Nota Op afstand verbonden

A

gemeente Eindhoven

Nota Op afstand verbonden Actualisering deelnemingenbeleid

VB - Veiligheid en Bestuur, BJA - Bestuurlijk en Juridisch Advies december 2013 Inboeknummer:14BST00018

december 2013

Op afstand verbonden

Colofon

Uitgave Gemeente Eindhoven VB - Veiligheid en Bestuur, BJA - Bestuurlijk en Juridisch Advies Datum december 2013 Inboeknummer: 14BST00018

gemeente Eindhoven

december 2013

Op afstand verbonden

Inhoudsopgave

Colofon------------------------------------------------------------------------------------2 Inhoudsopgave -------------------------------------------------------------------------3 Vooraf -------------------------------------------------------------------------------------4 Deel I Algemeen------------------------------------------------------------------------5 Deel II Beleidsuitgangspunten ---------------------------------------------------- 10 Deel III Toelichting op beleidsuitgangspunten ------------------------------- 13 Deel IV Bijlagen ----------------------------------------------------------------------- 29

gemeente EIndhoven

3

Vooraf

Met de beleidsnota’s Verantwoord deelnemen uit 2006 en de Verbonden partijen uit 2008 heeft de gemeente Eindhoven een besliskader vastgelegd met betrekking tot het aangaan van nieuwe publiekrechtelijke of privaatrechtelijke verbonden partijen. Sinds het vaststellen van dit beleid is de maatschappij veranderd. Burgers en maatschappij willen meer zelf initiatieven nemen en ontwikkelen waardoor de rol van de overheid een andere vorm aanneemt12. Maar waar de overheid een rol heeft zal ze die ook nadrukkelijker spelen. Er is meer aandacht gekomen voor maatschappelijk verantwoord ondernemen. Beloningen van bestuurders is ook een belangrijk onderwerp. En financiële risico’s die verbonden zijn aan verbonden partijen verdienen in deze tijd ook meer aandacht. Kortom: reden genoeg om het Eindhovens beleid te actualiseren. Met deze actualisering houden we de nog steeds relevante beleidsuitgangspunten van het eerder beleid overeind. Daarnaast wordt een aantal actuele inzichten vrij vertaald naar de term ‘actief aandeelhouderschap’. Inspiratiebron hiervoor is in het bijzonder het rijksdeelnemingenbeleid maar ook andere grote steden waaronder Amsterdam bieden aanknopingspunten voor Eindhoven. De in deze nota gebruikte afkortingen hebben de volgende betekenis: ALV algemene ledenvergadering; ASV Algemene Subsidie Verordening Eindhoven; AvA algemene vergadering van aandeelhouders; BBV Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. BV besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid (naar Nederlands recht); BW het Nederlands Burgerlijk Wetboek; NV naamloze vennootschap met beperkte aansprakelijkheid (naar Nederlands recht); OR ondernemingsraad in de zin van de Wet op de Ondernemingsraden; PPS publiek-private-samenwerking RvT Raad van Toezicht RvC Raad van Commissarissen Wet gr Wet gemeenschappelijke regelingen WNT Wet normering bezoldiging topfunctionarissen in de publieke e semipublieke sector. 1

Dit verklaart mogelijk de opkomende populariteit van de rechtsvorm coöperatieve vereniging Zie bijvoorbeeld advies Raad voor het openbaar bestuur, Loslaten in vertrouwen, Naar een nieuwe verhouding tussen overheid, markt en samenleving, december 2012 gemeente Eindhoven 4 2

december 2013

Op afstand verbonden

Deel I Algemeen In de Gemeentewet staat dat het college slechts besluit tot oprichting van en deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties, en onderlinge waarborgmaatschappijen, indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang (artikel 160 Gemeentewet). Deze bepaling geeft een beleidsvrijheid. Bovengenoemde kaders zijn in 2006 en 2008 door de raad vastgesteld als invulling van de beleidsruimte die de Gemeentewet biedt. Terugkijkend op de afgelopen periode kunnen we constateren dat het bestaand besliskader rondom de verbonden partijen een middel is dat goed helpt bij de beantwoording van de vraag of we in een verbonden partij moeten stappen. Via het kader is de bestuurlijke besluitvorming bij oprichting via ons en uw raad geborgd en worden de “juiste vragen” gesteld als het gaat om de oprichting en participatie in verbonden partijen. Het ambtelijke team verbonden partijen adviseert ons als het gaat om oprichtings- en beheersmatige aspecten van verbonden partijen. Belangrijkste gevolg van het beleid is dat met de bestaande nota’s en het team verbonden partijen gemeentebreed een bewustwordingsproces in gang is gezet waardoor meer grip op verbonden partijen is gekregen. 1.

Reden van de actualisering van het bestaande deelnemingenbeleid

Sinds de vaststelling van het deelnemingenbeleid, is er door de wetgever een aantal wijzigingen doorgevoerd in het vennootschapsrecht (boek 2 Burgerlijk Wetboek). Per 1 oktober 2012 geldt het nieuwe BV-recht (flex-BV). Met deze belangrijke wetswijziging heeft de wetgever een aantal maatregelen genomen die het ondernemen vanuit een BV aantrekkelijker maken. De wetswijziging is relevant voor zowel bestaande als nieuwe BV’s. Daarnaast is vanaf 1 januari 2013 de Wet bestuur en toezicht in werking getreden. Deze wijziging houdt in dat bij het toezicht op een BV of NV, een taak die traditioneel is weggelegd voor de RvC, nu ook gekozen kan worden voor een 'one-tier board'. Verder is de tegenstrijdig belang regeling aangescherpt. De maatschappelijke en politieke aandacht voor topinkomens is eveneens toegenomen. In de WNT is vastgelegd dat topfunctionarissen in die sector niet meer dan 130% van een ministersalaris mogen verdienen. Wij wijken op dit punt echter af van de WNT. Wij komen hierop in het navolgende terug. Er is steeds meer aandacht voor de rol van toezichthouders (RvC of RvT). Steeds vaker zien we dat, daar waar het financieel mis gaat, de rol die toezichthouders hebben gespeeld onder de loep komt te liggen. Van commissarissen wordt ook meer verwacht dat zij meedenken over strategische beslissingen van ondernemingen. Het gemeente EIndhoven

5

kabinet heeft recentelijk ook initiatieven genomen om te kijken hoe de kwaliteit op het toezicht van het bestuur van instellingen in semipublieke sectoren kan verbeteren. 3 De rol en invulling van het aandeelhouderschap is aan verandering onderhevig. Wij streven actief aandeelhouderschap na. Wij doen dit omdat een verbonden partij een publiek belang nastreeft. Daarbij past een actieve rol van de gemeente. De gemeente wordt in de regel in AvA’s en ALV’s vertegenwoordigd door de wethouder Financiën. In de afgelopen periode is een praktijk ontstaan, waarbij in strategische sessies met de verbonden partij ook de beleidsinhoudelijke wethouder aansloot. Dit geeft de verandering weer dat niet alleen financieel naar de betrokken partij wordt gekeken maar dat ook sturing via de inhoud vereist is. Financiën en inhoud worden verbonden. Redenen waarom het tijd is om, met het behoud van het goede van de bestaande nota’s, die nota’s te actualiseren. 2.

Afbakening: verbonden partij

In het BBV wordt een definitie gegeven van de termverbonden partij. Een verbonden partij is een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk en financieel belang heeft (artikel 1 BBV). Dit beleid is van toepassing op organisaties die aan deze definitie voldoen4. Verbonden partij waarmee de gemeente te maken krijgt zijn de privaatrechtelijke rechtspersonen zoals BV, NV, stichting, vereniging en coöperatieve vereniging (geregeld in het BW). Daarnaast is er de publiekrechtelijke rechtsvorm: de gemeenschappelijke regeling (geregeld in de Wet gr). 3.

Instrumenten en rol raad

De raad stuurt het college en het college stuurt de verbonden partij. De raad heeft een aantal instrumenten om haar kaderstellende en controlerende taak uit te oefenen. Deze instrumenten kan de raad ook inzetten als het gaat om (kaderstelling en controle op) verbonden partijen. De belangrijkste instrumenten zijn:

3

Brief Kabinet aan Tweede Kamer d.d. 12 november 2013 met als titel Aansprakelijkheid van bestuurders en toezichthouders in semipublieke sectoren.

4

Partijen waaraan alleen een financieel risico kleeft, worden opgenomen in de paragraaf

weerstandsvermogen. Partijen waarmee een bestuurlijk belang gediend is en waaraan geen juridisch afdwingbare financiële verplichtingen kleven, maken onderdeel uit van een programma.

6

gemeente Eindhoven

december 2013

Op afstand verbonden

Beleidsvorming De raad kan via het deelnemingenbeleid kaders voor het college stellen, waarbinnen het college dient te opereren als het om verbonden partijen gaat. Onderzoekscommissie De raad kan op voorstel van een of meer van zijn leden een onderzoek naar het door het college of de burgemeester gevoerde beleid instellen (artikel 115a van de Gemeentewet). Raadsvoorhangprocedure bij oprichting Het besluit van het college tot oprichting van en deelneming in een privaatrechtelijke rechtspersoon wordt niet genomen dan nadat de raad een ontwerpbesluit is toegezonden en in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen (artikel 160 Gemeentewet). Bij de oprichting van en deelneming in private rechtspersonen mag het college in de regel volstaan met het toezenden van het ontwerpbesluit aan de commissie bestuurlijke pijler. Informatie vragen aan college of aan eigen lid algemeen bestuur of gemeenschappelijk orgaan van een gemeenschappelijke regeling Het college en elk van zijn leden zijn afzonderlijk aan de raad verantwoording schuldig over het door het college gevoerde bestuur. Het college geeft de raad alle inlichtingen die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft (artikel 169 Gemeentewet). Rekenkamer De rekenkamer onderzoekt de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur (artikel 182 van de Gemeentewet). Vaststellingbegroting en jaarrekening In de begroting en de jaarrekening wordt een paragraaf verbonden partijen opgenomen. Deze paragraaf bevat een aantal gegevens over de verbonden partij (artikel 15 BBV). De raad stelt de begroting en de jaarrekening en het jaarverslag vast. Informele setting De verbonden partij kan de raad rechtstreeks informeren over strategie, resultaten e.d. In de praktijk gebeurt dit reeds middels bijvoorbeeld werkbezoeken aan verbonden partijen of presentaties in de raad of de raadscommissie.

gemeente EIndhoven

7

4.

Governance

Governance is het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van een organisatie, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van doelstellingen, alsmede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van belanghebbenden. De vier deelprocessen van governance -sturen, beheersen, toezicht houden en verantwoording- zijn te verdelen over twee oriëntatierichtingen: een interne (verbonden partij) en externe organisatie, voor de korte of lange termijn. In een model laat zich dat goed zien. In elk kwadrant kan een van de vier deelprocessen worden geplaatst.

Externe organisatie

Aan de hand van dit theoretische model willen wij duidelijk maken dat de verbonden partij (interne organisatie) de nadruk legt op het zelf sturen op en beheersen van de activiteiten met een publiek belang: de verbonden partij draagt zorg voor de afgesproken dienstverlening en informatievoorziening. Aan de ene kant heeft de gemeente vanuit haar opdrachtgeverrol invloed op het sturen van de uitvoering van de taak met een publiek belang, in die zin dat onze invloed vooral ziet op het zorgdragen voor de invulling van de sturing (beleidsmatige aspecten). Aan de andere kant kan de gemeente als “externe stakeholder” van de verbonden partij verantwoording verlangen (informatie ontvangen) en aldus het toezicht houden op de continuïteit van de activiteiten (beheersmatige aspecten). Hierbij geldt dat de verbonden partij zorg draagt voor continuïteit door een goede financiële positie. Een dimensie die door dit schema heenloopt en alle vier de deelprocessen raakt, is die van risicomanagement. Risicomanagement is het proces dat risico’s in kaart brengt, risico’s volgt en up-to-date houdt, beheersmaatregelen implementeert en evalueert. De onderlinge samenhang is te zien in onderstaande figuur:

Nadruk ligt op: - Verantwoording - Toezicht en - Transparantie

Aan onder meer: - Gemeente(n) - Provincie - Rijk

‘Externe’ Stakeholders

Toezicht

Verantwoorden Governance

Beheersen

Interne organisatie

Sturen

Nadruk ligt op: - Prestatiemanagement - Planning en Control

Lange termijn

8

Verbonden partij

Nadruk ligt op: - AO/IC Risicomanagement - Planning en Control

Korte termijn

gemeente Eindhoven

-

december 2013

Op afstand verbonden

5. Team verbonden partijen

In de afgelopen periode is de adviesrol van het team verbonden partijen zichtbaar bij de volgende onderwerpen: • integrale advisering bij AVA’s en AB’s van de verbonden partijen (collegebesluiten); • paragraaf verbonden partijen in begroting en jaarrekening, ten behoeve van inzicht in resultaten, financiële positie, aandelenbelang en continuïteit van de verbonden partijen (college- en raadbesluit); • benoemingen leden van de RvC, en bestuursleden van de verbonden partijen (collegebesluiten); • verkoop aandelen Bedrijvencentra Regio Eindhoven B.V. (collegebesluit en RIB); • oprichting Stichtingen parkmanagement Flight Forum en Stichting Essent Sustainability Development (raadsvoorhangbrief), alsmede Meerhoven Meerrijk B.V. en de ‘nieuwe’ gemeenschappelijke regeling CURE (raadsbesluit); • opheffing Gemeenschappelijke Regeling Industrieschap Ekkersrijt (raadsbesluit); • opheffing Wonen Boven Winkels N.V. (kadernota, collegebesluit en RIB) • een onderzoek Risicobeheersing verbonden partijen (RIB). Naar aanleiding van de rapportages inzake de accountantscontrole door Price Waterhouse Coopers Accountants kan worden gesteld dat de betrokkenheid van het team verbonden partijen als voldoende is aan te merken. De advisering van het team verbonden partijen is vanuit het aandeelhoudersbelang met name gericht op risico’s en de continuïteit van de verbonden partijen.

gemeente EIndhoven

9

Deel II Beleidsuitgangspunten

A. Uitgangspunten met betrekking tot het aangaan van verbonden partijen 1.

2. 3.

4.

5.

6.

De gemeente participeert alleen in verbonden partijen indien het gaat om het uitvoeren van een taak die het publiek belang dient en wanneer betrokkenheid van de gemeente doelmatig is. Bij de keuze voor te participeren in een verbonden partij hanteert het college het besliskader ‘aangaan verbonden partij’ Een verbonden partij geschiedt op basis van een door het college goedgekeurd businessplan van de verbonden partij waarin is opgenomen: inzicht in het risicoprofiel van de businesscase om de mate van risicobereidheid door College en Raad transparant in de besluitvorming te laten meewegen; verbinden van de verschillende rollen, die aan de orde zijn bij verbonden partijen (aandeelhouder, verhuurder vastgoed, subsidierelatie) en de rolvastheid die dat vraagt, maar ook bij de behandeling van stukken in het college de samenhang tussen de thema’s die verbonden zijn aan deze rollen te bespreken, onder meer ter voorkoming van een verhoogd (financieel) risico voor de gemeente. Bij de oprichting van elke nieuwe BV of NV weegt de gemeente telkenmale af of het wenselijk is om one-tier board in te stellen in plaats van een RvC. In de bestuurlijke besluitvorming wordt hier specifiek aandacht aan besteed. Ten aanzien van bestaande verbonden partijen, wil de gemeente de situatie vooralsnog handhaven. De gemeente hanteert een benoemingenbeleid gericht op (her)benoeming van kwalitatief hoogwaardige bestuurders en commissarissen (in beginsel buitenstaanders). Bij de oprichting van en deelneming in private rechtspersonen mag het college in de regel volstaan met het toezenden van het ontwerpbesluit aan de commissie Financiën en Bestuur.

B. Uitgangspunten met betrekking tot het beheer 7.

8.

Uitgangspunt voor goed bestuur is de Code Corporate Governance. Daar waar er sprake is van branche gerelateerde Codes waaronder de cultuursector, worden deze aanvullend toegepast. Aan het begin van elke collegeperiode maken wij inzichtelijk hoe wij de eigenaars- en opdrachtgeversrol inrichten en verbinden. Een functiescheiding ten aanzien van de eigenaarsrol en de opdrachtgeversrol is daarbij vertrekpunt.

10

gemeente Eindhoven

december 2013

Op afstand verbonden

9. 10.

11.

12.

13.

14.

15.

16.

17.

18.

19. 20.

Bij de uitoefening van haar rol in de verbonden partij stelt de gemeente zich als actief aandeelhouder op. Bestuurders, commissarissen, medewerkers en externe inhuurkrachten worden ordentelijk betaald. Ordentelijk betekent: evenwichtig, consistent, transparant, maatschappelijk verantwoord, passend bij de functie en niet exorbitant. Indien de gemeente, rechtstreeks dan wel als aandeelhouder, gerechtigd is een bestuurder van een vennootschap te benoemen of voor te dragen, geschiedt de benoeming of voordracht door het college. Als bestuurder van een BV, NV, stichting of coöperatieve vereniging kan niet worden benoemd of voorgedragen een lid van het college of een lid van de gemeenteraad. In uitzonderlijke gevallen kan een ambtenaar worden benoemd of voorgedragen. In de statuten van de verbonden partij en de tekst van de gemeenschappelijke regeling dient te worden bepaald dat de goedkeuring van de AvA respectievelijk het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling is vereist voor koersbepalende besluiten van het bestuur en besluiten tot investeringen en andere uitgaven boven een door de verbonden partij vast te stellen plafond. Hoofdregel is dat alleen gekwalificeerde buitenstaanders als kandidaatcommissaris worden voorgedragen. Met uitzondering van bestuurders van gemeenschappelijke regelingen, geldt dit beleidsuitgangspunt eveneens voor bestuurders. De voordracht of de benoeming van commissarissen of toezichthouders in de RvC of de RvT geschiedt op basis van een door en voor de RvC of RvT en zijn individuele commissarissen opgestelde profielschets. Een commissaris of toezichthouder kan maximaal twee periodes van elk vier jaar zitting hebben in een RvC of RvT. In de statuten van stichtingen en coöperatieve verenigingen en de tekst van de gemeenschappelijke regeling dienen bepalingen over het beloningsbeleid te worden opgenomen. Een bestuurder (of commissaris) die in een situatie raakt waarin het behartigen van de belangen van de verbonden partij in ernstige mate conflicteert met zijn bestuurlijk of ambtelijk functioneren, meldt dit aan het college. Hij onthoudt zich van deelname aan de beraadslaging en de besluitvorming. De gemeente wordt in de AvA en de ALV van verbonden partijen vertegenwoordigd door de portefeuillehouder die verantwoordelijk is voor verbonden partijen. De gemeentelijke vertegenwoordiger in stichtingsbesturen houdt zo goed mogelijk rekening met het publieke, gemeentelijk belang. Er is een centraal gepositioneerd Deelnemingenoverleg, het Team Verbonden partijen. Dit team bewaakt en verbindt de financieel, juridische, bestuurlijke, organisatorische en de beleidsinhoudelijke aspecten.

gemeente EIndhoven

11

21. Periodiek (jaarlijks) vindt een onderzoek plaats naar de risico’s die de gemeente loopt bij het deelnemen in verbonden partijen. Hierbij wordt tevens de vraag meegenomen of de verbonden partij nog ondersteunend is aan de actuele doelstellingen van de gemeente en of de gekozen vorm nog passend is bij de positie van de verbonden partij. 22. De gemeente bevordert maatschappelijk verantwoord ondernemen bij de verbonden partijen. Onderdeel hiervan is in ieder geval social return. 23. De gemeente stelt ten aanzien van het eigen vermogen bij de verbonden partijen als uitgangspunten dat de verbonden partij als organisatie zelf verantwoordelijk is voor een inventarisatie van de bedrijfsrisico’s van de onderneming, en de vertaalslag ervan naar de omvang van het eigen vermogen. De accountant van de verbonden partij dient de aannemelijkheid van het benodigd eigen vermogen vast te stellen. 24. Bij de begrotingen van gemeenschappelijke regelingen gelden de volgende uitgangspunten: b vooraf de (taakstellende) financiële randvoorwaarden per gemeenschappelijke regeling (bijvoorbeeld bezuiniging of indexering) meegeven aan de portefeuillehouders; b de (financiële) uitgangspunten voor nieuwe ontwerpbegroting van een gemeenschappelijke regeling transparant in beeld laten brengen; b de consequenties van een nieuwe ontwerpbegroting van een gemeenschappelijke regeling laten doorrekenen naar bijvoorbeeld tarieven. Onderdeel C. Uitgangspunten met betrekking tot beëindiging verbonden partij 25. De verbonden partij wordt beëindigd indien de doelstellingen zijn bereikt en het publiek belang is verwezenlijkt. Onderdeel D. Actualisatie Deelnemingenbeleid 26. Elke vier jaar wordt het beleid geactualiseerd.

12

gemeente Eindhoven

december 2013

Op afstand verbonden

Deel III Toelichting op beleidsuitgangspunten Onderdeel A: aangaan verbonden partij 1.

Het behartigen van publieke belangen met verbonden partijen

De gemeente neemt alleen deel in verbonden partijen, indien de activiteiten die de verbonden partij gaat verrichten, een publiek belang betreffen. De term “publiek belang” is geen vastomlijnd begrip. Het is een begrip waarvan de inkleuring voorbehouden is aan de politiek. De overheid heeft verschillende middelen om een publiek belang te behartigen. Zij kan dit doen door middel van wet- en regelgeving. Daarnaast is het mogelijk om via een subsidie of een overeenkomst ervoor te zorgen dat continuïteit van publieke belangen blijft geborgd. De overheid kan ook met verbonden partijen die continuïteit van publieke belangen borgen. In dat geval gebruikt de overheid dus een “op afstand” geplaatste zelfstandige of verzelfstandigde organisatie om het publiek belang te behartigen. Schematisch: Samenwerkingsvormen (blauw)

De Gemeentewet zegt dat het college slechts besluit tot de oprichting van en de deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen, indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. In de Gemeentewet lijkt een voorkeur voor de gebruikmaking van het publieke instrument te liggen (zie onderstreping)5. 5 Soms schrijft de wet een verbonden partij voor (bijvoorbeeld artikel 9 Wet Veiligheidsregio’s waarin staat dat de college’s een gemeenschappelijke regeling met openbaar lichaam treffen genaamd: veiligheidsregio).

gemeente EIndhoven

13

Wij zijn echter van mening dat dit niet strookt met de dagelijkse praktijk. Die praktijk van gemeenten is dat er geen hiërarchie is in de keuze van het instrument. Bij een veranderende rol van de overheid en de maatschappij en gelet op het bijzondere karakter van de Brainportregio –welk karakter wordt gekenmerkt door samenwerking tussen overheid, kennisinstellingen, bedrijfsleven en burgers- menen wij dat de keuze van het instrument (zie schema samenwerkingsrelaties) om die samenwerking vorm te geven afhankelijk is van de specifieke casus. Wij hebben daarbij geen voorkeur voor publiekrechtelijke instrumenten boven privaatrechtelijke instrumenten. Hoe dan ook, de belangrijkste vraag die gesteld moet worden is of sprake is van de uitvoering van een taak van publiek belang? Indien deze vraag ontkennend wordt beantwoord, dan is er voor gemeentelijke bemoeienis geen plaats. Is deze vraag bevestigend beantwoord dan komt de vraag aan de orde op welke manier de overheid dat publieke belang het beste kan behartigen. Het antwoord op deze vraag is –zoals gezegd- sterk afhankelijk van de specifieke casus. Omstandigheden die afgewogen kunnen worden zijn: doelmatigheid, efficiëncy, slagkracht, effectiviteit, gewenste democratische controle,klantgerichtheid, minder begrotingsschokken, samenwerking, zeggenschap en invloed. Soms kan volstaan worden met het sluiten van een overeenkomst of het aangaan van een subsidierelatie om publieke doelen te bereiken. In andere gevallen ligt het meer voor de hand om te kiezen voor een verbonden partij. Dit laatste zal zich vooral voordoen als er sprake is van zogenaamde “niet-contracteerbare” dynamische publieke belangen. Niet-contracteerbare publieke belangen laten zich moeilijk vastleggen in een subsidierelatie of een overeenkomst. Er is een noodzaak voor samenwerking en voor meer op maat gesneden vormen van zeggenschap. Een voorbeeld hiervan is de triple helix samenwerking die tot uitdrukking komt in Brainport Development B.V. Het behoud van deze triple helix samenwerking is niet of zeer moeilijk vast te leggen in meer statische instrumenten als wetgeving, een contract of een subsidierelatie. Het afwegingskader samenwerking en het besliskader aangaan verbonden partijen geven de belangrijkste stappen en vragen weer. Deze kaders zijn als bijlage 1 en 2 aan deze nota gehecht.

14

gemeente Eindhoven

december 2013

Op afstand verbonden

2.

Samenwerking met andere gemeenten/overheden

De samenwerking met andere gemeenten/overheden neemt een bijzondere plaats in. Net als veel andere gemeenten werkt Eindhoven met een groot aantal overheden en private partijen samen. Voor een belangrijk deel krijgt deze vorm in formele en informele samenwerkingsverbanden. De afgelopen jaren is de samenwerking van gemeenten in heel Nederland alsmaar toegenomen. Belangrijke aanleiding voor deze toenemende samenwerking is de verzwaring van het gemeentelijk takenpakket door een groot aantal decentralisaties van rijkstaken. Omdat dit veelal gepaard gaat met ‘efficiencykortingen’ en dus beperktere financiële middelen, is het bundelen van krachten een natuurlijke reactie. Tegelijkertijd worden de wettelijke en professionele kwaliteitseisen waaraan gemeenten moeten voldoen trendmatig hoger. Ook verwachten burgers een hogere kwaliteit aan dienstverlening en service. Dit is tevens een belangrijke aanleiding voor toenemende samenwerking. In dit verband rijst de vraag of de gemeente, wanneer zij de samenwerking tussen (uitsluitend) publieke partijen wil vormgeven in een verbonden partij, er een ander afwegingskader geldt dan wanneer er private of semiprivate partners bij zijn betrokken. In beginsel geldt naar onze mening geen ander afwegingskader: is er sprake van een publiek belang en, zo ja, op welke wijze kan dit publiek belang het meest doelmatig worden uitgevoerd.

Onderdeel B: beheer van verbonden partijen 3.

Sturing en verantwoording

Wij beseffen dat, wanneer de gemeente gaat deelnemen in een verbonden partij, de aard en wijze van sturing en verantwoording afleggen (democratische controle) verandert. Dit is inherent aan de keuze om publieke belangen met “op afstand” geplaatste verbonden partijen te realiseren. Het is dan zaak de governance (voor een uitleg van dit begrip: zie hierboven) goed en bij de oprichting te regelen (bijvoorbeeld in de statuten of de tekst van de gemeenschappelijke regeling). In het duale stelsel is een scheiding aangebracht tussen raad en college. De raad heeft een kaderstellende en controlerende taak en het college een besturende en uitvoerende taak. De uitvoering vindt feitelijk plaats door de ambtelijke organisatie en de daaraan verbonden partijen. Het college krijgt bij de verbonden partij een vergelijkbare rol, als de raad heeft ten opzichte van het college. De gemeente is eigenaar van de verbonden partij en in die gemeente EIndhoven

15

hoedanigheid heeft zij in de verbonden partij een kaderstellende en controlerende rol en staat zij meer afstand bij de uitvoeringstaken van de verbonden partij. Schematisch weergegeven:

RAAD

COLLEGE

VERBONDEN PARTIJ

(Let op: de raad stuurt het college en niet de verbonden partij) Richting de verbonden partij stelt het college (door tussenkomst van de ambtelijke organisatie) kaders voor de uitvoering. De wijze waarop het college beheersmatig stuurt op de verbonden partij, is van invloed op de realisatie van gemeentelijke doelen en op de wijze waarop de raad hierover verantwoording ontvangt. Het zijn de (beheersmatige) afspraken tussen college en verbonden partij over verantwoordingsinformatie, die bepalen hoe de verantwoording van de verbonden partij over de te bereiken gemeentelijke doelen er uitziet. De verantwoordingsinformatie die de raad (van het college) ontvangt, bepaalt in veel gevallen de raadsperceptie over de verbonden partij. Op basis van de ontvangen informatie onder meer in de paragraaf verbonden partijen (begroting en jaarrekening), vindt de raad de deelname in de verbonden partij al of niet passen en oordeelt over de wijze waarop het college de verbonden partij aanstuurt. Dat maakt het voor de raad van groot belang dat de algemene kaders over sturing en beheersing van verbonden partijen (deelnemingenbeleid) adequaat zijn ingericht. Het vorenstaande ligt genuanceerder bij gemeenschappelijke regeling waarin raadsbevoegdheden zijn ondergebracht. Daarbij is sprake van vertegenwoordiging in het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur van de gemeenschappelijke regeling door leden van de raad. Bij dergelijke gemeenschappelijke regelingen is er een rechtstreekse informatie- en verantwoordingslijn6. 3.1

Sturing als eigenaar of als opdrachtgever

De gemeente dient vanuit haar verantwoordelijkheid voor het totale resultaat van het hele netwerk als publieke regisseur de onderlinge relatie met verbonden partijen

6

Artikel 16 Wet gr

16

gemeente Eindhoven

december 2013

Op afstand verbonden

zodanig in te richten, dat elke partij een optimale bijdrage levert aan het eindresultaat7. Een belangrijke factor bij de inrichting van de regiefunctie is de organisatorische scheiding van de gemeentelijke rollen: enerzijds als eigenaar en anderzijds als opdrachtgever van de verbonden partij. De gemeente heeft als eigenaar er belang bij dat de continuïteit van de organisatie stabiel is en dat deze dus geen structureel verlies lijdt. Hiervoor zijn goede bedrijfsvoering, voldoende omzet, kostenbeheersing, marketing en innovatie nodig. Dit zijn allemaal beheersmatige aspecten die de efficiency van de op afstand gezette taak raken. Vanuit de opdrachtgeverrol wil de gemeente de kwaliteit, aard en omvang van de dienstverlening (welke een directe relatie heeft met het publiek belang) borgen. Dit zijn beleidsmatige aspecten. Ze raken de effectiviteit van de uitvoering van de op afstand gezette taak. Tussen deze rollen en aspecten kan een spanningsveld ontstaan. In het bijzonder indien de opdrachtgeverrol wordt ingevuld met een overeenkomst of subsidie. Wij zijn bijvoorbeeld bij het Muziekcentrum N.V. en het Parktheater N.V. vanuit meerdere rollen betrokken (eigenaar/aandeelhouder, subsidieverlener, vastgoedverhuurder). Beheersmatige en beleidsmatige aspecten kunnen hier door elkaar gaan lopen. Onze rol in Eindhoven Airport N.V. is echter voornamelijk een beheersmatige rol met ook een stevige aandacht voor het strategische karakter van deze verbonden partij. Bij gemeenschappelijke regelingen zijn beheersmatige en beleidsmatige aspecten echter niet goed te scheiden. Dit is het gevolg van de specifieke aard van de rechtsvorm gemeenschappelijke regeling. Het is zaak om de governance en het “eigene” van de diverse rollen inzichtelijk te maken en richting de verbonden partij duidelijk en transparant zijn hoe wij de diverse rollen invullen en verbinden. Wij zullen daarom aan het begin van elke collegeperiode inzichtelijk maken hoe wij met de diverse rollen omgaan. Een functiescheiding ten aanzien van de eigenaarsrol (wethouder Financiën en Bestuur) en de opdrachtgeverrol (wethouder betreffende beleidsterrein) is daarbij vertrekpunt. 3.2

Sturing en verantwoording binnen privaatrechtelijke rechtspersonen

Een privaatrechtelijke rechtspersoon kent organen. Deze organen zijn de AvA (bij BV’s en NV’s) en de ALV (bij verenigingen en coöperatieve verenigingen). Dit zijn de hoogste organen binnen de privaatrechtelijke rechtspersonen. De aandeelhouders en de leden zijn de eigenaren van de verbonden partij8.

7 Bij een minderheidsbelang is de sturing afhankelijk van de wijze waarop de andere stakeholders hun zeggenschap en rol invullen 8 Voor stichtingen geldt wettelijk gezien een ledenverbod. De stichting heeft een monistisch karakter

gemeente EIndhoven

17

Daarnaast kennen privaatrechtelijke rechtspersonen een bestuur en, in sommige gevallen9, een RvC of RvT. Aan de AvA en de ALV behoort, binnen de door de wet en de statuten gestelde grenzen, alle bevoegdheid die niet aan het bestuur of aan anderen is toegekend. Het bestuur en de RvC verschaffen de AvA alle verlangde inlichtingen, tenzij een zwaarwegend belang zich daartegen verzet. In zekere zin kan worden gesteld dat de AvA en de ALV als uiteindelijke eigenaren van de verbonden partij de uiteindelijke macht hebben. Wat de AvA en de ALV echter niet mogen, is zich begeven op het terrein van het bestuur van de verbonden partij. Als het gaat om de invulling van de verhoudingen tussen de organen van verbonden partijen, hanteren wij zo veel als mogelijk de Corporate Governance Code10 of een eventuele sectorspecifieke governance code. Hoewel deze Code is geschreven voor beursgenoteerde vennootschappen, kunnen de principes en best practices in die Code grotendeels ook worden toegepast bij andere rechtspersonen. De verhouding tussen de vennootschap en haar werknemers(vertegenwoordigers) is elders geregeld. Dit neemt niet weg dat bij de naleving van de Code in het kader van de integrale weging van alle betrokken belangen ook belangen van werknemers dienen te worden meegewogen. 3.3

Sturing en verantwoording binnen publiekrechtelijke rechtspersonen

De gemeenschappelijke regeling kent een viertal verschijningsvormen: de zogeheten “lichte” regeling (bestuursovereenkomst), het gemeenschappelijke orgaan, de “centrumgemeente”constructie en het openbaar lichaam. De veelheid van vormen maken het mogelijk de zwaarte van het organisatorisch verband af te stemmen op de aard van de gezamenlijk te behartigen taken. Ook komen combinaties van varianten voor. We beperken ons uitsluitend tot de uitwerking van het openbaar lichaam, omdat deze als juridische rechtsvorm voor deze nota relevant is. Alleen deze rechtsvorm heeft zelfstandige rechtspersoonlijkheid en wordt aangemerkt als verbonden partij. Deze gemeenschappelijke regeling kent drie organen: het algemeen bestuur, het dagelijks bestuur en de voorzitter. Het algemeen bestuur staat aan het hoofd van het openbaar lichaam. De voorzitter is tevens voorzitter van het algemeen en van het dagelijks bestuur. Het algemeen bestuur van een openbaar lichaam, ingesteld bij een regeling die is getroffen of mede is getroffen door gemeenteraden, bestaat uit leden, die per deelnemende gemeente door de raad uit zijn midden, en uit de wethouders worden aangewezen. 9

In sommige gevallen schrijft de wet een toezichthoudend orgaan voor bijvoorbeeld bij grote vennootschappen. Soms is het de keuze van een verbonden partij om een toezichthoudend orgaan in te stellen. 10 Voor meer informatie: commissiecorporategovernance.nl gemeente Eindhoven 18

december 2013

Op afstand verbonden

De regeling houdt bepalingen in over de wijze waarop het dagelijks bestuur en een of meer leden daarvan aan het algemeen bestuur de gevraagde inlichtingen verstrekken. De regeling houdt tevens bepalingen in over de wijze waarop de leden van het dagelijks bestuur door het algemeen bestuur ter verantwoording kunnen worden geroepen. 3.4

Sturing als eigenaar via stemrecht binnen verbonden partijen

Naast beïnvloeding door “meepraten” en “meedenken”, vindt zeggenschap binnen verbonden partijen door uitoefening van het stemrecht. Dit stemrecht wordt uitgeoefend in de organen van de verbonden partij. Het kapitaal van de BV en NV is verdeeld in aandelen. Er zijn verschillende soorten aandelen: normale aandelen, prioriteitsaandelen, preferente aandelen en letteraandelen. Het soort aandeel bepaalt de mate van zeggenschap. Bij de vereniging en de coöperatieve vereniging heeft elk lid van de vereniging in beginsel één stem. De statuten kunnen echter een afwijkende regeling bevatten. Bij stichtingen wordt het stemrecht uitgeoefend in het bestuur. Elk bestuurslid heeft één stem, tenzij in de statuten anders wordt bepaald. Bij een gemeenschappelijke regeling is het stemrecht geregeld in de tekst van de regeling. Elk lid heeft in de regel één stem, tenzij in de regeling een andere stemverhouding is overeengekomen. Het verdelen van zeggenschap is maatwerk en hangt er in hoge mate vanaf over welke onderwerpen de gemeente zeggenschap wil uitoefenen. Wij vinden wel dat wanneer de gemeente een groot financieel belang heeft binnen een verbonden partij het stemrecht in beginsel wordt bepaald naar rato van de financiële inbreng (en het daarmee gepaard gaande financiële risico). Bij BV’s en NV’s kan dit worden bereikt door meer aandelen of aandelen van een bijzondere soort te nemen. Bij verenigingen, coöperatieve verenigingen en gemeenschappelijke regelingen kan dit worden bereikt door in de statuten of in de gemeenschappelijke regeling hierover bepalingen op te nemen. 3.5

Sturing en tegenstrijdig belang bij vertegenwoordiging in privaatrechtelijke

verbonden partijen

De vraag op welke wijze en in welke omvang wij ons willen (en ook mogen) inlaten met het beleid van de verbonden partij en de wijze waarop wij daarop toezicht kunnen uitoefenen is niet alleen een vraag die zich langs de lijn van de verbonden partij zelf laat beantwoorden. Evenzeer gaat het om (gedrags)regels die verbonden zijn aan het ambt of de functie van de gemeentelijke functionarissen. Het verlangt van onszelf vooral (aanvullende) waarborgen om rolconflicten of discussies over functievermenging te voorkomen. Is vertegenwoordiging geïndiceerd, dan is gemeente EIndhoven

19

vervolgens de uitspraak van belang welke functionaris de gemeente dan vertegenwoordigt en welk besluitvormingsproces ten behoeve van de vertegenwoordiging van het gemeentelijke standpunt in de deelneming doorlopen moet worden (procesbeschrijving). Het voorkomen van rolconflicten en discussies over functievermenging vraagt telkens van ons om een risicoanalyse vooraf. Een dergelijke analyse is nodig op het punt van de (beoogde) relatie met de verbonden partij zelf als ook wie de gemeente daarin vertegenwoordigt. Zo kunnen rolconflicten zich gauw voordoen bij verbonden partijen, waarmee tevens een structurele subsidierelatie of anderszins financiële relatie bestaat. Maar eveneens is bezinning op het voorgestane publieke belang van de verbonden partij nodig: rechtvaardigt deze überhaupt gemeentelijke vertegenwoordiging? Zijn er bovendien geen betere methoden of instrumenten voorhanden om het gemeentelijke belang te dienen? En, heeft deze vertegenwoordiging wel voldoende toegevoegde waarde? Tot slot, op het niveau van de functionaris zelf, verdient de vraag beantwoording of de vertegenwoordiging een onverenigbaarheid van functies oplevert? In onze opvatting wordt met de goede beantwoording van al deze vragen rolconflicten of discussies over functievermenging zoveel mogelijk voorkomen. Reden waarom wij deze in een beslisschema hebben vervat en als leidraad hanteren om verantwoord te komen tot een besluit tot gemeentelijke vertegenwoordiging in een verbonden partij. Dit besliskader is als bijlage 3 bijgevoegd. Bij aanvang van elke nieuwe collegeperiode wordt de gemeentelijke vertegenwoordiging aan de hand van het besliskader opnieuw tegen het licht gehouden. Wij gaan ervan uit dat in het bestuur van een verbonden partij nooit gemeentelijke bestuurders kunnen zitten. Bij uitzondering, bijvoorbeeld bij PPS-constructies, is het mogelijk dat ambtenaren plaatsnemen in het bestuur. Verder benoemen wij in beginsel alleen gekwalificeerde buitenstaanders kunnen plaatsnemen. Indien van dit beginsel wordt afgeweken, dan dient dit middels een raadsvoorhangbrief aan de raadscommissie te worden voorgelegd. Achterliggende gedachte is het voorkomen van rolvermenging en tegenstrijdige belangen. 4.

Taken en verantwoordelijkheden toezichthouders

Taken De taak van de RvC is: toezicht houden op het beleid van het bestuur en op de algemene gang van zaken in de rechtspersoon en de daarmee verbonden onderneming en adviseren van het bestuur. De statuten van een vennootschap kunnen aanvullende bepalingen bevatten. Voor stichtingen is een raad van toezicht niet wettelijk geregeld. In de statuten van de stichting kan echter een bepaling worden opgenomen dat de stichting een raad

20

gemeente Eindhoven

december 2013

Op afstand verbonden

van toezicht als orgaan van de stichting kent. In de statuten wordt de taak van die raad van toezicht nader uitgewerkt. Een van de belangrijkste aandachtspunten van de RvC is het functioneren, de kwaliteit en de continuïteit van het bestuur. Daarbij zal de RvC mede aandacht dienen te besteden aan de relatie tussen het bestuur en de overige organen van de vennootschap, zoals de ondernemingsraad en AvA. De RvC staat het bestuur met raad terzijde. De RvC kan gevraagd en ongevraagd advies uitbrengen. Het advies zal betrekking hebben op de algemene lijnen van het bestuursbeleid. Belang der vennootschap Bij de vervulling van zijn taak richt de RvC zich naar het belang van de vennootschap en de met haar verbonden onderneming. Commissarissen dienen het belang van het geheel voor ogen te staan; zij mogen zich niet uitsluitend laten leiden door deelbelangen. Dit betekent overigens niet dat een commissaris voor een bepaald deelbelang niet de aandacht van de RvC zou mogen vragen: bijvoorbeeld de commissaris van gemeentewege voor het algemeen, publiek belang dat door de gemeente wordt voorgestaan. De commissaris of toezichthouder van gemeentewege Vanuit vennootschaprechtelijk perspectief bezien is de commissaris van gemeentewege een “gewone commissaris” die zich –net als de overige commissarissen- bij het uitoefenen van zijn adviserende en toezichthoudende taak dient te richten naar het belang van de vennootschap en de met haar verbonden onderneming. De commissaris dient daarbij alle deelbelangen af te wegen. Het is niet ondenkbeeldig dat het vennootschappelijk belang uiteenloopt met het belang van de gemeente. Om rolconflicten te voorkomen benoemen wij in beginsel uitsluitend gekwalificeerde buitenstaanders als commissaris11. One-tier board Een one-tier board is een eenlaags (monistisch) bestuursmodel en in dit model maken de toezichthouders deel uit van het bestuur. In een BV of NV komt er dan dus één bestuur waarin zowel de 'directie' als de toezichthouders zitten. Er wordt in de onetier board onderscheid gemaakt tussen uitvoerende bestuurders en niet uitvoerende bestuurders. Als voordeel van dit model wordt genoemd dat het de informatiekloof dicht tussen directie en RvC-leden en bovendien dat beide gelijktijdig geïnformeerd worden over relevante ontwikkelingen. Kwaliteit toezichthouders De kwaliteit van het toezicht staat of valt met de persoon van de toezichthouder. Wij sturen vooral via het benoemingenbeleid op de kwaliteit van de toezichthouder. 11

Uitzonderingen zijn denkbaar bijvoorbeeld bij PPS-constructies, waarbij het mogelijk is om ambtenaren tot commissaris te benoemen.

gemeente EIndhoven

21

Nevencommissariaten Het huidige deelnemingenbeleid kent geen regeling ten aanzien van het maximaal aantal nevencommissariaten dat een commissaris in een RvC van een verbonden partij mag hebben. De gemeente hanteert evenwel als uitgangspunt dat het aantal nevencommissariaten beperkt dient te blijven tot maximaal 5. Het belangrijkste argument is, dat wij menen dat commissariaten nevenfuncties zijn. 5.

Actief aandeelhouderschap

De gemeente wil bijdragen aan de borging van publieke belangen binnen verbonden partijen. Dit doet de overheid door als eigenaar van verbonden partijen op een aantal terreinen actief invloed uit te oefenen (actief aandeelhouderschap)12. Dit actief aandeelhouderschap betreft in het bijzonder de volgende onderwerpen: b b b b b b b

Strategie Beloning in de (semi)publieke sector Maatschappelijk verantwoord ondernemen, waaronder social return Risicobeheersing Eigen vermogen Benoemingen Team verbonden partijen en bestuurlijke besluitvorming

Strategie De strategie van de onderneming moet in lijn zijn met het publieke belang. Wij willen de verbonden partij actief aanspreken op de wijze waarop de verbonden partij dit publiek belang behartigt. De aandeelhouder wil daarom vroegtijdig betrokken zijn bij de totstandkoming of wijziging van de strategie van de verbonden partij. Strategiesessies van de aandeelhouders worden bijgewoond door de wethouder financiën en de wethouder die verantwoordelijk is voor het beleidsterrein waarop de verbonden partij zich beweegt. Het is hierbij overigens ook zaak om invloed op de strategie vanuit de juiste rol (eigenaar of opdrachtgever) aan te vliegen en ervoor te zorgen dat één lijn wordt gekozen. Beloningen in de (semi)publieke sector Sinds de vaststelling van de nota’s verbonden partijen en verantwoord deelnemen is de maatschappelijke en politieke aandacht voor topinkomens toegenomen. Dit heeft onder andere geleid tot een wettelijke regeling betreffende normering van topinkomens (WNT), welke regeling op 1 januari 2013 in werking is getreden13, en een aanpassing van de ASV14.

12

ofschoon de coöperatie een andere rechtsvorm is dan een BV/NV, zijn de overeenkomsten qua aansturing zo groot dat daar waar over aandeelhouderschap wordt gesproken ook gelezen kan worden “lidmaatschap van de coöperatieve vereniging” 13 Het kabinet-Rutte-Asscher is van plan de WNT-normen verder aan te scherpen. Het kabinet wil dat topinkomens in de (semi)publieke sector maximaal 100% van het ministersalaris zijn. Dit staat in de kamerbrief Topinkomensbeleid publieke en semipublieke van 10 juli 2013. Die strengere normen moeten gemeente Eindhoven 22

december 2013

Op afstand verbonden

De maatstaf zoals die is aangelegd in de ASV vinden wij een adequate maatstaf om te hanteren bij de vaststelling van het beloningsbeleid van verbonden partijen. Deze maatstaf houdt –kort gezegd- een maximale beloning in van €155.000,--, (per kalenderjaar). Het beloningsbeleid bij verbonden partijen loopt daarmee in de pas met de regels die gelden voor gesubsidieerde instellingen. De regels die wij hanteren zijn op dit moment nog strenger dan de in de WNT opgenomen regels. Het kabinet is echter voornemens om de WNT-norm aan te scherpen15. Wij willen nu al op die aanscherping vooruitlopen en uitgaan van een normbedrag van 100% van een ministersalaris. Wij realiseren dat, wanneer de gemeente in een verbonden partij een minderheidsbelang heeft, wij afhankelijk zijn van de wijze waarop de andere aandeelhouder zich opstellen ten aanzien van het beloningsbeleid. Bij een minderheidsbelang in een verbonden partij spannen wij ons er op zijn minst voor in dat de door de gemeente gehanteerd normen worden gerespecteerd. Social return Social return heeft als doel om de uitstroom naar werk te bevorderen voor mensen die zonder re-integratieondersteuning niet aan het werk komen. Er zijn verschillende instrumenten om social return te verwezenlijken en te meten. Bijvoorbeeld via het inkoopbeleid of het subsidiebeleid. Wij vinden dat ook onze verbonden partijen een maatschappelijke verplichting hebben om social return in hun onderneming in te vlechten. Wij rekenen dit tot de publieke taak van de verbonden partij. Wij gaan daartoe actief afspraken maken met verbonden partijen. De gemaakte afspraken met de verbonden partij worden in een convenant vastgelegd. De voortgang van de resultaten uit social return worden gelijktijdig met de behandeling van de jaarrekening en de begroting van de verbonden partij geëvalueerd.

gaan gelden voor alle medewerkers van (semi)publieke organisaties, niet alleen voor bestuurders. Dit betekent dat niemand in de (semi)publieke sector meer kan verdienen dan een minister. 14 In artikel 16, tweede lid van de ASV staat: “De beloning van medewerkers van een gesubsidieerde instelling, inclusief directie en externe inhuur, bedraagt per kalenderjaar ten hoogste €155.000,--, vermeerderd met de opslagen, genoemd in artikel 2.3, eerste lid onder a, b en c WNT.” De WNT is overigens niet van toepassing op NV’s en BV’s. 15 Kamerbrief 10 juli 2013, Uitvoering afspraken regeerakkoord terzake van topinkomensbeleid publieke en semipublieke sector, gemeente EIndhoven

23

Risicobeheersing Het is van belang om bij oprichting van een nieuwe verbonden partijen specifiek inzicht te verkrijgen in het risicoprofiel van de businesscase. Op deze wijze kan de mate van risicobereidheid door college en raad in de besluitvorming worden afgewogen. Een verslechtering van de financiële positie van de verbonden betekent een verhoogd financieel risico voor de eigen gemeentelijke begroting. Een reden temeer om inzicht in de sturings- en verantwoordingsrelatie met de verbonden partijen te verkrijgen, zodat het monitoren van risico’s, en beheersingsmaatregelen bij de verbonden partijen kan worden vergroot en de gemeente niet voor onaangename financiële verrassingen komt te staan. De verbonden partijen zullen periodiek (jaarlijks) worden getoetst op beleidsinhoudelijke, financiële, juridische en organisatorische aspecten. Hiervoor wordt vooraf een toetsingskader per deelaspect opgesteld, zodat de bevindingen eenduidig kunnen worden geïnterpreteerd. De resultaten worden samengevat in een risicomatrix, waaraan de gewenste alertheid voor de gemeente Eindhoven wordt toegevoegd. Het kunnen vooruitzien is daarbij van essentieel belang om tijdig te kunnen anticiperen op veranderingen. Bewaking en waarborgen financiële continuïteit Gezien de huidige economische tijd is een goede beheersing van verbonden partijen van belang om niet voor financiële verrassingen komen te staan. Bij de verbonden partij mag geen negatief eigen vermogen ontstaan, waardoor de continuïteit van de verbonden partij in gevaar komt. Via het monitoren van de jaarrekeningen wordt inzicht verkregen in de financiële situatie van de verbonden partijen. Het eigen vermogen is noodzakelijk voor een gezonde bedrijfsvoering van de verbonden partij. Eigen vermogen is onder andere nodig om risico’s op te vangen – waaronder risico’s als gevolg van fluctuaties in inkomsten- en om financiering door de bank voor investeringen in bijvoorbeeld gebouwen en apparatuur mogelijk te maken. In dit verband is de verbonden partij als organisatie zelf verantwoordelijk voor een inventarisatie van de bedrijfsrisico’s van de onderneming, en de vertaalslag ervan naar de omvang van het eigen vermogen. De omvang van dit eigen vermogen moet vanuit continuïteitsgedachte voldoende groot zijn om zelf de risico’s op te vangen, zodat niet bij elke tegenvaller een beroep op externe financiers c.q. de aandeelhouder(s) en/of deelnemers gedaan moet worden. De zelfredzaamheid en daarmee het waarborgen van de continuïteit van de verbonden partij is in toenemende van belang, temeer omdat de deelnemers in de verbonden partij, zoals ook de gemeente niet meer kunnen of willen bijspringen ingeval van calamiteiten. De financiële armslag van de gemeente wordt steeds kleiner, zeker gezien de toename van een aantal (gemeentelijke) taken buiten de eigen organisatie in de daarvoor geëigende samenwerkingsvormen. 24

gemeente Eindhoven

december 2013

Op afstand verbonden

Jaarlijks zal bij de vaststelling van de jaarrekening –en de toelichting daarop- van de verbonden partij in de AVA of het AB inzicht worden verkregen in het eigen vermogen. In dit verband zal de financiële positie, sluitende (meejaren)begroting, te verwachten (aanloop)verliezen en de liquiditeitspositie worden onderzocht, om vast te stellen of de continuïteit van de verbonden partij voldoende is gewaarborgd. In geval sprake is van een negatief of sterk afgenomen eigen vermogen treedt de gemeente in overleg met de verbonden partij. De gemeente als aandeelhouder neemt daarbij een zakelijke houding in. Het primaire doel van dat overleg moet hoe dan ook zijn hoe en onder welke condities het publieke belang en de daarmee gepaard gaande activiteiten geborgd kunnen worden. In geval sprake is van een eigen vermogen dat ligt boven het benodigd eigen vermogen geldt als uitgangspunt: winstuitkering, tenzij sprake is van omstandigheden die de accountant bij de bepaling van het benodigd eigen vermogen redelijkerwijs niet heeft kunnen voorzien en die een hoger eigen vermogen noodzakelijk maken. Om grip te houden op de financiële situatie van verbonden partijen menen wij dat belangrijke investeringen aan de AvA, de ALV of het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling voorgelegd moeten worden. Per verbonden partij wordt nagegaan welke uitgaven en vanaf welk bedrag die goedkeuring is vereist. Benoemingen bij privaatrechtelijke rechtspersonen Voor elke verbonden partij is het zeer belangrijk om goede bestuurders en commissarissen en een – onder andere naar geslacht en leeftijd- divers en evenwichtig samengestelde directie en RvC (BV’s, NV’s of coöperatieve vereniging) of RvT (stichtingen) te hebben. Bestuurders en commissarissen of toezichthouders zijn cruciaal voor het functioneren van de verbonden partij, omdat zij ieder vanuit hun eigen rol verantwoordelijk zijn voor respectievelijk de uitvoering van en het toezicht op de dagelijkse gang van zaken en de strategische richting. Dat is belangrijk, omdat onze verbonden partijen actief zijn in een veelal maatschappelijk complexe omgeving, waarbij rekening moet worden gehouden met uiteenlopende, vaak politiek bestuurlijke belangen. Deze context stelt extra eisen aan de competenties van bestuurders en commissarissen. Daarom hechten wij eraan dat de gemeente als aandeelhouder vroegtijdig en nauw wordt betrokken bij de benoeming van deze bestuurders en commissarissen. Wij hebben nog een extra belang. Dat is erin gelegen om ook via onze (strategische) deelnemingen, zoals Eindhoven Airport NV, onze stad en regio, Brainport regio Eindhoven, te verbinden met gekwalificeerde bestuurders en commissarissen die brede netwerken hebben. Zo vergroten wij de economische potentie van onze stad en verbreden wij onze horizon.

gemeente EIndhoven

25

De gemeente wil zich als aandeelhouder actief gedragen. Dat betekent dat zij bij benoemingen een actieve betrokkenheid wil, die zo vroeg mogelijk in het benoemingsproces start. Dit laat onverlet dat de primaire verantwoordelijkheid conform de vennootschapsrechtelijke verhoudingen vaak bij de RvC ligt. Het is vaak de RvC, die een profielschets opstelt voor de gezochte bestuurder of commissaris en deze afstemt met de (overige) aandeelhouder(s). Afhankelijk wie -aandeelhouder 'gemeente' of RvC- de bevoegdheid tot (bindende) voordracht toekomt, komt de RvC dan wel de aandeelhouder-gemeente aan de hand van het profiel met kandidaten, die voor benoeming wordt voorgelegd aan de AvA of ALV. De kwaliteiten waarover bestuurders en commissarissen dienen te beschikken, zijn niet voor iedere functie dezelfde. Een goede directie en RvCis juist samengesteld uit personen met diverse achtergronden en ervaringen. Er zijn desondanks wel enkele gemeenschappelijke criteria, waaraan alle commissarissen moeten voldoen. In zijn algemeenheid beoordeelt de gemeente kandidaten aan de hand van de volgende criteria: b Kennis. Bestuurders en commissarissen dienen over relevante kennis te beschikken, ondersteund door praktische ervaring. Welke kennis dat moet zijn, is afhankelijk van de vacature. Vaak is dat kennis van de markt en de sector, dan wel financiële of juridische kennis. b Vaardigheden. Naast kennis dienen directies en commissarissen ook over relevante vaardigheden te beschikken. Voorbeelden hiervan zijn: het zijn van een goede netwerker met relevante politieke en bestuurlijke contacten, een goede onderhandelaar of goed vergaderingen kunnen leiden (specifiek voor de voorzitter). b Karaktereigenschappen. Wederom bepalen de vacature en het profiel de gezochte karaktereigenschappen. Algemeen geldt daarbij, emphatisch vermogen, leiderschapskwaliteiten of een goede luisteraar. Onze deelnemingen zijn maatschappelijke ondernemingen. Specifiek wordt van bestuurders en dus ook van toezichthouders verwacht dat ze besef hebben welke normen en waarden horen bij maatschappelijke ondernemingen. b Maatschappelijke betrokkenheid. Onze verbonden partijen opereren in een publieke omgeving. We verwachten van bestuurders en toezichthouders dat ze om kunnen gaan met en oog hebben voor de verhoudingen in de bestuurlijke arena van de gemeente. We verwachten van hen ook dat ze om kunnen gaan en affiniteit hebben met betrokkenheid en inbreng van inwoners bij de onderneming dan wel in het werkveld van de deelneming. b Verbinding met andere economische regio's .Ter verbreding van het netwerk van onze (strategische) verbonden partijen wordt er een goede mix gezocht van bestuurders en commissarissen. Bestuurders en commissarissen komen niet alleen uit bedrijven en (politieke) instellingen uit de regio maar ook uit andere economische regio's; dit om ook zo de Brainportregio steviger te verankeren in de netwerken die via deze bestuurders of commissarissen worden geboden.

26

gemeente Eindhoven

december 2013

Op afstand verbonden

Voor commissarissen geldt tevens het vereiste dat hij onafhankelijk dient te zijn. De commissaris dient immers zijn taak naar eigen inzicht, zelfstandig en op onafhankelijke wijze te vervullen. Instructies of mandaten zijn voor commissarissen niet bindend (en zouden ook niet aan de orde moeten zijn). De gemeente wil bij herbenoemingen nadrukkelijk toetsen in hoeverre kennis, competenties en de prestaties van de zittende bestuurder of commissaris nog steeds overeenkomen met wat de bewuste verbonden partij volgens de gemeente op dat moment nodig heeft. De geldende maximale zittingstermijn van commissarissen is volgens het huidige beleid in beginsel 2 aaneengesloten termijnen van vier jaren. De zittingstermijn wordt nu in overeenstemming gebracht met de Nederlandse Code Corporate Governance van twaalf jaar. Herbenoeming is niettemin niet vanzelfsprekend. Aan het eind van een benoemingstermijn zal een gesprek plaatsvinden met in ieder geval de betrokken commissaris of bestuurder. Bij commissarissen zal de gemeente als aandeelhouder daarbij specifiek aandacht hebben voor de vraag of hij of zij zich breed heeft laten informeren en/of adviseren om zijn functie goed te kunnen uitoefenen en of het netwerk dat hij ´meebrengt´ nog steeds passend is. 6.

Team verbonden partijen en bestuurlijke besluitvorming

Met de invoering van de Nota Verbonden Partijen is het team verbonden partijen in 2008 opgericht en vanaf 2009 geheel operationeel. In het team verbonden partijen zijn financiële, juridische en beleidsinhoudelijke disciplines bijeengebracht, waardoor een brede advisering aan het bestuur en het management kan plaatsvinden. Het team verbonden partijen draagt bij aan een betere beheersing en coördinatie van de verbonden partijen. Het team verzamelt en beoordeelt informatie van de verbonden partijen, houdt toezicht op formele procedures, adviseert het college omtrent uitoefening van alle bevoegdheden van de gemeente en haar functionarissen en ziet er op toe dat periodiek wordt overlegd met de verbonden partijen. Het team verbonden partijen is niet samengesteld uit vaste leden, maar bestaat per verbonden partij uit een specifieke samenwerking tussen de financiële, juridische en beleidsinhoudelijke experts. De sector Control verzorgt de centrale coördinatie en de aanbieding van de integrale adviezen aan het college en/of de portefeuillehouder. Zo wordt kennis over de verbonden partijen van de gemeente centraal geborgd. Concrete resultaten van het team verbonden partijen zijn de afgelopen jaren merkbaar in de advisering tijdens de AvA’s en de vergaderingen van het algemeen bestuur van verbonden partijen. Door het team verbonden partijen wordt vooraf ten behoeve van de AvA een integraal ambtelijk advies voorbereid, hetgeen voorafgaand aan de datum van de AvA in een afzonderlijke collegedossier aan het College ter besluitvorming wordt aangeboden. Op deze wijze kan de bestuurlijke vertegenwoordiger (veelal wethouder Financiën en Bestuur), het vooraf integraal afgewogen standpunt van het college in de AvA inbrengen. gemeente EIndhoven

27

Onderdeel C: beëindiging Niet alleen de fase van oprichting en beheer moet goed voorbereid worden en zijn, ook het voornemen om te beëindigen moet zorgvuldig gebeuren. Het antwoord op de vraag om al dan niet een verbonden partij te beëindigen is niettemin een politieke uitspraak. Er kunnen diverse redenen zijn om uit een verbonden partij te stappen of een verbonden partij te beëindigen. Bij gebieds- of bedrijventerreinontwikkelingen waarin de gemeente participeert, kan er reden zijn om uit te treden indien de ontwikkeling is voltooid. Een voorbeeld hiervan is Industrieschap Ekkersrijt, een gemeenschappelijke regeling die is opgeheven, omdat de ontwikkeling van het bedrijventerrein is gerealiseerd. Daarnaast kan er reden zijn de verbonden partij op te heffen of als deelnemer uit te treden indien overheidsingrijpen niet meer nodig is. In dat geval is er geen sprake meer van een publiek belang. Besluiten tot de liquidatie van een verbonden partij of het uittreden ervan door de gemeente, bijvoorbeeld door de verkoop van haar (aanmerkelijke) belangen in een kapitaalvennootschap, zijn niet onderworpen aan de raadsvoorhangprocedure van artikel 160 lid 2 Gemeentewet. Zodra echter van liquidatie of uittreden sprake kan dan ook worden volstaan met het achteraf informeren van de raad. Dat is alleen anders, indien de raad vooraf inlichtingen wenst of het besluit ingrijpende gevolgen heeft voor de gemeente. Alsdan geven wij -op voet van artikel 169, lid 4 Gemeentewet- de raad deze inlichtingen en nemen wij geen besluit dan nadat de raad zijn wensen en bedenkingen ter kennis van ons heeft kunnen brengen. Beëindiging van de verbonden partij kan voortvloeien uit de periodieke evaluatie ervan (bijvoorbeeld bij de jaarlijkse risicobeheersing) Wordt daartoe overgegaan, dan geschiedt dit met inachtneming van het publiek belang en de zakelijke belangen van de gemeente. Wordt tot beëindiging besloten dan verlangt dit van ons een expliciet collegebesluit met daarin opgenomen de redenen van beëindiging.

28

gemeente Eindhoven

december 2013

Op afstand verbonden

Deel IV Bijlagen 1 Afwegingskader voor samenwerking Motieven Relevante vragen

Keuzemogelijkheden

- Wat is de aanleiding om samen te werken? - Wat moet de beoogde samenwerking opleveren? - Wat zijn mogelijke nadelen van de samenwerking ?

1. Vergroten van het ambitieniveau – bundelen van krachten: b Realiseren van beleidsopgaven die je niet alleen aan kan. b Vergroten kwaliteit van en variëteit aan dienstverlening. 2. Voorkomen van hinder van elkaar: b Tegengaan ‘slopende concurrentie’. b Afstemmen met elkaar dat gemeenten elkaar niet opzadelen met negatieve bijeffecten. 3. Efficiënter werken: b Voorkomen dubbelwerk. b Realiseren bedrijfseconomische schaalvoordelen. b Spreiden of delen van risico’s. 4. Organisatorische voordelen: b Professionalisering van organisatie en bestuur. b Beperken kwetsbaarheid organisatie bij wegvallen van personen voor cruciale functies. Beter bereikbaar zijn van personele, financiële en materiële middelen. 5. Verruimen van de horizon: b ‘Andere’ wereld ontdekken. b Zicht krijgen op kansen met doorwerking naar visieontwikkeling en herontdekken van wat in het belang is van de gemeente.

Samenwerkingspartners Relevante vragen

Keuzemogelijkheden

– Wat zijn preferente partners vanuit (beleids)inhoudelijke motieven (modale samenhang, gemeenschappelijke strategische visie)? - In welke mate is de gemeente afhankelijk van andere partijen. - Welk ambitieniveau kan alleen worden opgepakt en welke ambities kunnen alleen in samenwerking met andere partners – en welke partners zijn dat dan? – Wat is wenselijk in het licht van regionaal positiespel – met aandacht voor voorkeuren van samenwerkingspartners en hogere overheden (provincie met name)?

1. Geografisch nabije partners. 2. Partners op afstand: b Face to face-samenwerking; b Virtuele samenwerking,

gemeente EIndhoven

29

Aard van de samenwerking Relevante vragen

Keuzemogelijkheden

– Welke aard van samenwerking is aangewezen gegeven de motieven? – Indien wenselijk dat gezamenlijke uitvoering zonder beleidsafstemming plaatsvindt: hoe kan dit worden georganiseerd?

1. Beleidsafstemming 2. Gezamenlijke uitvoering 3. Delen hulpbronnen (shared services): --> Personeel en Organisatie, Informatie, Financiën, ICT, Huisvesting, Inkoop. --> Beleidsmedewerkers. 4. Een netwerk of platform voor ontmoeting, kennisdeling en informatie-uitwisseling.

Vorm van samenwerking Relevante vragen

Keuzemogelijkheden

– Hoe moet de samenwerking worden georganiseerd? – Hoe duurzaam of flexibel moet de samenwerking worden georganiseerd? – Is de samenwerking vrijwillig of verplicht? Ingeval van verplichte samenwerking is de vorm van samenwerking voorge-schreven?

1. Informele samenwerking: b Bestuurlijke samenwerking / bestuurlijk overleg b Ambtelijke samenwerking / ambtelijk overleg 2. Formele samenwerking: a. Publiekrechtelijk samenwerkingsverband (vlgs Wgr); b Openbaar Lichaam b Gemeenschappelijk Orgaan b Centrumgemeenteconstructie b Regeling Zonder Meer b. Privaatrechtelijk samenwerkingsverband; b Contract b Bestuursakkoord / convenant / intentieverklaring b Stichting b Besloten Vennootschap b Naamloze Vennootschap b Commanditaire Vennootschap b Coöperatieve Vereniging

Governancemodel Relevante vragen

Keuzemogelijkheden

– Hoe krijg je als de raad / gemeente-bestuur voldoende regie op beleids-afstemming met andere partijen? – Hoe krijg je als de raad / gemeente-bestuur voldoende regie op gezamenlijke uitvoering? – Hoe krijg je als gemeentebestuur voldoende regie op samenwerking in de vorm van het delen van hulpbronnen? – Wat zijn de risico’s van de samen-werking? – Wat is wenselijk ten aanzien van de regels rond toe- en uittreding van de

– Bestuursopdrachten vanuit de raad richting college; – De programmabegroting als bestuursopdracht; – Het mondeling afspreken van een mandaat vanuit de raad richting college; – Het sluiten van dienstverleningsovereenkomsten met samenwerkingsorganen; – Het deelnemen in het algemeen en/of dagelijks bestuur van een samenwerkingsorgaan; – Het formuleren van eisen ten aanzien van inhoud en timing van jaarverslagen van

30

gemeente Eindhoven

december 2013

Op afstand verbonden

samenwerking?

gemeente EIndhoven

samenwerkingsverbanden; – Het voorwaardelijk toekennen van financiële middelen – afhankelijk van de bereikte resultaten door samenwerkingsverbanden.

31

2 Besliskader aangaan verbonden partij

Is er sprake van een publiek belang?

Nee

Overlaten aan de markt

Ja

Dient het publieke belang volledig door de Gemeente te worden geborgd?

Ja

Nee

Kan het publieke belang als opdracht-, subsidieJa of regelgever worden behartigd?

Ja

Gemeenschappelijke Regeling

Nee

Uitvoering binnen de gemeentelijke organisatie

Zijn er voordelen te behalen door de taak In regionaal verband met andere overheden uit te voeren?

Uitbesteden

Nee

Is permanente interventie noodzakelijk?

Nee

Regulering via wet- en regelgeving

Nee

Uitvoering binnen de gemeentelijke organisatie

Ja

Kan de ontbrekende doch noodzakelijke invloed door zeggenschap in een rechtspersoon worden ingevuld Ja

Ja

Stichting

Ja

Vennootschap

Zijn de uit te voeren taken in hoge mate risicovol? Nee

Gemeenschappelijke Regeling

Biedt een PPS voordelen?

Ja

PPS

32

gemeente Eindhoven

december 2013

Op afstand verbonden

3 Besliskader vertegenwoordiging

1. Is er een structurele subsidie- of contractuele relatie?

In beginsel geen gemeentelijke vertegenwoordiging

Ja

N e e

2. Is er een publiek belang?

Nee

Geen gemeentelijke vertegenwoordiging

Ja

Geen gemeentelijke vertegenwoordiging

Nee

Geen gemeentelijke vertegenwoordiging

Nee

Benoeming van burgemeester, wethouder of ambtenaar

J a

3. Zijn er andere methoden/instrumenten om het publieke belang te behartigen? N e e

4. Heeft een vertegenwoordiger een toegevoegde waarde?

J a

5. Zijn er onverenigbare functies of onaanvaardbare risico’s voor een q.q.benoeming? Ja

gemeente EIndhoven

Benoeming van een externe vertegenwoordiger

33