Nieuwe risico s in t vizier?

Nieuwe risico’s in ’t vizier?

O ve r d e R M N O p u b l i c a t i e s De Raad voor Ruimtelijk, Milieu- en Natuuronderzoek (RMNO) kent twee publicatiereeksen, die door Lemma bv worden uitgegeven: Reeks A Reeks V

Adviezen Voorstudies en achtergronden

Deze publicatiereeksen zijn gestart per 1.10.2003. Voorstudies en achtergronden verschijnen onder de verantwoordelijkheid van de RMNO en bevatten de opvattingen van de auteurs. Adviezen houden per definitie het oordeel van de Raad in. De publicatie “Nieuwe risico’s in ’t vizier?” behoort tot de reeks Voorstudies en achtergronden. nummer V.05 (2004)

titel Nieuwe risico’s in ’t vizier?

Eerder verschenen in deze reeks: V.01 (2003) Niet bang voor onzekerheid V.02 (2003) Environmental Governance in Europe V.03 (2004) De ruimte spreekt voor zich V.04 (2004) Onderzoek voor Duurzame Ontwikkeling – R&D voor transities Eerder verschenen in de reeks Adviezen: A.01 (2004) Demografie en Leefstijlen – over Migratie, Segregatie en Leefstijlen A.02a (2004) Natuur en Gezondheid – invloed van natuur op sociaal, psychisch en lichamelijk welbevinden. Dit is een gezamenlijke publicatie van de RMNO en de Gezondheidsraad, m.m.v. andere raden in COS-verband* A.03 (2004) Kennis maken met de regio A.04 (2004) De zee kent geen grenzen A.04e (2004) The sea has no borders *

COS = Commissie van Overleg Sectorraden

Den Haag, december 2004

Nieuwe risico’s in ’t vizier?

Inhoud

Inhoud

Colofon Nieuwe risico’s in ’t vizier? is een voorstudie van de Raad voor Ruimtelijk, Milieu- en Natuuronderzoek (RMNO), verschenen in de RMNO-reeks Voorstudies en achtergronden, nr V.05 (2004). ISBN 90.5931.359.3 Uitgave en productie Uitgeverij Lemma bv, Utrecht Copyright © RMNO, 2004, Den Haag

Voorwoord

7

deel 1 Nieuwe risico’s nader beschouwd

9

deel 2 Risico-essays

35

H1

De milieurisico’s van “going all electric”

35

H2

Health, safety and environmental risks of underground CO2 sequestration

46

Vroegtijdige detectie van milieurisico’s transitie “Verhoogde dijken”

62

Biologische vervuiling als milieuprobleem van de toekomst

79

H3

H4

Redactie Marjolein van Asselt, RMNO

deel 3 To Learn from early warnings

103

Essayisten/auteurs Kay Damen, André Faaij, Ruben Huele, Philip van Notten, Walter Ruijgrok, Ruud Stevers, Wim Turkenburg, Esther van der Voet, Mariëlle Vosbeek en Han Vrijling

Appendix

117

Vormgeving en lay-out A10plus grafische vormgeving & illustratie, Rotterdam Illustraties Sybren Vlasblom, Rotterdam Fotografie PhotoDisc Nadere informatie RMNO, Postbus 93051, 2509 AB Den Haag Bezoekadres: Emmapark 6, 2595 ET Den Haag T F E I

070 31 55 210 070 31 55 220 [email protected] www.rmno.nl

Vo o r w o o rd

Vo o r w o o r d Roel in ’t Veld Toekomsten herbergen kansen en bedreigingen. Onzekerheid domineert. Afhankelijk van inzicht en humeur spreken we over uitdagingen of gevaren. Traditioneel is in de milieukunde gesproken over risico’s in de betekenis van gevaar. Die benadering is ook in de nu voorliggende studie gevolgd. Eerder heeft de RMNO een voorstudie het licht doen zien onder de titel ‘Niet bang voor onzekerheid’. Risico’s staan meer en meer centraal in het denken van politici die zelfs spreken over risicomaatschappij. Er bestaan ‘onvoldoende bekende en onderkende gezondheids- en veiligheidsproblemen met mogelijkerwijs grote consequenties voor de toekomst’, zoals voormalig minister J. Pronk van het ministerie van VROM dat verwoordde in zijn adviesaanvraag aan de RMNO. Onder de redactie van het RMNO raadslid Marjolein van Asselt zijn zes essays geschreven die ons een kijkje gunnen in de aard en de omvang van risico’s die ons al in de zeer nabije toekomst te wachten staan en die een nieuwe uitdaging vormen voor het milieubeleid. De RMNO zal op korte termijn een kennisagenda opstellen die beleidsrelevante onderzoeksbehoeften ten aanzien van risico’s bevat. Deze bundel dient daartoe als voorstudie. De bundel kent een enigszins ongebruikelijke aanpak. In de eerste plaats zijn verschillende typen deskundigheid aangesproken. Naast wetenschappers uit universiteiten zijn ook deskundigen bij commerciële instellingen gevraagd om een bijdrage aan deze bundel te leveren. In de tweede plaats is in deze bundel gebruik gemaakt van ‘extended peer review’. De vier hoofdstukken uit deel 2 van de bundel worden begeleid door ‘peer reviews’. De meeste van deze reviews zijn in de bundel opgenomen. Deel 1 bevat een algemene inleiding van de hand van redacteur-raadslid Marjolein van Asselt. In de vier hoofdstukken waaruit deel 2 is opgebouwd, is ingegaan op vier thema’s, waarbinnen bekende risico’s voorkomen. De milieurisico’s van de opwekking van elektriciteit en de winning van fossiele brandstoffen, de risico’s die gepaard kunnen gaan met de ondergrondse opslag van CO2, overstromingsrisico’s als gevolg van het broeikaseffect en ten slotte de risico’s die inherent zijn aan bio- en nanotechnologie. Door deze risico’s te benoemen en naar buiten te brengen draagt deze bundel bij aan ‘early warning’. Boodschappers van slecht nieuws worden vaak genegeerd en blijven roependen in de woestijn, totdat er iets fout gaat. De overheid moet zeker in dat opzicht haar leven beteren, door toekomstige risico’s te benoemen, daar leniger mee om te gaan dan tot nog toe het geval is geweest en ten slotte door de nieuwe risico’s die zij in het vizier heeft niet al te risicomijdend tegemoet te treden. In een samenleving die om uiteenlopende redenen steeds risico-averser wordt, is evenwichtige besluitvorming daar waar risico’s zich voordoen van groot belang. Een scherp oog voor bedreiging en gevaar mag geen verblinding opleveren voor de kansen, die dikwijls alleen zijn te benutten door zorgvuldige omgang met risico’s. 6

7

d e e l 1 - N i e u w e ( m i l i e u ) r i s i c o’s n a d e r b e s c h o u w d

deel 1 N i e u w e ( m i l i e u ) r i s i c o’s n a d e r b e s c h o u w d

Inleiding Het is verleidelijk om de kop in het zand te steken: Waarom nieuwe risico’s signaleren als we ze toch niet of niet allemaal kunnen voorkomen? Kunnen we zulke tragische keuzes niet beter links laten liggen, onder het mom van “wat niet weet, wat niet deert”? Maar dat betekent dan ook dat we accepteren dat we onaangenaam verrast zullen worden. Is het niet verstandiger om onze denken doekracht te benutten in plaats van ons te laten overrompelen? Lijkt het niet beter om inspiratie te zoeken in motto’s als “een gewaarschuwd mens telt voor twee” en “komt tijd, komt raad”? Voor u ligt een beschouwing van de RMNO stuurgroep Transities & Risico’s 1 over het verkennen van nieuwe risico’s. We hebben ons laten informeren en inspireren door de essays die u in het vervolg van deze bundel zult aantreffen. Zoals het een voorstudie betaamt, is het doel in de eerste plaats verkenning en agendering. De voorliggende beschouwing heeft bijgevolg niet het karakter van een wetenschappelijk doorwrochte discussie op basis van grondig en indrukwekkend onderzoek. Wij willen de eerste inzichten en ideeën, die wij gaandeweg deze voorstudie hebben opgedaan, voor het voetlicht brengen op een manier die uitnodigt tot discussie en nadere gedachtewisselingen. Materiaal en bouwstenen zijn nodig om ons te kunnen (her)bezinnen op het omgaan met risico en daarover met elkaar de discussie aan te gaan. Wij denken dat deze bundel waarin het idee van “nieuwe risico’s” wordt verkend materiaal aanreikt om (te leren om) echt na te denken over risico’s en wij hopen dan ook dat deze bundel zowel door wetenschappers als in de arena’s van beleid en politiek gretig gelezen en gebruikt zal worden. Milieurisico’s We hebben deze bundel “Nieuwe risico’s in het vizier?” genoemd, juist omdat we als RMNO discussies over risico’s graag in een breder perspectief willen plaatsen (zie ook de recente meerjarenvisie). Een nadere precisering van ‘risico’ in deze inleiding is echter op zijn plaats. De essays en onze beschouwing, hebben in de eerste plaats betrekking op risico’s die gevaren voor het milieu in zich herbergen en op mogelijke gevaren van milieuverandering voor mens en economie. Dat type risico noemen we “milieurisico”. Ten behoeve van de leesbaarheid, zullen we meestal het begrip risico zonder het voorvoegsel ‘milieu’ hanteren.

1

Voorheen de stuurgroep Economisch-Ecologische Transities.

9


Aanleiding In de context van NMP4 heeft de toenmalige minister Pronk de RMNO gevraagd aandacht te besteden aan “onvoldoende bekende en onderkende gezondheids- en veiligheidsproblemen met mogelijkerwijs grote consequenties voor de toekomst” (uit kennisvraag VROM aan RMNO, 2000). In het actieprogramma Gezondheid en Milieu (VROM, 2002) werd gesproken over de mogelijkheid dat “Nederland (..) op termijn geconfronteerd kan worden met gezondheidsproblemen die nu nog niet (goed) zichtbaar zijn”. Naar aanleiding van dit actieprogramma heeft staatssecretaris Van Geel de RMNO gevraagd of zij van oordeel is dat er nog mogelijke gezondheids- en veiligheidsrisico’s van milieufactoren zijn die “onvoldoende bekend of onderkend zijn”. Daarnaast was zijn vraag welke kennisleemten er zijn op dit gebied. Ook staatssecretaris Schultz van Haegen (V&W) ging in de Cleveringalezing (2003) in op het voorbereid zijn op risico’s en het anticiperen daarop. En in het LNV-beleidsprogramma “Vitaal en Samen” wordt gesteld dat “ vroege signalering en onderkenning van (nieuwe) risico’s in de voedselketen zijn in het kader van de bewaking van de volks- en diergezondheid van groot belang”. In dat beleidsprogramma wordt ook onderstreept dat het nodig is om manieren te ontwikkelen om “vroegtijdig (..)risico’s (..) op te sporen”. De RMNO levert zowel gevraagd als ongevraagd advies, en voert voorstudies uit op onderwerpen waar een actuele vraag of behoefte lijkt te liggen. Tegen de achtergrond van het bovenstaande is de RMNO op eigen initiatief gestart met het project “Vroegtijdige detectie van milieurisico’s”, met als doel te verkennen of, en zo ja hoe, het mogelijk is om nieuwe risico’s op te sporen. Onze ambitie is een bijdrage te leveren aan het beter voorbereid zijn op toekomstige gevaren, zonder te geloven in de illusie dat het mogelijk zou zijn alle risico’s uit te bannen (vergelijk RMNO, 2003; RIVM, 2003). Aanpak We zijn op zoek gegaan naar cases die onze gedachte- en ideeënvorming zouden kunnen voeden en aanscherpen. Daartoe hebben we een viertal thema’s geselecteerd: bio- en nanotechnologie, CO2-opslag, verhoogde dijken en het transitiebeeld van een all-electric society. Voor elk onderwerp hebben we experts benaderd met de vraag of zij inzicht zouden kunnen geven in: • welke kennis over nieuwe risico’s globaal aanwezig is • welke kennis ontbreekt, wat de belangrijkste kennisvragen zijn • hoe het komt dat deze kennis ontbreekt • op welke wijze ontbrekende kennis vergaard zou kunnen worden Daarbij hebben we expliciet gevraagd of bepaalde onzekerheden onvoldoende erkend worden en of de deskundigen van mening zijn dat er sprake is van gebrek aan kennis over nieuwe risico’s die in de toekomst zouden kunnen optreden. Dit heeft geleid tot de essays die (soms in verkorte vorm) in deel II van deze bundel opgenomen zijn.

10


Het inzicht groeit dat bij kennisproductie zowel de institutionele context als ook de individuele kenmerken van de kennisproducenten er toe doen. Bij het benaderen van essayisten hebben we dan ook bewust verschillende type deskundigen benaderd. We hebben ons oor te luister gelegd bij universiteiten, maar ook bij commerciële onderzoeksinstellingen. Daarnaast hebben we het principe van “extended peer-review” (Funtowicz en Ravetz, 1990) gehanteerd: we hebben de essays voorgelegd aan wetenschappers werkzaam bij universiteiten en kennisinstellingen, maar ook aan deskundigen gelieerd aan bedrijven, overheidsinstellingen, milieuorganisaties en organisaties op het snijvlak van wetenschap en samenleving. De essayisten konden op basis van het referentencommentaar hun essays reviseren of een reactie geven. Alleen Vrijling (essay over nieuwe risico’s en verhoogde dijken) heeft voor de laatste optie gekozen. In deze bundel is een collage van de betreffende uitwisseling opgenomen. Niet-gesignaleerde risico’s hebben in het verleden geleid tot verrassingen, rampen en oncontroleerbaar of moeilijk uit te bannen onheil. De European Environment Agency (EEA) heeft in haar rapport “Late lessons from early warnings” een aantal voorbeelden onderzocht van risico’s die onbekend waren, genegeerd of onderschat werden, maar die op termijn een reëel gevaar werden. Wij waren van mening dat we met dit internationaal veelvuldig geciteerde rapport ons voordeel zouden kunnen doen. Welke lessen vallen er te leren uit deze gevallen van in het verleden niet-onderkende of onderschatte risico’s? Deze vraag ligt ten grondslag aan een meta-analyse van het Late lessons rapport, dat is opgenomen in Deel III van deze bundel. Voor ons waren de essays in de eerste plaats experimenten in het vroegtijdige signaleren van mogelijke nieuwe risico’s. Geïnspireerd en geïnformeerd door de verschillende essays als ook door het referentencommentaar is in de RMNO verschillende malen en in verschillende samenstellingen open over “nieuwe (milieu)risico’s” gediscussieerd. Daarbij hebben we ook gebruik gemaakt van de voorafgaande RMNO-voorstudie “Niet bang voor onzekerheid” en in onze ogen relevante en opvallende recente wetenschappelijke bijdragen. De ontwikkeling van het denken over nieuwe risico’s heeft in deze discussies plaatsgevonden. Voor ons is deze bundel een eerste weerslag van een verkenning, die interessante en inspirerende aanknopingspunten voor verder werk oplevert. Opzet van de beschouwing We hebben dus nagedacht over de vraag: “hoe zouden we nieuwe risico’s op het spoor kunnen komen”. Hoe kunnen we van de ‘nood’ (onzekerheid) een ‘deugd’ (het constructief en kritisch doordenken van nieuwe risico’s) maken? We hebben geprobeerd om ideeën en suggesties te genereren betreffende het signaleren van nieuwe risico’s. Wie verwacht had dat deze bundel een uitputtende opsomming geeft van alle mogelijke nieuwe risico’s komt dus bedrogen uit. Wie inspiratie op wil doen over perspectieven en aanpakken 11



die van nut zouden kunnen zijn in het opsporen van riskante onzekerheden is volgens ons wel aan het goede adres.

risico’s teneinde beter te kunnen anticiperen? Zouden we een verantwoordelijke middenweg tussen vals alarm en onterechte geruststelling kunnen vinden?

We bieden in deze bundel dus geen recept voor het signaleren van nieuwe risico’s. We hebben wel geprobeerd het begrip “nieuwe risico’s” te duiden om zo een denkkader te ontwikkelen. Daarna beschrijven we de ideeën en inzichten die wij hebben opgedaan over hoe nieuwe risico’s gesignaleerd zouden kunnen worden en wie daar mogelijk een constructieve bijdrage aan zouden kunnen leveren. We besteden expliciet aandacht aan de mogelijke rol van de wetenschap, en de noodzakelijke verbreding van de kennisbasis. Onze verkenning besluiten we met een eerste voorzet voor een kennisagenda, waarin we samenvatten welke thema’s en aspecten van de risicosamenleving volgens ons om nadere aandacht en onderzoek vragen.

Nieuwe risico’s? Riskante onzekerheden! Waar hebben we het over als we spreken over “nieuwe risico’s”? In het bovenstaande hebben we nieuwe risico’s omschreven als “onzekere, onvoldoende bekende of onderkende, of ongedachte gevaren die veroorzaakt kunnen worden door nieuwe technologieën, nieuwe ontwikkelingen of als gevolg van langtermijn consequenties van handelingen in het verleden en heden”. Dit strookt niet met de technische definitie van “risico = kans x effect”, omdat het gevaren betreft waarbij kans en/of effect onbekend zijn. In het technische discours wordt in navolging van de econoom Knight (1921)2 onderscheid gemaakt tussen risico en onzekerheid, waarbij risico calculeerbaar is. Kans en effect worden geschat op basis van tijdsreeksen en daadwerkelijke schade bij soortgelijke gebeurtenissen in het verleden. Risico is dan dus een getal, een uitkomst van een berekening. Ook in beleidskringen wordt in discussies over risico’s dit vocabulaire veelvuldig gebezigd. In deze technische interpretatie van risico worden gevaren waarvan kans en effect onbekend, onzeker of zelfs onkenbaar zijn dus niet met de term ‘risico’ aangeduid. Dergelijke gevaren worden geschaard onder de noemer ‘onzekerheid’. Vanuit dit perspectief is “nieuwe risico’s” een leeg of zelfs onzinnig begrip.

Een denkkader voor “Nieuwe risico’s” Het begrip ‘risico’ wordt gebruikt om te verwijzen naar de mogelijkheid dat iets vervelends zou kunnen gebeuren. Het wordt vaak verbonden met de kans op schade. ‘Risico’ is van oorsprong een verzekeringsbegrip. Het Italiaanse ‘rischiare’ werd al in de 13e eeuw gebruikt in de context van het verzekeren van verlies van lading door bijvoorbeeld storm of piraterij (Jungermann, 1993; Gezondheidsraad, 1996; van Asselt, 2000). Traditioneel gesproken gaat het bij risico’s om gevaren die reëel geacht worden, omdat ze zich al eens hebben voorgedaan. Op basis van tijdsreeksen denkt men een schatting te kunnen maken van de kans op voorkomen in de toekomst als ook een schatting te kunnen geven van de mogelijke schade op basis van de daadwerkelijke schade bij soortgelijke gebeurtenissen in het verleden. Vanuit het beleid is er echter ook behoefte aan inzicht in onzekere, onvoldoende bekende of onderkende, of ongedachte gevaren die veroorzaakt kunnen worden door nieuwe technologieën, nieuwe ontwikkelingen of als gevolg van langtermijn consequenties van handelingen in het verleden en heden (zie ook de aanleiding voor deze voorstudie). Waar de traditionele risicobenadering risico’s beschouwt op basis van het verleden, kan er in beleid en politiek ook behoefte zijn aan het verkennen van risico’s vanuit een toekomstoriëntatie. Zou de toekomst nieuwe gevaren met zich mee kunnen brengen? Zijn er gevaren denkbaar die we nu niet kennen of nauwelijks onderkennen? Als die vragen gesteld worden, hebben antwoorden vaak de vorm van opgeblazen schrikbeelden of betuttelende geruststellingen. Bepaalde gevaren worden echter ten onrechte over het hoofd gezien of onmogelijk geacht, waardoor we overrompeld worden door onaangename verrassingen met aanzienlijke averij door gebrek aan anticipatie. Nu wordt er vaak reactief op nieuwe risico’s gereageerd. Zou het mogelijk zijn op een constructieve en proactieve manier na te denken over potentiële nieuwe 12

Over deze technische definitie en het technische onderscheid tussen onzekerheid en risico wordt in het wetenschappelijke debat gediscussieerd. De Gezondheidsraad gaf al in 1996 een van haar rapporten de veelzeggende titel mee “Risico, meer dan een getal”. Het onderscheid tussen risico en onzekerheid wordt o.a. betwist door Vercelli (1995), die onderzoek doet op het grensvlak van besliskunde en economie: “Uncertainty refers to the impossibility of exact predictions. Risk refers to the possible negative consequences of uncertainty. (..) Therefore a distinction between uncertainty without risk, and risk without uncertainty, is highly confusing” (zie ook Van Asselt, 2000). Deze insteek wordt onderschreven in het recente RIVM-rapport over nuchter omgaan met risico’s waarin gesteld wordt dat onzekerheden bij risicobepaling onvermijdelijk zijn (p. 11) en dat onzekerheid kenmerkend is voor het begrip risico (p. 21). Risico en onzekerheid zijn echter geen synoniemen. Bij risico is er sprake van een normatieve inperking: het begrip betrekking heeft op onheil, schade en verlies, en dus op de zogenaamde “kwade kansen” (RIVM, 2003) en “kwalijke gevolgen”. Onzekerheid

2

Volgens Knight’s (1921) is het nodig dat: “uncertainty needs to be sharply distinguished from risk. Risk can be calculated beforehand and turned into costs”. Er wordt vaak vergeten dat Knight dit onderscheid definieerde in een economische context, en dat het dus sowieso de vraag is of dit onderscheid ook in andere domeinen, zoals het milieu-domein, wel zo bruikbaar is als vaak kritiekloos wordt gesteld of verondersteld.

13


is een bredere categorie en een normatief neutraler begrip. Vanuit dit perspectief is het dus wel mogelijk en zinvol om te spreken over onzekere risico’s en riskante onzekerheden.


Tabel 1 - Risicotypologie van Klinke en Renn (2002) (tabel RMNO), de risicoklassen waarop met “nieuwe risico’s” wordt gedoeld zijn blauw geschreven

waarschijnlijkheid van optreden

In het dagelijkse taalgebruik wordt het begrip risico breed ingezet om mogelijke gevaren aan te duiden, zonder dat sprake is van enige kansberekening. Onder andere de sociologen Nowotny c.s. (2001) benadrukken dat in het maatschappelijke debat risico gelijkgeschakeld wordt met potentieel gevaar. De uitspraak van de Amerikaanse minister van Defensie Donald Rumsfeld in een toespraak over risico’s met betrekking tot de oorlog in Irak illustreert dat in een politieke context risico geassocieerd wordt met zowel bekende als onbekende en zelfs ongekende gevaren: “There are known knows; there are things we know we know. We also know there are known unknowns; that is to say there are some things we dot know. But there are also unknown unknowns - the ones we don’t know we don’t know”3. Nowotny c.s. (2001) stellen dat “the concept of risk, originally defined in narrowly scientific and technical terms, has been transformed by controversies and debates in which experts, counter-experts and lay persons have all been engaged”. Volgens hen heeft het begrip risico de betekenis van gevaren die vaak ondergedompeld zijn in onzekerheid. Vanuit dit maatschappelijke perspectief is het dus wel degelijk mogelijk en zinvol om over “nieuwe risico’s” te spreken, waarbij ‘nieuw’ wordt gebruikt in de betekenis van ‘tot op heden onbekend’ gevaar. Klinke en Renn (2002) stellen een risicotypologie voor (tabel 1), waarin gevaren waarvan de aard en de grootte van het gevaar, de waarschijnlijkheid van optreden en/of de causale relaties tussen oorzaken en effecten onbekend en onzeker zijn, wel zijn opgenomen. Hun typologie sluit aan bij de maatschappelijke interpretatie van het begrip ‘risico’, doet recht aan de dimensies ‘kans’/waarschijnlijkheid en ‘effect’/mate van schade die in de technische discussies over risico’s gehanteerd worden en houdt rekening met de wetenschappelijke kritiek op het onderscheid tussen risico en onzekerheid. In termen van de typologie van Klinke en Renn hebben nieuwe risico’s betrekking op een deel van de Medusa klasse, op Cycloop, Pythia en Pandora risico’s als ook op de twee niet benoemde cellen4 in de onderste rij van de tabel (blauw in de tabel). Daarentegen hebben een deel van de Medusa risico’s en de Damocles en Cassandra risico’s betrekking op bekende, hoewel niet noodzakelijkerwijs onderkende, risico’s.

3

4

14

Hoewel experts op het terrein van onzekerheid en risico het veelbelovend vonden dat er door een belangrijk politicus gewag werd gemaakt van de relevantie van onzekerheid/onwetendheid voor het nadenken over risico, werd deze uitspraak door de Britse jury van de Bond voor zuiver taalgebruik gekwalificeerd als “hilarisch”, en kreeg Rumsfeld de “flater-prijs”, die jaarlijks uitgereikt wordt voor de meest ondoorgrondelijke uitspraak van een publiek figuur, toegekend (Bron: NRC, 2 december 2003). Voor die risico-klasse lijken Klinke en Renn aan te bevelen om eerst verder onderzoek te doen om de mate van schade te kunnen inschatten alvorens over risico-management na te denken. Het zou ook kunnen dat ze veronderstellen dat als de kans in te schatten valt ook de mate van schade ingeschat kan worden, en dat dus deze cellen dus de facto als lege categorieën te beschouwen zijn. Klinke en Renn zijn daar niet duidelijk over. Het lijkt verstandig om bij nieuwe risico’s de mogelijkheid van bekende of in te schatten schade, terwijl de waarschijnlijkheid van optreden onzeker is toch in beschouwing te nemen.

Mate van schade bekend

bekend

onbekend

Kleine kans Grote kans Laag catastrofe

Medusa (én grote maatschappelijke onrust)

potentieel Hoog catastrofe Damocles

Cassandra

Cycloop

potentieel onbekend

Pythia Pandora (ook oorzakelijk verband niet wetenschappelijk plausibel)

Als we de vraag stellen of het mogelijk is nieuwe risico’s in het vizier te krijgen, dan gaat het er dus om een idee te krijgen van mogelijke gevaren die aan de horizon en buiten ons blikveld zouden kunnen opdoemen. Dat betekent dat het voor het opsporen van nieuwe risico’s nodig is om vanuit onzekerheid te denken. Ten behoeve van het signaleren van nieuwe risico’s zijn we geïnteresseerd in onzekerheden die nieuwe gevaren (of oude gevaren in een nieuw jasje) in zich zouden kunnen herbergen. Het gaat er dus om inzicht te krijgen in riskante onzekerheden. Onzekerheid betekent niet dat we niets weten. Vaak hebben wetenschappers en experts veel impliciete kennis over welke onzekerheden belangrijk zijn en waarom, wat de onderliggende oorzaken zijn, of en zo ja hoe belangrijke onzekerheden te verkleinen of zelfs te reduceren zijn, welke interpretaties van onzekerheid valide zijn en welke absoluut in tegenspraak lijken met de huidige stand van kennis. Ook maatschappelijke actoren en individuen kunnen daar ideeën en opvattingen over hebben. De uitdaging is om deze “onzekerheidsinformatie” (RMNO, 2003) te articuleren en te mobiliseren. Het essay van Vrijling biedt een mooi voorbeeld om het idee van riskante onzekerheden en het bestaan van informatie daarover te illustreren. De auteur van het essay over verhoogde dijken geeft aan dat om een aantal redenen door klimaatverandering de overstromingskans toeneemt. Hij beargumenteert vervolgens dat de schatting van deze kans op overstroming een aanmerkelijke onderschatting zou kunnen zijn omdat de relevante processen waarschijnlijk niet goed met statistiek te beschrijven zijn. En hij benadrukt ook dat zeespiegelstijging door klimaatverandering weliswaar een mogelijkheid is, maar geen zekerheid. Vrijling brengt naar voren dat onze kennis over 15


overstromingen en eventuele schade gebaseerd is op de ramp van 1953 en de hoogwaters van de Maas. We ontberen dus eigenlijk de ervaringskennis om een actuele inschatting van de economische risico’s te kunnen maken, waardoor de schatting met meer onzekerheid omgegeven is dan meestal gedacht wordt. Vrijling maakt ook gewag van riskante onzekerheden waarvan duidelijk is dat ze niet kunnen worden verkleind: doordat bouwtekeningen van vele oude sluizen en gemalen ontbreken, is onzeker welke waterstanden ze kunnen weerstaan. Als het over “nieuwe risico’s” gaat is het dus noodzakelijk om een brede definitie van risico, die meer aansluit bij het maatschappelijke discours en bijgevolg minder bij het klassieke technische discours, te hanteren. Daarmee lopen wij als auteurs het risico(!) dat deze bundel nu terzijde gelegd wordt. Door niet aan te sluiten bij een jargon dat ook in de beleidswereld domineert, zou gesteld kunnen worden dat deze bundel dus geen bijdrage kan leveren aan het beleid, maar juist afstand schept. Wij denken echter dat als het gaat om het anticiperen op nieuwe en onbekende gevaren, (her)bezinning ook op het conceptuele vlak noodzakelijk is. Wij durven zelfs te suggereren dat het nodig is dogma’s in het risicodenken te doorbreken en dat een mentaliteitsverandering noodzakelijk is als we willen leren hoe we tijdig, constructief en pro-actief om zouden kunnen gaan met gevaren die de toekomst mogelijk voor ons in petto heeft. De noodzaak van een mentaliteitsverandering In de vorige RMNO bundel “Niet bang voor onzekerheid” (RMNO, 2003) werd betoogd dat denken over onzekerheden en nadenken over risico’s vanuit onzekerheid een mentaliteitsverandering, een omslag in de manier van denken5, vergt. Enerzijds is onzekerheid de conditio sine qua non voor wetenschap. Tegelijkertijd ligt in wetenschappelijk onderzoek vaak het accent op die onzekere aspecten die eenvoudig beschreven of geschat kunnen worden, de zogenaamde ‘zekere onzekerheden’, terwijl meer fundamentele onzekerheden buiten beeld blijven. Het omgaan met onzekerheden ligt buiten het bereik van traditionele, empirische kennisvergaring, waarmee wetenschap veelal geassocieerd wordt (zie ook RIVM, 2003). Is onzekerheid al problematisch binnen het wetenschappelijke domein, het wordt meestal een echt probleem in de beleidscontext, waar men wetenschappelijke kennis en expertise als basis voor handelen wil benutten. Beleidsmakers en het brede publiek lijken vooral geïnteresseerd in zekerheden 6, waardoor experts menen dat onzekerheden dan niet of minder geëxpliciteerd hoeven te wor-

5

6

16

Anderen hechten mogelijkerwijs de voorkeur aan begrippen als “paradigma-verandering”. Aangezien het begrip ‘paradigma’ nogal eens te pas en te onpas gebruikt wordt, met verwijzing naar Kuhn zonder daadwerkelijk kennis te nemen van wat Kuhn bedoelde met dit begrip, bezigen wij het begrip paradigmaverandering liever niet Of dat ook daadwerkelijk het geval is, is voor zover ons bekend niet systematisch onderzocht. Maar het betreft in elk geval een wijdverbreid stereotype beeld onder wetenschappers/experts (zie bijvoorbeeld Frewer et al., 2003). Ook door journalisten wordt aangenomen dat niet-wetenschappers onzekerheidsintolerant zijn (Whitley (1985) in Stocking & Holstein (1993)). In elk geval blijkt dat het beeld van een onzekerheids-intolerantie hardnekkig is, en dat het ‘werkt’ in de zin dat het geldt als legitieme motivatie.


den. Denken vanuit onzekerheid en het doordenken van onzekerheden is dus om een aantal redenen zeker geen routine. In de bundel “Niet bang voor onzekerheid” werd dan ook beargumenteerd dat een adequate omgang met onzekerheden ontvankelijkheid bij experts én bij beleidsmakers verondersteld. Deze ontvankelijkheid is niet vanzelfsprekend en vergt vertrouwen in het onbekende, terwijl mensen veelal streven naar bevestiging van hun eigen ‘oude’ opvattingen. Zonder die ontvankelijkheid is het moeilijk, zo niet onmogelijk om ons nieuwe risico’s voor te stellen, laat staan pro-actief te signaleren. We zullen moeten accepteren dat er altijd risico’s zullen blijven en dat er weer nieuwe risico’s kunnen en zullen optreden. In de voorstudie “Niet bang voor onzekerheid” wordt gesteld dat we afmoeten van een defensieve houding en reflexmatig gedrag als reactie op tijden van chaos en onzekerheid. We moeten onder ogen zien dat onzekerheid ons noopt tot het maken van mogelijk tragische - keuzes. Er is vaak geen win-win-situatie, geen optimale oplossing, geen finaal antwoord, geen bron van eenduidigheid voor handelen. De tragiek zit in het feit dat we weten dat we (tenminste ten dele) zullen falen en desalniettemin moeten kiezen en handelen. Om nieuwe risico’s te signaleren is de eerste noodzakelijke stap om vanuit een ontvankelijke houding kritisch en systematisch naar onzekerheid te (leren) kijken. Hoe kunnen we bij het op het spoor komen van nieuwe risic0’s gebruik maken van kennis en expertise die wél beschikbaar is? Wat ziet een ontvankelijke en kritische blik die gevoed wordt door ervaring en deskundigheid? Mogelijke nieuwe risico’s In het bovenstaande hebben we over nieuwe risico’s gesproken in redelijk abstracte termen. Het materiaal uit de cases kan gebruikt worden om een en ander wat nader te concretiseren en te illustreren. De diverse auteurs spreken over risico’s met verwijzing naar verlies van mensenlevens en (lichamelijke en geestelijke) gezondheidsschade, verdwijning van soorten (flora en fauna) en biodiversiteits- en ecosysteemschade, milieukwaliteitsverlies (bodem, grondwater), (economische of cultuurhistorische) schade aan gebouwen en infrastructuur, economische schade in de brede zin en maatschappelijke overlast. Daarmee hanteren ze, mogelijk onbewust, een veel bredere definitie van gevaar, verlies en schade dan bijvoorbeeld in het Late lessons-rapport, waarin vooral gekeken is naar effecten op menselijke en dierlijke gezondheid. Als het erom gaat om nieuwe risico’s op te sporen, denken wij dat het aan te bevelen is om een integrale conceptualisering van gevaar en schade te hanteren. Juist het denken over een breed scala van effecten kan helpen om zicht te krijgen op onbekende of niet onderkende gevaren.

17


verhoogde dijken essay

Ook al waren de essays in de eerste plaats experimenten in het vroegtijdige signaleren van mogelijke nieuwe risico’s, de essays over CO2-opslag, verhoogde dijken en biologische vervuiling brengen ook een aantal mogelijke nieuwe risico’s in beeld. Zonder een uitspraak te kunnen of willen doen over de importantie is het interessant om de naar voren gebrachte riskante onzekerheden op een rijtje te zetten (tabel 2). Het essay over milieurisico’s van “going all electric” (Ruijgrok en Vosbeek) is vanuit het oogpunt van het (h)erkennen en onderkennen van riskante onzekerheden minder relevant. Ondanks het bezigen van een op zich veelbelovende begrip als “toekomstig risicoprofiel” en het op algemeen niveau onderschrijven van het bestaan van “behoorlijke onzekerheid” wordt vooral ingegaan op bekende risico’s. In plaats van bekende risico’s opnieuw te analyseren op mogelijke riskante onzekerheden die over het hoofd gezien zijn of die in een toekomstige context problematisch zouden kunnen worden, wordt volstaan met een inschatting van de beschikbare kennisbasis ten aanzien van “oude” risico’s. Tabel 2 - Mogelijke nieuwe risico’s voor CO2-opslag, verhoogde dijken en biologische vervuiling

CO2-opslag essay

onbekende risico’s Doden door verstikking, schade aan ecosystemen en effecten op bodem(kwaliteit), grondwater(kwaliteit), energie- en mineraalvoorraden t.g.v. CO2-lekken: - door breuken in pijpleidingen of ontregelingen van de bovengrondse apparatuur - door breuken of andere problemen met put/opslagreservoir - doordat de afsluitende rotslaag stuk is en niet afsluit - vanwege reservoir-specifieke kenmerken Ongelukken onder de operateurs door ontploffing van put/opslagreservoir Schade aan gebouwen, infrastructuur en doden en gewonden door seismische activiteiten (aardschokken) ten gevolge van verandering van de ondergrondse druk Grondwaterstijging en verzilting van drinkwater door verplaatsing van zilt grondwater 18

vernieuwde risico’s Schade aan gebouwen en infrastructuur door bodemdaling of - stijging

onbekende risico’s Economische schade en lichamelijke en geestelijke gezondheidsschade ten gevolge van wateroverlast, overstromingen en dijkdoorbraken: - vanuit de rivieren (neerslag) door klimaatverandering - vanuit zee (zeespiegelstijging, verhoogde stormactiviteit) door klimaatverandering - en de combinatie van klimaatverandering en rivierverruiming Risico door mogelijkheid van onderschatting van: - klimaatgerelateerde overstromingsrisico’s door gebruik van statistiek - economische schade (want schattingen gebaseerd op economische realiteit in 1960) Meer sedimentatie en effecten op de ondergrond van dijken door rivierverruiming Verrassingen bij hogere waterstanden en gevaar van cascade van overstromingen.

vernieuwde risico’s Economische schade en lichamelijke en geestelijke gezondheidsschade ten gevolge van wateroverlast, overstromingen en dijkdoorbraken door: - bebouwing - te veel druk op of verandering van de ondergrond van dijken - beleidswijzigingen in het buitenland - onvoltooide verbeterprogramma’s en gebrek aan bestuurlijke daadkracht - bagatelliseren van ‘oude’ veiligheidsdoeleinden Herintroductie of vergroting van oude water-gerelateerde risico’s door: - waterbeheer door ondeskundigen, - doof oor voor technisch advies - karikaturaal beeld van hoge dijken, - gebrek aan historische kennis - grenzeloos vertrouwen in de techniek - één alternatief in planfase (versus palet van mogelijkheden)

biologische vervuiling essay

onbekende risico’s Verdwijning van soorten en biodiversiteitsschade door verwilderen en uitkruisen van GMO’s Verdwijning van soorten, biodiversiteitsschade en plagen voor mens en economie door zichzelf-reproducerende elementen: - wonderlijke vormen van voortplanting - antropogene mono-culturen

vernieuwde risico’s Plagen in de landbouw en stedelijke omgeving door soorten die floreren in veranderende omstandigheden Infectieziekten van mensen en vee: - hogere dichtheden en snellere verspreiding (dat laatste ook door globalisering) - nieuwe routes (bijv. xenotransplantatie) voor overdracht dier > mens - resistentie-problematiek en aanpassing virussen aan vaccinatie (“evolutionaire wapenwedloop”) - antropogene mono-culturen Verdwijning van soorten en biodiversiteitsschade door exoten: - meer vermenging, ook per ongeluk, door globalisering - in relatie tot klimaatverandering > 19 “winnaars” = florerende exoten - ontsnapping van micro-organismen



Geïnspireerd door de voorbeelden die in de essays naar voren gebracht werden, stellen wij voor om een nader onderscheid te maken tussen vernieuwde risico’s en onbekende risico’s. Vernieuwde risico’s hebben betrekking op bekende gevaren of vormen van schade, maar die kunnen veranderen of zich anders zouden kunnen manifesteren ten gevolge van veranderende omstandigheden. Bij onbekende risico’s gaat het om gevaren en/of vormen van schade die we niet kennen, omdat we te maken hebben met nieuwe technologie of nieuwe omstandigheden. Daarom zijn de meeste risico’s die aan de orde komen in het CO2-essay geschaard onder ‘onbekend’, terwijl in het geval van verhoogde dijken en biologische vervuiling zowel onbekende risico’s (zoals samenhangend met klimaatverandering of genetisch gemodificeerde organismen) als gevaren die we al kennen, maar die groter, hardnekkiger of gevaarlijker zouden kunnen worden (vernieuwde risico’s) onderkend kunnen worden. Het onderscheid is vooral bedoeld om een nuanceverschil aan te geven, dat relevant is met het oog op de vraag of en hoe beschikbare kennis gebruikt kan worden om riskante onzekerheden te begrijpen.

Denken vanuit kennisleemten Het all-electric essay biedt een basis om vragen te stellen op die kunnen helpen om eventuele nieuwe risico’s in relatie tot elektriciteitsopwekking sec te verkennen. Dat doen de auteurs zelf niet, maar als we er nu van uitgaan dat de auteurs een redelijke inschatting gegeven hebben van de kennisbasis ten aanzien van elektriciteitsproductie7, dan zijn op basis van een analyse van de in het essay opgenomen tabellen bijvoorbeeld de volgende “nieuwe-risico-vragen” te stellen: • Zou een grootschalige inzet van kolen voor elektriciteitsproductie (bijvoorbeeld in Oost-Europa) kunnen leiden tot nieuwe risico’s ten aanzien van grondwater, biodiversiteit, CO2-emissies en fijn stof? • CO2-risico’s in relatie tot gas als energiedrager wordt een relevant thema genoemd, waar maar beperkte kennis over is. Schuilen hier riskante onzekerheden? • Zou grootschalige inzet van wind en water nieuwe risico’s met zich mee kunnen brengen ten aanzien van fauna en biodiversiteit? • De kennis ten aanzien van winning van biomassa en gebruik ervan voor elektriciteitsproductie is volgens de auteurs voor een aantal bekende risicothema’s (voorraden, stof, grondwater, bodemdaling, biodiversiteit, CO2, fijnstof, reststoffen en faunaschade) zeer beperkt. Zijn al deze onzekerheden risicoloos?

De diverse auteurs geven zelf wel een meer of minder systematische en meer of minder onderbouwde beoordeling van de naar voren gebrachte nieuwe risico’s. De onbekende en vernieuwde risico’s die door de experts bedacht werden, helpen om het idee van riskante onzekerheden te concretiseren en te illustreren. Bovenstaande ‘rijtjes’ zouden gebruikt kunnen worden als aftrap voor een bredere verkenning over nieuwe risico’s op specifieke domeinen. Daarnaast biedt het een basis om een idee te krijgen in welke contexten het verstandig lijkt om aandacht te besteden aan nieuwe risico’s. De essays en de meta-analyse laten zien dat het zinvol lijkt om in geval van schaalvergroting (globalisering, all-electric), koppeling van voorheen ongekoppelde processen (biologische vervuiling), nieuwe technologieën (CO2-opslag), grootschalig menselijk ingrijpen (verhoogde dijken, rivierverruiming) en meer sluipende systeemveranderingen (klimaatverandering, vergrijzing), na te denken over mogelijke nieuwe risico’s.

Vanuit methodologisch perspectief kunnen we van bovenstaande evaluatie van het all-electric-essay leren dat het nuttig lijkt een overzicht te maken van de kennisbasis in relatie tot bekende risicothema’s. De veronderstelde kennisleemten kunnen vervolgens benut worden voor een analyse van mogelijk onderschatte risico’s of van huidige marginale of gecontroleerde risico’s die in veranderende omstandigheden (in dit geval schaalvergroting) zich wel opnieuw tot een gevaar zouden kunnen ontwikkelen. De auteurs van het CO2-opslag essay (Damen, Faaij en Turkenburg) hebben feitelijk een dergelijke insteek gekozen. Op basis van “the current knowledge (and gaps in knowledge)” komen de auteurs tot een uitputtend overzicht van mogelijke nieuwe risico’s in relatie tot CO2-opslag. Ze gaan hierbij systematisch te werk en analyseren de risico’s die samenhangen met de te gebruiken technologie en de condities (of veranderingen daarin) van de geologische reservoirs.

Het signaleren van nieuwe (milieu)risico’s: hoe? Als we de essays beschouwen als experimenten in het vroegtijdig signaleren van nieuwe risico’s, dan bieden alle essays inspiratie voor manieren waarop nieuwe risico’s opgespoord zouden kunnen worden. We hebben al laten zien dat de essayisten een breed risicobegrip hanteren. Een belangrijk inzicht is dat ook denkhulpmiddelen en denkstijlen nodig zijn die helpen om meer of minder systematisch een grote variëteit aan suggesties te ontwikkelen over wat er zou kunnen gebeuren.

20

7

Daarover verschillende meningen, getuige de opmerking “Op punten waar de essayist dit (of er veel of weinig kennis is over een bepaald onderwerp, RMNO) wel meent te weten, weten wij dat bijvoorbeeld weer niet. Dit duidt erop dat er soms ook op bepaalde punten weinig kennis over de beschikbare kennis is.” Deze referent suggereert verder dat wat betreft kernenergie (een energiebron die volgens de referent in een allelectric beeld zeker nodig zal zijn) nog niet alle risico’s “zo erg bekend” zijn. Nieuwe risico’s zouden aldus de referent kunnen optreden als het gevolg van alternatieven (als het giftige plutonium) als opvolger van uranium. Voor het opsporen van nieuwe risico’s is het op zich minder van belang of de opsomming van kennisleemten uitputtend is; het gaat erom de kennisleemten die onderkend worden in termen van riskante onzekerheden te doordenken.

21



Interessant daarbij is dat voor een zeer brede systeemdefinitie wordt gekozen; zowel het fysieke systeem (bestaande uit het meteorologische, het hydraulische en het dijksysteem) als het zogenaamde beheerssysteem (te weten het technische beheersysteem, het economische systeem en het sociaal-politiek systeem) worden beschouwd. De auteur brengt deze verschillende systemen ook met elkaar in verband waardoor riskante onzekerheden zichtbaar worden die in een mono-systeembenadering over het hoofd gezien worden. Zo signaleert hij bijvoorbeeld risico’s voor het hydraulische en het dijksysteem die zouden kunnen ontstaan door beleidswijzigingen in het buitenland, door een bepaalde vorm van natuurbeleving of door belastingverhoging. De auteur suggereert dat sommige bestuurlijke besluiten een grotere bedreiging kunnen vormen dan het water zelf. Dit is misschien een extreme suggestie, maar het is wel een interessante perspectiefwisseling die kan helpen om nieuwe risico’s op het spoor te komen. Vrijling kijkt als het ware zowel van binnenuit als van buitenaf naar de problematiek rondom hoge dijken. Het beschouwen van interacties kan ook een basis bieden voor het nadenken over nieuwe risico’s die zouden kunnen ontstaan door het accumuleren van problemen en veranderingen.

Gebruik maken van analogieën Voor de vraag wat we methodologisch gezien kunnen leren van het CO2opslag-essay is de insteek die de auteurs gekozen hebben in hoofdstuk 4 van hun rapport (opgenomen in deel II) interessant. Nadat ze op basis van de wetenschappelijke literatuur over CO2-opslag tot een overzicht komen van mogelijke risico’s, maken ze gebruik van analogieën om nieuwe risico’s te verkennen. Ze maken daarbij gebruik van zowel industriële analogieën (te weten olieboring, zuur-gas-injectie en ondergrondse opslag van gas, industrieel en nucleair afval) als natuurlijke analogieën (natuurlijke CO2reservoirs). Op basis van wat bekend is over de casussen die als analogiemateriaal worden gehanteerd, komen de auteurs tot aanvullende inzichten ten aanzien van nieuwe risico’s. Interessant is dat een van de referenten de analogie met nucleair afval afraadt: “However, when considering the disputes or criticism surrounding past nuclear practices, I think [the authors] should take a different or independent approach from nuclear practices. It might not being wise to make the public being reminded of nuclear technology at this early stage of development of CO2 sequestration for which public perception is also crucial”. Uit de meta-analyse van Late lessons (Van Notten) blijkt dat juist dergelijke wat ongemakkelijk voelende vergelijkingen zicht kunnen bieden op mogelijk nieuwe risico’s. De auteurs van het CO2-opslag essay lijken die mening te delen en hebben de analogie met nucleaire technologie in hun essay gehandhaafd.

Speculaties en schrikbeelden als vertrekpunt Het essay over biologische vervuiling is zeker het meest speculatieve. Volgens één van de referenten is het daarmee dan ook “onbruikbaar en nutteloos” en “zonde van Uw geld”. Die referent adviseerde ons “echte deskundigen” in te huren. Interessant is dat de auteurs zich in de begeleidende brief bij de herziene versie van het essay menen te moeten verexcuseren. Het is duidelijk dat ten behoeve van inzicht in nieuwe risico’s in relatie tot biologische vervuiling het laatste woord nog niet gezegd is.

De aanpak om analogieën te gebruiken om nieuwe risico’s op te sporen wordt ook benut in de essays over verhoogde dijken (Vrijling pleit er bijvoorbeeld voor om ten behoeve van het signaleren van mogelijk voor Nederland nieuwe risico’s meer naar buitenlandse problemen te kijken) en over biologische vervuiling (bijvoorbeeld computervirussen en wonderlijke voortplantingsvormen in de natuur als analogiemateriaal). Ook Van Notten stelt dat het gebruik van analogieën een veelbelovende methodiek is in het identificeren van nieuwe risico’s. Hij geeft aan dat het serieus nemen van analogieën vaak gehinderd wordt door het benadrukken van de verschillen, waardoor risico’s die kleven aan de case die als analogie wordt voorgesteld meteen worden gebagatelliseerd. Bij het gebruiken van analogieën als heuristiek in het opsporen van nieuwe risico’s gaat het niet om een perfecte match tussen de cases. De bedoeling is om de analogieën te gebruiken om nog niet bedachte of onderkende nieuwe risico’s te bedenken. Dat betekent dat analogieën gebruikt worden om een breed spectrum van riskante onzekerheden te schetsen, zonder direct over te gaan tot een beoordeling van het zogenaamde realiteitsgehalte. Dat is een volgende stap. Voor het opsporen van nieuwe risico’s is het juist belangrijk om allereerst variatie te creëren, en daartoe lijken analogieën een bruikbaar hulpmiddel.

In plaats van een opsomming van wat men wetenschappelijk ‘correct’ vindt, kiezen de auteurs ervoor populaire speculaties en schrikbeelden als vertrekpunt te nemen. Vervolgens gebruiken ze de wetenschappelijke kennis die zij tot hun beschikking hebben om na te gaan of de naar voren gebrachte nieuwe risico’s daadwerkelijk uit te sluiten zijn of dat er wel degelijk riskante onzekerheden te onderkennen zijn. Dat doen ze door kritisch te kijken naar argumenten die tegen schrikbeelden worden ingebracht. Zo wordt bijvoorbeeld tegen de suggestie van het zogenaamde “gray goo”-verschijnsel8 ingebracht dat ontsnapping van gevaarlijke organismen niet kan plaatsvinden, omdat de laboratoria waarin zij ontwikkeld worden met strenge voorzorgsmaatregelen werken. Huele, Van der Voet en Stevers brengen daar tegen in dat “De ervaring leert dat er altijd iets mis kan gaan, ook al zijn er nog zoveel veiligheidsmaatregelen genomen”, en constateren dat met het argument van veiligheidsmaatregelen het geschetste schrikbeeld niet “absoluut onweerlegbaar” is.

Een brede insteek Net als de auteurs van het essay over CO2-opslag loopt ook Vrijling de verschillende elementen van het systeem na om risico’s op het spoor te komen. 8

22

Explosieve en ongebreidelde groei van een kunstmatig organisme met een opzettelijk of toevallig voordeel ten opzichte van de (biologische) concurrenten en zonder natuurlijke vijanden.

23



Interessant is ook te zien hoe de auteurs vanuit het denken van onzekerheid wel degelijk mogelijkheden kunnen inperken. Zo brengen de auteurs naar voren dat op basis van energiestromen en op thermodynamische gronden de mogelijkheid van de extreme vorm van de nachtmerrie van kunstmatige organismen die door zeer snelle uitbreiding een gevaar vormen niet zeer waarschijnlijk lijkt. Zij tekenen daar dan wel bij aan dat dit argument niet geldt ten aanzien van het risico van explosieve verspreiding van biologische organismen. De geruststelling betekent ook niet dat kunstmatige organismen zich helemaal niet zouden kunnen verspreiden. Ook een meer graduele verspreiding zou voor overlast en schade kunnen zorgen.

waarde te onderzoeken. De gevalsstudies uit Late lessons leren dat het klassieke causaliteitsdenken daartoe te beperkt is. Als het om nieuwe risico’s gaat zal het veelal principieel onmogelijk zijn om onweerlegbaar theoretisch en empirisch bewijs van oorzaak en gevolg te produceren. Bij het signaleren van nieuwe risico’s gaat het erom ontvankelijk te durven zijn voor theoretische vermoedens zonder bijbehorende empirische observaties, voor dissidente opvattingen, voor getuigenissen en alledaagse observaties die theoretisch niet te verklaren zijn, voor historische analogieën en zelfs voor het zo door wetenschappers verguisde anekdotische materiaal. De echte uitdaging is om na te denken of wat op het eerste gezicht onmogelijk lijkt, toch mogelijk zou kunnen zijn. De rol van experts in het signaleren van nieuwe risico’s is dan om met suggesties te komen voor mogelijke causaliteiten en condities waaronder de naar voren gebrachte gevaren eventueel toch mogelijk zouden kunnen. Op die manier wordt mettertijd steeds duidelijker of een waarschuwing serieus genomen moet worden of dat het als een vals alarm beschouwd kan worden.

De essayisten van dit essay laten zien dat en hoe de kracht van speculatie ook binnen het wetenschappelijke domein actief benut kan worden als middel om riskante onzekerheden op het spoor te komen. Doordenken van verandering in condities In het biologische vervuiling essay wordt evenals in het verhoogde dijken essay de nadruk gelegd op de verandering van condities waardoor “oude” risico’s in een nieuwe vorm zouden kunnen opdoemen. Vrijling bijvoorbeeld signaleert nieuwe risico’s die zouden kunnen ontstaan omdat “we” in de toekomst niet meer weten wat we nu weten en in het verleden wisten. Daarmee zouden “oude” risico’s die nu gecontroleerd worden een nieuw leven kunnen gaan leiden, omdat door verloren gegane kennis, een verminderd historisch besef of een doof oor voor technisch advies onbewust foutief wordt ingegrepen.

Het genereren van mogelijkheden De vier essays in Deel II kunnen beschouwd worden als experimenten in het vroegtijdig signaleren van nieuwe risico’s. Uit de essays blijkt dat het opsporen van nieuwe risico’s het denken vanuit onzekerheid en het genereren van mogelijkheden betekent. Dat betekent een andere insteek: waar in de traditionele risicoanalyse de nadruk ligt op het aannemelijk maken, bewijzen of het absoluut weerleggen van het gevaar en de achterliggende causaliteiten, gaat het bij het verkennen van nieuwe risico’s vooral om het identificeren van mogelijke gevaren en het suggereren van denkbare oorzaken en omstandigheden. Als het eerste stap ten behoeve van het signaleren van nieuwe risico’s gaat dus veel meer om het kritisch en systematisch (door)denken van het nog niet bedachte, dan om klassieke wetenschappelijke bewijsvoering. Onze voorstudie werpt licht op insteken en manieren die daarbij zouden kunnen helpen: • Kennisleemten als vertrekpunt om “nieuwe-risico-vragen” te stellen • Risicofactoren en ‘oude’ risico’s heroverwegen vanuit veranderende omstandigheden en condities • Analogieën9 als hulpmiddel om nieuwe risico’s te (be)denken • Een brede insteek (integrale conceptualisering van schade, een breed systeembegrip en een integrale analyse (beschouwen van interacties, en van binnen naar buiten en van buiten naar binnen). • Het kritisch beschouwen van schrikbeelden en speculaties • Gebruik maken van monitoringsgegevens om afwijkende patronen te signaleren.

Huele en zijn co-auteurs en de auteurs van het Late lessons report denken dat monitoring gebruikt kan worden ten behoeve van het opsporen van veranderingen in condities die kunnen leiden tot nieuwe risico’s. Empirische dataverzameling kan een basis bieden om afwijkingen van het gangbare patroon te signaleren, wat vervolgens het denken over veranderingen en nieuwe risico’s die daar mogelijk mee samenhangen kan voeden. Gebruik van anekdotisch materiaal Opvallend is dat Huele en zijn co-auteurs anekdotisch materiaal heel serieus beschouwen. Deze ontvankelijkheid vormt het beginpunt van een interessante verkenning van mogelijke risico’s die uitstijgt boven het niveau van welles-nietes-discussies. Door te denken vanuit onzekerheid en gebruikmakend van de kennis en observaties die er wel zijn, geven de auteurs een interessant voorbeeld van een onorthodoxe, maar onzes inziens interessante, aanpak van hoe wetenschappers hun kennis en intellectuele vaardigheden kunnen inzetten ten behoeve van het opsporen van nieuwe risico’s. Verbreding van de kennisbasis De uitdaging is om er voor te zorgen dat we kennis, vaardigheden en expertise (kunnen) gebruiken om waarschuwingen constructief kritisch op hun 24

9

Ook het RIVM (2003) pleit voor het zogenaamde ‘middel van de historische analogie’, maar vanuit een heel andere insteek dan zoals het hier wordt voorgesteld. Het RIVM (2003) wil historische analogieën gebruiken om te komen tot inschattingen van maatschappelijk aanvaarde risico’s en de collectieve middelen die men daarvoor wil inzetten. Een dergelijk gebruik van historische analogieën past veeleer in de traditionele benadering waarbij het verleden de meetlat maat der dingen is. In deze bundel wordt een meer toekomstgericht gebruik van analogieën gepropageerd.

25


Het signaleren van nieuwe (milieu)risico’s: Met wie (en met wie niet)? De voorstudie heeft inzicht verschaft in wie mogelijk zouden kunnen helpen bij het opsporen van nieuwe risico’s. Er kunnen daarbij verschillende rollen onderscheiden. Naast “early warners” zijn er ook “early listeners” nodig. Belangrijk daarbij is het inzicht dat er bij alle mogelijke contribuanten sprake zal zijn van blinde vlekken en (impliciete) blokkades die het signaleren van nieuwe risico’s bemoeilijken. Ontvankelijke denkers De variatie in de andere essays laat zien dat de ene wetenschapper de andere niet is. Ontvankelijke wetenschappers kunnen een interessant overzicht over onzekerheden en risico’s produceren (het CO2-opslag essay). Het academisch-wetenschappelijke karakter van dit essay blijkt ook uit de suggestie van een van de referenten om een compactere versie “aan te bieden aan een gerenommeerd tijdschrift (eg. Climate Change of Energy Policy)”. De vraag lijkt gerechtvaardigd of zo’n intern-wetenschappelijke verkenning van riskante onzekerheden ook voor beleidsmakers een basis biedt om na te denken over nieuwe risico’s, of dat het noodzakelijk is om (enigszins) expert te zijn om deze informatie te kunnen gebruiken. Het verhoogde-dijken-essay contrasteert wat stijl en vorm betreft opvallend met het CO2-opslag essay. De auteur heeft ervoor gekozen om zijn zorgen als burger te paren aan zijn kennis en ervaring als wetenschapper. In de RMNO-bundel “Niet bang voor onzekerheid” wordt beleidsmakers een ‘spiekbriefje’ aangeboden dat ze kunnen gebruiken om van wetenschappers onzekerheidsinformatie te verkrijgen. Het verhoogde-dijken-essay lijkt een mooi voorbeeld van een respons op de vraag: “Bent u als burger zelf ongerust over het nieuwe (milieu)risico dat u bestudeerd heeft? Is die ongerustheid te onderbouwen met onzekerheidsinformatie?” Zo’n essay waarin een wetenschapper zijn kritische en bezorgde blik paart aan ervaring biedt mogelijk meer handvaten voor niet-experts om (mee) te denken over mogelijk nieuwe risico’s. Misschien is die insteek voor wetenschappers die zich al waargemaakt hebben makkelijker dan voor jonge promoverende of recent gepromoveerde wetenschappers die zich met degelijke wetenschappelijke publicaties nog een plek in de wetenschappelijke rangorde moeten verwerven. Maatschappelijke relevantie van onderzoek wordt vaak opgevat als de noodzaak van nauwe samenwerking met maatschappelijke actoren in de rol van opdrachtgever(s). Interessant is dat uit de meta-analyse van Late lessons naar voren komt dat juist deskundigen die opereren in de zogenaamde redelijk geïsoleerde “cultures of curiosity” een belangrijke, maatschappelijk relevante (!), rol kunnen vervullen in het signaleren van nieuwe risico’s. 26


Voorwaarde is wel dat hun professionele netwerk groot en bij voorkeur heterogeen is, opdat ze vaak blootgesteld worden aan nieuwe ideeën en aan ongelijksoortige en gefragmenteerde informatie, zodat de kans vergroot wordt op zogenaamde “toevallige ingevingen”, die nieuwe risico’s aan het licht zouden kunnen brengen. Tegelijkertijd lijkt het voor het opsporen van nieuwe risico’s zeer interessant om er experts bij te betrekken die zichzelf geen deskundigen achten op de deelterreinen, maar die wel voldoende kennis en ervaring hebben om op een kritische en reflexieve manier de kennis die op deelterreinen beschikbaar is vanuit een ander perspectief te belichten. Het essay over biologische vervuiling is hier een mooi voorbeeld van. Om uit de sfeer van de “echte experts” te komen hoeven we niet noodzakelijk te rade te gaan bij breed ontwikkelde wetenschappers. Juist in het bedrijfsleven zijn er veel mensen werkzaam die gewend zijn om multidisciplinair te denken en te werken en open te staan voor andere ideeën en gedachten. Bijvoorbeeld veel ontwerpers en architecten, maar ook ingenieurs en productontwikkelaars zijn in hun professionele praktijk gewend om juist door “anders te denken” en “vrij te denken” een stap verder te komen. Mensen die het gewoon zijn om gedachtesprongen te maken en geleerd hebben om “drie kanten op te denken” zouden een bijdrage kunnen leveren aan het signaleren van nieuwe risico’s. Niet zo zeer als ‘stakeholder’, maar vanwege ontwikkelde capaciteiten en denkstijlen. Early warners Uit de meta-analyse van Late lessons (Van Notten) blijkt dat het vaak andere actoren dan wetenschappers zijn die de rol van “early warners” vervullen. De geschiedenis laat voorbeelden zien van bezorgde burgers, praktijkdeskundigen, journalisten en maatschappelijke organisaties, die nieuwe risico’s als eerste in hun vizier hadden. De meta-analyse van Late lessons laat ook de keerzijde van die medaille zien: als risico’s vrijwillig worden ondergaan en meer voordeel dan nadeel bieden (de klassieke voorbeelden zijn het gebruik van de auto en roken), dat burgers dan ook blind zijn voor eventuele gevaren. Het lijkt dus verstandig maatschappelijke actoren en bezorgde burgers te betrekken bij het signaleren van nieuwe risico’s, maar tegelijkertijd is het dan wel belangrijk te beseffen dat ook deze partners aan een specifieke blindheid voor bepaalde typen nieuwe risico’s lijden. Early listeners Op basis van de opgedane inzichten suggereren wij dat wetenschappers de rol van “early listeners” zouden kunnen vervullen. Wetenschappers kunnen een belangrijke rol spelen in het interpreteren van vroegtijdige waarschuwingen en signalen. De WRR (2003) concludeert dat juist bij risico’s die niet zintuiglijk waarneembaar zijn en bij gevaren die zich sluipenderwijs (zullen) voortdoen een dergelijke inbreng van wetenschappers zelfs essentieel is. Maar het zijn vaak andere actoren, zoals bezorgde burgers, praktijkdeskundigen, journalisten en maatschappelijke organisaties, die de rol vervullen 27


van “early warners”. De analyse van de Late lessons gevallen laat zien dat het vaak moeite kost om deze “early warnings” en “early warners” serieus te nemen. Het is belangrijk om te leren luisteren naar dissidente geluiden van mensen zonder autoriteit. De uitdaging voor wetenschappers ligt er in de kunst van early listening te leren. Early listening betekent zowel het cultiveren van dissidenten als het systematisch, doch ontvankelijk, onderzoeken van de waarschuwingen en dissidente geluiden. Blinde vlekken Waarom zouden sommige experts het moeilijk vinden om publiekelijk na te denken over nieuwe risico’s? Het zou kunnen dat het binnen bepaalde contexten en conditionering (te) moeilijk is om riskante onzekerheden, die ook consequenties zouden kunnen hebben voor belangen van eventuele broodheren, te beschouwen. Dat is in lijn met de observatie in de meta-analyse van “Late lessons from early warnings” (deel III, Van Notten) dat zogenaamde gevestigde belangen het signaleren van nieuwe risico’s kunnen smoren. Alleen al het signaleren van de mogelijkheid van een mogelijkheid wordt (soms onbewust) door de gevestigde orde al als (te) bedreigend ervaren. Pas als er een aanvaardbare (bij voorkeur goedkope en makkelijke) oplossing of alternatief als risicostrategie beschikbaar is, wordt een risico door de gevestigde orde serieus genomen (meta-analyse Van Notten). Dinkelman (1995) spreekt in dit kader dan ook treffend over probleem-oplossings-koppels. Voor het signaleren van mogelijk riskante onzekerheden, waarbij noch het probleem laat staan mogelijke oplossingen helder te definiëren zijn, lijken representanten van partijen met grote belangen dus niet de ideale partner. Een ander inzicht is dat de gevestigde orde, inclusief wetenschappers, mogelijk een blinde vlek voor “eigen risico’s” hebben, dat wil zeggen risico’s in de eigen sector en/of in het eigen werkveld en risico’s die samenhangen met de ‘oplossingen’ die wetenschappers zelf voorstellen. In een reactie op het essay van Vrijling suggereert Vellinga dat de “eigen risico’s” (in dit geval dijkverhoging) controleerbaar lijken. Dergelijke aspecten worden dan niet verder beschouwd. Het is bijvoorbeeld opvallend dat in het essay over verhoogde dijken geen aandacht besteed wordt aan risico’s van dijkverhoging voor biodiversiteit, wat gelet op de bekende consequenties van bijvoorbeeld oeverbeschoeiing voor water-en-land dieren voor de hand lijkt te liggen. Nieuwe risico’s worden vaak niet door de sector zelf op de agenda gezet. Ook in opleidingen wordt zelden aandacht besteed aan riskante onzekerheden in de eigen discipline of specialisatie (vergelijk RMNO, 2003). Dat leidt er mogelijk toe dat het idee van nadenken over “eigen risico’s” een negatieve normatieve connotatie oplevert, waardoor blinde vlekken ontstaan door het (bewust of onbewust) opzetten van oogkleppen. Met bovenstaande kanttekeningen willen wij niet suggereren dat de zogenaamde gevestigde orde geen enkele bijdrage kan leveren aan het nadenken 28


over nieuwe risico’s. Wij signaleren alleen mogelijke beperkende conditioneringen en blinde vlekken. Dissidenten hebben ook niet altijd gelijk en vallen soms voor de verleiding van overdrijving om hun “boodschap” voor het voetlicht te brengen. Wij denken dat het voor het opsporen van nieuwe risico’s belangrijk is om ons bewust te zijn van dit soort blinde vlekken en blokkades, zowel bij de gevestigde orde als bij de buitenstaanders. Zoals eerder gezegd hebben ook bezorgde burgers, praktijkdeskundigen, journalisten en maatschappelijke organisaties weer een eigen specifieke blindheid. Het is zaak te realiseren dat dergelijke blokkades en blinde vlekken er gemakkelijk en geruisloos (weer) insluipen.

Een spiekbriefje voor nieuwe-risico-verkenners Met deze bundel hebben we geprobeerd een begin van een antwoord te geven op de vraag hoe we als maatschappij pro-actief en constructief riskante onzekerheden in het vizier kunnen krijgen en wie daarbij op welke manier zou kunnen helpen. In het onderstaande “spiekbriefje voor nieuwe-risicoverkenners” zijn onze suggesties samengevat:

Een spiekbriefje voor nieuwe-risico-verkenners Wanneer? - Luister naar early warners - Laat een bel rinkelen bij schaalvergroting, nieuwe interacties/koppelingen, nieuwe technologieën, grootschalig menselijk ingrijpen en meer sluipende systeemveranderingen Hoe? - Gebuik kennisleemten - Heroverweeg risicofactoren en ‘oude’ risico’s vanuit veranderende omstandigheden - Gebruik analogieën als inspiratiebron - Analyseer systemen en interacties daartussen van-binnen-naar-buiten en van-buiten-naar-binnen - Wees ontvankelijk voor theoretische vermoedens, voor dissidente opvat-

tingen, voor getuigenissen en alledaagse observaties die theoretisch niet te verklaren zijn, voor anekdotische materiaal, schrikbeelden en speculaties Met wie? - Early listeners: • deskundigen die geen ‘echte expert’ zijn, maar wel overzicht hebben • ‘wetenschappelijke burgers’ • wetenschappers die leven in ‘cultures of curiosity’ en een groot en heterogeen netwerk hebben - luister naar bezorgde burgers, praktijkdeskundigen, journalisten en maatschappelijke organisaties, maar besef dat zij ook een specifieke blindheid hebben - verwacht niet te veel van representanten van gevestigde orde

29


Een eerste aanzet tot een kennisagenda risico’s Deze voorstudie heeft eerste ideeën opgeleverd over hoe we zouden kunnen beginnen met nadenken over nieuwe risico’s en wie daarbij betrokken zouden kunnen worden. Maar dat is niet meer en niet minder dan een eerste stap. Er is veel meer nodig om te komen tot het opsporen en omgaan met nieuwe risico’s. Aan welke kennis is (impliciet) behoefte in de zin van nodig om een volgende stap te kunnen zetten? Het materiaal uit deze bundel en juist ook wat daarin ontbreekt, heeft tot verdere ideeën geleid over aspecten en thema’s die om nadere aandacht vragen. Het betreft zowel vragen die specifiek betrekking hebben op nieuwe risico’s, terwijl er ook onderwerpen naar boven zijn gekomen die op omgaan met risico in zijn algemeenheid betrekking hebben. Het gaat om kennisvragen over risico die wij relevant vinden met het oog op beleidsontwikkeling, maatschappelijke discussies en politieke besluitvorming. Kennisvragen “nieuwe risico’s” Onze voorstudie heeft vooral inzicht geboden in hoe en met wie we zouden kunnen beginnen na te denken over “nieuwe risico’s”. In onze discussies zijn ook nog andere suggesties naar voren gebracht voor het boven water krijgen van nieuwe risico’s, o.a. dat het nuttig zou kunnen zijn te denken in extremen als “stel iedereen doet x” als manier om nieuwe problemen op het spoor te komen. Ook film en TV zouden mogelijk meer systematisch als inspiratiebron benut kunnen worden. Een andere suggestie is om periodiek “nieuwe-risico-denk-sessies” te organiseren ook als er geen expliciete aanleiding is, zodat het opsporen van nieuwe risico’s in beeld blijft. Het zou ook mooi zijn om meer grip te krijgen op de vraag welk type risico’s zich lenen voor anticipatie en welke niet. Tegelijkertijd is het ook belangrijk om te realiseren dat er veel inspiratiebronnen voor het opsporen van nieuwe risico’s te bedenken zijn, en die zouden we ook veel systematisch moeten (leren) gebruiken, maar het gaat ook om het herkennen van signalen. Zonder signalen en/of geloofwaardige aanknopingspunten blijft een “early warner” en ook een “early listener” een roepende in de woestijn. Sommige geschetste nachtmerries blijven hangen in pure speculatie. Moeten zulke nieuwe risico’s au serieux genomen worden? Aan welke condities moet voldaan zijn om aan een bedacht nieuw risico in beleidsontwikkeling aandacht te besteden?


wetenschap” georganiseerd of ten minste gefaciliteerd kan worden, en zo ja hoe en door wie? De voorliggende bundel biedt geen aanknopingspunten voor de fase die ontstaat na “early warning” en “early listening”. What next? Hoe kan het nadenken over “nieuwe risico’s” omgezet worden in beleidsprocessen en beleid? Hoe zou een omslag van reactief beleid naar een pro-actieve aanpak gefaciliteerd kunnen worden? Hoe kan ervoor gezorgd worden dat er voortgang in het proces blijft zitten en dat voorkomen wordt dat “nieuwe risico’s” gaandeweg weer “dempen”? Wat kan deze manier van denken betekenen voor vastgelopen risicodossiers? De vraag is ook of de verantwoordelijkheid voor beleid t.a.v. nieuwe risico’s bij hetzelfde type afdelingen en bij hetzelfde type beleidsambtenaren van ministeries en andere overheden zou moeten liggen als het nu het geval is. Zou pro-actief omgaan met nieuwe risico’s niet beter thuishoren bij strategische afdelingen? Wat kan de politiek met deze manier van denken? Hoe zouden zij kunnen omgaan met een breder risicobegrip? Kennisvragen omgaan met risico Naar aanleiding van uitspraken van politici en maatschappelijke discussie is er al een tweetal prangende thema’s naar voren geschoven, die ook volgens ons hoog op een kennisagenda omgaan met risico horen, te weten het vraagstuk van publieke en private verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid en de spanning tussen individuele vrijheid en collectieve bescherming. In het verlengde hiervan speelt de vraag naar de verzekerbaarheid van risico’s. Activiteiten en ontwikkelingen die risico’s veroorzaken, vervullen in het algemeen ook maatschappelijke functies. Hoe te komen tot een afgerond oordeel over ongelijksoortige risico’s en voordelen? Daarmee samen hangt het vraagstuk van accumulatie van risico’s en risico’s die ontstaan door geaccumuleerde ontwikkelingen. Risico’s zijn niet optelbaar, maar tegelijkertijd is duidelijk dat in sommige omstandigheden en op specifieke geografische locaties gevaren elkaar kunnen versterken. Het lijkt nodig om manieren te ontwikkelen die helpen om zulke accumulaties in beeld te brengen als basis om er in besluitvorming rekening mee te kunnen houden. Een belangrijke kennisvraag blijft ook hoe constructief gecommuniceerd kan worden over risico in een transdisciplinaire context.

Een cruciaal punt is hoe ervoor te zorgen dat wetenschappers zich met de thematiek van “nieuwe risico’s” gaan bezighouden. Er zijn experts nodig die leren om te luisteren naar “early warners” en om daar vervolgens met hun kennis en vaardigheden iets mee te kunnen doen. Het is nodig om de vaardigheid van het systematisch onderzoeken van dissidente informatie of informatie van dissidenten te ontwikkelen. Hoe worden dissidenten en tegendraadse geluiden onderdeel en onderwerp van systematisch onderzoek? Kan op een constructieve manier aan dissidente opvattingen meer (institutionele) ruimte worden geboden? De vraag is of zoiets als “dissidente 30

31


Woord van dank De voorstudie “Nieuwe risico’s in het vizier?” werd uitgevoerd onder leiding van de RMNO-stuurgroep Transities & Risico’s / RMNO-stuurgroep Economisch-Ecologische Transities. De beschouwing “Nieuwe (milieu)risico’s nader beschouwd” is de verantwoordelijkheid van de volgende RMNObetrokkenen: Aart de Zeeuw (voorzitter stuurgroep), Marjolein van Asselt, Rob Brinkman, Jan Dirx, Marjan Hofkes, Wallie Hoogendoorn, Bart Jan Krouwel, Rob Maas, Frits von Meijenfeldt, Herman Stolwijk, Roel in ‘t Veld, Pier Vellinga, Harmen Verbruggen en Cecile Gribling; met inbreng van Karin Laglas. Marjolein van Asselt heeft de essays inhoudelijke geredigeerd en heeft het op zich genomen om de voorliggende beschouwing te schrijven. Bij deze willen we de essayisten (in alfabetische volgorde) Kay Damen, André Faaij, Ruben Huele, Philip van Notten, Walter Ruijgrok, Ruud Stevers, Wim Turkenburg, Esther van der Voet, Mariëlle Vosbeek, en Han Vrijling, alsmede de mensen die bereid waren de verschillende essays van commentaar te voorzien (te weten Akai, Cook, van Engelenburg, Gee, Goudsmit, Harremous10, Henken, Kool, Kraaij, Nakicenovic, Reijnders, Schaeffer, Scheepers, Torp, Verwolf, Vellinga, en) hartelijk danken voor hun inspirerende bijdrage aan deze voorstudie.

Geraadpleegde literatuur


Knight, F. H. (1921) Risk, uncertainty and profit. Boston, USA: Houghton Mifflin. Kuhn, T. S. (1970) The Structure of Scientific Revolutions. Chicago, USA: University of Chicago Press. LNV. (2003) Vitaal en Samen: Beleidsprogramma 2004-2007. Den Haag. Nowotny, H., Scott, P., and Gibbons, M. (2001) Re-Thinking Science: Knowledge and the public in an age of uncertainty. Cambridge, UK: Polity Press in association with Blackwell Publishers. RIVM. (2003) Nuchter omgaan met risico’s. 251701047/2003, Bilthoven. RMNO. (2003) Niet bang voor onzekerheid. Den Haag: Lemma. Schultz van Haegen, M. (2003) Geen dag zonder risico’s. Cleveringalezing, Den Haag. Stocking, S. H., and Holstein, L. W. (1993) Constructing and reconstructing scientific ignorance: Ignorance claims in science and journalism. Knowledge: Creation, Diffusion, Utilization, 15(2), 186-210. Vercelli, A. (1995) From soft uncertainty to hard environmental uncertainty. Economie appliquée, 48(2), 251-270. VROM. (2002) Actieprogramma Gezondheid en Milieu: Uitwerking van een beleidsversterking. 020396/05-2 21767/206, Den Haag. Whitley, R. (1985) Knowledge producers and knowledge acquires: Popularisaton as a relation between scientific fields and their public. Expository sceince: Forms and functions of popularisation, T. Shinn and R. Whitley, eds., Reidel, Dordrecht. WRR. (2003) Naar nieuwe wegen in het milieubeleid. Den Haag: Sdu Uitgevers.

Asselt, M. B. A. van (2000) Perspectives on Uncertainty and Risk: The PRIMA approach to decision support. Dordrecht, The Netherlands: Kluwer Academic Publishers. Dinkelman, G. (1995) Verzuring en broeikaseffect: De wisselwerking tussen problemen en oplossingen in het Nederlandse luchtverontreinigingsbeleid (1970-1994). Utrecht: Van Arkel. EEA. (2001) Late lessons from early warnings: The precautionary principle 1896-2000. Environmental issue report No 22, Copenhagen, Denmark. Frewer, L. J., Hunt, S., Brennan, M., Kuznesof, S., Ness, M., and Ritson, C. (2003) The views of scientific experts on how the public conceptualize uncertainty. Journal of Risk Research(6), 75-85. Funtowicz, S. O., and Ravetz, J. R. (1990) Uncertainty and Quality in Science for Policy. Dordrecht, The Netherlands: Kluwer. Gezondheidsraad (1996) Risico, meer dan een getal. 1996/03, The Hague: Gezondheidsraad: Commissie Risicomaten en risicobeoordeling. Jungermann, H. (1993) Risk (in German). Technology Controversy. Actual key notions for public debates (in German), H. Schütz and W. P.M., eds., IMK, Frankfurt am Main, Germany. Klinke, A., and Renn, O. (2002) A new approach to risk evaluation and management: Risk-based, precaution-based, and discourse-based strategies. Risk Analysis, 22(6), 1071-1094. 32

10

Prof. Poul Harremous (Heineken prijs winnaar) overleed in november 2003.

33

d e e l 2 - D e m i l i e u r i s i c o’s va n ‘g o i n g a l l e l e c t r i c ’

deel 2 Risico-essays

1

D e m i l i e u r i s i c o’s va n “g o i n g a l l e l e c t r i c ” Walter Ruijgrok en Mariëlle Vosbeek KEMA Nederland met een all electric society is één van de praktijkvoorbeelden die de Raad voor Ruimtelijk, Milieu- en Natuuronderzoek (RMNO) verkent om vroegtijdig milieurisico’s te onderkennen van majeure maatschappelijke transities. Om een scherper beeld te krijgen wil de RMNO antwoorden vergaren rond de volgende vragen: 1 Welke kennis over mogelijke risico’s is globaal aanwezig? 2 Welke kennis is nog niet aanwezig; dan kan het gaan om potentiële risico’s in de toekomst of hedendaagse risico’s die nog onvoldoende erkenning vinden? 3 Hoe komt het dat die kennis ontbreekt? 4 Hoe is ontbrekende kennis op het spoor te komen of zijn überhaupt indicaties te krijgen op welke terreinen kennis ontbreekt? Vragen rond de transitie “going all electric” Meer inzicht krijgen in de risico’s van een maatschappelijke transitie naar “Nederland all electric society” vraagt allereerst om een helder beeld van die toekomst. Hoe groot is bijvoorbeeld de verschuiving naar elektriciteit als Nederland all electric gaat? Deze omslag bepaalt namelijk mede de omvang van mogelijke risico’s die zich in de toekomst voordoen. Welke risico’s er dan zijn, hangt vervolgens met name af van de vraag hoe onze energiehuishouding er dan uit ziet en hoe we elektriciteit maken. Dit toekomstig risicoprofiel voor onze elektriciteitsvoorziening kunnen we afzetten tegen de huidige situatie waarin het risicoprofiel óók wordt bepaald door andere energiedragers. Die confrontatie schept niet alleen inzicht in hoe risico’s verschuiven, maar ook of er nieuwe potentiële risico’s naar boven komen. Het toekomstig risicoprofiel voor onze elektriciteitsvoorziening is overigens niet eenvoudig en eenduidig in kaart te brengen. Het antwoord is namelijk sterk gebonden aan de richting waarop onze elektriciteitsvoorziening zich ontwikkelt. Het toekomstig risicoprofiel heeft dus een behoorlijke onzekerheid. Een deel hiervan komt voort uit de lacune’s in onze kennis over gevolgen voor veiligheid, milieu en gezondheid. Een ander deel hangt samen met de onbekendheid over de inrichting van onze toekomstige elektriciteitsvoorziening: voert duurzame energie bijvoorbeeld de boventoon of wordt het kernenergie, kolen of weer iets anders.

34

35


“Going all electric” vereist grote verschuiving Hoe groot is de omslag naar elektriciteit als Nederland all electric gaat? Het antwoord op deze vraag is maatgevend voor de toekomstige omvang van risico’s. Elektriciteit neemt op dit moment ongeveer 15% van ons eindgebruik van energie voor zijn rekening. Een “all electric” society vraagt dus om een substantiële verschuiving in onze nationale energiehuishouding. Van het eindgebruik moet 85% “om”. Overigens neemt het aandeel van elektriciteit langzaam toe in onze energiebehoefte. Zo lag het aandeel 20 jaar geleden nog maar op 10%. Met name twee sectoren springen eruit voor die groei: de huishoudens en de dienstensector in ons land. Thuis vormt elektriciteit hét hulpmiddel om gemak, luxe en comfort te brengen: vaatwasser, wasdroger, video, tweede en derde televisie, pc en nintendo, waterbed, draagbare telefoon, antwoordapparaat, alles op stroom. Kantoren en winkels hebben ook

zo hun spullen: pc’s, kopieerapparaten, telefoons, weegschalen, kassa’s. Stroom neemt stilletjes aan in ons leven en werken een steeds grotere plek in. Deze trend betreft is echter in zeer grote mate geen vervanging, maar komt voort uit de vraag naar nieuwe functies en apparaten die elektriciteit gebruiken. In de industrie noch in het vervoer is er sprake geweest van een belangrijke verschuiving van “gebruikelijke” energiedragers naar elektriciteit. De trend van het groeiende aandeel elektriciteit is voltrekt zich dus uit geheel andere maatschappelijke bewegingen dan de verschuiving die besloten is in de premisse van een “all-electric society”. De grote uitdaging in dit toekomstbeeld is dan ook om het overige energiegebruik om te buigen. Dit betekent in feite een geheel andere economische structuur en invulling van de energievoorziening. Globaal gaat het daarbij om de energievraag voor twee hoofdfuncties. De verhoudingsgewijs grootste vraag ligt bij het energiegebruik voor productieprocessen en ruimteverwarming van woningen, kantoren en fabrieken. In totaal beslaat dit 65% van het eindgebruik waarbij aardgas in hoofdzaak voor de benodigde energie zorgt. De tweede hoofd36


moot ligt bij verkeer en vervoer, dat circa 20% van het eindgebruik van energie voor zijn rekening neemt. Verschillende wegen staan open voor shift Duidelijk is dat grote veranderingen nodig zijn in onze energiehuishouding om Nederland vorm te geven als all electric society. In de jaren 80 en begin 90 is een aantal verkenningen uitgevoerd hoe zo’n toekomstig beeld er mogelijk uit kan zien. In grote lijnen is in die verkenningen het eindbeeld te bereiken met enkele bewegingen. Allereerst helpt sterk besparen op de energievraag voor ruimteverwarming om de scheve verhouding tussen warmte en elektriciteit in balans te krijgen.

Kanttekeningen bij de invulling van “all electric” In dit essay geven wij in kort bestek een zekere invulling van de elektriciteitsopwekking in een “all electric society”. Daarbij sluiten wij aan bij de trend naar verduurzaming. De beknoptheid van het essay noopt tot een zekere beperking, maar het spreekt bijna voor zich dat andere beelden mogelijk zijn. De reacties van twee commentatoren op dit essay geven dit ook aan. De beelden die zij geven lopen echter nogal uiteen: met een grote rol van kernenergie of een koers op een meer duurzame nergievoorziening. Zo geeft een reactie het volgende aan: “Aannemend dat niet alleen Nederland, maar ook de EU all-electric gaat, dan betekent dit dat de milieu-effecten van elektriciteitsgebruik en elektriciteitsopwekking niet los van elkaar kunnen worden geanalyseerd. De enorme elektriciteitsvraag zal betekenen dat het steeds moeilijker zal worden de complete vraag met duurzame bronnen te dekken. Voortdurend gebruik van fossiele brandstoffen en kernenergie zal haast onvermijdelijk zijn (met alle, redelijk bekende, milieurisico’s van dien). Wat betreft kernenergie (die in een all-electric scenario haast onvermijdelijk wordt) zijn nog niet alle milieurisico’s goed bekend. Om de beperkte uraniumvoorraad ook na 2030 te benutten is het opwerken van kernafval onvermijdelijk. Hier is slechts beperkt ervaringen mee (Sellafield, La Hague) en sommige plannen zijn niet eens tot ervaringen gekomen (Kalkar). Bij het opwerken gaat het met name om het omgaan met het zeer giftige plutonium, dat ook geschikt is voor het maken van kernbommen (proliferatierisico).” Een andere commentator stelt echter: “Nederland ‘all electric’ is een wat merkwaardige insteek voor een verkenning van majeure transities. Ook al gezien de focus in het essay op de verschuiving naar ‘duurzame’ energie opwekking had beter kunnen worden gekozen voor iets als ‘Nederland energetisch duurzamer’, waardoor ook voor de hand liggende ‘duurzame’ bronnen voor lage temperatuur warmte (zonneboilers; geothermie) alsmede secundaire brandstoffen als waterstof en bet bijpassende nieuwe type elektriciteitsopwekkers (brandstofcellen) een passende plaats hadden kunnen krijgen. ... De nadruk ligt sterk aan de opwekkingskant. Dat lijkt mij niet terecht. De overall energie-efficiency in Nederland ligt waarschijnlijk rond de 15% en deze kan sterk omhoog. De gevolgen daarvan voor het milieu binnen en buitenshuis blijven in essentie onbesproken.” 37



De energie die dan nodig blijft voor ruimteverwarming en processen kan deels worden ingevuld door restwarmte te benutten die ontstaat bij conventionele elektriciteitsproductie. Er resteert in deze beelden vervolgens nog warmtevraag waarbij elektrische warmtepompen de oplossing bieden. Langs deze weg zou het grootste deel van het eindgebruik om te schakelen zijn op elektriciteit. Om het beeld compleet te krijgen doet de elektrische auto zijn intrede om ook verkeer en vervoer “all electric” te krijgen. Het beeld van de all electric society is ontstaan in een tijdvak waarin duurzame energie nog nauwelijks een plaats had in het denken over onze energievoorziening. De productie van elektriciteit in de denkbeeldige scenario’s is dan ook sterk geënt op de klassieke manier van opwekking (maar veelal schoner en efficiënter). Inmiddels is er een maatschappelijke koers in gang om het aandeel duurzame energie sterk te vergroten onder invloed van de dreiging van klimaatverandering. Deze koers zou dus ook zijn weerslag kunnen krijgen op het beeld van de all electric society. Zo zal bijvoorbeeld warmtekracht-koppeling veel minder een rol spelen (niet mogelijk met veel duurzame bronnen) en opslag van stroom juist naar boven komen om voldoende buffer te hebben tegen grillig aanbod. Een ander effect dat de koers op duurzaam teweeg brengt is dat er een ander risicoprofiel ontstaat dan bij een elektriciteitsvoorziening die gebaseerd is op “klassieke” opwekking. Een belangrijke notie in het denkbeeld van de all-electric society is het volgende: de overgang naar all-electric, betekent niet automatisch dat de elektriciteit ook in Nederland wordt opgewekt. De markt voor elektriciteit is veranderd van een nationale aangelegenheid naar een internationaal speelveld. Dit betekent dat milieu-effecten en risico’s dan ook internationaal gespreid worden. Zeer divers risicoprofiel van toepassing op elektriciteit Wanneer we een beoordeling uitvoeren van het risicoprofiel van elektriciteit, dan is het nodig de gehele keten te bekijken: van stroomgebruik zelf, transport en distributie, de feitelijke opwekking en de daaraan voorafgaande winning. De risico’s die met elektriciteit gepaard gaan hangen sterk af van de manier waarop de uiteindelijk geleverde stroom is opgewekt. Grofweg kunnen we deze opwekking in tweeën delen: de “klassieke” manier met kolen, olie, gas en uranium en “duurzame” bronnen, zoals wind, zon, biomassa en water. Bij de “klassieke” opwekking draait het dan in hoofdzaak vooral om het type brandstof. De gekozen brandstof (kolen, olie, gas, uranium) is maatgevend welke veiligheids-, milieu- en gezondheidsrisico’s zich voordoen. Dit onderscheid speelt niet alleen een rol bij de productie zelf, maar óók in het vooren natraject. Zo zijn er risico’s rondom veiligheid, milieu en gezondheid bij de winning van brandstoffen; de aard en omvang hangt af van het type brandstof. In het natraject treden spelen risicovraagstukken rondom behandeling van reststoffen, afval en ontmanteling. In tegenstelling tot de “klassieke” opwekking vormt bij “duurzame” opwekking niet de brandstof, maar de gebruikte technologie de maatstaf voor het risicoprofiel dat samenhangt met elektriciteitsproductie. Wind38

turbines hebben bijvoorbeeld een andere impact dan waterkrachtcentrales of zonnecellen. Tabel 1 geeft een globaal overzicht van relevante thema’s die spelen bij de productie van elektriciteit. Voor ieder thema is tevens een inschatting opgenomen wat het huidige kennisniveau is van de mogelijke risico’s die spelen. We plaatsen hierbij wel de kanttekening dat de waardering van relevantie en kennisniveau onze inschatting betreft. Anderen kunnen dus mogelijk tot een afwijkende waardering komen. (tabel 1) Huidig risicoprofiel in het algemeen redelijk-goed bekend Tijdens de winning van fossiele brandstoffen is er sprake van relevante risico’s voor veiligheid, milieu en gezondheid. In grote lijnen zijn deze risico’s (zeer) goed bekend, niet alleen in kwalitatief opzicht maar ook kwantitatief. De relevantie van een risicothema is overigens niet hetzelfde als de ernst ervan. De ernst van risico’s hangt onder andere samen met de aard van het risico én maatregelen die worden genomen om risico’s te beheersen. Wereldwijd kan die risicobeheersing nogal uiteenlopen. Zo zijn bijvoorbeeld veiligheidsrisico’s bij ondergrondse kolenwinning (explosies, branden, instorting) in Europa lager dan in een aantal ontwikkelingslanden. Ook tijdens de productie van elektriciteit uit fossiele brandstoffen geldt op hoofdlijnen dat mogelijke risico’s (zeer) goed bekend zijn in kwalitatief en kwantitatief opzicht. Met name als het gaat om milieu- en gezondheidsrisico’s dan is kwantitatief zeer goed bekend wat de belasting is die optreedt: hoeveel bedraagt de feitelijke uitstoot naar bodem, water en lucht. Als er beperkingen in kennis zijn, dan hebben deze veelal betrekking op het verdere lot in bijvoorbeeld atmosfeer, mens, plant en dier. Dit kunnen we illustreren met twee voorbeelden. Zo is goed bekend wat de uitstoot is van broeikasgassen bij elektriciteitsproductie, maar het is minder duidelijk hoe ons klimaat verandert en wat verdere gevolgen dan zijn. Hetzelfde geldt voor fijn stof: uitstoot van stof en precursors die leiden tot stofvorming zijn bekend, maar de kwantitatieve link naar gezondheidseffecten en oorzaak-gevolg relaties kent onzekerheden1. Kernenergie vormt een ander hoofdstuk. In de westerse wereld vormt risicoevaluatie een cruciaal onderdeel voor het bedrijven van kerncentrales waar1

Eén commentator geeft aan dat wij overdreven somber zouden zijn over de zekerheid waarmee uitspraken gedaan kunnen worden over bijvoorbeeld de effecten een stijgende concentratie broeikasgassen of bijv. fijn stof. Wat wij aangeven is dat wetenschappelijke kennis onzekerheid toeneemt wanneer men opschuift in de keten van bron tot gevolg. Dit is te illustreren voor klimaatverandering: we weten nauwkeurig wat de uitstoot is van broeikasgassen en dat deze toenemen. Ook de link naar stijgende concentraties in de atmosfeer is bekend en vrij goed gekwantificeerd. Verder staat vast dat het klimaat hierdoor verandert. Hier begint echter het pad van onzekerheid: hoeveel verandert het klimaat en hoe en waar uit zich dit. Klimaatmodellen laten op dat punt uiteenlopende antwoorden zien: zowel in omvang van het effect als patronen van verandering. Die intrinsieke onzekerheid in klimaatmodellen die er nu nog is werkt vervolgens op de zekerheid waarmee we uitspraken kunnen doen over de gevolgen van klimaatverandering op ecosystemen, de samenleving en economie. Tegelijkertijd is er, ondanks deze onzekerheden, wetenschappelijk voldoende fundament om aan te geven dat het klimaat verandert en inschattingen te maken welke reducties nodig zijn om klimaatverandering binnen aanvaardbare grenzen te houden.

39



Tabel 1 Globale indicatie van relevantie en kennis van veiligheids-, milieu- en gezondheidsvraagstukken voor verschillende vormen van de productie van elektriciteit.

milieuthema

winning

productie

voorraden explosie, etc. stof grondwater bodemdaling biodiversiteit afval CO2 SO2, NOx fijn stof koelwater reststoffen faunaschade ruimtebeslag nucl. lozing kernafval geluid

kolen

gas

uranium

wind

relevant

kennis

relevant

kennis

relevant

kennis

relevant

oo ooooo ooooo oooo o oo oooo ooooo oooo ooo ooooo ooooo o ooo

+++ +++++ +++++ ++ ? + +++ ++ ++++ + +++ ++++

oo ooooo ooo oooo oo o ooooo o ooo

+++ +++++

oo ooooo ooo o oo oooo ooooo o ooooo ooooo ooo

+++

o oooo oooo ooo

+++++

+++++

++(+)

++ ++++ + +++

+++++

+++++

+++++ ++ ? + +++

+++

+++++ +++ +++ +++++

water kennis

+

++ +++++

+++++

zon-pv

biomassa

relevant

kennis

relevant

kennis

relevant

kennis

oo ooooo o oooo oooo oo -

++

oooo oo o

++

ooooo o oo oo oooo o oooo ooo ooooo ooooo o ooooo

+

++(+) ++

++ +++++

-

+++++ -

ooo

+ + + ++ +++ + +++ ++ + +++++ +++++

- niet relevant; o geringe betekenis; 00 van enige betekenis; ooo relevant; ooooo zeer relevant; + matig bekend of te kwantificeren; ++ redelijk bekend; +++ goede kwalitatieve kennis en redelijke kwantitatieve kennis; +++++ (zeer) goed kwalitatief en kwantitatief bekend

op ook toetsing door de overheid plaats vindt. Er is een uitgebreid pakket aan instrumenten en methodes ontwikkeld om veiligheids-, milieu- en gezondheidsrisico’s in kaart te brengen (zowel kwantitatief als kwalitatief ). Dit risicodenken vindt ook zijn weerslag in het ontwerp van centrales waar uit veiligheidsoverwegingen bewust redundantie wordt ingebouwd. In de loop der tijd is zo een grote kennis ontstaan en een goed zicht op de risico’s van het bedrijven van kerncentrales. Desalniettemin blijven er onzekerheden bestaan. Zo vormt menselijk handelen een bron van onzekerheid die lastig alomvattend in kaart te brengen is. Daarnaast zijn er onzekerheden over de bronterm (wat is de uitstoot als er een fatale uitbreek zou plaatsvinden) en de gevolgen van zo’n uitstoot. Sluitstuk in onzekerheden rond kernenergie vormt de positie van nucleair afval en dan met name over de vraag hoe dit verantwoord is op te bergen over zeer lange tijdsduren. Het risicoprofiel voor duurzame energie toont een geheel ander beeld dan bij de klassieke opwekking. Grosso modo spelen er minder soorten risico’s, maar geheel vrij van risico’s voor veiligheid, milieu en gezondheid zijn duurzame bronnen niet. Een belangrijk thema dat duurzame bronnen delen is het beslag op ruimte dat ze leggen; dit risico laat zich goed in kaart brengen. Voor windenergie speelt vogelschade een rol. Op land is hier redelijk tot 40

goede kennis over, maar voor plaatsing op zee is deze beperkt zowel kwalitatief als kwantitatief. Grote waterkrachtcentrales2 beïnvloeden de hydrologische situatie en mogelijk ook biodiversiteit in een gebied. Inmiddels is er een redelijk tot goed inzicht in mogelijke effecten, maar vertaling naar nieuwe plannen kan lastig zijn omdat de feitelijke locale situatie meespeelt. Biomassa tot slot heeft een risicoprofiel dat overeenkomsten vertoont met fossiele brandstoffen omdat het productieproces globaal hetzelfde is. Een belangrijk verschil betreft de risico’s die samenhangen met energieteelt of gebruik van hout uit bossen. Zo zijn er inmiddels kwalitatief risico’s geïdentificeerd voor biodiversiteit en wereldvoedselvoorziening als gevolg van competitie met energieteelt. Die inschatting staat echter nog in de kinderschoenen. Risico’s verschuiven positief en negatief bij “going all electric” Verkenningen eind jaren 80, begin 90 over het milieueffect van een “all electric” society geven aan dat er winst is te boeken bij zo’n omschakeling. Die winst is vooral te vinden in de uitstoot naar de lucht van stoffen als CO2,

2

Nederland kent zulke centrales niet, maar uitsluitend centrales in rivieren. Het probleem dat daar speelt is schade aan vissen. Er is daarbij redelijk tot goed zicht op de trefkans in centrales. Moeilijkheden doen zich voor bij vertaling wat dit betekent op populatieniveau.

41


Risico’s in de keten Onze risicobeschrijving legt een zwaar accent op de risico’s die met het aanbod van elektriciteit verbonden zijn. Hier ligt, wat betreft effecten ook een zwaartepunt. Daarnaast zijn er echter milieurisico’s verbonden met onder meer grondstofwinning, industriële bewerking en transport. De vraag is hoe risico’s van grondstofwinning veranderen in een all electric world. Mogelijk verschuift daar niet zo veel als het om fossiele brandstoffen gaat: die winning vindt nu immers ook op grote schaal plaats. Bij een koers op meer duurzaam (zie tabel 2) of meer kernenergie (zoals een commentator aangeeft) kunnen wel verschuivingen optreden. Meer risico’s zijn mogelijk, maar deze zijn lastig te duiden. Een ander belangrijk punt betreft de risico’s van gebruik en transport: hoe pakken die uit bij een veel hoger gebruik van elektriciteit. Twee aandachtspunten springen er uit: de risico’s van stroomstoringen en de effecten van de verschuiving in de economische structuur die onvermijdelijk het gevolg is van going all-electric. De grote vraag, volgens ons, is hierbij echter welke (extra) risico’s ontstaan er dan en hoe uiten die zich. Valt dat mee of juist niet? Dit goed inschatten is lastig. De situatie in Noorwegen (waar elektriciteit nu pakweg de helft van het totale energiegebruik uitmaakt) geeft wellicht een vingeraanwijzing dat zulke risico’s meevallen of in elk geval aanvaardbaar zijn voor de samenleving.

SO2 en NOx, die per saldo over heel Nederland lager uitpakt3. Het is hierbij van belang om aan te tekenen dat het uiteindelijk plaatje voor de milieueffecten en -risico’s bepaald wordt door de gevolgen van de verschuiving in de economische structuur enerzijds en de productiewijze van elektriciteit anderzijds. Met het klassieke concept (kolen, gas) zou de winst liggen in de orde van pakweg 10 .. 25%4. In een duurzaam scenario kan die winst omhoog gaan. Het risicoprofiel wordt dan vergelijkbaar met dat van hedendaags Noorwegen waar elektriciteit, uit waterkracht, nu reeds de boventoon voert in het eindgebruik van energie (ca. 50% elektriciteit, 23% transport en 27% voor industriële en andere processen). Behalve een positief milieu-effect brengt een all electric society ook een aantal negatieve effecten teweeg voor milieu, natuur en gezondheid. Voor een deel gaat het daarbij om een verschuiving van risico’s omdat de opwekkingswijze van elektriciteit verandert met name als de koers naar duurzaam doorzet. Verder nemen risico’s in absolute zin toe omdat de vraag naar elektriciteit in een “all electric” society veel hoger zal liggen dan nu.

3 4

42

De daling is een optelsom van twee bewegingen. Emissies in de elektriciteitssector stijgen, terwijl die in andere sectoren dalen. De winst hangt onder andere af van de brandstofinzet. Naar mate meer gas wordt ingezet pakt deze hoger uit. Voor SO2 en NOx speelt mee in welke mate er bestrijdingsmaatregelen worden ingezet of aangescherpt. Het milieurendement kan dan hoger uitpakken.


Kennis over toekomstige risico’s vooral kwalitatief Op energiegebied vinden veelvuldig toekomstverkenningen plaats waarbij er vaak ook aandacht is voor natuur- en milieugevolgen. Zo voert het Milieuplanbureau van RIVM bijvoorbeeld met regelmaat zulke verkenningen uit, terwijl internationaal het thema veel aandacht krijgt vanuit het gezichtpunt van mogelijke klimaatverandering via het IPCC. Binnen de bandbreedte van scenario’s die “realistisch” worden geacht is er dan ook veel kwalitatieve en kwantitatieve kennis over de bekende risicothema’s. Die inschatting ligt heel anders bij sterk afwijkende toekomstbeelden zoals de all electric society. Dit beeld komt nauwelijks aan de orde binnen de bestaande toekomstverkenningen. Bovendien brengt dit toekomstbeeld een sterke verschuiving van risico’s met zich mee waarvoor in bestaande verkenningen (en beleid) relatief weinig aandacht is. Tabel 2 Mogelijk toenemende of wijzigende risico’s in een “all electric” society

Mogelijk toenemend of wijzigend risico

Kennis

risico’s bij fossiele opwekking veiligheidsrisico’s bij transport en opslag van CO2 (ondergronds of in oceaan) en milieurisico’s bij opslag in oceaan toename winningsrisico’s bij gebruik meer kolen schade aan vissen/waterleven door opwarming rivieren door hoger koelwatergebruik

veiligheid: redelijk milieu: matig goed redelijk

risico’s bij duurzame opwekking toenemend ruimtebeslag en concurrentie met of verdringing van andere gebruiksfuncties schade aan (trek)vogels en effecten op leven onder water bij windenergie op zee risico’s voor grondwater (temperatuur/kwaliteit) door warmtepompgebruik concurrentie met of verdringing wereldvoedselproductie en/of natuurwaarden door gebruik biomassa aantasting biodiversiteit door gebruik biomassa effect energieteelt/oogst uit bossen op koolstofstatus bodem uitstoot van methaan bij grootschalige waterkracht uitputting voorraad zeldzame aarden door gebruik zon-pv risico’s bij transport en gebruik van elektriciteit toename gezondheidsrisico electromagnetische velden productie en lot batterijen bij inzet elektrisch vervoer toename veiligheidsrisico’s samenleving door stroomstoring verschuiving risico’s door grote economische transitie

beslag: goed concurrentie: matig matig matig slecht - matig slecht - matig slecht - matig redelijk - goed matig - redelijk

redelijk ? ? ? 43


Voor een deel hangt dit samen met de mogelijke omslag naar duurzame energie, een vorm van opwekking die goed scoort op klassieke milieuthema’s als CO2 en verzuring. De toepassing van duurzame energie is echter niet vrij van risico’s. Bij het huidige kleine marktaandeel zijn die nadelen echter verwaarloosbaar. Iets soortgelijks valt te constateren voor de risico’s die samenhangen met het gebruik van elektriciteit. Deze vormen eveneens een onderbelicht element in huidige verkenningen omdat de samenleving op een of andere manier hiermee weet om te gaan.


Opsporen ontbrekende kennis Het ontbreken van kennis over toekomstige risico’s van “all electric” (of elektriciteitsvoorziening in algemenere zin) hangt samen met: • intrinsieke onzekerheden over de toekomstige economische en maatschappelijke ontwikkelingen die samen sterk zullen bepalen hoe de elektriciteitsvoorziening er uit ziet: het risicoprofiel kan namelijk sterk af van de wijze waarop elektriciteit is opgewekt • beperkt kwalitatief en kwantitatief inzicht in de risico’s die samenhangen met de opmars van duurzame energie en gebruik van elektriciteit.

Toekomstige risico’s onderbelicht in belangenafweging In belangenafweging van vooren nadelen van duurzame energie slaat de balans op dit moment dan ook vooral uit in de richting van de voordelen die met duurzame energie zijn te behalen. De focus in onderzoek, ontwikkeling en beleid sluit daar bij aan en zorgt zo voor relatief weinig aandacht voor de risico’s van duurzame energie. Bij een sterke groei van het aandeel is echter niet zonder meer te garanderen dat duurzame energie niet tot veiligheids-, milieu- of gezondheidsrisico’s leidt. Meer inzicht is dan ook gewenst, met name voor de opties die gelden als de dragers voor de toekomst: wind op zee en energie uit biomassa.

Volledig en vroegtijdig in kaart brengen van risico’s vraagt dan ook allereerst om toekomstverkenningen die breder opgezet zijn dan de huidige praktijk. Het gaat dan met name om het uitbreiden van de gangbare milieuindicatoren en effecten niet meer uitsluitend toetsen op indicatoren als CO2 of verzuring. Daarnaast is het nodig om kennis die voor nieuwe ontwikkelingen vooral kwalitatief is uit te bouwen naar een veel meer kwantitatief gericht kennisniveau. Dit vraagt allereerst om agendering en erkenning van de noodzaak in energie-, milieu- en onderzoeksbeleid.

Bij het gebruik van elektriciteit komen twee risico’s naar voren. Allereerst is er het sluimerende gezondheidsrisico dat electromagnetische velden teweeg kunnen brengen5. Hoewel het meeste onderzoek uitwijst dat er geen gevaar bestaat voor de gezondheid, zoals bijvoorbeeld de Gezondheidsraad heeft aangegeven, zijn er ook aanwijzingen dat er mogelijk wel effecten zijn. Voor een “all electric” samenleving is uitsluitsel op dit punt zonder meer gewenst.

Een aanpak die hierbij kan passen is een vorm zoals die eerder is toegepast in Nederland bij de herintroductie van kolen voor de elektriciteitsvoorziening in Nederland, waarvoor een grootschalig, nationaal onderzoeksprogramma is opgezet en uitgevoerd. Een soortgelijke actie wordt nu ingezet rondom windenergie op zee, waarvoor een monitoring- en evaluatieprogramma is samengesteld om gevolgen voor onder andere natuur en milieu in kaart te brengen.

Een risico van een geheel andere orde vormt de betrouwbaarheid van de elektriciteitsvoorziening. Op dit moment blijkt onze samenleving al kwetsbaar voor grootschalige elektriciteitsstoringen. Als het aandeel elektriciteit groot zal die kwetsbaarheid alleeen maar toenemen en reiken tot in alle hoeken van onze economie en samenleving. Veiligheidsrisico’s zullen zeker toenemen, maar de grote vraag is hoe vaak, waar en in welke vorm. Een soortgelijke constatering geldt voor de effecten van de verschuiving in de economische structuur die onvermijdelijk het gevolg is van going all-electric. Deze transitie leidt waarschijnlijk tot een geheel ander risicoprofiel. Ook hier is echter de vraag: hoe, waar en in welke vorm.

5

44

De straling zou kunnen leiden tot kanker zoals leukemie. Sommige epidemiologische studies tonen een verhoogd risico nabij hoogspanningslijnen. In andere is dit echter niet aantoonbaar. Onderzoek op laboratoriumschaal geeft aan dat straling bij bepaalde niveau’s en omstandigheden kan leiden tot celschade.

45

d e e l 2 - H e a l t h , s a f e t y a n d e n v i ro n m e n t a l r i s k s o f u n d e rg ro u n d C O 2 s e q u e s t ra t i o n

2

H e a l t h , s a f e t y a n d e n v i ro n m e n t a l r i s k s o f u n d e rg ro u n d CO 2 s e q u e s t ra t i o n Kay Damen, André Faaij and Wim Turkenburg Department of Science, Technology and Society Copernicus Institute Utrecht University Padualaan 14 3584 CH Utrecht Opmerking vooraf De auteurs hebben hun kennis over veiligheid en milieurisico’s van ondergrondse CO2-opslag met de RMNO gedeeld in de vorm van een doorwrocht rapport getiteld “Safety and environmental risks of underground CO2sequestration: Overview of mechanisms and current knowledge” (Damen et al, 2003). Dit rapport is bij de auteurs/het Copernicus instituut van de Universiteit Utrecht verkrijgbaar. Daarnaast hebben de auteurs op basis van dit rapport een artikel geschreven, dat naar het tijdschrift Climatic Change zal worden gestuurd. In samenspraak met de auteurs hebben we ervoor gekozen om in deze RMNO-bundel over het opsporen van nieuwe risico’s alleen de samenvatting van het uitgebreide rapport, het oorspronkelijke hoofdstuk 4 (over het gebruik van analogieën als middel om risico’s te verkennen) en het oorspronkelijke hoofdstuk 7 (conclusies, met een bijbehorende samenvattende tabel) op te nemen. Vervolgens hebben de auteurs op basis van deze compilatie de samenvatting en conclusies herschreven teneinde overlap te voorkomen en recht te doen aan de in hun ogen belangrijkste punten. Verder zijn nog door de auteurs noodzakelijk geachte verbeteringen/verhelderingen aangebracht.

Abstract CO2 capture from stationary sources and sequestration in a geological reservoir is considered to be a potential key strategy to reduce global anthropogenic CO2 emissions. The risks associated with underground CO2 sequestration are a relatively underexposed area. Insight in these risks is needed to ensure that underground CO2 sequestration can be applied as safe and effective greenhouse mitigation option. This paper aims to give an overview of the current (gaps in) knowledge of health, safety and environmental risks associated with underground CO2 sequestration and research areas that need to be addressed to increase our understanding in those risks. Health, safety and environmental risks caused by a failure in surface installations are reasonably well understood and are considered to be manageable using standard engineering controls and procedures. The risks caused by 46


underground CO2 sequestration (CO2 and CH4 leakage, seismicity, ground movement and brine displacement) are less well understood, which can mainly be explained by the lack of (practical) experience. CO2 leakage is considered to be the most important risk. Main R&D objectives are to assess a range of leakage rates and frequencies for various geological reservoirs and to study and quantify the effects on human beings, ecosystems and groundwater quality. Although R&D activities currently being undertaken do cover a large part of the research needs, reservoir conditions may vary strongly, which pleads for more pilot projects.

Risks associated with CO2 sequestration in geological reservoirs The risks of CO2 sequestration in a geological reservoir can be divided into 4 categories: • CO2 leakage: CO2 migration out of the reservoir to other reservoirs and finally to the surface, which can have local and global effects. • CH4 leakage: CH4 present in reservoirs might escape from the reservoir induced by CO2 injection, which can have local and global effects • Seismicity: The occurrence of (micro) earth tremors caused by CO2 injection • Ground movement: Subsidence or uplift of the earth surface as a consequence of pressure changes induced by CO2 injection • Displacement of brine: Flow of brine to other formations (possibly sweet water formations) caused by injection of CO2 in open aquifers Experience with underground gas storage (UGS) has indicated that the risk of seismicity is minimal, which is expected to be true for CO2 sequestration as well, since UGS has many similarities with CO2 sequestration. The mechanisms of ground movement are understood, but prediction is found to be difficult, making it hard to estimate the chance and consequently the risk of this process. The displacement of brine when injecting CO2 in an aquifer depends too much on local/regional conditions to draw general conclusions on the risks caused by it. Although there are still uncertainties with regard these risks, the main research topic in risks associated with underground CO2 sequestration is leakage. A well failure after injection (by deterioration of cement plugs, corrosion of casings, casing/cementation defects due to improper construction or operational failures) is one of the possible migration pathways. The risk of leakage through (abandoned) wells is expected to be low. However, it is the question what the impact of CO2 on well integrity will be for a sequestration period of 100 to 10000’s of years. Less is known on the risk of leakage through a cap rock failure. CO2 can escape through high permeability zones and fractures and faults extending into the cap rock. A preliminary risk assessment of geological CO2 sequestration has indicated that leak47


age through a failed cap rock poses the highest risk to all environmental media. The risk on cap rock failure through man-made fractures is low as long as the injection pressure is kept below the level at which the cap rock may shear. The risk for leakage along faults can be minimised by performing a detailed analysis of the geological setting of the reservoir prior to injection. The type of reservoir in which CO2 is sequestered is an important factor for leakage. Hydrocarbon fields are generally well studied and are generally considered to be safe reservoirs for CO2 sequestration, since they have held oil, gas and in some cases CO2 for millions of years. Although a spontaneous, large release of CO2 is very unlikely, all hydrocarbon reservoirs are thought to leak over geologic time. Moreover, the production/injection processes of hydrocarbon exploitation may induce deformations that affect the hydraulic integrity of the bounding seal system. This aspect should be included in a detailed geological assessment of the reservoir. Aquifers and unminable coal seams have not been studied comprehensively. The risk of leakage might be very relevant for aquifers, for which the seal integrity has not been proven. When CO2 is completely dissolved, leakage is not likely to occur, since no free CO2 is available. Coal seams generally have held coal bed methane for million of years and moreover, CO2 is adsorbed more easily than methane, so the risk of CO2 leakage is expected to be low. However, there are still many questions to be answered with respect to the chemical and physical reactions that could occur during CO2 injection into coal seams and their impact on the integrity of the coal seams.


Industrial and natural analogues for underground CO2 sequestration Industrial analogues for underground CO2 sequestration can be found in enhanced oil recovery with CO2 (CO2-EOR), acid gas injection, disposal of industrial and nuclear waste in underground reservoirs and underground storage of natural gas (UGS). Many of these analogues are common practices in several countries, for which extensive risk assessments have been performed. Natural analogues include areas where CO2 has been successfully trapped for geological timescales (such as oil and gas fields, which generally contain CO2 to various extents) and areas where CO2 is migrating to the surface. The experience and knowledge obtained from industrial and natural analogues indicate that CO2 can be sequestered safely in geological reservoirs. Although underground CO2 sequestration differs from industrial and natural analogues in various aspects, there are strong similarities, which make analogues valuable to get insights that might increase our understanding in the risks of underground CO2 sequestration. Enhanced oil recovery In most oil fields, only a proportion of the original oil in place is recovered using standard petroleum extraction methods. By injecting CO2 into these depleted oil reservoirs, oil recovery can be enhanced. Commercial CO2-EOR operations are underway in the US, Canada, Turkey and Trinidad. The US accounts for the majority of CO2-EOR oil production with 74 projects in 2000, injecting around 30 million tonnes per year (Stevens et al. 2000). Although the purpose of CO2-EOR is primarily oil production and not CO2 sequestration, CO2-EOR practices enable us to study the behaviour of CO2 in the reservoir and the risks of leakage. Monitoring CO2 in the reservoir might increase our insight in the sequestration of CO2 in immobile oil and leakage through abandoned wells and via fractures and faults extending into the cap rock. Unfortunately, CO2 storage characteristics in the EOR industry have not been well documented (Stevens et al. 2000). The Weyburn Monitoring Project currently investigates the performance of CO2 in the Weyburn oil field as part of a CO2-EOR scheme.

Figure 1 Risks of underground CO2 sequestration. Black and grey arrows represent CO2 and CH4 flows (along fractures, abandoned wells and faults). White arrows represent brine displacement as a consequence of CO2 injection.

48

Acid gas injection Oil and gas produced from geological reservoirs generally contain varying amounts of hydrogen sulphide (H2S) and CO2, acidic components that have to be removed before the product is sent to the market. After the acid gases have been removed by absorption, H2S can be converted into elemental sulphur and CO2 vented to the atmosphere. Alternatively, the gases can be flared or re-injected into a geological formation (Chamka 1997). In western 49


Canada, increasingly more oil and gas producers, which have been faced with a growing challenge to reduce atmospheric emissions of H2S in the last decade, are turning to acid gas re-injection (Bachu et al. 2003). The main reason is that sulphur recovery is costly and flaring is no longer allowed. Although the purpose of acid gas injection is to dispose H2S, significant quantities of CO2 are injected simultaneously, because it is too costly to separate the gases. The acid gas, with a CO2 content varying between 15 and 98%, is injected mainly in a supercritical phase, or to a lesser extent as a gas or liquid, or mixed with wastewater from hydrocarbon production (Bachu et al. 2003). Since 1989, 42 acid gas injection operations have been approved in western Canada. To date, close to 1.5 Mt CO2 and 1 Mt H2S have been successfully injected into depleted hydrocarbon reservoirs and saline aquifers. In the US, another 16 acid gas injection operations exist (Bachu et al. 2003). These acid gas injection operations provide a unique, commercial scale analogue for CO2 geological sequestration, since CO2 is injected in similar formations1 and conditions as considered for underground CO2 sequestration, also with the purpose of permanent sequestration (in contrast to CO2EOR). Information on reservoir characteristics of acid gas injection operations can be used to screen and identify sites for underground CO2 sequestration. Monitoring the injected acid gas might increase the insight on long-term containment of CO2 and leakage by cap rock and well failures (Bachu et al. 2003). Underground disposal of industrial waste The technology of deep well injection disposal of hazardous industrial liquid wastes has many similarities to the technology envisioned for the sequestration of CO2 in deep saline aquifers. In fact, many, if not all of the formations currently used for deep well disposal of industrial waste are also suitable candidates for CO2 sequestration (Benson et al. 2002). The risks involved in underground disposal of industrial waste also play a role in underground CO2 sequestration. Examples of RIS have been observed for injection of industrial waste (Holloway 1996). The re-injection of liquid waste in the Rocky Mountain Arsenal (US) well caused several earthquakes ranging between 0.5 and 5.3 on the Richter scale (Benson et al. 2002). Also a blow-out of liquid waste has been reported (Benson et al. 2002). Early performance of underground disposal of industrial waste in the US (before the introduction of more stringent regulations) showed many examples of well failures and contamination of drinking water aquifers. Failures were attributed to poor characterization of the confining units, improper

1

50

The geological conditions at acid gas injection operations are representative of the general conditions encountered within on-shore sedimentary basins, which are considered to be important reservoirs for underground CO2 sequestration (Bachu et al. 2003).


well completion techniques, use of well construction materials that were incompatible with the waste streams and consequently corroded, inconsistent or inadequate monitoring, and leakage through abandoned wells (Benson et al. 2002). Recently, the Chemical Manufacturers Association undertook a probabilistic risk assessment of component failure of a hazardous waste well system and showed that failure of any of the system components under current regulations was very unlikely, in most cases, much less than 10-6 (Benson et al. 2002). However, the chemical and physical features of CO2 are different from industrial waste. The density of CO2 is lower than that of liquid waste and therefore, buoyancy forces will tend to drive CO2 upward, whereas injected fluid wastes tend to migrate away from the injection well with little buoyant force driving it up or down. The effects caused by leakage are comparable neither, due to the fact that the toxic and environmental features of CO2 are different from liquid waste such as industrial organic waste or brine water co-produced with oil/gas production. This makes the use of underground disposal of industrial waste for risk assessment of leakage for underground CO2 sequestration rather limited (Benson et al. 2002). Underground disposal of nuclear waste Like CO2 sequestration, safe nuclear waste disposal requires understanding the complex, coupled physical-chemical-mechanical processes that will occur over periods of hundreds to thousands of years. However, underground disposal of nuclear waste differs in so many aspects from geological CO2 sequestration. The physical and chemical features of nuclear waste, its potential effects and toxicity and the way nuclear waste is disposed (in waste canisters) make underground disposal of nuclear waste completely different than underground CO2 sequestration. Moreover, nuclear waste is generally stored in rock-salt formations or deep clay deposits (Commissie Opberging Radioactief Afval 2001). Leakage is a risk that both have in common, but the mechanisms and effects of leakage are so different, that the knowledge on the risk of leakage caused by disposal of nuclear waste is hardly applicable to CO2 sequestration (i.e. for quantification of chance and consequences). The lessons to be learned from underground disposal of nuclear waste should be found in the area of risk assessment methodology, monitoring, and public outreach. The systematic survey of FEP (features, events, and processes) developed in the nuclear waste area might be suitable to assess the longterm risks associated with underground CO2 storage (Benson et al. 2002). The FEP framework is a formal procedure to identify, classify and screen all relevant features, events, and processes that may cause risks. Here, features refer to geologic features, such as stratigraphic layering, faults or fracture zones, and various boundary conditions. Events refer to occurrences such as changes in precipitation fluxes, glaciation, seismic activities, and mining 51



Table 1 Summary of research work on risks of underground CO2 sequestration (see http://www.co2sequestration.info/ for detailed description of all projects)

Project

CO2 capture project (SMV team)

Funding source(s)

-

GEODISC

-

-

Country

Project aims (related to risks of underground CO2 sequestration)

European, Commission US Department of Energy Klimatek

Develop tools and methodologies for risk assessment, risk mitigation and risk remediation, long term monitoring and verification of CO2 movement in geological formations, among which: - Develop a methodology for comprehensive risk assessment of long-term storage in oil fields and recommend a monitoring strategy that provides assurance of long-term storage (NGCAS project) - Develop a methodology to conduct detailed probabilistic risk assessment, mitigation and remediation methodology for CO2 injection and sequestration into coal beds - Assess sealing capacity of tubulars & cement - Develop and apply a methodology for the safety assessment of underground CO2 storage

2004

The Australian Greenhouse Office industry sources

CO2-EOR aquifers natural analogues

Australia

-

Monitor CO2 injection via modelling of seismic characteristics Assess and quantify risks associated with CO2 injection Develop enhanced understanding of CO2 trapping through study of natural analogues

2003

Understanding of CO2 behaviour and interactions in an aquifer Evaluation of monitoring methods for the assessment of environmental impact and safety

2005

Not available

aquifers (on & offshore)

Japan

-

NACS

-

US Department of Energy industry sources

natural analogues

USA

To evaluate the safety and security of geological sequestration processes

European Commission industry sources

natural analogues

Europe

Addressing key issues associated with geological CO2 sequestration that include long-term safety, stability of storage underground, and potential environmental effects of leakage: - Relation between CO2-charged porewaters and both reservoirs and their cap rocks (geochemistry) - Geomechanical testing and gas migration studies in low permeability cap rocks - Identification of pathways through soil gas surveys for CO2 and associated tracer gases - Perform geochemical analyses of carbonated waters to assess the effects of CO2 on groundwater

European Commission national authorities industry sources

aquifer offshore

Norway

-

NASCENT

-

SACS

-

Completion

USA and Europe

RITE CO2 underground storage project

-

>>

>>

52

Systems

CO2-EOR CO2-EGR CO2-ECBM aquifers

Undertake geochemistry evaluations and geophysical modelling (phase 1) Assess well monitoring requirements (phase 1) Undertake data interpretation studies and verify models developed (phase 2)

2004/2005

2004

Finished in 2002

53



Project

Funding source(s)

GEO-SEQ

-

Weyburn Monitoring Project

-

-

Systems

>>

(see http://www.co2sequestration.info/ for detailed description of all projects)

Country

Project aims (related to risks of underground CO2 sequestration)

Completion

US Department of Energy industry sources

CO2-EOR CO2-EGR CO2-ECBM aquifers

USA

Optimise a set of monitoring technologies ready for full-scale field demonstration in oil, gas, brine formations, and coal formations

2003

European Commission Natural Environment Research Council British Geological Survey industry sources

CO2-EOR

Canada

-

2004

enterprises. Processes refer to physical/chemical and other processes active at the site. Examples include buoyancy flow of variable-density fluids, coupling of mechanical-stress changes with changes in rock permeability, and chemical-sorption and matrix-diffusion effects. By combining critical FEPs, scenarios are constructed and selected for performance assessment (Benson et al. 2002). These scenarios describe possible future evolutions or states of the sequestration facility (Wildenborg et al. 2002). Within the Samcards project, which makes part of the CO2 capture project (see table 1), a research programme set up by a large international industrial consortium, this method is currently adapted for the purposes of CO2 sequestration (Wildenborg et al. 2002). The objective of Samcards is to develop and apply a methodology for the safety assessment of underground CO2 storage. In addition to the FEP analysis, probabilistic approaches such as the use of complementary cumulative distribution functions (CCDF) for calculating reasonable expectations (for ranges of parameter variability, conceptual uncertainties, and scenario uncertainties) could be very useful for the performance assessment of CO2 sequestration at a given site (Benson et al. 2002). Underground storage of natural gas Underground (natural) gas storage (UGS) in depleted gas fields and in aquifers is applied to help meet cyclic seasonal and/or daily demands for gas. The practice of UGS might provide useful insights related to risk assessment, management and mitigation for geologic sequestration of CO2, since both have a lot in common. Like CO2, natural gas is less dense than water and tends to rise to the top of the storage structure. There are differences as well: CO2 is denser and more viscous (and thus less mobile), reactive (in particular when dissolved in water) and not explosive nor flammable. Moreover, the duration of CO2 sequestration is longer than it is for UGS and much 54

>>

Table 1 Summary of research work on risks of underground CO2 sequestration

-

Assessment of geochemical impacts on the formation’s CO2 storage integrity and capacity Monitoring of the movement of various fluids within the reservoir Fluid and phase behaviour characterisation to establish the mechanisms that govern the distribution and displacement of the CO2-rich fluids Applied research for the development of better sequestration monitoring tools and techniques

larger volumes are involved. These differences deserve special attention for a risk assessment of CO2 sequestration. While UGS has been applied safely and effectively, there have been a number of documented cases where leakage has occurred. In the vast majority of the cases, leakage is caused by defective wells. Over time, fewer accidents have occurred and modern procedures (among which monitoring) have made UGS a safe and effective operation (Benson et al. 2002). A record of incidents of underground gas storage over a period of 25 years report only five incidents of 432 underground gas storage facilities, of which none were serious (Gas Research Institute 1995). Although reservoir induced seismicity (RIS) has been observed in gas storage reservoirs at two locations (Holloway 1996), recent investigations have shown the risk of earth tremors in case of gas storage in empty gas fields to be slight, even at an over-pressure of 10% above initial pressure (if no fundamental changes in reservoir conditions have occurred) (Over et al. 1999). Micro-seismicity might occur as a consequence of underground gas storage, but the consequences are minimal. So it can be concluded that risk of seismicity caused by CO2 sequestration in depleted gas fields and aquifers is likely to be small as well. Natural analogues Natural analogues offer the opportunity to study many aspects of geologic containment and CO2 leakage to get more insight in the risks of CO2 sequestration in geological reservoirs, including: • Long-term physical and chemical interactions between the stored gas and the reservoir rocks and the cap rock. By studying cap rocks exposed to CO2 in natural analogues and comparing them with cap rocks, which are not affected by the presence of CO2, one could draw conclusions on the reactivity of CO2 with the cap rock. 55


•

• •

At sites where CO2 is actively leaking, leakage rates and pathways can be assessed by taking soil gas and flux measurements. Also the effects on groundwater and ecosystems can be identified (Pearce et al. 2002). The relationship of leakage rate and surface topography versus hazard potential must be assessed for natural manifestations of all types and tied to models of plume dispersion to understand adequately the human health and ecological risks of CO2 releases from geologic carbon sequestration projects (Benson et al. 2002). Natural analogues enable testing remote sensing and monitoring techniques. Natural analogues are useful for demonstrating the ability of simulation models to predict the behaviour of analogous systems on the time scales that are meaningful for CO2 storage.

Several studies are now underway to investigate natural CO2 reservoirs and what they may tell us about the effectiveness of geologic sequestration, many of them as part of the NASCENT project contracted by the EU, in which several natural CO2 accumulations in Europe are studied (see table 1). Soil gas surveys, geophysical (seismic) evidence and laboratory-based migration experiments performed within the NASCENT project indicate that CO2 migrates predominantly through cap rocks along fractures to the surface. Migration via diffusion and solution in cap rock porewaters is relatively minor (Pearce et al. 2002). Other research programmes studying natural analogues are NACS (Natural Analogues for Geologic CO2 Sequestration) and GEODISC. NACS evaluates large commercial CO2 fields in the US, mainly for use in enhanced oil recovery projects. GEODISC evaluates the technological, environmental and commercial feasibility of geological sequestration of CO2 in Australia.


The risks of CO2 sequestration in a geological reservoir are less well understood. There is generic knowledge on the mechanisms and effects of the risks, but the chance and consequences can generally not be quantified due to a lack of knowledge and data. This is mainly caused by the lack of (practical) experience; underground CO2 sequestration is a relatively young area and most of the (demonstration) projects are still in their early stages. Also the number of projects and the variety in projects is limited. Since each reservoir differs from another and many risks are site and reservoir specific, it is necessary to perform (and analyse) a wide variety of storage projects. Another reason is that CO2 storage characteristics in the EOR industry have not been well documented. Moreover, not all information generated in the various projects is publicly available, which inhibits the exchange and evaluation of information. Another complicating factor is that underground sequestration encompasses long-term effects, which are difficult to assess by means of CO2 injection operations or laboratory experiments. Considering the present knowledge on risks associated with underground CO2 sequestration, one of the principal objectives in future R&D is to assess (a range of ) leakage rates for the various geological reservoirs discussed. Hereto, cap rock and overburden integrity need to be studied, among which the interaction between CO2 and cap rock and migration pathways such as fractures and faults. The risk of leakage by well failure (including interaction CO2 and cement) should also be quantified, for which experience from CO2EOR and acid gas injection operations might be useful. The leakage rate at its turn is required to quantify the effects on human beings, animals, ecosystems and groundwater quality. Although the effects of elevated concentrations of CO2 on human beings, animals and even for some biota are understood, the effects on groundwater quality and (marine) ecosystems need further research. Relevant topics in the groundwater quality issue are the effects of acidification, buffering, release of pollutants and heavy metals and kinetics of mineral dissolution and precipitation.

Conclusions and recommendations In table 2, an overview is given of the current knowledge of risks caused by underground CO2 sequestration and which priorities in future R&D should be given to increase the understanding in those risks. Insight in the (potential) risks associated with underground CO2 sequestration is a key factor affecting public acceptance and is indispensable to facilitate the formulation of standards and a regulatory framework required for large-scale application of underground CO2 sequestration. The risks associated with pipelines and surface and injection facilities are known and considered to be manageable using standard engineering controls and procedures. The likelihood of a sudden escape of all CO2 stored in an underground reservoir is very small due to the limited capacity of the injection system (Holloway, 1996). 56

Various research programmes and projects on geological CO2 sequestration exist, in which safety and environmental risks are important research topics. Most of these programmes are still running, but will mostly be finished in the period 2003-2005. Research items include the issue of leakage, cap rock and well integrity, interaction between CO2 and the reservoir and cap rock and possible migration pathways of CO2. Quite a variety of reservoirs are being studied: aquifers, hydrocarbon reservoirs and coal seams in the US, Europe, Australia and Japan. There are several ongoing programmes studying industrial and natural analogues. Industrial analogues where CO2 is injected (CO2-EOR and acid gas injection) offer the opportunity to study the behaviour of CO2 in geological reservoirs, leakage through (abandoned) wells and the risks of CO2 injection (well failure, blow-out). Natural analogues are considered to be useful in providing a better understanding of leakage rates, migration pathways, long-term physi57



Table 2 Overview (gaps in) knowledge on risks of underground CO2 sequestration

Risk Chance Potential consequences/effects pipeline, surface and injection facilities

Pipeline failure

R&D topics

Risk Chance Potential consequences/effects underground sequestration

CO2 escape (effects see “CO2 leakage”) The consequences are expected to be minimal because of engineering controls and safety procedures

(1)

Can be estimated from long industrial experience with CO2 (inc. CO2-EOR) and other gases

CO2 escape (effects see “CO2 leakage”) The consequences are expected to be minimal because of engineering controls and safety procedures

(1)

Can be estimated from CO2-EOR, acid gas injection and UGS experience Frequency well blowout off-shore gas estimated at 10-4 per well year

-

(1)

-

Frequency minor incident in order of 10-4 per km year

CO2 and CH4 leakage

Frequency well failure (after injection) unknown, might be estimated from experience with CO2-EOR, acid gas injection and UGS Frequency cap rock failure unknown. Problem is that chance is site/reservoir specific Chance on CO2 leakage is generally expected to be lowest for coal seams and highest for deep saline aquifers

-

Can be estimated from CO2-EOR, acid gas injection and UGS experience

-

-

Surface equipment failure

Well failure (during injection)

CO2 escape (effects see “CO2 leakage”) - well blow-out (might cause casualties among operators) The consequences are expected to be minimal because of engineering controls and safety procedures

-

cal and chemical interactions between CO2 and the reservoir/cap rocks and effects on groundwater and ecosystems. Monitoring plays an essential role in these projects as technique to detect CO2 and study the development and behaviour of CO2 in geological reservoirs. Although the existing monitoring techniques offer a good perspective to study the movement of the CO2 front in the reservoir and detect CO2 in air, water and soil, it is uncertain whether these techniques are able to detect small leaks through cap rocks or abandoned wells. Various research programmes investigate the possibilities to optimise and combine different monitoring techniques.

58

Seismicity

-

-

-

Displacement of brine

(1)

Health hazard to people and animals (understood) Ecosystem impact (not completely understood) Affect soil and groundwater quality (not completely understood) Make CO2 sequestration ineffective as mitigation option

-

-

-

-

-

Ground movement

R&D topics

Can be estimated from CO2-EOR, acid gas injection and UGS experience

-

Unknown

-

-

Damage to buildings and infrastructure (expected to be small based on UGS experience) CO2 leakage

(1)

Damage to buildings and infrastructure Seismicity

(1)

Rise water table Increase salinity drinking water resources

(1)

Determine chance and rate of leakage for different reservoirs Well, cap rock and overburden integrity require more research Effects on ecosystems and groundwater quality need to be studied Hydrocarbon reservoirs relatively well studied, deep saline aquifers and coal seams require more research Develop monitoring techniques

These risks are generally understood, considered to be minimal or controllable with engineering control measures. Therefore, research topics for these risks are not discussed in literature.

59


In general, it can be concluded that the R&D programmes currently being undertaken or planned for the future do cover a large part of the research needs as defined previously. However, risks strongly depend on reservoir conditions (cap rock, stratigraphic layers overburden, onshore/offshore, presence of water resources, ecosystems), for which a large variety exists. Also the number of R&D programmes focusing on the risks associated with underground CO2 sequestration is limited. Therefore, it is unlikely that all risks will be completely understood and can be quantified after existing and planned R&D programmes have been finished. In order to perform a risk assessment of geological CO2 sequestration, also the methodology for the assessment of long-term consequences should be considered. Although underground disposal of nuclear waste is completely different from geological CO2 sequestration and is therefore not directly useful, nuclear waste storage programmes have developed various approaches to deal with the risks associated with it. The FEP (features, events, processes) methodology may provide a useful framework for evaluating the risks of geological CO2 sequestration. It is a framework to identify, classify and screen all relevant features, events, and processes that may cause risks. By combining critical FEPs, scenarios are constructed and selected for performance assessment. Within the SAMCARDS project (as part of CCP research programme), a FEP analysis is currently being developed for geological CO2 sequestration. This might be a first step to assess the long-term risks of underground CO2 sequestration consistently.

60


References Bachu, S., Adams, J.J., Michael, K. and Buschkuehle, B.E., (2003) Acid gas injection in the Alberta Basin: a commercial-scale analogue for CO2 geological sequestration in sedimentary basins. In proceedings of Second Annual Conference on Carbon Sequestration, Alexandria, US. Benson, S.M., Hepple, R., Apps, J., Tsang, C.F. and Lippmann, M. (2002) Lessons Learned from Natural and Industrial Analogues for Storage of Carbon Dioxide in Deep Geological Formations. Berkeley, US: Earth Sciences Division, E.O. Lawrence Berkeley National Laboratory. Chamka, A. (1997) Acid gas re-injection - a practical way to eliminate CO2 emissions from gas processing plants. Energy Conversion and Management, 38: S205-S209. Commissie Opberging Radioactief Afval (2001) Terugneembare berging, een begaanbaar pad? Onderzoek naar de mogelijkheden van terugneembare berging van radioactief afval in Nederland. Den Haag, the Netherlands: Ministerie van Economische Zaken. Damen, K.J., Faaij, A.P.C. and Turkenburg, W.C. (2003) Health, safety and environmental risks of underground CO2 sequestration - Overview of mechanisms and current knowledge. Utrecht, the Netherlands: Department of Science, Technology and Society, Copernicus Institute for Sustainable Development and Innovation, Utrecht University. Gas Research Institute (1995) Report #GRI-95/0377. Chicago, US. Holloway, S. (1996) The underground disposal of carbon dioxide. Final report JOULE II project no. CT92-0031, British Geological Survey, Keyworth, Nottingham, 355. Over, J.A., de Vries, J.E. and Stork, J. (1999) Removal of CO2 by storage in the deep underground, chemical utilization and biofixation. Options for the Netherlands. Novem. Pearce, J., et al. (2002) Natural CO2 accumulations in Europe: understanding long-term geological processes in CO2 sequestration. in: Gale J and Kaya Y (eds.), proceedings of Sixth International Conference on Greenhouse Gas Control Technologies, Kyoto, Japan, vol. I. Amsterdam: Pergamon, 2003. p. 417-422. Stevens, S., Kuuskraa, V.A. and Taber, J.J. (2000) Barriers to overcome in implementation of CO2 capture and storage (1). Storage in disused oil and gas fields., report PH3/22, IEA Greenhouse Gas R&D Programme, Cheltenham, 115. Wildenborg, A., Scheffers, B., Ribberink, H. and Schrover, A. (2002) Framework for the safety and monitoring of a facility for underground CO2 sequestration. Utrecht, the Netherlands: Netherlands Institute of Applied Geoscience TNO - National Geological Survey.

61

d e e l 2 - Vro e g t i j d i g e d e t e c t i e va n m i l i e u r i s i c o’s - t ra n s i t i e “ Ve r h o o g d e d i j k e n ”

3

Vro e g t i j d i g e d e t e c t i e va n m i l i e u r i s i c o’s t ra n s i t i e “ Ve r h o o g d e d i j k e n ” Han Vrijling

Systeembeschrijving De studie is gericht op de transitie “Verhoogde dijken”. Daarbij kan men meer systemen in gedachten hebben. Het eco-systeem dat gedeeltelijk begraven wordt onder verhoogde dijken is een mogelijkheid, het systeem van waterkeringen is een andere. Hier gaan wij uit van het systeem van waterkering dat door verhoging en versterking van de dijken enerzijds en in het rivierengebied door verruiming van bedding en retentie anderzijds in de gewenste toestand wordt gehouden. Bij functieverlies denken wij aan het falen van de verdediging tegen het water, hetgeen leidt tot een overstroming. De gevolgen zijn omvangrijk. Er zal zowel grote economische schade ontstaan als verlies van mensenlevens. Bovendien is er schade aan lichamelijke en geestelijke gezondheid van de getroffenen zoals de ervaring van 1953 en de verslagen van overstromingen elders in de wereld tonen. Bij het analyseren, ontwerpen, organiseren en tot stand brengen van de bescherming tegen het water moet men zich realiseren dat er sprake is van twee elkaar aanvullende en ondersteunende (deel-)systemen. Het meest in het oog springende is het waterkeringssysteem; het fysieke systeem dat een afvoer met een bepaalde herhalingstijd kan verwerken zonder dat veel schade ontstaat. Het tweede is het hoogwaterbeheerssysteem dat er voor zorgt dat het eerste systeem tijdens hoge afvoeren nu en in de toekomst goed functioneert. Dit systeem bestaat uit gegevens, kennis en mensen. In de afgelopen eeuwen heeft het tweede systeem ervoor gezorgd dat het fysieke systeem van waterkeringen redelijk veilig bleef ondanks de voortdurende effecten van relatieve zeespiegelrijzing, bodemdaling door zetting, klink en mijnbouw (vervening, zandwinning, gaswinning, etc.). Af en toe schoot de overtuigingskracht van de dijkbeheerders te kort en moest een (bijna)overstroming de bevolking wijzen op het belang van de goede uitvoering van de waterkeringstaak. Het sluipend of acuut falen van elk van beide deel-systemen kan noodlottige gevolgen hebben. Daarom zullen beide systemen hierna worden onderzocht. Het fysieke systeem kent twee kanten. Ten eerste de natuur die door storm en neerslag direct en indirect belastingen veroorzaakt op de waterkering. Voor zeedijken zijn stormen in samenhang met het getij de bedreiging. Deze 62


stormen veroorzaken windopzet en golven voor de Nederlandse kust, die gezamelijk het kerend vermogen van de dijken bedreigen. Zware neerslag in het stroomgebied en het smelten van sneeuw in het brongebied geven aanleiding tot extreme afvoeren op onze rivieren. De afvoer bepaalt bij een gegeven doorsnede en ruwheid van het rivierbed de waterstand bij de rivierdijken. Tijdelijke opslag van water in uiterwaarden (meestromende berging) of overloopgebieden verlaagt de waterstand enigszins. Ten tweede omvat het fysieke systeem de hoogte en sterkte van het stelsel van waterkerende constructies. In het beheerssysteem worden drie sub-systemen onderscheiden. Allereerst het beheerssysteem in engere zin, waarbij wordt gedacht aan de mensen en de organisaties die het waterkeringssysteem in goede staat houden voor, tijdens en na hoogwaters. Verder wordt het economische systeem kort beschouwd. Dit systeem wordt beschermd door de waterkering en moet de fondsen voor onderhoud en aanpassing genereren. Tot slot het sociaal/politieke systeem dat het geheel bestuurt de preferenties stelt en de keuzen maakt voor de gehele samenleving waarvan de waterkering een deel is.

Fysiek systeem Meteorologisch systeem De belangrijkste belastingen op de waterkering vloeien voort uit het klimaat. Met name aan de stabiliteit van het klimaatsysteem o.i.v. de uitstoot van CO2 en andere broeikasgassen wordt sterk getwijfeld. Een globale temperatuurstijging van de aardatmosfeer zal de relatieve zeespiegelrijzing versterken van 0.20 tot 1.20 m per eeuw. Dit veroorzaakt een versnelde toename van de kans op overstroming doordat de waterstand stijgt, de diepte afneemt en de golfhoogte voor de kust toeneemt. De klimaatverandering kan ook een verhevigde stormactiviteit ten gevolge hebben, waardoor de belastingen op de kust nog extra toenemen. Een omvangrijk versterkingsprogramma van dijken en zandige kusten is noodzakelijk, doch het seculaire tempo gevoegd bij de hier te land gebruikelijke lage ontwerpfrequentie geeft een daadkrachtige samenleving voldoende tijd om in te grijpen. Verhevigde neerslag boven Europa of een gewijzigd circulatiepatroon kan de extreme debieten in onze rivieren verhogen. Verhevigde sneeuwval in de Alpen heeft gefaseerd een zelfde effect. Door een toename van de extreme debieten stijgen de extreme waterstanden op de Nederlandse rivieren en neemt de kans op een dijkdoorbraak toe. Een programma van dijkversterking en/of verruiming van het rivierbed is noodzakelijk om de overstromingskans constant te houden. Dijkversterking legt beslag op schaarse ruimte en verruimingsmaatregelen nog veel meer. Als de geschiedenis een maat mag zijn is de prijs van ruimte vaak te hoog voor waterberging. Steeds drong de bebou63


wing op. Ook hier geldt dat het hoogst waarschijnlijk langzame tempo van de klimaatverandering de samenleving tijd gunt om in te grijpen. Als de 1/100 per jaar rivierafvoer elke tien jaar optreedt, stroomt het water elke tien jaar op een meter onder de kruin en is de overstromingskans ruwweg toegenomen van 1/1250 per jaar tot 1/100 per jaar. Veel te hoog en hopelijk reden om binnen enkele decaden een omvangrijk beveiligingsprogramma uit te voeren. In het bovenstaande werd ervan uitgegaan dat de natuur zich goed laat beschrijven door statistiek. Er zijn echter redenen om daar aan te twijfelen. De standaarduitgangspunten van de statistiek, die eigenlijk nooit betwist worden zijn dat de waarnemingen onafhankelijke realisaties zijn van een stationair proces dat door een onbekende kansverdeling wordt geregeerd. Uit de waarnemingen kan de kansverdeling, die de basis vormt voor onze ontwerpbeslissingen, worden geschat. De recent ontdekte klimaatoscillaties (El Nino, etc) ondergraven deze standaarduitgangspunten echter. Ook de betrekkelijke instabiliteit van jaargemiddelde neerslag en sneeuwval wijzen in deze richting. Het gevolg zou een aanmerkelijke onderschatting van de kans op overstroming kunnen zijn. Hydraulisch systeem Aan de kust hebben de veranderde klimaatomstandigheden direct invloed op de waterkering. In het rivieren-gebied beïnvloedt het klimaat het debiet. De waterstand is het gevolg van het samenspel tussen het aanbod van water en de afvoereigenschappen i.c. doorstroomoppervlak en ruwheid van het rivierbed. Het gehele systeem van bron tot zee speelt daarbij. Zo kunnen wijzigingen in het rivierbed in Duitsland de toestand bij ons beïnvloeden. zowel ten goede als ten kwade. Als men bijvoorbeeld in Duitsland geërgerd raakt door de frequente wateroverlast in steden als Keulen en Bonn en besluit kaden te bouwen, dan zal dit een versnelde afvoer van het debiet naar Nederland en verhoging van de waterstanden betekenen. Zo’n beleidswijziging in het nabije buitenland van ruimte voor de rivier naar beperking van overlast kan snel geschieden met een even snelle opgelegde verandering in ons land. Een Europees rivierbeheer met voldoende bevoegdheden is een oplossing. Momenteel worden plannen voor rivierverruiming uitgewerkt. Hierdoor worden de waterstanden verlaagd. Door de omvang van de noodzakelijke ingrepen zou de maatschappelijke eensgezindheid verloren kunnen gaan. Weerdverlaging noopt tot omvangrijk grondverzet met een mogelijk even grote beschadiging van natuurwaarden in het winterbed. Bovendien zal deze grond naar de huidige maatstaven vervuild zijn zodat hoge kosten voor de afvoer van de grond waarschijnlijk zijn. De efficiency van de weerdverlaging komt dan in een nieuw licht te staan. De “ruimte voor de rivier” politiek gaat gepaard met een streven naar nieuwe natuur. Voor een vlotte afvoer van het rivierwater mag het bed niet te ruw 64


zijn. Het van tijd tot tijd kappen van de weelderige begroeiing (ooibossen) is technisch noodzakelijk maar vanuit natuurbeleving niet gewenst. Het maatschappelijk draagvlak ervoor kan snel verdwijnen. Een rivier voert niet alleen water maar ook sediment af. De effectiviteit van de rivierverruiming geldt vooral het water. Het sediment wordt in een ruimere rivier moeilijker afgevoerd en zal gedeeltelijk neerslaan. Het is gezien de geringe betrouwbaarheid van de rekenmodellen voor sediment niet denkbeeldig dat rivierverruiming tot meer sedimentatie leidt. Deze aanslibbingen zullen verwijderd moeten worden om de effectiviteit van de verruiming te behouden, hogere onderhoudskosten zijn het onverwachte gevolg. Overloopgebieden zijn effectief om de waterstanden te beperken door een deel van de afvoer tijdelijk op te slaan. De gebieden moeten wel groot genoeg zijn om gezien de onzekerheid van de voorspellingen van het debiet de overvloed aan water op te slaan. Ook moeten de gebieden weer worden afgesloten als ze vol zijn, omdat het water gezien de helling van Nederland van Lobith naar Rotterdam anders over de westelijke dijk van het overloopgebied zal stromen in de volgende polder. Als het afsluiten onverhoopt niet lukt kan een cascade door ons land stromen. Deze mogelijkheid kreeg tot nu toe niet veel aandacht. Een vraagstuk dat nog open ligt is de verandering van het gecombineerde regime van rivier en zee in het benedenrivierengebied onder invloed van de effecten van rivierverruiming en de bovengenoemde effecten van klimaatveranderingen op zee en rivier te samen. Dijksysteem De populaire overtuiging dat dijkverhoging in ons land niet meer mogelijk is wordt niet door technische argumenten ondersteund. De rivierdijken in Japan zijn tot 18 m hoog en er bestaan aarden stuwdammen van 30 m en meer, zodat dijkverhoging bij ons zeker mogelijk is. Hogere waterstanden kunnen wel onverwachte gevolgen hebben. Een dijk bestaat uit het dijklichaam en de ondergrond. Bij de bouw heeft men invloed op het lichaam, niet op de aanwezige ondergrond. Hogere waterstanden kunnen plotseling zwakheden in de ondergond onthullen waarvan men zich niet bewust was. Ook zou de laagopbouw van de ondergrond juist bestand kunnen zijn tegen de huidige drukverschillen veroorzaakt door de waterstand op de rivier en die in de polder. Hogere waterstanden door klimaatveranderingen en de resulterende drukverhogingen kunnen de natuurlijk aanwezige sterkte van de ondergrond overschrijden. Het gevolg kan een plotselinge toename van het aantal gevallen van gevaarlijke welvorming zijn.

65


De geplande weerdverlaging vermindert door de verdunning van de kleilaag aan de buitenzijde van de dijk ook de weerstand van de ondergrond tegen lekkage en welvorming. Het is onduidelijk of dit aspect voldoende aandacht krijgt. Rivierverruiming leidt tot een verlaging van de waterstanden bij een bepaalde afvoer maar ten koste van een langere duur van de hoge waterstand. Deze verlenging van de duur leidt tot grotere kans op lekkage, welvorming en verweking.

De besluitvorming rond het inzetten van overloopgebieden dient zeer zorgvuldig te worden vormgegeven. Bovenstroomse waterschappen dienen immers hun gebied onder te laten lopen ten gunste van beneden-strooms gelegen gebieden. Dit trekt eeen zware wissel op eeuwen oude gebruiken en reflexen, die zeker in een situatie van verwarring tot foutieve ingrepen kan leiden. Hierbij dient betrokken te worden hoe de besluitvorming verloopt in een periode waarin het landsbestuur instabiel is (bijv. eind 2002).

Een erkend punt van onzekerheid is de toestand van oude kunstwerken in de waterkeringsringen. Doordat bouwtekeningen ontbreken is van vele oude sluizen en gemalen niet na te gaan of ze de ontwerpwaterstanden kunnen weerstaan. Als de waterstanden stijgen neemt de kans op verassingen verder toe.

Economisch systeem De huidige ontwerpwaterstanden met de bijbehorende frequenties (1/10000 per jaar voor Centraal-Holland) zijn gebaseerd op een economische optimalisatie uit 1960. Sindsdien is de economische waarde van gebouwen en installaties in Centraal-Holland sterk gestegen, relatief sterker dan de kosten van dijkverhoging. Dit maakt het waarschijnlijk dat de dijken economisch gezien momenteel onderbemeten zijn. Berekeningen van de Commissie Boertien toonden dit onomstotelijk aan voor de rivierdijken. De dalende tendens van de totale kosten (bouw en risico) voor lagere frequenties dan de politiek gewenste 1/1250 per jaar werd genegeerd. Het is riskant voor een ontwikkelde maatschappij dit zo lang onbestudeerd te laten.

Het is bekend dat de oude zetsteenbekledingen van zeedijken niet bestand zijn tegen de ontwerpstorm. Daarom is enkele jaren geleden een verbeteringsprogramma ingezet dat nog niet voltooid is. Budgettaire problemen kunnen dit verder vertragen hetgeen een risico betekent, zeker als de belastingen toenemen. Bij alle bovenstaande beschouwingen is verondersteld dat het optreden van een mechanisme als bijvoorbeeld welvorming meteen tot overstroming leidt. In werkelijkheid is er enige ruimte waardoor de dijk niet aanstonds doorbreekt. De omvang van deze reststerkte, die vanouds verwaarloosd werd is slecht bekend. Hier zal enige reserve schuilen.

Hoe zal de wereld oordelen als tijdens hoogwater een dijkring doorbreekt en een groot gebied overstroomt? Blijft Nederland nog een aantrekkelijk investeringsland na een dergelijke ramp? Zal men in het buitenland het verschil kunnen waarnemen tussen een gecontroleerde overstroming van een overloopgebied en een ongecontroleerde doorbraak? Zal het inzetten van een overloopgebied het eeuwenoude imago van de Nederlandse watertovenaar versterken of beschadigen?

Beheerssysteem

De economische schade bij een (gecontroleerde) overstroming blijft een groot vraagstuk. Er is (gelukkig) weinig ervaring. Veel kennis is gebaseerd op de ramp van 1953 en de beperkte schades bij hoogwater van de Maas. Wat zal de schade zijn aan de moderne systemen? Onderschatting kan het gecontroleerd overstromen na één keer tot een ongewenste optie maken.

Technische beheerssysteem Sinds eeuwen worden de waterkeringen beheerd door de waterschappen. De laatste decennia zijn waterschappen op grote schaal gefuseerd tot grotere eenheden. Momenteel wordt overwogen de waterschappen geheel op te heffen en de taken onder te brengen bij de provincies. De adequate taakuitoefening onder al dit bestuurlijk geweld is een punt van zorg. Het aantal civiel-ingenieurs werkzaam in de sector neemt af ten gunste van academici met een andere opleiding, zoals bestuurskundigen, landbouwingenieurs, fysisch geografen, juristen, etc. Het is een vraag of dit de kwaliteit van het beheer van het waterkeringssyteem gunstig of ongunstig zal beïnvloeden. Gezien de afnemende belangstelling voor exacte vakken bij onderwijsbestuurders en scholieren zal het aantal technici in de nabije toekomst zeker verder afnemen.

66


Sociaal/politiek systeem Het is in de ogen van een ingenieur verontrustend te horen hoe tegenwoordig de feiten van het waterbeheer verward worden door de bestuurlijke lagen. Daarbij komt een atmosfeer waarin de bestuurders schijnbaar niet langer luisteren naar technisch advies. Opmerkelijk is de verwarring van wateroverlast met watersnood. Bij wateroverlast ten gevolge van overvloedige regen in ons land is sprake van enkele decimeters water in het woongebied. Gezien de geringe ernst van de gevolgen en de afwezigheid van levensgevaar is de frequentie van wateroverlast relatief hoog. Deze frequentie kan verminderd worden door meer open water in het gebied ter berging of een grotere pompcapaciteit ter afvoer van het 67


wateroverschot te realiseren. Beide kosten geld en ruimte. Op dit moment lijkt berging populair omdat men kansen ziet voor nieuwe natuur in bergingsgebieden. Ondanks dit aspect van meervoudig ruimtegebruik blijft ruimte echter schaars en dus duur in ons land. Bij de doorbraak van dijken tijdens een extreem hoogwater op zee of op de rivier is echter sprake van watersnood, omdat de overstromingsdiepte dan enkele meters bedraagt. De gevolgen voor mens en bebouwde omgeving zijn desastreus. Berging in het gebied heeft nu geheel geen effect, hoewel men dit wel eens suggereert (zie bijv. COT rapport hfdst 4 Nooit meer watersnood?). Slechts bij een dreigende rivieroverstroming heeft het inwerking stellen van grote overloopgebieden enig matigend effect op de benedenstroomse waterstand. Bij een bedreiging vanuit zee in het geheel niet. Even opmerkelijk is de in bestuurlijke kringen veel gehoorde wijsheid, dat hogere dijken niet zinvol zijn omdat zij het risico verhogen. Dit is onjuist. Weliswaar neemt de schade bij de doorbraak van een 1 m hogere dijk toe met circa 1/3 maar de frequentie is met een factor 10 tot 100 afgenomen. Door de hogere dijk is het risico derhalve met een factor 3 tot 30 verminderd. Het idee leeft echter en kan besluitvorming beïnvloeden. Een nieuwe ontwikkeling is dat men uit het scala van mogelijke oplossingen slechts een bij voorbaat favoriete in beschouwing neemt. Men bestudeert niet de twee alternatieven noodoverloopgebieden en dijkverhoging, doch slechts de eerste. De uitkomst ligt ook al vast omdat er een nut of noodzaak discussie wordt aangegaan. Deze bestuurlijke trend verhoogt de kans op problemen. Wanneer tijdens de plan- of uitvoeringsfase de onhaalbaarheid van de keuze blijkt, is geen alternatieve oplossing beschikbaar. Twijfel is er ook over de daadkracht om gekozen beleid uit te voeren. Ruimte voor de rivier is een gemakkelijke en goede keuze, maar het eraan verbonden tegengaan van bebouwing in deze gebieden is lastig tot onmogelijk, zoals de gang van zaken in het Maasdal liet zien. Bestuurlijke besluiten die in strijd zijn met de fysica van de waterbeweging vormen een grotere bedreiging dan het water zelf. Een politiek feit dat gemakkelijk tot verwarring en zelfs tot stuurloosheid kan leiden betreft de snelheid waarmee de maatschappelijke preferenties wijzigen. Eeuwen lang steunde het waterkeringsbeleid op drie doelen: beveiliging tegen hoogwater, de bestrijding van zoutdoordringing ten behoeve van de landbouw, bevordering van de scheepvaart. Recent is daar de zorg voor het milieu aan toegevoegd. De Oosterscheldekering getuigt van dit streven naar milieubehoud. De zorg voor het milieu treedt nu zozeer op de voorgrond dat men de oude doeleinden bagatelliseert en de Deltawerken en de Afsluitdijk soms als historische vergissingen karakteriseert. Wellicht nam het belang van 68


de landbouw af, maar de strijd tegen het water is nooit gestreden en de scheepvaart is van onverminderd belang als milieuvriendelijke vervoerswijze. Historisch besef is van belang voor een stabiel en uitvoerbaar beleid. Naast de snelheid van verandering lijken de preferenties soms ook niet geheel consistent. Zo is de maatschappelijke voorkeur voor overloopgebieden moeilijk te verenigen met de ophef, die wordt gemaakt bij enige wateroverlast. Men lijkt niet te beseffen dat bij overloopgebieden de inundatie diepte meters zal bedragen terwijl die bij wateroverlast tot decimeters beperkt blijft. Misschien kan het historische besef dat de oude overloopgebieden, de groene rivier die bij de Dalemse overlaat begint, in het verleden buiten gebruik zijn gesteld, omdat de inwoners de wateroverlast niet langer als een feit van het leven aanvaardden, moderne bestuurders tot steun zijn. De gebieden zijn nu grotendeels bebouwd. Historisch besef kan ook van groot belang zijn na het optreden van een overstroming of een nauwe ontsnapping daaraan. Reacties als “dit mag nooit meer gebeuren” liggen voor de hand en worden goed ontvangen. Een verstandig bestuur plaatst de te nemen maatregelen echter in het kader van de eeuwenoude strijd van Nederland tegen het water. Bij voorkeur uit dit historisch besef zich door voldoende aandacht voor het op peil houden van de waterkering, vóórdat zich een incident voordoet. Een filosofie ter beoordeling van de aanvaardbaarheid van risico’s mag niet ontbreken in de moderne maatschappij. Boeiend is te zien hoe de natuurbeweging enerzijds ten strijde trekt tegen gerealiseerde waterbouwkundige werken als schadelijk voor natuur en milieu, terwijl zij anderzijds voorstellen lanceert die in de ogen van ingenieurs getuigen van een bijna grenzeloos vertrouwen in de techniek. De Oosterscheldekering is een eerste voorbeeld: een open dam bij gewoon getij en matige stormen maar feilloos gesloten tijdens extreme hoogwaters. De Haringvlietkering moet op een kier om het zoute getij weer in de Biesbosch te laten. Zonder twijfel zal hij gesloten zijn als een stormvloed dat nodig maakt. Er moet een kerf gesneden worden in de duinen bij Schoorl om de natuur een nieuwe kans te geven. Dat de veiligheid niet in het geding mag komen is het vermelden niet waard. Het zou aardig zijn om de Afsluitdijk plaatselijk te doorbreken, zodat de natuurlijke zoet-zoutgradient in ere wordt hersteld. Uiteraard mag de veiligheid niet worden gecompromitteerd. Ook dient het IJsselmeer als zoet waterbekken behouden te blijven. De natuurbeweging en haar aanhang wil de waterwolf in de huiskamer, maar hij moet zich wel netjes gedragen. Technisch kan dat. Het bestuur moet dan wel een goed oog hebben voor de technische randvoorwaarden en een luisterend oor voor de technici. Luisteren de bestuurders niet dan bestaat de kans dat de waterwolf los breekt net als vroeger. 69


De vragen van de RMNO Om een scherper beeld te krijgen van mogelijk nog onvoldoende bekende of onderkende risico’s rond transities, wil de RMNO meer inzicht vergaren rond de volgende vragen: • Welke kennis over mogelijke risico’s is globaal aanwezig in binnen-/buitenland? • Welke kennis of kennissoorten over mogelijke risico’s zijn nog niet aanwezig? - potentiële risico’s in de toekomst of - onvoldoende onderkende risico’s in het heden • Wat zijn hiervoor belangrijke kennisvragen? • Hoe komt het dat die kennis ontbreekt? • Op welke wijze is ontbrekende kennis op het spoor te komen, of zijn überhaupt indicaties te krijgen op welke terreinen nog kennis ontbreekt (met welke middelen, aanwijzingen of benaderingen). Deze vragen worden noodzakelijkerwijze beantwoord vanuit weg-en waterbouwkundig perspectief. Bij de keuze stond de vraag voorop welke leemte in de toekomst een risico voor de veiligheid tegen overstroming kan worden. Misschien is de gemiste kennis aanwezig bij andere disciplines, dan is verspreiding ervan de oplossing. De vragen hoe het komt dat de kennis ontbreekt en op welke wijze men de ontbrekende kennis op het spoor kan komen worden per onderwerp aansluitend behandeld. Welke kennis is globaal aanwezig? Met name op technisch gebied is veel kennis beschikbaar. Het gedrag van waterkeringen onder belasting werd en wordt uitgebreid bestudeerd in Nederland. Vragen liggen op het gebied van: • De systeemwerking van het Nederlandse rivierengebied. (Wat is het effect van het onderlopen van een gebied voor de rivier en voor de naastgelegen polders [cascade-effect] ) • Het actuele gedrag van keringen tijdens hoogwater en het effect van maatregelen is nog relatief weinig bestudeerd. • De reststerkte van de dijken. Dit is de weerstand tegen doorbreken nadat een faalmechanisme is opgetreden. Voor een deel berust het vertrouwen in de eigen kennis op de beperktheid van de eigen ervaring. Blootstelling aan buitenlandse problemen opent de ogen voor culturele blokkades en fixatie op “eigen” oplossingen. Er ontstaan nieuwe vraagstukken als aan de oude drie doelen van waterbeleid nieuwe als het stimuleren van een natuurlijke ontwikkeling worden toegevoegd. Dit leidt tot nieuwe constructies als de Stormvloedkering in de Oosterschelde en de kerf bij Schoorl maar ook tot aanpassingen van bestaande kunstwerken.

70


Welke kennis is nog niet aanwezig? Is het waar dat er klimaatoscillaties optreden in West-Europa? Kan het effect daarvan zijn dat de statistische analyse van rivierafvoeren en stormvloedstanden van verkeerde veronderstellingen uitgaat? Sinds de industriële revolutie meet men een toename van de CO2-concentratie in de atmosfeer. Men verwacht hierdoor een toename van de globale temperatuur, die tot een versnelde zeespiegelrijzing zou moeten leiden. Er is echter geen versnelde zeespiegelrijzing waargenomen. Hoe is dit te verklaren? Er is weinig bekend over de schade en het aantal verdronkenen ten gevolge van een overstroming. Schattingen van deze schade en het dodental staan centraal in tal van beslissingen. Een grote schade maakt het verhogen van dijken een goede maatregel. Een geringe schade pleit voor gecontroleerd overstromen. De kennis is gering omdat er in Nederland weinig overstromingen plaatsvinden. De meest recente stamt uit 1953, toen de infrastructuur totaal anders was. Om de kennis te vergroten, is het noodzakelijk de schade bij buitenlandse overstromingen in ogenschouw te nemen en te analyseren. De recente overstromingen in het stroomgebied van de Elbe en in Frankrijk mogen dan strikt genomen niet representatief zijn voor de Nederlandse situatie met diepe polders, zij geven wel een duidelijke indruk. Ook tonen zij onverwachte fenomenen zoals het opdrijven van PVC rioleringsbuizen. Eventuele overstromingen van de stedelijke gebieden in Osaka in Japan zouden een goede indruk kunnen geven over de schade aan een hypermoderne maatschappij met ondergrondse winkels en infrastructuur. De rivierdijken in Osaka zijn tot 18 m hoog en de ontwerpfrequentie is een in Nederlandse ogen verbazingwekkende 1/100 per jaar. In een moderne maatschappij is een denkbeeld over de aanvaardbaarheid van risico’s noodzakelijk. Het is vanoudsher duidelijk dat aan de eindige hoogte van een dijk een risico verbonden is. Doch ook het industrieel uitvoeren van chemische processen betekent een risico voor de maatschappij. Verwarrender is wellicht dat het dichter bebouwen van een bestaande polder het risico verhoogt, tenzij tegelijkertijd de dijken worden versterkt, hetgeen niet gebruikelijk is. Het uitvoeren en stimuleren van het vliegverkeer van Schiphol veroorzaakt een behoorlijke risico voor de omwonenden, waarvoor men nog weinig aandacht heeft. Kustuitbreiding in zee schept een risico voor de bewoners ervan. De opsomming maakt duidelijk dat veel maatschappelijke beslissingen een risico-aspect in zich dragen dat nog geen stabiele plaats heeft. Een stabiele plaats is nodig omdat men ook bij het beperken van risico een euro maar één 71



keer kan uitgeven. Een belangrijk element is ook de vraag naar de schuld van ontwerpers, beheerders, hulpverleners en bestuurders na de ramp. De legitimiteit van organisaties die de maatschappij beschermen tegen zeldzame rampen is een belangrijk vraagstuk. Men zag dat de legitimiteit van de dijkverhoging langs de grote rivieren veertig jaar na de ‘53 ramp verloren ging. Eerst na een waarschuwing van de natuur, die alle burgers duidelijk maakte dat de hoge ontwerpwaterstanden geen verzinsel waren van wereldvreemde technici, kwam het sinds 1960 lopende dijkversterkingsprogramma weer op gang. Hoewel meer organisaties zoals het leger, de brandweer, de centrale bank, de BB (bescherming bevolking) met deze kwestie worden geconfronteerd ontbreekt bij mijn weten theorievorming. Theorievorming zou steeds noodzakelijker kunnen worden in een wereld waarin rampen steeds minder vaak voorkomen. Een combinatie van historisch inzicht en sociologische kennis zou het antwoord kunnen geven.

•

•

De kennis over de geschiedenis van de strijd tegen het water is bij enkele gespecialiseerde historici beschikbaar, maar relatief weinig verbreid. Verbreiding en verdieping van deze kennis en extrapolatie van de geschiedenis in de moderne besluitvorming lijkt bijzonder nuttig om het beleid te stabiliseren. In mijn ogen is niet veel bekend over het effect van bestuurlijke maatregelen, die geen rekening houden met de beschikbare kennis in de maatschappij. Wat gebeurt er als maatregelen ingaan tegen economische of natuurkundige wetmatigheden? Is het ernstig als bestuurders niet beschikken over kennis van de technieken waarover zij beslissen? Welk gevolg is verbonden aan het feit dat de snelheid van beleidswijzigingen hoger ligt dan de snelheid van de uitvoering ervan? Ontwikkeling van beleid duurt enkele jaren, de uitvoering van de werken enkele decaden. •

Collage van hoor en wederhoor Referent 1 (..) Toch worden in het essay van Vrijling terecht een aantal kennishiaten geformuleerd. We doen voorkomen dat we veel weten van de klimaatverandering, het gedrag van onze watersystemen, de sterkte van onze dijken en schadeaspecten. Maar zowel meerjarig inzicht als actuele kennis ontbreekt. Hieraan is nog een aantal toevoegingen te plegen. Ik noem de volgende: • De klimaatverandering wordt voor een belangrijk deel door de mens zelf beïnvloed. De wijze waarop wij produceren, consumeren en transporteren is niet duurzaam en leidt tot een zodanig hoog uitstootniveau dat dit uiteindelijk (vermoedelijk irreversibele) verandering van ons fysieke klimaat tot gevolg heeft; in een land als het onze is de “natuurlijke” compensatie vervolgens hogere dijken bouwen om ons te beschermen tegen meer 72

water cq hogere waterstanden. De oorzaak (wij zelf!) blijft hiermee buiten spel. De vraag is of dit proces maatschappelijk en technisch te beïnvloeden is en welke eventuele (andere) milieurisico’s daaraan zijn verbonden. De klimaatverandering heeft effect op de hoogte van de zeespiegel; over de mate waarin dit gebeurt ontstaat steeds meer wetenschappelijke uniformiteit; de beleidsmakers kunnen hiermee afdoende uit de voeten. De plannen voor de kustverdediging van ons land zijn al gebaseerd op deze nieuwste inzichten. Het beleid is gericht op versterking van (zwakke) schakels in de kust, met als gevolg ingrepen in de natuur- en recreatiefunctie in die gebieden, en zeewaartse versterking van de kust met als gevolg het doen van onbekende ingrepen in het zeemilieu. Kennis op het gebied van deze veranderingen is slechts ten dele ontwikkeld. Bovendien is het de vraag of we bereid zijn andere waarden (natuur, recreatie, zeemilieu) tijdelijk of permanent op te geven voor een blijvende veiligheid. Klimaatverandering leidt tot verandering in de afvoer van onze grote rivieren (m.n. Rijn en Maas); in het essay van Vrijling wordt ingegaan op de te treffen maatregelen in het fysieke systeem (dijkverhoging, rivierverbreding) als gevolg van stijging van de afvoeren; keerzijde hiervan zijn perioden met minder neerslag en lagere rivierwaterafvoeren; dit verschijnsel, en met name de effecten ervan op het fysieke en het maatschappelijke systeem, staat veel minder in de belangstelling; de laatste jaren met bijna overstromingen zijn hieraan ongetwijfeld debet; maar de herinnering aan de zomer van 1976 (extreme droogte) doet menige boer nog de schrik aan. Kennis van de effecten van verdroging op natuur en landbouw is ook maar in beperkte mate aanwezig. Ook zullen bij optredende langdurige droogte de regionale watersystemen minder met rivierwater kunnen worden doorgespoeld. Toch is ons waterkwaliteitsbeheer hierop deels gebaseerd. De gevolgen voor de chemische en ecologische kwaliteit van de bodem en het oppervlaktewater zijn vooralsnog niet bekend. Toename van regenval in het regionale watersysteem (de sloten, stadswateren en kanalen) zal ook leiden tot verhoogde dijken in deze systemen, verruimde wateren dan wel bergingsgebieden om extra regenval (tijdelijk) te kunnen bergen. Ten aanzien van dit laatste aspect is multifunctioneel ruimtegebruik vaak het toverwoord. Maar weten we voldoende over de mogelijke combinatie van functies (bijv. waterberging en natuur) om hierover verantwoorde beslissingen te nemen? En is de kwaliteit van het water van dien aard dat we alle natuurdoeltypen, ook in de toekomst, vanuit het waterbeheer kunnen faciliteren?

(..) In dit vakgebied zijn kansen en risico’s nooit uit te sluiten (de natuur is niet voorspelbaar). (..) Reactie Vrijling (..) Inderdaad lijkt in deze discussie evenals in die over de waterkwaliteit, het noemen van de oorzaak, “de mens”, taboe te zijn. (..) 73


Mijn probleem met de groeiende consensus over de invloed van de klimaatverandering op de zeespiegelrijzing, is dat voor zover mij bekend er nog geen versnelling van de rijzing boven de oude waarde van 20 centimeter per eeuw is waargenomen. Over de mogelijkheden om de effecten daarvan tegen te gaan ben ik optimistisch. Eén meter zeespiegelrijzing is fors, maar het gebeurt over een periode van honderd jaar. Elk jaar een centimeter, dat is met de huidige stand van de techniek en de economie eenvoudig bij te houden. Voorwaarde is, dat wij het bestuurlijk helder onder ogen zien en maatregelen nemen als die nodig worden. Wel leiden deze maatregelen tot meer uitstoot van broeikasgassen, waarmee de cirkel van de referent rond is. (..) De toekomst moet uitwijzen of wij te maken krijgen met toenemende droogte danwel toenemende regenval. (..) Wel moet men erkennen dat de tolerantie daarvoor zowel technisch (geen berging meer tussen de stoepen in de winkelstraat, schade aan landbouwproductie in kassen) als politiek (verontwaardiging van de burgers over 20 cm water in de straat) is afgenomen. (..) Referent 2 (..) Het gevaar van overstroming uit zee door klimaatverandering en zeespiegelstijging en het gevaar van extreme waterstanden en dijkdoorbraken in de rivierengebieden door verhevigde neerslag/sneeuwval zijn reële inschattingen. De waarschuwing dat de onvoorspelbaarheid en wisselvalligheid niet mogen worden onderschat is dat eveneens. (..) De schrijver lijkt mij wat erg gefocussed op het gebied van Noordzee en grote rivieren. Noord-Oostelijk Nederland heeft te maken met de problematiek van het snel afvloeiende water van hoog naar laag binnen het regionale systeem en (daarnaast) van aanvoer van rivierwater en de hoogte van het IJsselmeer/Waddenzee. Dit zou (..) tot de volgende aanvullingen kunnen leiden: • Hoe verhoudt zich de wens tot vasthouden van water in de hooggelegen gebieden (..) tot het realiseren van voldoende buffercapaciteit voor opvang van extreme neerslag (vol is vol)? Zijn de beslissingsondersteunende systemen voldoende ontwikkeld om hier op een goede wijze mee om te gaan qua inrichting en beheer? • Is de problematiek rond schade en schaderegelingen die nodig zijn om noodbergingsgebieden en retentiegebieden aan te kunnen leggen (draagvlak) voldoende uitgekristalliseerd? Wat zijn de gevaren van gecontroleerd (doen) overstromen van landbouwgebieden voor de kwaliteit van de landbouwprodukten? Hoe ligt het met aansprakelijkheid als dit leidt tot ziekte van vee of gewas? Is de schade voor het eutrofiëren van natuurgebied door gecontroleerd bergen van water te berekenen? (..) 74


Wat betreft het Beheerssysteem deel ik de zorg van professor Vrijling over de wens van een aantal provincies om de verantwoordelijkheden en taken van de waterschappen naar zich toe te trekken. Terecht stelt professor Vrijling een aantal vragen over de relatie tussen adequaat waterbeheer en de bestuurlijke inrichting van ons bestel. In mijn beleving had dat wat pregnanter kunnen worden verwoord. (..) De discussie rond de noodzaak van de noodbergingspolders en overloopgebieden (zoals de Ooypolder) geeft aan dat er over de situatie in Duitsland leemtes in kennis en inzicht bestaan bij de verantwoordelijke bestuurders. Wellicht biedt de implementatie van de Europese Kaderrichtlijn Water aanknopingspunten voor grensoverschrijdend onderzoek. (..) Ten slotte: Het lijkt me dat meer onderzoek noodzakelijk is naar alternatieve investeringen in potentieel bedreigde gebieden. Het kan economisch aantrekkelijk zijn om in zeer dun bevolkte gebieden waar het water in zeer lage frequentie en niet of nauwelijks tot levensbedreigende hoogte kan stijgen, af te zien van aankoop en ontruiming van bepaalde gebieden, maar om creatieve alternatieven te vinden in de sfeer van aangepaste bouwwijzen en bouwvoorschriften, inrichtingsvoorschriften (hoog wonen, ontruimbare benedenverdiepingen, gekoppeld aan effectieve alarmerings- en evacuatieplannen, en duidelijke schaderegelingen, en in het landelijk gebied van (agrarische) blauwe diensten, waardoor mensen weer meer leren leven met het water. Reactie Vrijling Referent 2 wijst er terecht op dat ik gefocusseerd ben op de Noordzee en de grote rivieren. (..) Het is volgens mij niet optimaal en bestuurlijk gezien misschien zelfs onwijs om in het benedenstroomse gebied van de Rijn te mikken op berging. Technisch kan dat wanneer men een gebied dat in verhouding staat met het oppervlak van het gehele bovenstroomse gebied beschikbaar stelt. Het Markermeer en het IJsselmeer komen qua grootte in aanmerking, doch gebieden die op de kaart van het stroomgebied van de Rijn niet zichtbaar zijn kunnen niet veel bijdragen. Het beschikbaar stellen van dergelijke grote gebieden voor een betrekkelijk laagwaardig gebruik lijkt mij in Nederland niet goed mogelijk. (..) Referent 2 eindigt met de in zeker opzicht ongenuanceerde slagzin “Mensen moeten leren leven met water”. Jawel, de Waterwolf in de huiskamer, maar hij mag niet bijten! Ik ben het geheel eens met referent 2 dat goed moet worden nagedacht over schaderegelingen (..). Ook de gevolgen van overstroming worden wellicht wat rooskleurig ingeschat. Referent 2 wijst daarbij terecht op de kwaliteit van de landbouwprodukten, de gezondheid van vee en de schade aan natuur75


gebieden (is een overstroming een natuurramp of onderdeel van de natuur? (..)). Ik zou daar de kwaliteit van het water dat op bemeste landbouwgebieden staat aan toe willen voegen. (..) Het is voor mij een illustratie van de trends die naar mijn mening de veiligheid van Nederland het meest bedreigen namelijk dat de snelheid van beleidswijziging de snelheid van de uitvoering ervan verre overtreft en dat de bestuurlijke specialisten niet langer nevengeschikt willen zijn aan de natuurkundige specialisten (ingenieurs). Referent 3 (..) Bedoelde beleidsvelden hebben een lange termijn karakter, het politiek en economisch denken richt zich hoofdzakelijk op de korte termijn. Dit spanningsveld dient zoveel mogelijk te worden overbrugd. Dit lukt goed bij “bijna-rampen”, steeds minder naarmate de tijd voortschrijdt, zeker als gewenste maatregelen een financiële aanslag betekenen. De “sense of urgency” moet steeds weer duidelijk worden gemaakt. Er dient dan ook regelmatig een maatschappelijke en bestuurlijk-politieke discussie gevoerd te worden over de risico’s die we lopen als het gaat om mensenlevens en schade aan geïnvesteerd vermogen, zeker nu klimaatverandering zich heeft aangediend. Statistische analyses moeten geen speeltje zijn van specialisten, maar moeten een maatschappelijke vertaling krijgen, teneinde de kloof tussen de wetenschap en het bestuurlijk-politieke domein zo veel mogelijk te overbruggen. Het zou erg helpen als de onzekerheidsmarges (bandbreedtes) bij statistische extrapolaties naar zeer lage kansen (1/1250, 1/10000) door onderzoek werden verkleind. Dit geldt ook voor de scenario’s van klimaatverandering: waarom kiezen we het middensenario? (..) In ons waterhuishoudkundig gezien nogal kunstmatig ingerichte land zullen echter waterkeringen in alle opzichten aandacht blijven vergen, in prioriteitsvolgorde: de dijken onder invloed van het getij, de rivierdijken en de zogenaamde secundaire waterkeringen (kades). Versterking ervan hangt af van vele factoren; onderzoek dient te worden verricht naar wat in dit opzicht veerkracht betekent. Overloopgebieden dienen zoveel mogelijk te worden vermeden. Maakt ons kwetsbaar en introduceert een zeer complex regelsysteem in kritieke situaties. Reactie Vrijling Het moge duidelijk zijn dat ik kanttekeningen plaats bij de door referent 3 herhaalde bestuurlijke voorkeur voor hoogwaterbeschermingsbeleid waarbij dijkverhoging bij voorbaat sluitstuk is. (..)

76


Ik ben het geheel eens met referent 3 dat in een ontwikkelde maatschappij het vertrouwen in het kansen risicodenken zo groot zou moeten zijn dat rampen niet noodzakelijk zijn voor beleidswijzigingen. Gezien de hoge veiligheidseisen die moderne burgers lijken te stellen ( orde 1/1000000 per jaar kans op verlies van hun leven) is het sturen op rampen met een herhalingstijd van het menselijk geheugen niet langer verantwoord. (..) Het is in beginsel fundamenteel onmogelijk de onzekerheidsmarges rond statistische extrapolaties te verkleinen zoals Verwolf wenst. Deze onzekerheden dienen onderdeel te worden van de besluitvorming en daarmee zij wij terug bij het hierboven aangesneden probleem. (..) Alles is mogelijk, de Kerf, de Kier, Berging, Ruimte voor de Rivier en zelfs dijkverhoging, zolang wij maar beseffen dat de wetten van de natuur sterker zijn dan de wetten van mensen. Referent 4 De belangrijkste tekortkoming in het essay van Vrijling is dat hij het huidige veiligheidsconcept met smalle waterkeringen en zeer grote aaneengesloten lage gebieden (grote dijkringen) niet ter discussie stelt. Dit concept, geïmplementeerd in het kader van het Deltaplan, brengt met zich mee dat een doorbraak op één plek miljoenen mensen tegelijkertijd treft. In mijn Erasmus Lezing ‘Klimaatverandering en de veiligheid van Nederland’ van juli 2003 (ISBN 1384-5934) pleit ik voor een compartimentering van de grote dijkringen en het herstel van slaperdijken (secundaire keringen), zodanig dat het aantal blootgestelde mensen en de hoeveelheid kapitaalgoederen per doorbraak veel kleiner wordt. Per (kleiner) compartiment kan dan, op basis van schadeverwachting, een acceptabel risiconiveau worden bepaald. Ook kan de schade door andere maatregelen dan dijkverhoging worden verkleind. Het Deltaplan is een “veiligheidsbenadering” die volledig is gericht op het verkleinen van de kans van bezwijken van de primaire waterkering. In mijn lezing pleit ik voor het “verminderen van de omvang van schade” door compartimentering, de aanleg van secundaire dijksystemen en andere veiligheidsmaatregelen. Reactie Vrijling De lezing (die aan Vrijling was toegezonden.red.) geeft een uitstekend overzicht van de onzekerheden en de keuzen waarvoor onze kinderen en onze kleinkinderen komen te staan. (..) Daarmee is duidelijk dat de veiligheid van Nederland in de toekomst het best gediend is met een uitstekende opvoeding en 77


opleiding van onze kinderen en kleinkinderen. Op de lange duur is immers alleen de kwaliteit van het bestuurlijke/politieke systeem een garantie voor de bewoonbaarheid van dit land. En juist daar lijkt de politiek niet langer van overtuigd te zijn. Hoe weet de Nederlandse bevolking, als het merendeel geen natuurkunde meer krijgt op de middelbare school, dat de wetten van de natuur sterken zijn dan de wetten van mensen?

d e e l 2 - B i o l o g i s c h e ve r v u i l i n g a l s m i l i e u p ro b l e e m va n d e t o e k o m s t

4

B i o l o g i s c h e ve r v u i l i n g a l s m i l i e u p ro b l e e m va n d e t o e k o m s t Onvoldoend bekende of onvoldoend onderkende risico’s van de transitie naar bio- en nanotechnologie en aanverwante technologieën Ruben Huele (1), Esther van der Voet (1) en Ruud Stevers (2) (1) Centrum voor Milieukunde, Universiteit Leiden (2) Hoofdkantoor Rijkswaterstaat, afdeling Adviseurs

Introductie In het NMP-4 wordt een aantal hardnekkige milieuproblemen benoemd. Eén van deze problemen, behandeld in hoofdstuk 2.7, heet “Mogelijk onbeheersbare risico’s”. In dit hoofdstuk wordt gespeculeerd over het optreden van nieuwe, nu nog grotendeels onvoorziene risico’s in de toekomst. Gesteld wordt dat deze toekomstige risico’s vermoedelijk niet met chemische vervuiling te maken zullen hebben, maar met “biologische vervuiling”: het in toenemende mate optreden van allerlei plagen en ziekten. Dit zou het gevolg zijn van nieuwe technologieën zoals nanotechnologie en biotechnologie, maar vooral ook van de uitbreiding van de menselijke habitat en de globalisering, waardoor veel natuurlijke barrières voor de verspreiding van organismen verdwijnen. In de publicatie “Bouwstenen voor het NMP-4, aanvulling op de Nationale Milieuverkenning 5” (RIVM, 2001) gaat het RIVM onder andere in op deze nieuwe risico’s. Samenvattend stelt het RIVM dat er inderdaad gevaar bestaat voor het uitbreken van bekende en onbekende ziektes, maar dat daarop adequaat gereageerd kan worden. Er zijn voorts verregaande hervormingen nodig in de veeteelt, omdat de huidige intensieve veeteelt een potentiële bron van infectiegevaar is voor dieren onderling en van dier naar mens. De kans dat biomedische laboratoria per ongeluk gevaarlijke nieuwe micro-organismen zouden kunnen introduceren lijkt volgens het RIVM gering, vanwege de strakke voorzorgsmaatregelen die genomen worden. Het RIVM maakt zich wel zorgen over bioterrorisme en concludeert dat er wetenschappelijk gezien geen barrières zijn voor fundamentalistische groepen om dit wapen op te nemen (Bouwstenen, p 103). De vraag die centraal staat in dit essay is: levert een transitie naar bio- en nanotechnologie en aanverwante technologieën nieuwe risico’s op voor veiligheid en gezondheid, met name gerelateerd aan biologische vervuiling? Wat is het risico waar we het over hebben? Drexler schetst in zijn boek Engines of Creation (1986) een schrikbeeld van de gevaren van superieure, 78

79


zelf-reproducerende elementen. Drexler beschrijft een verschijnsel dat hij “gray goo” heeft genoemd: de explosieve en ongebreidelde groei van een kunstmatig organisme met een opzettelijk of toevallig voordeel ten opzichte van de (biologische) concurrenten en zonder natuurlijke vijanden. Het is duidelijk dat een ontstaan van gray goo, àls het zou gebeuren, een groot probleem zou opleveren. Er is een zekere wetenschappelijke aarzeling om deze mogelijkheid serieus te nemen, en er zijn argumenten genoemd tegen het mogelijk optreden van gray goo, die in dit essay kort besproken worden (zie § 2). Gray goo is een beeld van een risico van nanotechnologie in de meest extreme vorm. Het beeld van biologische vervuiling geschetst in het NMP-4 is ruimer. Het gaat over nanotechnologie, over biotechnologie, maar ook over de alomtegenwoordigheid van de mens, het opheffen van natuurlijke barrières en het uitoefenen van een strak regime over het landoppervlak. Ook deze verschijnselen kunnen leiden tot ongeremde uitbreiding van soorten, met vervelende gevolgen voor de mens. We hebben het dan onder andere over het optreden van allerlei plagen en ziekten als gevolg van het grootschalig ingrijpen in de biosfeer. Dit kan de omvang van een ramp aannemen, maar dat hoeft niet. Ook minder grootschalige uitbraken kunnen ongewenste gevolgen hebben. Hoe moeten we over deze nieuwe risico’s nadenken? Het onderwerp wordt al gauw vaag: het gaat over mogelijke risico’s van onbekende gevaren van technieken die in ontwikkeling zijn. Daar staat tegenover dat er gemakkelijk vreselijke rampenscenario’s te bedenken zijn. Juist vanwege het speculatieve karakter ervan kunnen dergelijke scenario’s even gemakkelijk weer onderuitgehaald worden. Het gevaar bestaat dat hierdoor op onjuiste gronden wel degelijk relevante ontwikkelingen worden gemist. Het zou mooi zijn als we de discussie een stap verder konden brengen dan een uitwisseling van welles-nietes. In dit essay benaderen we de vraag van verschillende kanten. Na een korte introductie van de lopende discussie in paragraaf 2 presenteren we in paragraaf 3 een aantal voorbeelden van biologische vervuiling en de problemen die dat kan veroorzaken. Daarnaast proberen we in paragraaf 4 een theoretische kader te schetsen voor het beschouwen en analyseren van genoemde problemen. Dit vind ik geen verbetering, in elk geval moeten de begrippen ecologie en evolutiebiologie erin blijven. In hoofdstuk 5 gaan we in op kennisvragen. Ook dit vind ik geen verbetering. Korter is wel vaak maar niet altijd beter.

80


Biologische vervuiling: argumenten in de lopende discussie In de lopende discussie worden verschillende argumenten tegen het mogelijk optreden van “gray goo” - ofwel de ongeremde uitbreiding van biologische of kunstmatige soorten - genoemd. In het navolgende zullen we deze argumenten de revue laten passeren en van enkele kanttekeningen voorzien. Organismen uit de bio- of nanotechnologie zouden zich niet kunnen voortplanten. Zelfreproducerende nano-robots kunnen niet bestaan en genetisch gemanipuleerde organismes kunnen zo worden ontworpen dat ze zich niet kunnen voortplanten. Er zijn echter geen theoretische argumenten tegen voortplanting van producten van nanotechnologie en biotechnologie. Zelf-reproducerende nanorobots zijn in theorie mogelijk (Von Neumann, 1966), en onderzoekers in het veld van de nanotechnologie streven ernaar ze te maken. In de biotechnologie zijn tal van voorbeelden waar de ingebrachte eigenschap gevonden is buiten de doelpopulatie en zelfs in aanverwante soorten. Dit zou te voorkomen zijn door een genetisch veranderde soort zodanig aan te passen dat geen voortplanting kan plaatsvinden, bijvoorbeeld door de mannetjes steriel te maken. Hier valt tegen in te brengen dat voortplanting nog slecht begrepen is. Er blijken allerlei wonderlijke vormen van voortplanting te bestaan die volgens de theorie eigenlijk niet mogelijk zouden moeten zijn. Voor ongeremde uitbreiding van ‘gewone’ soorten is deze argumentatie in het geheel niet van toepassing. Het zou onmogelijk zijn dat kunstmatige organismen zich snel genoeg kunnen uitbreiden om een werkelijk gevaar te vormen. Robert Freitas (2001) heeft een ingenieuze redenering opgebouwd op basis van energiestromen waarom het onmogelijk is dat gray goo de wereld zo snel zou overwoekeren dat er niets tegen te doen is. Ook Fritz (2002) verwijst in zijn kritiek op Drexler naar deze redenering. Op thermodynamische gronden zou een snelle vermenigvuldiging zoveel warmte genereren dat het gemakkelijk meetbaar zou zijn, terwijl een thermodynamisch onmeetbare vermenigvuldiging zo langzaam zou gaan dat er tijd genoeg is voor ingrijpen. Dit is in zekere mate geruststellend, omdat het aantoont dat de extreme vorm van Drexler’s nachtmerrie onwaarschijnlijk is, maar is geen bewijs dat het niet mogelijk zou zijn. Voor biologische organismen is dit argument niet van toepassing.

81


Er zouden geen maagdelijke populaties meer zijn. Het pokkenvirus richtte een slachting onder de Indianen aan omdat deze nooit eerder waren blootgesteld aan het virus en geen afweermechanisme hadden ontwikkeld, maar door de huidige toename van transport en vervoer bestaan dat soort populaties niet meer (RIVM, 2001 p 98). Daartegen kan ten eerste worden ingebracht dat maagdelijke monoculturen gemaakt worden in de landbouw. Ten tweede is het argument niet van toepassing op nieuwe virusziekten, die bijvoorbeeld van dieren op mensen overgaan (zoönosen). Voor deze virussen is de gehele wereldbevolking een maagdelijke populatie. Ten derde is het een argument van tijd. Op langere tijdschaal gezien ontwikkelde de populatie van Indianen wel degelijk een afweermechanisme. Men zou kunnen zeggen dat de zaak in orde is gekomen, maar het heeft intussen wel de nodige ellende gekost. Een organisme kan lokaal en tijdelijk een groot voordeel hebben als de bijbehorende predator of parasiet nog niet is aangekomen, of het afweermechanisme nog niet ontwikkeld is. Er zou geen superorganisme kunnen bestaan dat in alle opzichten beter is dan alle concurrenten. Er is altijd een trade-off in energievoorziening. Iedere soort is goed in een enkele niche, geen soort zal alle niches kunnen benutten. Hoewel dit ongetwijfeld waar is, betekent het niet dat er geen explosies van soorten - biologische of kunstmatige - kunnen plaatsvinden. In paragraaf 3 zullen daarvan voorbeelden genoemd worden. Er zouden voldoende mogelijkheden zijn adequaat te reageren wanneer er een ongewenste ongeremde uitbreiding plaatsvindt. Ook dit argument wordt door RIVM (2001, p 93) genoemd en heeft met name betrekking op ziekten bij de mens. Het is ongetwijfeld waar dat het signaleren van nieuwe ziekten of epidemieën normaal gesproken in een vroegtijdig stadium plaatsvindt, althans in Nederland. Of dit voldoende is om het optreden van ziekten er in alle gevallen te controleren is echter niet zonder meer duidelijk. Ontsnapping van gevaarlijke organismen kan niet plaatsvinden, want de laboratoria waarin zij ontwikkeld worden werken met strenge voorzorgsmaatregelen. Dit argument (zie bijvoorbeeld RIVM, 2001, p 93) is weinig overtuigend wanneer het om micro-organismen gaat. De ervaring leert dat er altijd iets mis kan gaan, ook al zijn er nog zoveel veiligheidsmaatregelen genomen. Voor organismen die al buiten zijn (zoals genetisch gemodificeerde gewassen of “gewone” soorten) is dit argument niet van toepassing.

82


Geen van de bovenstaande argumenten tégen “gray goo” lijkt daarmee absoluut onweerlegbaar. Dat rechtvaardigt een nadere beschouwing van de risico’s van het optreden van ongewenste ongeremde uitbreidingen van biologische of kunstmatige soorten.

Biologische vervuiling: florerende soorten Mensen beheersen grote delen van het aardoppervlak en van de grote stofkringlopen op aarde. Veel soorten hebben hiervan te lijden door verkleining of versnippering van hun habitat, verminderde beschikbaarheid van voedsel of excessieve vangst. Dit is de bekende biodiversiteitscrisis, waar men zich terecht grote zorgen over maakt: de oorzaak van het uitsterven van vele soorten. De meeste beleids- en onderzoeksaandacht is tot nu toe uitgegaan naar deze verliezers. Er zijn echter ook winnaars: soorten die zich vestigen in de menselijke habitat, eten van door de mens geproduceerd voedsel en de menselijke infrastructuur gebruiken om zich te verspreiden. Deze soorten floreren. Voor een beeld van de eventuele vormen van biologische vervuiling is het nuttig juist deze winnaars eens nader te bekijken. De nieuwe stadsnatuur, ofwel soorten die zich aanpassen aan het stedelijk milieu In Nederland, en waarschijnlijk ook elders, doen sommige vogelsoorten het heel goed. In de nieuwe broedvogelatlas van SOVON (SOVON, 2002) worden enkele positieve trends gesignaleerd. Bosvogels doen het goed, vooral vanwege het nieuwe bosbeheer en de aanplant van bomen buiten bosgebieden. Ook in steden zien we de laatste jaren, naast verliezers, soorten die zich uitbreiden. Soorten als duif en spreeuw bevolken de steden en vormen soms zelfs plagen. Meeuwen breiden hun habitat uit naar steden waar ze leven van menselijk afval. Niet alleen vogels, maar ook andere soorten koloniseren de stad: muizen, ratten, en zelfs vossen en andere kleine predatoren kunnen vlakbij of zelfs in steden aangetroffen worden. De stad heeft voordelen als biotoop: er is veel voedsel te vinden in de vorm van menselijk afval, maar ook van insecten. Het klimaat is er aangenaam en er is voor niet al te kritische soorten voldoende broedgelegenheid. Voorwaarde is dat de soort de nabijheid van mensen tolereert (Volkskrant, juni 1990). Plagen, ofwel soorten die gebruik maken van door de mens gecreëerde monocultures Monocultures zijn arealen die gedomineerd worden door één soort. De moderne landbouwsystemen kunnen als monocultures worden betiteld. Vanwege hun homogeniteit zijn monocultures een uitnodiging voor plagen. Uitbreiding van die monocultures, die nu grofweg de helft van het aardoppervlak in beslag nemen, leidt tot uitbreiding van plagen. Een niet onbelangrijk 83


deel van de oogst gaat wereldwijd verloren door muizen, ratten, vogels, insecten, parasieten, schimmels en ziekten - schattingen variëren tussen 5% en de helft. Heftige pogingen deze plagen te bestrijden hebben niet geleid tot een afname van oogstverliezen. Deze soorten zijn naar hun aard lastig te bestrijden: door hun hoge reproductiesnelheid kunnen zij pogingen tot controle goed weerstaan. Resistentie tegen bestrijdingsmiddelen is een veel voorkomend verschijnsel. Dit probleem is bepaald niet nieuw (reeds in 1951 was er een “Conference on Insecticide Resistance and Insect Physiology”) maar is hardnekkig en neemt toe (Commission on Life Sciences, 2000). Bepaalde teelten lijken niet langer mogelijk te zijn vanwege problemen met resistente plagen, zoals bijvoorbeeld de banaan vanwege de “black sikatoga” (Mourichon et al., 1997). Ook in de stedelijke omgeving zijn problemen met plagen. Dit probleem is evenmin nieuw, maar wel hardnekkig en ook toenemend. Volgens de NVO, de branche-organisatie van ongediertebestrijders (http://www.ongedierte.nl/), neemt het aantal meldingen van te bestrijden plagen in Nederland hand over hand toe. In België is het toenemend voorkomen van plagen op de beleidsagenda terechtgekomen (http://www.agalev.be/). Als mogelijke oorzaken voor de recente toename van plagen in de stedelijke omgeving worden genoemd: • het broeikaseffect, waardoor plagen niet meer jaarlijks geminimaliseerd worden door de winterkou; • de introductie van nieuwe plaagsoorten uit allerlei gebieden van de wereld (zie ook hieronder, bij Exoten); • het creëren van een prima milieu voor ratten, kakkerlakken, mieren, Legionella etc. etc., naast het vernietigen van de natuurlijke habitat van deze organismen; • de bestrijding met gifstoffen die resistentie veroorzaakt; • gebrekkige hygiëne. Met name het derde punt lijkt zorgelijk. Plaagsoorten leven in riolen, muren, waterleidingen en dergelijke. De omstandigheden worden steeds comfortabeler, niet alleen voor mensen maar ook voor plagen: in riolen is het behaaglijk vanwege de constante instroom van warm water uit wasmachines; in muren is het lekker warm vanwege de goede isolatie; Legionella houdt het uit dankzij de warmwaterleidingen van verwarmingsinstallaties; in de stedelijke omgeving is volop voedsel te vinden. Infectieziekten, ofwel soorten die gebruik maken van de mens als habitat De habitat voor infectieziekten wordt gevormd door de mens zelf, of door organismen onder menselijk beheer zoals vee, pluimvee en gewassen. Vanwege de alomtegenwoordigheid van de mens is er zelden meer sprake van lokale uitbraken, ziekten verspreiden zich snel en onvermijdelijk over grote delen van de wereld. In feite kan de alomtegenwoordigheid van de mens ook worden opgevat als een monoculture. De globalisering heeft op dit gebied 84


ook voordelen: er zijn nauwelijks meer geïsoleerd levende groepen mensen die geen resistentie hebben ontwikkeld tegen de meest voorkomende infecties. Dit geldt echter alleen voor bekende ziekten. Voor nieuwe ziekten die van tijd tot tijd ontstaan, bijvoorbeeld door het overspringen van dierziekten op de mens, bestaat geen resistentie. Behalve de mens komen ook door de mens beheerde soorten (vee en pluimvee) in hoge dichtheden voor. Dit vormt een dubbel risico: de verspreiding van dierziekten kan heel snel gaan, en bovendien is de kans op overdracht op de mens groter door de nabijheid in combinatie met de hoge dichtheden. Een geheel nieuwe route van overdracht van dierziekten zou kunnen liggen in xenotransplantatie. Het inbrengen van een dierlijk orgaan in de mens zou een directe bron kunnen zijn, maar zou ook de gevoeligheid voor bepaalde dierziekten kunnen verhogen. Ook op het gebied van infectieziekten zijn er problemen met de bestrijding. De lange geschiedenis van bestrijding van bacteriën met antibiotica is daarvan een goed voorbeeld. Het wondermiddel bleek al snel te leiden tot bacteriepopulaties die resistent zijn tegen antibiotica. Waar in 1950 nog bijna 100% van de stafylococcen-infecties te bestrijden waren met antibiotica, was dat in 1980 nog maar 10%. Er zijn nu varianten van tuberculose die door geen enkel antibioticum meer bestreden kunnen worden. In ziekenhuizen treedt het verschijnsel op van de ziekenhuisbacteriën: ziektekiemen die tegen van alles en nog wat resistent zijn en soms niet meer te bestrijden zijn, met de dood van patiënten als gevolg (Lewis, 1995). Ook hier is een zekere mate van goed nieuws te melden. Wanneer het gebruik van antibiotica afneemt, lijkt ook de resistentie-eigenschap weer uit de bacteriepopulaties te verdwijnen (EARSS, 2001). Kennelijk is resistentie evolutionair een nadelige eigenschap wanneer de selectiedruk erop wegvalt. Wel wordt gesignaleerd dat de resistentie-eigenschap nog lang aanwezig kan blijven in de darmflora van antibiotica-gebruikers, die daarmee als een bron van de eigenschap kunnen gaan fungeren (Infectieziektenbulletin, 2002) Virussen zijn moeilijk te bestrijden, maar virusziekten wel te voorkomen middels vaccinatie. Ook hier zien we de gevolgen van de alomtegenwoordigheid van de mens. Ook tegen vaccinatie kan resistentie optreden. Zo is bekend dat de kinkhoest-bacterie is veranderd onder druk van vaccinatie met als gevolg een recente stijging in het aantal kinkhoestgevallen (van Loo, 2002). Vaccinatie helpt, maar dus niet voorgoed: virussen passen zich aan waardoor zij ongevoelig worden. Dan moeten nieuwe vaccins ontwikkeld worden. Bij een ziekte als mond- en klauwzeer zien we dat waar vroeger één soort bestond, er nu zeven zijn met daarbinnen nog veel meer varianten. Voor al deze varianten moeten verschillende vaccins ontwikkeld worden. Dit verschijnsel wordt ook wel aangeduid als de evolutionaire wapenwedloop. Tot nu toe slagen we er in deze wedloop min of meer bij te houden, zij het met veel inspanning en tegen hoge kosten. Of dit zo blijft, is moeilijk te voorspellen. De ervaringen met het HIV-virus zijn tot nu toe niet hoopgevend 85


- hoewel er inmiddels medicijnen met een zekere effectiviteit zijn, sterven er wereldwijd nog steeds miljoenen mensen aan. Het beste dat we kunnen hopen is dat de ziekte, door genetische aanpassingen van het virus of van de gastheer, wat van zijn dodelijkheid verliest. Verder zal vanwege de vergrijzing in de toekomst het optreden van infectieziekten waarschijnlijk toenemen, aan VROM het advies om aandacht te besteden aan “gezond bouwen” (GeDuBo rapport, 1999). Exoten, ofwel soorten die via de mens in staat worden gesteld natuurlijke barrières te nemen Exoten zijn soorten die uit andere delen van de wereld komen en zich vestigen in een voor hen nieuw milieu. Soms heeft deze vestiging vervelende consequenties: in een nieuw milieu ontbreken natuurlijke vijanden waardoor de soort zich tot een plaag kan ontwikkelen en oorspronkelijke soorten kan verdringen, of schade toebrengen aan de omgeving. Een steekgetal, genoemd door het Belgische Instituut voor Natuurbehoud (Kuijken et al., 2001), is dat één op de duizend introducties resulteert in een plaag: 1 op 10 settelt zich, 1 op 10 daarvan handhaaft zich, en 1 op 10 daar weer van veroorzaakt een plaag. Evenmin als het optreden van plagen zijn ook de problemen gerelateerd aan exoten nieuw. Een bekend voorbeeld uit het verleden is de introductie van konijnen in Australië, die zich tot een hardnekkige plaag ontwikkelden. Door de menselijke mobiliteit vindt echter veel meer dan vroeger een vermenging plaats en worden overal ter wereld meer exoten geïntroduceerd, gewoonlijk per ongeluk. Meer introducties betekent, ceteris paribus, meer succesvolle introducties en daarmee ook meer introducties die uit de hand lopen. Het probleem van exoten is een erkend probleem geworden in het kader van het onderzoek naar de gevolgen van menselijk ingrijpen op de mondiale biodiversiteit (Convention on Biological Diversity, Global Invasive Species Programme, zie http://www.biodiv.org/ en http://jasper.stanford.edu/GISP/). Een wereldwijde database is opgezet door de ISSG, de Invasive Species Specialist Group (http://www.issg.org/database/species/) en richtlijnen worden ontwikkeld voor het tegengaan van de verspreiding ervan. Internationaal heeft het optreden van problemen gerelateerd aan exoten geleid tot afspraken, met name gericht op het grensoverschrijdend verkeer. In het kader van de FAO zijn richtlijnen opgesteld in de IPSM publicaties: de International Standards for Phytosanitary Measures (bijv. IPPC-FAO, 2001). In de Verenigde Staten staan “invasive species” hoog op de beleidsagenda. Het wordt de nummer twee oorzaak genoemd van biodiversiteitsverlies, na vernietiging van de habitat. Er is een Institute for Biological Invasions, dat zich uitsluitend met exoten bezighoudt. Dit instituut verzamelt gegevens over schadelijke exoten. Er zijn ook schattingen gemaakt van de economische schade door exoten (Perrings et al., 2002), die voor de Verenigde Staten oploopt tot $ 137 miljard per jaar. In Nederland horen we tot nu toe niet 86


veel over problemen gerelateerd aan exoten. Het standpunt van Nederland in de CBD is gematigd: exoten kunnen inderdaad nadelige gevolgen hebben, maar zijn ook vaak gewenst (Plantenziektekundige Dienst, 2001). Wel is gesignaleerd dat het aantal exoten met name de laatste jaren sterk toeneemt. Dit geldt voor vogels (SOVON, 2002) maar ook voor planten (mond.med. R. van der Meijden). Vogels zijn vooral afkomstig van kinderboerderijen of dierentuinen. De nieuw gevestigde planten komen vooral voor in de stedelijke omgeving en lijken met name afkomstig te zijn van tuincentra. Daarnaast zijn er soorten die hun areaal tot Nederland weten uit te breiden, o.a. onder invloed van klimaatverandering. Op de Nederlandse beleidsagenda nemen deze verschijnselen echter geen belangrijke plaats in. Ook voor het mariene milieu zijn in toenemende mate voorbeelden te vinden, o.a. gerelateerd aan ballastwater. Dit onderwerp lijkt wel enige beleidsaandacht te krijgen (North Sea Foundation, 2001). Genetisch gemodificeerde organismen Een relatief nieuw verschijnsel is het inbrengen van wezensvreemd genetisch materiaal in soorten. Maatschappelijke discussies concentreren zich vooral rond ethische aspecten, waarbij de toepassingen die aan voedsel gerelateerd zijn de meeste aandacht krijgen vanuit een zorg om de menselijke gezondheid (Tijdelijke Commissie Biotechnologie en Voedsel, 2002). In wetenschappelijke kringen maakt men zich vooral bezorgd over het eventueel ontsnappen en verwilderen van de veranderde soort (zie http://www.biotech-info.net/genes_persist.html voor een groot aantal referenties), of het uitkruisen van de nieuwe eigenschap naar niet gemodificeerde gewassen, naar wilde varianten of zelfs naar andere soorten (gene flow, referenties op http://www.biotech-info.net/gene_flow.html). Dat de eigenschap zich verspreidt naar niet-gemodificeerde organismen is inmiddels duidelijk (nieuwsrubriek Environmental Science and Technology, 1999). Ook het ontstaan van “superweeds”, onkruiden die resistent zijn geworden tegen bestrijdingsmiddelen dankzij het uitkruisen van de nieuw ingebrachte eigenschappen in landbouwgewassen, is inmiddels een gesignaleerd probleem (Hall et al., 2000). De eigenschappen die gunstig zijn voor landbouwgewassen, zoals resistentie tegen herbiciden, zorgen er tevens voor dat onkruiden niet meer weg te krijgen zijn. Over gemodificeerde micro-organismen is veel minder te vinden. Deze toepassingen, die zowel gericht kunnen zijn op bulk-productie, bijv. van bio-brandstoffen of bio-polymeren, als op gespecialiseerde producten, bijv. van vaccins, onttrekken zich aan het zicht doordat zij veelal binnen en onder gecontroleerde omstandigheden plaatsvinden. De kans op ontsnappen van gemodificeerde organismen is echter ook in dit geval aanwezig. Het is ook bekend dat microorganismen weinig problemen hebben de soortsbarrière te nemen, zodat een bepaalde eigenschap gemakkelijk kan overspringen van de ene naar de andere soort. Hoewel tot nu toe geen melding is gemaakt van ongewenste effecten, is het een risico dat zeker niet op voorhand is uit te sluiten. 87


Kunstmatige soorten Het optreden van plagen van nano-robots is tot nu toe niet aan de orde. Hoewel onderzoekers proberen zelf-replicerende eenheden te creëren, is dat tot op heden niet gelukt. Een kunstmatige soort van een andere orde zijn computervirussen. Deze kunnen zichzelf wel vermenigvuldigen. Weliswaar kunnen ze niet bestaan in de “echte” wereld, maar ze richten in de virtuele wereld veel schade aan. Vermoedelijk voldoen ze aan veel van de kenmerken van biologische soorten, waardoor hun verspreiding veel gemeen zal hebben met levende organismen, en ook de mogelijkheden voor bestrijding in dezelfde richting gezocht moeten worden. Het wezen van de hierboven beschreven verschijnselen is dat het gaat om levensvormen of daarmee vergelijkbare eenheden. Leven heeft een eigen dynamiek, die verre van geheel begrepen is. Twee vakgebieden kunnen een bijdrage leveren aan de analyse van de risico’s van het manipuleren van levensvormen: evolutietheorie en ecologie. In het volgende hoofdstuk wordt getracht elementen uit de evolutietheorie en de ecologie te gebruiken om het optreden van ongeremde verspreiding van soorten te begrijpen.

Processen die een rol spelen bij biologische vervuiling Evolutionaire en ecologische processen In bovengenoemde gevallen gaat het om biologische processen die ervoor zorgen dat bepaalde soorten zich kunnen uitbreiden ten koste van anderen, of die soorten zodanig veranderen dat zij zich aanpassen aan de nieuwe mensgedomineerde omstandigheden. Het gaat daarbij zowel om evolutionaire als om ecologische processen. Een evolutionaire en ecologische analyse van het mondiale ecosysteem is echter nog niet gemaakt en de complexiteit ervan doet duizelen. In de extreme vorm luidt de stelling zoiets als: “Onder invloed van de menselijk handelen kan het mondiale ecosysteem veranderen in een richting die schadelijk is voor het menselijk welzijn en welvaart of onwenselijk vanwege andere redenen.” Voorlopig is er geen mogelijkheid een dergelijke stelling te bewijzen of te ontkrachten. We richten ons daarom op een analyse van de evolutionaire en ecologische factoren die daarbij een rol spelen en verkennen globaal hoe deze factoren bijdragen aan mogelijke risico’s. Evolutionaire processen Evolutie grijpt aan op het soortsniveau. Volgens Darwin (1859) werkt evolutie als volgt: er treden variaties op in de eigenschappen van individuen binnen een soort; deze variaties worden via voortplanting doorgegeven aan de volgende generaties; wanneer de veranderingen gunstig zijn kunnen ze zich handhaven of zelfs uitbreiden in de populatie en gaan zo onderdeel vormen van de soort. De drie mechanismen die van belang zijn, zijn daarmee: (1) mutatie (variatie in het genetisch materiaal, ten tijde van Darwin nog 88


onbekend), (2) voortplanting, en (3) (natuurlijke) selectie. Mutatie treedt vanzelf op, bijvoorbeeld door foutjes in het reproductieproces. In het geval van genetische modificatie veroorzaakt de mens de mutatie. Wanneer het gemuteerde individu levensvatbaar is en de nieuwe eigenschap dus niet lethaal, kan het zich voortplanten en verschijnt de eigenschap in de populatie. De omgeving bepaalt of de eigenschap gunstig is en zich dus op termijn kan handhaven. Darwin sprak over natuurlijke selectie, maar deze selectie kan ook kunstmatig zijn, zoals bijvoorbeeld het geval is bij het kweken van gewassen in de landbouw. Ecologische processen Ecologische processen zijn in dit verband met name van belang voor de verspreiding van soorten. Het gaat daarbij niet om veranderingen binnen een soort, maar om de verhoudingen tussen soorten. Bij het zich verspreiden van een soort naar ongewenste plaatsen of in een ongewenst tempo is het allereerst van belang dat de soort zich kan vestigen. Er moet dus een biotoop zijn waarbinnen voldoende voedsel en energie te vinden is, en waar de concurrentie niet te zwaar is. De verspreiding zelf wordt bemoeilijkt door de aanwezigheid van barrières, of juist gemakkelijker gemaakt via het opheffen van barrières. Problemen ontstaan pas echt als de natuurlijke vijanden niet mee kunnen liften en voor hen de barrière dus nog wel aanwezig is. Ten slotte is ook nog van belang in hoeverre de mens de biotoop van de soort beïnvloedt. Deze beïnvloeding kan gunstig of ongunstig uitwerken voor de soort: het creëren van gunstige omstandigheden, of juist bestrijding. De voorbeelden uit paragraaf 3 laten zien, dat bestrijding eveneens kan leiden tot evolutionaire veranderingen die het succes van de soort beïnvloeden, een voorbeeld van hoe ecologische en evolutionaire processen kunnen samenhangen. Al met al kunnen twee ecologische mechanismen of voorwaarden worden genoemd die van belang zijn voor het zich kunnen uitbreiden van soorten: (1) de aanwezigheid van een geschikte biotoop met voldoende voedsel en energie en niet teveel concurrenten, en (2) de aanwezigheid of juist afwezigheid van barrières voor de verspreiding. Risico-analyse van biologische vervuiling, in het bijzonder biotechnologie en nanotechnologie De bovengenoemde vijf aspecten (variatie, voortplanting, selectie, concurrentie en barrières) kunnen gebruikt worden bij het opsporen van eventuele risico’s van biologische vervuiling. Variatie Als variatie op kan treden binnen een soort, betekent het dat de soort zich kan aanpassen aan veranderende omstandigheden. Dit is een belangrijke voorwaarde voor het optreden van een ongeremde uitbreiding. Variatie in levende organismen vindt plaats door mutatie. Deze kan het gevolg zijn van natuurlijke processen, maar kan ook veroorzaakt worden door door de mens veroorzaakte chemische vervuiling of straling. Sinds kort vindt ook variatie 89


plaats via genetische modificatie: het kunstmatig inbrengen van genetische eigenschappen die daarvoor niet tot het genetisch materiaal van de soort behoorde. Voor nanotechnologie ligt de zaak minder duidelijk. Mutatie veronderstelt een of ander stochastisch proces en ruis is notoir moeilijk te maken. Het principe van de biologische evolutie is dat er een overdaad aan variaties wordt gemaakt en dat alle slechte varianten worden weggeselecteerd. De natuur verspilt veel. Een dergelijke aanpak is economisch alleen mogelijk als de kosten van de mislukte ontwerpen nihil of laag is. Evolutionair ontwerpen bestaat, maar vooral voor virtuele producten. Dit zou inhouden dat voor bijvoorbeeld computervirussen mutatie goed mogelijk moet zijn, maar dat dit voor de producten van nanotechnologie minder voor de hand zou liggen. Het valt echter niet op voorhand uit te sluiten. Voorplanting Alle levende organismen, inclusief de genetisch gemodificeerde varianten, planten zich voort. Ook sommige kunstmatige organismen doen dat, zoals computervirussen. Producten van de nanotechnologie kunnen zich op dit moment niet voortplanten. Nature (23 januari, 2003, p299) stelt dat zelfreplicatie ‘unfeasible’ is. Aan de andere kant is het wel een doel van de nanotechnologen en er zijn geen logische argumenten waarom het onmogelijk zou zijn. Er is wel eens geredeneerd dat een robot met een blauwdruk nooit zichzelf zou kunnen namaken, omdat de blauwdruk een blauwdruk van de blauwdruk zou moeten bevatten, en de blauwdruk dus de oneindige recursie van het Droste-blikje in zou gaan. Von Neumann (1966) heeft laten zien dat deze redenatie onjuist is en dat er geen theoretische hindernissen zijn voor zelf-reproductie van nano-organismen. Naast de vraag òf de betreffende organismen zich voortplanten, is de vraag hoe snel van belang. Biologische of kunstmatige organismen met een korte reproductietijd zijn in het voordeel: de ongewenste eigenschap verspreidt zich sneller. Er zijn mensen met een resistentie tegen HIV, maar HIV verspreidt zich sneller dan de resistentie-eigenschap. Desondanks is het is goed mogelijk en zelfs waarschijnlijk dat die resistentie zich over de gehele menselijke wereldbevolking verspreidt. Biologisch gezien lost het probleem zich dus wel op, maar intussen kost het tijd en veel slachtoffers. Selectie De derde pijler van evolutie, selectie, bepaalt of de nieuwe eigenschap overleeft. In dit opzicht zijn kunstmatige soorten in het voordeel: de elektronische snelweg en de gebouwde omgeving zijn relatief dun bevolkt, zodat er weinig selectiedruk is. Kunstmatige soorten hebben hun eigen kunstmatige milieu. Het buitenmilieu verschilt daar erg van. Kunstmatige organismen die daarin terecht komen moeten tegen temperatuurverschillen en nattigheid kunnen, en moeten ook buiten zich kunnen voortplanten. Dat zal al snel niet het geval zijn. Voor bio-organismen speelt selectie wel een belangrijke rol. In een mensgedomineerde omgeving zal de selectie ook vaak mensgestuurd zijn. Zo zal een organisme met ingebouwde herbicidenresistentie in het voor90


deel zijn in een omgeving waarin regelmatig herbiciden worden gebruikt, en overleven bepaalde eigenschappen het omdat de mens er zelf actief op selecteert. Het is mogelijk dat, zoals inderdaad is aangetoond bij resistentie tegen antibiotica, de eigenschap zijn voordeel verliest wanneer de mensgestuurde selectiedruk wegvalt. In dat geval kan de schade op lange termijn beperkt blijven. Wanneer de eigenschap ook in natuurlijke omstandigheden gunstig is, zal het onmogelijk zijn hem weer kwijt te raken. Concurrentie Het biotoop is het middel van de selectie tussen soorten, die zich afspeelt op een ander niveau dan de natuurlijke selectie binnen een soort. Individuen gaan dood en soorten verdwijnen als zij zich niet kunnen handhaven in de vigerende omstandigheden. Om die redenen mislukken de meeste introducties: de nieuwe soort of de soort met nieuwe eigenschap past niet in de omgeving, ofwel kan niet concurreren met de al aanwezige soorten. Biotechnologie en nanotechnologie zijn geplaatst een uitzonderlijke omgeving, waarbinnen de gemanipuleerde soorten en mogelijke nanoreplicatoren een voordeel hebben, zodat ze overleven. Buiten deze omgeving missen zij het voordeel en zullen zij in de meeste gevallen verdrongen worden door andere soorten, zo ze niet bij voorbaat al kansloos zijn wegens gebrek aan het juiste voedsel of de juiste energiebron. Concurrentievoordeel is altijd een tijdelijke zaak. De omgeving reageert ook op de nieuwkomers, en kan zich aanpassen aan de omstandigheid waarin de nieuwe soort domineert, met als resultaat een minder dominante rol. Vooral wanneer de nieuwe soort zelf niet verandert, mag dit verwacht worden. De in hoofdstuk 2 genoemde case van de bananen en sikatoga toont dit aan: de bananen veranderen genetisch niet omdat zij gekloond worden, en kunnen dus ook geen resistentie ontwikkelen. De mens kan de omstandigheden die bepalen of een soort concurrentievoordeel heeft wijzigen. Mensen kunnen bepaalde soorten bevoordelen door hun vijanden te verwijderen, of juist benadelen door ze te bestrijden. Ook onbewuste en onbedoelde beïnvloeding van de omstandigheden kan plaatsvinden, zoals het creëren van lekkere warme omstandigheden in riolen. Deze beïnvloeding kan zeer sterk zijn en bepalend voor de soortensamenstelling in de biotoop. Deze zelfde beïnvloeding kan ook een selectiedruk in evolutionaire zin betekenen, waardoor soorten genetisch kunnen veranderen. Echter bij het beëindigen van de beïnvloeding zal gewoonlijk ook de concurrentieverhouding weer wijzigen, waarmee het voordeel of juist nadeel weer kan verdwijnen. Barrières voor verspreiding Onder het regime van de mens zijn een aantal barrières voor verspreiding verdwenen. Traditioneel waren dit bergketens en oceanen, maar de moderne transportmiddelen hebben deze barrières voor heel wat soorten geslecht, zodat zij als exoten een nieuw bestaan kunnen opbouwen. Omdat de barrières zelden plotseling in hun geheel verdwijnen, komen de bijbehorende pre91


datoren en parasieten niet altijd meteen mee, zodat de soorten zich soms explosief kunnen uitbreiden, al of niet tijdelijk. Het gevaar zit hem dan in het onvolledig verdwijnen van de barrières. Aan de andere kant worden door mensen nieuwe barrières gecreëerd. Zo kunnen stedelijke gebieden worden beschouwd als eilanden, die van elkaar gescheiden zijn door de woestijnen van de landbouwgebieden. Het in het leven roepen van de Ecologische Hoofdstructuur speelt in op dit verschijnsel. Een apart aspect is het optreden van ongewenste verspreiding doordat een soort die verstopt zat in een ontoegankelijk reservoir plotseling in contact komt met de mens. Het Hantavirus is hiervan een voorbeeld, evenals het West Nile virus en het HIV virus. Deze hebben een dierlijke gastheer die niet lang geleden in contact is gekomen met mensen. Ook dit kan gezien worden als het opheffen van een barrière voor verspreiding. In aansluiting hierop kan ook voor xenotransplantatie deze redenering gebruikt worden: ook hier is in feite sprake van het opheffen van een barrière.

Box 2 - Kennisbasis

Het lijkt erop dat deze vijf aspecten een goed uitgangspunt kunnen vormen om greep te krijgen op het waarom van ongeremde uitbreiding van kunstmatige of natuurlijke soorten.

Plagen in de stad Plagen in de stad worden niet systematisch bijgehouden (de Gruijter, 2000). Er is een jaarlijkse groei van 5 à 10% van mensen werkzaam in plaagbestrijding. Gemeentes publiceren aangemelde gevallen, maar veel gevallen worden niet aangemeld en particuliere bedrijven publiceren niet. Een ambtelijk voorstel voor Wet Dierplagen, gericht op het vastleggen van verantwoordelijkheden en kwaliteitseisen voor de plaagbestrijding, is afgeschoten in de politiek. Dus een landelijk beeld van zulke plagen ontbreekt. Evenmin is er veel aandacht voor oorzaken van plagen, behalve de meest platte (hygiëne). Er is een KAD, Kennis- en Adviescentrum Dierplagen, gelieerd aan de LUW. Zij bieden hulp in geval van een plaag, met de determinatie en adviezen over de bestrijding. Zo te zien houden ze niets bij.

Kennis over biologische vervuiling Er is een groot aantal cases bekend van biologische veranderingen onder invloed van menselijk handelen, soms opzettelijk, soms onopzettelijk, sommige met wenselijk gevolgen, andere met ongewenste gevolgen. In box 2 staat een kort overzicht over welke van de bovenstaande verschijnselen enigszins systematisch worden bijgehouden. Informatie over de risico’s van deze veranderingen is alleen incidenteel en anekdotisch. In abstracto is de evolutietheorie goed uitgewerkt en de evolutionaire mechanismen zijn bekend. Er is veel ecologische kennis, maar deze is minder systematisch dan de evolutionaire kennis. De analyse van de risico’s van bio- en nanotechnologie is beperkt tot de discussie over de vraag of gemanipuleerde of kunstmatige organismen kunnen ontsnappen en zich zelfstandig kunnen handhaven en voortplanten. Er is echter weinig aandacht voor de samenhang tussen de in dit essay genoemde verschijnselen. Er is ook weinig aandacht voor de eventuele gevolgen van het ontsnappen van gemanipuleerde en kunstmatige organismen, laat staan voor eventuele maatregelen die genomen kunnen worden als de ontsnapping plaagachtige vormen zou aannemen. De discussie kan alleen serieus worden gevoerd als onderdeel van de bredere analyse van de interactie tussen biosfeer en menselijke samenleving. Het is op het ogenblik niet mogelijk te voorspellen welke kant de biosfeer zich zal ontwikkelen, gegeven de evolutionaire druk van de menselijke samenleving, behalve in zeer alge92


Stadsnatuur De presentie van vogels en planten worden bijgehouden in de Atlas en de Flora, de abundantie wordt niet systematisch bijgehouden. Over plaagvorming (spreeuwen, kraaien) wordt incidenteel gerapporteerd. Er is geen registratie. Er is ook geen systematische kennis, hoewel er wel wat stadsecologen zijn die kennis van dit soort verschijnselen hebben opgebouwd. Plagen in de landbouw Plagen in de landbouw zijn wettelijk goed geregeld, de Plantenziektekundige Dienst gaat hierover. Er is veel aandacht voor nieuwe vormen van plaagbestrijding juist om resistentie te voorkomen. Vermoedelijk houdt de PD het optreden van plagen wel bij. Aan de LUW vindt veel onderzoek plaats aan plagen in de landbouw. Waarschijnlijk is dit gebied goed afgedekt.

Exoten Nieuwgevestigde vogels en planten worden bijgehouden in de Atlas en de Flora. Ze verschijnen in de statistieken als blijkt dat ze zich handhaven. Er is een exoten-afdeling van de Necov (club van ecologen) die zich hiermee bezighoudt, maar tot nu toe weinig heeft gepubliceerd. Onderzoek naar exoten vindt wel plaats in het buitenland, maar nauwelijks in Nederland. Er is ook weinig beleidsaandacht in Nederland voor dit onderwerp. Er zijn wel internationale afspraken over de introductie via handel: er is steekproefsgewijze grenscontrole op het (internationaal afgesproken) fytosanitair certificaat door de PD, soms ook op meekomende plagen. Ballastwatersoorten worden gesignaleerd als zij zich handhaven èn zich sterk uitbreiden ten koste van endemische soorten. Beleid op dit gebeid is gericht op decontaminatie van schepen. Er is geen centrale registratie van exoten zoals in de VS. Infectieziekten Centrale registratie van infectieziekten vindt plaats bij RIVM. Nieuwe meldingen worden goed bijgehouden, en er is ook trendinformatie beschikbaar. Er wordt snel 93



alarm geslagen als zich iets onverwachts voordoet. Er is een Europees signaleringssysteem voor resistente microben. Er is zelfs een handleiding voor hoe te handelen in geval van besmetting door bioterrorisme. Ook is er allerlei onderzoek gaande, zowel epidemiologisch als aan eigenschappen van virussen en bacteriën. Infectieziekten maken onderdeel uit van de Nationale Atlas Volksgezondheid, de toekomstverkenningen voor de gezondheid in Nederland.

mene zin. Evenmin is het nu goed mogelijk te voorspellen wat er zal gebeuren als organismen ontsnappen en wat dan relevante maatregelen zullen zijn. Dit geldt zowel voor de risico’s in het heden als voor die in de toekomst. De belangrijkste kennisvraag is: hoe is de interactie tussen de mondiale biosfeer en de menselijke wereldbevolking? Waar hangt het van af of een organisme zich vestigt en voortplant? Wat zijn condities waaronder een ongeremde uitbreiding zou kunnen plaatsvinden?

GMO Er wordt momenteel veel nieuw onderzoek opgestart naar genetisch gemodificeerde organismen, inclusief de milieugevolgen ervan (bijvoorbeeld het Genomics programma). Inzichten zijn er nog nauwelijks, dit onderwerp staat eigenlijk nog in de kinderschoenen. Wat betreft beleid, alle aanvragen voor nieuwe openluchttoepassingen worden aangehouden en er worden nauwelijks meer nieuwe aanvragen gedaan. Een risico-analyse van de gevolgen van het ontsnappen van eigenschappen ontbreekt. Ontsnappingsincidenten worden ook niet bijgehouden. Voor microorganismen is vrijwel niets bekend, hoewel de technieken ook in Nederland worden toegepast. Wanneer al wordt nagedacht over milieugevolgen, dan is dat meestal in de zin van de voordelen van deze nieuwe technieken op gebied van energiebesparing of uitputting van grondstoffen. Hier liggen nog grote kennishiaten.

De kennis over wat er fout kan gaan en wat passende maatregelen zijn als er iets fout gaat ontbreekt wellicht omdat er een kloof is tussen de theorie en de cases. De cases zijn niet theoretisch geanalyseerd en de theorie is niet geïllustreerd met cases. De interacties in de biosfeer vormen een complex systeem en het is niet gemakkelijk er over na te denken. Simulaties van complexe systemen zijn pas onlangs mogelijk geworden, door de brede verspreiding van krachtige pc’s. Gegevens over veranderingen in de biosfeer worden niet systematisch verzameld en worden niet beoordeeld op risico’s voor gezondheid en veiligheid. De discussie over de mogelijkheid of onmogelijkheid dat organismen ontsnappen is dermate hoog opgelopen dat het nu niet mogelijk is te discussiëren over wat er eventueel kan gebeuren nadat ze ontsnapt zijn.

Nanotechnologie Nanotechnologisch onderzoek is gericht op het ontwikkelen van de technologieën. Gevolgen van eventueel ontsnappen is geen onderwerp van onderzoek. In de praktijk zijn er ook geen verschijnselen waargenomen. Zelf-reproductie is op dit moment nog niet mogelijk. Computervirussen Er is voorzover we weten geen systematisch onderzoek naar computervirussen. Omdat ze erg hinderlijk zijn is er wel “beleid”. Ze worden bestreden op een manier die vergelijkbaar is met de bestrijding van echte virussen: ze worden te lijf gegaan met vaccins, i.e. virusdetectors. Oude vaccins werken al snel niet meer, dan moeten er nieuwe worden gemaakt die wereldwijd worden toegepast. De generaties volgen elkaar steeds sneller op.

Systematische dataverzameling is nodig. Het is nodig te weten hoe soorten zich verspreiden en wanneer zij zich handhaven. Het is nodig inzicht te krijgen in de mutatie- en speciatiesnelheden van plagen en ziektes. Het is nodig inzicht te krijgen in de menselijke habitat als ecosysteem. Een theoretische analyse van de cases is gewenst. Behalve studies naar de risico’s van ontsnappen zijn er ook scenariostudies nodig om te onderzoeken welke risico’s ontstaan nadat gemanipuleerde of kunstmatige organismen zich eventueel aan controle hebben onttrokken. In concreto zou kennisuitbreiding in de volgende richtingen nodig zijn: 1. Monitoring Er wordt al veel bijgehouden ten aanzien van stadsnatuur, plagen, exoten en infectieziekten. Aanvullend op deze bestaande surveys is nodig • systematisch bijhouden van plaagsoorten: presentie en abundantie, en trends en ontwikkelingen daarin • reservoirs van plagen of ziekten opsporen en monitoren • monitoren van situaties waar plagen verwacht mogen worden op grond van de omgevingskenmerken in combinatie met de kenmerken van potentiële plaag-organismen 2. Risico-analyse Inzicht in de factoren die de risico’s van biotechnologie, nanotechnologie en andere oorzaken van biologische vervuiling bepalen is zeer beperkt (WRR, 2003). Gangbare methoden voor chemische risico-analyse zijn niet geschikt

94

95


omdat zij een andere basis hebben: de mechanismen van verspreiding van chemische verontreiniging of straling zijn fundamenteel anders dan die van biologische vervuiling. Voor de beoordeling van microbiologische risico’s in de voedselketens wordt HACCP (hazard analysis critical control points), zie bijvoorbeeld Forsythe (2002), gebruikt. Heemskerk (2003) concludeert dat, hoewel deze methode een goed raamwerk zou kunnen vormen voor het verkennen van risico’s op het terrein van biologische vervuiling, er nog veel aan gesleuteld zal moeten worden voordat deze ook bruikbaar is voor een analyse van de risico’s van biologische vervuiling. Niettemin lijkt het nuttig aansluiting te zoeken bij bestaande methoden. Een analyse van risico’s m.b.t. zich vermenigvuldigende vervuiling moet aandacht besteden aan de in dit essay behandelde aspecten: • variatie: wat bepaalt mutaties en mutatiesnelheid, hoe wordt dat door de mens beïnvloed • voortplanting: met name onverwachte vormen van voortplanting zijn relevant voor het inschatten van risico’s • selectie: welke selectiedruk levert de menselijke habitat en het menselijk regime, en kan dat aangepast worden • concurrentie: wat zijn de voorwaarden voor vestiging en handhaving van soorten en hoe oefent de mens daar invloed op uit, wat zijn nieuwe biotopen en daarmee nieuwe kansen op ongeremde uitbreiding van soorten • verspreiding: welke barrières zijn er, hoe werken ze, hoe worden ze opgeheven of juist gecreëerd Op sommige, mogelijk elk, van die aspecten is fundamenteel onderzoek nodig om inzicht te krijgen in hoe risico’s ontstaan, voordat dit opgenomen kan worden in een standaard methode voor risicobeoordeling. 3. Onderzoek naar samenhang tussen schijnbaar losstaande verschijnselen Hierbij gaat het met name om theorievorming rondom de interactie tussen de biosfeer en de menselijke samenleving. Beide zijn complexe systemen, en gezamenlijk vormen zij een nog complexer systeem. Mogelijk interessante onderwerpen van onderzoek: • nieuwe ecosystemen in bio- en technosfeer: hun kenmerken en hoe ze werken • toepassing van theorie van complexe systemen op natuurlijke en mensgemaakte ecosystemen • overkoepelende theorie evolutie/ecologie: zijn de kenmerken van evolutie (voortplanting, variatie, selectie) ook toepasbaar op andere eenheden dan biologische soorten?


Samenvatting en conclusies Dit rapport handelt over de risico’s van nieuwe technologieën, met name biotechnologie en nanotechnologie. Daarbij hebben we ons beperkt tot de nieuwe risico’s - “oude” risico’s in de vorm van vervuiling of uitputting van grondstoffen zijn buiten beschouwing gebleven, hoewel die er vanzelfsprekend ook zijn. Als belangrijkste nieuw risico wordt het verschijnsel “biologische vervuiling” genoemd, ook wel “gray goo” genoemd: de ongewenste ongeremde uitbreiding van soorten. Biologische vervuiling werkt anders dan chemische vervuiling. Het gaat niet om verspreiding van stoffen, die daardoor verdund raken, maar om verspreiding van genetische eigenschappen, die zich volgens geheel andere regels gedraagt. Biologische vervuiling kan optreden als gevolg van het ontsnappen van de producten van biotechnologie of eventueel nanotechnologie, maar ook als gevolg van andere menselijke beïnvloeding van de biosfeer zoals het creëren van monocultures, het wegnemen van barrières of het uitoefenen van een bepaalde selectiedruk. Tegen het uit de hand lopen van dit soort biologische vervuiling zijn verschillende argumenten ingebracht. Samenvattend denken we dat er niet één zo sterk is dat het risico uitgesloten kan worden. In feite blijkt dat er tal van voorbeelden te vinden zijn van biologische vervuiling. Het gaat daarbij vooral om soorten die profiteren van de menselijke infrastructuur: plagen in de landbouw en in de stedelijke omgeving, infectieziekten van mensen en vee, en exoten die door de mens in een nieuwe omgeving worden gebracht. Er zijn enkele voorbeelden te vinden gerelateerd aan biotechnologie, met name het verschijnsel “superweeds”. Op het gebied van nanotechnologie zijn er tot dusverre geen voorbeelden te vinden. Computervirussen, eveneens voorbeelden van kunstmatige organismen, zorgen wel voor veel problemen. Deze voorbeelden zijn tot dusverre puur anekdotisch, er is geen poging gedaan ze systematisch te analyseren of met elkaar in verband te brengen. In dit rapport doen we daartoe wel een eerste poging. De stelling is, dat biologische vervuiling zich gedraagt volgens biologische wetmatigheden: de wetten van evolutie en ecologie. Vijf mechanismen worden onderscheiden die van belang zijn voor de kans op optreden van ongeremde uitbreiding van soorten en de risico’s die dat met zich meebrengt, drie evolutionaire en twee ecologische: variatie, voortplanting, selectie, concurrentie en barrières. Dit zou een opstap kunnen zijn naar het begrijpen van biologische vervuiling en dus ook naar een eventuele aanpak ervan. Om het inzicht in deze nieuwe risico’s te vergroten, is ook nieuwe kennis nodig. Een belangrijk kennishiaat betreft het leggen van verbanden binnen de bestaande onderzoeksvelden en het verbinden van de cases met bestaande theorieën. Deels gaat het ook om nieuwe kennis. Toegespitst op biotech-

96

97


nologie kan geconstateerd worden dat tot nu toe de aandacht uitsluitend ligt op het eventuele ontsnappen van organismen of eigenschappen, niet op de gevolgen van ontsnapping. In het veld van nanotechnologie zijn de nieuwe risico’s nauwelijks een onderwerp. Als eerste schot voor de boeg denken we dat er op drie terreinen onderzoek nodig is: • monitoring: optreden van plagen en binnenkomst van exoten, aanwezigheid van reservoirs en van wat er gebeurt in risicovolle situaties • risico-analyse: fundamenteel en theoretisch onderzoek naar de mechanismen achter biologische vervuiling, en scenariostudies naar de gevolgen ervan • interactie tussen mondiale biosfeer en menselijke bevolking: toepassing van de theorieën van complexe systemen op de nieuwe ecosystemen, verbinden van evolutietheorie met ecologische theorieën.

Referenties Commission on Life Sciences, Committee on the Future Role of Pesticides in US Agriculture (2000). the Future Role of Pesticides in US Agriculture. Washington DC: National Academy Press. Drexler, E. (1986) Engines of Creation. Anchor Books Publisher. EARSS (European Antimicrobial Resistance Surveillance System) (2001) Annual Report 2001, EARSS management team, EARSS Advisory Board and EARSS participants. ISBN 90-6960-098-6. Environmental Science and Technology vol 33 issue 23, 1 December 1999, Environmental News. Freitas, R.A. (2001) Some Limits to Global Ecophagy by Biovorous Nanoreplicators, with Public Policy Recommendations. Fritz, S. (2002) Understanding germ warfare. Scientific American, Warner Books. Fritz, S. (2002) Understanding nanotechnology. Scientific American, Warner Books. GeDuBo rapport (1999) Gezond Duurzaam Bouwen rapport. opgesteld door Allegro consult voor het ministerie van VROM, te downloaden op http://www.allergo.nl/geduboNED.htm Goudsmit, J. (2003) De virus invasie, over de overleving van virussen en de menselijke soort. Amsterdam/Antwerpen: Uitgeverij Contact. Gruijter, R. de (2000) De rattenbestrijding is handel geworden. NRC webpagina, 22 juni 2000. Forsythe, S.J. (2002) The microbiological risk assessment of food. Blackwell Science, 212 pp. Hall, L., Topinka, K., Huffman, J., Davis, L. and Good, A. (2000) Pollen flow between herbicide-resistant Brassica napus is the cause of multipleresistant B. napus volunteers. Weed Science 48: 688-694.

98


Infectieziektenbulletin Inspectie Volksgezondheid (2002) Darmflora als reservoir van antibioticaresistentie. Jaargang 13 no. 12. IPPC-FAO (International Plant Protection Convention - Food and Agriculture Organisation of the United Nations) (2001) International Standards for Phytosanitary Measures - Pest Risk Analysis for Quarantaine Pests. ISSP Publication no. 11, Rome, May 2001. Kuijken, E., Boeye, D., Bruijn, L. de, Roo, K. de, Dumortier, M., Peymen, J., Schneiders, A., Straaten, D. van & Weyembergh, G. (2001) Natuurrapport 2001. Toestand van de natuur in Vlaanderen: cijfers voor het beleid. Mededelingen van het Instituut voor Natuurbehoud no. 19, Brussel. Lewis, R. (1995) The rise of antibiotic-resistent infections. FDA Consumer Vol.29 no. 7. Loo, I.H.M. van (2002) Vaccine-driven evolution of Bordetella pertussis Changes in population structure and strain fitness. Proefschrift Universiteit Utrecht, ISBN 90-393-3008-5 Ministeries VROM, Buitenlandse Zaken, Economische Zaken, Financiën, LNV, OCW, V&W en VWS (2001) Een wereld en een wil, Nationaal Milieubeleidsplan 4. Mourichon, X., Carlier, J. & Fouré, E. (1997) Sikatoga Leaf Spot Diseases. Musa disease Fact Sheet 8, International Network for the Improvement of Banana and Plantain (INIBAP), Montpellier, France. Neumann, J. von (1966) Theory of Self-reproducing Automata. USA: University of Illinois. North Sea Foundation (2001) Marine Forum, Alien Species from ballast water: how does it affect the North Sea region? Perrings, Ch. (2000) The Economics of Biological Invasions. Paper for the workshop on Best Management Practices for Controlling Invasive Alien Species. 22 - 24 February 2000, Capetown, South Africa. Plantenziektekundige Dienst, Nieuwsbrief PD no. 2, maart 2001. Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (2001). Bouwstenen voor het NMP4, Aanvulling op Nationale Milieuverkenning 5. SOVON Vogelonderzoek Nederland (2002). Atlas van de Nederlandse broedvogels; verspreiding, aantallen, verandering - Nederlandse Fauna 5. Leiden: Naturalis, KNNV Uitgeverij & EIS-Nederland, 576 blz., formaat: 23,5 x 30,5 cm, gebonden, full color, ISBN: 90-5011-161-0. Tijdelijke Commissie Biotechnologie en Voedsel (2002) Eten en Genen, een publiek debat over biotechnologie en voedsel (http://www.minlnv.nl/thema/biotech/publiek/inftbp00.htm). Volkskrant juni 1990: http://www.xs4all.nl/~fvjole/archief/artikelen/Volkskrant/1990/stad.html Website Agalev (de Vlaamse groenen): http://www.agalev.be/ Website Convention of Biological Diversity: http://www.biodiv.org/ Website EARSS: http://www.earss.rivm.nl/ Website Global Invasive Species Program: http://jasper.stanford.edu/GISP/ Website Invasive Species Specialist Group (ISSG) van de IUCN: http://www.issg.org/ 99



Website KAD (Kennis- en Adviescentrum Dierplagen): http://www.kad.nl/ Website met veel referenties m.b.t. ecologische risico’s GMO: http://www.biotech-info.net/genes_persist.html Website met veel referenties m.b.t. gene flow: http://www.biotechinfo.net/gene_flow.html Website met veel referenties m.b.t. plagen in gebouwen: http://www.bwk.tue.nl/fago/colleges/biolag/3biolag/3LITbiolag.htm Website NVO: http://www.ongedierte.nl/ Website Volksgezondheid: http://www.rivm.nl/volksgezondheid/ Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2003). Beslissen over Biotechnologie. Rapporten aan de Regering. 64. Den Haag: SDU Uitgevers.

100

101

d e e l 3 - To l e a r n f ro m e a r l y w a r n i n g s

deel 3 To l e a r n f ro m e a r l y w a r n i n g s Meta-analysis of Late Lessons from Early Warnings Philip van Notten International Centre for Integrative Studies Maastricht University P.O. Box 616 6200 MD Maastricht [email protected]

Introduction There has been a growing interest in the topic of early risk detection in recent years. Catalysts to this increased interest are arguably eye-catching developments in terrorism, disease, fraud, and bio- and nanotechnology such as the September 11th attacks, SARS, food crises, the Enron and WorldCom scandals, and GMO debates. These and other cases of high impact, discontinuous events and processes are addressed in recent titles such as Wild Cards, Out of the Blue: How to anticipate big future surprise, and Early Detection of Environmental Health Hazards. The focus of this paper is another such publication entitled Late Lessons from Early Warnings: the precautionary principle 1896-2000. The report examines fourteen cases such as asbestos, radiation, and BSE from the point of view of the precautionary principle. However, this paper for the Dutch Advisory Council for Research on Spatial Planning, Nature, and the Environment (RMNO) addresses the cases from a different vantage point. Although Late Lessons is not an examination of early warnings per se, its case-based and chronological approach lends itself to an analysis of how first indications of risk arise and how they are subsequently treated. Consequently, this paper’s aim is to provide insights on several factors that influence early warning research1. We first describe the report and the nature of the cases that it contains. We then make observations about early warnings and conditions for their identification in order to improve our capability of early detection of environmental risks. The content of this paper is based on a three-step process. First, several observations on early warnings was derived from an analysis of the Late Lessons report’s fourteen case studies. Second, the observations were

1

102

This paper has been written in co-operation with the steering group on transitions of the RMNO. The first person plural is therefore used to refer to the researchers that helped to write this paper.

103


presented as statements to the report’s chief editors2. Their reflections on the statements were then transcribed. The transcript was presented to the editors to check the accuracy of the account as well as to further elaborate on key points. Unless otherwise stated, the source of this paper’s content is the Late Lessons report and comments provided by the report’s chief editors. Late Lessons from Early Warnings Late Lessons from Early Warnings was published in 2002 by the European Environment Agency. The report addresses fourteen historical cases of environmental health hazards, their impacts, and the regulatory action or inaction that was subsequently taken. The cases are: fish stocks, radiation, benzene, asbestos, polychlorinated biphenyls (PCBs), halocarbons and the ozone layer, diethylstilboestrol (DES), antibiotics as growth promoters, sulphur dioxide (SO2), methyl tert-butyl ether (MTBE), chemical contamination of the Great Lakes, tributyltin (TBT) antifoulants on ships, hormones as growth promoters, and bovine spongiform encephalopathy (BSE). The editors state that all the cases are examples of so-called ‘false negatives’, which is defined as cases in which “agents or activities that were regarded at one time as harmless by governments and others, at prevailing levels of exposure and ‘control’, until evidence about their harmful effects emerged” (p. 12). The authors of the case descriptions structured their accounts around four questions: • When was the first credible scientific ‘early warning’ of potential harm? • When and what were the main actions or inactions on risk reductions taken by the regulatory authorities and others? • What were the resulting costs and benefits of the actions or inactions, including their distribution between groups and across time? • What lessons can be drawn that may help future decision-making?


uncertainty existed about a particular activity for which no harm has been detected that outweighs the benefits. The editors claim that they did not succeed in finding “suitable examples” of false positives although they contend that the dumping of sewage sludge in the North Sea and the Y2K Millennium Bug might be possible candidates. Critics have jumped on this claim by proposing cases such as oestrogen therapy, the medical use of marijuana and other illegal drugs, airport security screening, 1,1,1-Trichloro2,2-bis(4chlorophenyl)ethane (DDT), European regulation on biotechnology, and the ban on gas drilling in the Waddenzee. Another main point of criticism is the blame the report places on regulatory institutions for not acting earlier in the face of credible scientific evidence of potential dangers. The editors indicate that they were criticised for overlooking the fact that it takes time for evidence of scientific discoveries to become accepted since, as Kuhn has argued, it must invariably compete with other evidence and paradigms for some time before its validity is proven. Furthermore, it is argued that criticising regulatory authorities for their tardy action involves projecting modern day sensitivities into the past rather than judging the cases in the ‘spirit of the times’. Critics point out today’s precautionary culture first emerged in the 1970s and therefore did not apply in the time periods that many of the cases address. However, the report’s chief editors maintain that it is fair to blame authorities for having ignored the warnings and not at least investigating them given that they were scientifically credible, and for continuing to ignore the warnings despite the accumulation of credible evidence.

Early Warnings One of the report’s aims is to “try to improve transatlantic understanding on the use of precaution in policy-making” (p. 12). Certainly the report has been widely discussed in transatlantic policy circles, where it has received both praise and criticism. The report’s reception can be partly attributed to the controversial nature of the focus of Late Lessons: the precautionary principle. It can also be attributed to the approach taken by the report itself. On the one hand, the report is complimented for its useful empirical material and the reasonableness of the lessons that the editors draw from the case material. On the other hand, the report has received some strong criticism. One of the main criticisms is the focus exclusively on false negatives. Indeed, it is questionable whether the cases are all indeed examples of false negatives. Other types of cases are omitted such as so-called ‘false positives’, cases where “action was taken on the basis of a precautionary approach that turned out to be unnecessary” (p.12) and cases in which 2

104

The chief editors are Poul Harremoës and David Gee. Poul Harremoës is the chairman of the report’s editorial board, and Professor of Environment and Resources at the Technical University of Denmark. David Gee is the report’s chief EEA editor. He is scientific liaison for the EEA as well as being responsible for research on emerging issues.

Scientifically credible early warnings From the above it is clear that the scientific credibility of early warnings of harm is a key feature of the report. The first of the four above questions of the Late Lessons report asks: when was the first scientifically credible ‘early warning’ of potential harm? The report describes harm as the costs as a result of the inactions of governments and others in responding to early warnings of occupational, public and environmental hazards. Furthermore, the use of new technologies is central to all but two of the cases, namely fisheries and BSE. Besides these common elements, there are also some differences in the types of harm that are discussed. We distinguish between the following types of harm: • Direct human injury: such as the radiation and asbestos cases; • Potential human injury: such as the cases of MTBE and hormones as growth promoters; • Direct injury to animals and environment: such as the fish stocks and the ozone layer cases; 105


•

Direct injury to animals and environment as well as indirect human injury: such as the PCBs and BSE cases.

In short, the early warnings of harm addressed in Late Lessons concentrate on various types of risks to environmental health as a result of using new technologies. Risks through the use of new technologies can be considered to be new risks. The report uses scientific credibility as the determining criterion for what constitutes an early warning of new risk. The reasoning behind the criterion is that without such a qualification, claims of early warnings risk being arbitrary. However, the precondition of establishing scientific credibility has several drawbacks. First, the precondition appears to assume that there is consensus on what scientific credibility entails. Second, even in the event of consensus on a standard for scientific credibility, an economist or a demographer might consider something to be an early warning whereas a historian might not, for instance. In short, early warnings are context dependent. The report’s editors stress that science does not speak with a common voice but that it is a collection of dominant paradigms and dissenting opinions. Early warnings of new risks often run against the grain of older and dominant paradigms. The dissenting nature of early warnings is illustrated by the case of John Snow’s theory of waterborne cholera in 1849 when the dominant scientific opinion was that the disease was caused by airborne contamination. Snow’s dissenting theory was frowned upon until events proved the accuracy of its case. The difficulty in recognising the flaws in dominant assumptions is illustrated by the fact that thalidomide fatalities could not be successfully attributed to the pregnancy pill until after several years of controversy. Similarly, scientists at Chernobyl still refused to accept that there was anything wrong with the reactor as they looked out of their windows at the debris from the reactor’s explosion. Third, the need to establish scientific credibility implies that early warnings need to occur within an existent scientific frame of reference. Consequently, the lack of such a scientific frame of reference means that indications of potential harm are not picked up. The absence of a frame of reference can mean that new risks are only identified at a relatively late stage. By that time the damage might be irreversible as several Late Lessons cases point out. Scientifically credible early warnings thus effectively become late warnings because of the difficulty in identifying the flaws in dominant assumptions and paradigms. To illustrate, in the case of stratospheric ozone depletion NASA computers were programmed to filter out so-called ‘outliers’ of high and low O3 readings because they were considered implausible. In fact, the low O3 readings were evidence of ozone depletion in the Antartic. The model parameters that NASA used exemplify the idea of the dominant but flawed paradigm. Here the paradigm delayed the recognition of the hole in the ozone layer until 1985, well after the hole’s formation, and despite Rowland 106


and Molina’s warning in 1974, and subsequent bans on CFCs in aerosols by the United States, Canada, Norway, and Sweden. Another illustration is the twenty years that separated the first use of asbestos in 1879 and the first scientifically credible report of the mineral fibre’s negative effects. We therefore argue that scientific credibility is too narrow a criterion for the early detection of new risks because of the danger of missing early warnings that only stand the scientific test after evidence of harm is established. However, the editors make a valid case for scientific credibility in instances where early warnings are difficult to interpret. We conclude from the Late Lessons accounts that the visibility of a warning plays a role in when it is picked up. ‘Loud’ and spectacular warnings such as earthquakes and epidemics are generally picked up quicker than less visible warnings. However, a highly visible warning need not be easier to interpret than more subtle warnings. For example, in 1952 smog - a mixture of fog and coal smoke killed more than 2 000 people in London. The measures, which mainly involved the use of tall chimneys, were slow in coming and smog killed a further 800 Londoners in 1962. More air quality controls in the UK and other western European countries resulted in the improvement of the surface air quality during the 1960s despite increased emissions due to an increase in energy consumption. Experts believed that harmful emissions were being diluted and dispersed to levels that were not harmful. However, several instances of scientific research showed that emissions from the UK and other western European countries were poisoning lakes and damaging buildings on a wide scale in Scandinavia in the form of acid rain. Yet, despite the scientific evidence, the geographical distance between points of emission and places of damage was a complicating factor. Smog in London was highly visible, whereas acid rain manifested itself in a subtler and geographically distant manner. This factor helped ensure that more than 20 years of persuasion was needed to get western European countries to take action. However, the fact that successful action was taken at all can probably be attributed to the scientific credibility of the warnings that ultimately won over the initial scepticism. Early warnings and asymmetry in time The editors use the criterion scientific credibility to avoid the danger of arbitrariness in the identification of early warnings. However, such a criterion does not solve the problematic nature of the concept of early warnings. The problem is partly due to what the Late Lessons editors introduce as the latency lacuna. The concept describes the complication of assessing the effects of a technology when there is a long lag time between first exposure and measurable impact. The technology and the conditions in which it is used will have changed by the time the effects of the first instance of exposure become clear. As a result, only conclusions about older versions of the technology can be drawn at a given point in time, while it is impossible to know the effects of the newer version. By the time the effects of newer ver107


sions of the technology can be assessed the technology and the conditions in which it is used will have changed once again. The latency lacuna is illustrated by the fact that the latent period between asbestos exposure and the diseases it causes is 10 - 40 years. By the time evidence of the impact of first exposure became clear those with interests in the technology claimed that it was not representative of the contemporary situation because improvements in working practice meant that the risks were much less than in the past. Similarly, it was claimed that low doses of DES in beef cannot be as hazardous as the high doses in the DES pill that were prescribed to pregnant women. The report’s editors believe that the claim could not be disproved entirely because of the latency lacuna. It is possible that mobile phones will prove to be a case where the latency lacuna is influential. In several years time the proof of the damage of mobile phone EMFs might emerge that has been warned about for a long time. However, telecom companies can counter the evidence claiming that the damage was as a result of old technology, and that the risks of the new technology are less or even non-existent. Besides the practical difficulties in relation to technology assessment, the latency lacuna demonstrates a tension between the interpretation of early warnings ‘in the spirit of the times’ and in hindsight. By the time an early warning is widely accepted as relevant, it and the risks it refers to have changed in character. So too have the societal conditions in which the warning first appeared! Therefore, the intrinsic nature of early warnings as well as the way they interpreted changes over time. Taken to an extreme, we argue that in certain cases early warnings only gain meaning in hindsight because of the significance of developments later in time. These significant developments are not caused directly by the risk that the early warning refers to but by a convergence of other elements. For example, Mohammed Atta’s stay in Hamburg prior to ‘9/11’ is only significant because of the attacks in the United States. But his visit to Hamburg in itself does not reveal much about the later events. By implication, it is impossible to derive the nature of the later harm from the warning when it first appears. Following this reasoning, even the most scientifically credible early warnings can be fundamentally flawed, giving little indication of actual future harm. Thus causal reasoning is too simplistic an approach to anticipate the outcome of the convergence of the supposed risk with other events and developments in the future. Perhaps then it is unreasonable to assume that even the most scientifically credible early warnings were enough of an indication of future costs to prompt precautionary action. The role of science The emphasis on scientific credibility is an indication of the pivotal role that the report gives to science in the identification, interpretation, and communi108


cation of early warnings. Of the three aspects, science’s role is most influential in the interpretation of early warnings, which are often large in number and variety and whose meaning is sometimes illusive as the acid rain in Scandinavia example shows. The Late Lessons’ editors emphasise that the term science should be seen in a broad sense in this context. From the report it can be inferred that the interpretation of warnings is not a matter for universities alone but also for other people and institutions involved in knowledge production. The report’s editors argue that one task of scientists is to establish the causal chain of an early warning. An early warning is often an hypothetical association between a cause and an effect. This claimed association is often challenged by questioning the validity of the supposed causal relationship. For example, doubts remained for a long time about the claimed connection between asbestos and radiation on the one hand and the deaths and injuries that they later proved to have caused on the other hand. According to the report’s editors, it is up to the scientist to establish whether an early warning is a cause or an effect and to establish at least a minimum level of scientifically credible suspicion about a cause-effect relationship. Early warnings are usually not based on extensive bodies of knowledge and evidence because of the novelty of the phenomena that early warnings refer to. Consequently, we argue that an approach to trying to identify and interpret an early warning is to use observations from analogous cases in the past. Late Lessons describes a few cases where analogies played a role, even if only a minor one. For example, analogy formed the basis of the 1988 conclusion at a meeting of the National Institute for Biological Standards and Control at which senior government officials were present that “by analogy (with scrapie and Creutzfeldt-Jacob disease) BSE may be transmissible to humans” (p 158). The notion of a limited body of knowledge because of novelty also applies to cases of new technology that are addressed in Late Lessons such as MTBE, radiation, benzene, asbestos, halocarbons, PCBs, DES, and TBT, for example. The case of MTBE illustrates how industry could have suspected complications with the use of the chemical. MTBE was chosen as a substitute for lead in petrol because of its low cost, its easy production, and its transfer and blending capabilities. Producers might have anticipated complications had they looked at analogous cases such as persistency of pesticides and detergents. Past experience with these chemicals shows that their use can have undesirable and irreversible effects such as persistent toxicity or foaming rivers when combined with certain other chemical properties. However, the report’s editors point out that the problem with historical analogy is that it is often not considered serious evidence. The supposed analogy is often contested by stating that no analogous relationship exists because there are more differences than there are similarities between the supposed analogous cases. Related dismissive arguments include that 109


evidence from analogous cases is not consistent or not considered proof enough. Nonetheless, there are cases where evidence from analogies is taken seriously. This is illustrated by the action taken against beef hormones by the EU, which was partially based on an analogy with DES that had been banned earlier as a growth promoter. Early warners and their power to persuade Late Lessons makes clear that whereas the interpretation of signals is mainly the domain of science, the identification or ‘sighting’ of early warnings need not be. For example, once the rare tumour had been observed by scientists, a DES mother is credited with having raised the possibility that the pill she swallowed many years before had a direct relationship with her daughter’s cancer. Similarly, Lucy Deane, a UK factory inspector is said to have provided the first early warning regarding the dangers of asbestos when reporting on deaths in numerous factories. The communication of early warnings is not solely the domain of scientists either. The media often plays an important role in disseminating the sometimes-lone voice of the ‘early warner’. This is illustrated in numerous cases in the Late Lessons report. Journalist John Dennis alerted the public to the possibility of damage due to X-ray radiation, for example. Also the Swedish media’s played an influential role in the dissemination of the reports on dangers of antibiotics as growth promoters. The report’s editors indicate that the type of scientific evidence that is provided is influential in determining how stakeholders and the broader public receive the appraisal of early warnings. Much depends on the distinction between the type of scientific evidence that ‘hard-core’ science and ‘other’ science provides. Hard-core science invariably provides theoretical evidence that can be substantiated empirically. However, early warnings are sometimes solely based on empirical evidence as the journalist and the factory inspector in the respective cases of radiation and asbestos demonstrate. Although the credibility of theoretical evidence can be questioned when it lacks an empirical basis, evidence tends to be taken even less seriously when it is solely empirical and thus circumstantial. A case in point is the lengthy and still on-going debate on the claimed connection between overhead power lines and leukemia in children. In this case, ever-stronger empirical evidence is still not supported by a theoretical explanation. However, sometimes powerful enough empirical evidence is sufficient to be accepted as valid as the discovery of stratospheric depletion due to CFCs shows. The persuasive power of early warners is also determined by a number of factors other than the nature of the evidence. The experience and reputation of the early warner is important. However, accredited scientists often also have a vested interest, even if it is only their own reputation, which might prevent them from playing the role of early warner. Gender is another deter110


mining factor. On the whole female dissenters are not taken as seriously. Besides Lucy Deane, the factory inspector who first reported on the possible dangers of asbestos, examples of female early warners who met significant resistance are Rachel Carson and Theo Colborn, authors of Silent Spring and Our Stolen Future respectively. The nature of the dissenter’s evidence is another factor as explained earlier. One wonders whether the dangers of asbestos would have been acknowledged earlier had Lucy Deane been male, an accredited scientist, and her evidence theoretically supported. A lesson that the report draws from the above cases is to ensure the use of ‘lay’ and local knowledge, as well as relevant specialist expertise in the appraisal of early warnings. To elaborate, we conclude that this not only means using ‘alternative’ sources of knowledge but also being open to various types of knowledge: theoretical, empirical, and even anecdotal. The influence of vested interests The report’s editors argue that the ability of early warnings to affect change not only depends on the early warner and the nature of the evidence but also on the vested interests that are involved. Cases such as asbestos, radiation, benzene, PCBs, DES, SO2, and BSE are all examples where authorities and other empowered stakeholders failed to act not only on scientifically credible early warnings but also on late and loud warnings. The reason for such failure to act was largely because the warnings competed with other prevailing interests. This phenomenon is what Myers refers to as ‘ignorance’. Metaphorically speaking, in order to overcome the often-formidable vested interests, dissenters nearly always need to produce a corpse before they are listened to and have their warnings accepted. The higher the opposing interests, the more likely it is that dissenting views are only given credit when their evidence is unquestionable. The Late Lessons cases show a variety of motives for delayed action. Here we discuss those motives that are most influential to early risk detection. From the report we infer that economic interest is a particularly strong interest. A powerful example of its endurance is the ignoring of evidence about the dangers of infants’ exposure to the DES in the first months of pregnancy. The evidence was available even before highly profitable synthetic oestrogen’s market introduction but the pharmaceutical industry, regulators, and medical scientists disregarded it until an estimated 2 - 10 million individuals were exposed to the hormone. In another case, within 20 years of the start of mining activities for asbestos, over 100 products had been developed from the mineral. Only a century of warnings and inadequate responses later were comprehensive bans on all forms of asbestos implemented in the European Union (EU) in 1998. Meanwhile the total disease burden could be around 250 000 to 400 000 deaths in the fifteen EU member countries as a result of asbestos exposure.

111


Political interests are also powerful motives for delayed action on early warnings of potential harm. The BSE-affair is a good example of economic interests to which political interests were attached. The British Ministry of Agriculture, Fisheries, and Food’s (MAFF) initially played down the suggestion that recycling animal slaughterhouse offal into animal feed was potentially dangerous. The motivation for doing so was the wish to diminish the short-term adverse impact of BSE on the profitability of the food industry and the level of public expenditure that was needed to combat the disease. However, events proved that the evidence was correct. This left the ministry continuing to their dismissive policy in the interests of maintaining political credibility. A third interest that sometimes overrules economic and political interests is public sentiment. However, this tends to be more fickle and fleeting than the other two interests. An early warning is often not picked up if it does not connect with the mood of the public or relevant communities in society. The use of X-rays in health care in the decades after their discovery in 1895 ensured that for years the public and the main body of the scientific community did not take warnings of the dangers of X-rays seriously. A more contemporary example is possibly the claimed harm of electro-magnetic fields in mobile telephones. Numerous warnings of potential dangers have not had a significant effect on the use of mobile phones. However, the Late Lessons editors indicate there are some exceptions to the general ‘corpse rule’. The ban on the use of CFC’s in aerosols in several countries in 1977 was the result of evidence that put beyond reasonable doubt the 1974 claim that that the chemicals were possibly damaging to the stratosphere. However, such preventive action is only taken when it is easy and cheap. This compares to the notion of ‘solutions looking for problems’ that is quoted in Dinkelman where problems are only addressed when a solution is available. To illustrate, Johnson & Johnson were the distributors rather than the producers of CFC-filled aerosols when they announced they would stop using them. For Johnson & Johnson, it was a matter of switching suppliers rather than changing their production processes. Therefore, the company had less to lose than the producers who resisted the anti-CFC lobby3. The United States, Canada, and Sweden banned CFCs in aerosols in 1977 against the opposition of the manufacturers. Another exception to the corpse rule is the case of antibiotics as growth promoters. Here, evidence of the dangers of DES when used as a growth hormone in animals, fuelled suspicion of the potential for similar harm if antibiotics were used on livestock. This suspicion was enough to take precautionary action despite the fact that the evidence still does not indicate

3

112

Their resistance ended when the anti-CFC lobby found a substitute chemical. At that moment they adopted the position that CFCs should be banned immediately, presumably in order to maximise their substitutes markets.


beyond doubt that animals and humans develop a resistance to antibiotics. However, in 1969 and 1999 it was felt that the nature of the potential risk to humans demanded precautionary action against antibiotics. In a recent ruling, the European Court of Justice upheld the European Commission decision to ban four antibiotics as a precautionary measure. In any event, a lesson that we can draw for early risk detection is that it is important to identify the interests that might work to suppress research and communication on early warnings. Preconditions for curiosity-driven research To overcome the pressures of dominant paradigms and vested interests in early warning research, the editors call for better conditions for conducting ‘curiosity-driven research’. Identifying early warnings often involves making sometimes-accidental connections of disparate pieces of information. For example, in 1966 Soren Jensen, while working on DDT, fortuitously discovered unknown molecules, that later turned out to be PCBs, in the muscle of white-tailed sea eagles. Similarly, it is fortunate that the seven original cases of the carcinogenic effects of DES were all diagnosed at the Massachusetts General Hospital rather than in several different medical centres. Had this not been the case then the chance of discovering the harmful effects of DES would have been much reduced. The editors argue that creating the conditions for these connections to occur demands certain individual as well as institutional requirements. With regards to individual requirements, it helps if a scientist has a number of talents. First, we argue that the ‘early warning scientist’ should have keen observational powers. Second, s/he should have good powers of abductive reasoning where the most likely explanation for an early warning can be inferred. A third quality is a knowledge base or expertise that allows the scientist to make sense of that what s/he observes. This quality also makes it possible for the scientist to be inspired by unconscious or tacit knowledge that is triggered as a result of a confrontation with new information. Fifth, the scientist should have an inquisitive mind. Lastly, it helps if the scientist has a large professional network so that s/he is often exposed to new ideas. With regards to institutional conditions, the report’s editors stress the need to nurture those institutions that foster independent ‘curiosity-driven’ research. These institutions have the task of looking after society’s long-term concerns in a time when large parts of society are short-term oriented. Curiosity-driven research has traditionally been the task of universities. However, today’s universities are being pressured to work in a more marketoriented and customer-driven manner and there are fewer opportunities for research that deviates from established paradigms. What we describe as ‘cultures of curiosity’ are usually not found in contexts of client-based research, so argue the editors, because the type of output is often constrained by the desires of the client. Nor are cultures of curiosity found in 113


regulatory institutions such as the European Commission where ‘desk sergeants’ work to ensure the optimal functioning of the existent system. Little deviation from the path is possible in client-based and regulatory contexts because the desired output is usually in tune with the conventional paradigm. As a result new things that do not conform to the paradigm are dismissed. A case in point is the scenario development process called Questa, which was conducted at the Dutch Ministry of Transport, Public Works, and Water Management from 1996 to 1998. The project’s goal was to explore the future of the Netherlands in its European and global context. Management and other sponsors encouraged the project team to come up with unthinkable things in order to generate new and novel ideas for policy development. However, all involved in the scenario development process opted for the security of the dominant mode of thought and behaviour at the ministry. Furthermore, the management at the ministry publicly empowered the project team with the task of developing the scenarios as it felt best. In reality, however, tight reigns were kept on the project and the project team was not allowed to stray beyond the established thinking on policy. Besides, team members were uncomfortable with the freedom given to them. The team preferred to work under the guidance of the management, and the dominant mode of thinking that it instilled in the organisation. The project team’s incapacity to ‘think the unthinkable’ can in large part be attributed to the ministry’s organisational culture where civil servants believe that they are constantly being watched and controlled. This conclusion suggests that exploratory research that deviates from established paradigms is ineffective in an organisation such as the Dutch Ministry of Transport where the adherence to the dominant mode of thought and behaviour is so strong that the civil servants internalise it unconsciously and unquestioningly.


They are: • Be aware of the influence of time on early warnings, and recognise the limits of causal reasoning in early warning research; • Historical analogy as an early warning research approach can help develop hypotheses about potential risks; • Besides using of ‘lay’, local, and expert knowledge to appraisal early warnings, also consider various types of knowledge: theoretical, empirical, and even anecdotal; • Identify the interests that might work to suppress research and communication on early warnings; • Pay attention to dissenting opinions; • Foster ‘cultures of curiosity’. We do not merely call for a greater awareness of early warnings. The suggestions also propose an alternative to current early risk detection with its reliance on science to alert society to potential dangers. Although science should continue to play a prominent role in the appraisal of early warnings, Late Lessons shows that the identification of early warnings and placing them on the policy agenda can also be the task of others. Therefore, in cases of new risks, society in general and policy-makers in particular should not wait for scientists to sound the alarm before placing an early warning on the policy agenda. However, a more pro-active society and policy arena does not imply a lesser role for science. Indeed, the reverse is probably true, as scientific scrutiny of early warnings becomes all the more important. Science is then a safeguard against unfounded claims as well as against the unsound dismissal of valid ones.

References Conclusion In this paper we have outlined a number of observations about early warnings on the basis of case material provided in the Late Lessons report. The following topics are relevant in this context: the scientific credibility of early warnings, the factor time in relation to early warnings, the role of science, the persuasive power of early warners, the influence of vested interests, and preconditions for curiosity-driven research. The report draws several lessons from its case material. One of the lessons addresses early warnings directly: “Provide adequate long-term environmental and health monitoring and research into early warnings.” The insights that we distilled from the case material of the report provide some suggestions for early warning research.

114

Carson, R. (1962) Silent Spring. London: Penguin. Cohen, M. D., March, J. G., et al. (1972) A garbage can model of organisational choice. Adminstrative Science Quartely 17, 1-25. Colborn, T., Myers, J. P., et al. (1997) Our Stolen Future: Are We Threatening Our Fertility, Intelligence & Survival?-A Scientific Detective Story. New York: Dutton/Plume. Dinkelman, G. H. (1995) Verzuring en het broeikaseffect: de wisselwerking tussen problemen en oplossingen in het Nederlandse luchtverontreinigingsbeleid (1970-1994). Utrecht: Van Arkel. Dobbinga, E. (2001) Weerbarstigheid van organisatiecultuur: een organisatie-antropologische studie naar betekenisgeving aan moderne managementinstrumenten (Stubbornness of organisational culture). Delft: Eburon. Durodié, B. (2002) The Precautionary Principle in the 20th Century: Late Lessons from Early Warnings (Book review). Risk Analysis 22(6). 115


European Environment Agency (2002): Late lessons from early warnings: the precautionary principle 1896 - 2000 European Environment Agency. Global Business Network: Wild Cards (1996). Kates, R. W. and Clark, W. (1996) Environmental Surprise: Expecting the Unexpected. Environment 38(2), 6-11. Kuhn, T. S. 1970 The Structure of Scientific Revolutions. Chicago, USA: University of Chicago Press. Maso, I. (1997) De zin van het toeval (The meaning of chance). Baarn: Ambo. Medvedev, G. (1989) Chernobyl Notebook. Soviet Union Economic Affairs (June), 1-75 . Myers, N. (1995) Environmental Unknowns. Science 269(21 July), 358-360. Petersen, J. L. (1999) Out of the blue. How to anticipate big future surprises. Lanham: Madison Books. Pielke, R. (2002) The Precautionary Principle in the 20th Century: Late Lessons from Early Warnings (Book review). Nature 419(3). Pieterman, R. and Hanekamp, J. (2002) The Cautious Society: An essay on the Rise of the Precautionary Culture. Heidelberg Appeal Nederland. Wiedemann, P. M., Karger, C. R., et al. (2002) Early Risk Detection in Environmental Health: Feasibility Study. Report of the Action Programme “Environment and Health”, Report number 200 61 218/09.

APPENDIX

APPENDIX Contactgegevens van essayisten en referenten Essayisten (in volgorde van essays) ir Walter J.R. Ruijgrok drs. Mariëlle E.J.P. Vosbeek KEMA Nederland B.V. Postbus 9035, 6800 ET Arnhem e-mailadressen [email protected]; [email protected] drs. Kay Damen dr. André P.C. Faaij prof.dr. Wim C. Turkenburg Department of Science, Technology and Society Copernicus Institute Universiteit Utrecht Padualaan 14, 3584 CH Utrecht e-mailadressen [email protected]; [email protected]; [email protected] prof. dr. ir. J. (Han) K. Vrijling Faculteit Civiele Techniek en Geowetenschappen Technische Universiteit Delft Postbus 5048, 2600 GA Delft e-mailadres [email protected] drs. Ruben Huele dr. Esther van der Voet Centrum voor Milieuwetenschappen Universiteit Leiden Postbus 9518, 2300 RA Leiden e-mailadressen [email protected]; [email protected] drs. Ruud A.M. Stevers Hoofdkantoor Rijkswaterstaat, bureau Adviseurs Postbus 20906, 2500 EX Den Haag e-mailadres [email protected] drs. Philip W.F. van Notten International Centre for Integrative Studies (ICIS) Universiteit Maastricht Postbus 616, 6200 MD Maastricht e-mailadres [email protected]

116

117

APPENDIX

Referenten (in alfabetische volgorde) dr. Makoto Akai AIST, Japan [email protected]

dr. ir. André M. Henken e.a RIVM [email protected]

drs. Barend C.W. van Engelenburg VROM [email protected]

prof. dr. Nebojsa Nakicenovic IIASA, Oostenrijk [email protected]

dr. Peter J. Cook e.a. CBE/FTSE, Australië [email protected]

prof. dr. Lucas Reijnders UVA [email protected]

mr. David Gee EEA, Denemarken [email protected]

dr. ir. Gerrit-Jan Schaeffer e.a. ECN [email protected]

prof. dr. Jaap Goudsmit Crucell n.v. [email protected]

dr. ir. Tore A. Torp Statoil ASA, UK [email protected]

mw. Marga M. Kool Waterschap Reest-Wieden [email protected]

prof. dr. ir. Pier Vellinga VU, faculteit Aard- en Levenswetenschappen [email protected]

Ing H (Eric) Kraaij UvW [email protected]

118

ir. Gert Verwolf Waterschap Veluwe-Apeldoorn [email protected]

Nieuwe risico s in t vizier?

Recommend Documents