.1). LIAS Sturen op effecten, doelen, indicatoren en activiteiten (prestaties) wordt steeds belangrijker. De gemeente Twenterand gaat de komende jaren Lias Enterprise, een software-applicatie voor planning en control, invoeren om de cyclus binnen Twenterand te ondersteunen. Een systeem om beter te kunnen sturen en beheersen en medewerker en management daarin te faciliteren. Uiteindelijk doel is de strategie van de gemeente beter te concretiseren en te implementeren. Lias Enterprise is een digitaal hulpmiddel om het P&C Proces te ondersteunen en heeft diverse modules, waaronder financieel- en prestatiemanagement.

2

Resultaatgerichte overheid: Notitie van dr.A.A. de Waal MBA en mr. L.A.F.M. Kerklaan van Holland Consulting Group

11

Procesmanagement Procesmanagement is voor velen nog een beetje een containerbegrip. De reden daarvan is dat verschillende mensen andere beelden hebben bij het begrip procesmanagement. Enerzijds kan procesmanagement bijvoorbeeld gaan over een integrale visie op management en organisatie. Het gaat dan over het denken in processen, het besturen, verbeteren en beheersen van processen in de keten van de formele hiërarchie. Anderzijds kan het begrip procesmanagement ook slechts gaan over de behoefte om een werkprocesbeschrijving tot de beschikking te krijgen. Tussen deze twee uitersten zit een enorm verschil. Voor de gemeente Twenterand is procesmanagement een manier om de organisatie te sturen. In plaats van op activiteiten te sturen (bv. welke activiteiten moet je verrichten om een paspoort uit te geven) stuur je op processen. In de gemeente Twenterand wordt bij het Zaakgericht werken de aanpak in relatie tot het procesmanagement als eerste opgepakt (mede gezien de verbinding met dienstverlening en E-dienstverlening). De visie omtrent procesmanagement wordt tijdens het schrijven van deze notitie opgesteld en komt in 2012 gereed.

Informatiemanagement De rol van informatiemanagement binnen de planning en controlcyclus is er voor te zorgen dat alle mensen in de organisatie kunnen beschikken over de juiste gegevens zodat stuurgegevens beschikbaar zijn. Soms leggen de beschikbare middelen grenzen op aan de benodigde informatie. Informatiemanagement is van belang voor het efficiënt genereren van statistische informatie. Informatie wordt hiermee toegankelijk en valide gemaakt. Het is van belang om de juiste informatie te volgen zodat de juiste indicatoren gemonitord worden. Hiermee kan de effectiviteit van het gevoerde beleid beoordeeld worden en kan een juiste weergave in de P&C-documenten opgenomen worden.

Competentiemanagement In 2010 is de gemeente Twenterand begonnen met de invoering van competentiemanagement. Daarvoor waren al door het management de missie en doelstellingen voor de organisatie geformuleerd. Competenties zijn specifieke eigenschappen, vaardigheden en kennis voor het effectief kunnen uitvoeren van de betreffende functie (huidige of toekomstige). De kracht van competentiemanagement is dat het onder andere via de functiecompetenties en de Persoonlijk Ontwikkel Plan (POP) een directe relatie legt tussen de ontwikkeling van de organisatie (de benodigde competenties) en de kwaliteiten plus ontwikkelingsmogelijkheden en/of -behoefte (de aanwezige- en gewenste competenties) van individuele medewerkers. Door middel van competentiemanagement kan (huidige/gewenste) ontwikkeling van de medewerkers en organisatie veel beter dan tot dusver in beeld worden gebracht.

Risicomanagement Risico’s zijn onlosmakelijk verbonden met menselijk handelen. Elke organisatie loopt risico’s bij het realiseren van de doelen. Niet alle risico’s zijn te vermijden. Door het ontwikkelen van risicomanagement kan de organisatie er wel grip op krijgen. Risicomanagement is het identificeren en beoordelen van risico’s (bijvoorbeeld in een project) en het vaststellen van beheersmaatregelen. Met beheersmaatregelen worden activiteiten bedoeld waarmee de kans van optreden of de gevolgen van risico’s worden beïnvloed. De gemeente Twenterand heeft in de jaarrekening 2011 een begin gemaakt met risicomanagement. In de komende P&C documenten wordt dit verder uitgebreid.

12

3. Planning en control, waar willen we naar toe? Om een breed gedragen toekomstbeeld te krijgen zijn in het afgelopen jaar gesprekken gevoerd met betrokkenen in de diverse rollen en is er een intern traject met een aantal bijeenkomsten uitgevoerd. Met input van de betrokkenen is het toekomstbeeld zoals in deze notitie is weergegeven en de uitwerking ervan opgesteld. Omdat het bij effectiviteit naast kwaliteit ook om acceptatie gaat, is in deze samenwerking geïnvesteerd. Wanneer een toekomstbeeld gedragen wordt kan “van Ploegen, Zaaien, Groeien en Oogsten” naar “Groeien en opbloeien” gegaan worden. Hiertoe is deze geactualiseerde notitie Planning en Control opgesteld en is tevens een meerjarenplan P&C voor de organisatie uitgewerkt. Binnen de P&C cyclus van de gemeente Twenterand wordt continue gestreefd naar en gewerkt aan verbetering en optimalisering zodat de instrumenten aansluiten bij de wensen, behoeften van de omgeving en de wettelijke regelingen. De Planning- en controlcyclus is een middel om andere beleidsterreinen te ondersteunen en een kans om binnen ieders rol en verantwoordelijkheid keuzes te maken voor de gemeente Twenterand. Vanaf 2008 zijn gemeenten, ook de gemeente Twenterand, in zwaarder financieel weer gekomen. Sindsdien heeft de gemeente Twenterand elk jaar moeten bezuinigen om de begroting sluitend te krijgen. In een tijd van schaarste, zoals nu tijdens de huidige crisisperiode, is de noodzaak groot om creatiever en inventiever met de tijd en middelen om te gaan. De noodzaak is aanwezig voor meer resultaatgerichtheid waarbij aandacht is voor een betere sturing met minder middelen en daarbij een transparante verantwoording te geven. Om het vertrouwen van de inwoners (en elkaar) te stimuleren is aandacht nodig voor transparantie en duidelijke verantwoording. In 2012 wordt steeds vaker gesproken over het zoeken naar verbinding. Binnen een complexe cyclus, zoals de P&C-cyclus, is dat noodzakelijk en ook mogelijk door elkaar aan te vullen vanuit de eigen kennis en kunde en samen te werken vanuit diverse rollen en verantwoordelijkheden. Het sluit aan bij een Zuid-Afrikaans gezegde “Alleen ga je sneller, samen kom je verder!”. Wanneer er verbinding is kan er efficiënter gewerkt worden en krijg je een beter resultaat en dat is dus effectiever voor de gemeente. Dat is precies het maatschappelijk effect welke nagestreefd wordt met de planning- en controlcyclus: ”Een gemeentelijke overheid die effectiever en efficiënter werkt en raad, college en samenleving de benodigde informatie geeft over de te behalen doelen en realisatie ervan”. We werken en leven momenteel in een snel veranderende omgeving, ook binnen de overheid. Daarom is naast de richtinggevende en informerende notitie P&C (deel 1 toekomstdeel en deel 2 te gebruiken als informatief handboek) een dynamisch meerjarenplan P&C, ter uitvoering door de ambtelijke organisatie, opgesteld. Het dynamisch meerjarenplan is een intern uitvoeringsplan dat jaarlijks in samenspraak met de betrokkenen bijgesteld kan worden. De visie, missie, speerpunten en doelstellingen zijn hierna vastgelegd in hoofdstuk 3.1. Daarmee wordt een gezamenlijk kader vastgesteld waarbinnen de P&C Cyclus verder vorm en inhoud kan krijgen en het kader waarbinnen gewerkt wordt om te bereiken wat nagestreefd wordt “een effectieve en efficiënte planning- en controlcyclus”.

13

3.1

Waar naar toe?

Visie De visie van planning en control voor de gemeente Twenterand is: - Behouden van het goede; - Verbeteren van het bestaande; - Beheerste groei van de kwaliteit van de inhoud; - Aandacht voor de kwaliteit van het proces; - Stimuleren van een lerende organisatie.

Missie De missie van planning en control voor de gemeente Twenterand is: Samen werken aan een effectieve en efficiënte planning- en controlcyclus binnen ieders rol en verantwoordelijkheid. Een lerende omgeving, waarin resultaat en mensgericht werken centraal staat. Bij het proces verbinden we 3 de PDCA en IMWR -cyclus. Regelmatig toetsen wij of onze producten binnen de planning & control kwalitatief en kwantitatief voldoen aan de verwachting van onze actoren. Wij streven er naar onze producten binnen de planning & control zo efficiënt en effectief mogelijk te realiseren. Hierbij hebben we aandacht voor de informatiebehoefte en het resultaat voor de inwoner van de gemeente.

Beoogd maatschappelijk effect Het beoogd maatschappelijk effect voor de P&C-cyclus van de gemeente Twenterand is: • Een gemeentelijke overheid die effectiever en efficiënter werkt en raad, college en samenleving de benodigde informatie geeft over de te behalen doelen en realisatie ervan.

Doel Te bereiken door het nastreven van drie speerpunten: • Gerichter presteren; • Beter samenwerken en • Slimmer organiseren.

Doelstellingen De belangrijkste doelstellingen van de continue P&C ontwikkeling zijn: • Het vergroten van de effectiviteit van het gemeentelijk beleid; • Het vergroten van de beheersbaarheid van de gemeente, zowel op financieel beleid als op de beleidsterreinen • Het verhogen van de transparantie, gericht op het afleggen van publieke verantwoording; • Het verbeteren van het proces; • Het verbeteren van de afstemming tussen de diverse rollen; • Het vergroten van het ontwikkelvermogen van de gemeente.

Prestaties: Wat gaan we de komende jaren doen om onze doelen te realiseren? Tussen het Ploegen en het uiteindelijke Oogsten moet er binnen de gemeente veel gebeuren, ieder binnen zijn of haar taakgebied, rol en verantwoordelijkheid. Om focus aan te brengen zijn aan de doelen prestaties verbonden. De hierna genoemde prestaties, zijn een aantal ontwikkelonderwerpen, die we aan onze doelen gekoppeld hebben. De ontwikkelonderwerpen staan in het (interne) dynamisch meerjarenplan P&C vermeld. Het is een dynamisch plan omdat elk jaar de voortgang geëvalueerd wordt en indien nodig wordt bijgesteld. De komende jaren worden deze prestaties met behulp van de betrokken actoren verder uitgewerkt. Voor de input voor de prestaties is o.a. onderzoek gedaan naar: - Participatietraject (collega- en bestuursparticipatie) door gesprekken en klankbordgroepsessies; - Rapport Rekenkamercommissie Twenterand: Begroting en Rekening (uit 2009).

3

PDCA: Plan, Do, Check, Act en IMWR: Inspireer, Mobiliseer, Waardeer, Reflecteer (zie ook hoofdstuk 6)

14

De volgende thema’s zijn naar voren gekomen en daarbij zijn ontwikkelonderwerpen (prestaties) benoemd. Zie hieronder de afbeelding en vervolgens de toelichting op de genoemde thema’s:

In de twee hoofdthema’s: 1. Resultaatgerichtheid 4 - Een gerichter en concreter collegeprogramma stimuleren ; - Gebruik van doelenbomen bevorderen inclusief doorvertaling naar werkplannen; - Evaluatie faciliteren; - Beleidsnota’s beter bruikbaar maken als onderlegger (aansluiting op) de Programmabegroting (4); - Beleidsnota’s meer resultaatgericht en evalueerbaar opstellen (mede tbv sturen op indicatoren (4); 2. Procesgerichtheid - Slimmer organiseren uitvoering proces P&C-cyclus (aan de voorkant van het proces Komen), meer in gezamenlijkheid; en de vier ondersteunende / randvoorwaardelijke thema’s : 3. Informatie(behoefte) - Informatiebehoefte van de raad vooraf (jaarlijks) bepalen; - Trend van metingen meerjarig weergeven in P&C documenten; - Verbeteren inzicht in gekwantificeerde risico’s en de informatiewaarde van paragrafen (4); - De lasten en baten splitsen naar de verschillende beleidsvelden; 4. Rollen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden (incl. juridische thema’s) - Rollen, verantwoordelijkheden, bevoegdheden zijn helder en bekend gemaakt bij alle betrokkenen (en worden nageleefd); 5. Opleiding / Personeelsbeleid (incl. competenties) / Instructie - Informatiebijeenkomsten van de organisatie voor de raad, organisatiebreed gepland organiseren (irt informatiebehoefte raad bepalen); 4

Uit rapport rekenkamercommissie 2010

15

6. Communicatie (in- en extern) - Communicatie middels de hierboven genoemde informatiebijeenkomsten en de auditcommissie bevorderen. Naast de hierboven genoemde ontwikkelonderwerpen zijn er voor de organisatie ook ontwikkelonderwerpen benoemd. Die zijn niet in deze notitie P&C opgenomen, maar in de uitvoeringsbijlage voor de organisatie (het dynamisch meerjarenplan P&C) omdat deze bevoegdheid zijn van het MT. Jaarlijks kunnen deze ontwikkelonderwerpen bijgesteld worden. De onderdelen die op het vlak van de raad liggen worden afgestemd met de auditcommissie.

Kritische succesfactoren: Voor het bereiken van de doelen zijn voor alle actoren de volgende kritische succesfactoren van belang: - Houding en gedrag; - Naleven afspraken of tijdige bijstelling in afstemming met betrokken actoren; - Eenvoud en duidelijkheid in het proces, formats en regels; - Kennis van en aandacht voor het proces; - Betrouwbaarheid van informatie; - Kennis van ieders bevoegdheid, verantwoordelijkheid en rol.

16

4. Planning en Control, wat en hoe gaan we doen? 4.1

Planning en control, cycli verbinden

Cycli verbinden Zoals in Hoofdstuk 2.2. gesteld wordt de planning- en controlcyclus in Twenterand uitgevoerd binnen het cyclische proces PDCA, ook wel PDCA-cirkel genoemd. Een goede planning en control kan ertoe bijdragen dat de middelen (en dus het geld) zo efficiënt en effectief mogelijk wordt ingezet. Maar werkt het eigenlijk alleen met het gebruiken van de PDCA?

Tegen de berg op is lastig………en kost veel duwkracht….

Hoe horizontaal te krijgen? De vraag is: waardoor wordt het gestimuleerd? Door het verbinden van de volgende cycli:

PDCA : IMWR :

Plan Inspireren

Do Mobiliseren

Check Waarderen

Act Reflecteren

Het Instituut Nederlandse Kwaliteit (INK) heeft in haar uitgave van 2008 deze IMWR-cirkel geïntroduceerd. IMWR staat voor ‘Inspireren’ (prikkelen van de geest), ‘Mobiliseren’ (benutten van inspiratie en ontwikkelen van kwaliteiten van betrokkenen), ‘Waarderen’ (bepalen wat van waarde is en erkenning geven) en ‘Reflecteren’ (tijd nemen om terug te kijken). Elke stap uit de PDCA cyclus wordt verbonden met een werkwoord van de IMWR-cirkel. Die werkwoorden weerspiegelen de aandacht die met name het bestuur en de leidinggevenden moeten geven aan elke stap, ook wel de duwkracht.

17

Deze cirkel gaat er vanuit dat mensen een cruciale rol spelen in de ontwikkeling en het bereiken van de doelen van de gemeente en organisatie. In de PDCA-cirkel krijgt het inspireren, mobiliseren, waarderen en reflecteren van de mens weinig expliciete aandacht. Naast de Deming-cirkel (PDCA) is ook aandacht voor de IMWR-cirkel nodig. De IMWR cyclus is de duwkracht om de PDCA cyclus draaiend te krijgen en te houden. Vandaar dat naast de PDCA-cirkel ook de IMWR-cirkel moet worden ingezet als middel om verder te ontwikkelen. Zodat deze ‘zachte’ elementen een herkenbare plaats krijgen naast de ‘harde’ onderdelen van de Deming-cirkel. Dit geldt niet alleen voor of binnen de ambtelijke organisatie, maar ook voor de verbinding tussen de verschillende rollen van raad, college en organisatie. Een goed plan kan niet tot stand komen zonder dialoog en inspiratie. Net zo min komt bezieling en inspiratie niet van de grond zonder een goed plan en het benoemen van resultaten.

Verbinding actoren en rollen Waar de balans tussen deze twee cirkels bij de planning- en controlcyclus van de gemeente Twenterand ligt, wordt telkens opnieuw in samenspraak met elkaar bekeken binnen ieders taak, rol en verantwoordelijkheid. Een eerste aanzet is gedaan door het proces welke gebruikt is voor het opstellen van deze notitie. Het blijft echter een weg van ontdekken, leren en afstemmen binnen diverse processen en door de verschillende actoren. Alle te vullen rollen zijn hierbij betrokken, de gemeenteraad, het individuele raadslid, het college, de burgemeester, de wethouders, de gemeentesecretaris, het MT, de afdelingshoofden en de ambtenaren. Het gaat erom dat elkaars belangen erkent worden en dat gezocht wordt naar horizontale afstemming met elkaar en verticale doorlijning van doelen en acties. Het is een blijvende ontwikkeling en kan niet alleen opgehangen worden aan de Planning- en Controlcyclus. Hiertoe moet ieder zijn/haar verantwoordelijkheid nemen en verbinding blijven zoeken tussen het resultaatgerichte en het mensgerichte op een zodanige manier dat de gemeente Twenterand en haar inwoners hierbij uiteindelijk gebaat zijn.

4.2

Wat en hoe gaan we het doen?

Wat en hoe Bij deze Notitie planning en control hoort voor het College en MT een uitvoeringsplan, namelijk het dynamisch meerjarenplan P&C. Dat niet alles in één jaar bereikt kan worden mag duidelijk zijn. Dit gezien de vele aanverwante onderwerpen en de complexiteit van de planning- en controlcyclus. Daarom is een meerjarenplan opgesteld. De ontwikkelingen in de omgeving van de lokale overheid gaan soms zo snel dat het meerjarenplan als een dynamisch uitvoeringsplan is ingericht. Elk jaar wordt daarom het dynamisch meerjarenplan waar nodig bijgesteld in samenspraak met de betrokken actoren, zoals raad (via de auditcommissie), college en medewerkers binnen de organisatie. Het toekomstbeeld en waar we naar toe willen, welke in deze notitie P&C geschetst is, is daarbij het kader voor verdere uitvoering. De bedoeling is door deze gezamenlijke aanpak te komen van het moeten naar het ontmoeten en gezamenlijk resultaten neer te zetten. De titel van deze interne uitvoeringsbijlage, het dynamisch meerjarenplan P&C, is dan ook “van moeten naar ontmoeten”. Met het dynamisch meerjarenplan P&C wordt gewerkt aan het behalen van de doelen (die in hoofdstuk 3.1 van deze notitie opgenomen zijn) binnen de drie speerpunten: - gerichter presteren, - beter samenwerken en - slimmer organiseren.

18

DEEL 2 HANDBOEK In het handboek wordt ingegaan op de instrumenten van de planning- en controlcyclus binnen de gemeente Twenterand. Tevens worden de diverse rollen, verantwoordelijkheid en bevoegdheden belicht en wordt informatie gegeven over de betrokken wet- en regelgeving.

19

5. Planning en Control, instrumenten 5.1

Strategisch, tactisch en operationeel niveau

In dit hoofdstuk wordt toegelicht binnen welke structuur de planning- en controlcyclus plaatsvindt. Planning (sturen) en control (verantwoording) gebeurd bij gemeenten op drie verschillende niveaus. Op strategisch, tactisch en operationeel niveau. Elk niveau heeft eigen rollen, taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Het proces van planning en control verbindt het plannen en beheersen (control). In het schema is de 5 samenhang gevisualiseerd. Hieruit blijkt tevens dat planning en control een cyclisch proces is, waarbij: • de verschillende instrumenten in tijd op elkaar aan moeten sluiten, zowel aan de planningskant als aan de verantwoordingskant; • ieder planningsinstrument tevens een verantwoordingsinstrument moet kennen, dat volgens dezelfde systematiek is opgebouwd. Het planning en control instrumentarium bestaat uit: • planningsinstrumenten: informatie gericht op het verkrijgen van inzicht en het maken van keuzes; • controlinstrumenten: informatie gericht op het beheersen en verantwoorden. De vraag ‘Wie heeft welke informatie nodig, op welke moment en waarvoor” is bepalend voor het gebruik en de inhoud van de instrumenten. Figuur 2: Schematische weergave planning & controlcyclus PLANNING (STUREN) beleidsplannen verkiezingsprogramma’s coalitie-akkoord collegeprogramma kadernota / voorjaarsnota programmabegroting

productenraming (bij de begroting) projectplannen

afdelingsplannen functioneringsgesprekken werkplannen (evt.)

CONTROL (VERANTWOORDING) STRATEGISCH NIVEAU GEMEENTERAAD

TACTISCH NIVEAU COLLEGE

OPERATIONEEL NIVEAU AMBTELIJKE ORGANSIATIE

beleidsevaluatie jaarverslag jaarrekening bestuursrapportage onderzoeken audits rekenkamerverslagen

productrealisatie (bij de jaarrekening) projectrapportages

managementrapportages / afdelingsrapportages beoordelingsgesprekken

Sturing vindt plaats van het strategisch niveau: de gemeenteraad, via het tactisch niveau: het college naar het operationele niveau: de ambtelijke organisatie. Verantwoording begint juist onderop, van operationeel aan tactisch of via tactisch aan strategisch niveau. Dit heeft tot gevolg dat elk niveau eigen informatiestromen heeft, die aansluiten op eigen informatiebehoefte.

5

Zie hoofdstuk 2.2

20

In relatie tot de PDCA-cirkel (zie ook Hoofdstuk 2) worden de bevoegdheden van de gemeenteraad en het college toegelicht: PLAN (Plannen)

:

DO (Doen)

:

CHECK( Evalueren) : ACT (Bijsturen)

5.2

:

De raad bepaalt wat we als gemeente willen en wat het mag kosten. Voor een deel wordt dit ook door landelijke wetgeving geregeld. Dit is de kaderstellende rol van de raad op basis van de Wet Dualisering gemeentebestuur. Het college van burgemeester en wethouders bepaalt wat zij doen om dit te realiseren. Vervolgens voert de gemeentelijke organisatie deze plannen uit. Het college legt verantwoording af aan de raad over wat bereikt is en wat het heeft gekost. De raad controleert deze verantwoording van het college. Met de resultaten van deze controle wordt weer begonnen aan de planning voor het volgende jaar. Dit is de controlerende rol van de raad op basis van de Wet Dualisering gemeentebestuur.

Instrumenten

Planning en control instrumenten geven inzicht in wat we willen bereiken, wat daarvoor gedaan wordt en welke middelen daarvoor beschikbaar zijn respectievelijk inzicht in wat we bereikt hebben, wat we daarvoor gedaan hebben en welke middelen daarvoor zijn ingezet. Het gaat in feite om het vaststellen van de gewenste doelen en het terugkoppelen (verantwoorden) van de resultaten op deze doelen en de financiële begroting en/of verantwoording. Dit leidt tot de volgende documenten in de planning- en controlcyclus van de gemeente Twenterand: Planning (sturen)

:

Control (verantwoording) :

Beleidsplannen, Coalitie-akkoord / Collegeprogramma, Kadernota, Programmabegroting, Afdelingsplannen; Beleidsevaluaties, Berap en Jaarverslag & Jaarrekening, Managementrapportages.

De Gemeentewet en de Provinciewet schrijven voor dat elke gemeente en elke provincie jaarlijks begrotings- en verantwoordingsstukken moet opstellen. Het Besluit begroting en verantwoording (BBV) bevat de regelgeving daarvoor. Zie ook de toelichting op de BBV-regels onder hoofdstuk 6. De P&C-cyclus omvat dus zowel voor de planning als voor de control een reeks instrumenten die hierna beschreven worden.

Instrumenten Beleidsplannen PERIODE:

Meerjarig, vaak over een periode van 4 jaren (tijdsperiode loopt veelal niet gelijk aan het coalitie-akkoord / collegeprogramma). NIVEAU: Raad, Planningsdocument (en evaluatie) FUNCTIE: In een beleidsplan wordt de visie van het bestuur op de middellange en lange termijn uiteengezet op een bepaald beleidsveld / -onderwerp. Het is een meerjarig plan waarin beleidsdoelen en voornemens geformuleerd en geprioriteerd zijn. Input onder andere afhankelijk van collegeprogramma en externe en wettelijke ontwikkelingen. Een beleidsplan is het kader voor de uitvoering door het college en ambtelijke organisatie en is richtinggevend en regelend voor de inwoners van de gemeente. TOELICHTING: De door de raad geprioriteerde (meerjarige) beleidskaders geven in feite de input voor de jaarlijks begroting en voor de uitvoering in dat betreffende jaar. Dit wordt verwoord in het programmadeel van de jaarlijkse begroting. Bij het betreffende beleidsveld is bij voorkeur een jaarschijf uit het beleidsplan opgenomen. Hierover vindt tussentijdse verantwoording plaats via de P&C cyclus en een definitieve verantwoording in de evaluatie van het gehele beleidsplan.

21

Coalitie- akkoord PERIODE: NIVEAU: FUNCTIE:

4-jaarlijks na gemeenteraadverkiezingen Raad, Planningsdocument 6 Een coalitieakkoord zijn de afspraken vastgelegd welke coalitiepartijen met elkaar hebben gemaakt TOELICHTING: In een coalitieakkoord wordt op hoofdlijnen de onderlinge afspraken van de coalitiefracties, zoals gemaakt tijdens de collegevorming, vastgelegd. In enkele gemeenten wordt een raadsprogramma opgesteld. Zowel een coalitie-akkoord als een raadsprogramma zijn geen wettelijke verplichting.

Collegeprogramma PERIODE: NIVEAU: FUNCTIE:

4-jaarlijks na gemeenteraadverkiezingen Raad, Planningsdocument Geeft inhoudelijke, geconcretiseerde invulling aan de politieke voornemens zoals verwoord in het coalitieakkoord. TOELICHTING: In een collegeprogramma legt het gemeentebestuur bij aanvang van een nieuwe collegeperiode (na verkiezingen) de beleidsvoornemens vast die zij meerjarig (voor de duur van de collegeperiode) wil realiseren. Gekozen kan worden om alleen een coalitieakkoord te hebben. Voor de effectiviteit van het collegeprogramma is het van belang dat de beleidsvoornemens op hoofdlijnen uit het coalitieakkoord meerjarig worden doorvertaald in een beleidsprogramma in het collegeprogramma door het formuleren van concrete beleidsdoelen alsmede de prioritering hiervan. Dit geeft transparantie en mogelijkheden voor verantwoording over het bereikte resultaat. Het collegeprogramma geeft input voor de kadernota en de begroting en is daarmee het vertrekpunt voor de uitvoering door het college en de ambtelijke organisatie. Het collegeprogramma geeft tevens richting voor de nieuw te ontwikkelen beleidsplannen. Een collegeprogramma is geen wettelijke verplichting.

Kadernota PERIODE: Jaarlijks in het voorjaar NIVEAU: Raad, Planningsdocument FUNCTIE: Koers bepalen en kaders stellen voor de op te stellen begroting TOELICHTING: De kadernota is het voorbereidende document voor de programmabegroting. Voorheen werd dit document in de gemeente Twenterand “Voorjaarsnota” genoemd. In de kadernota geeft het college aan welke speerpunten van het beleid (nieuw beleid) en in de huidige situatie ook welke bezuinigingen (afweging beleid en uitvoering) in de komende jaarschijf aandacht nodig zijn en in de begroting verder uitgewerkt gaan worden. De speerpunten van beleid vloeien voort uit onder andere het coalitie-akkoord / collegeprogramma en beleidsevaluaties en -plannen. Om de raad goed te ondersteunen bij de kaderstellende taak (duale stelsel) wordt het nieuwe beleid in de vorm van de meerjarenraming in de kadernota weergegeven. Tijdens de raadsbehandeling kunnen keuzes gemaakt worden welke nieuwe investeringen (of bezuinigingen) wel of niet gedaan worden. Tijdens de behandeling van de kadernota door de gemeenteraad vinden de algemene beschouwingen plaats. Op deze manier is de kadernota een sterke basis voor het opstellen van de programmabegroting. Met de vaststelling van de kadernota geeft de raad het college de opdracht om de gewenste beleidsaanpassingen verder uit te werken in de programmabegroting van het komende jaar. • Kadernotamarkt: Dit is een niet openbare, technische en informerende markt ter vervanging van een schriftelijke vragenronde voorafgaand aan de behandeling van de kadernota. Het is tevens een informeel contactmoment voor raad, college en ambtenaren. In 2009 is voor de eerste keer de kadernotamarkt gehouden.

6

Fracties die samenwerken binnen de raad van de gemeente

22

Begroting PERIODE:

Jaarlijks in het najaar. Uiterlijk 15 november vastgesteld door de raad en aangeboden aan de provincie. NIVEAU: Raad, Planningsdocument FUNCTIE: Dit document is het jaarlijkse wettelijke uitvloeisel vanuit het collegeprogramma en de actuele ontwikkelingen om de beoogde maatschappelijke effecten te bereiken. De begroting ondersteunt de kaderstellende en controlerende functie van de raad. TOELICHTING:De programmabegroting vormt het document waarin de afspraken vanuit de kadernota tussen het college en de gemeenteraad definitief worden vastgelegd en financieel worden vertaald. In de afgelopen jaren is een traject ingezet om te komen tot een kwaliteitsverbetering van de begroting, die de raad beter in staat stelt om kaders te stellen en te sturen op hoofdlijnen. Op programmaniveau worden maatschappelijke effecten benoemd, staan de doelstellingen vermeld en de prestaties die daarvoor gedaan worden alsmede de daarvoor beschikbaar te stellen middelen. In de paragrafen worden de ontwikkelingen weergegeven ten aanzien van een aantal zaken die een dwarsdoorsnede zijn van de programma´s. De gemeentelijke programmabegroting geeft dus aan welke plannen (beleidsvoornemens) de gemeente heeft voor het komende jaar en wat deze plannen gaan kosten. Simpel gesteld is de begroting van het volgende jaar dus een optelsom van de (gewijzigde) begroting van het lopende jaar plus de ontwikkelingen, wensen en bezuinigingen voor het komende jaar. De begroting wordt “gevoed” door het collegeprogramma (zie schema H.2.2). Bij de behandeling van de kadernota worden door de raad al keuzes gemaakt en richtingen aangedragen voor het opstellen van de begroting. De uitwerking van de programmabegroting vindt plaats in de productenraming, dit is bevoegdheid van het college. De afdelingsplannen is bevoegdheid van het MT. De verantwoording van begroting in de bestuursrapportage en het jaarverslag is op gelijke wijze ingericht, dit bevorderd herkenbaarheid en transparantie. De begrotingsdocumenten voor de raad bestaan, sinds 2010, in ieder geval uit de volgende onderdelen: • De Programma’s: 1. Mens en Maatschappij 2. Ruimte en Economie 3. Veiligheid 4. Burger, Bestuur en Middelen • Paragrafen: 1. Weerstandsvermogen 2. Onderhoud kapitaalgoederen 3. Financiering 4. Bedrijfsvoering 5. Verbonden partijen 6. Grondbeleid 7. Lokale heffingen 8. Projecten • Productenraming: Met behulp van de productenraming worden de programmabudgetten verdeeld over de benoemde primaire en ondersteunende producten en budgetten waarvoor de diverse afdelingen verantwoordelijk zijn. De productenraming is het planningsdeel (vanuit de begroting

Bestuursrapportage (Berap) PERIODE: NIVEAU: FUNCTIE:

Jaarlijks met als peildatum 1 augustus Raad, Controldocument De Berap is een tussentijdse verantwoording over de relevante afwijkingen in de beleidsrealisatie en de (financiële) middelen op programmaniveau. In de bestuursrapportage (berap) wordt door het college tussentijds verantwoording afgelegd aan de raad. Naast relevante afwijkingen in de mate van realisatie van de doelstellingen, zoals opgenomen in de programmabegroting wordt ook ingegaan op relevante actuele ontwikkelingen en relevante financiële afwijkingen alsmede de voortgang over de investeringen. Beleidsmatige bijsturing evenals financiële bijsturing

23

is mogelijk. Bij een financiële bijsturing wordt een begrotingswijziging gemaakt. Hierover beslist uiteindelijk de raad. TOELICHTING: Bij de evaluatie P&C Cyclus (2009) is voorgesteld deze verantwoordingstermijn te verschuiven naar 1 augustus, zodat bij de Berap inhoudelijk meer te melden valt en toch tijdig bijgestuurd kan worden. Momenteel geeft de Berap dus een overzicht van relevante afwijkingen in de beleidsrealisatie en financieel over de periode tot augustus ten opzichte van de voornemens uit de programmabegroting.

Bestuurlijke voortgangsrapportage (projecten) PERIODE: NIVEAU: FUNCTIE:

Twee keer per jaar in het voor- en najaar College, Controldocument (projectrapportage) – informatief naar de raad Bestuurlijke voortgangsrapportage over de door het college aangewezen projecten welke in paragraaf 8 van de begroting opgenomen zijn. Deze voortgangsrapportage is voor de projecten de link met de Planning- en controlcyclus. TOELICHTING: Voor de Berap is als systematiek gekozen het verstrekken van informatie over relevante afwijkingen uit de programmabegroting. Deze systematiek wordt ook gebruikt voor de bestuurlijke voortgangsrapportage projecten (ook wel Vorap projecten genoemd). Na evaluatie van de rapportage zijn er in 2012 verbeterpunten aangebracht. De rapportage bevat minder details en is nu meer een voortgangsverslag ten opzichte van de vorige rapportage. Tevens zijn er per project dashboards toegevoegd. Naast deze voortgangsrapportage is meer informatie beschikbaar in de bijlagen. Deze bijlagen zijn digitaal via de website beschikbaar gesteld. Ook is er een “extranet” in ontwikkeling waarop verdere detailinformatie beschikbaar komt voor bijvoorbeeld de raadsleden of projectgroepleden.

Jaarverslag en Jaarrekening PERIODE:

Jaarlijks in het voorjaar. Uiterlijk 15 juli vastgesteld door de raad en aangeboden aan de provincie. NIVEAU: Raad, Controldocument FUNCTIE: Verantwoording over het door het college gerealiseerde beleid, de geleverde prestaties en de ingezette middelen op programmaniveau na afloop van een begrotingsjaar. TOELICHTING:Sluitstuk van een kalenderjaar binnen de P&C-cyclus is het opstellen van de jaarrekening, inclusief het jaarverslag. De raad is bevoegd het jaarverslag en de programmajaarrekening met productenrealisatie vast te stellen. Tevens is de raad bevoegd te besluiten over de dekking van het boekjaarsaldo. De Jaarrekening en het Jaarverslag worden in de gemeente Twenterand vóór de Kadernota aangeboden, zodat de uitkomsten van de raadsbehandeling van de jaarrekening en het jaarverslag kunnen worden meegenomen bij de raadsbehandeling van de kadernota. De jaarrekening en het jaarverslag wordt opgesteld en behandeld volgens de vastgestelde richtlijnen en wettelijke voorschriften en zal dus in ieder geval de volgende informatie bevatten: • het jaarverslag bestaande uit de programmaverantwoording en de paragrafen; • de jaarrekening bestaande uit de balans met toelichting en de programmarekening met toelichting. • Jaarverslag: Het jaarverslag bevat meer de beleidsmatige verantwoording terwijl met de jaarrekening financieel verantwoording wordt afgelegd. In het jaarverslag wordt getracht een antwoord te geven op de vragen: wat hebben we bereikt, wat hebben we daarvoor gedaan en wat heeft het gekost? In de paragrafen wordt gerapporteerd aan de hand van de uitgangspunten zoals gesteld bij de begroting. • Jaarrekening De jaarrekening van de gemeente is de financiële verantwoording van het gevoerde beleid in het afgelopen jaar. Het gaat vooral over het geld dat de gemeenteraad in de begroting had bestemd voor het uitvoeren van allerlei taken. Om de uitkomsten in de rekening goed met de begroting te kunnen vergelijken is de rekening op gelijke wijze opgebouwd als de begroting. De accountant controleert of de cijfers in de rekening een juist beeld geven van de werkelijkheid. Na goedkeuring geeft de

24

accountant de accountantsverklaring af. De jaarrekening moet vóór 15 juli van elk jaar bij de toezichthouder zijn, de Provincie Overijssel. • Onderdeel rechtmatigheidsverklaring: Sinds de jaarrekening 2004 worden gemeenten door de accountant niet alleen gecontroleerd op het getrouwe beeld van de cijfers in de jaarrekening, maar ook op de rechtmatige totstandkoming ervan. Bij de accountantscontrole van de jaarrekening vanaf 2004 wordt vastgesteld dat de baten en lasten en balansmutaties in de programmarekening tot stand zijn gekomen in overeenstemming met de begroting en met van toepassing zijnde wettelijke regelingen waaronder gemeentelijke verordeningen. De rechtmatigheidscontrole, met name het eigen controlewerk, geeft een goed inzicht hoe de organisatie de regelgeving uitvoert en laat zien waar nadere maatregelen in de begrotingsuitvoering nodig zijn.

Afdelingsplannen PERIODE: NIVEAU: FUNCTIE:

Jaarlijks MT, Planningsdocument De afdelingsplannen vormen het instrument om de werkzaamheden voortkomend uit de programmabegroting te vertalen naar concrete activiteiten op productniveau. Ook vindt met behulp van de afdelingsplannen een afstemming plaats tussen de uit te voeren werkzaamheden en de beschikbare capaciteit. TOELICHTING: Afdelingsplannen zijn werkdocumenten. Dat is nodig om activiteiten en budgetten op de voet te volgen. Het maakt duidelijk aan functionarissen wat hij of zij moet doen, hoeveel tijd dat mag kosten en welk budget daarvoor beschikbaar is. De afdelingsplannen biedt het management de mogelijkheid om de voortgang van de geplande activiteiten te volgen. Het format voor de afdelingsplannen worden qua vorm, uniformiteit en inhoud momenteel verder ontwikkeld. In het verlengde hiervan liggen: - Individueel werkplan - Functionerings – en beoordelingsgesprekken Binnen deze notitie worden deze niet verder toegelicht

Managementrapportages / afdelingsrapportages PERIODE: NIVEAU: FUNCTIE:

Deze komen in diverse vormen voor MT, Afdelingshoofden, Controldocumenten Tussentijdse verantwoording over beleid en bedrijfsvoering. Mogelijkheid voor bijsturing van de uitvoering. TOELICHTING: Binnen deze notitie wordt dit niet verder toegelicht

Naast alle P&C instrumenten om de raad en inwoners van informatie te voorzien, kan (en moet soms) door het college van de actieve informatieplicht gebruik gemaakt worden. Actieve informatieplicht: Met de actieve informatieplicht wordt bedoeld de verplichting van zowel het college als de burgemeester (als afzonderlijk bestuursorgaan) om de raad actief alle inlichtingen (informatie) te geven over alles wat de raad voor de uitoefening van zijn taken nodig heeft. In het kader van de planning- en controlcyclus is dit instrument van belang. Bij tussentijdse afwijkingen van belang bestaat de verplichting van het college en/of de burgemeester om de raad (actief) te informeren. De actieve informatieplicht is in de Gemeentewet opgenomen in de artikelen 169 (college) en 180 (burgemeester). Artikel 60 derde lid betreft de openbaarmaking van de collegebesluitenlijst. Binnen deze notitie wordt de actieve informatieplicht niet verder toegelicht.

25

6. Planning en Control, wat gebruiken we erbij? 6.1

Rollen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden

Dualisme De politiek in de gemeente is gebaseerd op het dualisme. De Wet dualisering gemeentebestuur is ingevoerd op 7 maart 2002. Sinds de invoering van de wet zijn de rollen, taken en posities van de raad en het college meer gescheiden en beschikken beide organen over een eigen ambtelijke organisatie ter ondersteuning. Dualisme betekent dus dat de raad van de gemeente andere taken heeft dan het college van burgemeester en wethouders. Er is een duidelijke scheiding gekomen in de samenstelling, de functies en de bevoegdheden van de raad en die van het college. Sinds de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur heeft de gemeenteraad volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende taken. Het college van B&W heeft beleidsvoorbereidende en uitvoerende taken. Hieronder volgt per orgaan een feitelijke toelichting .

De diverse organen binnen de gemeente Bestuursorganen van de gemeente zijn (conform art. 6 Gemeentewet): de burgemeester, de gemeenteraad en het college van B&W. De wethouder is geen bestuursorgaan. Een bestuursorgaan van de gemeente kan besluiten voor de gemeente nemen. In het mandaatbesluit is vastgelegd welke bevoegdheden (mandaat, volmacht of machtiging) de organisatie (onderdelen/personen) heeft om namens het college of burgemeester besluiten te nemen. Gemeenteraad De samenstelling van de gemeenteraad wordt eens per vier jaar bepaald op grond van de gemeenteraadsverkiezingen. De raad wordt gevormd door plaatsgenoten die bij de gemeenteraadsverkiezingen door de inwoners van Twenterand zijn gekozen. De gemeenteraad heeft drie rollen: de volksvertegenwoordigende, de controlerende en de kaderstellende rol. Volksvertegenwoordiging. Op de eerste plaats de volksvertegenwoordigende rol. De raad weegt de wensen en belangen van inwoners en neemt vervolgens een besluit. De raad is de vertegenwoordiging van de gemeente en haar inwoners. Kaderstellen. Op de tweede plaats is er de kaderstellende rol. Hiermee wordt bedoeld, dat de raad de kaders ofwel hoofdlijnen van het gemeentelijk beleid bepaalt. Het college van burgemeester en wethouders heeft een beleidsvoorbereidende rol en werkt die hoofdlijnen uit en voert het beleid uit. Over de uitvoering van beleid moet een inwoner bij het college zijn. Controleren. Tot slot heeft de raad als taak om het college te controleren op de uitvoering van beleid: of het beleid wordt uitgevoerd zoals dat door de raad bedoeld en vastgesteld was. Voor het uitvoeren van deze rollen heeft de raad diverse instrumenten. In de Gemeentewet en het Reglement van orde van de raad zijn de verschillende instrumenten van de raad beschreven. Wettelijk zijn een aantal bevoegdheden voor de raad vastgelegd die het de raad mogelijk maken zijn kaderstellende, volksvertegenwoordigende en controlerende rol adequaat te vervullen. Zo heeft de gemeenteraad het recht van initiatief (om zelf beleid voor te bereiden), recht van amendement (om voorstellen van het college te wijzigen), het recht vragen aan het college te stellen en het recht om onderzoek te doen, bijvoorbeeld om de doelmatigheid van het collegebeleid te controleren. Daarnaast kan ieder raadslid een beroep doen op ondersteuning voor bijvoorbeeld het opstellen van een initiatiefvoorstel. Om richting te kunnen geven aan de bestuurlijke taken van het college beschikt de raad over de verordenende bevoegdheid en het budgetrecht. De gemeenteraad is het hoogste bestuursorgaan binnen een gemeente. De bevoegdheden van de raad staan vermeld in de Gemeentewet (Art. 108 GW en H. IV GW). Delegatie en mandaat In een aantal gevallen kan het doelmatig zijn de aan de gemeenteraad opgedragen bevoegdheden te laten uitoefenen door een ander (het college, de burgemeester of zelfs ambtenaren). Daarvoor bestaan twee rechtsfiguren: delegatie en mandaat. Delegatie is de overdracht door een bestuursorgaan van zijn bevoegdheid tot het nemen van besluiten aan een ander, die deze onder eigen verantwoordelijkheid uitoefent. In de wet zijn de mogelijkheden en verboden opgenomen. Bij mandaat verleent het bestuursorgaan opdracht aan een ander om in zijn naam besluiten te nemen.

26

Het mandaterende bestuursorgaan blijft verantwoordelijk voor de genomen besluiten en blijft ook de zeggenschap behouden over de bevoegdheidsuitoefening. Mandaat kan dan ook worden beschouwd als een vorm van vertegenwoordiging. Griffier De griffier wordt op grond van artikel 107 van de Gemeentewet door de gemeenteraad benoemd en is uitsluitend verantwoording verschuldigd aan de gemeenteraad. De griffier participeert op basis van gelijkwaardigheid in de driehoek burgemeester, secretaris en griffier. De griffier kan met medewerkers een griffie vormen voor het uitvoeren van de werkzaamheden voor de raad. Het doel van de raadsgriffie in de gemeente Twenterand is:  Het ondersteunen en adviseren van de raad bij de uitvoering in zijn functie als bestuursorgaan.  Het ondersteunen en adviseren van het presidium bij de uitvoering van zijn functie.  Het ondersteunen en adviseren van werkgroepen en commissies door de raad ingesteld.  Het stimuleren van de duale werkwijze van de raad. Auditcommissie De auditcommissie is een adviescommissie van en voor de gemeenteraad. De auditcommissie bespreekt onderdelen op het gebied van controle van de jaarrekening (inclusief rechtmatigheid) en adviseert hierover aan de raad. De selectie van de accountant wordt door de auditcommissie voorbereid en hieruit wordt een voorstel aan de raad gedaan. Over de diverse onderzoeksplannen van de rekenkamercommissie, het college en de raad wordt afgestemd. Begin 2011 heeft de auditcommissie een taakverbreding gekregen om met college en raad overleg te hebben over de ontwikkelingen van de planning- en controlcyclus (en de daarbij behorende stukken) en hierover te rapporteren aan de gemeenteraad. De auditcommissie werkt op basis van de ‘Verordening op de auditcommissie’. Raadspresidium Het raadspresidium in Twenterand staat onder voorzitterschap van de burgemeester (in functie van voorzitter van de raad) en bestaat verder uit de fractievoorzitters en de raadsgriffier (als adviseur). Het presidium heeft, naast de taken opgenomen in het reglement van orde, als taak aanbevelingen te doen aan de raad over de organisatie van de werkzaamheden van de raad. Enerzijds heeft het raadspresidium van de raad de taak gekregen om initiatieven te nemen voor verbetering van de werkwijze van de raad. Anderzijds is het presidium door de raad gemachtigd om de agenda’s van de raadsvergaderingen in concept op te stellen. Momenteel worden onder verantwoordelijkheid van het presidium de agenda’s door de agendacommissie (voorzitter van de raad en de griffier) in concept opgesteld. Het presidium bepaalt dus de voorlopige agenda van de gemeenteraad. Alleen de raad zelf kan die agenda aan het begin van een vergadering aanpassen. In Twenterand is er voor gekozen om de regie van enkele interne / organisatorische kwesties voor de raad bij het presidium neer te leggen. Het raadspresidium werkt op basis van het ‘Reglement van orde voor de vergaderingen en andere werkzaamheden van de gemeenteraad van Twenterand’. Rekenkamer West Twente In de Gemeentewet staat dat de gemeenteraad in elke gemeente een onafhankelijke rekenkamervoorziening moet instellen. Deze rekenkamervoorziening kan door de gemeente op verschillende wijze worden ingevuld. Gemeente Twenterand heeft gekozen voor de figuur van rekenkamer (het andere figuur is een rekenkamercommissie). De rekenkamer is een onafhankelijk orgaan die zelfstandig onderzoek doet naar de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het financiële beheer, het beleid en de organisatie van het gemeentebestuur. De rekenkamer is onafhankelijk, dat wil zeggen dat zij onafhankelijk is van de gemeenteraad en van het college van B&W. Er hebben dus geen raadsleden zitting in, zoals bij een rekenkamercommissie wel het geval is. De gemeenteraad van de gemeente Twenterand heeft in 2011 er voor gekozen om zich aan te sluiten bij de Rekenkamer West Twente. Deze rekenkamer is een samenwerkingsverband tussen de gemeenten Rijssen-Holten, Wierden, Hellendoorn en sinds 1 januari 2012 ook Twenterand. De Rekenkamer West Twente doet zelfstandig onderzoek en rapporteert daarover aan de gemeenteraad. Het accent ligt daarbij op leren en verbeteren. Met haar onderzoeken wil de Rekenkamer dus niet alleen laten zien wat er goed of eventueel fout is gegaan, maar geeft zij vooral adviezen hoe de gemeente doeltreffender, doelmatiger en/of rechtmatiger kan werken. Het is de bedoeling dat de Rekenkamer West Twente jaarlijks één onderzoek uitvoert voor elke deelnemende gemeente.

27

College Burgemeester en wethouders vormen samen het college. De bevoegdheden van het college staan vermeld in de Gemeentewet (mn. Art.160 GW / Art 108 GW en H. X GW). De burgemeester wordt door de Kroon benoemd en heeft als bestuursorgaan eigen bevoegdheden. De wethouders worden door de gemeenteraad benoemd. Het college is het dagelijks bestuur van de gemeente en bereid voorstellen voor. Ook zorgt het college voor het uitvoeren van landelijke regelingen, het zogenaamde medebewind. De verantwoordelijkheid voor beleidsvoorbereiding en -uitvoering, inclusief bijbehorende inspraak of interactieve beleidsvorming, ligt bij het college. Het college heeft voor de uitvoering van haar taken tal van wettelijke bevoegdheden. In het college heeft iedere wethouder zijn eigen taakgebied of portefeuille, maar over het gebruiken van bepaalde bevoegdheden moet door het college als geheel besloten worden. Het college legt aan de gemeenteraad verantwoording af over het gevoerde beleid. Burgemeester Een burgemeester is vaak de bekendste bestuurder van een gemeente. Een burgemeester heeft diverse belangrijke rollen, taken en verantwoordelijkheden. De bevoegdheden zijn tevens in de Gemeentewet te vinden (GW Hoofdstuk XI, art.170 tm 181), een aantal staan hier genoemd vanuit art.170 GW: o een tijdige voorbereiding, vaststelling en uitvoering van het gemeentelijk beleid en van de daaruit voortvloeiende besluiten, alsmede op een goede afstemming tussen degenen die bij die voorbereiding, vaststelling en uitvoering zijn betrokken; o een goede samenwerking van de gemeente met andere gemeenten en andere overheden; o de kwaliteit van procedures op het vlak van burgerparticipatie; o een zorgvuldige behandeling van bezwaarschriften; o een zorgvuldige behandeling van klachten door het gemeentebestuur De burgemeester is voorzitter van de gemeenteraad en voorzitter van het college van B&W en heeft een aantal eigen wettelijke taken en bevoegdheden. Hij is verantwoordelijk voor de handhaving van de openbare orde en veiligheid in de gemeente. Naast deze portefeuille “openbare orde en veiligheid” heeft hij ook andere portefeuilles. Door de onafhankelijkheid en zelfstandigheid van de functie speelt een burgemeester een verbindende rol bij het coördineren, stimuleren en initiëren van het gemeentelijke beleid en de betrokken actoren. De burgemeester heeft bij de gemeente Twenterand verschillende rollen, namelijk als voorzitter van het college, gemeenteraad en raadspresidium en als portefeuillehouder van diverse beleidsterreinen. Wethouder De wethouders worden door de raad benoemd. Als één van de raadsleden tot wethouder wordt benoemd verliest hij zijn raadslidmaatschap. Als raadslid wordt hij dan opgevolgd door een andere vertegenwoordiger van zijn partij. Ook is het mogelijk dat de raad iemand van buiten de eigen kring of zelfs van buiten de eigen gemeente tot wethouder benoemt. Wel geldt in dat laatste geval de eis dat de wethouder uiterlijk binnen een jaar na benoeming binnen de gemeentegrenzen komt wonen. De politieke partijen die het college vormen (de coalitie) maken afspraken over het aantal wethouders en de specifieke inhoud van de portefeuilles. Elke wethouder heeft zijn eigen taakgebied of portefeuille, zoals onderwijs, openbare werken, financiën, huisvesting, sport en cultuur. Gemeentesecretaris De gemeentesecretaris is de hoogste ambtelijk adviseur van het college van B&W en geeft daarnaast leiding aan de ambtelijke organisatie. Hij of zij vormt de verbinding tussen het college van burgemeester en wethouders (B&W) en het ambtelijk apparaat. De gemeentesecretaris is verantwoordelijk voor het goed functioneren van de ambtelijke organisatie en is aanwezig bij de vergaderingen van het college van B&W. Managementteam De samenstelling van het managementteam in de gemeente Twenterand bestaat uit de gemeentesecretaris de afdelingsmanagers van de afdelingen Dienstverlening, Beleid en Leefomgeving. De gemeentesecretaris is voorzitter van het MT. De concerncontroller is adviseur. Het MT is een integrerend, coördinerend en faciliterend overlegorgaan. De secretaris neemt, gehoord de meningsvorming binnen het MT, de benodigde besluiten en draagt de eindverantwoordelijkheid voor de besluitvorming. De concerncontroller is, om zijn onafhankelijke positie te borgen, als adviseur

28

toegevoegd aan het MT en dus niet als “normaal lid”. De overige afdelingshoofden, of in voorkomende gevallen medewerkers, wonen op verzoek van de gemeentesecretaris vergaderingen van het managementteam bij en zijn dus geen permanente leden. Het MT heeft in 2009 de managementstrategie “op Koers” vastgesteld. Ambtelijke organisatie De ambtelijke organisatie heeft tot taak de voorbereiding van het beleid, de uitvoering van het beleid en het aanleveren van informatie over de verantwoording van de realisatie van het beleid aan college en/of raad. De planning- en controlcyclus is onlosmakelijk verbonden met de bedrijfsvoering van een gemeente. Het verschaft informatie op basis waarvan het MT, college en de raad besluiten kunnen nemen en verschaft inzicht in de beheersing van de organisatie.

6.2

Uitgangspunten en richtlijnen

Uitgangspunten De volgende uitgangspunten worden gehanteerd bij de opzet van de planning en controlcyclus voor de gemeente Twenterand, hierbij wordt aangesloten bij de kritische succesfactoren welke vermeld staan in hoofdstuk 3:  De planning en control sluit aan bij de besturingsfilosofie, het besturingsmodel en de daaruit voortvloeiende sturingsbehoefte van raad, college en management;  De opzet en inrichting van de planning en control cyclus ondersteunt en stimuleert de gewenste ontwikkeling van de organisatie en is daarmee een hulpmiddel en geen doel op zich;  De planning en control sluit aan bij de dynamiek van een politiek gestuurde organisatie, waarbij rekening gehouden wordt met voortdurend wijzigende omstandigheden en nieuwe ontwikkelingen in de samenleving die noodzaken tot nieuwe acties, interventies en besluiten;  De opzet en inrichting van de planning & control cyclus is eenvoudig en doelmatig; uitgangspunt daarbij is de behoefte aan relevante en actuele sturingsinformatie van de raad, het college en het management. In deze opzet passen geen instrumenten en rapportages die een schijnhouvast opleveren en meer als last dan als steun worden ervaren;  De verschillende planning en control documenten en instrumenten vormen inhoudelijk en qua timing een logisch en samenhangend geheel.  De informatie die wordt gegenereerd in het kader van de planning & control is actueel en betrouwbaar en wordt gepresenteerd op een manier die is afgestemd op de behoefte van de doelgroep;  Planning en control is meer een proces van permanente dialoog en afstemming van verwachtingen, ambities en beschikbare middelen in plaats van alleen een proces van formele rapportages;  Planning en control ondersteunt de lerende organisatie door te werken met de PDCA-cyclus (dhr. 7 W.E. Deming) met daarbij de verbinding naar de mensgerichte IMWR -cyclus;

Richtlijnen De planning van en de opzet en de inrichting van de P&C documenten moeten aan wettelijke eisen (gemeentewet en BBV) en interne verordeningen (financiële verordening) voldoen. Dit betekent dat we bij de behandeling van de documenten met de volgende data rekening moeten houden:  Jaarrekening en jaarverslag: bij de Provincie jaarlijks voor 15 juli conform de Gemeentewet;  Kadernota: peildatum budgetten 1 april conform de financiële verordening 2010;  Begroting: bij de Provincie jaarlijks voor 15 november conform de Gemeentewet;  Berap: peildatum budgetten 1 augustus conform de financiële verordening 2010. Gemeentewet Iedere gemeente kan zelf bepalen hoe zijn planning-en-controlcyclus eruit moet zien. Een aantal aspecten is vastgelegd in wetgeving. Zo bepaalt de Gemeentewet dat ieder college van B&W een Begroting (artikelen 189 tot en met 191) en jaarstukken (artikelen 197 tot en met 200) opstelt, die de 7

IMWR = Inspireren, Mobiliseren, Waarderen en Reflecteren

29

8

raad vaststelt. Het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV ) schrijft vervolgens enkele verplichte onderdelen van de programmabegroting en jaarstukken voor. De voorwaarden waaraan de planning-en-controlcyclus en bijbehorende documenten moeten voldoen, staan in de Financiële Verordening. Dat iedere gemeente een Financiële Verordening moet hebben, staat in artikel 212 van de Gemeentewet. De raad stelt de Financiële Verordening vast. Verordeningen - Art. 212 GW : Financiële verordening - Art. 9 uit de Financiële verordening : Treasurystatuut - Art. 197 en 213 GW : Controleverordening gemeente Twenterand - Art. 213a GW : Verordening onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid Deze verordeningen zijn in te zien op de website van de gemeente Twenterand. BBV De gemeente is vanaf 2002 gedualiseerd. Dat betekent dat zowel posities als bevoegdheden zijn gescheiden. De raad stelt kaders en controleert. Het college heeft de bestuursbevoegdheden, heeft een beleidsvoorbereidende rol, voert uit en legt verantwoording af over het gevoerde bestuur. De dualisering was ook een aanleiding om verdere verbeteringen in de begrotings- en rekeningprocedure aan te brengen. Niet omdat de begrotingscyclus zelf aanpassing behoefde, maar omdat het wenselijk was de begrotingscyclus dusdanig te versterken dat dit de kaderstellende en controlerende functies van de raad ten goede komt. De meeste veranderingen rond de begrotingscyclus zijn opgenomen in het BBV. In dit besluit is voorgeschreven dat er een begroting voor de raad is, een productenraming voor het college en informatie voor derden voor het Rijk, het CBS, de Europese Unie en de toezichthouders. Bepaald is dat deze ontvlechting van taken en bevoegdheden het nodig maakt dat raad en college ieder hun eigen begrotings- en verantwoordings-document krijgen. In de BBV wordt daarom bepaald dat de raad een programmabegroting vaststelt die vooral is bedoeld om de autorisatie- en 9 allocatiefunctie te ondersteunen. Het college daarentegen moet een productenraming vaststellen die vooral een beheersfunctie heeft. Na afloop van het begrotingsjaar moet de raad de (programma)jaarstukken (de jaarrekening en het jaarverslag) vaststellen, terwijl het college de productenrealisatie vaststelt. Ook is in het BBV voorgeschreven dat de begroting en jaarstukken identiek van opzet zijn. Daarnaast bevat het BBV bepalingen over de financiële positie, zoals over activeren, waarderen, reserves en voorzieningen. De begrotingscyclus van de gemeente Twenterand is opgesteld volgens de BBV-regels (Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten) en bestaat sinds 2010 uit 4 programma’s. Een programma is een samenhangend geheel van activiteiten gericht op een gezamenlijk doel. In het BBV is kernachtig aangegeven hoe de programma’s er uit moeten zien. Per programma moet zijn aangegeven: • De doelstelling, in het bijzonder de beoogde maatschappelijke effecten. • De wijze waarop ernaar zal worden gestreefd die effecten te bereiken. • De raming van baten en lasten. In de begroting en jaarstukken wordt dit verwoord door per programma antwoord te geven op de drie W-vragen. Dit is voorgeschreven in het BBV. De drie W-vragen en de manier waarop deze in de begroting en jaarstukken beantwoord worden, zijn: Plannen Control Wat willen we bereiken? Wat hebben we bereikt? Wat gaan we daarvoor doen? Wat hebben we daarvoor gedaan? Wat mag het kosten? Wat heeft het gekost?

8

Voor meer informatie hierover verwijzen we naar www.commissiebbv.nl

9

Autorisatie houdt in dat de raad als volksvertegenwoordiging bepaalt tot welke omvang het college als uitvoerend orgaan uitgaven mag doen (het antwoord op de vraag: wat mag het kosten?). Allocatie houdt in dat de raad afweegt en besluit aan welke beleidsdoelen en –prestaties het college het geld mag uitgeven (het antwoord op de vragen: wat willen we bereiken en wat gaan we daarvoor doen?).

30

Wet Fido : Financiering decentrale overheden Het Rijk heeft regels gesteld aan hoe gemeenten en provincies hun geld en kapitaal beheren. Die regels staan in de wet Fido. De wet Fido is verder uitgewerkt in de Financiële verordening (o.b.v. artikel 212 Gemeentewet) en het Treasurystatuut. Wet HOF : Wet houdbaarheid overheidsfinanciën De Wet Houdbare overheidsfinanciën bevat strengere regels om te zorgen dat het Nederlandse begrotingstekort beperkt wordt tot 3%. Maar ook regels die investeringen van lagere overheden in bijvoorbeeld schoolgebouwen, riolering enz. onmogelijk maken. De wet HOF lijkt geen rekening te houden met opgebouwde reserves of voorzieningen van gemeenten, provinciën en waterschappen. Hiermee dreigen gemeenten belemmerd te worden in bijvoorbeeld de uitvoering van het eigen investeringsprogramma. Het wetvoorstel bepaalt dat niet alleen het Rijk maar ook het lokale bestuur zich moeten houden aan de strengere begrotingsregels en sanctiemogelijkheden. De lagere overheden dienen hun tekort te houden onder de af te spreken percentages. Indien dat niet gebeurd dan wordt er via het Gemeente- en Provinciefonds een boete opgelegd. Lokale besturen die investeren, lopen straks kans op een boete. Ook als Europa daar niet om vraagt. De beoogde ingangsdatum van de Wet HOF is 1 januari 2013. In een brandbrief van 3 september 2012 stellen de decentrale overheden dat het wetsontwerp Hof en schatkistbankieren regionale en lokale investeringen remmen waarbij de regionale economie jaarlijks miljarden misloopt. In de komende maanden wordt duidelijk of de Wet HOF in de huidige vorm wordt doorgevoerd per 1 januari 2013. Overige regelgeving: Het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (Bado) geeft de minimumvereisten voor de accountantscontrole bij de provincies en gemeenten. Naast het BBV, de Iv3 en het Bado zijn er nog andere bepalingen van belang voor de begroting en jaarstukken, zoals het vaststellen van de financiële verordening. Deze maatregelen zijn opgenomen in de Gemeente- en Provinciewet.

31

Bijlagen A Notitie P&C in één oogopslag B 5-stappenplan en betrokken actoren C Overzicht gebruikte literatuur, beleidsnota’s en verordeningen e.d. D Organigram gemeente Twenterand E Lijst met verklaring afkortingen en begrippen

32

A.

Notitie P&C in één oogopslag

33

B.

5-stappenplan en betrokken actoren

In hoofdlijnen wordt hieronder het gevolgde stappenplan weergegeven: \

Stap 1 Verkennen en inventarisatie huidige stand van zaken

Stap 2 Benoemen gewenst eindresultaat

Stap 3 Concept Notitie P&C en het (interne) dynamisch meerjarenplan P&C

Stap 4 Besluitvorming Notitie P&C en het dynamisch meerjarenplan P&C Stap 5 Borging: Uitvoering en evaluatie

STAP 1 Waar staan we nu: Eind vorig jaar zijn gesprekken gevoerd met alle afdelingsmanagers en – hoofden over de planning- en controlcyclus voor de eerste input. Eind januari is begonnen met het maken van het stappenplan en het nadenken over het te volgen proces en de inhoud van de notitie planning en control. Hiertoe is een concept aanpak / stappenplan gemaakt. Deze documenten zijn bij een aantal leidinggevenden en medewerkers van diverse afdelingen neergelegd voor reactie. Tevens is de participatiekamer gevraagd mee te denken. De gemeentesecretaris is geïnformeerd en de burgemeester en wethouder financiën zijn in een regulier overleg op hoofdlijnen op de hoogte gesteld van het te volgen proces. De collegaparticipatie is verder ingevuld door met medewerkers de P&C-gesprekken aan te gaan. Tevens is er in een algemeen onderzoeksdeel een doorlichting geweest van de verordeningen/BBV en de toepassing ervan en is het rapport van de Rekenkamercommissie (2010) basis geweest voor een aantal ontwikkelpunten.

STAP 2 Waar willen we naartoe: Voor de invulling van de bestuursparticipatie is een dialoogmemo met gesprekspunten bij de auditcommissie neergelegd om input te krijgen voor de notitie. Tevens is een gesprek gevoerd met de burgemeester (portefeuillehouder bestuurlijk coördinatie) en de waarnemend portefeuillehouder Financiën. Hiermee is collegaparticipatie én bestuursparticipatie voor diverse onderdelen binnen het proces ingevuld. Daarna hebben een aantal medewerkers deelgenomen in een klankbordgroepsessie om met elkaar te brainstormen over waar we naar toe willen. Hierbij zijn een aantal medewerkers van diverse afdelingen bij elkaar gekomen om het gesprek met elkaar aan te gaan over het proces, het doel en hun werk in relatie tot planning en control.

STAP 3 De prioritering en het hoe: In de notitie is de beschikbare informatie vastgelegd en is de input beschreven van de gesprekken bij stappen 1 en 2. De hieruit voortgekomen prioritering en wat we de komende jaren gaan doen is vastgelegd in het (interne) dynamisch meerjarenplan P&C.

STAP 4 Besluitvorming: Na het gereedkomen van de conceptnotitie is deze teruggelegd bij diverse actoren. Hierna is de notitie het bestuurlijk traject ingegaan en ligt nu aan u voor.

STAP 5 Borging: De notitie wordt de komende jaren als richtlijn en handboek gebruikt. Het dynamisch meerjarenplan P&C is de richtlijn voor de ontwikkelpunten welke vanuit de organisatie worden opgestart. Het dynamisch meerjarenplan P & C wordt jaarlijks uitgevoerd en geëvalueerd, waarna mogelijk jaarlijks bijstelling kan volgen.

34

C.

Betrokken actoren

Naam

Functie

Betrokken bij

ir. C.L. Visser

Burgemeester

drs. G.J. Binnenmars

Wethouder

H. Visser

Wethouder

Leden auditcommissie

R. Ros

B. Engberts (voorzitter), M.J.A. Elzinga, J. Kuilder, H. Veurink, C.D. Walraven Griffier

Dialoog portefeuillehouder bestuurlijke coördinatie Dialoog waarnemend portefeuillehouder Financiën P&C gesprek wethouder Financiën toelichting concept notitie Bespreking dialoogmemo Planning en Control

H. Ridderinkhof

Gemeentesecretaris

A. Nibbelink

Afdelingsmanager Dienstverlening

J. Marinus

Afdelingsmanager Beleid

J. Logtenberg

Afdelingsmanager Leefomgeving (LO) Afdelingshoofd Interne Dienstverlening en Beleid (IDB) Afdelingshoofd Projectmanagementbureau

H. Vrielink

Afdelingshoofd Financiën

D. Lammertink

Afdelingshoofd Control

H. Zwerink en M. Hofstee

Senioren afdeling Beleid

Bespreking dialoogmemo Planning en Control Dialoog procesaanpak en voortgangsgesprekken Dialoog afdelingsmanager (okt.2011) en lid klankbordgroep P&C Dialoog afdelingsmanager (okt.2011) Dialoog afdelingsmanager (okt.2011) Dialoog afdelingshoofd (okt.2011) Dialoog afdelingshoofd (okt.2011) en P&C gesprek en lid klankbordgroep P&C Dialoog afdelingshoofd (okt.2011) en overige dialoog Dialoog afdelingshoofd (okt.2011) en overige dialoog Procesbesprekingen

R. Vermeer

Seniormedewerker Dienstverlening

P&C gesprek

R. Kascha

P&C gesprek

A. Maijvis

Medewerker interne controle / kwaliteitsmedewerker Dienstverlening Medewerker Bedrijfsvoering Dienstverlening Medewerker Beleid

B. de Vries

Medewerker Beleid

D. Bartelink

Medewerker Beleid

J. Wever

Medewerker Beleid

J. Zander

Teamleider Handhaving, LO

W. Borghuis

Seniormedewerker Leefomgeving

J. Scholten Afdeling Financiële Bedrijfvoering Afdeling Control

Medewerker I&A, IDB Medewerkers cluster Financieel beleid Medewerkers Control

M. Heite H. Holweg

H. Knapen

35

P&C gesprek en lid klankbordgroep P&C gesprek en lid klankbordgroep P&C gesprek en lid klankbordgroep P&C gesprek en lid klankbordgroep P&C gesprek en lid klankbordgroep P&C gesprek en lid klankbordgroep P&C gesprek en lid klankbordgroep P&C gesprek Dialoog en proces notitie Dialoog en proces notitie

D.

Overzicht gebruikte literatuur, beleidsnota’s, verordening e.d.

Schriftelijke data

Titel

Waar te vinden

Toekomstvisie 2030 (2009)

Toekomstvisie Twenterand 2030

Coalitie-akkoord 20102014 P&C documenten (divers)

Realistisch Twenterand

Website Twenterand (Bis nr. 09.001.0012 en 0015) Website Twenterand

INTERN

Notitie planning en control (2003) Nota P&C (2006)

Kadernota 2012 en 2013 Programmabegroting 2012 Jaarverslag 2011 Berap 2011 Afdelingsplannen 2012 Notitie planning en control gemeente Twenteran Discussienota P&C 2006

Evaluatie P&C (2008) Nota (2008)

Evaluatie planning en control 2008 Nota reserves en voorzieningen

Rapport Rekenkamercomissie Twenterand (2010)

De kwaliteit en het ontwikkelingsproces van de programmabegroting en jaarrekening als instrument voor sturing en control Overdrachtsdocument: Een fundament voor koersbepaling, strategie en sturing Financiële verordening, art. 212 GW Controleverordening gemeente Twenterand, art.213 GW Verordening onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid van de gemeente Twenterand, art. 213a GW Treasurystatuut, Wet Fido

Overdrachtsdocument (2010) Verordening (2010) Verordening (2006) Verordening (2010)

Regeling (2010) Regeling (2008) Regeling (2009) Notitie (2008)

Regeling budgetbeheer Gedragscode bestuurders Twenterand Werken aan het werk van het College van B en W

Website Twenterand

In eigen bezit (intern) In eigen bezit (Bis nr. 03.015.0006) In eigen bezit (Bis nr. 06.001.0047) In eigen bezit In eigen bezit, wordt in 2012 geactualiseerd. Website Twenterand

In eigen bezit

www.twenterand.nl www.twenterand.nl www.twenterand.nl

In eigen bezit (Bis nr. 10.015.0005) In eigen bezit (intern) www.twenterand.nl In eigen bezit

EXTERN Notitie (2001) Diverse informatie website Diverse informatie website Diverse informatie website Diverse informatie website

Diverse informatie website Website Boek Boek

Goed gemeentebestuur Commissie BBV Instituut Nederlandse Kwaliteit Min. Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties Vereniging Nederlandse Gemeenten o.a. over dualisering en 7 vuistregels van FinVeen Handreiking collegeprogramma’s in het gemeentelijke bestel LIAS Soft control voor leiders Leiderschap bij verandering

36

Notitie Arno Korsten www.commissiebbv.nl www.ink.nl www.bzk.nl www.vng.nl

www.delokalerekenkamer.nl www.lias.nl H. Aardema John P. Kotter

Boek

Generatie A3 incl. artikel : One paper strategy: leiderschap in Planning & Control? Resultaatgerichte overheid

Notitie

Notitie

Prestatiemanagement in de gemeentelijke organisatie Overheidsbeleid, een inleiding in de beleidswetenschap Generatie Z

Boek Boek Boek

Door planning in control. Vereenvoudigen, versnellen en verbinden. Integraal performance management

Boek

Boek

Handreiking Website Artikel en website

Management van processen. Identificeren, Besturen, Beheersen en Vernieuwen Handreiking collegeprogramma’s Overheid.nl De harde werking van soft controls

Artikel en website

Controle is goed, vertrouwen is beter

Artikel en website

Visiegericht en systeemgericht sturen

Artikel en website Artikel en website

Overkill aan planning en control Terug naar de essentie van planning en control

Kluwer, H.Doeleman en M.Diepemaat www.kluwermanagement.nl dr. A. A. de Waal MBA mr. L.A.F.M. Kerklaan van Holland Consulting Group Pinkroccade A. Hoogerwerf en M. Herweijer R.C.W. Boender en J. Ahlers P. Geelen, Freek Aertsen & P. Tullemans Kluwer: P. Geelen, R. van de Coevering en R. van de Coevering T.W. Hardjono en R.J.M. Bakker De Lokale Rekenkamer www.overheid.nl Artikel SDU juni 2008 – H. Aardema en H. Puts / www.bmc.nl Artikel B&F maart 2010 – T. van Zessen Ir.H.M. Snuverink www.quintis.nl www.binnenlandsbestuur.nl D. de Jonge / gemeente Amersfoort en M. Ballieux

www.hiemstraendevries.nl

E.

Organigram gemeente Twenterand

37

F.

Lijst met verklaring afkortingen en begrippen Awb Bado BBV Berap B&W CBS GW HNW IMWR INK KDN Ministerie van BZK MJR PDCA P&C(-cyclus) VNG Vorap Wet Fido Wet HOF

Algemene wet bestuursrecht Besluit accountantscontrole decentrale overheden Besluit begroting en verantwoording Bestuursrapportage Burgemeester en wethouders (college van een gemeente) Centraal Bureau voor de Statistiek Gemeentewet Het nieuwe werken Inspireren, Mobiliseren, Waarderen, Reflecteren Instituut Nederlandse Kwaliteit Kadernota Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Meerjaren Plan, Do, Check, Act Planning en Control (-cyclus) Vereniging van Nederlandse Gemeenten Voortgangsrapportage Wet Financiering decentrale overheden Wet Houdbaarheid overheidsfinanciën

38