Nieuw pensioenstelsel volgens politieke jongerenorganisaties; wat kunnen we van Chili leren? Drs. E.A.P. Schouten CPC1 Tijdschrift voor Pensioenvraagstukken, 2013/53 December 2013
Inleiding De jongerenorganisaties van VVD, PvdA en D66 presenteerden op 26 mei 2013 een plan voor een nieuw pensioenstelsel2. De vergelijking met het pensioenstelsel van Chili wordt regelmatig gemaakt. Maar hoe ziet dat stelsel er eigenlijk uit? En in hoeverre lijkt het voorstel op het Chileense stelsel? Kent het Chileense stelsel nog interessante onderdelen die wellicht overgenomen kunnen worden? Na een kort overzicht van het voorstel voor een nieuw pensioenstelsel volgt een beschrijving van het Chileense pensioenstelsel. De tien punten van het voorstel worden vervolgens vergeleken met de betreffende elementen uit het Chileense stelsel. Tenslotte wordt aangegeven welke onderdelen uit het Chileense stelsel interessant en wellicht over te nemen zijn.
Voorstel politieke jongerenorganisaties “Het wordt steeds duidelijker dat het pensioenstelsel kampt met een aantal fundamentele problemen, maar een definitieve oplossing hiervoor blijft echter uit. Grondige vernieuwing, richting meer zeggenschap voor de deelnemer en meer transparantie is geboden”, stellen de jongeren. De jongerenorganisaties van VVD, PvdA en D66 willen dat mensen meer zeggenschap over hun pensioen krijgen. Pensioendeelnemers moeten de mogelijkheid krijgen zelf een pensioenuitvoerder te kiezen. De verplichting te sparen voor het pensioen blijft, maar de pensioenpremie wordt voortaan gestort op een persoonlijke pensioenrekening. Pensioenuitvoerders beleggen vervolgens het geld op deze rekeningen collectief. De politieke jongerenorganisaties willen op deze manier een einde maken aan het generatieconflict binnen het huidige stelsel. Tegelijkertijd biedt het plan een oplossing voor de grote onzekerheid die op dit moment onder gepensioneerden heerst. Door invoering van persoonlijke rekeningen kan het geld van ouderen en jongeren apart worden belegd. Voor ouderen kan het risico worden geminimaliseerd terwijl het geld voor jongeren, met het oog op een hoger rendement op de lange termijn, risicovoller kan worden belegd. 1
Erik Schouten is International Legal and Tax Consultant bij Aegon Adfis. Hij schrijft deze bijdrage op persoonlijke titel. 2 Het voorstel van de politieke jongerenorganisaties is te vinden op www.nieuwpensioenstelsel.nl
De jongerenorganisaties willen verder de huidige verplichtstelling omzetten in een algemene spaarplicht. Alle werkenden in Nederland, inclusief ondernemers en zelfstandigen (zzp’ers), moeten een deel van hun inkomen sparen op hun persoonlijke pensioenrekening. Dit biedt een oplossing voor het probleem dat een steeds groter wordende groep mensen geen aanvullend pensioen opbouwt. Zelfstandigen kunnen zo meedelen in de schaalvoordelen van het tweede pijler pensioen.
Pensioenstelsel in Chili3 Van collectief DB naar individueel DC Tot 1981 had Chili een pensioensysteem dat bestond uit een ‘defined benefit’ pensioen. De uitkeringen waren gebaseerd op het gemiddelde inkomen van een aantal jaar voor de pensioendatum. De pensioendatum varieerde sterk per categorie werknemers en was afhankelijk van de soort regeling. Het Chileense pensioensysteem werd uitgevoerd door verschillende uitvoeringsorganisaties en was gefinancierd op omslagbasis. Dit systeem was niet langer houdbaar door demografische en economische ontwikkelingen en inefficiëntie in de uitvoering. In 1981 verving Chili dit systeem door een beschikbare premieregeling (‘defined contribution’) van individuele spaarrekeningen, aangeboden door marktpartijen. In de jaren daarna werd dit ‘Chileense model’ door meer dan 30 landen in de wereld overgenomen.
Verandering groot succes Werknemers konden kiezen tussen het oude of het nieuwe pensioensysteem. De overheid stimuleerde de overgang door aantrekkelijke fiscale maatregelen. Als compensatie voor de premies die onder het oude systeem werden betaald, gaf de overheid speciale obligaties uit; zogenaamde ‘recognition bonds’. De werknemers die naar het nieuwe systeem overstapten ontvingen deze obligaties die werden uitbetaald op moment van hun pensioneren. Het enthousiasme voor het nieuwe systeem was veel groter dan verwacht. Het aantal verwachte aanmeldingen na één jaar werd al na één maand gehaald. Aan het einde van het eerste jaar schreven zich 1,4 miljoen van de totaal 2,2 miljoen deelnemers aan het oude systeem in.4 Vanwaar dit enthousiasme? Het oude staatspensioen had vele nadelen. Het belangrijkste: het was oneerlijk. Verschillende groepen werknemers hadden verschillende pensioenaanspraken op basis van het aantal dienstjaren. Zo verschilde het aantal dienstjaren tot pensionering van 45 tot 12 (!). Hoe meer onderhandelingsmacht, hoe minder benodigde dienstjaren. Parlementsleden konden met 12 dienstjaren al met pensioen.5 De afwezigheid van een duidelijke relatie tussen inleg en opbrengst was een ander belangrijk nadeel van het oude systeem. De werkgever hield de pensioenpremie in op het loon en droeg deze af. De werknemer beschouwde de pensioenpremies als belastingen. Wanneer de werkgever de premies niet afdroeg, ontstond er een schuld van de werkgever die kon worden uitgesteld, heronderhandeld 3
Uiteraard wordt hier alleen een globale schets gegeven van de hoofdlijnen van het Chileense pensioensysteem. De inhoud van deze paragraaf en de vergelijking in de volgende paragraaf moeten dan ook op deze wijze worden gelezen. 4 S. Baeza, Basic conditions for the stability of an individually-funded pension system: the case of Chile, uit Opportunities and challenges for individually-funded systems in a globalised world, International Federation of Pension Fund Administrators, 2012, p. 240. 5 S. Baeza, a.w., p. 241.
of zelfs kon vervallen. Het gemiddelde salaris van de laatste 120 maanden voor pensioendatum bepaalde de hoogte van het pensioen. In de werkzame jaren vóór deze laatste 120 maanden waren zowel werkgever als werknemer erbij gebaat om het officiële loon zo laag mogelijk te houden: de werkgever hoefde minder af te dragen en de werknemer had een hoger netto inkomen. Na de invoering van het nieuwe systeem vervielen de privileges en oneerlijkheid. Er ontstond een duidelijke relatie tussen individuele inleg en opbrengst. De werknemer werd verantwoordelijk voor de premiebetaling. De werkgever was niet meer dan een doorgeefluik van de premie aan de pensioenuitvoerder. Het niet betalen van premies werd strafbaar.
Wat bepaalde het succes? De volgende elementen zorgden ervoor dat de verandering een groot succes werd en dat zoveel werknemers kozen voor het nieuwe systeem.6 7
Door de lagere premie van het nieuwe systeem hielden werknemers ongeveer 11% netto salaris meer over. Een intensieve publiciteitscampagne benadrukte de voordelen van het nieuwe systeem en stak de draak met werknemers die in het oude systeem bleven. Rechtstreekse druk van werkgevers, waaronder de overheid (Chili was in 1981 een militaire dictatuur (!)). Vanaf het begin was het nieuwe systeem streng gereguleerd. De pensioenfondsen werden gescheiden van de beleggingsfondsen. Op enig moment waren er 22 pensioenfondsen in Chili. Ze deden het niet allemaal even goed; in 2012 waren er nog maar zes. Maar het faillissement had geen gevolgen voor de beleggingen van de werknemers. Goede beleggingsresultaten in de eerste jaren hielpen ook mee. In de eerste zeven jaar van het nieuwe systeem was het gemiddelde jaarlijkse rendement 15% meer dan de inflatie.
Weeffoutjes Het nieuwe systeem kende nog wel wat weeffoutjes. Chili repareerde die in de loop der jaren. Zo werd het in 1986 mogelijk in aandelen te beleggen. Dit viel samen met een grote privatiseringsronde van de overheid. De staatsbedrijven die naar de beurs gingen presteerden prima. In 1990 stond de regering toe om in het buitenland te beleggen. Op deze manier konden de pensioenfondsen hun beleggingsrisico ook internationaal spreiden. In 2002 ontstond concurrentie voor de pensioenfondsen. Werknemers die vrijwillig spaarden voor pensioen konden dat ook doen bij banken en verzekeringsmaatschappijen. De keuze aan beleggingsfondsen werd in dat jaar ook vergroot. Het zogenaamde ‘multi-fund’ werd geïntroduceerd. Dit maakte het mogelijk om in vijf verschillende ‘lifecycle’ fondsen te investeren. Het beleggingsrisico kon zo beter worden afgestemd op de leeftijd en daarmee de beleggingshorizon van de werknemer. Een aantal hardnekkige problemen werd hierdoor echter niet opgelost. Zelfstandige ondernemers en grote groepen werknemers vielen niet onder het pensioensysteem. En door een onregelmatige inleg was de pensioenopbouw voor velen onvoldoende. Daarnaast waren de kosten van de 6
M. Marcel, Citizen participation in the formulation of structural reforms: the 2008 pension reform in Chile, uit Opportunities and challenges for individually-funded systems in a globalised world, International Federation of Pension Fund Administrators, 2012, p. 186. 7 S. Baeza, a.w., p. 243 - 244.
pensioenfondsen in vergelijking met het buitenland te hoog en hadden deze een negatief effect op de hoogte van het pensioen van de deelnemer. In 2008 hervormde Chili het pensioensysteem opnieuw ingrijpend. Voor mensen die geen pensioen konden opbouwen werd een vangnet geïntroduceerd in de vorm van een basispensioen. Meer mensen vielen onder het pensioenstelsel, waaronder zelfstandige ondernemers. De concurrentie tussen de uitvoerders werd vergroot. Daarnaast werden de kosten gedwongen verlaagd en de mogelijkheden om vrijwillig extra te sparen vergroot.
Het Chileense pensioensysteem in grote lijnen Het pensioensysteem in Chili bestaat uit een inkomensafhankelijk basispensioen (eerste pijler), een tweede pijler op basis van beschikbare premieregelingen met verplichte individuele rekeningen en een aanvullend pensioen in de derde pijler. De eerste pijler biedt een basisinkomen voor degenen die weinig of geen pensioen hebben opgebouwd. Mensen die weinig pensioen konden opbouwen, ontvangen een aanvulling uit de eerste pijler tot een bepaald maximum. De financiering van de eerste pijler vindt plaats vanuit de algemene middelen (de belastingopbrengsten). Deelname aan de tweede pijler (het zogenoemde ‘Individual Capitalization System’) is verplicht voor werknemers en zelfstandige ondernemers. Iedere deelnemer heeft een individuele rekening waarop de pensioenpremies worden gestort. De hoogte van het uiteindelijke pensioenkapitaal is afhankelijk van de hoogte van de inleg, het gemaakte rendement en de kosten. Wanneer deelnemers aan de tweede pijler meer willen sparen dan de verplichte bijdrage, kunnen zij dat in de derde pijler doen. De inleg is tot een bepaald maximum aftrekbaar. Het is mogelijk om het saldo ineens op te nemen en niet te gebruiken als aanvulling op het pensioen. In dat geval betaalt de deelnemer een extra belastingheffing. In Chili betalen veel mensen geen of erg weinig belasting. Om ook deze groep te stimuleren om in de derde pijler te sparen, is een alternatief voor premieaftrek ingevoerd. Deelnemers kunnen ervoor kiezen om geen aftrek te claimen. De opname is dan onbelast tot het bedrag van de niet-afgetrokken premies. In Nederland noemen wij dit de saldomethode. Wanneer een deelnemer kiest voor de saldomethode biedt de Chileense overheid een bonus. Als de deelnemer het spaarsaldo gebruikt voor aanvulling op het pensioen (en dus niet in één keer laat uitkeren) ontvangt hij een bonus van 15% van alle ingelegde spaarbedragen. Uitvoerders in de derde pijler zijn pensioenfondsen, maar ook banken, verzekeraars, beleggingsinstellingen etc.
Pensioenuitvoerders De pensioenregelingen worden uitgevoerd door private partijen, de ‘Administradoras de Fondos de Pensiones’ (AFPs). Zij mogen alleen het management van het pensioenfonds uitvoeren en een aantal, in de wet vastgelegde, taken die direct verband houden met de uitvoering van pensioenregelingen. De AFPs ontvangen de pensioenpremies en beleggen deze. Zij zorgen ook voor het onderbrengen van het arbeidsongeschiktheids- en overlijdensrisico bij een verzekeringsmaatschappij. De AFPs brengen kosten in rekening voor hun dienstverlening tot een door de overheid bepaald maximum. De deelnemers betalen deze kosten. Er zijn momenteel zes AFPs werkzaam op de Chileense markt. De uitvoerders kunnen iedere twee jaar een aanbod doen aan de ongeveer 700.000 werknemers die zich op de arbeidsmarkt melden. Het pensioenfonds dat de laagste administratiekosten biedt, wint.
Dat betekent dat deze werknemers verplicht moeten deelnemen bij dit pensioenfonds en minimaal twee jaar moeten blijven. Daarna mag de deelnemer zelf zijn pensioenuitvoerder kiezen en mag van uitvoerder wijzigen en zijn opgebouwde pensioenkapitaal meenemen wanneer hij of zij dat wenst. De concurrentie in Chili tussen de AFPs zou wel eens groter kunnen worden door buitenlandse investeringen. Dit jaar namen twee grote Amerikaanse verzekeraars, Principal Financial Group en Metlife, twee AFPs over. In 2011 had een Colombiaanse verzekeraar al een AFP overgenomen. 8
Premies en kosten In de tweede pijler betalen deelnemers een premie van 10% van hun inkomen voor hun pensioenregeling . Werkgevers betalen een additionele premie voor overlijdens- en arbeidsongeschiktheiddekkingen van 1% van het salaris. Ondernemers betalen een premie voor een vergelijkbare verzekering. Daarnaast heffen de AFPs een bijdrage voor de administratie van gemiddeld 1,4% van het bruto inkomen (dit varieert tussen 0,77% to 2,36%). Ieder kwartaal publiceren de APF’s hun kosten. Met behulp van een rekentool op de site van de toezichthouder kunnen deelnemers deze kosten vergelijken en pensioenprojecties maken. De werkgever houdt de pensioenpremie in op het bruto salaris en maakt dit over aan de AFP naar keuze van de deelnemer. Deelnemers kunnen vrijwillig meer sparen dan 10% van hun inkomen. Tot een bepaald maximum is deze extra bijdrage aftrekbaar. Ook andere partijen dan AFPs (zoals verzekeraars en banken) kunnen uitvoerders zijn van deze vrijwillige regelingen.
Uitkeringen en dekkingen De tweede pijler kent de volgende uitkeringen en dekkingen:
Ouderdomspensioen. De normale pensioendatum is 65 jaar voor mannen en 60 jaar voor vrouwen. Vroegpensioen. Dit kan onder voorwaarden tien jaar voor de normale pensioendatum ingaan. Overlijden en arbeidsongeschiktheid. De AFPs zijn verplicht om een overlijdens- en arbeidsongeschiktheidsdekking aan te bieden. De begunstigden van het nabestaandenpensioen zijn de echtgenoot, kinderen of ouders. Wanneer er geen begunstigden zijn, valt de waarde van de individuele spaarrekening in de nalatenschap. De hoogte van het nabestaandenpensioen is 70% van het gemiddelde salaris van de werknemer in de tien jaar voorafgaande aan zijn overlijden.
Op pensioendatum kan de deelnemer het opgebouwde pensioenkapitaal op verschillende manieren opnemen.
8
‘Programmed withdrawal’: dit lijkt op uitkeringen in beleggingseenheden die in Nederland een tijd was toegestaan. De deelnemer blijft zijn individuele pensioenrekening houden. Op actuariële basis (rekening houdend met de levensverwachting van de deelnemer en zijn nabestaanden) wordt berekend hoe hoog de uitkeringen zijn. De AFP is verantwoordelijk voor de beleggingen; de deelnemer kan uit een beperkt aantal fondsen met een laag risico
Chile’s Pension System: Aging Gracefully?, bUSiness Chile, 22 April 2013.
kiezen. De deelnemer loopt het langleven- en beleggingsrisico. Ieder jaar vindt een herrekening van de uitkeringen plaats. Wanneer de uitkeringen lager zijn dan het minimum pensioen dat gegarandeerd wordt door de overheid, keert de overheid het verschil uit. Wanneer het saldo van de pensioenrekening nul is, ontvangt de deelnemer het minimaal gegarandeerde pensioen van de overheid. De deelnemer blijft eigenaar van de beleggingen en mag ieder moment kiezen om het resterende pensioenkapitaal om te zetten in één van de volgende uitkeringsmogelijkheden. Als een levenslange gegarandeerde uitkering, uitgekeerd door een verzekeringsmaatschappij en in combinatie met een nabestaandenpensioen. Deze uitkering is geïndexeerd. Een combinatie van een levenslange gegarandeerde uitkering en een ‘programmed withdrawal’. De deelnemer draagt een gedeelte van zijn pensioenkapitaal over aan een verzekeraar voor de aankoop van een direct ingaand pensioen. Het restant ontvangt hij periodiek van de AFP. Een combinatie van een uitgestelde gegarandeerde uitkering en ‘programmed withdrawal’. De deelnemer draagt een gedeelte van zijn pensioenkapitaal over aan een verzekeraar voor de aankoop van een uitgesteld ingaand pensioen. In de periode tussen pensionering en ontvangst van de gegarandeerde pensioenuitkeringen ontvangt de deelnemer een uitkering van de AFP. Op deze manier loopt de deelnemer geen langlevenrisico. De verzekeraar neemt dit immers over.
Gepensioneerden in Chili kunnen kiezen tussen een levenslange gegarandeerde uitkering (een annuïteit) en programmed withdrawals. Uit onderzoek9 blijkt dat bijna tweederde van de gepensioneerden kiest voor een annuïteit, erg veel in vergelijking met andere landen. Dit komt volgens het onderzoek vooral door de opstelling van de overheid. Want hoewel de overheid een annuïteit niet verplicht stelt, is het ze er veel aan gelegen dat zoveel mogelijk gepensioneerden een annuïteit afsluiten. Daartoe is de wetgeving gunstiger voor annuïteiten dan voor programmed withdrawals. Zo geeft de overheid een garantie voor het geval een verzekeraar failliet zou gaan. De bruto vervangingsratio (de verhouding tussen het inkomen voor en na pensionering) voor een Chileense werknemer met een gemiddeld inkomen was in 2011 48,4%. In Nederland is dat percentage 89.10
Informatieverplichtingen De Chileense Pensioenwet schrijft voor dat de deelnemers op een goede en tijdige manier worden geïnformeerd. De AFPs moeten bijvoorbeeld de volgende informatie verstrekken aan hun deelnemers.
9
Drie keer per jaar een overzicht van de veranderingen van de individuele rekening. Tegelijk met het overzicht informatie over de kosten en provisies en een overzicht van de beleggingsresultaten van alle AFP’s zodat de deelnemer een beeld heeft van de goede en minder goed presterende AFP’s. Eén keer per jaar ‘Personalised Pension Projections’ (PPP). Dit geeft een overzicht van wat er met het pensioen van de deelnemer gebeurt wanneer hij (1) geen premie meer betaalt en (2)
Documento de trabajo Nº14: The Payout Stage in Chile: Who Annuitizes and Why?, Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, E. James, G. Martínez, A. Iglesias, Santiago, Chile December 2005. 10 OECD, Pensions at a glance 2011: Retirement-income systems in OECD and G20 countries, 2011, p. 119.
iedere maand premie blijft betalen gebaseerd op het huidige salaris tot aan de pensioendatum. Onder deze berekening staat een overzicht van alternatieven die er zijn om een te laag pensioen aan te vullen inclusief vrijwillig bijsparen. Het PPP is in 2005 ingevoerd. Uit onderzoek blijkt dat de informatie in het PPP een belangrijk positief effect heeft op het pensioenbewustzijn van deelnemers.11 12 Informatiebrochures, websites etc.
Beleggingen AFPs kunnen vijf verschillende beleggingsfondsen – van A hoogste risico t/m E laagste risico aanbieden met ieder een eigen risicoprofiel. Tien jaar voor de normale pensioendatum mogen deelnemers niet meer beleggen in het meest risicovolle fonds (fonds A). Gepensioneerden die kiezen voor de ‘programmed withdrawals’ kunnen alleen kiezen uit de minder risicovolle fondsen C tot en met E. Afgezien van deze beperkingen staat het de deelnemer vrij om het beleggingsfonds te kiezen. Om de kosten in de hand te houden, is het switchen tussen fondsen beperkt tot maximaal twee keer per jaar. De AFPs zijn verplicht een minimaal rendement te behalen, bestaande uit het gemiddelde rendement van alle gelijksoortige beleggingsfondsen van de laatste 36 maanden. Ieder soort beleggingsfonds heeft dus een eigen minimaal rendement. Als een AFP dit minimum niveau niet haalt en alle andere wettelijke mogelijkheden zijn gebruikt, dan betaalt de overheid het verschil en zal de AFP opheffen. Wanneer een AFP failliet gaat, werkt deze garantie op een vergelijkbare manier.
Vergelijking voorstel jongeren en het Chileense systeem De tien punten van het pensioenvoorstel van de politieke jongerenorganisaties13 wordt in onderstaande tabel vergeleken met het Chileense systeem. 1. Voorstel
Chili
Commentaar
11
Spaarplicht De bestaande verplichting tot het betalen van pensioenpremies wordt een algemene spaarplicht. Iedere in Nederland werkende belastingplichtige moet minimaal een deel van zijn inkomen, tot een bepaald bedrag, sparen voor zijn pensioen. Anders dan nu geldt dit dus ook voor ZZP’ers. De overheid stelt de verplichte spaarpremie zodanig vast dat een redelijk pensioen haalbaar is. Deelnemers betalen een premie voor hun pensioenregeling. De premie voor het ouderdomspensioen bedraagt 10% van hun inkomen. Zowel werknemers als ondernemers nemen verplicht deel. Het voorstel is op het punt van verplichte deelname vergelijkbaar met het Chileense stelsel. De hoogte van de pensioenpremie is in het voorstel niet opgenomen en zal nog moeten worden vastgesteld. Naar verwachting is een voor iedereen gelijke premie van 10% te weinig om te sparen voor een adequaat pensioen.
A. Cox, Labour market trends and their interdependence with the individually-funded pension systems uit Opportunities and challenges for individually-funded systems in a globalised world, International Federation of Pension Fund Administrators, 2012, p. 34. 12 Better-informed Workers and Retirement Savings Decisions: Impact Evaluation of a Personalized Pension Projection, Superintendence of Pension, E. Fajnzylber, G. Plaza and G. Reyes, 2009. 13 De teksten van het voorstel zijn letterlijk overgenomen van de website.
2. Voorstel
Chili Commentaar
3. Voorstel
Chili
Commentaar
4. Voorstel
Chili
Commentaar
5. Voorstel
Chili Commentaar
Keuze ingangsdatum pensioen en hoogte extra premie Deelnemers krijgen binnen zekere grenzen de vrijheid om te kiezen wanneer hun pensioen ingaat, en tevens de vrijheid om meer dan het wettelijk minimaal verplichte pensioen te sparen. Aan de fiscale voordelen van het pensioensparen zit echter wel een maximum verbonden. Pensioeningangsdatum is 65 jaar voor mannen en 60 jaar voor vrouwen. Eerder met pensioen is mogelijk evenals vrijwillig bijsparen. Deze premie is aftrekbaar tot een bepaald maximum. Het voorstel is op dit punt vergelijkbaar met het Chileense stelsel. Uiteraard afgezien van de verschillende pensioendatum van mannen en vrouwen.
Werkgevers zijn ‘inhoudingsplichtig’, individuele pensioenrekening Werkgevers zijn net als bij de inkomstenbelasting ‘inhoudingsplichtig’. Dat betekent dat werkgevers automatisch het verplichte spaarbedrag inhouden en storten op een persoonlijke pensioenrekening. De persoonlijke pensioenrekening is nieuw ten opzichte van het huidige stelsel, waarin de pensioenpremie en het rendement daarover opgaat in het collectieve fonds. De werkgever houdt de bijdrage van de werknemer in op het bruto salaris en maakt het over aan de AFP naar keuze van de werknemer. De werknemer is verplicht om een individuele pensioenrekening te openen. Het voorstel is op het punt van de rol van de werkgevers vergelijkbaar met het Chileense stelsel. Het voorstel is overigens niet helemaal nauwkeurig in de formulering. Op dit moment kent het Nederlandse pensioensysteem ook individuele regelingen, namelijk beschikbare premieregelingen. Wanneer deze is ondergebracht bij een premiepensioeninstelling (PPI) lijken deze erg op een individuele pensioenrekening zoals in het voorstel genoemd en de rekening zoals die in Chili gebruikt wordt.
Vrije keuze pensioenuitvoerder, collectieve belegging, switchen De werknemer mag zelf kiezen bij welke erkende pensioenuitvoerder het geld wordt ondergebracht. De gespaarde premies worden door de pensioenuitvoerder echter wel collectief belegd. Op deze manier wordt persoonlijke vrijheid gecombineerd met de schaalvoordelen van collectief sparen. Om hoge transactiekosten te voorkomen worden enige grenzen aan switchen gesteld. De deelnemer mag zelf zijn pensioenuitvoerder kiezen. Hij mag van uitvoerder wijzigen wanneer hij dat wenst, veelal beperkt tot twee keer per jaar. Nieuwe werknemers op de arbeidsmarkt zijn verplicht om minimaal twee jaar te sparen bij het pensioenfonds dat de laagste administratiekosten biedt. Beleggingen vinden collectief plaats. Het voorstel is op dit punt vergelijkbaar met het Chileense stelsel met uitzondering van de verplichte deelname van nieuwkomers op de arbeidsmarkt bij het pensioenfonds met de laagste administratiekosten.
Minder pensioenuitvoerders Omdat het pensioen momenteel gebonden is aan de werkgever hebben we op dit moment ongeveer 400 werkgever- of sectorgebonden fondsen met elk een eigen pensioenregeling en een eigen bestuur. Doordat in het nieuwe stelsel mensen de vrijheid hebben zelf te kiezen bij welke uitvoerder ze sparen is de band met de sector of werkgever niet meer nodig. Dit zal het aantal uitvoerders helpen terugdringen en daarmee de efficiëntie ten goede komen. Er zijn, na consolidatie, zes AFPs werkzaam op de Chileense markt Het resultaat van het voorstel zal naar verwachting het aantal uitvoerders verminderen. Of het vergelijkbaar zal zijn met de situatie in Chili is op dit moment niet te zeggen.
6. Voorstel
Chili
Commentaar
7. Voorstel
Chili
Commentaar
8. Voorstel
Chili
Commentaar
9. Voorstel
Chili
Commentaar
Beleggingsstrategie De beleggingsstrategie van de pensioenfondsen wordt zo ingericht dat naarmate een persoon dichter bij zijn gewenste pensioenleeftijd komt, de beleggingsstrategie minder risicovol wordt. De overheid zal voorschrijven binnen welke marges dit risico zich mag bevinden en houdt toezicht zodat pensioenuitvoerders hieraan voldoen. Dit alles zorgt ervoor dat elke leeftijdsgroep de risico’s draagt die bij haar levensfase past. In het huidige stelsel is dat niet mogelijk en moeten jong en oud het doen met een ’one-size-fits-all’ beleggingsbeleid. Gepensioneerden dragen daardoor meer risico’s dan wenselijk is. De deelnemer heeft de keuze uit vijf beleggingsfondsen met een verschillend risicoprofiel. Tien jaar voor pensionering kan niet meer worden belegd in het meest risicovolle fonds. De overheid schrijft een minimaal rendement voor per beleggingsfonds. Chili kent life cycle fondsen zoals in het voorstel is opgenomen. De beleggingsvrijheid (en daarmee het beleggingsrisico) is in Chili groter dan het voorstel in Nederland. Aan de andere kant schrijft de Chileense wetgever een minimaal rendement voor, ook voor de risicovollere fondsen.
Informatieverplichtingen De overheid ziet er op toe dat pensioenspaarders goed door de pensioenuitvoerders geïnformeerd worden over hun tot dan toe opgespaarde pensioenen, de verwachte uiteindelijke pensioenuitkering en de risico’s die gelopen worden. De Chileense Pensioenwet schrijft voor dat de deelnemers op een goede en tijdige manier worden geïnformeerd. De AFPs verstrekken veel informatie aan hun deelnemers, ook vergelijkingen met andere AFPs op gebied van kosten en beleggingsresultaten. Het voorstel is op dit punt vergelijkbaar met het Chileense stelsel, met uitzondering van de vergelijkende overzichten die de pensioenuitvoerder verstrekt.
(Nieuwe) toetreders en kosten Nieuwe pensioenuitvoerders hebben de vrijheid om tot het stelsel toe te treden. Zij moeten in het bezit zijn van een vergunning die door de toezichthouder wordt afgegeven. Door uitvoerders te beperken in de verschillende soorten kosten die zij kunnen inhouden worden de uitvoerders eenvoudig te vergelijken. Daarnaast stelt de overheid eisen die ervoor zorgen dat deze kosten zichtbaar en helder worden gecommuniceerd. Zo worden praktijken zoals we kennen uit de woekerpolisaffaire voorkomen. Er is een beperkt aantal uitvoerders actief op de Chileense markt. De toezichthouder geeft vergunning af aan nieuwe toetreders. De kosten worden in regelgeving gemaximeerd en uitvoerders moeten duidelijk communiceren over de hoogte van de kosten. Het voorstel is op dit punt vergelijkbaar met het Chileense stelsel.
Collectieve deling sterfterisico Net zoals in het huidige stelsel zal het sterfterisico collectief gedeeld worden. De opgebouwde tegoeden van pensioenspaarders die voortijdig overlijden komen ten goede aan deelnemers die juist langer leven. Zo wordt voorkomen dat mensen die langer leven dan verwacht geconfronteerd kunnen worden met een lege pensioenrekening. Voor de dekking van het overlijdensrisico wordt een aparte verzekering afgesloten. Bij voortijdig overlijden komt de waarde van het opgebouwde pensioentegoed ten gunste van de erfgenamen. De overheid garandeert een minimale pensioenuitkering. Gepensioneerden kunnen kiezen voor het aankopen van een gegarandeerde levenslange pensioenuitkering. Het langlevenrisico ligt dan bij de verzekeraar. Het systeem in Chili is anders dan het voorstel. Er is geen collectieve deling van het sterfterisico. Het systeem is meer gericht op het individu. De overheid verstrekt een minimumuitkering wanneer de pensioenrekening leeg is geraakt als gevolg van langer leven dan verwacht. Dit is vergelijkbaar met in Nederland. Wij kennen de Wet Werk en Bijstand voor zover de pensioenuitkering lager is dan bijstandsniveau.
10. Voorstel
Chili Commentaar
Overgangsrecht De overgang naar een nieuw systeem maakt een goede overgangsregeling noodzakelijk. Zodra het nieuwe systeem voor het aanvullend pensioen is ingevoerd, worden alle nieuwe pensioenen opgebouwd volgens de nieuwe systematiek. Reeds opgebouwde rechten worden niet aangetast. Op vrijwillige basis mag men echter wel besluiten bestaande rechten over te dragen naar het nieuwe systeem. Werknemers konden kiezen of zij onder de oude of de nieuwe pensioenregeling willen vallen. De overheid stimuleerde de nieuwe regeling door aantrekkelijke fiscale maatregelen. De problematiek van het overgangsrecht is moeilijk te vergelijken tussen Nederland en Chili onder andere vanwege de financieringsmethode. In Chili op basis van het omslagstelsel; in Nederland op basis van het kapitaaldekkingsstelsel.
Evaluatie van het Chileense pensioensysteem Hoewel het Chileense systeem vele sterke kanten heeft, was er kritiek op het lage niveau van de pensioenen en de lage bijdragen van de deelnemers. Met de wetswijziging van 2008 is aan deze kritiek tegemoet gekomen. Onderzoek wijst uit dat het pensioeninkomen van arme gezinnen na deze wetswijziging is toegenomen. Op het eerste gezicht lijkt het wat raar dat Nederland sowieso naar het Chileense pensioenstelsel kijkt. In de Melbourne Mercer Global Pension Index 201214 staat Chili op de achtste plaats (van de 18 onderzochte landen). Nederland staat (met het huidige pensioensysteem, zonder rekening te houden met de ingevoerde en voorgestelde versoberingen) op de tweede plaats na Denemarken. Het Chileense systeem kent volgens de index een te lage minimum bijdrage en een onvoldoende pensioenniveau. De mogelijkheden om opgebouwd pensioenkapitaal om te zetten in een periodieke uitkering kunnen verbeterd worden. Maar geen van de kritiekpunten zijn echt wezenlijk voor het Chileense systeem. De keuzemogelijkheden, het eigendom van de beleggingen en de lage kosten spreken de politieke jongeren erg aan. De persoonlijke rekeningen voor de opbouw van pensioen lossen het generatieconflict op en zijn eerlijker en goedkoper.15 Ook Keith Ambachtsheer toont zich hier voorstander van. Zijn advies voor Nederland is: zet de boel op zijn kop. “Je moet niet het beleggingsbeleid van het fonds aanpassen afhankelijk van de deelnemerspopulatie. Draai het om. Houd fondsen met hun verschillend beleggingsbeleid in stand, en pas op basis van hun risicoprofiel de deelnemerspopulatie aan.”16 De hervorming van het pensioensysteem had op drie manieren invloed op het overheidsbudget. De overheid betaalt pensioenuitkeringen aan degenen die ervoor kozen in het oude systeem te blijven en aan gepensioneerden. Daarnaast moest de overheid de ‘recognition bonds’ betalen voor de deelnemers die premies hadden betaald in het oude systeem en overstapten naar het nieuwe systeem. Ten slotte garandeert de overheid minimum pensioenen voor de deelnemers in het nieuwe systeem.
14
Mercer (2012), Melbourne Mercer Global Pension Index, Australian Centre for Financial Studies, Melbourne. www.globalpensionindex.com 15 Shell besloot om vergelijkbare redenen hun salarisdiensttijdregeling te sluiten voor nieuwe deelnemers. Nieuwe werknemers kunnen deelnemen aan een individuele beschikbare premieregeling met de mogelijkheid van collectieve beleggingen. 16 http://nederland.ipe.com/nederland/interview-met-keith-ambachtsheer_58690.php?categoryid=5882
Welke sterke punten uit het Chileense stelsel kunnen door de jongeren overgenomen worden? Deelnemers aan het Chileense pensioensysteem hebben veel te kiezen. Allereerst de AFP die zij als uitvoerder wensen (in de eerste twee jaar verplicht te kiezen voor de goedkoopste AFP) en de fondsen waarin zij willen beleggen. Later kunnen zij andere fondsen kiezen, een ander AFP of beide. De pensioendatum staat niet vast en kan worden vervroegd of uitgesteld. En als de pensioendatum gehaald wordt, zijn er verschillende mogelijkheden pensioenuitkeringen te ontvangen. Daar tegenover staat de verplichte deelname van werknemers en ondernemers aan het pensioensysteem. Het Chileense pensioensysteem kent een aantal sterkte punten. Uit de volgende punten kunnen wij lering trekken en wellicht meenemen in de uitwerking van het voorstel van de politieke jongerenorganisaties. De Personalised Pension Projection (PPP) lijkt op ons Uniform Pensioenoverzicht (UPO). Een belangrijk verschil is dat het PPP alleen een opgave doet van het pensioen bij de betreffende AFP. De opbouw in de eerste pijler en bij eventuele andere pensioenuitvoerders komen op het overzicht niet voor. Wat voor Nederland een goede uitbreiding zou zijn, is een overzicht van de mogelijkheden om bij te sparen als de pensioenopbouw niet voldoende is. Chileens onderzoek toont aan dat dit effect heeft op het pensioenbewustzijn van de deelnemer. De verplichte deelname van ondernemers aan het pensioensysteem zou in Nederland veel problemen oplossen. De discussie over de ZZP’er (Zelfstandige Zonder Pensioen) is in één klap van tafel en de oudedagsreserve kan ook afgeschaft worden. De pensioenuitvoerders moeten een minimaal rendement behalen. Als een AFP dit minimum niveau niet haalt en alle andere wettelijke mogelijkheden zijn gebruikt, dan betaalt de overheid het verschil tussen de resterende uitkering en het sociaal minimum en zal de AFP opheffen. Hoewel dit de beleggingsvrijheid wellicht beperkt, zou het vereiste van een minimaal rendement voor Nederland misschien een optie zijn. Het zou de angst die bij velen er nog steeds is voor beschikbare premieregelingen weg kunnen nemen. Het beleggingsrisico ligt in deze situatie immers niet volledig bij de deelnemer. In de huidige Nederlandse praktijk van verplichtstelling is het geen optie, maar de verplichting voor de pensioenuitvoerder om te offreren met de laagste kosten voor verplichte deelname van starters op de arbeidsmarkt is een aardige optie om eens verder naar te kijken. Het overgangsrecht is niet te vergelijken met de situatie in Chili. Daar ging men van een omslagsysteem naar een kapitaalgedekt systeem. In Nederland bedraagt het totale pensioenvermogen van pensioenfondsen meer dan € 1.000 miljard. De overgang naar een nieuw systeem levert de nodige problemen op.17 Dat is echter niet alleen met de overgang naar een systeem dat door de politieke jongeren wordt voorgesteld, maar dat is bij iedere overgang naar een ander systeem van toepassing.
17
Zie ook het commentaar van Lans Bovenberg op het 10-punten plan (http://nieuwpensioenstelsel.nl/?page_id=84).
In een column in het Financieele Dagblad18 bespreekt Annemarie van Gaal het Chileense pensioensysteem. Zij schrijft dat de Pensioenfederatie een vergelijking heeft gemaakt tussen het pensioen dat een Nederlandse automonteur kan opbouwen en het pensioen van een Chileense automonteur. Uit deze berekening blijkt dat de Nederlandse automonteur na pensionering gemiddeld 2,5 keer zijn inleg in pensioen terugkrijgt en de Chileense automonteur 3,8 keer. Uit deze individuele vergelijking kunnen wij natuurlijk niet de conclusie trekken dat het Chileense systeem beter is dan het Nederlandse. Een individueel geval is niet representatief voor de situatie in een land. De uitgangspunten van de berekening maar ook de economische ontwikkeling, de inflatie, de politieke situatie, de relatieve welvaart etc. spelen allemaal een rol. Maar ondanks deze kanttekeningen geeft de uitkomst van de vergelijking toch reden om met interesse naar het Chileense systeem te kijken.
Conclusie Dat er regelmatig een vergelijking wordt gemaakt van het voorstel van de politieke jongerenorganisaties met het Chileense stelsel is te begrijpen. Zoals uit bovenstaande vergelijking blijkt, komen veel punten uit het voorstel overeen met de situatie in Chili. Het is zeer zeker de moeite waard om het voorstel van de politieke jongerenorganisaties verder uit te werken, waarbij het overgangsrecht bijzondere aandacht moet krijgen. Hierboven genoemde sterke punten van het Chileense systeem zouden bij deze uitwerking zeker meegenomen kunnen worden.
Aanvullende bronnen:
18
Axco Life & Benefits, Chile 2013 BBVA Research, A review of the pension system in Latin America, Working Papers number 11/15, Madrid, 18 April 2011 Behrman, Jere R., Maria Cecilia Calderon, Olivia S. Mitchell, Javiera Vasquez, and David Bravo. 2011. “First-Round Impacts of the 2008 Chilean Pension System Reform.” University of Pennsylvania, PARC Working Paper Series, WPS 11-01, February 2011. Website van de Chilean Pensions Supervisor (Superintendencia de Pensiones), www.safp.cl. OECD 2011, Pensions at a glance 2011: retirement-income systems in OECD and G20 countries. Social Security Administration USA, Social Security Programs Throughout the World: The Americas, 2011 Social Security Bulletin, Vol. 68 No. 2, 2008, Chile's Next Generation Pension Reform. The Chilean Pension System, Superintendence of Pensions, 2010
“Chileense aanpak”, 16 juli 2013.
