FACULTEIT RECHTSGELEERDHEID
Niet-begeleide minderjarige vreemdelingen in een asielprocedure. Een empirisch onderzoek naar het opvangbeleid van het OCMW.
Masterproef neergelegd tot het behalen van de graad van Master in de criminologische wetenschappen door (00802979) (Demey Fleur) Academiejaar 2011-2012
Promotor :
Commissarissen :
Prof. dr. Tom Decorte
Lic. Ben Heylen Lic. Dominique Boels
Trefwoorden Niet-begeleide minderjarige vreemdelingen Het opvangbeleid Het Openbaar Centrum voor Maatschappelijk Welzijn Het Lokaal Opvanginitiatief Voogdijschap
I
Promotor: Prof. Dr. Tom Decorte
Verklaring inzake toegankelijkheid van de masterproef criminologische wetenschappen
Ondergetekende, [Naam en Voornaam + studentennummer] Demey Fleur (00802979) geeft hierbij aan derden, zijnde andere personen dan de promotor (en eventuele co-promotor), de commissarissen of leden van de examencommissie van de master in de criminologische wetenschappen, [de toelating] [geen toelating] (schrappen wat niet past) om deze masterproef in te zien, deze geheel of gedeeltelijk te kopiëren of er, indien beschikbaar, een elektronische kopie van te bekomen, waarbij deze derden er uiteraard slechts zullen kunnen naar verwijzen of uit citeren mits zij correct en volledig de bron vermelden. Deze verklaring wordt in zoveel exemplaren opgemaakt als het aantal exemplaren waarin de masterproef moet worden ingediend, en dient in elk van die exemplaren ingebonden onmiddellijk na het titelblad. Datum: ……………………………………..
Handtekening: ……………………………
II
Woord vooraf Deze masterproef beschouw ik als het eindpunt van mijn opleiding Criminologie die letterlijk voorbij is gevlogen. Stap voor stap – soms één naar beneden om er dan twee naar boven te nemen – heb ik het afgelopen jaar mijn masterproef opgebouwd met deze omvattende bijdrage als eindresultaat. Deze masterproef zou echter niet tot stand gekomen zijn zonder de hulp van enkele mensen die ik bij deze wil bedanken. Eerst en vooral wens ik mijn promotor Prof. Dr. Tom Decorte te bedanken voor de keuzevrijheid die hij mij heeft gelaten bij de afbakening van mijn onderwerp. Hij liet me alle kansen om mijn eigen weg te zoeken bij het opbouwen van mijn masterproef. Ik wil hem ook bedanken voor zijn deskundig advies, de vele tips en zijn bemoedigende woorden. Ik wens ook al mijn respondenten die geparticipeerd hebben in mijn onderzoek te bedanken. Zonder hen was het niet mogelijk geweest om tot dit eindresultaat te komen. Vervolgens wil ik ook nog grote dank betuigen aan Els Soenens en Stefanie Vandewalle van het LOI van Waregem, Mieke Becker van het OCMW van Waregem, Anja De Wilde van het Commissariaat-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen, Stefanie Defoer van de Dienst Vreemdelingenzaken, Prof. Dr. Ilse Derluyn van de Vakgroep Orthopedagogiek, Annelies Delanote van het OKAN-onderwijs in Lokeren en Stijn Kwanten van Fedasil. Zij hebben allemaal de tijd genomen om mijn vragen te beantwoorden om mij zo op weg te helpen. Ik bedank in het bijzonder mijn ouders en mijn broer omdat zij mij gesteund hebben tijdens het maken van deze masterproef. Bovenal hebben zij mij alle kansen gegeven om deze opleiding te volgen en zij steunden mij onvoorwaardelijk doorheen dit proces. Op die manier hebben ze mij toegelaten mezelf te ontplooien tot de persoon die ik nu ben. Ik wil ook een woord van dank richten tot mijn vrienden, die me met raad en daad bijstonden en steeds bereid waren naar mijn verzuchtingen te luisteren. Graag wil ik ook nog Hanne Billiau bedanken voor het nalezen en op punt stellen van deze masterproef. Ten slotte bedank ik mijn vriend Frank om mijn rots in de branding te zijn. Er start een nieuwe fase in mijn leven. Ik besef dat ik me blijvend zal moeten vormen als ik wil evolueren in mijn beroepsleven en als mens. De opleiding Criminologie geeft me echter alle handvaten om verder op te bouwen .
III
Inhoudstafel Trefwoorden ................................................................................................................................ I Toegankelijkheidsverklaring ..................................................................................................... II Woord vooraf ........................................................................................................................... III Inhoudstafel .............................................................................................................................. IV Lijst afkortingen ......................................................................................................................VII Inleiding ................................................................................................................... 1
Deel 1:De niet-begeleide minderjarige vreemdeling in beeld ......................... 6 Hoofdstuk 1: Begripsomschrijving niet-begeleide minderjarige vreemdelingen ........... 7 1.
Inleiding ....................................................................................................................... 7
2.
Begripsomschrijving .................................................................................................... 7
3.
2.1.
Wettelijke definitie ............................................................................................... 7
2.2.
Categorieën binnen de wettelijke definitie ........................................................... 9
2.3.
De typering van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen ............................ 11
2.3.1.
Niet-begeleid zijn ........................................................................................ 11
2.3.2.
Minderjarig, adolescent zijn........................................................................ 13
2.3.3.
Een vluchteling zijn .................................................................................... 14
Besluit ........................................................................................................................ 15
Hoofdstuk 2: Het aantal en het profiel van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen in België ............................................................................................................................... 16 1.
Inleiding ..................................................................................................................... 16
2.
Statistisch overzicht van 2007-2010 .......................................................................... 17
3.
Kanttekeningen bij het cijfermateriaal ...................................................................... 23
4.
Besluit ........................................................................................................................ 24
Hoofdstuk 3: De asielprocedure in België ........................................................................ 26 1.
Inleiding ..................................................................................................................... 26
2.
De wettelijke verankering .......................................................................................... 27
3.
Het verschil tussen de vluchtelingenstatus en de subsidiaire beschermingsstatus .... 28
4.
De asielaanvraag ........................................................................................................ 29
5.
De administratieve procedures voor de Dienst Vreemdelingenzaken en het
Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen ................................... 30 5.1.
De bevoegdheden van de Dienst Vreemdelingenzaken ..................................... 31
5.1.1.
De bevoegdheden inzake asiel .................................................................... 31 IV
5.1.2. 5.2.
De bevoegdheden inzake verblijf of verwijdering van de asielzoeker ....... 32
De bevoegdheden van het Commissariaat-Generaal voor Vluchtelingen en
Staatlozen ...................................................................................................................... 33
6.
5.2.1.
De ontvangst van het dossier ...................................................................... 33
5.2.2.
De oproeping en het gehoor van de asielzoeker ......................................... 34
5.2.3.
Het onderzoek van de asielaanvraag ........................................................... 34
5.2.4.
De beslissing ............................................................................................... 34
Besluit ........................................................................................................................ 36
Hoofdstuk 4: Het voogdijschap ......................................................................................... 37 1.
Inleiding ..................................................................................................................... 37
2.
De Dienst Voogdij ..................................................................................................... 38
3.
De voogd.................................................................................................................... 39
4.
Het beëindigen van de voogdij .................................................................................. 40
5.
Besluit ........................................................................................................................ 41
Hoofdstuk 5: Het opvangbeleid ......................................................................................... 42 1.
Inleiding ..................................................................................................................... 42
2.
Bevoegdheidsverdeling ............................................................................................. 42
3.
Het luik opvang ......................................................................................................... 43
4.
3.1.
Recht op huisvesting .......................................................................................... 44
3.2.
Recht op onderwijs ............................................................................................. 44
3.3.
Recht op de bescherming van de gezondheid en op welzijn .............................. 46
3.4.
Kanttekening bij het integratieconcept ............................................................... 46
Het luik oriëntatie ...................................................................................................... 47 4.1.
4.1.1.
Observatie- en oriëntatiefase ....................................................................... 49
4.1.2.
De overgangsfase ........................................................................................ 50
4.1.3.
Stabiele huisvesting of autonome opvang ................................................... 51
4.2. 5.
Het opvangtraject van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen ................... 48
Einde van het opvangbeleid ............................................................................... 52
Besluit ........................................................................................................................ 52
Deel 2: Het empirisch onderzoek naar de knelpunten in het opvangbeleid 55 Hoofdstuk 1: Het ontwerp van het empirisch onderzoek ............................................... 56 1.
Inleiding ..................................................................................................................... 56
2.
Het onderzoeksdesign ................................................................................................ 56 2.1.
De doelstelling en de onderzoeksvragen ............................................................ 56 V
3.
2.2.
De onderzoeksstrategie ...................................................................................... 58
2.3.
De onderzoekstechniek ...................................................................................... 59
2.4.
Het instrument: de vragenlijst ............................................................................ 60
2.5.
De betrouwbaarheid en de validiteit ................................................................... 62
2.6.
De onderzoekspopulatie en de steekproef .......................................................... 62
2.7.
De selectieprocedure .......................................................................................... 63
2.8.
De gefaseerde analyse van de resultaten ............................................................ 64
Besluit ........................................................................................................................ 65
Hoofdstuk 2: De resultaten van het empirisch onderzoek .............................................. 66 1.
Inleiding ..................................................................................................................... 66
2.
Het opvangbeleid in de praktijk................................................................................. 66
3.
2.1.
De aanzet tot maatschappelijke dienstverlening ................................................ 66
2.2.
De uiteindelijke maatschappelijke dienstverlening ............................................ 68
2.3.
De financiële steun ............................................................................................. 70
De ervaren knelpunten en oplossingen per thema ..................................................... 71 3.1.
Het thema maatschappelijke dienstverlening ..................................................... 72
3.2.
Het thema voogdijschap ..................................................................................... 86
3.3.
Het thema huisvesting ........................................................................................ 90
3.4.
Het thema psychologische begeleiding .............................................................. 95
3.5.
Het thema subsidiaire bescherming.................................................................... 99
3.6.
Het thema verschil in begeleiding tussen jongens en meisjes ............................ 99
4.
En nog meer knelpunten… ...................................................................................... 100
5.
Op weg naar een oplossing? .................................................................................... 104
6.
Besluit ...................................................................................................................... 106
Deel 3: Algemeen besluit ................................................................................. 108 Bibliografie........................................................................................................... 115 Wetgeving ............................................................................................................ 122 Bijlagen ............................................................................................................... 124 1.
Uitnodiging deelname aan onderzoek ..................................................................... 124
2.
Vragenlijst ............................................................................................................... 125
3.
Informed consent ..................................................................................................... 129
VI
Lijst afkortingen AMA
Alleenstaande minderjarige asielzoeker
B.S.
Belgisch Staatsblad
BZW
Begeleid zelfstandig wonen
CBJ
Comité bijzondere jeugdzorg
CGG
Centrum geestelijke gezondheidzorg
CGVS
Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen
DVZ
Dienst Vreemdelingenzaken
EER
Europese Economische Ruimte
FEDASIL
Federaal agentschap voor de opvang van asielzoekers
FOD
Federale overheidsdienst
GPMI
Geïndividualiseerd project voor maatschappelijke integratie
IVRK
Internationaal Verdrag tot bescherming van de Rechten van het Kind
JWZ
Jongerenwelzijn
KB
Koninklijk Besluit
LOI
Lokaal opvanginitiatief
NBMV
Niet-begeleide minderjarige vreemdelingen
OCMW
Openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn
ODICE
Oost-Vlaams diversiteitscentrum
OKAN
Onthaalklassen voor anderstalige nieuwkomers
OOC
Observatie- en oriëntatiecentrum
POD
Programmatorische federale overheidsdienst
POS
Problematische opvoedingssituatie
RMI
Recht op maatschappelijke integratie
RvS
Raad van State
RvV
Raad voor Vreemdelingenbetwistingen
UNHCR
United Nations High Commissioner for Refugees – Hoog Commissariaat voor de vluchtelingen van de Verenigde Naties
VII
Inleiding “Many things can wait. Children cannot. To them we cannot say tomorrow, their name is today”.1 (Gabriela Mistral)
Mijn interesse voor de situatie van asielzoekers en meer specifiek voor de situatie van de nietbegeleide minderjarige vreemdelingen (NBMV) is gegroeid vanuit een persoonlijk contact met asielzoekers. Door mijn vakantiejob bij een Lokaal Opvang Initiatief (LOI) leerde ik deze kwetsbare groep heel intensief kennen. De eenzijdige informatie die ik had over deze doelgroep werd verrijkt met schrijnende vluchtverhalen, administratieve wanhoop, hoopvolle dromen, enz. Deze interesse ontwikkelde zich verder mede door de maatschappelijke aandacht die er aan geschonken wordt. De maatschappelijke aandacht voor de asielproblematiek vond voornamelijk zijn wortels in de Semira- zaak. In 1998 haalde ons land de internationale pers met het overlijden van de Nigeriaanse asielzoekster, Semira Adamu, tijdens de zesde repatriëringspoging naar haar geboorteland. Een tweede spraakmakende zaak was de opsluiting en de uitwijzing van een vijfjarig Congolees meisje Tabitha, zonder begeleiding en zonder opvang. België werd hiervoor op 12 oktober 2006 door het Europees Hof voor Mensenrechten streng veroordeeld.2 Door
deze
twee
ophefmakende
zaken
ontsponnen
zich
uitgebreide
en
hevige
maatschappelijke discussies. Deze discussies steunden echter eerder op argumenten van politieke
en
ideologische
aard,
vanwege
de
afwezigheid
van
wetenschappelijk
(criminologisch) onderzoek. Om de (levens)situatie van de asielzoekers te bevorderen, moest er dus (criminologisch) onderzoek ontwikkeld worden. Het voeren van dergelijk onderzoek kan enerzijds de kennis omtrent asiel uitbreiden en anderzijds kan het een aantal maatschappelijke mythes nuanceren of ontkrachten.3 Dergelijk onderzoek had ook implicaties op het beleid. De laatste jaren zijn er dan ook, als gevolg van verscheidene onderzoeken, vanuit de Belgische regering heel wat initiatieven ontwikkeld om de situatie van nietbegeleide minderjarige vreemdelingen te verbeteren. Vooral de invoering van het voogdijsysteem in 2004, van gespecialiseerde opvangfaciliteiten en van een specifiek beschermingsstatuut voor minderjarigen vluchtelingen die geen asiel aanvragen kunnen als stap voorwaarts worden genoteerd. 1
2
3
SADOWAY, G., ‘Canada’s treatment of separated refugee children’, European Journal of Migration and Law, 2001, afl. 3, 347-381. X. (12/10/2006) Persbericht: Vluchtelingenwerk vraagt snel maatregelen na veroordeling België door Europees Hof Mensenrechten [WWW]. Vluchtelingenwerk Vlaanderen: http://www.vluchtelingenwerk.be/actueel/nieuwsitem.php?n=146 [21/04/2012]. PARMENTIER, S., ‘Het semira-effect’, Panopticon, 1999, afl.1, 225-229.
1
Toch is de situatie van deze kwetsbare groep door de asiel- en opvangcrisis nog altijd een heet hangijzer in de Belgische samenleving.4 Talrijke publicaties en debatten in de media en de politiek tonen de actuele waarde van de asiel- en opvangproblematiek dan ook duidelijk aan. De bekendste problemen waar NBMV mee worden geconfronteerd, doen zich voor tijdens de asielprocedure: er zijn te weinig opvangplaatsen, te weinig voogden, een te lange procedure, enz. Talrijke onderzoekers hebben zich reeds op deze problemen gericht. In deze masterproef wens ik mij echter te richten tot de opvangproblematiek ná het doorlopen van de asielprocedure. Deze problemen zijn minder bekend bij de bevolking en krijgen vaak ook onderzoeksmatig minder aandacht. Het einde van de asielprocedure kenmerkt zich door 3 mogelijke uitkomsten: erkenning als vluchteling, toewijzing van het statuut subsidiaire bescherming of definitieve afwijzing van de asielaanvraag.5 Deze mogelijke uitkomsten van de asielprocedure betekenen echter niet het einde van de lijdensweg van de minderjarige asielzoeker. Bij afwijzing van de asielaanvraag moet de niet-begeleide minderjarige het Belgisch grondgebied verlaten. De uitwijzing zelf gebeurt pas wanneer de minderjarige asielzoeker achttien jaar is geworden. Voordien mag de jongere niet uitgewezen worden. Op dat moment eindigt de materiële opvang. De beslissing van erkenning of de toewijzing van het statuut subsidiaire bescherming betekent dat de minderjarige op Belgisch grondgebied mag blijven, maar de materiële opvang eindigt hier ook.6 Voor de realisatie van verdere opvang kunnen NBMV, net als andere burgers, dan beroep doen op allerlei diensten van de Gemeenschappen. Eén van de belangrijkste diensten die instaat voor de opvang van NBMV na het positief beëindigen van de asielprocedure is het Openbaar Centrum voor Maatschappelijk Welzijn (OCMW). Het OCMW beslist autonoom welke hulp er in een individueel geval nodig is om een menswaardig leven te leiden. Deze hulp staat bekend als ‘maatschappelijke dienstverlening’.7 De overgang van materiële opvang naar maatschappelijke dienstverlening verloopt in de praktijk echter niet zonder problemen. Medewerkers van het OCMW en van het Lokaal Opvanginitiatief (LOI) voor NBMV ervaren in de praktijk heel wat moeilijkheden om deze overgang soepel te laten verlopen. In het kader van deze problematiek werd Staatssecretaris 4
5
6
7
EUROPEES MIGRATIENETWERK, Niet-begeleide minderjarigen in België. Onthaal, terugkeer en integratie, X, Europees Migratienetwerk Belgisch contactpunt, 2009, 65. (brochure). X. (02/09/2011) Verblijfsstatuten [WWW]. Kruispunt Migratie-Integratie: http://www.kruispuntmi.be/vreemdelingenrecht/wegwijs.aspx?id=245 [12/11/2011]. X. (02/04/2012) Materiële opvang niet-begeleide minderjarigen [WWW]. Kruispunt Migratie-Integratie: http://www.kruispuntmi.be/vreemdelingenrecht/wegwijs.aspx?id=14886 [21/04/2012]. X. (19/04/2012) OCMW- steun: maatschappelijke dienstverlening [WWW]. Kruispunt Migratie-Integratie: http://www.kruispuntmi.be/vreemdelingenrecht/wegwijs.aspx?id=289#nbmv [21/04/2012]; Organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn., B.S., 5 augustus 1976.
2
voor Asiel en Migratie Maggie De Block gecontacteerd met de vraag om deze situatie op te volgen.8 Het Oost-Vlaams diversiteitscentrum (ODICE) voerde verder ook een onderzoek uit naar de meest voorkomende knelpunten die voorkomen bij de werking van de LOI’s voor volwassenen in Oost-Vlaanderen. Veel van deze knelpunten zijn gelinkt aan de moeilijke overgang van materiële opvang naar maatschappelijke dienstverlening.9 Als aanvulling op dit onderzoek voer ik ook een analyse uit van de voornaamste knelpunten die medewerkers van een OCMW en een LOI ervaren. Deze analyse spits ik dan toe op de NBMV over gans Vlaanderen. Ik maak specifiek het onderscheid tussen volwassenen en minderjarigen, omdat minderjarigen bijzonder kwetsbaar zijn, en het naast vluchtelingen ook kinderen zijn.10 Met deze masterproef wordt dus getracht een bijdrage te leveren aan het bestaand opvangbeleid ten aanzien van NBMV door een overzicht te geven van de knelpunten die medewerkers van het OCMW en het LOI ervaren bij de uitvoering van dit beleid in de praktijk. Door het voeren van dit onderzoek wil ik een bijdrage leveren aan de theorievorming door nieuwe inzichten en aanbevelingen te formuleren. In het beste geval kan dit onderzoek ook leiden tot een bescheiden bijdrage aan de praktijk door de omzetting van deze inzichten en aanbevelingen in concrete richtlijnen voor of aanpassingen van het beleid. In het licht van deze probleemstelling heb ik gekozen voor de titel “Niet-begeleide minderjarige vreemdelingen in een asielprocedure. Een empirisch onderzoek naar het opvangbeleid van het OCMW.” Na het voeren van mijn empirisch onderzoek bleek echter dat deze titel kan leiden tot misverstanden. Ik wens hier dan ook van de gelegenheid gebruik te maken om twee rechtzettingen te doen. In eerste instantie opteer ik voor het gebruik van ‘in en na de asielprocedure’ in de plaats van ‘in een asielprocedure’ omdat de masterproef zowel gericht is op de asielprocedure als op de situatie na erkenning of subsidiaire bescherming. In mijn literatuurstudie wens ik in te gaan op de asielprocedure die minderjarige asielzoekers doorlopen terwijl ik mij in het empirisch deel wens te concentreren op de situatie na het positief beëindigen van de asielprocedure. Ik kies voor deze tweevoudige aanpak omdat ik van mening ben dat je geen empirisch onderzoek kunt voeren over de situatie na de asielprocedure zonder die ook daadwerkelijk te bestuderen.
8 9
10
Interview met S. VANDEWALLE, Projectmedewerker LOI Waregem, Waregem, 7 maart 2012. X. (2011) Onderzoeksnota knelpunten lokale opvanginitiatieven in Oost-Vlaanderen [WWW]. ODICE: http://www.odice.be/userfiles/file/ODiCe/Publicaties/Rapporten%20en%20dossiers/LOI%20Knelpuntenrapp ort.pdf [21/04/2012]. BHABHA, J. ‘Minors or aliens? Inconsistent state intervention and separated child asylum-seekers’, European Journal of Migration and Law, 2001, afl. 3, 283-314.
3
Een tweede term die kan leiden tot misverstanden is ‘het opvangbeleid van het OCMW’. Ik koos voor deze term omdat de overgang van materiële opvang naar maatschappelijke dienstverlening voornamelijk aangeboden wordt door het OCMW. Door interviews af te nemen met medewerkers van het OCMW en van het LOI bleek dat er eigenlijk niet gesproken kan worden van een opvangbeleid van het OCMW. Het OCMW speelt wel een belangrijk rol in het opvangbeleid na erkenning of subsidiaire bescherming, maar ze zijn niet de enigste instantie. Andere diensten die behoren tot de bevoegdheid van de Gemeenschappen hebben ook een taak binnen dit opvangbeleid. Ik wens dan ook eerder te spreken over het opvangbeleid van de Gemeenschappen met het opvangbeleid van het OCMW als onderdeel daarvan. Deze masterproef deel ik op in drie delen. In het eerste deel schets ik het theoretisch kader aangaande niet-begeleide minderjarige vreemdelingen. Het tweede deel is gebaseerd op een eigen empirisch onderzoek. In het laatste onderdeel koppel ik de resultaten van het empirisch onderzoek aan de bevindingen uit het theoretisch kader. Deel één bestaat uit vijf hoofdstukken. In het eerste hoofdstuk licht ik een aantal centrale begrippen toe om de niet-begeleide minderjarige vreemdelingen in beeld te brengen. Ik sta hier stil bij de definitie van NBMV, de verschillende categorieën die onder het begrip NBMV vallen en tot slot bij de drie kenmerken die van deze jongeren een homogene groep maken. In het tweede hoofdstuk bestudeer ik het profiel en het aantal NBMV dat zich op Belgisch grondgebied bevindt. Het derde hoofdstuk betreft het juridische traject dat de NBMV doorlopen vanaf het moment dat ze in België aankomen tot het moment dat er een duurzame oplossing gevonden wordt. Dit traject wordt aangeduid met de term ‘de asielprocedure’. In een volgend hoofdstuk behandel ik één van de belangrijkste juridische beschermingen van de NBMV, namelijk de voogdijregeling. Deze regeling zorgt ervoor dat minderjarigen, die juridisch onbekwaam zijn, vertegenwoordigd worden door een voogd die hun belangen verdedigt.11 In het vijfde en laatste hoofdstuk beschrijf ik het opvangbeleid. Dit opvangbeleid bestaat uit twee luiken: opvang en oriëntatie.12 In het eerste luik behandel ik de sociale rechten van de niet-begeleide minderjarigen en in het tweede luik ga ik ten slotte in op het opvangnetwerk voor niet-begeleide minderjarige vreemdelingen tijdens en onmiddellijk na de asielprocedure.
11
12
CASTELEIN, C., ‘Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen’, Tijdschrift voor Jeugdrecht en Kinderrechten, 2004, 202-224. VAN MEETEREN, M., VAN SAN, M. & ENGBERSEN, G., Zonder papieren: over de positie van irreguliere migranten en de rol van het vreemdelingenbeleid in België, Leuven, Acco, 2008, 30-33.
4
Om de knelpunten van het opvangbeleid aan te geven (de centrale onderzoeksvraag van deze masterproef), is het belangrijk om zicht te hebben op de overgang van opvang aangeboden tijdens de procedure naar de aangeboden opvang na erkenning of subsidiaire bescherming. Op deze manier wordt het volledige traject van de jongere geschetst, wat meer inzicht oplevert in de opvangproblematiek. Deze vijf hoofdstukken bieden een brede kijk op het profiel van NBMV en de context waarbinnen de opvangproblematiek zich afspeelt. Het tweede deel van deze masterproef bestaat uit twee hoofstukken. In het eerste hoofdstuk bespreek ik de methodologische aspecten van het onderzoek teneinde meer duidelijkheid te verschaffen over de doelstelling van het onderzoek, de bijhorende onderzoeksvragen, de onderzoeksstrategie, de onderzoekstechniek, het gebruikte instrument, de betrouwbaarheid en de validiteit, de onderzoekspopulatie, de selectie van de respondenten en de analysemethode van de resultaten. In het tweede hoofdstuk bespreek ik de resultaten van het empirisch onderzoek. Het doel van dit empirisch onderzoek is te verduidelijken hoe het opvangbeleid in de praktijk tot uiting komt en welke knelpunten hierbij optreden. Het laatste deel van deze masterproef bevat een algemeen besluit waar de voornaamste bevindingen uit voorgaande hoofdstukken naast elkaar worden geplaatst teneinde een antwoord te bieden op de centrale onderzoeksvragen. In dit deel formeel ik ook nog een aantal aanbevelingen die gemaakt kunnen worden op basis van de resultaten van het eigen onderzoek.
5
Deel 1: De niet-begeleide minderjarige vreemdeling in beeld
6
Hoofdstuk 1: Begripsomschrijving niet-begeleide minderjarige vreemdelingen 1. Inleiding Jaarlijks vragen honderden NBMV in België asiel aan.13 Om over een (kwaliteitsvol) opvangbeleid ten aanzien van deze kwetsbare jongeren te kunnen spreken, is het noodzakelijk het profiel van deze jongeren in beeld te brengen. Hiervoor sta ik eerst stil bij de actuele definitie van een ‘niet-begeleide minderjarige vreemdeling’.14 Vervolgens deel ik de NBMV op twee categorieën. De gevolgde procedure voor het bekomen van (definitieve) verblijfsdocumenten verschilt namelijk naargelang de categorie waartoe de jongere behoort. Tot slot beschrijf ik de groep van NBMV aan de hand van drie typische kenmerken: het nietbegeleid zijn, het minderjarig zijn en het vluchteling zijn.15 2. Begripsomschrijving 2.1. Wettelijke definitie Het begrip ‘niet-begeleide minderjarige vreemdeling’ kent in de literatuur en in de praktijk geen eenduidige toepassing. De ene hulpverlener, auteur, beleidsmaker, enz. spreken over een ‘niet-begeleide minderjarige vreemdelingen’ (NBMV) terwijl de andere het dan weer heeft over ‘niet-begeleide buitenlandse minderjarigen’ (NBBM).16 Beide termen dekken echter dezelfde lading. Om de uniformiteit te garanderen, spreek ik in deze masterproef enkel over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen. Deze term wordt ook het meeste gehanteerd in de wetgeving. Voor de inwerkingtreding van de “Titel XIII, hoofdstuk 6: voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen” op 1 mei 2004 van de Programmawet van 24 december 2002 bestond er geen algemeen aanvaarde definitie van het begrip ‘niet-begeleide minderjarige
13
14
15
16
X. (2009) Unaccompanied minors in Belgium: reception, return, and integration arrangements [WWW]. European Migration Network Belgian Contact Point: http://www.ibz.be/download/newsletter/EMN%20%20BE%20report%20Unaccompanied%20Minors.pdf [22/04/2012]. DE SMET, S., Het profiel en de traject-monitoring van de niet-begeleide minderjarige asielzoekers in België, Brussel, Child focus, 2005, 7. DERLUYN, I. & BROEKAERT, E., ‘Niet-begeleide buitenlandse minderjarigen?’, Tijdschrift voor Jeugdrecht en Kinderrechten, 2005, alf. 1, 12-21. DERLUYN, I. & BROEKAERT, E., ‘Niet-begeleide buitenlandse minderjarigen: wie zijn ze?’, Sociaal Welzijnsmagazine, 2004, afl. 10, 4-11.
7
vreemdeling’ in België. In het verleden stelden zowel de Raad van de Europese Unie als de Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ) wel hun eigen definitie op.17 De definitie van de Raad van de Europese Unie kwam tot stand na de vaststelling dat veel Europese landen geen of een verschillend beleid kenden voor minderjarige asielzoekers. Vanaf de jaren negentig streefde een aantal Europese landen dan ook naar een gemeenschappelijke aanpak voor de asielproblematiek inzake NBMV. De onderhandelingen resulteerden in een aantal juridisch niet-bindende aanbevelingen. Met het aanvaarden van deze Europese richtlijnen werd gepoogd te vertrekken vanuit een aantal gemeenschappelijke definities en uitgangspunten, om zo de asielaanvragen van NBMV te behandelen.18 De Raad van de Europese Unie nam daarom in haar Resolutie van 26 juni 1997 een definitie van NBMV op. Niet-begeleide minderjarige vreemdelingen worden beschouwd als “onderdanen van derde landen, jonger dan 18 jaar, die zonder begeleiding van een volwassene, die krachtens de wet of het gewoonterecht voor hen verantwoordelijk is, op het grondgebied van een lidstaat aangekomen voor de duur dat zij niet daadwerkelijk onder de hoede staan van zo’n volwassene(…) (en) minderjarige onderdanen van derde landen die na hun aankomst op het grondgebied van de lidstaten zonder begeleiding worden achtergelaten”.19 De Dienst Vreemdelingenzaken stelde nadien een eigen definitie op vermits deze resolutie in België nog niet ten uitvoer werd gelegd.20 Onder een niet-begeleide minderjarige vreemdeling wordt dan het volgende begrepen: “elke persoon die jonger dan 18 jaar is en die niet begeleid is door een persoon die het ouderlijk gezag of de voogdij over hem uitoefent, krachtens de nationale wet van de minderjarige, en die onderdaan is van een land dat geen lid is van de Europese Economische Ruimte”. Deze definitie, die enger is dan de definitie van de Raad van de Europese Unie, sluit jongeren die afkomstig zijn uit een toekomstige lidstaat van de Europese Unie uit.21
17
18
19
20 21
KONING BOUDEWIJNSTICHTING, Buitenlandse niet-begeleide minderjarigen in België. Stand van zaken en praktijkvoorbeelden voor opvang en hulpverlening, Brussel, Koning Boudewijnstichting, 2003, 6. (brochure). VAN DER KLAAUW, J., ‘Europese richtlijnen voor alleenstaande minderjarige asielzoekers’, Tijdschrift voor Jeugdrecht en Kinderrechten, 2000, afl. 3, 139-143. Resolutie van de Raad van Justitie en Binnenlandse Zaken van de Europese Unie van 26 juni 1997 inzake niet-begeleide minderjarige onderdanen van derde landen, Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, C 221/23, 19 juli 1997; DERLUYN, I. & BROEKAERT, E., ‘Niet-begeleide buitenlandse minderjarigen: wie zijn ze?’, l.c., 4-11. DERLUYN, I. & BROEKAERT, E., ‘Niet-begeleide buitenlandse minderjarigen?’, l.c., 12-21. KONING BOUDEWIJNSTICHTING, o.c., 6. (brochure).
8
Met de realisatie van de Voogdijwet wordt er nu algemeen gesproken van een niet-begeleide minderjarige vreemdeling als: “elke persoon van minder dan 18 jaar oud, niet begeleid door een persoon die het ouderlijk gezag of de voogdij over hem uitoefent krachtens de nationale wet van de minderjarige, die onderdaan is van een land dat geen lid is van de Europese Economische Ruimte, en verkeert in één van de volgende situaties: ofwel de erkenning van de hoedanigheid van vluchteling te hebben aangevraagd; ofwel niet voldoen aan de voorwaarden inzake toegang en verblijf op het grondgebied vastgesteld in de wetten betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdeling”.22 Deze actuele definitie in het Belgische recht omvat een ruime groep van NBMV. Deze groep kan zowel heterogeen als homogeen beschouwd worden. Op juridisch vlak zijn de NBMV helemaal niet homogeen te noemen. Het juridische traject dat ze moeten volgen, is namelijk afhankelijk van de categorie waaronder de niet-begeleide minderjarige valt.23 2.2. Categorieën binnen de wettelijke definitie De groep van NBMV kan dus verder onderverdeeld worden naargelang de juridische verblijfstoestand van de minderjarige. De onderverdeling is in de praktijk tweevoudig: er zijn jongeren die asiel aanvragen en er zijn jongeren die géén asiel aanvragen. 24 De groep van de niet-asielaanvragers kan verder nog opgesplitst worden in drie subcategorieën: illegalen, slachtoffers van mensenhandel en jongeren die gebruik maken van de procedure ‘NBMV’. In deze masterproef wil ik graag het profiel van NBMV in de breedte schetsen, wat betekent dat in dit hoofdstuk de uitgebreide opdeling aan bod komt. Een uiteenzetting van de voornaamste principes van de verschillende juridische procedures ligt echter buiten het bestek van deze masterproef.
22
23 24
Wet van 24 december 2002 betreffende de voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen, B.S. 31 december 2002; KB van 22 december 2003 tot uitvoering van Titel XIII, Hoofdstuk 6 ‘Voogdij over nietbegeleide minderjarige vreemdelingen’ van de Programmawet van 24 december 2002, B.S. 29 januari 2004. DERLUYN, I. & BROEKAERT, E., ‘Niet-begeleide buitenlandse minderjarigen?’, l.c., 12-21. BROEKAERT, E., DERLUYN, I., DE SMET, T. & WILLE, B., Op weg. Psychosociale en therapeutische begeleiding van niet-begeleide buitenlandse minderjarigen, Antwerpen, Garant, 2005, 14; HONGENAERT, J. & VAN COILLIE, J., ‘Het Bureau Niet-Begeleide Minderjarigen bij de Dienst Vreemdelingenzaken’, Tijdschrift voor Jeugdrecht en Kinderrechten, 2000, afl. 3, 105-108.
9
De eerste categorie betreft de niet-begeleide minderjarigen die asiel aanvragen. In het werkveld wordt deze categorie ook omschreven als ‘alleenstaande minderjarige asielzoekers’ (AMA’s). De niet-begeleide minderjarige asielzoeker wordt omgeschreven als: “een minderjarige die een aanvraag tot erkenning als vluchteling heeft ingediend en van wie deze aanvraag nog in behandeling is”.25 Een vluchteling wordt door de Conventie van Genève omschreven als: “Elke persoon die zich buiten zijn land van herkomst bevindt en die de bescherming van dat land niet meer kan of wil inroepen omdat hij vreest voor vervolging omwille van zijn ras, religie of nationaliteit, zijn behoren tot een sociale groep of zijn politieke overtuiging”.26 Deze categorie van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen volgt de normale asielprocedure (zie infra). De tweede categorie betreft de niet-begeleide minderjarigen die geen asiel aanvragen. Deze opdeling bestaat zoals reeds gezegd uit drie subcategorieën. Een eerste subcategorie zijn jongeren die nooit een asielvraag indienden of van wie de eerder ingediende aanvraag tot asiel of tot het verkrijgen van een statuut als slachtoffer van mensenhandel definitief werd afgewezen. Deze jongeren verblijven met andere woorden illegaal in het land en volgen dus niet de standaard asielprocedure.27 Als tweede subcategorie zijn er de niet-begeleide minderjarige slachtoffers van mensenhandel en mensensmokkel. De wet van 10 augustus 2005, artikel 433 quinquies van het Strafwetboek en artikel 77bis van de Vreemdelingenwet definiëren beide begrippen.28 De essentie van mensensmokkel is uit winstbejag behulpzaam zijn bij het binnenkomen of verblijven in België, terwijl de toegang of het verblijf wederrechtelijk is.29 De procedure voor deze categorie minderjarigen wordt geregeld door de omzendbrief van 26 september 2008 die omzendbrief van 7 juli 1994 vervangt.30
25 26 27 28
29
30
DE SMET, S., o.c., 11. Conventie van Genève 28 juli 1951, B.S.. 4 oktober 1953. DE SMET, S., o.c., 12. Wet van 10 augustus 2005 tot wijziging van diverse bepalingen met het oog op het opvoeren van de strijd tegen mensenhandel en mensensmokkel en tegen praktijken van huisjesmelkers, B.S., 2 september 2005; AENDENBOOM, I., ‘Van doe-het-zelver tot designer? Aanpassingen verblijfsregeling slachtoffers mensenhandel’, Tijdschrift voor vreemdelingenrecht, 2007, 85-92; VERMEULEN, G., Strafrecht: Strafwetboek, Wetboek van Strafvordering, Bijzondere wetten, Antwerpen, Maklu, 2010, 139; LIPPENS, V., ‘De problematiek van alleenreizende minderjarigen op Brussels Airport’, Panopticon, 2008, afl. 2, 21-35; RIGBY, P., ‘Separated and trafficked children: the challenges for child protection professionals’, Child Abuse Review, 2011, 324-340. HESSELING, R. & TASELAAR, A., ‘Asielmigratie en mensensmokkel’, Tijdschrift voor Criminologie, 2001, 340-349. Omzendbrief van 26 september 2008 inzake de invoering van een multidisciplinaire samenwerking met betrekking tot de slachtoffers van mensenhandel en/of van bepaalde zwaardere vormen van mensensmokkel. B.S., 31 oktober 2008 ; DERLUYN, I. & BROEKAERT, E., ‘Niet-begeleide buitenlandse minderjarigen?’, l.c., 12-21.
10
Een derde en laatste subcategorie betreft de NBMV die gebruik maken van de specifieke beschermingsprocedure. Deze procedure wordt geregeld door de nieuwe wet van 12 september 2011 die de omzendbrief van 15 september 2005 vervangt. Niet-begeleide minderjarige vreemdelingen kunnen van deze procedure gebruik maken zo lang er geen procedure tot bescherming, machtiging of toelating tot verblijf of tot vestiging hangende is.31 Ondanks het feit dat NBMV juridisch opgedeeld worden in verschillende categorieën, blijven ze in de eerste plaats allemaal kinderen en jongeren met een aantal gelijkaardige kenmerken. Het niet-begeleid zijn, het minderjarig of adolescent zijn en het vreemdeling zijn, maken in dit opzicht van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen een bijzonder homogene groep. Vanuit hun eigen persoonlijkheid, individualiteit en bijzondere situatie hebben ook zij recht op opvang en begeleiding die inspeelt op hun noden en verwachtingen.32 Het volgende deel zal deze gelijkaardige kenmerken toelichten. 2.3. De typering van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen 2.3.1. Niet-begeleid zijn Wanneer een minderjarige vreemdeling in België aankomt of aangetroffen wordt, controleert DVZ eerst of hij/zij al dan niet begeleid is.33 De opdeling tussen begeleide minderjarigen en niet-begeleide minderjarigen is van wezenlijk belang omdat dit onderscheid bepaalt welk statuut en dus welke procedure er aan de jongere wordt toegekend. Een niet-begeleide minderjarige is elke persoon die alleen, zonder meerderjarige ouder of voogd in België aankomt of vergezeld is door een volwassene die niet kan aantonen de ouder of de voogd te zijn.34 Uit deze definitie valt af te leiden dat een begeleide minderjarige een persoon is die wel begeleid wordt door zijn ouders of zijn wettelijke voogd. De begeleide minderjarige volgt dan het verblijfsstatuut en de procedure van de begeleider. De begeleider moet wel zelf bewijzen aanbrengen dat hij of zij de werkelijke ouder of wettelijke voogd is. Het is de Dienst Vreemdelingenzaken die nagaat of de begeleide persoon bonafide is.35
31
32 33
34 35
Wet van 12 september 2011 tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen met het oog op de toekenning van een tijdelijke machtiging tot verblijf aan de niet-begeleide minderjarige vreemdeling, B.S., 28 november 2011. DERLUYN, I. & BROEKAERT, E., ‘Niet-begeleide buitenlandse minderjarigen: wie zijn ze?’, l.c., 4-11. HONGENAERT, J. & VAN COILLIE, J., ‘Het Bureau Niet-Begeleide Minderjarigen bij de Dienst Vreemdelingenzaken’, l.c., 105-108. DERLUYN, I. & BROEKAERT, E., ‘Niet-begeleide buitenlandse minderjarigen’, l.c., 12-21. HONGENAERT, J. & VAN COILLIE, J., ‘Het Bureau Niet-Begeleide Minderjarigen bij de Dienst Vreemdelingenzaken’, l.c., 105-108.
11
Deze masterproef beperkt zich echter tot de niet-begeleide minderjarige vreemdelingen. Het niet-begeleid zijn heeft immers een impact op het emotioneel welbevinden van deze jongeren. Het ontbreken van ouders vormt namelijk een risicofactor voor het ontstaan van emotionele en gedragsproblemen.36 Hoewel het psychosociaal en emotioneel welzijn niet centraal staat in deze masterproef, is het toch belangrijk om hier even bij stil te staan want emotionele en gedragsproblemen spelen een rol in de opvang die moet worden voorzien ten aanzien van minderjarige vreemdelingen.37 Deze problemen kunnen namelijk een belangrijke invloed hebben op het functioneren van de jongeren op het gebied van schoolcarrière, het samenleven met anderen, het invullen van de vrije tijd, het uitbouwen van een sociaal netwerk, enz. 38 Door het slecht of beperkt functioneren op deze levensgebieden kan de integratie in de Belgische samenleving stroef verlopen. Aangezien deze masterproef handelt over minderjarige vreemdelingen die erkend worden of subsidiaire bescherming krijgen, is het belangrijk dat het opvangbeleid rekening mee houdt en voorziet in aangepaste begeleiding, zodat de integratiekansen van deze jongeren optimaal gerealiseerd kunnen worden. Een ander argument om te voorzien in begeleiding op psychosociaal vlak is de vaststelling dat het uitbreken en verwerken van psychische problemen uitgesteld of onderdrukt wordt tot er enige zekerheid in het bestaan, dus na erkenning of subsidiaire bescherming, verschijnt.39 Dit gegeven kan in verband gebracht worden met het concept ‘closed book children’. Dit begrip houdt in dat niet-begeleide minderjarigen zich vaak in stilzwijgen verhullen of zuinig zijn met informatie wanneer het gaat over hun verleden of over hun (onmenselijk) vluchtverhaal. Het stilzwijgen schept een psychologische ruimte om te reflecteren over hun ervaringen en om er zin aan te geven.40
36
37 38 39
40
BROEKAERT, E., DERLUYN, I. & SCHUYTEN, G., ‘Emotional and behavioural problems in migrant adolescents in Belgium’, European Child and Adolescent Psychiatry, 2008, 54-62; DERLUYN, I. & BROEKAERT, E., ‘Niet-begeleide buitenlandse minderjarigen?’, l.c., 12-21; DERLUYN, I., MELS, C. & BROEKAERT, E., ‘Mental Health Problems in Separated Refugee Adolescents’, Journal of Adolescent Health, 2009, 291-297. DERLUYN, I. & BROEKAERT, E., ‘Niet-begeleide buitenlandse minderjarigen: wie zijn ze?’, l.c., 4-11. DERLUYN, I. & BROEKAERT, E., ‘Niet-begeleide buitenlandse minderjarigen?’, l.c., 12-21. MALE, A., ‘Traumaverwerking als focus in de hulpverlening aan vluchtelingen. Een pilootproject voor doelgroepbereik en methodiekontwikkeling’, Tijdschrift Klinische Psychologie, 2004, 181-189. KOHLI, R., ‘The Sound Of Silence: Listening to What Unaccompanied Asylum-seeking Children Say and Do Not Say’, British Journal of Social Work, 2006, 707-721.
12
2.3.2. Minderjarig, adolescent zijn Niet-begeleide minderjarige vreemdelingen bevinden zich meestal nog in de adolescentiefase. Dit betekent dat de jongeren voor de belangrijkste ontwikkelingstaak41, namelijk het vormen van een eigen identiteit, komen te staan.42 Het vormen van deze identiteit is van belang om een volwaardig lid van de samenleving te kunnen zijn. Door het ontbreken van de ouders als identificatie- en losmakingsfiguren en het verlies van vrienden als rolmodellen, is dit voor niet-begeleide minderjarigen geen makkelijke opgave.43 Ondanks hun bijzondere situatie blijven ze kinderen en jongeren die recht hebben op een aangepaste opvang en begeleiding die inspeelt op de noden en verwachtingen van elke individuele jongere.44 Aangezien het statuut van subsidiaire bescherming of erkenning niets verandert aan het feit dat deze jongeren adolescent blijven, blijft aangepaste begeleiding noodzakelijk. Bij deze typering moeten er echter nog twee kanttekeningen gemaakt worden. Een eerste kanttekening is dat uit de definitie blijkt dat het specifiek gaat om minderjarigen die in een vreemd land verblijven zonder hun ouder(s) of hun voogd. In de definitie van NBMV wordt als grens van de meerderjarigheid de leeftijd van achttien jaar gehanteerd. Deze leeftijdsbegrenzing betekent dat de wetgeving van België van toepassing is en niet de wetgeving van het land van herkomst.45 De leeftijd van de jongere wordt bepaald aan de hand van de zelfverklaarde leeftijd op de dag van de asielaanvraag.46 Wanneer er twijfel bestaat over de leeftijd, wordt er soms een botscan (een polsradiografie) uitgevoerd.47 De resultaten van deze botscan worden altijd met de nodige voorzichtigheid geïnterpreteerd vanwege de foutenmarge. In geval van onzekerheid of fluctuatie wordt de leeftijd die voor de jongere het meest gunstig is in acht genomen.48 Een tweede kanttekening heeft betrekking tot de dienst die verantwoordelijk is om te oordelen over die zelfverklaarde leeftijd van NBMV. In eerste instantie hanteerden de Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ) en het Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen (CGVS) hiervoor verschillende criteria en kwam het dus voor dat beide 41
42
43 44 45 46 47
48
GOOSSENS, L. & LUYCKX, K., ‘Theorieën over de adolescentie’ in Psychologie van de adolescentie, SLOT, W. & VAN AKEN, M., (eds.), Baarn, ThiemeMeulenhoff, 2010, 25-38. De ontwikkelingstaken verwijzen naar een reeks van opgaven die zich aandienen op een bepaald tijdstip in het leven en die de persoon moet volbrengen in relatie tot zijn omgeving. BOSMA, H., ‘Identiteitsontwikkeling’ in Psychologie van de adolescentie, SLOT, W. & VAN AKEN, M., (eds.), Baarn, ThiemeMeulenhoff, 2010, 161-179. DERLUYN, I. & BROEKAERT, E., ‘Niet-begeleide buitenlandse minderjarigen’, l.c., 12-21. DERLUYN, I. & BROEKAERT, E., ‘Niet-begeleide buitenlandse minderjarigen: wie zijn ze?’, l.c., 4-11. DERLUYN, I. & BROEKAERT, E., ‘Niet-begeleide buitenlandse minderjarigen’, l.c., 12-21. DE SMET, S., o.c., 22. HONGENAERT, J. & VAN COILLIE, J., ‘Het Bureau Niet-Begeleide Minderjarigen bij de Dienst Vreemdelingenzaken’, l.c., 105-108. PLATFORM KINDEREN OP DE VLUCHT, ‘Besluit: nood aan een statuut voor niet-begeleide minderjarige jongeren van vreemde afkomst’, Tijdschrift voor Jeugdrecht en Kinderrechten, 2000, afl. 3, 145-152.
13
asielinstanties niet altijd dezelfde asielzoekers als minderjarig beschouwden. Om verwarring over de leeftijd te vermijden, is de dienst Voogdij nu als enige instantie bevoegd voor de leeftijdsbepaling.49 2.3.3. Een vluchteling zijn Naast het niet-begeleid en het minderjarig zijn, zijn niet-begeleide minderjarigen ook vluchtelingen. Dit betekent dat deze jongeren om de één of andere reden hun land van herkomst hebben verlaten en naar een ander land gevlucht zijn. Om een nieuwe toekomst op te bouwen in een nieuw land en in een nieuwe cultuur moeten ze veel dingen achterlaten: hun huis, hun familie en vrienden, hun tradities, hun sociale status, hun toekomstperspectieven in hun herkomstland, enz. Deze ervaringen van verlies gaan dan ook vaak gepaard met een fundamenteel gevoel van ontworteling, ze voelen zich niet thuis in de nieuwe, onbekende en niet vertrouwde omgeving.50 Vluchtelingen ervaren voor, tijdens en na de vlucht vaak ook trauma’s. 51 Een trauma wordt gedefinieerd als een psychische stoornis ten gevolge van een gebeurtenis met ernstige emotionele en/of psychische gevolgen.52 Zo worden velen geconfronteerd met oorlog, mishandeling, omstandigheden van ontbering, reizen in treincontainers, afpersing, mensensmokkelaars, enz.53 Deze trauma’s kunnen er toe leiden dat jongeren hun vertrouwen in volwassenen verliezen, aangezien zij meestal als daders van de traumatische ervaringen worden aangeduid. Deze gebeurtenissen kunnen op korte termijn een impact hebben op de relatie met de begeleider in het gastland, maar er zijn ook lange termijneffecten. Traumatische gebeurtenissen hebben belangrijke implicaties voor de beleving van relaties en voor de identiteitsontwikkeling. Een ander essentieel gegeven bij het meemaken van trauma’s is de ervaren machteloosheid. Vluchtelingen hebben vaak het gevoel de controle over het vluchten, het migratieproces en over hun hele leven volledig kwijt te zijn. Niet-begeleide minderjarige vreemdelingen zijn namelijk afhankelijk van mensen, diensten, voorzieningen en allerlei instanties voor het verkrijgen van een definitieve verblijfsstatus, voor het invullen van hun dagelijkse leven en voor het uitbouwen van hun toekomst. De taalbarrière, de nieuwe maar onbekende samenleving, cultuur en gewoontes vergroten die afhankelijkheid substantieel. 49 50 51
52
53
DE SMET, S., o.c., 22. DERLUYN, I. & BROEKAERT, E., ‘Niet-begeleide buitenlandse minderjarigen’, l.c., 12-21. MALE, A., ‘Traumaverwerking als focus in de hulpverlening aan vluchtelingen. Een pilootproject voor doelgroepbereik en methodiekontwikkeling’, l.c., 181-189. MASKENS, A., ‘Oorlogstrauma’s en integratie in het gastland: een opgave voor de niet-begeleide minderjarige adolescent, een uitdaging voor de instellingen’, Tijdschrift voor Jeugdrecht en Kinderrechten, 2000, afl. 3, 133-138. NI RAGHALLAIGH, M. & GILLIGAN, R., ‘Active survival in the lives of unaccompanied minors : coping strategies, resilience, and the relevance of religion’, Child and Family Social Work, 2010,226-237.
14
Na verloop van tijd ontstaat er een soort van ‘aangeleerde hulpeloosheid’.54 Vanuit deze optiek wordt er gepleit voor aangepaste begeleiding na erkenning of subsidiaire bescherming. De traumatische ervaringen die jongeren met zich meedragen en de afhankelijkheid houden namelijk niet op met bestaan bij het einde van de asielprocedure. 3. Besluit Wanneer de verschillende definities van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen naast elkaar worden gelegd, vallen er drie gemeenschappelijke voorwaarden op: de jongere mag de leeftijd van achttien jaar nog niet hebben bereikt, hij mag niet begeleid worden door zijn ouders of een wettelijke voogd en hij mag de Belgische nationaliteit niet hebben. Deze drie voorwaarden maken van de NBMV een homogene groep. Dankzij de uiteenzetting van deze typische kenmerken valt af te leiden dat deze jongeren een bijzonder kwetsbare groep vormen. Aangepaste en kwalitatief hoogstaande begeleiding vormen dan ook geen overbodige luxe. Niet-begeleide minderjarige vreemdelingen vormen echter op juridisch vlak een heterogene groep. De gevolgde juridische procedure hangt namelijk af van de categorie waartoe de jongere behoort.
In de volgende hoofdstukken beperk ik mij tot de eerste
categorie van NBMV. Elke verwijzing naar ‘NBMV’ mag dan beschouwd worden als zijnde niet-begeleide minderjarige vreemdelingen die een asielaanvraag indienen. Om te voorzien in kwaliteitsvolle begeleiding is het noodzakelijk dat beleidsmakers weten met welke doelgroep ze te maken krijgen en hoe groot deze doelgroep is. In het volgende hoofdstuk ga ik in op het specifieke profiel en het totale aantal NBMV dat in België arriveert en verblijft.
54
DERLUYN, I. & BROEKAERT, E., ‘Niet-begeleide buitenlandse minderjarigen’, l.c., 12-21.
15
Hoofdstuk 2: Het aantal en het profiel van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen in België 1. Inleiding Om de kijk op de asiel- en opvangproblematiek aangaande NBMV te verruimen, is het dus interessant om het profiel en het aantal te schetsen van de groep die jaarlijks België bereikt of hier verblijft. Afhankelijk van dit profiel kan het beleid inspelen op hun specifieke noden en behoeften. Het cijfermateriaal met betrekking tot NBMV vormt echter een steeds terugkomend probleem in België. In België is er immers geen uniform systeem voor statistieken omtrent deze problematiek. Elke dienst die verantwoordelijk is voor een bepaald aspect van NBMV heeft wel eigen cijfermateriaal, maar geen enkele dienst kan een waarheidsgetrouw antwoord geven op de vraag hoeveel NBMV er nu juist verblijven in België.55 In deze masterproef presenteer ik een statistisch overzicht van 2007 tot 2010 met als doel de asieltendensen op te sporen. Hiervoor worden de statistieken van het Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen (CGVS) gebruikt. De commissaris-generaal moet overeenkomstig artikel 57/28 van de wet betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, jaarlijks een verslag uitbrengen over zijn opdracht aan de bevoegde Staatssecretaris voor Asiel en Migratie.56 Dit verslag biedt het meest recente overzicht van de asieltendensen in België.57 Het statistisch overzicht is beperkt tot de periode van 2007 tot 2010 aangezien de nieuwe asielprocedure pas in 2007 in werking is getreden en omdat het jaarverslag van 2011 pas in mei 2012 zal verschijnen.58
55
56
57
58
RYNGAERT, J., DERLUYN, I. & VANDENHOLE, W., ‘Van duurzame oplossing naar levenstraject voor niet-begeleide buitenlandse minderjarigen’ in Mintegratie, over nieuwe vormen van migratie en integratie, TIMMERMAN, C., LODEWYCKX, I., VANDERWAEREN, E. & VANHEULE, D., (eds.), Brussel, Academic and Scientific Publishers nv, 2011, 247-282; EUROPEES MIGRATIENETWERK, o.c., 2009, 71. Art. 57/28. Wet van 14 juli 1987 tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, B.S., 18 juli 1987. COMMISSARIAAT-GENERAAL VOOR DE VLUCHTELINGEN EN DE STAATLOZEN, Jaarverslag 2010, Brussel, Dirk Van den Bulck, 2011, 1. (jaarverslag). Gesprek met A. DE WILDE, coördinator MENA/NBMV Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen, Gent, 26 maart 2012.
16
Het beschrijven van deze statistieken dient echter met enige voorzichtigheid te gebeuren. In het onderdeeltje ‘kanttekeningen’ formuleer ik daarom een aantal bedenkingen. Tot slot formuleer ik een belangrijke aanbeveling om tegemoet te komen aan het ontbreken van uniform cijfermateriaal. 2. Statistisch overzicht van 2007-2010 Voor ik het statisch overzicht van 2007 tot 2010 presenteer, wens ik te verduidelijken dat de onderstaande cijfers betrekking hebben op de zelfverklaarde leeftijd van de NBMV bij de aanvang van de asielprocedure. Dit heeft echter wel implicaties op het totale aantal NBMV omdat deze cijfers nog kunnen veranderen indien blijkt dat de jongere gelogen heeft over zijn werkelijke leeftijd. In dit hoofdstuk schets ik summier een aantal mogelijke interpretaties van de gepresenteerde cijfers. Deze interpretaties steunen op het populaire theoretische verklaringsmodel voor migratie, namelijk het push-pullmodel. Pushfactoren zijn factoren die ervoor zorgen dat NBMV hun land van herkomst verlaten. Pullfactoren zijn factoren die bewerkstelligen dat NBMV aangetrokken worden door een bepaald bestemmingsland.59 Ik wil hier wel benadrukken dat het geenszins de bedoeling is om eenduidige en allesomvattende verklaringen te geven. Dit zou mij te ver leiden van de oorspronkelijke doelstelling van deze masterproef en vormt eigenlijk al een alleenstaand onderzoek op zich. Tabel 1: Aantal asielaanvragen door NBMV per jaar TOTAAL
2007
2008
2009
2010
519
521
732
860
Bron: Dienst Vreemdelingenzaken
Uit de tabel met asielaanvragen door NBMV per jaar valt één grote conclusie te trekken: het aantal asielaanvragen stijgt jaarlijks. Ten opzichte van 2007 is er in 2008 geen noemenswaardige stijging op te merken. Het aantal asielaanvragen steeg hier slechts met 0, 39%. De grootste stijging deed zich voor in 2009. Het aantal asielaanvragen door NBMV steeg dan, in vergelijking met 2008, met zo’n 40%. In 2010 bleef het aantal asielaanvragen stijgen (17%) maar een verdere grote stijging zoals in 2009 bleef uit. In totaal steeg het aantal asielaanvragen over vier jaar met 66%. 59
VAN BRIEL, J., SNEIJERS, E., VEREECKE, K. & BOSSCHEM, N., ‘Mensenhandel’ in Aspecten van het Europees materieel strafrecht, VERMEULEN, G. & DHONT, F., (eds.), Antwerpen, Maklu, 2002, 234; BRONSTEIN, I. & MONTGOMERY, P., ‘Psychological distress in refugee children: a systematic review’, Clinical child and family psychology review, 2011, 44-56.
17
De toename van het aantal asielaanvragen van NBMV is momenteel een fenomeen waar veel landen in Europa mee geconfronteerd worden. Een belangrijke pullfactor is dat Europa een welvarend en politiek stabiel werelddeel is. Hierdoor proberen jaarlijks honderden NBMV uit andere werelddelen zich in Europa te vestigen.60 Wegens het aanhoudende geweld, misbruik, armoede, schending van de mensenrechten, de dood of vervolging van familieleden, enz. (pushfactoren) sturen sommige ouders hun kinderen naar Europa als een soort overlevingsstrategie.61 De keuze van het bestemmingsland ligt vaak niet op voorhand vast. Ze willen meestal gewoon naar een land dat hen de nodige veiligheid en bescherming kan bieden. Het is natuurlijk wel zo dat landen die vlugger en gemakkelijker verblijfspapieren toekennen en meer sociale voordelen bieden, de voorkeur genieten. Dit kan ook gezien worden als een belangrijke pullfactor.62 In die zin kan men zich de vraag stellen of België misschien te “makkelijk” wordt bevonden, aangezien België in 2010 op de zevende plaats stond van de landen die het meeste asielaanvragen kregen.63 Volgens organisaties die dagelijks in contact komen met NBMV, hebben NBMV gewoonlijk heel uiteenlopende redenen om naar België te komen. Het is echter onmogelijk om die redenen te gaan achterhalen omdat NBMV zelden onthullen wat de werkelijke reden was van hun vlucht naar België.64 Om deze hoeveelheid asielaanvragen tegen te gaan, lanceerde Europa speciale programma’s om in alle landen de democratie te versterken, de naleving van mensenrechten te bevorderen en de economische situatie te verbeteren.65 Een bespreking van deze programma’s ligt echter buiten het bestek van deze masterproef.
60
61
62
63
64 65
X. (z.d.) Asielen migratiebeleid [WWW]. Europa Nu: http://www.europanu.nl/id/vh1aly4653wh/asiel_en_migratiebeleid [22/04/2012]. X. (29/04/2011) Niet-begeleide minderjarige asielzoekers in België [WWW]. UNHCR: http://www.unhcr.be/nl/unhcr-in-belgie/nieuws/20102011/artikel/1e292a1f840001b091b3b2683967c293/niet-begeleide-minderjarige-asielzo.html [22/04/2012]. CRAWLEY, H. (2010) Chance or choice: Understanding why asylum seekers come to the UK [WWW]. Refugee Council: http://www.refugeecouncil.org.uk/Resources/Refugee%20Council/downloads/rcchance.pdf [22/04/2012]; PAPADOPOULOU, A. ‘Smuggling into Europe: transit migrants in Greece’, Journal of Refugee Studies, 2004, 167-184. X. (28/03/2011) Asylum levels and trends in industrialized Countries 2010 [WWW]. UNHCR: http://www.unhcr.org/cgibin/texis/vtx/home/opendocPDFViewer.html?docid=4d8c5b109&query=destination [22/04/2012]. EUROPEES MIGRATIENETWERK, o.c., 71.14. X. (z.d.) Asielen migratiebeleid [WWW]. Europa Nu: http://www.europanu.nl/id/vh1aly4653wh/asiel_en_migratiebeleid [22/04/2012].
18
Tabel 2: Aantal asielaanvragen door NBMV naar geslacht 2007
2008
2009
2010
68,29%
71,40%
77,46%
72,00%
Vrouwelijk 31,71%
28,60%
22,54%
28,00%
Mannelijk
Bron: Dienst Vreemdelingenzaken
Wanneer het geslacht van de asielaanvragers in beeld wordt gebracht, blijkt dat er meer jongens een asielaanvraag hebben ingediend dan meisjes. Het aandeel mannelijke asielaanvragers gaat doorheen het gepresenteerde overzicht in stijgende lijn, met uitzondering van het jaar 2010. Het aandeel meisjes gaat daarentegen eerder in dalende lijn, hier ook met uitzondering van het jaar 2010. Een mogelijke interpretatie voor de ondervertegenwoordiging van vrouwelijke NBMV kan gezocht worden in de overtuiging van ouders uit sommige culturen, dat dochters meer beschermd moeten worden dan zonen. Ouders leggen daarom ook meer beperkingen op aan meisjes dan aan jongens op vlak van migratie.66 Eén van de hoofdredenen voor jongens om hun herkomstland te verlaten, is het gebrek aan scholing en het gebrek aan toekomstperspectief. Ouders sturen hun zonen dan ook vaak weg om op zoek te gaan naar een betere toekomst.67 Vaak hopen ouders ook dat de jongens in het bestemmingsland werk vinden om nadien geld te kunnen opsturen naar de familie in het herkomstland. In tegenstelling tot jongens gaan meisjes voornamelijk vluchten uit angst voor een gedwongen huwelijk, seksueel geweld, erewraak en genitale verminking.68
66
67
68
PUNCH, S., ‘Youth transitions and interdependent adult–child relations in rural Bolivia’, Journal of Rural Studies, 2002, 123-133. KESELMAN, O., CEDERBORG, A.C.,LAMB, M.E. & DAHLSTRÔM, Ö., ‘Asylum-seeking minors in interpreter-mediated interviews: what do they say and what happens to their responses’, Child and Family Social Work, 2010, 325-334; CLOET, M., Voldongen feit? Opvang en begeleiding van buitenlandse nietbegeleide minderjarigen, Antwerpen, Garant, 2007, 36-38; X. (2009) Unaccompanied minors in Belgium: reception, return, and integration arrangements [WWW]. European Migration Network Belgian Contact Point: http://www.ibz.be/download/newsletter/EMN%20%20BE%20report%20Unaccompanied%20Minors.pdf [22/04/2012]. X. (29/04/2011) Niet-begeleide minderjarige asielzoekers in België [WWW]. UNHCR: http://www.unhcr.be/nl/unhcr-in-belgie/nieuws/20102011/artikel/1e292a1f840001b091b3b2683967c293/niet-begeleide-minderjarige-asielzo.html [22/04/2012]; COMMISSARIAAT-GENERAAL VOOR DE VLUCHTELINGEN EN DE STAATLOZEN, Jaarverslag 2008, Brussel, Dirk Van den Bulck, 2009, 37. (jaarverslag).
19
Tabel 3: Top 5 van de herkomstlanden voor asielaanvragen van NBMV 2007
2008
2009
1.Afghanistan 19,27% 1.Afghanistan
23,03% 1.Afghanistan
32,51% 1.Afghanistan
25,70%
2.Guinee
12,33% 2.Guinee
17,27% 2.Guinee
19,67% 2.Guinee
25,00%
3.DR Congo
10,40% 3.DR Congo
6,72%
3.Irak
6,42%
3.Irak
6,05%
4.Irak
6,17%
4.Irak
5,37%
4.DR Congo
6,01%
4.DR Congo
5,58%
5.Rusland
6,17%
5.Rusland
5,18%
5.Kosovo
4,23%
5.Somalië
4,42%
Overige
45,66% Overige
42,42% Overige
2010
31,15% Overige
33,25%
Bron: Dienst Vreemdelingenzaken
Uit dit overzicht valt af te leiden dat de meeste NBMV die asiel aanvragen uit Afghanistan en Guinnee komen. Dit blijkt een constante te zijn doorheen het gepresenteerde overzicht. Jongeren uit Irak en DR Congo zijn ook steeds vertegenwoordigd in de top vijf van de afgelopen vier jaar. De top vijf wordt afgesloten door Rusland in 2007 en 2008, Kosovo in 2009 en Somalië in 2010. Voor de interpretatie van deze statistiek beperk ik mij tot Afghanistan, Guinee en DR Congo omdat deze landen samen het grootste percentage asielaanvragen vertegenwoordigen. Deze landen hebben ook met elkaar gemeen dat het allemaal landen zijn waar de algemene veiligheidssituatie zeer problematisch is. Jongeren uit deze landen komen dan ook naar België om internationale bescherming te zoeken. Het grote aandeel van jongeren uit Afghanistan in deze statistiek hangt samen met de langdurige geschiedenis van geweld in dat land. Jongeren vinden het niet meer veilig om naar Afghanistan terug te keren wegens burgeroorlogen, gewapende conflicten over politieke oppositie, bloedvetes, enz. Afghanistan behoort verder ook tot één van de armste en minst ontwikkelde landen ter wereld. Dit uit zich onder meer in een zeer hoge kindersterfte, een hoge werkloosheid, slechte medische zorg, enz. Ondanks de verschillende internationale initiatieven voor de wederopbouw van Afghanistan, blijft de situatie in het land nog steeds onveilig. De groep jongeren uit Guinee bestaat vooral uit meisjes die vluchten uit vrees voor genitale verminking en gedwongen huwelijk. Verder verkeert Guinee in armoedige sociaaleconomische omstandigheden. Deze sociaal-economische omstandigheden leiden tot een verarming van de bevolking, criminaliteit en werkloosheid. Deze erbarmelijke situatie wordt nog extra versterkt door de vele gewapende conflicten in de grensgebieden. Jongeren uit Guinee, evenals jongeren uit DR Congo, komen vaak naar België omwille van het goed ontwikkelde onderwijssysteem.
20
Jonge asielzoekers uit DR Congo brengen voornamelijk politieke redenen en de oorlog in Oost-Congo aan voor hun vlucht. Het feit dat België koloniale banden heeft met DR Congo is ook een belangrijke pullfactor. De toekomstperspectieven van NBMV zijn in deze landen dan ook gering.69 Tabel 4: Beslissingen over de asielaanvraag van NBMV 2007
2008
2009
2010
Vluchtelingenstatus
/
107
189
290
Subsidiaire beschermingsstatus
/
22
42
123
TOTAAL
/
129
231
413
Bron: Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen
Vooraleer ik deze tabel bespreek, dringt een verduidelijking zich op. In het overzicht zijn de cijfers van 2007 niet opgenomen wegens een grondige hervorming van de asielprocedure met de wetten van 15 september 2006. Deze nieuwe procedure voorziet de invoering van het statuut subsidiaire bescherming. Deze bescherming is bedoeld voor personen die in de zin van de Conventie van Genève niet als vluchtelingen kunnen worden beschouwd. Indien deze personen een reëel risico lopen te worden blootgesteld aan ernstige schade, wordt deze vorm internationale bescherming toegekend.70 Aangezien de nieuwe asielprocedure maar sinds 1 juni 2007 in zijn geheel van toepassing is, kunnen er geen cijfers gepresenteerd worden over de mogelijke beslissingen in een asielprocedure in 2007.71 Uit dit statistisch overzicht blijkt dat zowel het toekennen van de vluchtelingenstatus als de toekenning van het subsidiaire beschermingsstatus in stijgende lijn gaat. Uit deze tabel valt verder af te leiden dat de toepassing van subsidiaire bescherming veel lager is dan de toekenning van de vluchtelingenstatus, al kent subsidiaire bescherming wel een snellere opmars. 69
70
71
JAZAYERY, L., ‘The Migration-Development Nexus:Afghanistan Case Study’, International Migration, 2002, 231-254; X. (2002) Mensensmokkel in beeld 2000-2001 [WWW]. Informatie- en Analysecentrum Mensensmokkel: http://diversiteit.be/download_file.php?filepath=/home/diversiteit_site/www_new/sites/diversiteit/files/File/ MH_TEH/documentatie/IAM%20rapport.pdf [22/04/2012]; HUNTER, A., ‘Between the domestic and the International: the role of the European Union in providing protection for unaccompanied refugee children in the United Kingdom’, European Journal of Migration and Law, 2001, 383-410; X. (2009) Unaccompanied minors in Belgium: reception, return, and integration arrangements [WWW]. European Migration Network Belgian Contact Point: http://www.ibz.be/download/newsletter/EMN%20%20BE%20report%20Unaccompanied%20Minors.pdf [22/04/2012]. LEMMENS, M. & ROGGEN, J., ‘De hervorming van de asielprocedure anno 2006: een verbetering van de rechtspositie?’, Tijdschrift voor vreemdelingenrecht, 2007, 6-22; X. (z.d.) Internationale bescherming [WWW]. Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racisme bestrijding: http://www.diversiteit.be/?action=onderdeel&onderdeel=249&titel=Internationale+bescherming+ [21/04/2012]. COMMISSARIAAT-GENERAAL VOOR DE VLUCHTELINGEN EN DE STAATLOZEN, Jaarverslag 2007, Brussel, Dirk Van den Bulck, 2008, 9. (jaarverslag).
21
Het aantal erkende vluchtelingen kende sinds 2008 tot 2010 bijna een verdrievoudiging. Het aantal NBMV met een statuut subsidiaire bescherming kende zelfs bijna een verzesvoudiging. Dit betekent algemeen dat er steeds meer jongeren met een niet-Belgische afkomst op Belgisch grondgebied verblijven. Het stijgend aantal (positieve) beslissingen met betrekking tot de asielaanvraag kan in eerste instantie te maken hebben met het feit dat de asielinstanties pleiten voor een snellere behandelingstermijn van de asielaanvragen.72 In tweede instantie kan de stijging van het aantal positieve beslissingen te maken hebben met de onveilige en conflictueuze situaties die er heersen in de wereld. Vanuit de Mensenrechtenorganisaties wordt bescherming voor NBMV uit deze gebieden sterk aangemoedigd.73 Tabel 5: Top 5 van de herkomstlanden voor de toekenning van de vluchtelingenstatus 2008
2009
2010
1.Guinee
27
1.Guinee
29
1.Guinee
75
2.Afghanistan
11
2.Afghanistan
28
2.Afghanistan
53
3.DR Congo
10
3.DR Congo
24
3.Rusland
23
4.Rwanda
7
4.Rusland
19
4.Servië
22
5.Ivoorkust
6
5.Rwanda
18
5.Irak
18
Overige
46
Overige
71
Overige
99
TOTAAL
107 TOTAAL
189 TOTAAL
290
Bron: Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen
Op basis van dit overzicht valt af te leiden dan voornamelijk jongeren uit Guinee, gevolgd door jongeren uit Afghanistan, definitief in België mogen verblijven. Hun aandeel stijgt ook jaarlijks wat betekent dat er zich steeds meer jongeren uit Guinee en Afghanistan in België vestigen. Deze statistiek bevestigt de voorgaande verklaringen. Doordat er zowel in Afghanistan als Guinee een algemene onveiligheidssituatie heerst, lopen jongeren uit deze landen een hoger risico op vervolging omwille van ras, politieke overtuiging, religie, nationaliteit, enz.
72
73
X. (04/04/2012) Maart 2012: minder asielaanvragen, meer beslissingen [WWW]. Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen: http://www.cgvs.be/nl/Actualiteit/mars_2012_moins_de_demandes_d_asile_plus_de_decisions.jsp?referer=t cm:127-170188-64 [22/04/2012]. X. (21/01/2011) Europees Hof voor de rechten van de mens veroordeelt België voor asielbeleid [WWW]. Amnesty International: http://www.aivl.be/nieuws/europees-hof-voor-de-rechten-van-de-mens-veroordeeltbelgie-voor-asielbeleid/35050 [22/04/2012].
22
Door de Conventie van Genève kunnen zij, omwille van dit risico, als vluchtelingen erkend worden. Dit is in lijn met het beleid van het CGVS dat gebaseerd is op de richtlijnen van de United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR).74 Tabel 6: Top 5 van de herkomstlanden voor de toekenning subsidiaire beschermingsstatus 2008
2009
2010
1.Afghanistan
16 1.Afghanistan
25 1.Afghanistan
104
2.Irak
3 2.Irak
12 2.Irak
18
3.DR Congo
1 3.Somalië
3 3.Somalië
1
4.Sierra Leone
1 4.Guinee
1 4.
/
5.Somalië
1 5.Sierra Leone
1 5.
/
Overige
0 Overige
0 Overige
0
TOTAAL
22 TOTAAL
42 TOTAAL
123
Bron: Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen
Bij de toekenning van de subsidiaire beschermingsstatus blijken jongeren uit Afghanistan en Irak oververtegenwoordigd te zijn. De sterke stijging van het aantal Afghaanse jongeren dat in 2010 dit statuut toegewezen kreeg, kan er opnieuw op wijzen dat Afghanistan een conflictgebied is en blijft. Jongeren lopen daar een reëel risico op ernstige schade. Dit blijkt opnieuw uit de richtlijnen die het UNCHR heeft opgesteld.75 3. Kanttekeningen bij het cijfermateriaal Het beschrijven van tabellen dient echter met enige voorzichtigheid
te gebeuren. Het
bovenstaande cijfermateriaal vertoont namelijk een aantal gebreken waardoor de gegevens geen volledig betrouwbaar beeld kunnen geven van het profiel van NBMV. Het volgende onderdeel gaat daarom op twee kanttekeningen in. De onzekerheid over de echte leeftijd van deze jonge vreemdelingen vormt de eerste kanttekening. Makers van statistieken komen hier voor een belangrijke keuze te staan: kiezen ze als selectiecriterium voor de zelfverklaarde leeftijd van de jongere of wachten ze de
74
75
X. (17/12/2010) UNHCR Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of AsylumSeekers from Afghanistan [WWW]. United Nations High Commissioner for Refugees: http://www.unhcr.org/refworld/docid/4d0b55c92.html [24/04/2012]. VAN DEN BULCK, D. (18/02/2010) Beleid van het CGVS inzake asielaanvragen van Afghaanse asielzoekers [WWW] Commissariaat-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen: http://www.kruispuntmi.be/uploadedfiles/Vreemdelingenrecht/Wegwijs/verblijfsstatuten/Asiel/beleidsnotaCGVS-Afghanistan-feb2010-NL.pdf [24/04/2012].
23
resultaten af van het leeftijdsonderzoek (zie supra)?76 Bij de vergelijking van statistieken van verschillende diensten dient er met deze kanttekening rekening te worden gehouden, want wanneer er gekozen wordt voor de eerste keuze kunnen er ook meerderjarige vreemdelingen in de tabel opgenomen worden. Dit zorgt er voor dat het gepresenteerde overzicht, waar gekozen werd voor de zelfverklaarde leeftijd, kan verschillen van andere statistieken. Een tweede kanttekening heeft te maken met het aantal NBMV dat nooit onderschept werd door de politie en dat zich ook nooit heeft aangemeld bij de Dienst Voogdij of de dienst Vreemdelingenzaken.77 Deze jongeren bevinden zich illegaal in het land en komen dan ook niet voor in de statistieken. De statistieken presenteren dus een onvolledig beeld van het aantal NBMV dat zich op Belgisch grondgebied bevindt. Dit leidt tot een onderschatting van de werkelijkheid.78 4. Besluit Uit het overzicht blijkt dat het aantal asielaanvragen stijgt doorheen de tijd. Het zijn vooral jongeren afkomstig uit Afghanistan en Guinee die een aanvraag hebben ingediend, gevolgd door jongeren uit Irak en DR Congo. Als er naar de verhouding tussen jongens en meisjes gekeken wordt, valt duidelijk op dat de jongens de grootste categorie vormen. Het aandeel NBMV met een positieve beslissing stijgt ook doorheen de bestudeerde periode. Hoewel de toepassing veel lager ligt dan het toekennen van de vluchtelingenstatus, is de toekenning van de subsidiaire beschermingsstatus bezig aan een opmars. Het blijken voornamelijk jongeren uit Guinee en Afghanistan te zijn die erkend worden en definitieve verblijfspapieren bemachtigen. Subsidiaire bescherming wordt ook het meest toegekend aan Afghanen, gevolgd door jongeren uit Irak. Gezien de enorme stijging van het aantal Afghaanse jongeren dat de subsidiaire beschermingsstatus toegewezen krijgt en het hoge aandeel Afghanen dat erkend wordt, heeft België voornamelijk Afghaanse jongeren op zijn grondgebied. Deze vaststellingen kunnen verklaard worden vanuit het push- en pullmodel. Op politiek vlak vormen burgeroorlogen, etnische conflicten, vervolging of dood van familieleden, enz. een belangrijke pushfactor. Een andere belangrijke pushfactor is de armoedige sociaaleconomische levensomstandigheid. De hoge werkloosheidsgraad, een laag inkomen, het gebrek aan sociale zekerheid, enz. worden gezien als redenen om het land van herkomst te verlaten. Enkele laatste belangrijke factoren die ervoor zorgen dat NBMV hun land van 76 77 78
DE SMET, S., o.c.,17. DE SMET, S., o.c.,17. DERLUYN, I. & BROEKAERT, E., ‘Niet-begeleide buitenlandse minderjarigen: wie zijn ze?’, l.c., 4-11.
24
herkomst verlaten, zijn de natuurrampen en klimaatsveranderingen die leiden tot ontwrichting van het milieu. Naast deze pushfactoren is er ook één grote pullfactor. Landen die vlugger en gemakkelijker verblijfspapieren toekennen en meer sociale voordelen bieden, trekken veel NBMV aan. Wegens het gebrek aan gegevens over illegale minderjarigen, het feit dat verschillende diensten, onafhankelijk van elkaar, hun eigen cijfermateriaal verzamelen en de onzekerheid over de leeftijd, kan er geen volledig en betrouwbaar beeld opgesteld worden van NBMV. Om een betere inschatting te maken, is er dus een eenvormig en centraal registratiesysteem nodig. Dit systeem, gevoed door de verschillende diensten, zou leiden tot een betere informatiedoorstroming, een efficiëntere en minder tijdrovende dataverzameling en bijgevolg ook tot een juister beeld van NBMV.79 Om voor kwetsbare jongeren een aangepast en kwalitatief beleid te voeren, is het niet enkel noodzakelijk om hun profiel en hun aantal te bestuderen, maar is het even noodzakelijk om hun juridisch traject in kaart te brengen.80
79 80
EUROPEES MIGRATIENETWERK, o.c., 71. (brochure). DE SMET, S., o.c.,7.
25
Hoofdstuk 3: De asielprocedure in België 1. Inleiding Het juridisch traject dat de niet-begeleide minderjarige asielzoeker doorloopt om de vluchtelingenstatus te bekomen, wordt de ‘asielprocedure’ genoemd. De asielprocedure voor minderjarigen verloopt grotendeels gelijkaardig als die voor meerderjarige asielaanvragers.81 Enige verschilpunten zijn dat de interviews tijdens de procedure door speciaal hiervoor opgeleide ambtenaren worden afgenomen en dat een voogd de minderjarige vergezelt. De Federale overheidsdienst Binnenlandse Zaken is de bevoegde instantie voor zowel minderjarigen als meerderjarigen.82 De bedoeling is om in dit hoofdstuk de voornaamste principes en het verloop van de huidige asielprocedure, die sinds 1 juni 2007 van kracht is, uiteen te zetten. Deze asielprocedure is te beschouwen als een stap voorwaarts in de richting van een Europees geharmoniseerd asielbeleid.83 In deze masterproef beperk ik mij tot een uiteenzetting van de Belgische asielprocedure, het toelichten van het ‘Common European Asylum System’ zou mij te ver leiden. Om de Belgische asielprocedure in beeld te brengen, maak ik hoofdzakelijk gebruik van twee brochures die werden uitgegeven door het CGVS. Deze twee brochures geven een gedetailleerd overzicht van de voornaamste principes van de asielprocedure en worden ook veelal gebruikt door actoren in het werkveld. De asielprocedure zelf kan opgedeeld worden in drie grote fases: de asielaanvraag, de administratieve procedures en de jurisdictionele procedures. De jurisdictionele procedures komen niet uitgebreid aan bod omdat ik mij in deze masterproef voornamelijk concentreer op de erkende of subsidiair beschermde NBMV.
81
83
SAROLEA, S. & BURNET, P., ‘De procedure tot het bekomen van het statuut van vluchteling toegepast op minderjarigen’, Tijdschrift voor Jeugdrecht en Kinderrechten, 2000, afl. 3, 101-104. X. (2010) Na de procedure [WWW]. Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen: http://www.cgvs.be/nl/Na_de_procedure/ [27/03/2012].82 DERLUYN, I. & BROEKAERT, E., ‘Nietbegeleide buitenlandse minderjarigen’, l.c., 12-21. COMMISSARIAAT-GENERAAL VOOR DE VLUCHTELINGEN EN DE STAATLOZEN, Jaarverslag 2007, 7. (jaarverslag).
26
Vooraleer in te gaan op deze drie fases, is het belangrijk om de wettelijke verankering van de huidige asielprocedure en het onderscheid tussen de vluchtelingenstatus en de subsidiaire beschermingsstatus na te gaan. 2. De wettelijke verankering De huidige asielprocedure is wettelijk verankerd door middel van twee wetten die gepubliceerd zijn in het Belgische Staatsblad.84 De eerste wet die vorm geeft aan de asielprocedure is de wet van 15 september 2006 ter wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen.85 Deze wet kan kortweg de ‘Vreemdelingenwet’ genoemd worden. De tweede wet betreft de wet van 15 september 2006 tot hervorming van de Raad van State en tot oprichting van een Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (RvV).86 Aangezien asiel een vorm van internationale bescherming is, heeft elke vreemdeling op Belgisch grondgebied het recht om een asielaanvraag in te dienen. In België omvat het begrip ‘asielaanvraag’ twee vormen van bescherming: bescherming als vluchteling en subsidiaire bescherming.87 Het beschermingsstatuut dat aan de vreemdeling wordt toegewezen, is afhankelijk van de Belgische autoriteiten. Het is wel zo dat de vluchtelingenbescherming voorrang heeft op de subsidiaire bescherming.88 In het volgende onderdeel licht ik dit onderscheid toe omdat beide van belang zijn in het kader van deze masterproef.
84
85
86
87
88
LEMMENS, M. & ROGGEN, J., l.c., 6-22; COMMISSARIAAT-GENERAALVOOR DE VLUCHTELINGEN EN DE STAATLOZEN, De asielprocedure in België. Informatie voor specialisten, Brussel, Dirk Van den Bulck, 2008, 7. (brochure). Wet van 15 september 2006 tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, B.S., 6 oktober 2006. Wet van 15 september 2006 tot hervorming van de Raad van State en tot oprichting van een Raad voor Vreemdelingenbetwistingen, B.S. 6 oktober 2006; VEREECKE, V., ‘De gewijzigde verblijfswetgeving getoetst aan de Grondwet’, Tijdschrift voor vreemdelingenrecht, 2009, 102-121. Art. 49/3. Wet van 15 september 2006 tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, B.S., 6 oktober 2006. COMMISSARIAAT-GENERAAL VOOR DE VLUCHTELINGEN EN DE STAATLOZEN, De asielprocedure in België. Informatie voor asielzoekers, Brussel, Dirk Van den Bulck, 2008, 7. (brochure).
27
3. Het verschil tussen de vluchtelingenstatus en de subsidiaire beschermingsstatus Om het verschil tussen de vluchtelingenstatus en de subsidiaire beschermingsstatus aan te duiden, is het belangrijk om eerst te kijken naar de definitie van beiden zoals die werd opgesteld door de wetgever. Een vluchteling is, zoals reeds vermeld, volgens de definitie van het verdrag van Genève elke persoon die uit gegronde vrees voor vervolging wegens zijn ras, religie, nationaliteit, zijn behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging, zich bevindt buiten het land waarvan hij de nationaliteit bezit, en die de bescherming van dat land niet kan of, uit hoofde van bovengenoemde vrees, niet wil inroepen.89 Als de asielzoeker beantwoordt aan deze definitie dan volgt erkenning als vluchteling. Dit betekent dat er definitieve verblijfsdocumenten worden toegekend. Als de asielzoeker echter niet in aanmerking komt voor de vluchtelingenstatus wordt nagegaan of de subsidiaire beschermingsstatus van toepassing is.90 De subsidiaire beschermingsstatus wordt toegekend aan de vreemdeling ten aanzien van wie er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat, wanneer hij naar zijn land van herkomst, of in het geval van een staatloze, naar het land waar hij vroeger gewoonlijk verbleef, terugkeert, een reëel risico zou lopen op ernstige schade en die zich niet onder de bescherming van dat land kan of, wegens dat risico, wil stellen. Onder ernstige schade wordt het volgende begrepen: a) Doodstraf of executie; b) Foltering, onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing van een verzoeker in zijn land van herkomst; c) Ernstige bedreiging van het leven of de persoon van een burger als gevolg van willekeurig geweld in het geval van een internationaal of binnenlands gewapend conflict.91
89 90
91
Art. 1. Verdrag van Genève betreffende de Status van Vluchtelingen van 28 juli 1951, B.S. 4 oktober 1953. COMMISSARIAAT-GENERAAL VOOR DE VLUCHTELINGEN EN DE STAATLOZEN, De asielprocedure in België. Informatie voor asielzoekers, 8. (brochure). Art. 48/4. Wet van 15 september 2006 tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, B.S., 6 oktober 2006.
28
Een vreemdeling kan echter ook uitgesloten worden van deze twee beschermingsstatuten indien aan één van de motieven voor uitsluiting, bepaald door het Verdrag van Genève en de Vreemdelingenwet, beantwoord wordt.92 Iemand kan bijvoorbeeld uitgesloten worden in het geval er ernstige redenen zijn om aan te nemen dat er een oorlogsmisdrijf gepleegd is. 93 De aanvraag tot erkenning van de vluchtelingenstatus of de toekenning van de subsidiaire beschermingsstatus gebeurt naar Belgisch recht, dus in de vorm van een asielvraag.94 4. De asielaanvraag Met de asielaanvraag wordt bescherming gevraagd aan de Belgische autoriteiten en zij onderzoeken of er al dan niet een bepaalde beschermingsstatus wordt toegewezen.95 Tijdens de behandeling van de asielaanvraag komen er vier instanties tussenbeide.96 De eerste instantie is de Dienst Vreemdelingenzaken die bevoegd is voor de indiening en de registratie van de aanvraag. De indiening van de asielaanvraag kan op verschillende plaatsen gebeuren: aan de grens bij de grensautoriteiten, op Belgisch grondgebied bij DVZ of in een penitentiaire instelling bij de directeur van de instelling. Als bewijs van de asielaanvraag ontvangt de aanvrager een document genaamd ‘bijlage 25 of bijlage 26’. Deze documenten mogen echter niet gezien worden als een verblijfsvergunning. DVZ registreert bij het indienen van de asielaanvraag ook een aantal persoonlijke gegevens, namelijk een foto van de asielaanvrager, de vingerafdrukken en een röntgenfoto van de longen. Naast deze persoonlijke gegevens wordt ook de zelfgekozen officiële woonplaats in België geregistreerd. Deze woonplaats kan een privé adres zijn, het adres van een opvangcentrum of (gesloten)instelling, het adres van de advocaat (mits toestemming) of het adres het CGVS. De briefwisseling aangaande de asielaanvraag wordt dan door de asielinstanties naar dit adres verzonden. Na deze registratie moet de asielzoeker ook een verklaring afleggen van zijn identiteit, 92
93
94
95
96
Art. 55/2. Wet van 15 september 2006 tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, B.S., 6 oktober 2006. Art. 55/4. Wet van 15 september 2006 tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, B.S., 6 oktober 2006; COMMISSARIAAT-GENERAAL VOOR DE VLUCHTELINGEN EN DE STAATLOZEN, De asielprocedure in België. Informatie voor asielzoekers, 8-9. (brochure). Art. 49/3. Wet van 15 september 2006 tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, B.S., 6 oktober 2006. COMMISSARIAAT-GENERAAL VOOR DE VLUCHTELINGEN EN DE STAATLOZEN, De asielprocedure in België. Informatie voor asielzoekers, 7-13. (brochure); COMMISSARIAAT-GENERAAL VOOR DE VLUCHTELINGEN EN DE STAATLOZEN, De asielprocedure in België. Informatie voor specialisten, 8-9. (brochure). X. (2011) Asielprocedure [WWW]. Federale overheidsdienst Binnenlandse Zaken: https://dofi.ibz.be/sites/dvzoe/NL/Gidsvandeprocedures/Pages/Asielprocedure.aspx [27/03/2012].
29
nationaliteit en de gevolgde reisroute tot België. Na deze verklaring vult de DVZ-ambtenaar samen met de asielzoeker een vragenlijst in. Deze heeft betrekking tot de redenen die de vreemdeling ertoe hebben aangezet om een asielaanvraag in de dienen en op de mogelijkheden tot terugkeer naar het land van herkomst.97 De tweede instantie die tussenkomt bij de behandeling van de asielaanvraag is het Commissariaat-Generaal voor Vluchtelingen en Staatlozen. CGVS is de enige instantie die bevoegd is voor het onderzoek van de inhoud van de asielaanvraag en de beslissing tot toekenning van een welbepaald beschermingsstatuut. De Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (RvV) vormt de derde tussenkomende instantie. Bij de RvV kan beroep ingediend worden tegen een ongunstige beslissing van DVZ of van CGVS. Tot slot kan de Raad van State (RvS) tussenkomen wanneer de asielaanvrager beslist een cassatieberoep aan te tekenen tegen de ongunstige beslissing van de RvV.98 Na de asielaanvraag wordt de administratieve fase van de Belgische asielprocedure verder uitgewerkt door DVZ en het CGVS. 5. De administratieve procedures voor de Dienst Vreemdelingenzaken en het Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen Niettegenstaande dat het CGVS een centrale rol speelt, heeft DVZ ook bepaalde bevoegdheden in de asielprocedure. De administratieve fase van asielprocedure gaat dus uit van een verdeling van machten tussen twee administraties die beslissen over het gevolg dat gegeven wordt aan een asielaanvraag.99 Het is belangrijk om de bevoegdheden van beide instanties van elkaar te onderscheiden. Deze masterproef behandelt daarom de bevoegdheden van beide administraties apart.
97
98
99
Art. 51/2. Wet van 15 september 2006 tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, B.S., 6 oktober 2006; CRAWLEY, H., ‘No one gives you a chance to say what you are thinking: finding space for children’s agency in the UK asylum system’, Area, 2010, 162-169; X. (21/03/2011) Asiel in België [WWW]. Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen: http://www.fedasil.be/home/attachment/i/20941 [27/03/2012]; MARYNS, K., ‘Monolingual language ideologies and code choice in the Belgian asylum procedure’, Language & Communication, 2005, 299-314. COMMISSARIAAT-GENERAAL VOOR DE VLUCHTELINGEN EN DE STAATLOZEN, De asielprocedure in België. Informatie voor asielzoekers, 10-11. (brochure). SAROLEA, S. & BURNET, P., ‘De procedure tot het bekomen van het statuut van vluchteling toegepast op minderjarigen’, l.c., 101-104.
30
5.1.De bevoegdheden van de Dienst Vreemdelingenzaken De bevoegdheden van DVZ zijn tweevoudig. In eerste instanties hebben ze een aantal bevoegdheden met betrekking tot de procedure tot het bekomen van het statuut van vluchteling of subsidiaire bescherming. In tweede instanties hebben ze een aantal bevoegdheden inzake het verblijf of verwijdering van de asielzoeker. 5.1.1. De bevoegdheden inzake asiel Na indiening en registratie van de asielaanvraag is DVZ ook bevoegd voor drie voorafgaande onderzoeken. Deze onderzoeken kunnen plaatsvinden op de dag van de indiening of later indien deze procedure meer tijd in beslag neemt. Het eerste onderzoek dat DVZ uitvoert, staat bekend onder de naam ‘het Dublin-onderzoek’. Dit onderzoek bepaalt welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van de asielaanvraag.100 Aan de hand van een aantal criteria die vermeld staan in het regelement 2003/343/EG van de Raad van de Europese Unie van 18 februari 2003 wordt bepaald of België verantwoordelijk is of een andere lidstaat van de Europese Unie (+ IJsland, Noorwegen en Zwitserland). Dit onderzoek gebeurt in hoofdzaak op basis van afname van vingerafdrukken. Het resultaat van dit onderzoek kan dus twee kanten op: ofwel is België bevoegd en beslist de Belgische overheid over de inhoud van de asielaanvraag ofwel is een andere lidstaat bevoegd en neemt dit land de asielaanvraag over.
Indien België niet
verantwoordelijk wordt geacht, ontvangt de asielzoeker een bijlage 25quater betreffende de beslissing tot weigering van binnenkomst met terugdrijving of terugleiding tot aan de grens, een bijlage 26quater met een bevel om het grondgebied te verlaten of een bijlage 10ter dat een doorlaatbewijs vormt. Wanneer de asielaanvrager echter niet akkoord gaat met deze beslissing, is er de mogelijkheid om binnen de dertig dagen een schorsings- en een annulatieberoep in te dienen.101 Het tweede voorafgaande onderzoek heeft betrekking op de meervoudige asielaanvragen. Een meervoudige asielaanvraag betekent dat de asielzoeker meerdere asielaanvragen indient in België. In dat geval zal DVZ nagaan of een dergelijke nieuwe aanvraag in overweging wordt genomen of niet. Om een nieuwe asielvraag in te dienen, moeten er nieuwe elementen, die nog niet werden aangebracht in de voorgaande asielaanvraag, voorgelegd worden. Deze 100 101
RYNGAERT, J., DERLUYN, I. & VANDENHOLE, W., l.c. , 247-282. COMMISSARIAAT-GENERAAL VOOR DE VLUCHTELINGEN EN DE STAATLOZEN, De asielprocedure in België. Informatie voor asielzoekers, 11-12. (brochure); COMMISSARIAATGENERAAL VOOR DE VLUCHTELINGEN EN DE STAATLOZEN, De asielprocedure in België. Informatie voor specialisten, 9-10. (brochure).
31
nieuwe elementen hebben betrekking tot gegevens die aantonen dat er ernstige aanwijzingen bestaan van een gegronde vrees voor vervolging in de zin van het Verdrag van Genève of van een reëel risico op ernstige schade zoals bepaalt in de definitie van subsidiaire bescherming.102 Bij de behandeling van meervoudige aanvragen zijn er twee mogelijke uitkomsten: ofwel worden er nieuwe elementen aangebracht en wordt de nieuwe aanvraag onderzocht ofwel werken er geen nieuwe elementen aangebracht en komt de asielaanvraag niet in aanmerking. In dit laatste geval ontvangt de asielzoeker een bijlage 13quater. Ook hier kan er een schorsings- en annulatieberoep bij de RvV ingediend worden binnen de 30 dagen. Het onderzoek van meervoudige asielaanvragen vormt echter wel het enige onderzoek waarbij DVZ inhoudelijk de asielaanvraag analyseert.103 Het laatste voorafgaande onderzoek dat DVZ uitvoert, is de behandeling van de asielaanvragen met een aspect van openbare orde. Dit onderzoek heeft de bedoeling na te gaan of er ernstige redenen bestaan om de asielaanvragen te beschouwen als een gevaar voor de openbare orde of de nationale veiligheid. Wanneer dit gevaar reëel is, kan de bevoegde minister de toegang tot het grondgebied weigeren of besluiten dat de asielzoeker niet meer in het land mag verblijven of er zich vestigen. Vooraleer de bevoegde minister echter een beslissing neemt, wordt het advies van de commissaris-generaal over de asielaanvraag en de genomen verblijfsmaatregelen ingewonnen.104 Naast de bevoegdheden op vlak van asiel heeft DVZ ook nog een aantal bevoegdheden inzake verblijf of verwijdering van de asielzoeker. 5.1.2. De bevoegdheden inzake verblijf of verwijdering van de asielzoeker Aan elke beslissing inzake de asielaanvraag wordt door DVZ een beslissing inzake het verblijf of de verwijdering van de asielzoeker gekoppeld. Wanneer de asielaanvraag in behandeling is en de asielzoeker dus op Belgisch grondgebied verblijft, moet er voorzien worden in opvang. DVZ wijst hiervoor alle asielzoekers die een aanvraag hebben ingediend op het grondgebied door naar de cel Dispatching van Fedasil. 102
103
104
Art. 51/8. Wet van 15 september 2006 tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, B.S., 6 oktober 2006. BOURLET, A., Vademecum voor voogden van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen, Brussel, FOD Justitie Dienst Voogdij, 2007, 69. (brochure); COMMISSARIAAT-GENERAAL VOOR DE VLUCHTELINGEN EN DE STAATLOZEN, De asielprocedure in België. Informatie voor asielzoeker Art. 52/4. Wet van 15 september 2006 tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, B.S., 6 oktober 2006; COMMISSARIAAT-GENERAAL VOOR DE VLUCHTELINGEN EN DE STAATLOZEN, De asielprocedure in België. Informatie voor specialisten, 10. (brochure).
32
Deze Belgische administratie is bevoegd voor de opvang van asielzoekers. De cel Dispatching wijst de opvangstructuur (een opvangcentrum of een lokaal opvanginitiatief) toe.105 DVZ kan, wanneer er voorafgaande onderzoeken dienen te gebeuren of indien de asielzoeker weigert mee te werken aan het onderzoek, wel beslissen om de asielzoeker op te sluiten in een gesloten centrum. Tegen deze beslissing tot opsluiten kan er beroep aangetekend worden bij de raadkamer van de Rechtbank van eerste aanleg.106 5.2.De bevoegdheden van het Commissariaat-Generaal voor Vluchtelingen en Staatlozen Naast de Dienst voor Vreemdelingenzaken heeft het Commissariaat-Generaal voor
de
Vluchtelingen en de Staatlozen ook een aantal bevoegdheden inzake de administratieve procedure. Deze bevoegdheden zijn vierledig: de ontvangst van het dossier, de oproeping en het gehoor van de asielzoeker, het onderzoek van de asielaanvraag en de beslissing.107 Belangrijk om aan te stippen is dat het CGVS wel de enige instantie is die bevoegd is voor het onderzoek van de inhoud van de asielaanvraag. Aangezien alleen zij beslissen over de inhoud, is het van cruciaal belang dat er sprake is van onpartijdigheid en onafhankelijkheid bij het beoordelen van de asielaanvraag.108 5.2.1. De ontvangst van het dossier De dienst vreemdelingenzaken dient na elke registratie van een asielaanvraag het CGVS op de hoogte te brengen. Het gehele dossier, bestaande uit de verklaring, de vragenlijst en kopieën van documenten die voorgelegd zijn door de asielzoeker, moet door DVZ overgedragen worden aan het CGVS. De overmakingsdatum van het administratieve dossier geldt als begindatum van de behandelingstermijn voor het CGVS.109
105
106
107
108
109
X. (2011) Aankomst [WWW]. Federaal Agentschap voor de Opvang http://www.fedasil.be/nl/home/arrival [27/03/2012]. COMMISSARIAAT-GENERAAL VOOR DE VLUCHTELINGEN EN DE asielprocedure in België. Informatie voor asielzoekers, 12. (brochure). COMMISSARIAAT-GENERAAL VOOR DE VLUCHTELINGEN EN DE asielprocedure in België. Informatie voor specialisten, 12-17. (brochure). COMMISSARIAAT-GENERAAL VOOR DE VLUCHTELINGEN EN DE asielprocedure in België. Informatie voor asielzoekers, 12. (brochure). COMMISSARIAAT-GENERAAL VOOR DE VLUCHTELINGEN EN DE asielprocedure in België. Informatie voor specialisten, 12. (brochure).
van
Asielzoekers:
STAATLOZEN,
De
STAATLOZEN, De STAATLOZEN,
De
STAATLOZEN,
De
33
5.2.2. De oproeping en het gehoor van de asielzoeker Elke asielzoeker wordt tijdens de procedure in principe minstens één keer opgeroepen voor een gehoor op het CGVS. Dit gehoor is een gesprek tussen de asielzoeker en een medewerker van het CGVS over de redenen van de asielaanvraag. De vragenlijst die door DVZ tijdens de asielaanvraag werd afgenomen, dient als voorbereidend document voor dit interview. Tijdens dit gehoor moet de asielzoeker alle feiten vermelden en alle documenten neerleggen om de asielaanvraag te staven. Dit gehoor vormt dan ook het sleutelmoment tijdens de asielprocedure. Daarom mag een advocaat of een vertrouwenspersoon dit gehoor bijwonen, mits toelating van het CGVS. Beiden mogen echter niet tussenkomen tijdens het gehoor, maar op het einde mogen ze wel verduidelijken waarom de asielzoeker in aanmerking komt voor één van de twee beschermingsstatuten.110 5.2.3. Het onderzoek van de asielaanvraag Een derde bevoegdheid van het CGVS in de administratieve fase van de asielprocedure is de beoordeling van de asielaanvraag. Deze beoordeling steunt in essentie op twee criteria: enerzijds wordt de geloofwaardigheid van de verklaringen van de asielzoeker nagegaan en anderzijds wordt nagegaan of de asielaanvraag beantwoordt aan de criteria van het Vluchtelingenverdrag van Genève en de bepalingen inzake subsidiaire bescherming.111 5.2.4. De beslissing Na alle voorafgaande fases komt CGVS toe aan zijn laatste bevoegdheid, namelijk het nemen van een beslissing over de asielaanvraag. Voor elke asielaanvraag wordt slechts één beslissing genomen uit het totaal van zes mogelijke beslissingen. De eerste beslissing is erkenning als vluchteling. De asielzoeker ontvangt dan na ongeveer één maand een vluchtelingenattest. Op vertoon van dit attest ontvangt de vluchteling van het
110
111
X. (13/03/2012) Asiel en subsidiaire bescherming: onderzoeksfase bij het CGVS [WWW]. Kruispunt Migratie-Integratie: http://www.kruispuntmi.be/vreemdelingenrecht/wegwijs.aspx?id=248#oproeping [14/05/2012]; COMMISSARIAAT-GENERAAL VOOR DE VLUCHTELINGEN EN DE STAATLOZEN, De asielprocedure in België. Informatie voor asielzoekers, 14-15. (brochure); COMMISSARIAATGENERAAL VOOR DE VLUCHTELINGEN EN DE STAATLOZEN, De asielprocedure in België. Informatie voor specialisten, 12. (brochure). COMMISSARIAAT-GENERAAL VOOR DE VLUCHTELINGEN EN DE STAATLOZEN, De asielprocedure in België. Informatie voor asielzoekers, 15. (brochure); COMMISSARIAAT-GENERAAL VOOR DE VLUCHTELINGEN EN DE STAATLOZEN, De asielprocedure in België. Informatie voor specialisten, 13. (brochure).
34
gemeentebestuur van de verblijfplaats een verblijfstitel die een verblijf in België voor een onbeperkte periode toelaat. Een tweede beslissing is de toekenning van de subsidiaire beschermingsstatus. Met dit beschermingsstatuut wordt de asielzoeker toegelaten om te verblijven op Belgisch grondgebied. Dit verblijf is echter van beperkte duur, de asielzoeker krijgt
maar een
verblijfstitel die geldig is voor één jaar. Deze verblijfstitel kan echter elk jaar worden verlengd. Na vijf jaar, te rekenen vanaf de datum waarop de asielaanvraag werd ingediend, wordt een verblijf van onbeperkte duur toegelaten. Een derde mogelijke beslissing is de weigering van zowel de vluchtelingenstatus als de subsidiaire beschermingsstatus. Deze beslissing wordt genomen wanneer de asielzoeker niet voldoet aan de voorwaarden van beide beschermingsstatuten. De asielzoeker ontvangt in dit geval een beslissing met de redenen voor deze afwijzing. De vierde beslissing betreft de situatie waarbij het CGVS beslist om de asielaanvraag van een onderdaan van een lidstaat van de Europese Unie niet in overweging te nemen. Deze beslissing volgt als uit de verklaringen van de asielzoeker duidelijk blijkt dat er geen gegronde vrees voor vervolging of een reëel risico op ernstige schade is. Het CGVS kan als vijfde beslissing ook het toegekende beschermingsstatuut intrekken of opheffen. De opheffing volgt indien blijkt dat de asielzoeker door bedrieglijke verklaringen of vervalste documenten onterecht het toegekende statuut heeft verkregen. De intrekking volgt wanneer de omstandigheden in het herkomstland bijvoorbeeld ingrijpend en duurzaam zijn veranderd waardoor er niet langer bescherming nodig is van de Belgische autoriteiten. De laatst mogelijke beslissing is de afstand van de asielaanvraag. Het CGVS stelt de afstand van de asielaanvraag vast als de asielzoeker er vrijwillig afstand van doet, vrijwillig naar het land van herkomst terugkeert of als er sprake is van regularisatie. De asielzoeker dient hiervoor wel altijd zijn akkoord te geven.112 De asielzoeker kan tegen deze beslissingen beroep aantekenen bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen.113 In die zin treedt de RvV op als beroepsrechter tegen negatieve beslissingen in de asielprocedure. Het ingestelde beroep, het beroep met volle rechtsmacht of het annulatieberoep, is afhankelijk van het soort beslissing van het CGVS.114
112
113 114
COMMISSARIAAT-GENERAAL VOOR DE VLUCHTELINGEN EN DE STAATLOZEN, De asielprocedure in België. Informatie voor asielzoekers, 15-17. (brochure). COSSU, A., Kizito, Brussel, Dirk Van den Bulck, 2007, 44. BODART, S., Raad voor Vreemdelingenbetwistingen jaarverslag 2009-2010, Brussel, Raad voor Vreemdelingenbetwistingen, 2010, 14-15. (jaarverslag).
35
Na de definitieve beslissing van de RvV wordt het asieldossier en de asielprocedure afgesloten. De asielzoeker heeft echter wel nog de mogelijkheid om cassatieberoep tegen de arresten van de RvV aan te tekenen bij de Raad van State.115 De RvS gaat tijdens het cassatieberoep na of de beslissing van de RvV wel in overeenstemming is met de wet. De RvS oordeelt bijgevolg niet over de inhoud van de dossiers, wat betekent dat zij geen beschermingsstatuut kunnen toekennen.116 6. Besluit Het verloop van het juridisch traject van asielzoekers en van minderjarige asielzoekers is dus afhankelijk van vier instanties. De bevoegdheden van deze instanties worden strikt van elkaar gescheiden en zijn wettelijk verankerd (Belgisch Staatsblad 6 oktober 2006). De eerste twee instanties staan in voor de asielaanvraag en de administratieve afhandeling van de asielprocedure, terwijl de laatste twee instanties de jurisdictionele bevoegdheden behandelen. Zo staat de Dienst Vreemdelingenzaken in voor het registreren en indienen van de asielaanvraag, de afname van een verklaring, het invullen van een vragenlijst en de uitvoering van drie voorafgaande onderzoeken. Het Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen vormt de centrale instantie binnen de asielprocedure. Deze dienst staat in voor de ontvangst van het dossier, de oproeping van de asielzoeker voor het verhoor, de beoordeling van de asielaanvraag en de uiteindelijke beslissing over de asielaanvraag. De eerste instantie die bevoegd is voor de jurisdictionele procedures is de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen. De kerntaak van deze instantie is de behandeling van het beroep tegen de beslissingen van het CGVS. De CGVS zal in deze beroepsprocedure ook altijd optreden als verwerende partij. De tweede instantie die instaat voor de juridictionele afhandeling is de Raad van State. Deze instantie gaat na of de beslissing van de RvV in overeenstemming is met de wet. 117 Wanneer het echter gaat over niet-begeleide minderjarige asielzoekers, wordt de dienst Voogdij op de hoogte gebracht op het moment dat de asielaanvraag geregistreerd wordt door een medewerker van DVZ.118 In het volgende hoofdstuk licht ik deze dienst verder toe. 115
116
117 118
COMMISSARIAAT-GENERAAL VOOR DE VLUCHTELINGEN EN asielprocedure in België. Informatie voor asielzoekers, 17-18. (brochure); X. [WWW]. Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen http://www.cgvs.be/nl/Na_de_procedure/ [27/03/2012]. COMMISSARIAAT-GENERAAL VOOR DE VLUCHTELINGEN EN asielprocedure in België. Informatie voor specialisten, 7. (brochure). Ibid., 8-30. (brochure). COMMISSARIAAT-GENERAAL VOOR DE VLUCHTELINGEN EN asielprocedure in België. Informatie voor asielzoekers, 20. (brochure).
DE STAATLOZEN, De (2010) Na de procedure en de Staatlozen: DE STAATLOZEN,
De
DE STAATLOZEN,
De
36
Hoofdstuk 4: Het voogdijschap 1. Inleiding Het afgelopen decennium waren alle Westerse samenlevingen zich in toenemende mate bewust van de problematiek van NBMV die zich op hun grondgebied vestigden.119 Het grootste pijnpunt betrof het feit dat niemand het ouderlijk gezag ten aanzien van de minderjarige uitoefende.120 De afwezigheid van dit ouderlijk gezag betekende dat er op sociaal-pedagogisch vlak geen enkele persoon de verantwoordelijkheid voor de opvoeding en de ontwikkeling van het kind droeg. Op juridisch vlak impliceerde dit tevens dat niemand als wettelijke vertegenwoordiger van de minderjarige optrad. Dit was nogal paradoxaal aangezien een minderjarige in België als handelingsonbekwaam wordt beschouwd. Deze laatste vaststelling zorgde ervoor dat de buitenlandse minderjarigen bijzonder kwetsbaar waren bij de afhandeling van de asielprocedure en ook bij de verdere deelname aan het rechtsverkeer. 121 De uitwerking van een voogdijschap drong zich dan ook op. In 2004 nam de Belgische overheid met de Voogdijwet een belangrijke stap voorwaarts in de richting van meer waarborgen op juridisch vlak. Deze stap past ook in het kader van het Verdrag inzake de Rechten van het Kind en het Europees Verdrag tot de bescherming van de Rechten van de Mens. De Voogdijwet is ook de concrete omzetting van de Resolutie van de Raad van de Europese Unie van 26 juni 1997 in Belgisch recht.122 In dit hoofdstuk sta ik stil bij de belangrijkste bepalingen van de Voogdijwet. Dit gebeurt door zowel de organisatie als de opdrachten van de Dienst Voogdij te bespreken. Tevens ga ik ook in op de functie van de voogd tijdens de volledige voogdijregeling en het beëindigen van het voogdijschap.
119
120 121
122
CASTELEIN, C., ‘Deel 2: De wet voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen’ in De hervormingen in het personen- en familierecht 2002-2003, SENAEVE, P. & SWENNEN, F., (eds.), Antwerpen, Intersentia, 2003, 43; CASTELEIN, C., ‘Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen’, l.c., 202-224. PLATFORM KINDEREN OP DE VLUCHT, l.c., 145-152. VERHAEGEN, B., ‘De wettelijke vertegenwoordiging van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen’, Jura Falconis, 2003-2004, 873-906. BOURLET, A., o.c., 3. (brochure).
37
2. De Dienst Voogdij De Wet op de Voogdij is van kracht gegaan sinds 1 mei 2004.123 Deze wet regelt een bijzondere vorm van voogdij voor NBMV. Om deze bijzondere voogdij te organiseren werd de Dienst Voogdij opgericht binnen de Federale Overheidsdienst Justitie.124 Vanaf de inwerkingtreding van de wet dient elke overheid die kennis heeft van de aanwezigheid van NBMV op Belgisch grondgebied, onmiddellijk de Dienst Voogdij te verwittigen.125 De Dienst Voogdij coördineert namelijk de organisatie van het voogdijschap en is daarom belast met zeven taken.126 Als eerste taak staat de Dienst Voogdij in voor de identificatie van de minderjarige, met name de gegevens over de identiteit en de achtergrond. Indien er twijfel bestaat over de zelfverklaarde leeftijd van de jongere dan kan de Dienst Voogdij uit eigen beweging of op vraag van DVZ besluiten om een aangepast medisch onderzoek uit te voeren (zie supra).127 Tijdens deze taak neemt de Dienst Voogdij de minderjarige vreemdeling onder zijn hoede en zorgt voor de eerste opvang. Na deze eerste taak stelt de Dienst Voogdij een voogd aan indien na onderzoek blijkt dat de minderjarige daarvoor in aanmerking komt.128 Als derde taak gaat de Dienst Voogdij de contacten met alle overheden die bevoegd zijn voor een aspect van asiel coördineren en ondersteunen. 129 De Dienst Voogdij gaat ook na of de bevoegde instanties, rekening houdend met de belangen van NBMV, binnen de kortste termijn een duurzame oplossing zoeken. Een vijfde taak heeft betrekking op het selecteren, het erkennen en het toezicht houden op het werk van de voogden. De Dienst Voogdij moet als zesde taak een lijst van erkende voogden bijhouden en voor ieder van hen vermelden over hoeveel minderjarigen zij de voogdij uitoefenen. Als laatste taak waakt de dienst er over dat de aangewezen voogd een opleiding krijgt die aangepast is aan de problematiek van niet-begeleide minderjarigen.130
123
124 125
126
127
128 129 130
KB van 22 december 2003 tot uitvoering van Titel XIII, Hoofdstuk 6 ‘Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen’ van de Programmawet van 24 december 2002, B.S. 29 januari 2004. CASTELEIN, C., ‘Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen’, l.c., 202-224. Art. 6. Titel XIII, Hoofdstuk 6 ‘Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen’ van de Programmawet van 24 december 2002, B.S., 31 december 2002; DERLUYN, I. & BROEKAERT, E., ‘Nietbegeleide buitenlandse minderjarigen?’, l.c., 12-21. Art. 3. Titel XIII, Hoofdstuk 6 ‘Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen’ van de Programmawet van 24 december 2002, B.S., 31 december 2002; CASTELEIN, C., ‘Voogdij over nietbegeleide minderjarige vreemdelingen’, l.c., 202-224. Art. 7. Titel XIII, Hoofdstuk 6 ‘Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen’ van de Programmawet van 24 december 2002, B.S., 31 december 2002; DERLUYN, I. & BROEKAERT, E., ‘Nietbegeleide buitenlandse minderjarigen: wie zijn ze?’, l.c., 4-11. CASTELEIN, C., ‘Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen’, l.c., 202-224. DE SMET, S., o.c.,14. CASTELEIN, C., ‘Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen’, l.c., 202-224; DE SMET, S., o.c.,14-15.
38
Naast de Dienst Voogdij speelt de voogd ook een belangrijke rol bij het voogdijschap. De voogd wordt verantwoordelijk gesteld voor de uitoefening van het voogdijgezag. Dit voogdijgezag houdt in dat de voogd zijn pupil assisteert bij het hele asielproces.131 3. De voogd Het takenpakket van de voogd houdt algemeen het behartigen en het beschermen van de belangen van de niet-begeleide minderjarige in.132 De taak van de voogd bij aanvang van de voogdij is het opmaken van een verslag betreffende de persoonlijke situatie en de eventuele goederen van de pupil. Dit verslag komt nadien in handen van de Dienst Voogdij en de Vrederechter terecht.133 De voogd heeft tijdens het voogdijschap vijf belangrijke taken. De eerste taak van de voogd bij de uitoefening van het voogdijgezag is de zorg over de persoon van de minderjarige. Deze zorg houdt in dat de voogd ervoor zorgt dat de minderjarige onderwijs kan volgen en passende psychologische bijstand en/of medische verzorging krijgt. De wettelijke vertegenwoordiger vergist zich er tevens van dat de politieke, godsdienstige en filosofische overtuigingen van het kind gerespecteerd worden en dat de pupil goed gehuisvest is.134 De voogd treft ook alle nodige maatregelen om de familieleden van de pupil op te sporen. 135 Een tweede taak is het vertegenwoordigen van de minderjarige bij alle rechtshandelingen en bij alle procedures die de jongere aanbelangt.136 De jongere wordt op deze manier in elke fase van de procedure begeleidt waardoor hij op juridisch vlak minder kwetsbaar is. Deze wettelijke vertegenwoordiger waakt bij deze taak nadrukkelijk over de naleving van de wetten betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen. De voogd vraagt voor de uitoefening van deze taak ambtshalve en onverwijld bijstand aan een advocaat.137 Als derde taak dient de voogd een vertrouwensrelatie op te bouwen met de pupil. Binnen deze vertrouwensrelatie staat wederzijdse informatieuitwisseling centraal. De minderjarige moet zijn standpunten met betrekking tot diverse
131
132
133
134
135
136
137
NANDY, L., ‘The Impact of Government Policy on Asylum-seeking and Refugee Children, Children & Society, 2005, 410-413. MARTIN, S., CHRISTIE, A., HORGAN, D. & O’RIORDAN, J., ‘Often they fall through the cracks: separated children in Ireland and the role of guardians’, Child Abuse Review, 2011, 361-373; THOMAS, N. & DEVANEY, J., ‘Safeguarding refugee and asylum-seeking children’, Child Abuse Review, 2011, 307-310. Art. 13. § 1. Titel XIII, Hoofdstuk 6 ‘Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen’ van de Programmawet van 24 december 2002, B.S., 31 december 2002. Art. 10. § 1. Titel XIII, Hoofdstuk 6 ‘Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen’ van de Programmawet van 24 december 2002, B.S., 31 december 2002. Art. 11. § 1. Titel XIII, Hoofdstuk 6 ‘Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen’ van de Programmawet van 24 december 2002, B.S., 31 december 2002. Art. 9. § 1. Titel XIII, Hoofdstuk 6 ‘Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen’ van de Programmawet van 24 december 2002, B.S., 31 december 2002. Art. 9. § 3. Titel XIII, Hoofdstuk 6 ‘Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen’ van de Programmawet van 24 december 2002, B.S., 31 december 2002.
39
problemen of beslissingen aangeven, terwijl de voogd toelichting moet geven bij de genomen beslissingen van de bevoegde overheden inzake asiel.138 Het beheer van de goederen van de niet-begeleide minderjarige vormt de vierde taak.139 De laatste taak van de voogd betreft het opstellen van een voogdijverslag en een voogdijrekening. Het verslag bevat de uiteenzetting van de vermogenstoestand en de persoonlijke toestand (de verblijfstoestand, de opsporing van de familieleden, de opvoeding, enz.) van de pupil. Er wordt tevens ook melding gemaakt van de plichten die de voogd heeft vervuld alsook van de problemen die hij heeft ervaren met de minderjarige. 140 4. Het beëindigen van de voogdij Het beëindigen van het voogdgezag kan op twee verschillende manieren gebeuren. In eerste instantie kan het voogdijgezag van rechtswege beëindigd worden: 1. wanneer de minderjarige wordt toevertrouwd aan de persoon die op grond van de nationale wet van de minderjarige het ouderlijk gezag of de voogdij uitoefent; 2. wanneer de minderjarige achttien wordt; 3. ingeval van overlijden, ontvoogding, adoptie of huwelijk of verwerving van de Belgische nationaliteit of van de nationaliteit van een andere lidstaat van de Europese Economische Ruimte; 4. op het tijdstip van de verwijdering van de minderjarige van het Belgische grondgebied.141 Het voogdijschap eindigt ook wanneer aan de minderjarige een verblijfsvergunning van onbepaalde duur is afgeleverd. De taak van voogd komt pas volledig teneinde als hij het nodige heeft gedaan om een burgerlijke voogd aan te stellen.142 De voogdijopdracht van een voogd kan in tweede instantie ook een einde nemen: 1. in geval van overlijden van de voogd; 2. in geval de voogd vrijwillig ontslag neemt; 3. in geval de voogd door de vrederechter ontzet wordt; 4. ingeval de erkenning van de voogd door de Dienst Voogdij wordt ingetrokken. 143 138
139
140
141
142
Art. 11. § 2. Titel XIII, Hoofdstuk 6 ‘Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen’ van de Programmawet van 24 december 2002, B.S., 31 december 2002. Art. 12. § 1. Titel XIII, Hoofdstuk 6 ‘Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen’ van de Programmawet van 24 december 2002, B.S., 31 december 2002. DE SMET, S., o.c., 15; CASTELEIN, C., ‘Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen’, l.c., 2004, 202-224. Art. 24. Titel XIII, Hoofdstuk 6 ‘Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen’ van de Programmawet van 24 december 2002, B.S., 31 december 2002. Art. 23. Titel XIII, Hoofdstuk 6 ‘Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen’ van de Programmawet van 24 december 2002, B.S., 31 december 2002.
40
5. Besluit Om tegemoet te komen aan de handelingsonbekwaamheid van NBMV tijdens de asielprocedure en elke andere deelname aan het rechtsverkeer, werd de Voogdijwet in het leven geroepen. Met de inwerkingtreding van deze wet is België ook tegemoet gekomen aan de eisen van de Europese organisaties. De Voogdijwet vertrekt vanuit de nobele doelstelling om een (juridisch) beschermingsstatuut voor NBMV te garanderen door de aanstelling van een voogd. De voogd wordt aangesteld en gecontroleerd door de Dienst Voogdij. In de praktijk stellen zich echter wel problemen met het voogdijschap. Verschillende actoren uit het werkveld vinden dat niet alle voogden hun taken naar behoren uitoefenen. 144 In het empirisch onderzoek ga ik dan ook dieper in op deze kwestie. Deze wettelijke vertegenwoordiger blijft zijn taken uitoefenen zolang de asielprocedure loopt. Een argument dat pleit voor de verlenging van dit voogdijschap na het verkrijgen van verblijfsdocumenten, is het feit dat de voogd een belangrijke rol kan spelen bij het zoeken naar een duurzame oplossing op vlak van opvang en bij het integratieproces van NBMV. De eerste stap naar integratie wordt gezet door erop te wijzen dat NBMV net als andere burgers bepaalde rechten en plichten hebben.145 In het volgende hoofdstuk behandel ik de opvang en het integratieproces van NBMV. Deze twee thema’s worden samengebracht onder de noemer ‘het opvangbeleid’.
143
144
145
Wet 24 december 2002 betreffende de voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen, B.S. 31 december 2002; CASTELEIN, C., l.c., 90. VERMEULEN, G., Mensenhandelbeleid in België. Status questionis, evaluatie en toekomstopties, Brussel, Koning Boudewijnstichting, 2006, 45. EUROPEES MIGRATIENETWERK, o.c., 43. (brochure).
41
Hoofdstuk 5: Het opvangbeleid 1. Inleiding Niet-begeleide minderjarige vreemdelingen vormen een relatief nieuwe groep van asielzoekers in België. Dit betekent dat er lange tijd geen specifieke voorzieningen waren die instonden voor de begeleiding en de opvang van deze jongeren.146 In 2002 kwam daar echter verandering in met de oprichting van het Federaal Agentschap voor Opvang van Asielzoekers (Fedasil) door de Federale overheid. Fedasil coördineert vanaf dat ogenblik alle opvangstructuren voor niet-begeleide minderjarige vreemdelingen en andere asielzoekers. De zorg voor het algemene belang rechtvaardigt echter de noodzaak van het opstellen van een opvangbeleid. Een degelijk uitgewerkt opvangbeleid zou namelijk de sociale cohesie bevorderen en overlast en onveiligheid tegengaan. Het hedendaagse opvangbeleid bestaat uit twee luiken. Een eerste luik betreft ‘opvang’ en richt zich voornamelijk op het garanderen van een aantal basisrechten voor asielzoekers, zijnde het recht op zorg, onderwijs, huisvesting, enz. Het tweede luik ‘oriëntatie’ geeft aan dat de opvang gerelateerd moet worden aan het uitwerken van een zinvol toekomstperspectief.147 In dit hoofdstuk ga ik in op het opvangbeleid, door eerst de bevoegdheidsverdeling die er heerst tussen de Federale overheid en de Gemeenschappen toe te lichten. Vervolgens behandel ik het luik opvang door in te gaan op de sociale rechten die niet-begeleide minderjarigen kunnen claimen wanneer ze burgers worden van de Belgische maatschappij. Deze uiteenzetting koppel ik aan het integratieproces dat niet-begeleide minderjarige vreemdelingen doorlopen. Tot slot behandel ik de belangrijkste realisatie van het luik oriëntatie, namelijk het opvangtraject van NBMV. 2. Bevoegdheidsverdeling De bevoegdheid voor de opvang van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen behoort zowel
toe
aan
de
Federale
overheid
als
aan
de
Gemeenschappen.
Het
bevoegdheidsonderscheid wordt gemaakt naargelang de categorie waartoe de niet-begeleide minderjarige behoort.148 Aangezien de asielwetgeving een federale aangelegenheid is, is de 146 147 148
DERLUYN, I. & BROEKAERT, E., ‘Niet-begeleide buitenlandse minderjarigen’, l.c., 12-21. VAN MEETEREN, M., VAN SAN, M. & ENGBERSEN, G., o.c., 30-33. DERLUYN, I. & BROEKAERT, E., ‘Niet-begeleide buitenlandse minderjarigen: wie zijn ze?’, l.c., 4-11.
42
Federale overheid bevoegd voor de opvang van niet-begeleide minderjarige asielzoekers. Wanneer de niet-begeleide minderjarige echter geen asiel aanvraagt of uitgeprocedeerd is deze jongeren worden dan beschouwd als jongeren in een problematische opvoedingssituatie (POS)- wordt de opvang toegekend aan de Gemeenschappen.149 3. Het luik opvang Niet-begeleide minderjarige vreemdelingen met een vluchtelingstatus of een subsidiaire beschermingsstatus
worden burgers van de Belgische maatschappij.
Het begrip
‘burgerschap’150 kan volgens T.H. Marshall onderverdeeld worden in drie aspecten: civiele rechten, recht op politieke participatie en sociale rechten. Onder civiele rechten kan het recht op vrije meningsuiting, het recht op vrije vereniging en vergadering, het recht op vrijheid van economisch handelen enz. verstaan worden. Het recht op politieke participatie houdt onder andere het recht om te stemmen in. Het laatste aspect betreft de sociale rechten in de vorm van de uitbouw van de verzorgingsstaat. De belangrijkste sociale rechten voor NBMV zijn: het recht op huisvesting, het recht op onderwijs en recht op gezondheid en welzijn.151 In deze masterproef schenk ik enkel aandacht aan de sociale rechten en dit omwille van twee redenen. De eerste reden heeft te maken met het verschil tussen civiele en politieke rechten enerzijds en de sociale rechten anderzijds: de eerste groep van rechten biedt de mogelijkheid tot eigen initiatief, terwijl in het geval van de sociale rechten de overheid initiatieven moet ontplooien. Aangezien ik wil inspelen op het opvangbeleid, besteed ik verder geen aandacht meer aan de civiele en de politieke rechten. Een tweede reden houdt verband met het feit dat het grootste probleem van minderheden, in termen van burgerschap, zich voornamelijk concentreert in de gebrekkige sociale inburgering.152 De realisatie van deze sociale rechten kan gezien worden als een middel tot integratie van NBMV in de Belgische maatschappij. De uitvoering van de sociale rechten verloopt in de realiteit echter niet altijd even vlekkeloos.
149 150
151
152
DE SMET, S., o.c., 13. DUNKERLEY, D., SCOURFIELD, J., MAEGUSUKU-HEWETT, T. & SMALLEY, N., ‘The experiences of frontline staff working with children seeking asylum’, Social Policy and administration, 2005, 640-652. FOBLETS, M.C. & HUBEAU, B., Nieuwe burgers in de samenleving? Burgerschap en inburgering in België en Nederland, Leuven, Acco, 1997, 89-90. Ibid., 89-90.
43
3.1.Recht op huisvesting Volgens artikel 23 van de Grondwet heeft ieder het recht een menswaardig leven te leiden. Om dit recht uit te oefenen heeft de wetgever een aantal rechten voorzien waarvan de realisatie zou moeten leiden tot een menswaardig leven. Eén van deze rechten is het recht op een behoorlijke huisvesting.153 Aangezien de wetgever geen wettelijke uitzondering voorziet, moeten asielzoekers terecht kunnen bij de reguliere huizenmarkt.154 Een goede huisvestiging is niet enkel een basisrecht, het is ook een middel om een ‘uitsluitingssituatie’ tegen te gaan of te bestrijden. Het wordt ook gezien als een middel tot autonomie en integratie, want wie over een woning beschikt, kan pas volwaardig functioneren in de Belgische samenleving.155 Ondanks het feit dat wonen een fundamentele basisbehoefte en een integratiemiddel is, ervaren vreemdelingen en dus ook NBMV, toch heel wat problemen om goed en betaalbaar te kunnen wonen na erkenning of subsidiaire bescherming. Een eerste mogelijke verklaring kan gezocht worden in de vooroordelen die leven ten aanzien van vreemdelingen: “Ze kunnen geen huis onderhouden, van zodra ze er wonen, wordt het een krot.”, “In de periode van de Ramadan maken ze de hele nacht lawaai.”, “Ze troepen samen en de buurten waar ze wonen verloederen.”, “Vooral migrantenjongeren zijn de oorzaak van toenemende criminaliteit.”, enz.156 Onder de huidige omstandigheden is sociale huur voor asielzoekers het enig reëel alternatief om menswaardig te kunnen leven.157 Een tweede verklaring is te vinden in het financiële aspect van wonen. Om te kunnen voorzien in een eigen woning hebben NBMV financiële middelen nodig. Gezien de schoolplicht zijn deze jongeren niet in staat om de huur van een woning zelf te bekostigen aan de hand van een loon. De NBMV moeten dus beroep doen op de steun van een OCMW (zie infra). 3.2.Recht op onderwijs Volgens de Grondwet hebben alle kinderen ook recht op onderwijs, met eerbiediging van de fundamentele rechten en vrijheden. De Grondwet spreekt over alle kinderen wat betekent dat ook NBMV hierop recht hebben.
153 154 155
156 157
Art. 23. Wet van 17 februari 1994 betreffende de gecoördineerde Grondwet, B.S., 17 februari 1994. VAN MEETEREN, M., VAN SAN, M. & ENGBERSEN, G., o.c., 36-37. DE PAUW, W., Migranten in de balans, Brussel, VUBpress, 2000, 21-22; INSLEGERS,G., ‘Hier spreekt men Nederlands? Taalkennis en het recht op wonen’, Nieuwsbrief Steunpunt algemeen welzijnswerk, 2005, 22-24. FOBLETS, M.C. & HUBEAU, B., o.c., 108-109. INSLEGERS,G., l.c., 22-24.
44
Het volgen van onderwijs is verplicht tussen de leeftijd van 6 tot 18 jaar.158 Dit verplichte onderwijs voor NBMV begint op de zestigste dag na hun registratie in het Vreemdelingenregister.159 Aangezien buitenlandse minderjarigen die in België aankomen vaak de Nederlandse taal nog niet machtig zijn, ervaren ze heel wat problemen om in het reguliere onderwijs school te lopen. Om dit probleem te verhelpen worden er speciale klassen, voor zowel het lager als het secundair onderwijs, door de Gemeenschappen opgericht waar NBMV een taalbad Nederlands of Frans kunnen krijgen. De Vlaamse Gemeenschap richtte de zogenaamde OKAN-klassen op. OKAN staat voor Onthaalklassen voor Anderstalige Nieuwkomers. NBMV kunnen in principe een volledig schooljaar onderwijs volgen in de OKAN-klas. Na dit jaar dienen ze de overstap te maken naar het reguliere onderwijs. De Franse Gemeenschap nam met het decreet dat op 14 juni 2001 werd aangenomen, ook zijn verantwoordelijkheid om speciale klassen in te richten voor nieuwkomers. De overgangsklassen, ‘classes-passerelles’, bieden specifieke ondersteuning die helpt om zich aan te passen aan het onderwijssysteem van België. Het verblijf in deze brugklassen is beperkt tot maximum een jaar, nadien moeten nieuwkomers doorstromen naar het onderwijsniveau en –richting die het best voor hen geschikt is. Door hun vaak blijvende taalachterstand is de overstap van zowel de OKAN-klas als de overgangsklas naar het reguliere onderwijs geen makkelijke opgave. Dit betekent ook dat vele buitenlandse jongeren in een lager jaar dienen te starten dan hun leeftijdsgenoten. Het initiatief voor de oprichting van deze klassen wordt zowel aan Vlaamse als aan Waalse zijde overgelaten aan de scholen zelf. De financiering gebeurt echter wel door de Gemeenschappen.160 Het volgen van onderwijs is naast een basisrecht en een plicht ook een integratiemiddel. De school is de instelling bij uitstek om de heersende normen en waarden aan te reiken, zoniet op te dringen. De scholingsgraad is ook van belang voor de tewerkstelling en werk staat garant voor twee dingen: sociale contacten en financiële autonomie. De werkloosheid gaat echter selectief te werk: vreemdelingen met hetzelfde diploma zijn vaker en langer werkloos dan Belgen. Bovendien zijn personen met een lagere scholingsgraad vaker en langer werkloos dan zij die een hogere scholingsgraad hebben.161 158 159 160
161
Art. 1. § 1. Wet van 29 juni 1983 betreffende de leerplicht, B.S., 6 juli 1983. Art. 1. § 7. Wet van 29 juni 1983 betreffende de leerplicht, B.S., 6 juli 1983. EUROPEES MIGRATIENETWERK, o.c., 44-45. (brochure) ; KONING BOUDEWIJNSTICHTING, o.c., 13-14 (brochure) ; DERLUYN, I. & BROEKAERT, E., ‘Niet-begeleide buitenlandse minderjarigen?’, l.c., 12-21. DE PAUW, W., o.c., 22-23; NEWBIGGING, K. & THOMAS, N., ‘Good Practice in Social Care for Refugee and Asylum-seeking Children’, Child Abuse Review, 2011, 374-390; KOHLI, R., ‘Working to Ensure Safety, Belonging and Success for Unaccompanied Asylum‐seeking Children’, Child Abuse Review, 2011, 311-323.
45
3.3.Recht op de bescherming van de gezondheid en op welzijn Om een menswaardig leven te kunnen leiden is het noodzakelijk dat asielzoekers kunnen beschikken over een recht dat voorziet in de bescherming van hun gezondheid. Deze bepaling werd door de wetgever dan ook wettelijk verankerd in artikel 23 van de Grondwet.162 Het recht op gezondheid kan hier op twee manieren begrepen worden: het recht op bescherming van de medische gezondheid en het recht op de bescherming van de mentale gezondheid. Aangezien de kosten voor de medische gezondheidszorg hoog kunnen oplopen, is het noodzakelijk dat NBMV deze kosten vergoed krijgen. Hiervoor bestaan drie manieren: een openbaar verzekeringsstelstel, een privéverzekeringsinstelling of een vergoeding via het OCMW. Wegens de financiële toestand van NBMV is enkel de laatste manier een optie om de kosten voor gezondheidszorg vergoed te krijgen.163 Op vlak van mentale gezondheidszorg kunnen NBMV tijdens de asielprocedure beroep doen op de begeleiding die wordt aangeboden. Na erkenning of subsidiaire bescherming dienen NBMV zich te wenden tot de reguliere hulpverlening. Wegens aanhoudend plaatsgebrek en de financiële kosten is het echter ook voor deze doelgroep moeilijk om de zorg te krijgen die ze nodig heeft. De algemene integratie of niet-integratie van de asielzoeker in de maatschappij wordt bepaald door de integratie of niet-integratie in de openbare gezondheidszorg.164 Het integratieproces begint dus met het bewust worden van een aantal rechten en plichten. De voornaamste sociale rechten die NBMV kunnen afdwingen werden al aangehaald, de bespreking van de plichten valt buiten het bestek van deze masterproef. Het begrip ‘integratie’ roept echter nog een kritische noot op. 3.4.Kanttekening bij het integratieconcept Het integratieconcept kan op twee, tegenstrijdige, manieren ingevuld worden. Enerzijds worden de aanpassingen van vreemdelingen aan het heersende autochtone referentiesysteem beschouwd als eenrichtingsverkeer: de aanpassingen van de zwakken aan de sterken.165
162 163
164 165
Art. 23. Wet van 17 februari 1994 betreffende de gecoördineerde Grondwet, B.S., 17 februari 1994. VAN MEETEREN, M., VAN SAN, M. & ENGBERSEN, G., o.c., 37-40; X. (17/02/2012) Gezondheidszorg per verblijfsstatuut: erkende vluchteling en subsidiaire beschermde [WWW]. Kruispunt Migratie-Integratie: http://www.kruispuntmi.be/vreemdelingenrecht/wegwijs.aspx?id=13146 [25/04/2012]. DE PAUW, W., o.c., 26. Ibid., 30.
46
Anderzijds wordt integratie begrepen als een geleidelijk proces dat beroep doet op de bereidwilligheid van zowel allochtonen als autochtonen: er ontstaan contacten tussen de verschillende culturen.166 Bij de laatste invulling van het integratieconcept kan er gesproken worden over ‘syncretisme’. Syncretisme is een proces dat niet de opslorping van de asielzoekers door de heersende cultuur beoogt, maar eerder de totstandkoming van een nieuwe cultuur.167 In deze masterproef vertrek ik vanuit de tweede invulling: integratie wordt niet geconcipieerd als een eenzijdige prestatie in hoofde van de asielzoeker, maar als tweerichtingsverkeer waarbij de meerderheidssamenleving openstaat om elementen uit de minderheidscultuur over te nemen.168 Concreet wordt dus het volgende onder integratie begrepen: structurele participatie en volledige opname van erkende minderjarige asielzoekers in en door de Belgische samenleving, met behoud van de eigen identiteit. Structurele participatie houdt de openstelling van alle maatschappelijke functies in zodat NBMV de kans krijgen om zich te integreren. Volledige opname in en door de Belgische samenleving betekent dat de overheid de noodzakelijke randvoorwaarden voor integratie creëert.169 4. Het luik oriëntatie Naast het luik opvang biedt het opvangbeleid ook het luik oriëntatie aan. Dit luik geeft aan dat dat de opvang gekoppeld moet worden aan het uitwerken van een zinvol toekomstperspectief. Een zinvol toekomstperspectief uitwerken houdt echter meer in dan enkel het aanbieden van een bed, een bad en voedsel.170 De wet betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën van vreemdelingen zet uiteen hoe dit toekomstperspectief begrepen moet worden (de Opvangwet).171 Volgens de Opvangwet heeft elke asielzoeker recht op opvang die hem in staat moet stellen een leven te leiden dat beantwoordt aan de menselijke waardigheid. Onder opvang wordt
166
167 168
169 170 171
JENNISSEN, R.P.W. & OUDHOF, J., Ontwikkelingen in de maatschappelijke participatie van allochtonen: een theoretische verdieping en een thematische verbreding van de Integratiekaart 2006, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2007, 12-13; DERLUYN, I. & BROEKAERT, E., ‘Niet-begeleide buitenlandse minderjarigen’, l.c., 12-21. FOBLETS, M.C. & HUBEAU, B., o.c., 78-80. Ibid., 78-80; HOPKINS, P. & HILL, M., ‘The needs and strengths of unaccompanied asylum-seeking children and young people in Scotland’, Child and Family Social Work, 2010, 399-408. FOBLETS, M.C. & HUBEAU, B., o.c., 184. GEVAERT, J. & RYDBERG, E., o.c., 7-8. Wet 12 januari 2007 betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën van vreemdelingen, B.S. 7 mei 2007.
47
zowel de materiële opvang als de maatschappelijke dienstverlening begrepen.172 Materiële opvang bestaat uit voedsel, kledij, huisvesting, medische, maatschappelijke en psychologische begeleiding en de toekenning van een dagvergoeding.173 Deze materiële opvang wordt verleend door de opvangstructuur waar de niet-begeleide minderjarige zich bevindt.174 De niet-begeleide minderjarige asielzoeker kan van dit recht genieten vanaf de asielaanvraag en is van kracht gedurende de gehele asielprocedure.175 Het recht op deze vorm van opvang eindigt in principe op het ogenblijk dat het CGVS of de RvV een beslissing heeft genomen in het asieldossier. Wanneer het asieldossier positief wordt afgesloten, krijgt de asielzoeker recht op maatschappelijke dienstverlening (zie infra).176 Materiële opvang wordt dus toegekend door de opvangstructuur waar de niet-begeleide minderjarige zich bevindt. Eind 2010 telde het opvangnetwerk voor asielzoekers in België 21 412 plaatsen. Deze opvangplaatsen waren verdeeld over collectieve centra en individuele woningen. De Federale open centra beheerden zo’n 20% van de totaalcapaciteit. De overige capaciteit werd verdeeld over de partners: de lokale opvanginitiatieven staan in voor 38%, het Rode Kruist beheerste 7,5%, het Croix Rouge 12,5%, de ngo-partners 9,5% en 0,5% door de Socialistische mutualiteiten. De noodopvangstructuren vertegenwoordigende de overige 12%.177 Het toelichten van al deze opvangstructuren zou echter te veel afwijken van de oorspronkelijke doelstelling om de knelpunten van het opvangbeleid van het OCMW aan te geven die medewerkers van het OCMW en het LOI ervaren na erkenning of subsidiaire bescherming. 4.1. Het opvangtraject van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen Het opvangbeleid voorziet naast het creëren van een opvangnetwerk ook een opvangtraject voor NBMV. Deze procedure bestaat uit drie fasen: de observatie- en oriëntatiefase, de overgangsfase en de stabiele huisvesting of opvang in zelfstandigheid.
172
173
174
175
176
177
Art. 3 Wet 12 januari 2007 betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën van vreemdelingen, B.S. 7 mei 2007. MELS, C., DERLUYN, I. & BROEKAERT, E, ‘Social support in unaccompanied asylum-seeking boys: a case study’, Child: care, health and development, 2008, 757-762. Art. 2, § 6 Art. 3 Wet 12 januari 2007 betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën van vreemdelingen, B.S. 7 mei 2007. Art. 6 Art. 3 Wet 12 januari 2007 betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën van vreemdelingen, B.S. 7 mei 2007. POPPE, I., ‘Wetten en uitvoeringsbesluiten betreffende de opvang van asielzoekers en andere categorieën van vreemdelingen’, Tijdschrift voor vreemdelingenrecht, 2007, 177-193; X. (2011) Verblijf [WWW]. Federaal Agentschap voor de Opvang van Asielzoekers: http://www.fedasil.be/nl/home/residence [05/11/2011]. FEDASIL, 10 jaarverslag, Brussel, Fanny François, 2011, 21. (jaarverslag).
48
De voogd speelt in deze opvangprocedure een centrale rol, want het is zijn taak om er over te waken dat de bevoegde overheden de geschikte huisvesting toewijzen aan de NBMV.178 4.1.1. Observatie- en oriëntatiefase Als de Dienst Voogdij van een overheid verneemt dat er een niet-begeleide minderjarige vreemdeling is aangetroffen op Belgisch grondgebied of aan de grens, wordt Fedasil gecontacteerd om een geschikte opvangfaciliteit te zoeken. De jongere wordt dan gedurende deze eerste fase opgevangen in een Observatie- en Oriëntatiecentrum (OOC). Fedasil beheert namens de Federale Regering twee OOC’s: aan Nederlandstalige zijde in Steenokkerzeel en aan Franstalige zijde in Neder-over-Heembeek. In deze twee centra kunnen alle NBMV terecht omdat de belangen van de NBMV primeren boven hun administratief statuut. Ondanks het feit dat het administratief statuut niet bepalend is voor de verblijfsmogelijkheid in een OOC, zorgt dit statuut wel voor verschillende procedures. NBMV die zich reeds op het grondgebied bevinden, mogen in principe vijftien dagen in het OCC verblijven, terwijl de Dienst Voogdij hen identificeert, registreert en een voogd aanwijst. NBMV die zonder geldige toegangsdocumenten aan de grens arriveren, krijgen een extraterritoriaal statuut wat betekent dat ze geen toegang krijgen tot het grondgebied. De verdere procedure hangt af van de zekerheid over hun leeftijd. Indien er niet getwijfeld wordt aan de leeftijd van NBMV, worden de jongeren binnen de vierentwintig uur overgebracht naar het OCC. Indien er twijfel bestaat, dan moet de Dienst Voogdij binnen de drie dagen een leeftijdsonderzoek doen (zie supra). Tijdens deze periode verblijven NBMV in een detentiecentrum. Van zodra de minderjarigheid van NBMV wordt vastgesteld, dan worden de jongeren binnen de vierentwintig uur na kennisgeving van de leeftijdsbepaling overgebracht naar een OOC voor een verblijf van maximaal vijftien dagen. De NBMV worden in deze situatie beschouwd als personen die het grondgebied niet hebben betreden. Het OOC staat hier dan ook gelijk aan een plaats aan de grens. Tijdens die vijftien dagen onderzoekt DVZ of de NBMV op het grondgebied worden toegelaten of worden teruggestuurd. Terugsturen is echter enkel mogelijk als bewezen wordt dat dit een duurzame oplossing is. Als er binnen deze periode echter geen beslissing is gevallen, worden de NBMV op het Belgische grondgebied toegelaten. Het OOC is dan geen extraterritoriale plaats meer, maar een plaats binnen het grondgebied. Deze jongeren kunnen dan nog twee weken in het OOC verblijven.
178
EUROPEES MIGRATIENETWERK, o.c., 29. (brochure).
49
Elke jongere krijgt in het OCC een coach toegewezen die instaat voor de opvolging in het centrum en de opsporing van de mogelijke behoeften. Het is de coach die op basis van de eigen indrukken en de medische, psychosociale evaluatie (observatie), een verwijzing naar een tweede opvangfaciliteit aanbeveelt (oriëntatie). Vanuit het OOC wordt de jongere dan doorverwezen naar een opvang die aangepast is aan zijn specifieke noden en behoeften. Tijdens deze eerste opvangfase kunnen bepaalde kwetsbare NBMV (bijvoorbeeld zwangere NBMV, kleine kinderen, slachtoffers van mensenhandel, enz.) reeds doorverwezen worden naar meer gespecialiseerde centra, zodat er beter op hun specifieke behoeften kan worden ingespeeld. Door een tekort aan opvangplaatsen moeten NBMV veelal voor langere perioden in het eerste toegewezen opvangcentrum blijven. Dit houdt in dat kwetsbare NBMV of NBMV met specifieke behoeften in gemeenschappelijke opvangcentra worden ondergebracht in plaats van in aangepaste opvangstructuren. Deze ontwikkeling is problematisch te noemen omdat dit kan leiden tot een verdere ontwrichting van de jongeren die het vaak moeilijk hebben om zich aan de huisregels en de verplichtingen aan te passen.179 4.1.2. De overgangsfase Na een vijftiendaags verblijf (eenmaal verlengbaar) in een OOC komen de NBMV terecht in de overgangsfase. In deze fase is het belangrijk om een onderscheid te maken tussen de eerste en de tweede categorie van NBMV (zie supra) omdat het implicaties heeft voor de toegewezen collectieve opvangfaciliteit. Wegens de bevoegdheidsverdeling (zie supra) is Fedasil verantwoordelijk voor de verdere opvang van NBMV die asiel aanvragen en de Jeugdwelzijnsdiensten (JWZ) van de Gemeenschappen voor de NBMV die geen asiel aanvragen. In principe heeft Fedasil ongeveer veertien dagen nodig om de overgang van de eerste naar de tweede fase te regelen. Deze jongeren komen dan terecht in de Federale opvangcentra,
de lokale opvanginitiatieven, de centra van het Rode Kruis of in de
opvangfaciliteiten van de ngo-partners. De Gemeenschappen voorzien maximaal een maand voor de overgang van NBMV die geen asiel aanvragen. Deze termijn duurt langer omdat het meer moeite kost een geschikte huisvesting buiten het netwerk van Fedasil te vinden. Jongeren die zich in een problematische opvoedingssituatie bevinden, kunnen geplaatst worden in centra opgericht door JWZ. Heel wat van deze faciliteiten zijn echter voor 179
EUROPEES MIGRATIENETWERK, o.c., 29-30. (brochure); X. (04/08/2011) OCMW en Opvang [WWW] Kruispunt Migratie-Integratie: http://www.kruispuntmi.be/vreemdelingenrecht/wegwijs.aspx?id=330#ama [12/11/2011].
50
minderjarigen in het algemeen waardoor de plaatsen schaars zijn. Wegens dit tekort worden enkel de NBMV toegelaten die niet alleen een materiële behoefte aan onderdak hebben, maar ook andere bijstand nodig hebben. De NBMV die hier niet voor in aanmerking komen, kunnen beroep doen op specifieke initiatieven, een pleeggezin of op de hulp van een OCMW. Omdat er in België (nog) geen formeel wettelijk kader is voor de opvang van NBMV die geen asiel aanvragen, gebeurt alles op basis van informele regelingen en de goede wil van partners. Krachtens een KB dat goedgekeurd werd in 2007, kreeg Fedasil wel de verantwoordelijkheid over de opvang van alle NBMV, met inbegrip van degenen die geen asiel hebben aangevraagd, indien de Gemeenschappen over onvoldoende opvangplaatsen beschikken. Het doel van de overgangsfase is om de NBMV een langere rustperiode te gunnen. Zo krijgen ze de kans om de taal te leren, om naar school te gaan en indien nodig krijgen ze psychologische en/of medische hulp. Tijdens deze tweede fase wordt naar een integrale benadering gestreefd: alles beslissingen moeten in overleg met de NBMV genomen worden.180 Ook het verblijf in deze fase is tijdelijk, zodat er in een derde en laatste fase naar een duurzame oplossing moet worden gezocht.181 4.1.3. Stabiele huisvesting of autonome opvang In een derde fase wordt naar een meer ‘duurzame oplossing’ gezocht voor de NBMV. Een duurzame oplossing betekent dat de opvangfaciliteit aangepast is aan het specifieke profiel van de NBMV. Dit is noodzakelijk omdat NBMV in principe relatief lang in de toegekende opvangfaciliteit zullen verblijven. Door een stabiele huisvesting of autonome opvang te creëren, kunnen NBMV een toekomst opbouwen door te leren hoe ze zelfstandig kunnen leven. In deze fase kunnen NBMV terecht in opvangfaciliteiten die door de Gemeenschappen worden georganiseerd of in lokale opvanginitiatieven, na een verblijf van vier maanden in een gemeenschappelijke opvangfaciliteit. Ze kunnen zich ook alleen vestigen en zelfstandig wonen. Deze vorm van huisvesting wordt georganiseerd met hulp van de voogd, het opvoedingsteam van het opvangcentrum, het OCMW of de jeugddiensten. Voor NBMV die deze klassieke weg in drie fasen niet kunnen volgen, zijn er andere vormen van opvang voorzien: noodopvang, opvang bij een gastgezin, specifieke opvang voor slachtoffers van mensensmokkel of recht op overheidssteun in de vorm van een 180 181
EUROPEES MIGRATIENETWERK, o.c., 30-32. X. (04/08/2011) OCMW en Opvang [WWW] Kruispunt Migratie-Integratie: http://www.kruispuntmi.be/vreemdelingenrecht/wegwijs.aspx?id=330#ama [12/11/2011].
51
minimuminkomen, huur van een persoonlijke huisvesting door middel van ondersteuning van verschillende non-profit organisaties.182 4.2. Einde van het opvangbeleid Het einde van het opvangbeleid hangt af van de leeftijd van NBMV en van de beslissing betreffende de asielaanvraag. De NBMV mogen niet uitgewezen worden vooraleer de leeftijd van achttien jaar bereikt wordt, ongeacht er een asielaanvraag is ingediend of niet. Als NBMV achttien jaar worden en er is nog geen beslissing over de asielaanvraag, dan volgt de overgang naar een opvangstructuur voor volwassen asielzoekers. Als de jongeren achttien jaar worden en geen verblijfspapieren krijgen, eindigt de opvang volledig.183 Als de NBMV voor hun achttiende erkend worden of de subsidiaire beschermingsstatus krijgen, stopt het recht op materiële opvang na twee maanden en begint het recht op maatschappelijke dienstverlening. Maatschappelijke dienstverlening wordt toegekend door het OCMW. Het OCMW beslist autonoom en motiveert welke hulp er in een individueel geval nodig is zodat de NBMV een menswaardig leven kunnen leiden. In de praktijk wordt meestal financiële steun toegekend, eventueel aangevuld met andere vormen van maatschappelijke dienstverlening (bijvoorbeeld: huurwaarborg, installatiepremie, enz.). 184 Wegens de minderjarigheid kunnen de NMBV geen aanspraak maken op maatschappelijke integratie. Maatschappelijke integratie wordt enkel toegekend aan erkende meerderjarige asielzoekers die wettig in België mogen verblijven. Dit recht kan bestaan uit de toekenning van een leefloon en een (begeleiding naar) tewerkstelling.185 Aangezien het recht op materiële opvang eindigt na twee maanden, moeten de NBMV met een verblijfsrecht binnen die termijn ook de opvangplaats verlaten.186 5. Besluit Niet-begeleide minderjarige vreemdelingen hebben vanuit hun eigen persoonlijkheid en individualiteit recht op en nood aan een kwaliteitsvol opvangsysteem dat maximaal inspeelt op hun noden en behoeften.187 182 183
184
185
186
EUROPEES MIGRATIENETWERK, o.c., 32-33. X. (2011) Het traject van een niet-begeleide buitenlandse minderjarige [WWW]. Federaal Agentschap voor de Opvang van Asielzoekers: http://www.fedasil.be/nl/home/nbbmtour [26/10/2011]. X. (23/12/2011) OCMW-steun [WWW] Kruispunt Migratie-Integratie http://www.kruispuntmi.be/vreemdelingenrecht/wegwijs.aspx?id=289#nbmv [24/12/2011]. X. (04/08/2011) Steun en Opvang [WWW] Kruispunt Migratie-Integratie http://www.kruispuntmi.be/vreemdelingenrecht/wegwijs.aspx?id=311 [17/11/2011]. X. (23/09/2011) Materiële opvang niet-begeleide minderjarigen [WWW] Kruispunt Migratie-Integratie http://www.kruispuntmi.be/vreemdelingenrecht/wegwijs.aspx?id=14886 [17/11/2011].
52
Met de oprichting van Fedasil zette de Federale overheid een belangrijke stap in de richting van een doordacht opvangsysteem. Dit beleid kon echter niet beperkt blijven tot de uitbouw van diverse opvangstructuren, er was nood aan een integraal en geïntegreerd opvangbeleid. De vereiste van een integraal beleid impliceert dat opvang meer inhoudt dan enkel het aanbieden van een bed, een bad en voedsel.188 Er dient ook aangepaste begeleiding te zijn op maat van de niet-begeleide minderjarige vreemdelingen.189 De vereiste van een geïntegreerd beleid impliceert dat alle actoren, die een rol spelen bij de opvang van NBMV, samenwerken. In België behoort het opvangbeleid voor NBMV daarom toe aan zowel de Federale overheid als aan de Gemeenschappen.190 Het huidige opvangbeleid vertaalt deze integrale en geïntegreerde werking in twee luiken. Het eerste luik ‘opvang’ richt zich op het garanderen van het recht op huisvesting, het recht op onderwijs en op het recht op gezondheid en welzijn. Ondanks dat deze rechten grondwettelijk bepaald zijn, ervaren heel wat NBMV problemen om deze rechten te realiseren. Het tweede luik ‘oriëntatie’ geeft aan dat de opvang gerelateerd moet worden aan het uitwerken van een zinvol toekomstperspectief.191 Het Belgische opvangsysteem voor NBMV tracht dit zinvol toekomstperspectief te realiseren door materiële hulp aan te bieden in de diverse opvangstructuren.192 In België bestaat dit opvangsysteem uit drie fasen. In de eerste fase verblijven de jongeren gedurende vijftien dagen in een observatie- en oriëntatiecentrum (OOC). In een tweede fase, de overgangsfase, worden de NBMV toegewezen aan Federale opvangcentra, de lokale opvanginitiatieven, de centra van het Rode Kruis, de opvangfaciliteiten van de ngo-partners of in de centra opgericht door JWZ. In de derde en laatste fase wordt naar een meer duurzame oplossing voor NBMV gezocht.193 Het einde van het opvangbeleid is afhankelijk van de leeftijd van NBMV en het al dan niet verkrijgen van verblijfspapieren. Indien de minderjarige vreemdeling voor zijn achttiende verjaardag erkend wordt of de subsidiaire beschermingsstatus toegewezen krijgt, wordt het recht op materiële hulp na twee maanden ingeruild voor het recht op maatschappelijke dienstverlening.
187 188 189 190 191 192
193
DERLUYN, I. & BROEKAERT, E., ‘Niet-begeleide buitenlandse minderjarigen: wie zijn ze?’, l.c., 4-11. GEVAERT, J. & RYDBERG, E., o.c., 7-8. DERLUYN, I. & BROEKAERT, E., ‘Niet-begeleide buitenlandse minderjarigen: wie zijn ze?’, l.c., 4-11. DE SMET, S., o.c., 13. VAN MEETEREN, M., VAN SAN, M. & ENGBERSEN, G., o.c., 30-33. Art. 3 Wet 12 januari 2007 betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën van vreemdelingen, B.S. 7 mei 2007. EUROPEES MIGRATIENETWERK, o.c., 29-33.
53
Het OCMW van de nieuwe woonplaats van de jongere beslist autonoom welke hulp nodig is om een menswaardig leven te leiden. Binnen die termijn van twee maanden moeten de NBMV met een verblijfsrecht de opvangplaats verlaten.194 Over het opvangbeleid van NBMV tijdens de asielprocedure staat de laatste tijd al veel op papier. Over het opvangbeleid na een positieve beëindiging van de asielprocedure is er minder geweten. Hoe dan ook, formele documenten zijn echter zelden voldoende om de werkelijkheid goed in beeld te brengen. Om de wereld achter de papieren werkelijkheid tot leven te brengen, zijn interviews met medewerkers die het opvangbeleid uitvoeren in de praktijk een must.195 In het tweede deel van deze masterproef behandel ik het eigen empirisch onderzoek.
194
195
X. (2011) Het traject van een niet-begeleide buitenlandse minderjarige [WWW]. Federaal Agentschap voor de Opvang van Asielzoekers: http://www.fedasil.be/nl/home/nbbmtour [26/10/2011]. BEYENS, K. &TOURNEL, H., ‘Mijnwerkers of ontdekkingsreizigers? Het kwalitatieve interview’ in Kwalitatieve methoden en technieken in de criminologie, DECORTE, T. & ZAITCH, D., (eds.), Leuven, Acco, 2009, 196-228.
54
Deel 2: Het empirisch onderzoek naar de knelpunten in het opvangbeleid
55
Hoofdstuk 1: Het ontwerp van het empirisch onderzoek 1. Inleiding Aan de hand van een literatuurstudie heb ik meer inzicht verworven in de problematiek van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen die zich op Belgisch grondgebied of aan de grens bevinden. De aandacht voor deze relatief nieuwe groep van asielzoekers is er pas gekomen sinds 2002 met de oprichting van het Federaal Agentschap voor Opvang van Asielzoekers (Fedasil). Met de oprichting van deze federale dienst worden voortaan alle opvangstructuren voor NBMV die in een asielprocedure zitten, gecoördineerd met het oog op een kwaliteitsvolle opvang. Ondanks deze positieve vooruitgang verloopt de opvang van NBMV in de praktijk niet zo gunstig. Talrijke onderzoeken hebben zich dan ook reeds gericht op de knelpunten van die opvangstructuur. Wat echter nog onduidelijk blijft, is de opvangsituatie van NBMV na de asielprocedure. Wanneer NBMV erkend worden of subsidiaire bescherming krijgen, eindigt de materiële opvang en stoppen de bevoegdheden van Federale Regering. De Gemeenschappen worden vanaf dan verantwoordelijk gesteld voor de opvang van NBMV. Meerdere organisaties staan in voor deze opvang, maar er is amper sprake van een echt opvangbeleid. Elke dienst heeft zijn eigen beleid en de toepassing van dit beleid kan dan ook nog eens verschillen binnen de dienst zelf. Vanuit het werkveld klinkt de vraag om aandacht te schenken aan deze problematische situatie. Met deze masterproef wil ik op deze vraag ingaan en zo een bijdrage leveren aan een praktijkprobleem. In dit hoofdstuk behandel ik het gehanteerde onderzoeksdesign met aandacht voor de doelstelling van het onderzoek, de bijhorende onderzoeksvragen, de onderzoeksstrategie, de onderzoekstechniek, het gebruikte instrument, de betrouwbaarheid en de validiteit, de onderzoekspopulatie, de selectie van de respondenten en de analysemethode van de resultaten. 2. Het onderzoeksdesign 2.1.De doelstelling en de onderzoeksvragen Het doel van dit onderzoek is een bijdrage te leveren aan het bestaand opvangbeleid ten aanzien van NBMV door een overzicht te geven van de knelpunten die optreden bij de uitvoering van dit beleid in de praktijk. Met dit onderzoek streef ik dus een kritische analyse van het opvangbeleid na.
56
Deze doelstelling is relevant voor zowel de theorievorming als voor de praktijk omdat hieruit nieuwe inzichten en aanbevelingen kunnen geformuleerd worden ter verbetering van het beleid. Om de doelstelling van dit onderzoek te bereiken, is er kennis nodig. Om die kennis te verkrijgen, moeten er verscheidene onderzoeksvragen beantwoord worden. Ik baseer mij hiervoor op vier centrale onderzoeksvragen: 1. Hoe komt het opvangbeleid tot uiting in de praktijk? 2. Welke knelpunten ervaren medewerkers van het OCMW en het LOI na erkenning of subsidiaire bescherming? 3. Welke oorzaken brengen de bevraagde actoren aan voor de geïdentificeerde knelpunten? 4. Welke voorstellen geven de bevraagde actoren om de geïdentificeerde knelpunten op te lossen? Om deze centrale onderzoeksvragen te beantwoorden, is het noodzakelijk een aantal deelvragen af te leiden. Het formuleren van deze deelvragen gaf structuur aan het onderzoek tijdens de uitvoeringsfase. Volgende sturende deelvragen zijn van belang: 1) Welke actoren zijn betrokken bij het opvangbeleid van het OCMW? 2) Wat is de inhoud van het opvangbeleid inzake NBMV? 3) Welke beslissingen worden er genomen in de praktijk? 4) Welke knelpunten bestaan er bij de uitoefening van het opvangbeleid op vlak van: a) De procedure van maatschappelijke dienstverlening b) Het voogdijschap c) De huisvesting d) De psychologische begeleiding e) Subsidiaire bescherming f) Het verschil in begeleiding tussen jongens en meisjes? Uit deze onderzoeksvragen blijkt dat het hier gaat om een praktijkgericht onderzoek dat zich richt op een organisatieprobleem. Uit het literatuuronderzoek en uit gesprekken met deskundigen blijkt dat er een spanning optreedt tussen de feitelijke opvangsituatie en de gewenste opvang. Door middel van een probleemanalyse wil ik dus een bijdrage leveren aan het bestaande opvangbeleid door de aanwezige knelpunten zichtbaar te maken.
57
2.2.De onderzoeksstrategie Bij de keuze voor een bepaalde onderzoeksstrategie dien ik een aantal beslissingen te maken. De eerste beslissing betreft de keuze tussen breedte of diepgang. In deze masterproef combineer ik breedte en diepgang. In het literatuuronderzoek vertrek ik vanuit een breed overzicht van de belangrijkste begrippen en processen die verband houden met de problematiek van NBMV. In het empirisch onderzoek streef ik echter diepgang na. Uit de doelstelling, en de daaruit afgeleide vraagstelling, valt af te leiden dat het niet de bedoeling is om tot een generalisering van resultaten te komen. De bedoeling is te komen tot een gedetailleerde analyse van de voornaamste knelpunten, door voor elk knelpunt na te gaan wat het probleem juist is, waarom het een probleem is en voor wie het een probleem is.196 Enkel na een grondige analyse van de knelpunten kan aangegeven worden waarom het bestaande beleid voor verbetering vatbaar is. De tweede beslissing houdt verband met de keuze voor een kwantitatieve of een kwalitatieve werkwijze. Deze keuze hangt nauw samen met de keuze voor diepgang of breedte. Aangezien ik voor diepgang kies in mijn empirisch onderzoek, leunt een kwalitatieve werkwijze beter aan bij de beoogde doelstellingen. In kwalitatief onderzoek gaan waarneming en interpretatie namelijk noodzakelijkerwijs in elkaar over. Aangezien een grondige analyse van de voornaamste knelpunten (interpretatie) het doel is van dit onderzoek en niet louter een opsomming (de waarneming), is de kwalitatieve werkwijze het meest geschikt. De laatste beslissing hangt samen met de wijze waarop ik de gegevens ga verzamelen. In deze masterproef kies ik voor een empirisch onderzoek, om op basis van deze gegevens tot uitspraken te komen over het opvangbeleid.197 Deze keuze is gebaseerd op de gedachtegang dat door zelf data te verzamelen het actorperspectief beter begrepen en geïnterpreteerd wordt. Door zelf data te verzamelen op het terrein, neem ik niet enkel het verbale gedrag maar ook de gezichtsexpressie en andere lichaamstaal waar. Hierdoor komt het accent niet alleen te liggen op wat de respondenten zeggen, maar ook op hoe zij het zeggen.198 Een bijkomend voordeel van zelf data te vergaren, is de mogelijkheid om inzichten te verzamelen waar de medewerkers van het OCMW zelf nog niet hebben bij stilgestaan.199
196
197 198
199
VERSCHUREN, P. & DOOREWAARD, H., Het ontwerpen van een onderzoek, Den Haag, Lemma,2007, 46-78. Ibid., 159-161. BERG, B.L., Qualitative research methods for the social sciences, Boston, Pearson education, 2004, 101104. STARING, R. & VAN SWAANINGEN, R., ‘Naar een kwalitatieve criminologie. De relatie tussen theorie, onderzoeksvragen en methode’ in Kwalitatieve methoden en technieken in de criminologie, DECORTE, T. & ZAITCH, D., (eds.), Leuven, Acco, 2009, 33-72.
58
Vanuit dit beslissingsproces maak ik de keuze om gebruik te maken van het kwalitatieve onderzoek als onderzoeksstrategie. Het gebruik van deze onderzoeksstrategie is mede gebaseerd op de keuze om tijdens mijn onderzoek in te spelen op nieuwe, onverwachte ontwikkelingen. Om dit te realiseren, is het noodzakelijk dat dataverzameling en analyse niet lineair gebeuren, maar elkaar afwisselen. Het kwalitatief onderzoek beantwoordt optimaal aan deze vereiste van soepelheid.200 Om deze onderzoeksstrategie uit te voeren, zijn er verscheidene methoden en technieken beschikbaar. In het volgende onderdeel ga ik in op de gehanteerde onderzoekstechniek. 2.3.De onderzoekstechniek De keuze voor een bepaalde onderzoeksstrategie heeft een belangrijke impact op het verdere verloop van het empirisch onderzoek. Zo zijn de gemaakte keuzes voor diepgang, kwalitatief onderzoek en het zelf verzamelen van data bepalend voor de keuze van een onderzoekstechniek. Uit voorgaande keuzes lijkt de kwalitatieve interviewtechniek met open vragen het meeste aangewezen. Om de doelstelling van deze masterproef te bereiken, vind ik het noodzakelijk om te luisteren naar wat respondenten zeggen en hoe ze spreken om dit vervolgens te interpreteren. Dit sluit aan bij de mogelijke definities van het interview: “het verzamelen van informatie uit mededelingen van bevraagde personen ter beantwoording van een vooraf geformuleerde probleemstelling”201 of “een gesprek met het doel om informatie te vergaren”202 De interviewtechniek zelf bestaat uit verschillende soorten structuren. Er bestaan drie types: het gestandaardiseerd interview, het niet-gestandaardiseerd interview of het semigestandaardiseerd interview.203 In deze masterproef vertrek ik vanuit een semigestandaardiseerd interview met slechts één respondent. In de literatuur wordt deze vorm van kwalitatief interview een ‘diepte-interview’ genoemd.204 Zoals elke onderzoekstechniek kent het interview ook een aantal sterktes en zwaktes in het licht van mijn onderzoeksprobleem.
200
201 202 203 204
MORTELMANS, D., ‘Het kwalitatief onderzoeksdesign’ in Kwalitatieve methoden en technieken in de criminologie, DECORTE, T. & ZAITCH, D., (eds.), Leuven, Acco, 2009, 74-116. BEYENS, K. &TOURNEL, H., l.c., 196-228. BERG, B.L., o.c., 75. BRYMAN, A., Social research methods, New York, Oxford University Press, 2008, 193-214. MASO, I., Kwalitatief onderzoek, Meppel, Boom, 1987, 63-71.
59
Het grote voordeel van dit type interview is dat er vlot afgeweken kan worden van de vragenlijst, zodat ik maximaal kan inspelen op de informatie die de respondent zelf aanbrengt.205 Zo staat het de respondent vrij om uit te weiden over bepaalde aspecten die hij/zij van belang vindt.206 Kwalitatieve interviews zijn verder in het bijzonder ook aangewezen bij de analyses van beslissingsprocessen. Deze eigenschap leunt opnieuw dicht tegen de doelstelling van dit onderzoek aan. Om de knelpunten van het opvangbeleid van het OCMW aan te geven, is het belangrijk om te weten welke beslissingen er genomen worden, hoe iemand beslissingen neemt en waarom iemand ze neemt. Op deze manier wordt de focus gelegd op de belevings- en ervaringsaspecten van de medewerkers van het LOI en het OCMW.207 Het interview kent echter ook nadelen. Eerst en vooral moet er rekening gehouden worden met sociale wenselijkheid omdat dit een negatieve invloed heeft op de validiteit van de gegevens. Sociaal wenselijk antwoorden betekent dat de respondent een inschatting maakt van de vraag en die beantwoordt zoals de maatschappij het zou wensen.208 Dit vertekent de resultaten doordat de respondent niet ingaat op de feitelijke situatie maar op de gewenste situatie. Hierdoor verdwijnt het spanningsveld en lijkt het alsof er geen organisatieprobleem is. Om sociaal wenselijk gedrag zoveel mogelijk te voorkomen, benadrukte ik bij de start van het interview dat ik een neutrale houding aanneem en dat de anonimiteit van de geïnterviewde wordt verzekerd (cf. informed consent). Wanneer ik toch meende op te merken dat de respondent een sociaal wenselijk antwoord gaf, probeerde ik via de techniek van doorvragen tot waarheidsgetrouwe antwoorden te komen. Een ander nadeel van de interviewtechniek is de kans op non-respons.209 Om een zo groot mogelijke responsgraad te krijgen, heb ik de respondenten van het LOI tijdens een vergadering van Fedasil reeds op voorhand benaderd met de vraag om deel te nemen aan het onderzoek. Om de medewerkers van het OCMW te overtuigen, maakte ik gebruik van sponsors. De sponsors waren in dit geval de medewerkers van het LOI die reeds hadden toegestemd om deel te nemen aan mijn onderzoek. 2.4.Het instrument: de vragenlijst Voor het opstellen van de vragenlijst voor de interviews, maakte ik gebruik van de kennis uit het literatuuronderzoek en de verkregen kennis uit informele gesprekken met medewerkers
205 206 207 208 209
BERG, B.L., o.c., 78-82. SCHWANDT, T.A., Dictionary of qualitative inquiry, Californië, Sage, 2001, 135-136. BEYENS, K. &TOURNEL, H., l.c., 196-228. BRYMAN, A., o.c., 211. BAARDA, D.B. & DE GOEDE, M.P.M., Basisboek methoden en technieken: praktische handleiding voor het opzetten en uitvoeren van onderzoek, Houten, Stenfert Kroese, 1997, 113-132.
60
van het OCMW en het LOI.210 Aan de hand van de omschrijving van het profiel van NBMV en hun typische kenmerken werkte ik twee casussen uit die zo dicht mogelijk bij de realiteit aansluiten. Om zoveel mogelijk diverse informatie te vergaren, heb ik gekozen om per casus een thema voor te leggen. Ik maakte dus gebruik van een topiclijst. Enkel gebruik maken van gerichte vragen zou volgens mij te veel aanleiding geven tot vernauwing van de informatie, omdat elke respondent andere ervaringen heeft met een betreffend thema. Om de antwoorden toch te kunnen vergelijken en om uiteindelijk ook de onderzoeksvragen te beantwoorden, stelde ik tot slot toch nog een aantal gerichte vragen. Deze vragen stelde ik enkel indien deze nog niet beantwoord werden bij het bespreken van de opgelegde thema’s. Na het opstellen van de vragenlijst heb ik een testperiode ingesteld. Deze testperiode bestond uit twee fasen. In een eerste fase testte ik het ontwerp van de vragenlijst door ze voor te leggen aan mijn promotor Prof. Decorte en aan een expert op het vlak van NBMV, namelijk de onderzoekster Ilse Derluyn. In een tweede fase beoordeelde ik de vragen op hun kwaliteit en effectiviteit door een testinterview te organiseren. Aan de hand van dit testinterview werd nagegaan of de antwoorden op de vragen effectief leiden tot het beantwoorden van de onderzoeksvragen.211 Uit deze testperiode bleek dat de opgestelde vragenlijst toereikend was om met de verkregen informatie de onderzoeksvragen te beantwoorden. Na deze testperiode volgde de effectieve uitvoering van het empirisch onderzoek. Dit betekende echter niet dat de vragenlijst definitief was, de vragen werden permanent geëvalueerd (cf. de flexibiliteit van het kwalitatief onderzoek). 212 Door permanent te evalueren kwam ik enerzijds tot een aanpassing van mijn vragenlijst en anderzijds kon ik de data al analyseren vanaf het moment van de dataverzameling zelf. De eerste en belangrijkste aanpassing van de vragenlijst gebeurde onmiddellijk na het eerste interview. Tijdens dit interview kwam ik te weten dat een LOI voor NBMV het initiatief had genomen om contact op te nemen met Staatssecretaris voor Asiel en Migratie Maggie De Block. Dit LOI wou, in samenwerking met de andere LOI’s, hun frustraties over de problematische situatie, na erkenning van NBMV of na toewijzing van het statuut subsidiaire bescherming, uiten. Staatssecretaris Maggie De Block is op hun vraag ingegaan en ze heeft een medewerker van haar kabinet gevraagd om de situatie in het werkveld op te volgen. Om dit gesprek voor te bereiden, hebben de LOI’s een lijst opgesteld met de voornaamste knelpunten die zij ervaren.213 Op basis van deze lijst en het eerste interview werd mijn vragenlijst uiteindelijk
210
211 212 213
GASKELL, G., ‘Individual and group interviewing’ in Qualitative researching with text, image and sound: a practical handbook, BAUER, M.W. & GASKELL, G., (eds.), Londen, Sage, 2000, 38-56. BERG, B.L., o.c., 90-91. BEYENS, K. &TOURNEL, H., l.c., 196-228. Interview met S. VANDEWALLE, Projectmedewerker LOI Waregem, Waregem, 7 maart 2012.
61
verruimd met één thema, namelijk het verschil in begeleiding tussen jongens en meisjes en een aantal gerichte vragen binnen de vooropgestelde thema’s. 2.5.De betrouwbaarheid en de validiteit Om tot betrouwbare en geldige uitspraken te komen, hanteerde ik een aantal strategieën. Om de betrouwbaarheid te verhogen, vroeg ik bij het begin van elk interview naar de mogelijkheid om het gesprek in een aparte ruimte (bijvoorbeeld een vergaderzaal) te laten doorgaan om zoveel mogelijk factoren te vermijden die het interview konden verstoren (aanwezigheid van derden, lawaai, enz.). Op deze manier zijn de onderzoeksresultaten minder afhankelijk van toevallige omstandigheden. Om tot valide uitspraken te komen, gebruikte ik enerzijds het specifieke vakjargon van de onderzoekspopulatie zodat elke respondent eenzelfde betekenis hanteerde voor elk van de gebruikte termen in mijn vragenlijst. Zo kon ik werkelijk datgene meten wat ik beoogde te meten.214 Anderzijds paste ik de methode van voortdurende vergelijking toe door verkregen informatie uit voorgaande interviews toe te passen op de nadien af te nemen interviews.215 Doordat het saturatiepunt, naar mijn mening, wel behaald werd en wegens de andere technieken om de validiteit te vrijwaren, kan ik stellen dat deze in voldoende mate werd bereikt.216 2.6.De onderzoekspopulatie en de steekproef Vooraleer ik interviews kon afnemen, was het belangrijk om de onderzoekspopulatie en de steekproef te bepalen.217 In dit empirisch onderzoek bestaat de onderzoekspopulatie enerzijds uit medewerkers die werkzaam zijn in een LOI voor NBMV en anderzijds uit medewerkers van de verschillende OCMW‘s. Deze keuze werd gemaakt omdat zij een belangrijke rol spelen in de uitvoering van het opvangbeleid na erkenning of subsidiaire bescherming. Een medewerker van een LOI staat namelijk in voor de vlotte overgang van materiële naar financiële steun, terwijl een medewerker van een OCMW een rol speelt bij de beslissing met betrekking tot de steunaanvraag van NBMV.
214 215
216 217
BAARDA, D.B. & DE GOEDE, M.P.M., o.c., 163-166. SILVERMAN, D., Doing qualitative research: a practical handbook, Londen, Sage Publications, 2000, 179180. Ibid., 180. BAARDA, D.B. & DE GOEDE, M.P.M., o.c., 113-132.
62
In Vlaanderen bestaan er negen lokale opvanginitiatieven voor NBMV en 329 OCMW’s.218 De negen LOI’s zijn verspreid over gans Vlaanderen en situeren zich in Alken, Geel, Hasselt, Heist-op-den-Berg, Puurs, Rupelmonde, Vosselaar, Waregem en Wommelgem. In totaal zijn er 21 personeelsleden werkzaam in een LOI. Zowat elk gemeente in Vlaanderen en Brussel heeft een OCMW. Binnen het tijdsbestek van deze masterproef was het onmogelijk om de volledige onderzoekspopulatie te bevragen door middel van interviews. Om mijn onderzoek uitvoerbaar te houden, nam ik de beslissing om slechts een deel van de populatie in het onderzoek te betrekken. Aangezien de medewerkers van een LOI een belangrijke rol spelen in het opvangbeleid ten aanzien van NBMV werden alle negen LOI’s opgenomen in de steekproef. Om het volledige verhaal te schetsen van materiële opvang (aangeboden in het LOI) naar financiële steun (aangeboden door het OCMW) werden de negen bijhorende OCMW’s geselecteerd. Erkende minderjarige vreemdelingen gaan namelijk in eerste instantie proberen hun steunaanvraag in te dienen bij het OCMW van hun oorspronkelijke verblijfplaats omdat ze daar al een netwerk hebben uitgebouwd. Een tweede reden voor deze selectiekeuze is het feit dat een aselecte steekproef hier niet mogelijk was omdat niet alle gemeentes in aanraking komen met een steunaanvraag van NBMV. De vooropgestelde steekproef betrof uiteindelijk achttien onderzoekseenheden. Ik maak hier dus gebruik van een doelgerichte steekproef aangezien het niet de bedoeling is om representatieve uitspraken te doen.219 2.7.De selectieprocedure De medewerkers van het LOI werden geselecteerd op basis van een techniek om de nonrespons te verhogen. Tijdens de LOI-vergadering in Brussel heb ik de vertegenwoordigers van de negen LOI’s aangesproken met de vraag om deel te nemen aan mijn onderzoek. De medewerkers van het OCMW werden geselecteerd op basis van informatie verkregen door de medewerkers van de geselecteerde LOI’s. Bij het contacteren van de personeelsleden van het LOI heb ik systematisch gevraagd naar contactgegevens van medewerkers van het OCMW die ervaring hebben met NBMV. De respondenten van het LOI hebben dus zelf de 218
219
X. (z.d.) OCMW [WWW]. De sociale kaart: http://www.desocialekaart.be/zoekresultaat/index.cfm?search=1&sort=org_naam&sortdet=asc&start=1&next =2#res [19/04/2012]; Gesprek met E. SOENENS, Projectmedewerker LOI Waregem, Waregem, 23 november 2011. BAUER, M.W. & AARTS, B., ‘Corpus construction: a principle for qualitative data collection’ in Qualitative researching with text, image and sound: a practical handbook, BAUER, M.W. & GASKELL, G., (eds.), Londen, Sage, 2000, 33; MORTELMANS, D., l.c., 99.
63
afweging gemaakt wie in aanmerking kwam voor deelname aan mijn onderzoek. Deze techniek wordt in de literatuur omgeschreven als de ‘sneeuwbalmethode’.220 Naast deze specifieke aanmeldingsstrategieën werden al deze respondenten allemaal uitgenodigd om deel te nemen aan mijn onderzoek door middel van een e-mail. Nadien volgde er telefonisch contact om de respondenten die twijfelden toch te overtuigen om deel te nemen, om verdere afspraken te maken of eventuele vragen te beantwoorden. 221 Belangrijk om hierbij te melden, is dat de respondenten vooraf goed geïnformeerd werden over het opzet van het empirisch onderzoek (zie bijlage). De respondenten werden bij aanvang van het interview bovendien ook uitgebreid geïnformeerd over hun rechten via formulier ‘informed consent’ (zie bijlage).222 Aan de hand van deze selectie- en aanmeldingsprocedure bedroeg de gerealiseerde steekproef uiteindelijk vijftien mensen, de negen medewerkers van het LOI en vijf medewerkers van de geselecteerde OCMW’s . De vier overige OCMW’s namen niet deel aan mijn onderzoek omdat ze naar eigen zeggen zelden tot nooit te maken krijgen met NBMV die erkend zijn of het statuut subsidiaire bescherming kregen. De laatste respondent betreft een medewerker van het OCMW van Antwerpen. Ik heb deze keuze gemaakt omdat er, volgens mijn respondenten, heel veel jongeren doorstromen naar Antwerpen. 2.8.De gefaseerde analyse van de resultaten Na het afnemen en het registreren van het interview stonden er drie stappen centraal in de verwerking van de gegevens. Een eerste stap was het neerschrijven van de belangrijkste indrukken, bedenkingen, het non-verbale gedrag van de respondenten, enz. in de vorm memo’s. Deze stap gebeurde tijdens en onmiddellijk na het interview, zodat er geen waardevolle informatie verloren ging. Een twee stap was het volledige interview uittypen in de vorm van een transcript. De laatste stap was het interpreteren van de inhoud van de verzamelde data. Dit is de zogenaamde ‘inhoudsanalyse’. Het interpreteren zelf gebeurde eerst door het opstellen van gecodificeerde classificaties. Deze classificaties ontstonden door de data te lezen en door te zoeken naar gelijkenissen en verschillen of veelvoorkomende thema’s. Vervolgens heb ik de data uit de transcripten geordend volgens de opgestelde
220
221 222
KLEEMANS, E.R., KORF, D.J. & STARING, R., ‘Mensen van vlees en bloed. Kwalitatief onderzoek in de criminologie’, Tijdschrift voor criminologie, 2008, 323-336. BRYMAN, A., o.c., 193-214. BEYENS, K. &TOURNEL, H., l.c., 196-228; FONTANA, A. & FREY, J.H., ‘Interviewing: the art of science’ in Handbook of qualitative research, LINCOLN, Y.S. & DENZIN, N.K. (eds.), Californië, Sage, 1994, 361-376; MASON, J. Qualitative researching, London, Sage, 1996, 57-58.
64
classificaties om nadien de inhoud te analyseren.223 Ik beëindig dit analyseproces met het trekken van conclusies uit de classificatiecategorieën om zo de onderzoeksvragen te beantwoorden.224 Uit dit alles blijkt dat analyseren een iteratief en tentatief proces is.225 De analyse van de interviews
vormt
zo
de
verbinding
tussen
het
empirisch
materiaal
en
het
literatuuronderzoek.226 3. Besluit Het resultaat van dit proces zou enerzijds moeten leiden tot een kritische bespreking van het opvangbeleid aangaande NBMV die erkend zijn of het statuut van subsidiaire bescherming hebben verkregen en anderzijds tot een gedetailleerd overzicht van de knelpunten.227 Het uiteindelijke resultaat licht ik uitgebreid toe in het volgende hoofdstuk.
223 224
225
226 227
BERG, B.L., o.c., 114-118. WESTER, F. & PETERS, V., Kwalitatieve analyse: uitgangspunten en procedures, Bussum, Coutinho, 2004, 83-103. BAARDA, D.B., Dit is onderzoek! Handleiding voor kwantitatief en kwalitatief onderzoek, Groningen, Noordhoff, 2009, 130. WESTER, F. & PETERS, V., o.c., 76. WESTER, F. & PETERS, V.,o.c., 83-103.
65
Hoofdstuk 2: De resultaten van het empirisch onderzoek 1. Inleiding In dit hoofdstuk bespreek ik de resultaten van het empirisch onderzoek. Vooreerst ga ik in op het opvangbeleid na erkenning of subsidiaire bescherming zoals die tot uiting komt in de praktijk. Deze uiteenzetting gaat verder waar het laatste hoofdstuk van de literatuurstudie is geëindigd, namelijk het positief beëindigen van de asielprocedure. Dit opvangbeleid zet ik strikt uiteen zoals het werd aangebracht door mijn respondenten. Het gevolg hiervan is dat ik geen volledigheid kan garanderen omdat ik enkel gebruik maak van de informatie die door respondenten werd aangegeven. Vervolgens ga ik in op de voornaamste knelpunten die de respondenten ervaren wanneer NBMV verblijfsdocumenten krijgen. Bij de uiteenzetting van deze knelpunten formuleer ik een aantal kritische bedenkingen die ten aanzien van het opvangbeleid gemaakt kunnen worden. Tot slot ga ik in op een nieuw project in Antwerpen. De bedoeling van deze uiteenzetting is om na te gaan of dit project een antwoord kan bieden op een aantal knelpunten die de respondenten hebben aangegeven. Bij de uiteenzetting van de resultaten ga ik nog steeds gebruik maken van de term ‘nietbegeleide minderjarige vreemdelingen’ om de uniformiteit op vlak van terminologie te bewaren. Ik wens hier wel nogmaals te verduidelijken dat ik mij enkel concentreer op de NBMV waarvan de asielprocedure (cf. eerste categorie NBMV) positief beëindigd werd. 2. Het opvangbeleid in de praktijk 2.1.De aanzet tot maatschappelijke dienstverlening Hiervoor (supra: deel 1, hoofdstuk 5, 4.2) werd reeds uitgebreid toegelicht dat het recht op materiële opvang eindigt twee maanden nadat NBMV erkend worden of de subsidiaire beschermingsstatus krijgen. Deze termijn van twee maanden begint officieel te lopen twee dagen na ontvangst van de brief van het CGVS met de positieve beslissing. Na het verstrijken van deze periode moeten de NBMV het LOI verlaten en begint het recht op maatschappelijke dienstverlening. Indien een jongere binnen deze termijn niet kan uitstromen, is het mogelijk om verlengingen aan te vragen bij Fedasil. Deze aanvraag moet gebeuren veertien dagen voor het verstrijken van de termijn van twee maanden. Het aanvragen van een bijkomende verlenging gebeurt door middel van een gemotiveerd sociaal verslag waarin de maatschappelijke assistent van het LOI verdedigt waarom de jongere het LOI niet kan 66
verlaten binnen de twee maanden. De jongere dient, om aanspraak te kunnen maken op deze verlenging, wel enige moeite doen om andere huisvestiging te vinden. Deze verlenging wordt toegestaan indien Fedasil niet expliciet een negatief advies uit. Wanneer de maatschappelijk assistent echter wel een negatief advies krijgt, dan moet de jongere het LOI binnen de vooropgestelde termijn verlaten. Het al dan niet toekennen van verlengingen heeft al een hele evolutie doorstaan. In eerste instantie mochten jongeren met een positief statuut altijd in het LOI blijven tot het einde van het schooljaar van het jaar waarin ze achttien jaar werden. Door de ongelofelijke instroom van NBMV en een beperkt aanbod van opvangplaatsen, heeft Fedasil deze maatregel echter gewijzigd. Vanaf dat ogenblik hanteerde Fedasil strikt de twee maanden termijn met de mogelijkheid tot een eenmalige verlenging van één maand. Deze wijziging was echter niet alleen het gevolg van de opvangcrisis, maar had ook te maken met het standpunt van Fedasil dat zij enkel bevoegd zijn voor de opvang van asielzoekers. Jongeren met (goede) papieren zijn geen asielzoekers meer dus ze behoren niet langer tot de bevoegdheid van Fedasil. Deze maatregel had tot gevolg dat begeleiders van het LOI minderjarigen op straat moesten zetten omdat ze binnen de vooropgestelde termijn geen huisvesting hadden gevonden. Door het hevige protest van de LOI-begeleiders tegen deze onmenselijke maatregel, hanteert Fedasil uiteindelijk een soepeler beleid ten aanzien van verlengingen waardoor het nu mogelijk is om meerdere verlengingen van telkenmale twee maanden aan te vragen. Gedurende deze periode gaan medewerkers van het LOI op zoek naar geschikte huisvesting voor de jongeren en bereiden ze hen voor op het zelfstandige leven. Het vinden van huisvesting is belangrijk voor de verdere aangeboden opvang. De uiteindelijke aanvraag voor maatschappelijke dienstverlening kan immers pas gebeuren wanneer de jongere definitief huisvestiging heeft gevonden en dus een huurcontract bezit. De bevoegdheidsregels bepalen namelijk dat het OCMW van de nieuwe woonplaats bevoegd is voor de behandeling van de steunaanvraag. Tijdens het intakegesprek worden in eerste instantie de bevoegdheidsregels gecontroleerd. Indien het desbetreffende OCMW bevoegd is, wordt in tweede instantie nagegaan of de jongere daadwerkelijk behoeftig is door middel van een sociaal onderzoek. Dit sociaal onderzoek is echter maar mogelijk als de jongere effectief ingeschreven is in desbetreffende gemeente. Deze inschrijving gebeurt door een adreswijziging op het gemeentehuis en is pas officieel na een huisbezoek door de wijkagent.
67
2.2.De uiteindelijke maatschappelijke dienstverlening Als het OCMW bevoegd is en de jongere officieel een inwoner is van de gemeente, wordt er een sociaal dossier opgemaakt. In dit dossier wordt alle belangrijk geachte informatie over de jongere verzameld. Indien de jongere vanuit het LOI doorstroomt naar het OCMW van dezelfde stad, wordt deze informatie grotendeels aangebracht door de medewerker van het LOI. De maatschappelijk assistent van het OCMW dient in dit geval enkel de informatie formeel op papier te zetten. Wanneer de jongere doorstroomt naar een OCMW zonder LOI voor NBMV dan neemt de medewerker van het LOI contact op met de maatschappelijk assistent van dat OCMW om de achtergrond van de jongere te schetsen. De medewerker van het LOI blijft in beide gevallen de eerste maanden nog dienen als back-up voor de nazorg. Wanneer alle noodzakelijke informatie verzameld is, gaat de maatschappelijk assistent van het OCMW door middel van een huisbezoek na wat de levensomstandigheden zijn van de individuele hulpvrager. Op basis van dit sociaal onderzoek wordt bepaald welke maatschappelijke dienstverlening nodig is om de menselijke waardigheid van de jongere te waarborgen. Onder maatschappelijke dienstverlening begrijpen de respondenten voornamelijk financiële
steun,
administratieve
budgetbegeleiding
ondersteuning,
en
budgetbeheer,
psychologische
en
arbeidstrajectbegeleiding,
emotionele
bijstand,
juridische
ondersteuning, steunbarema’s, voedselpakketten, woonbegeleiding, doorverwijzing naar externe partners indien nodig, enz. Eén respondent vat maatschappelijke dienstverlening samen als hulp op alle levensdomeinen. Een andere respondent geeft aan dat het recht op maatschappelijke dienstverlening rekening moet houden met de combinatie van twee elementen: enerzijds het recht op een menswaardig bestaan en anderzijds de beschikbare instrumenten. Wat onder een menswaardig bestaan moet begrepen worden, is wel voor discussie vatbaar. Aan het recht op maatschappelijke dienstverlening wordt ook geen leeftijdsvoorwaarde gekoppeld wat het interessant maakt voor NBMV omdat zij, wegens de minderjarigheid, nog geen recht hebben op leefloon. Na het sociaal onderzoek wordt het sociaal dossier voorgelegd aan het bijzonder comité. Dit orgaan binnen het OCMW is samengesteld uit raadsleden en de voorzitter van de raad voor maatschappelijk welzijn. Dit bijzonder comité moet binnen de dertig dagen een beslissing nemen over welke hulp er in een individueel geval nodig is. Deze termijn van dertig dagen begint te lopen vanaf het ogenblik dat de hulpvrager het ontvangstbewijs van de officiële aanvraag aftekent. Indien de beslissing over de steunaanvraag niet kan worden uitgesteld tot de maandelijkse vergadering, kan de maatschappelijk assistent van het OCMW een beslissing bij hoogdringendheid vragen. Dit kan het geval zijn als een jongere bijvoorbeeld twee dagen 68
voor het bereiken van de uitstroomdatum een studio vindt. In deze situatie kan de beslissing tot het toekennen van maatschappelijke dienstverlening, en meer specifiek financiële steun, niet wachten tot de maandelijkse vergadering. De maatschappelijk assistent van het OCMW contacteert in dit geval de voorzitter om de steunaanvraag te laten goedkeuren. In de praktijk volgen het bijzonder comité en de voorzitter dikwijls het advies van de maatschappelijk assistent die het sociaal onderzoek heeft gevoerd. De hulpvrager heeft hierbij, in theorie, het recht om gehoord te worden. In de praktijk wordt dit hoorrecht amper toegepast. Doordat het bijzonder comité maandelijks honderden dossiers behandelt, is het niet mogelijk om iedereen te horen. De maatschappelijk assistenten van het OCMW hanteren hiervoor een soort ‘filterprocedure’. Alle cliënten worden wel op de hoogte gebracht van de voordracht van hun dossier op het bijzonder comité. Aangezien dit bijzonder comité toch dikwijls het advies volgt van de maatschappelijk assistent wordt de hulpvrager enkel bij negatief advies expliciet uitgenodigd om van dit hoorrecht gebruik te maken. Indien de hulpvrager hierom uitdrukkelijk verzoekt, moet het bijzonder comité de jongere natuurlijk wel horen. Aan een positieve beslissing van de steunaanvraag wordt enerzijds een nieuwe maatschappelijke assistent van de dienst ‘individuele hulpverlening’ gekoppeld en anderzijds een GPMI. Het GPMI is een geïndividualiseerd project voor maatschappelijke integratie. Dit GPMI voorziet in de verdere opvolging van NBMV door het stellen van voorwaarden in ruil voor maatschappelijke dienstverlening. Het GPMI is op te vatten als een contract dat verplicht wordt opgelegd aan elke steunaanvrager onder de 25 jaar. In dit contract gaan de maatschappelijk assistent van het OCMW en de cliënt samen een aantal voorwaarden opstellen op maat van de cliënt. Deze voorwaarden hebben betrekking op volgende levensgebieden: onderwijs, huisvesting, gezondheid, budget, administratie, tewerkstelling, enz. Het uiteindelijke doel van dit traject is de maatschappelijke integratie op deze verschillende levensdomeinen te bevorderen om zo tot volledige zelfredzaamheid te komen. De maatschappelijk assistent is verplicht om minstens om de drie maanden een tussentijdse evaluatie en een jaarverslag op te maken. Op basis van deze evaluaties kunnen er tussentijdse aanpassingen gebeuren. Het jaarverslag legt de maatschappelijk assistent voor aan het comité zodat ook het comité op de hoogte wordt gebracht van de evolutie van de steuntrekker. Als de hulpvrager niet voldoet aan de opgestelde voorwaarden op vlak van onderwijs of tewerkstelling, voorziet artikel 30 van de wet van 26 mei 2002 betreffende het recht op maatschappelijke integratie de mogelijkheid om de hulpvrager te sanctioneren. Vooraleer te sanctioneren wordt de hulpvrager eerst gewaarschuwd door het OCMW door middel van een aangetekende brief. Indien de hulpvrager na deze verwittiging de afspraken nog steeds niet 69
nakomt, kan de maatschappelijk assistent het bijzonder comité voorstellen om het leefloon gedeeltelijk of volledig te schorsen. Aangezien alle respondenten bij het recht op maatschappelijke dienstverlening het accent leggen op de financiële steunverlening ga ik hier nog iets dieper op in. 2.3.De financiële steun De wet van 2 april 1965 en de RMI-wet vormen samen het wettelijk kader voor de financiële steun. Deze financiële steun heeft betrekking op het (equivalent) leefloon, de installatiepremie, de huurwaarborg en de eerste maand huur. Wegens de minderjarigheid kunnen NBMV met een subsidiair beschermingsstatuut of die erkend zijn, in principe geen aanspraak maken op een leefloon. Omdat zij echter niet over de nodige financiële middelen beschikken om een huurcontract af te sluiten, zelf te voorzien in voedsel, enz. krijgen zij steun in de vorm van een equivalent leefloon of ook wel vreemdelingensteun genoemd. Dit bedrag komt in de praktijk overeen met het leefloon en bedraagt 785,61 euro per maand voor een alleenstaande. De hulpvrager heeft ook recht op een installatiepremie. Deze installatiepremie bestaat uit een eenmalige geldsom die de cliënt in staat moet stellen zijn woning te betrekken en in te richten door de aankoop van meubels. Voor het toekennen van financiële steun gelden er bevoegdheidsregels. De algemene regels bepalen dat het OCMW van de nieuwe verblijfplaats bevoegd is voor het toekennen van equivalent leefloon, eerste maand huur en de installatiepremie. Het OCMW van de vertrekkende gemeente is dan bevoegd voor het toekennen van de huurwaarborg. Het achterliggende idee is dat een huurwaarborg nodig is vóór de verhuis en een installatiepremie pas na de verhuis. Voor asielzoekers is er echter een uitzondering gekomen op deze algemene bevoegdheidsregels. Deze regels bepalen dat het OCMW van de gewoonlijke verblijfplaats, dit wil zeggen de plaats waar de hulpvrager werkelijk leeft en woont, bevoegd is voor het toekennen van equivalent leefloon, de eerste maand huur, de huurwaarborg en de installatiepremie. Deze uitzondering is er gekomen omdat anders alle OCMW’s met een LOI die huurwaarborg moeten betalen, terwijl de jongeren ergens anders gaan wonen. Het OCMW heeft in dit geval ook geen controle meer over de terugbetaling. Het is namelijk zo dat de huurwaarborg en ook de eerste maand huur terugvorderbaar zijn, wat betekent dat het OCMW dit bedrag eigenlijk leent aan de cliënt, die deze som dan in schijven terugbetaalt. Naast het wettelijk kader voor financiële steun, kan elk OCMW nog een eigen steunreglement opstellen. Dit steunreglement zorgt ervoor dat elk OCMW de vrijheid heeft om nog 70
bijkomende steun te geven aan mensen indien ze dit nodig achten om de menselijke waardigheid van hun cliënten te bevorderen. Belangrijk hierbij is dat er een evenwicht wordt gezocht tussen enerzijds werken op maat van de cliënt en anderzijds het opstellen van een objectieve procedure. 3. De ervaren knelpunten en oplossingen per thema Het opvangbeleid na erkenning of subsidiaire bescherming loopt in de praktijk echter niet zo feilloos. Veel respondenten halen dan ook aan dat er een discrepantie bestaat tussen de theorie en de werkelijkheid. In volgend onderdeel ga ik daarom in op de voornaamste knelpunten die de zes medewerkers van het OCMW en de negen medewerkers van het LOI ervaren. Zoals reeds gezegd, geef ik deze knelpunten weer in de vorm van zes thema’s. Bij de bespreking van de eerste vijf thema’s maak ik geen onderscheid tussen vrouwelijke en mannelijke NBMV. In het laatste thema maak ik wel expliciet dit onderscheid om na te gaan of er specifieke knelpunten heersen naargelang het geslacht van de niet-begeleide minderjarige vreemdeling. Per thema behandel ik eerst de probleemstelling waarin ik de meest voorkomende knelpunten en de mogelijke oorzaken bespreek. Vervolgens geef ik toelichting bij de voorstellen die de respondenten aangeven om de geïdentificeerde knelpunten op te lossen. Bij deze uiteenzetting ga ik ook nog iets dieper in op de realisatie van de thema’s in de praktijk om zo de knelpunten, de oorzaken ervan en de oplossingen die de respondenten aangeven, beter te kunnen duiden. Voor de uiteenzetting van de knelpunten, oorzaken en oplossingen maak ik gebruik van citaten. Ik kies hier bewust voor omdat een citaat van een respondent soms beter de vinger op de wonde legt.
71
3.1.Het thema maatschappelijke dienstverlening Knelpunt 1: De moeilijke en snelle overgang van materiële opvang naar maatschappelijke dienstverlening A. Probleemstelling Eén van de grootste knelpunten op vlak van maatschappelijke dienstverlening is het feit dat het voor NBMV heel moeilijk is om de stap te zetten van materiële opvang naar maatschappelijke dienstverlening. Er wordt van NBMV verwacht dat ze binnen de twee maanden een vlotte overstap kunnen maken van een heel beschermde omgeving, die het LOI aanbiedt, naar de harde realiteit van het zelfstandig alleen wonen. In de praktijk ervaren alle respondenten en heel wat NBMV hier heel wat moeilijkheden mee. De respondenten zijn het er allemaal over eens dat een minderjarige niet alleen zou moeten gaan wonen. Minderjarigen zijn door hun kwetsbare positie; ze zijn minderjarig en vreemdeling, niet klaar om het zonder omkadering te redden. Het zijn jongeren die op vlak van zelfredzaamheid en emotionele rijpheid nog te weinig bagage met zich mee dragen om een zelfstandig leven op te bouwen. Tijdens hun verblijf in het LOI worden ze daarom heel goed opgevolgd door hun begeleiders. Ondanks het feit dat deze jongeren een nauwgezette ondersteuning nodig hebben, bestaat het gevaar van ‘bepampering’, zoals een medewerkster van het LOI het omschrijft, omdat begeleiders ze eigenlijk moet voorbereiden op een leven dat niet zo is. Volgend citaat beschrijft de moeilijke afweging die begeleiders van het LOI moeten maken. “En dan denk je: wat is de beste weg? Ze nu toch die directe zorg en aandacht geven maar weten dat ze het nadien niet meer krijgen? Of moet je ze nu al laten wennen aan de harde realiteit? Dat is een moeilijke afweging.”
De respondenten zijn het er echter wel allemaal over eens dat er een intensieve begeleiding nodig is gedurende het verblijf in een LOI. Begeleiden betekent volgens één respondent echter niet gewoon regeltjes opleggen. Elk LOI heeft wel zijn eigen afspraken maar het is niet de bedoeling jongeren, die soms jaren alleen onderweg zijn geweest, enkel een reglement op te leggen. Niet-begeleide minderjarige asielzoekers hebben naast regels ook nood aan psychosociale en emotionele begeleiding, ondersteuning op vlak van administratie, school, contacten met de voogd, het opbouwen van een netwerk, vrijetijdsinvulling, enz. Deze begeleiding kan volgens de respondenten beschouwd worden als een totaalpakket op alle levensdomeinen. Deze vorm van materiële opvang maakt dat NBMV zich in een comfortabele 72
positie bevinden, ze moeten zelf geen verbintenissen aangaan, het OCMW neemt de meeste kosten ten laste, enz. Het systeem van materiële opvang biedt met andere woorden dus een aantal voordelen op emotioneel en financieel vlak, maar die verdwijnen na erkenning of subsidiaire bescherming. Na erkenning of subsidiaire bescherming voorziet het OCMW van de gewoonlijke verblijfplaats wel in verdere begeleiding, maar de maatschappelijk assistenten kunnen, omwille van uiteenlopende redenen, niet voorzien in begeleiding die aangepast is aan de specifieke noden van NBMV. Op de aangeboden begeleiding van het OCMW ga ik later in dit hoofdstuk dieper in. Naast het OCMW kunnen ook andere diensten -zoals het comité bijzondere jeugdzorg, projecten begeleid zelfstandig wonen, enz.- voorzien in verdere of bijkomende begeleiding. Deze vormen van begeleiding zullen ook later aan bod komen. De uitstroomtermijn van twee maanden vinden alle respondenten verder ook veel te kort om erkende of subsidiair beschermde jongeren zelfredzaamheid aan te leren. Volgende citaat beschrijft waarom het voorbereiden op een zelfstandig leven hoofdzakelijk gebeurt na het positief beëindigen van de asielprocedure. “De meeste jongeren zijn daar absoluut niet klaar voor om het LOI te verlaten. Het hele proces van het voorbereiden op zelfstandig wonen moet eigenlijk nog een stuk beginnen, zolang een jongere geen zekerheid heeft in verband met zijn asielprocedure is hij daar mee bezig. Plus het is ook een beetje sadistisch als je dan al gaat zeggen van: dit moet er allemaal gebeuren als je zelfstandig woont, terwijl de kans er is dat hij geen documenten krijgt.”
Als afsluiter van dit knelpunt wil ik graag een citaat aanhalen van een respondent. Dit citaat beschrijft voor mij het gevolg van deze moeilijke en te snelle overgang van materiële opvang naar maatschappelijke dienstverlening. “Ze krijgen papieren om in België te blijven. De bedoeling is dan ook wel dat wij daar als maatschappij iets mee doen. Dat wij hen opvolgen om hen toch zoveel mogelijk bagage mee te geven. Want wij merken ook wel het verschil: jongeren die we lang kunnen omkaderen, die kunnen zelfstandig in de maatschappij leven, die vinden hun weg wel naar werk en alle organisaties. Maar jongeren die je heel snel moet doen uitstromen en loslaten, die zijn eigenlijk toekomstige OCMWklanten. Dus wij hebben ook gezegd tegen Fedasil van kijk jullie creëren een probleem naar de toekomst toe. Dat is onze nieuwe maatschappij, houd daar rekening mee, zorg dat daar een omkadering zit.”
73
B. Aangebrachte oplossingen Onder het motto ‘voor elk probleem bestaat een oplossing’, ga ik nu in op twee mogelijke oplossingen om die overgang naar maatschappelijke dienstverlening in de praktijk vlotter te laten verlopen. De oplossingen die de respondenten aanbrengen zijn volledig gebaseerd op de behoeftes van de NBMV. Doordat alle respondenten van mening zijn dat een minderjarige niet alleen zou moeten gaan wonen, moeten er dus alternatieven gezocht worden. Een eerste alternatief is dat erkende of subsidiair beschermde jongeren langer dan twee maanden in het LOI mogen blijven. Door het systeem van verlengingen is het mogelijk dat NBMV telkens twee maanden extra in het LOI mogen blijven, maar een volwaardige oplossing is het niet. In het volgende knelpunt ga ik hier verder op in. De meeste respondenten van het LOI pleiten dan ook eerder voor een verblijf in het LOI tot minimum achttien jaar. Ze kiezen bewust voor deze leeftijdsgrens omdat de minderjarigheid een aantal problemen met zich meebrengt. Deze problematiek ga ik ook later in dit hoofdstuk uiteenzetten. Door jongeren tot minimum hun achttiende in het LOI te laten verblijven, kunnen ze, volgens deze respondenten, beter worden voorbereid op een zelfstandig leven en worden de problemen die samenhangen met de minderjarigheid op deze manier ook omzeild. Sommige respondenten willen echter de grens van achttien jaar niet strikt hanteren omdat niet elke jongere op achttienjarige leeftijd al voldoende maturiteit heeft om alleen te wonen. Andere respondenten, voornamelijk respondenten van het OCMW, vinden een verlenging van het verblijf in een LOI tot achttien jaar niet haalbaar gezien de vele asielaanvragen in België. Door de huidige opvangcrisis en het hoge aantal asielaanvragen moet er volgens hen een vlotte doorstroming zijn, zodat er plaatsen vrijkomen in het opvangnetwerk voor mensen die nu nog op straat leven. Deze redenering sluit nauw aan bij de visie van Fedasil: een opvangnetwerk dient voor asielzoekers, mensen met (de juiste) papieren zijn geen asielzoekers meer. Dit betekent echter niet dat zij de problemen die gepaard gaan met de moeilijke overgang van materiële opvang naar maatschappelijke dienstverlening niet erkennen. Een tweede mogelijke oplossing is de realisatie van een doorgangswoning. In vier OCMW‘s wordt deze mogelijkheid of een variant al aangeboden. In één van die OCMW‘s loopt momenteel een testcase. Het OCMW van die gemeente heeft een woning gehuurd met twee opvangplaatsen. De bedoeling is dat erkende of subsidiair beschermde jongeren van het LOI doorstromen naar zo’n doorgangswoning. In deze opvangstructuur wonen ze zelfstandig, maar het ideale scenario is dat het OCMW en/of externe diensten nog begeleiding op drie vlakken aanbieden: op financieel en sociaal vlak en op vlak van woonbegeleiding. 74
Deze opvangmogelijkheid heeft echter zowel voordelen als nadelen. Eén van de grootste voordelen is dat minderjarigen niet alleen moeten gaan wonen zonder dat de nodige omkadering wordt voorzien. In een doorgangswoning krijgen ze de mogelijkheid zichzelf verder te ontplooien, zich de Belgische administratie eigen te maken, een geschikte huisvesting te zoeken, enz. De jongeren leren daar zelfstandig te wonen, maar ze kunnen blijven rekenen op begeleiding indien ze dit wensen. Het kan een verademing bieden voor NBMV na het doorlopen van de asielprocedure die toch wel de nodige stress en onzekerheid met zich meebrengt. Aan dit alternatief zijn natuurlijk ook een aantal nadelen verbonden. Het grootste nadeel van dit alternatief woonproject is dat het eigenlijk maar een tijdelijke oplossing is. Wanneer het aantal beschikbare plaatsen volzet zijn, wordt er een nieuw structureel probleem gecreëerd. Voor dit probleem bestaan er drie mogelijke oplossingen. Een eerste oplossing werkt op in de instroomzijde door het aanbod te plaatsen tegenover de vraag. Dit betekent dat enkel die jongeren die zelf de vraag stellen en daadwerkelijk nood hebben aan verdere begeleiding, in aanmerking komen. Een verblijf in een doorgangswoning kan dus niet verplicht opgelegd worden. De tweede en derde oplossing bestaan er in om een vlotte uitstroom te creëren door een eindtermijn te plaatsen op het verblijf in een doorgangswoning of door tussentijdse evaluaties uit te voeren. Evaluaties zijn volgens de meerderheid van de respondenten enigszins wel aan te raden omdat het NBMV aanmoedigt om initiatieven richting zelfstandigheid te nemen. Indien uit de evaluatie blijkt dat de jongere nog niet matuur genoeg is om alleen te gaan wonen, moet het verblijf in de doorstroomwoning verlengd worden. Blijkt echter dat de jongere voldoende in staat is om alleen te gaan wonen of helemaal geen initiatieven neemt richting zelfstandigheid, dan eindigt vaak de opvang in de doorgangswoning. Aangezien het doorstroomhuis juist een oplossing wil aanbieden voor enerzijds het knelpunt dat de meeste NBMV nog niet klaar zijn om zelfstandig te wonen en anderzijds het knelpunt dat het heel moeilijk is om huisvesting te vinden voor minderjarige vreemdelingen, kan er op voorhand geen definitieve einddatum op het verblijf
geprikt
worden. De moeilijkheden en de oplossingen in verband met huisvesting ga ik later in dit hoofdstuk bespreken. Een ander nadeel van dit alternatief is dat NBMV opnieuw ‘vast’ komen te zitten in een huis met zoveel anderen. Ze hunkeren, net als andere tieners, naar vrijheid en willen graag privacy. Een mogelijke oplossing hiervoor is dat de OCMW‘s studio’s ter beschikking stellen in de plaats van woningen met gemeenschappelijke ruimtes. Twee respondenten maken de vergelijking met een studentenhuis met afzonderlijke studio’s waar een conciërge, een maatschappelijk assistent, een oogje in het zeil houdt. Ondanks dat deze twee oplossingen, volgens de respondenten, beschouwd worden als ideale antwoorden op de moeilijke en snelle overgang van materiële opvang naar maatschappelijke 75
dienstverlening, beseffen zij dat dit een grote investering vergt. Als afsluiter maak ik ook hier graag gebruik van een citaat dat volgens mij perfect beschrijft waarom de overheid, de maatschappij toch moet nadenken over en investeren in oplossingen voor dit knelpunt. “Als we in het begin daar eigenlijk tijd en geld voor krijgen om mensen een goede input te geven, dan denk ik dat je dat als maatschappij dat er echt wel uithaalt op termijn. Maar dat is ook zoiets, van kijk betalen we het nu of steken we er later heel veel geld in? En dan denk ik van kijk doe het maar aan de bron want dat rendeert in de toekomst. Uiteindelijk gaan wij ooit die rekening gepresenteerd krijgen als maatschappij en die bots gaat veel groter zijn.”
Knelpunt 2: Geen officieel akkoord rond het systeem van verlengingen A. Probleemstelling “De meeste jongeren zijn daar absoluut niet klaar voor om alleen te gaan wonen en wij proberen met heel veel moeite verlengingen te krijgen van Fedasil, uitzonderingen om hier toch nog te kunnen blijven. Natuurlijk heeft dat wel een druk hé, je hebt nooit zekerheid, je krijgt altijd maar verlengingen van twee maanden. Zowel voor ons als voor de jongere heeft dat druk van eigenlijk moet je hier vertrekken en je bent er absoluut nog niet klaar voor. Dat onzeker toekomstperspectief maakt het de jongere bijzonder moeilijk.”
Bij de bespreking van het vorige knelpunt gaf ik al aan dat het systeem van verlengingen eigenlijk geen volwaardige oplossing is. De respondenten geven allemaal aan dat Fedasil momenteel meer bereid is om verlengingen toe te kennen, wat ze ook allemaal toejuichen. Dit is ooit anders geweest. Het al dan niet toekennen van verlengingen heeft, zoals ik reeds toegelicht heb, al een hele evolutie doorgemaakt. Het strikte beleid van Fedasil om NBMV slechts twee maanden, met de mogelijkheid tot een eenmalige verlenging, te tijd te gunnen om het opvangnetwerk te verlaten, lokte veel protest uit. Als tegemoetkoming aan deze protesten voorziet Fedasil nu de mogelijkheid om bijkomende verlengingen aan te vragen. Ondanks deze positieve evolutie ervaren de meeste respondenten nog moeilijkheden met dit systeem. In eerste instantie kaart de meerderheid van de respondenten aan dat deze evolutie eigenlijk niet echt een positieve evolutie is, omdat Fedasil dit niet officieel wil vastleggen. Het blijft slechts een mondelinge overeenkomst. Dit maakt dat het volgens een respondent wat ‘natte vingerwerk’ is. Dit heeft tot gevolg dat het aanvragen van verlengingen steeds gepaard gaat met druk en onzekerheid voor zowel de jongere als voor de begeleiders. Door de afwezigheid van een officieel akkoord hebben de begeleiders en NBMV geen zekerheid of de verlengingen al dan niet zullen worden toegestaan. Dit zorgt ervoor dat het telkenmale, om de twee maanden, een hele motivatie is om te bepleiten dat de jongere enerzijds nog niet klaar is om 76
alleen te gaan wonen en anderzijds het heel moeilijk is een geschikte huisvesting te vinden. Het blijft dan ook steeds angstig afwachten en reflecteren over noodoplossingen indien de verlenging niet wordt toegestaan. De LOI-begeleiders ervaren ook steeds die druk om een evenwicht te zoeken tussen aan de ene kant een vlotte uitstroom uit het opvangnetwerk voor asielzoekers en aan de andere kant te beantwoorden aan de noden van NBMV. Deze noden zijn het vinden van een geschikte huisvesting en het voorzien in aangepaste begeleiding. Een ander gevolg van het ontbreken van een officieel akkoord is dat het gevaar bestaat dat door de opvangcrisis Fedasil de mondelinge regeling gaat afschaffen, waardoor het systeem van verlengingen uiteindelijk weer gaat evolueren in de richting van de mogelijkheid tot een eenmalige verlenging en dan het verzoek het opvangnetwerk te verlaten. B. Aangebrachte oplossingen Gezien de opvangcrisis en het feit dat elke asielzoeker het recht heeft op opvang, is het een moeilijke afweging om al dan niet verlengingen toe te kennen. De respondenten zijn het er wel allemaal over eens dat er een officiële oplossing moet komen. Die oplossing kan zijn dat Fedasil een officieel standpunt in verband met de verlengingen durft in te nemen. Indien dit standpunt eruit bestaat geen verlengingen meer toe te kennen, dan moet de overheid het initiatief durven nemen om andere alternatieven uit te werken. Een mogelijk initiatief is het oprichten van doorgangswoningen zodat er een vlotte uitstroom uit het LOI kan gebeuren. Een ander initiatief is inspelen op de huisvestigingsmarkt, zodat het eenvoudiger wordt om een geschikte woning voor NBMV te vinden. Dit alternatief moet, volgens de respondenten, dan wel gekoppeld worden aan de uitbouw van de projecten rond begeleid zelfstandig wonen. Met deze mogelijke alternatieven gaan echter nog een aantal problemen gepaard. Deze knelpunten komen later in dit hoofdstuk aan bod. Knelpunt 3: Grootstedelijke OCMW’s voeren soms een afstotingspolitiek A. Probleemstelling “Wij willen hier geen precedent scheppen dat alle minderjarigen naar hier komen.”
Uit alle interviews is gebleken dat niet alle OCMW’s bereid zijn om NBMV op te vangen na het verkrijgen van verblijfsdocumenten. Volgens veertien respondenten voeren voornamelijk grootstedelijke OCMW’s een beleid dat gericht is op het afweren van NBMV. Volgens de meerderheid van de respondenten heeft deze afstotingspolitiek te maken met de (te) grote toevloed van vreemdelingen in grootsteden. 77
Vreemdelingen en meer specifiek NBMV stromen massaal toe naar de grootsteden omdat ze daar de mogelijkheid hebben om een betaalbare woning te vinden, wat in andere (kleinere) steden minder het geval is. Het afweerbeleid van sommige OCMW‘s bestaat uit verschillende strategieën. De eerste afweerstrategie houdt de weigering in om een sociaal onderzoek te voeren. Vier respondenten halen aan dat sommige OCMW’s NBMV proberen te ontmoedigen door bij de steunaanvraag reeds te verkondigen dat er geen steun kan worden toegekend. Doordat NBMV de Belgische regelgeving onvoldoende kennen en omdat ze vaak niet assertief genoeg zijn, zullen zij de opmaak van een sociaal dossier niet gaan afdwingen. Het gevolg hiervan is dat er geen officiële steunaanvraag gebeurt waardoor het desbetreffende OCMW ook geen negatieve beslissing over de steunvraag neemt. Het OCMW probeert zich op die manier, volgens de respondenten, in te dekken omdat zonder de betekening van een negatieve beslissing een jongere niet in beroep kan gaan. De tweede afweerstrategie houdt verband met de weigering tot toekennen van financiële steun. Financiële steun is een onderdeel van het recht op maatschappelijke dienstverlening en bestaat zoals reeds vermeld uit een equivalent leefloon, een installatiepremie, de huurwaarborg en de eerste maand huur. Alle respondenten ervaren moeilijkheden bij het toekennen van financiële steun door grootstedelijke OCMW’s. De respondenten geven hiervoor diverse redenen. In eerste instantie weigeren sommige OCMW’s om leefloon toe te kennen. De respondenten halen aan dat er aan het recht op leefloon een leeftijdsvoorwaarde van achttien jaar is gekoppeld. Omwille van deze leeftijdsvoorwaarde weigeren sommige OCMW’s dus een leefloon toe te kennen. In theorie kunnen OCMW’s echter beslissen om minderjarigen een equivalent leefloon uit te keren als alternatief. Dit equivalent leefloon bestaat uit hetzelfde bedrag als het leefloon. In praktijk zal het ene OCMW dus strikter de leeftijdsvoorwaarde voor het toekennen van financiële steun hanteren dan een ander OCMW. Eén respondent duidt dit aan als “een zwakte van de gebruiker”. Dat in de praktijk ‘de zwakte van de gebruiker’ een feitelijkheid is, wordt het best geïllustreerd door het volgende praktijkvoorbeeld dat werd aangegeven door een andere respondent. “Wij hebben vorig jaar twee jongeren op dezelfde moment naar hetzelfde OCMW in een grootstad gestuurd. Ik was mee, de ene zat links van mij, de andere rechts. Hun steunaanvraag komt op de raad en de ene krijgt een installatiepremie en de andere niet. Nooit uitgeklaard gekregen waarom”. Deze zwakte van de gebruiker geldt dus niet enkel tussen de verschillende OCMW’s, maar ook binnen eenzelfde OCMW.
78
Een andere mogelijke reden om financiële hulp te weigeren, is wanneer het OCMW van oordeel is dat de jongere niet behoeftig is. Dit kan het geval zijn indien de jongere gedurende zijn verblijf in het LOI heeft kunnen sparen of deeltijds onderwijs heeft genoten. De redenering van het OCMW is op dat ogenblik dat de jongere zelf kan instaan voor bijvoorbeeld het betalen van de huurwaarborg. Het is ook mogelijk dat OCMW’s enkel een huurwaarborg of installatiepremie toekennen aan hun eigen LOI-bewoners, terwijl ze dit niet toekennen aan NBMV die uit een ander LOI komen. Het afweerbeleid zit hier zo ineen dat ze hun eigen LOI-bewoners stimuleren door middel van steun om de gemeente te verlaten, maar dat ze NBMV die aankomen willen ontmoedigen door het niet toe te kennen. Vier respondenten halen ook expliciet politiek gekleurde beslissingen aan doordat het bijzonder comité, dat een beslissing moeten nemen over de steunaanvraag, is samengesteld uit vertegenwoordigers van diverse politieke partijen. Een te rechtse vertegenwoordiging zou volgens een respondent kunnen leiden tot het politieke standpunt dat het ontstaan van een (te) grote toevloed van minderjarige vreemdelingen vermeden moet worden. Het is ook mogelijk dat OCMW’s, ondanks dat ze weten dat ze bevoegd zijn, weigeren om financiële steun toe te kennen gewoon om te weigeren. Of ze gebruiken drogredenen. Een respondent haalt volgend voorbeeld aan: “We hebben als eens gehad dat een OCMW steun heeft geweigerd omdat ze van mening waren dat het niet optimaal was dat hij zich in die stad huisvestte terwijl hij hier nog school liep. Terwijl er veel mensen de verplaatsing moeten maken om te gaan werken, dus de verplaatsing andersom zal ook wel mogelijk zijn.”. De respondenten geven wel aan dat de maatschappelijke assistenten van de desbetreffende OCMW’s het vaak niet eens zijn met het afweerbeleid dat gevoerd wordt door het bijzonder comité. Een derde afweertechniek is het strikt hanteren van de termijn van dertig dagen door het bijzonder comité om een beslissing te nemen over de huurwaarborg. Wanneer NBMV de unieke kans krijgen om een woning, studio of appartement te huren, wordt het contract vrij snel getekend om zeker te zijn dat de huiseigenaar het niet aan een andere kandidaat verhuurt. Het huurcontract kan in sommige gevallen teniet worden gedaan omdat de huurwaarborg binnen een bepaalde termijn moet worden betaald en het bijzonder comité niet tijdig een beslissing neemt. Sommige OCMW’s van de nieuwe verblijfplaats gaan volgens een respondent het bezwaar uiten dat de aanvraag tot steun pas gesteld wordt na het tekenen van het contract. Dit bezwaar is, volgens mij, enigszins tegenstrijdig met de bevoegdheidsregels die bepalen dat er eerst een huurcontract moet zijn, vooraleer de jongere steun kan aanvragen.
79
Deze afstotingspolitiek brengt een aantal gevolgen met zich mee. Doordat sommige OCMW’s de verantwoordelijkheid van zich afschuiven, ontstaat er enerzijds rechtsonzekerheid en anderzijds ongelijkheid, omdat het heel onduidelijk is wie wel hulp gaat krijgen en wie niet. Een tweede mogelijk gevolg is dat het afweerbeleid leidt tot een aanzuigeffect bij gemeentes die schappelijker zijn in het toekennen van financiële steun. Het risico hiervan is dat die gemeentes in de toekomst eveneens een afstotingspolitiek gaan voeren door bijvoorbeeld enkel een installatiepremie uit te reiken aan de vertrekkende NBMV. Een respondent haalt hier aan dat iedere gemeente zijn bijdrage moet leveren om erkende of subsidiair beschermde asielzoekers op te vangen. Het mogen, volgens deze geïnterviewde, natuurlijk wel geen scheefgetrokken verhoudingen worden. Grootsteden hebben, ondanks hun stedelijke problematieken, een aantal voordelen die kleinere gemeentes niet hebben. Zo genieten kleinere gemeentes niet van de uitgebreide omkadering door allerlei welzijnsdiensten zoals grootsteden. Het aandeel van elke gemeente moet dus gebaseerd zijn op de eigen demografische kenmerken en de middelen waarover ze beschikken. Een ander gevolg van deze afstotingspolitiek is dat LOI-begeleiders hun jongeren niet graag laten verhuizen naar bepaalde grootsteden, omdat zij daar te veel problemen ondervinden. In eerste instantie gaan alle LOI-begeleiders bewust niet op zoek naar huisvestiging in de grootsteden, tenzij de jongere dit expliciet wenst. Indien dit het geval is dan gaan zij wel de risico’s, die de afstotingspolitiek met zich meebrengt, toelichten. De meerderheid van de respondenten geeft wel aan dat veel jongeren in eerste instantie willen blijven wonen in de gemeente waar het LOI gevestigd is. Ondanks deze afkeer ten aanzien van de grootsteden zal uit de uiteenzetting van het thema ‘huisvesting’ blijken dat grootsteden juist de enige alternatieven zijn om toch nog een betaalbare woning te vinden. B. Aangebrachte oplossingen De respondenten zijn het er allemaal grotendeels over eens dat een afstotingspolitiek een kwalijke rol speelt in de steunverlening naar NBMV toe. In de praktijk worden er dan ook een aantal contrastrategieën uitgewerkt om een antwoord te bieden op het afwerend beleid van sommige OCMW’s. In eerste instantie gaan de LOI-medewerkers, eventueel in samenwerking met de voogd, bij de start van een opname van een jongere een spaarplan uitwerken om tegemoet te komen aan de problemen rond het toekennen van financiële steun. Door een spaarplan uit te werken, kunnen NBMV hun huurwaarborg en de eerste maand huur zelf bijeen sparen. Dit is natuurlijk enkel mogelijk indien de jongere deeltijds onderwijs heeft genoten en/of gedurende een geruime tijd in het LOI heeft verbleven. Met dit gespaarde bedrag kunnen NBMV 80
inspelen op het afweerbeleid dat enerzijds betekent dat een huurwaarborg geweigerd wordt en anderzijds inhoudt dat de beslissingstermijn van dertig dagen te strikt gehanteerd wordt. Het is dan ook wel de verantwoordelijkheid van de jongere om effectief het geld dat hij verdiend heeft, te sparen. Wanneer dit niet het geval is, heeft het OCMW een gegronde reden om de huurwaarborg en de eerste maand huur te weigeren. Een tweede oplossing voor het probleem rond de huurwaarborg is dat het OCMW van de vertrekkende gemeente deze steunverlening toekent. De bevoegdheidsregels rond de huurwaarborg worden hier in principe dus omgedraaid. In de praktijk wordt deze oplossing regelmatig toegepast omdat de LOI-begeleiders dan zeker zijn dat de jongere zijn huurcontract niet misloopt waardoor het opvangnetwerk ontlast wordt. Het toegekende bedrag is ook terug vorderbaar wat betekent dat het OCMW hier geen financiële hinder van ondervindt. Hetzelfde systeem wordt toegepast indien het OCMW van de nieuwe verblijfplaats officieel weigert om een installatiepremie toe te kennen. Hier stellen zich ook geen financiële moeilijkheden voor het OCMW van de vertrekplaats omdat dit bedrag door de Programmatorische Federale Overheidsdienst (POD) wordt terugbetaald. Wanneer een OCMW echter geen gegronde reden heeft om de steunaanvraag te weigeren, gaan de LOI-begeleiders de wetgeving rond de bevoegdheidsregels gebruiken als drukkingsmiddel om de NBMV te verdedigen. In de praktijk ervaren de respondenten hier positieve resultaten mee. Drie respondenten geven ook expliciet aan dat de tussenkomst van het LOI vaak meer effect heeft dan wanneer de jongere alleen steun gaat aanvragen. Doordat de LOI-begeleiders perfect op de hoogte zijn van de rechten van NBMV, kunnen zij meer druk uitoefenen dan de zorgbehoevende. Wanneer de confrontatie met de wetgeving echter geen effect heeft, staat er in laatste instantie enkel nog de mogelijkheid om in beroep te gaan open. In beroep gaan is echter enkel mogelijk indien er een negatieve beslissing werd betekend aan de jongere. Wanneer deze niet werd betekend, kunnen de LOI-begeleiders in dat geval enkel blijven aandringen om de negatieve beslissing toch te betekenen. Het opstarten van die procedure wordt voornamelijk ondersteund door de voogd en de advocaat van de jongere. Het LOI houdt zich op dat moment wat op de achtergrond om conflicten tussen OCMW’s te vermijden. Door de beroepsprocedures kenbaar te maken, hopen de LOI-medewerkers dat de OCMW’s die een afstotingspolitiek voeren in de toekomst wel hun verantwoordelijkheid nemen.
81
Knelpunt 4: De begeleiding van het OCMW schiet op sommige vlakken tekort A. Probleemstelling “Het knelpunt is als wij onze jongeren moeten laten gaan uit een LOI, dan worden die niet altijd meer opgevolgd, zeker in grootsteden waar ze meestal terecht komen. Daar is de begeleiding van het OCMW heel klein hé.”
Zoals reeds blijkt uit het eerste knelpunt kunnen OCMW’s, en voornamelijk OCMW’s uit grootsteden, niet voorzien in begeleiding die perfect aansluit op de specifieke noden van erkende of subsidiair beschermde NBMV. De respondenten geven allemaal aan dat dit niet gebeurt uit onwil van de maatschappelijke assistenten van het OCMW. Doordat erkende of subsidiair beschermde jongeren vaak naar grootsteden als Antwerpen en Brussel trekken, worden die OCMW’s overspoeld door steunaanvragen. Door het grote cliëntenbestand, dat ook bestaat uit Belgische cliënten, zijn de maatschappelijk assistenten niet in staat om een heel intensieve begeleiding, zoals die wordt aangeboden in het LOI, te verzorgen. Het gevolg van deze grote caseload is dat de maatschappelijke assistenten met afspraken werken. De respondenten geven aan dan NBMV slechts één maal per maand een afspraak hebben met hun assistent waardoor ze hun problemen en vragen moeten opsparen. Tijdens deze maandelijkse afspraak moet de maatschappelijk assistent zich voornamelijk beperken, wegens de grote caseload, tot het regelen van de administratie, waardoor de emotionele ondersteuning vaak achterwege blijft. Sommige NBMV doen daarom vaak nog beroep op de LOI-begeleiders omdat zij veel toegankelijker zijn. Doordat LOI-begeleiders een kleinere caseload hebben, kunnen zij NBMV intensiever opvolgen en ontstaat er vlug een vertrouwensband. Een aantal respondenten geven ook aan dat NBMV moeite hebben om diezelfde vertrouwensband op te bouwen met een assistent waar ze slechts één maal per maand een afspraak mee hebben en waar ze financieel afhankelijk van zijn. Eén respondent van het OCMW haalt ook aan dat het moeilijk is om een vertrouwensband op te bouwen met NBMV omdat zij bij hun steunaanvraag geconfronteerd worden met twee maatschappelijk assistenten, namelijk diegene die het sociaal onderzoek voert en dan diegene die effectief de begeleiding op zich neemt. Hierdoor moet de jongere meermaals zijn verhaal doen waardoor het niet evident is voor NBMV om zich telkens opnieuw kwetsbaar op te stellen. Een laatste probleem is dat het OCMW volgens een respondent geen onderscheid maakt tussen het begeleiden van volwassenen en het begeleiden van minderjarigen. Aangezien
82
NBMV nog minderjarig zijn, nog ‘kinderen’ zijn die het moeten zien te redden zonder ouders, moet er ook nog specifieke aandacht worden besteed aan vorming op alle levensdomeinen. “Het OCMW moet echt weten en beseffen dat, wanneer een minderjarige zich aanmeldt, dat dat een minderjarige is die misschien maximum een jaar in België is, dus dat die niet weet wat een belastingsbrief is en hoe hij een overschrijving moet doen. Ze moeten beseffen dat de minderjarige nog een totaal onwetend iemand is op vlak van administratie en verantwoordelijkheid. Dat zijn dingen die wij (de LOI-begeleiders) hem niet kunnen aanleren hier, maar die hij wel zal moeten kunnen. Het OCMW moet daar toch specifieke aandacht aan schenken.”
B. Aangebrachte oplossingen De meerderheid van de LOI-respondenten haalt dus aan dat de begeleiding van het OCMW te beperkt en niet intensief genoeg is om aan de noden van minderjarigen te beantwoorden. Een respondent van het OCMW erkent dit probleem, maar haalt ook expliciet aan dat het OCMW qua capaciteit onmogelijk NBMV kan begeleiden zoals het hoort. Om NBMV de noodzakelijk omkadering te bieden, zijn er andere instrumenten uit het welzijnswerk nodig. Ook de respondenten van het LOI beseffen dat het begeleiden van NBMV niet enkel toekomt aan het OCMW, maar dat andere diensten zoals het comité bijzondere jeugdzorg, de (OKAN)school, enz. hun verantwoordelijkheid ook meer moeten opnemen. Door de steunverlening van het OCMW beter te koppelen aan de steunverlening van andere diensten uit het welzijnswerk kan de noodzakelijk zorg voor NBMV beter verzekerd worden. Uit de bespreking van het volgende knelpunt zal echter blijken dat deze oplossing niet zomaar gerealiseerd kan worden, omdat andere diensten niet altijd toegankelijk zijn omwille van wachtlijsten. Een andere oplossing is dat de overheid investeert in de aanwerving van een extra personeelslid voor de OCMW’s met een groot cliëntenbestand. Dit voorstel werd reeds door een respondent voorgelegd aan de dienst beleidsvoorbereidend werk. De bedoeling van dit voorstel was om een personeelslid aan te werven om NBMV intensief te begeleiden. Nu heeft de maatschappelijk assistent van de dienst ‘individuele hulpverlening’ naast NBMV ook nog andere cliënten zoals volwassen vreemdelingen en cliënten van Belgische afkomst. Alle respondenten zijn het er wel over eens dat het functieprofiel van deze nieuwe medewerker secuur uitgeschreven moet worden. Het takenpakket moet zo omschreven worden dat de nieuwe medewerker bereid is om op regelmatige tijdstippen contactmomenten met de jongere in te lassen en enkele naschoolse huisbezoeken te voeren. Eén respondent haalt expliciet aan dat begeleiding die dan wordt voorzien zo nauw mogelijk moet aansluiten bij de begeleiding vanuit het LOI. Een andere vereiste is dat deze persoon enerzijds gespecialiseerd is in 83
jongeren en anderzijds ook wel de nodige kennis heeft over de problematiek aangaande NBMV. Een laatste oplossing bestaat uit het inschakelen van vrijwilligers of buddy’s. In alle LOI ’s proberen ze momenteel vrijwilligers in te schakelen als extra ondersteuning voor de NBMV. De LOI-begeleiders proberen nu de vrijwilligerswerking zodanig op peil te houden dat, als een jongere uitstroomt, er nog altijd wat ondersteuning van een vrijwilliger kan gecreëerd worden. Zo is het in de praktijk al voorgevallen dat een vrijwilligster een jongere huisvestiging heeft aangeboden. De respondenten moedigen dan ook aan dat het vrijwilligerswerk meer gepromoot wordt. Ze ondervinden wel dat NBMV een doelgroep zijn waar soms heel weinig (maatschappelijke en politieke) aandacht wordt aan besteed. Een respondent geeft ook aan dat bepaalde LOI’s op zoek zijn naar buddies om in te schakelen voor de nazorg. Buddies zijn voormalige vreemdelingen die erkend zijn en die al een tijdje in België leven. Omdat buddies zich ooit in dezelfde situatie hebben bevonden als NBMV zijn zij de ideale personen om NBMV mee te ondersteunen. Knelpunt 5: De begeleiding die aangeboden wordt door andere diensten is vaak ontoereikend A. Probleemstelling Uit de bespreking van bovenstaande knelpunten is gebleken dat de verantwoordelijkheid voor de verder opvolging van NBMV niet enkel bij het OCMW ligt. Een belangrijke rol is weggelegd voor het comité bijzondere jeugdzorg. In de praktijk ervaren de meeste respondenten problemen met het comité bijzondere jeugdzorg (CBJ). In eerste instantie komen NBMV volgens het CBJ niet in aanmerking omdat er geen sprake is van een problematische opvoedingssituatie (POS). Een respondent haalt volgend voorbeeld aan: “Als je ze aanmeldt bij het comité bijzondere jeugdzorg dan hebben ze al letterlijk gezegd: hij wordt niet geslagen door zijn vader, dan kan hij hier niet terecht.”
Indien NBMV toch ‘uitzonderlijk’ aangemeld kunnen worden, zijn ze volgens de respondenten nog enorm afhankelijk van wachtlijsten. “Van de tien jongeren die wie aanmelden, worden er negen telefonisch niet ontvankelijk verklaard. Er is er één, als we heel goed motiveren, die al eens doordringt tot het comité zelf en waar dat er een gesprek kan plaats vinden. Dan is het nog niet zeker of hij effectief op een wachtlijst kan geplaatst worden.”
84
Naast het CBJ kunnen er nog een aantal andere diensten een rol spelen in begeleiding naar NBMV toe. Wegens de beperkte tijdslimiet bij het afnemen van de interviews was het niet mogelijk om op al deze voorzieningen in te gaan. Op de vraag wat volgens hen het ideale scenario voor verdere begeleiding zou zijn voor NBMV na erkenning of subsidiaire bescherming, haalden de respondenten drie mogelijke scenario’s aan. De eerste twee scenario’s zijn het verblijf in een LOI tot minimum achttien jaar of de realisatie van een doorgangswoning. Deze twee oplossingen heb ik reeds toegelicht bij de bespreking van het eerste knelpunt. Als derde scenario halen de respondenten voorzieningen aan die vormen van begeleid zelfstandig wonen aanbieden. Deze vorm van hulpverlening houdt in dat de jongere effectief alleen gaat wonen, maar dat er een begeleider op regelmatige tijdstippen op huisbezoek komt om de jongere te ondersteunen waar nodig. Al de respondenten die dit scenario benoemen, wijzen wel op de lange wachtlijsten doordat er volgens hen te weinig aanbod is. Het gevolg van deze wachtlijsten is dat de LOI-begeleiders gaan ‘schiften’ en enkel die jongeren die er het meeste nood aan hebben, de ‘zwakkere’, aanmelden. De respondenten geven aan dat het wel mogelijk is dat de zogenaamde ‘sterke’ jongeren zich enkel sterk voordoen en dat ze eigenlijk ook begeleiding nodig hebben. De nood aan een standaardpakket voor elke niet-begeleide minderjarige dringt zich op. Naast de voorzieningen uit het welzijnswerk kunnen de OKAN scholen ook een belangrijke bijdrage leveren naar de begeleiding en opvolging van NBMV toe. In eerste instantie kunnen de leerlingenbegeleiders de maatschappelijk assistenten inlichten over zowel de vorderingen die de jongeren maken, als de problemen die ze ondervinden. In tweede instantie kunnen scholen ook inburgeringcursussen of cursussen rond zelfstandigheid aanbieden. Door de grote doorstroom is het natuurlijk wel mogelijk dat er sneller NBMV uitstromen dan dat er cursussen kunnen worden georganiseerd. B. Aangebrachte oplossingen Het comité bijzondere jeugdzorg speelt volgens de meeste respondenten een kwalijke rol in de dienstverlening naar NBMV toe. Ze vinden dat het CBJ hun verantwoordelijkheid moet opnemen door effectief een onafhankelijk onderzoek te voeren of de nood zich stelt om een niet-begeleide minderjarige al dan niet op te nemen. Nu is het nog te vaak zo dat het CBJ een aanvraag afwijst zonder dat er een voorafgaand onderzoek heeft plaatsgevonden. Gezien de lange wachtlijsten en de jaarlijkse grote instroom van NBMV stellen alle respondenten voor om het aanbod van begeleiding voor NBMV te verruimen en te standaardiseren. Eén respondent stelt echter dat er eerst nog twee vragen moeten gesteld 85
worden vooraleer het aanbod verruimd of herschikt kan worden. In eerste instantie moet er een evaluatie gebeuren of het beschikbare aanbod wel in evenwicht is met de noden die zich stellen. In tweede instantie moet nagegaan worden of de voorzieningen binnen het welzijnswerk hun prioriteiten wel aanpassen aan de (nieuwe) noden die zich stellen. 3.2.Het thema voogdijschap Knelpunt 1: Goede papieren, einde kwaliteitsvol voogdijschap? A. Probleemstelling “Het is gezonder om een back-up te hebben van een voogd die je kent en die tot je vertrouwde omgeving behoort. Die jongeren hebben al zo veel meegemaakt, die moeten al van zo ver komen en al hun kapstokjes – hun ouders, hun familie en hun netwerk – loslaten. Niemand anders behoort nog tot hun vertrouwde omgeving. Alles is steeds nieuw. Jaar na jaar komen zij voor nieuwe feiten te staan.”
Alle respondenten hebben tijdens het interview aangehaald dat de voogd nog een belangrijke taak heeft na het verkrijgen van een positief verblijfsstatuut. Ik gebruik hier expliciet het woordje ‘nog’ omdat de voogd in theorie de keuzevrijheid heeft om zijn voogdijschap te beëindigen als zijn pupil (goede) papieren krijgt. De enige taak die de voogd dan nog rest bij het beëindigen van het voogdijschap, is de procedure voor de aanwijzing van een burgerlijke voogd op te starten. De respondenten pleiten echter allemaal voor een verderzetting van dit voogdijschap door de huidige voogd. Onze huidige opvangstructuur, zoals uiteengezet in hoofdstuk 5 van het vorige deel, bestaat erin dat NBMV een drievoudig traject moet doorlopen. Dit maakt dat NBMV dikwijls moeten verhuizen van de ene opvangstructuur naar de andere. Ze worden doorheen de asielprocedure dan ook geconfronteerd met steeds nieuwe begeleiders. Na erkenning of subsidiaire bescherming komen er dan opnieuw andere begeleiders in beeld. Dit zorgt ervoor dat alles steeds nieuw is en dat niemand anders, behalve de voogd, een vaste waarde in het leven van de NBMV vormt. De voogd vormt daarom de rode draad en de vertrouwenspersoon bij uitstek in het leven van NBMV die in België verblijven. Tegen de achtergrond van deze problematiek haalt één respondent ook aan dat beleidsmakers (meer) moeten nadenken over het feit dat NBMV te veel getransporteerd worden tussen de diverse opvangstructuren gedurende de hele asielopvang. “Jongeren kunnen zich nergens vestigen, nergens vrienden maken, nergens constant naar school blijven gaan.”
86
In de praktijk kiezen de meeste voogden ervoor om zelf nog als officiële voogd aangesteld te blijven. Op zich is dit heel positief nieuws en juichen respondenten dit allemaal toe, maar deze meevaller is van korte duur. Veel voogden, al mag er natuurlijk nooit veralgemeend worden, redeneren op dit moment dat hun taken erop zitten omdat jongeren (goede) papieren hebben gekregen. In theorie blijven ze dan wel beschikbaar, maar in de praktijk laten ze nog weinig van zich horen. Voogden beseffen, volgens de respondenten, op dat moment te weinig dat dan pas “het moeilijke leven” begint. Volgend citaat beschrijft waarom de taak van de voogd, volgens een geïnterviewde, niet eindigt bij het krijgen van verblijfsdocumenten. “Op het moment van erkenning hebben jongeren eigenlijk nog geen idee van wat er allemaal rondom zich afspeelt. En het is juist dan dat een jongere heel veel nood heeft aan begeleiding en omkadering, terwijl dan Fedasil zich terugtrekt en wij ons moeten terug trekken. De jongere komt dan vaak alleen te staan. De taak van de voogd is dan juist enorm belangrijk.”
Volgens de Voogdijwet moet de voogd er op toezien dat de pupil de aangepaste begeleiding krijgt. Dit betekent volgens de respondenten dat de voogd moet instaan voor drie taken. In eerste instantie moet de voogd de onderhandelingen met verschillende diensten (het OCMW, het CBJ, enz.) opstarten zodat dat de pupil die aangepaste begeleiding krijgt. In tweede instantie moet de voogd instaan voor het regelen van een aantal administratieve aangelegenheden. Tot slot moet de voogd een actieve rol spelen bij het zoeken naar huisvesting. In de praktijk komen deze taken zeer vaak neer op de begeleiders van het LOI. Volgend citaat geeft aan waarom het LOI deze taak op zich neemt. “Als LOI heb je dan geen andere keuze dan dat je mee moet inspringen. Wat moet je anders doen? Het is ook een beetje te gek dat we al die tijd dat de gasten in het LOI zitten, we daarin investeren en dan omdat een voogd wat tekort schiet, dat dan ook maar niet doen. Dat houdt geen steek hé.”
De respondenten halen wel aan dat niet alle voogden het nalaten om hun verantwoordelijkheid op te nemen na erkenning of subsidiaire bescherming. De respondenten zijn het er allemaal over eens dat er goede en slechte, betrokken en niet betrokken voogden bestaan. Dit onderscheid wordt al zichtbaar vanaf het ogenblik dat de niet-begeleide minderjarige een voogd toegewezen krijgt. De zogenaamde ‘slechte’ of ‘niet betrokken’ voogden laten in de praktijk enkel sporadisch iets van zich horen. De beperkte begeleiding van de ‘slechte’ voogden kan volgens de respondenten twee oorzaken hebben. Een eerste mogelijke oorzaak is dat voogden het voogdijschap zien als een commerciële business. Vier respondenten halen nadrukkelijk aan dat sommige voogden het voogdijschap zien als een snelle en gemakkelijk manier om geld bij te verdienen. Het zou natuurlijk maar al te gemakkelijk zijn om enkel met de beschuldigende vinger te wijzen naar de voogd. 87
De tweede oorzaak heeft daarom niets te maken met onwil maar is eerder te wijten aan een te hoge werkdruk. Doordat er te weinig voogden zijn, worden voogden dermate aangemoedigd door de dienst Voogdij om steeds meer voogdijschappen op zich te nemen. Het gevolg hiervan is dat voogden soms dertig pupillen hebben waarvan er vijfentwintig in een (asiel)procedure zitten. Van de voogd wordt dan verwacht dat hij alle interviews voorbereidt en ze ook allemaal effectief bijwoont, en dit voor alle vijfentwintig pupillen. De respondenten beseffen dat dit enorm veel tijd en energie vergt van de voogd en dat daardoor erkende of subsidiair beschermde jongeren wat meer naar de achtergrond verdwijnen. Een ander knelpunt is dat er niet enkel een onderscheid bestaat tussen ‘goede’ en ‘slechte’ voogden maar dat er binnen elke categorie nog eens verschillen in engagementen bestaan. Dit gebrek aan uniformiteit leidt tot frustraties bij NBMV omdat zij beseffen dat andere voogden soms veel meer doen dan hun eigen voogd. Alle respondenten geven verder ook aan dat er door de Dienst Voogdij te weinig gecommuniceerd wordt over de controles die gebeuren ten aanzien van voogden. Het volgende citaat beschrijft dit knelpunt en geeft onmiddellijk ook al een oplossing aan. “Er zijn in se evaluaties van de voogden maar daar hebben wij eigenlijk geen weet van. Er zou een samenwerking moeten komen tussen de dienst Voogdij en de LOI ’s omtrent deze evaluaties. Nu kunnen wij problemen enkel melden maar wij horen zelden wat er mee gedaan wordt door de dienst Voogdij. Dus er zou wel een betere communicatie moeten komen, zowel van de dienst Voogdij naar ons toe, als wij naar hen toe.”
Communicatie was er vroeger volgens één respondent veel meer. Tijdens de beginperiode van de Dienst Voogdij werd aan alle LOI’s de vraag gesteld om de voogd kort te evalueren. De laatste twee, drie jaar heeft deze respondent echter geen weet meer van deze controles. De respondenten beseffen wel dat de Dienst Voogdij eigenlijk met zijn rug tegen de muur staat omdat er een structureel tekort aan voogden is. Aangezien er nog honderden NBMV op hotel zitten zonder voogd, is het volgens een andere respondent niet mogelijk om heel selectief te controleren. Een laatste probleem stelt zich wanneer de voormalige voogd beslist om toch het voogdijschap te beëindigen nadat zijn pupil verblijfspapieren heeft verkregen. In theorie moet er dan een procedure bij de vrederechter opgestart worden om een burgerlijke voogd aan te stellen. In de praktijk gaat de vrederechter niet automatisch een burgerlijke voogd aanstellen als de pupil de leeftijd van achttien jaar bijna heeft bereikt. Dit betekent dat de jongere niet alleen de rode draad in zijn leven verliest, maar dat hij ook een aantal maanden geen 88
wettelijke vertegenwoordiger heeft. Dit kan problematisch zijn als er contracten dienen te worden afgesloten. B. Aangebrachte oplossingen Uit de interviews met de respondenten kan ik afleiden dat de voogd gestimuleerd moet worden om het voogdijschap niet te beëindigen als zijn pupil verblijfsdocumenten krijgt. Het is ook belangrijk dat de voogd zijn taken nog effectief blijft uitoefenen na erkenning of subsidiaire bescherming. Aangezien er twee oorzaken zijn voor het gebrek aan begeleiding door de zogenaamde ‘slechte’ voogden, zijn er volgens de respondenten ook twee oplossingen mogelijk. Wanneer de begeleiders van het OCMW of het LOI het vermoeden hebben dat het gebrek aan begeleiding te wijten is aan onwil of wegens financiële doeleinden, moet de Dienst Voogdij zijn verantwoordelijkheid durven opnemen om de voogd goed door te lichten en eventueel uit zijn voogdij te ontzetten. Hoewel deze oplossing logisch klinkt, wordt ze in de praktijk amper toegepast omdat er te weinig voogden zijn. Wanneer de begeleiding echter beperkt is omwille van de hoge werkdruk, moet de Dienst Voogdij het aantal pupillen per voogd beperken. Negen respondenten geven uitdrukkelijk aan dat het aantal pupillen per voogd beperkt moet worden naargelang de persoonlijke levenssituatie van de voogd. Alle respondenten beseffen wel dat deze maatregel in de praktijk ook niet realiseerbaar is wegens het aanhoudende tekort aan voogden. Aangezien een kwaliteitsvolle begeleiding, zowel tijdens de asielprocedure als erna, van levensbelang is voor NBMV, moet de overheid en de Dienst Voogdij volgens de respondenten investeren in de aanwerving van nieuwe voogden. Dit vergt natuurlijk wel politieke en maatschappelijke aandacht. Eén manier om meer voogden aan te werven, is door te investeren in professionele voogden. Dit zijn voogden die werken in functie van het Rode Kruis of Caritas. De meerderheid van de respondenten moedigen een uitbreiding van professionele voogden aan, omdat ze merken dat de kwaliteitsbewaking daar soms veel beter is, al zijn er natuurlijk ook altijd wel uitzonderingen mogelijk. Een tweede manier is het sensibiliseren van burgers via mediacampagnes om vrijwillige of zelfstandige voogden te worden. Zelfstandige voogden zijn voogden die leven van de uitkering die ze krijgen per pupil. Vrijwillige voogden zijn burgers die naast een reguliere job het engagement aangaan om een aantal pupillen te begeleiden. Om vrijwillige voogden te overtuigen, stelt één respondent voor om extra subsidies vrij te maken voor de werkgever van de vrijwillige voogd. De bedoeling is dat door deze subsidie de werkgever de voogd de mogelijkheid biedt om verlof te nemen om zijn pupillen te ondersteunen tijdens de asielprocedure zonder dat de werkgever hiervoor gestraft wordt.
89
Om de duidelijke verschillen in engagement te beperken, dringt het opstellen van een deontologische code voor voogden en een kwaliteitslabel zich op. De deontologische code moet nauwkeurig omschrijven wat voogden wel en niet moeten doen met betrekking tot huisbezoeken, giften, enz. De respondenten hebben echter geen voorstellen aangegeven voor het knelpunt wanneer de vrederechter niet automatisch een burgerlijke voogd aanstelt. 3.3.Het thema huisvesting Knelpunt: Betaalbare en kwaliteitsvolle woning gezocht A. Probleemstelling In dit thema bespreek ik de voornaamste knelpunten waar LOI-begeleiders en NBMV mee geconfronteerd worden bij de zoektocht naar huisvesting. Alle vijftien respondenten zijn het er over eens dat het problematisch is om een betaalbare huisvesting te vinden zodat NBMV uit het LOI kunnen stromen na erkenning of subsidiaire bescherming. In eerste instantie geven alle respondenten aan dat het heel moeilijk is om betaalbare huisvesting te vinden omwille van de hoge huurprijzen. Voornamelijk kleinere gemeentes kennen huurprijzen die niet toegankelijk zijn voor NBMV die het moeten redden met een equivalent leefloon. De enige alternatieven om toch nog een betaalbaar appartement of betaalbare studio te vinden, zijn volgens de respondenten in de achterbuurten van de grootsteden. In deze buurten vinden NBMV wel goedkope huisvesting omdat de Belgische bevolking daar niet meer wil wonen. Het gevolg hiervan is dat de grootsteden geconfronteerd worden met een grote toevloed aan vreemdelingen. Het gevaar bestaat volgens twee respondenten van het LOI wel dat de vreemdelingen gaan samentroepen in de achtergestelde buurten. Een mogelijk gevolg van dit samentroepen is dat ze zich volledig gaan integreren binnen hun eigen cultuur en niet meer binnen de Belgische cultuur waardoor er een duale samenleving ontstaat: de Belgen in de rijkere gemeentes enerzijds en de vreemdelingen in de achtergestelde buurten anderzijds. Aangezien het de bedoeling is om erkende of subsidiair beschermde vreemdelingen te laten integreren in onze samenleving, zonder hun eigen identiteit volledig te verliezen, wordt het samentroepen als knelpunt beschouwd. Eén respondent vreest dat deze situatie ook “op een keer gaat barsten”.
90
In tweede instantie ervaart de helft van de respondenten expliciet problemen met immobiliënkantoren. “Ik zeg al tegen onze jongeren, als ze de naam van een immobiliënkantoor krijgen, schrap dat adres maar want dat krijg je toch niet. Als ze de naam Abdul of Azzari al horen dan is het al niets hé. Plus als ze de naam OCMW horen dan is het negen van de tien keer een neen. Dat heeft nog niet altijd iets te maken met een vreemdeling. Als ze de naam OCMW horen dan zijn die immobiliënkantoren al heel huiverachtig. Dus van die kant hebben we geen medewerking.”
Zoals uit het citaat blijkt, zijn immobiliënkantoren niet bereid om samen te werken met het OCMW en het LOI om NBMV aan huisvesting te helpen. Het gebrek aan medewerking kan volgens de respondenten diverse oorzaken hebben. Een mogelijke oorzaak is dat de huiseigenaars aan het immobiliënkantoor de voorwaarde stellen om geen vreemdelingen of geen OCMW-cliënten te aanvaarden. Op deze voorwaarden ga ik later in. Andere voorwaarden van de verhuurder kunnen, volgens drie respondenten, ook zijn dat de huurder een werkcontract moet hebben van minimum een half jaar en dat één derde van de inkomsten naar de huur moet kunnen gaan. Aangezien NBMV vaak nog naar school gaan of deeltijds onderwijs volgen, kunnen zij vaak niet aan deze voorwaarden voldoen. Het is volgens een andere respondent ook mogelijk dat immobiliënkantoren zelf de voorwaarde stellen om niet te verhuren aan minderjarigen omdat minderjarigen volgens de wet ‘geen contract mogen afsluiten dat in hun nadeel is’. Het laatste deel van deze wetsbepaling is echter voor interpretatie vatbaar en daar schermen ze zich volgens een geïnterviewde mee af. Een andere mogelijkheid om huisvesting te vinden is beroep doen op sociale verhuurkantoren. Het knelpunt is dat deze huisvestingsmaatschappijen ook een leeftijdsvoorwaarde van achttien jaar stellen waardoor NBMV zich niet kunnen inschrijven. Eén respondent ondervindt echter geen problemen met deze leeftijdsvoorwaarde, maar wel met de lange wachtlijsten die kunnen oplopen van twee tot drie jaar. “De sociale huisvestingsmaatschappijen zeggen ‘Kijk jij bent minderjarig, jij mag nog niet huren dus jij komt er bij ons ook niet in’. Ja dan ben je natuurlijk super afhankelijk van huisbazen die het wel willen en die dat ook weten en natuurlijk gaan die dan de minder goede kamers voor genoeg geld verhuren hé.”
Uit dit citaat blijkt dat er voor NBMV niets anders op zit dan op de privémarkt iets te zoeken. Uit de bespreking van de voorwaarden die huiseigenaars opleggen aan immobiliënkantoren is echter gebleken dat ook zij niet geneigd zijn om te verhuren aan minderjarige vreemdelingen die afhankelijk zijn van het OCMW. 91
In eerste instantie willen huiseigenaars niet verhuren aan minderjarigen juist omwille van die wetsbepaling dat minderjarigen geen (huur)contract mogen afsluiten dat in hun nadeel is. In tweede instantie willen ze niet verhuren aan vreemdelingen. Volgens een respondent zijn er in het verleden al veel problemen geweest met vreemdelingen die een tijdelijk verblijfsstatuut hadden en die na het afsluiten van een huurcontract illegaal zijn geworden. Aangezien de eigenaars geen onderscheid maken tussen iemand die erkend is of het statuut subsidiaire bescherming heeft, maakt dat het heel moeilijk is voor elke vreemdeling om een huurcontract af te sluiten want “niemand wil er nog zijn vingers aan verbranden”. De vooroordelen ten aanzien van vreemdelingen spelen hier ook een grote rol. Huiseigenaars willen tot slot ook niet verhuren aan mensen die afhankelijk zijn van een OCMW ondanks het feit dat de huur rechtstreeks betaald kan worden van het leefloon. Ingeval de huiseigenaar wel bereid is om aan minderjarige vreemdelingen die afhankelijk zijn van het OCMW te verhuren, stellen zich nog een aantal andere problemen. De verhuurder wenst in vele gevallen dat er iemand borg staat voor de minderjarige. In de praktijk vragen veel huiseigenaars dan ook dat de voogd zijn handtekening onder het contract plaatst. Volgens de helft van de respondenten gaan de voogden het huurcontract niet tekenen omdat ze anders aansprakelijk gesteld kunnen worden. De dienst Voogdij raadt dit in hun vademecum voor voogden ook effectief af. Eén respondent ondervindt hier echter niet zoveel problemen mee omdat er in de praktijk, volgens deze respondent, toch een aantal voogden het risico willen nemen en dus wel tekenen. Een ander knelpunt dat het NBMV moeilijk maakt om een huurcontract te krijgen, is het feit dat de witte elektronische vreemdelingenkaart volgens zeven respondenten niet tijdig bezorgd wordt aan de jongere. Het volgend citaat beschrijft de consequentie hiervan. “De jongere krijgt een positieve beslissing en de kaart komt pas drie of vier maanden later. Wij krijgen twee maanden tijd van Fedasil om die jongeren hier buiten te krijgen en steun aan te vragen, maar zijn verblijfskaart komt pas veel later. Zo kunnen ze geen appartementje vinden binnen de twee maanden want hij heeft alleen maar een papiertje waarop staat ‘positieve beslissing’. Huisbazen doen hier heel moeilijk over.”
Verder halen twee respondenten van het OCMW aan dat sommige huiseigenaars niet akkoord gaan met het huurwaarborgsysteem van de twee desbetreffende OCMW’s. Tijdens de uiteenzetting van de procedure van maatschappelijke dienstverlening heb ik al aangehaald dat het bedrag voor de huurwaarborg meestal wordt voorgeschoten door het OCMW. De cliënt betaalt dit dan binnen een bepaalde termijn terug aan het OCMW. Deze manier van werken wordt door een respondent omschreven als ‘een bankwaarborg’. Het is echter ook mogelijk 92
om te werken met ‘een schriftelijke huurwaarborg’. Bij dit systeem gaat het OCMW het bedrag van de huurwaarborg niet storten op de rekening van de huurder. De bedoeling van dit systeem is dat de cliënt het bedrag voor de huurwaarborg spaart en dat deze geldsom nadien op een geblokkeerde rekening wordt gestort. De huurder ontvangt in de plaats van geld dan een schriftelijke borgbrief waarin staat dat het OCMW zich verantwoordelijk stelt voor de huurwaarborg. In theorie is het de huurder die volgens een respondent mag beslissen over hoe de huurwaarborg wordt gegeven. In de praktijk ervaren de twee respondenten dat verhuurders niet op de hoogte zijn van deze wettelijke regeling. Het gevolg is dat de huurder opnieuw een reden kan hebben om OCMW-cliënten als huurders te weigeren. Indien de minderjarige vreemdeling er toch in slaagt om een bereidwillige verhuurder te vinden, zijn dat vaak eigenaars die voor een kleine en onverzorgde kamer heel veel geld vragen. Volgens vier respondenten worden NBMV vaak geconfronteerd met huisjesmelkers. Dit heeft niet enkel nadelige gevolgen voor de jongere zelf, maar ook voor de maatschappij. “Als ik zie welke huurprijzen sommige eigenaars voor hun panden vragen, dan denk ik van jullie verdienen wel heel goed op kap van mensen die een last zijn van de maatschappij.”
Ondanks al deze moeilijkheden is het in de praktijk iedere keer wel gelukt om huisvesting voor NBMV te vinden. De respondenten halen wel allemaal aan dat ze nooit op tijd, binnen de vooropgestelde termijn van twee maanden, een huisvesting kunnen garanderen. Het systeem van verlengingen vormt hier dan ook een welgekomen geschenk. Ondanks deze positieve resultaten vragen alle respondenten zich af “hoelang hun geluk nog gaat duren” omdat de mogelijkheden om huisvesting te vinden op beginnen te geraken. Ze stellen zich ook de vraag: “Hoe ver ze nog van een goede kwaliteit moeten gaan afwijken om jongeren nog een dak boven hun hoofd te geven”. De geïnterviewden brengen dan ook allemaal aan dat een goedkopere verblijfplaats primeert boven de netheid en de leefbaarheid. B. Aangebrachte oplossingen Bij de bespreking van het thema huisvesting kwamen twee knelpunten uitgebreid aan bod. Vooreerst is het zeer moeilijk om als minderjarige vreemdeling een geschikte en een betaalbare verblijfsplaats te vinden. Voor dit knelpunt zijn er een zevental oplossingen mogelijk. Een eerste oplossing is om NBMV te laten verblijven in een doorgangswoning, een woning die ter beschikking wordt gesteld door het OCMW, zolang er geen huisvesting wordt gevonden. Een respondent haalt aan dat deze oplossing eigenlijk een win-winsituatie is omdat 93
het opvangnetwerk enerzijds wordt ontlast en de jongere anderzijds door middel van het recht op financiële steun, het equivalent leefloon, in staat is om huur te betalen aan het OCMW. Een tweede oplossing is dat Fedasil een officieel akkoord sluit met de LOI’s zodanig dat er verlengingen kunnen worden aangevraagd tot dat de minderjarige vreemdeling iets gevonden heeft of tot achttienjarige leeftijd. Op achttienjarige leeftijd worden de problemen rond het afsluiten van een huurovereenkomst en verbod om zich in te schrijven bij sociale verhuurkantoren opgelost. Dit zou het voor de jongeren iets gemakkelijker moeten maken om huisvesting te vinden. Deze twee oplossingen heb ik bij het eerste en het tweede knelpunt van het thema maatschappelijke dienstverlening uitgebreid toegelicht. Een derde oplossing is de plaats van de jongere in het LOI te schorsen indien Fedasil beslist dat de niet-begeleide minderjarige niet langer in het LOI mag verblijven. Dit betekent dat het LOI en het bijhorende OCMW beslissen om de jongere toch nog op te vangen in het LOI zonder dat ze nog subsidies krijgen van Fedasil. Vanaf dat ogenblik begint de maatschappelijke dienstverlening ook te lopen, wat betekent dat ze de jongere financiële steun moeten uitkeren. Het OCMW kan wel huur vragen, maar dit dekt het verlies van de subsidie niet. Aangezien dit dus een grote financiële investering is voor het OCMW, wordt dit enkel toegestaan in uitzonderlijke omstandigheden. Twee respondenten geven wel expliciet aan dat het wel degelijk om heel uitzonderlijk omstandigheden moet gaan. Zij vertrekken vanuit het principe dat er geen plaatsen worden geschorst omdat het LOI dan bezig is met de opvang van daklozen en niet meer met de opvang van asielzoekers. Een vierde oplossing is gebruik maken van andere diensten uit het welzijnswerk die noodopvang aanbieden. Dit kan bijvoorbeeld een opvanghuis voor daklozen zijn. Dit is natuurlijk een tijdelijke oplossing, maar het biedt het LOI de mogelijkheid om NBMV zonder enig perspectief op huisvesting in de nabije toekomst, te laten uitstromen om zo plaatsen vrij te maken voor de opvang van nieuwe asielzoekers. Een vijfde oplossing is het inschakelen van buddies, dit zijn voormalige asielzoekers, om NBMV gehuisvest te krijgen. Buddies hebben vaak al een netwerk uitgebouwd waardoor ze soms vlugger een huurder kunnen vinden voor NBMV. Een zesde oplossing is dat “de overheid nadenkt over wat zij willen als maatschappij”. Als de maatschappij ervoor kiest om minderjarigen alleen te laten wonen, moet de overheid een duidelijk signaal geven aan de verhuurders dat minderjarigen effectief een huurcontract mogen afsluiten. Als de maatschappij er echter voor kiest om geen minderjarigen alleen te laten wonen, dan moeten zij alternatieven zoeken. Tot slot is er de mogelijkheid om de minderjarige vreemdeling op straat de zetten. Alle respondenten hanteren echter de visie dat ze geen minderjarigen op straat zetten tenzij de jongere zelf huisvestiging weigert. Door een verzadiging in de huisvestingsmarkt, zijn er altijd meer kandidaten dan huisvesting, wat zorgt dat jongeren die een aangeboden studio 94
weigeren niet meer moeten rekenen op steun van de LOI-medewerkers om iets anders te vinden. Het tweede knelpunt is de gebrekkige kwaliteit van de woningen die wel toegankelijk zijn voor NBMV. Om de kwaliteit te verhogen zou de overheid volgens één geïnterviewde meer initiatieven moeten nemen om de verhuurder te verplichten om degelijke woningen tegen degelijke prijzen te verhuren. De respondent haalt ook aan dat de overheid een algemene databank zou moeten oprichten met de woningen die al dan niet beantwoorden aan een aantal kwaliteitscriteria. Er zou dan, volgens de respondent, ook effectief iemand moeten zijn die bij elke verhuring nagaat of de woning voldoet aan die kwaliteitsvereisten. Aan de hand van deze databank kan elke stad of gemeente vervolgens een zwarte lijst opstellen. Deze zwarte lijst zou verhuurders moeten aansporen om verbeteringswerken uit te voeren. Zo zouden huisbazen bijvoorbeeld kunnen worden om hun woning beter te isoleren zodat de energiekosten dalen. Dit brengt het budget van NBMV terug in evenwicht wat maakt dat de jongeren nog kunnen sparen. 3.4.Het thema psychologische begeleiding Knelpunt: Bestaande voorzieningen zijn ontoereikend of zijn niet aangepast aan de noden van NBMV A. Probleemstelling “Jongeren hebben, eigenlijk zeker de Afghanen, allemaal wel een post-traumatisch stresssyndroom in meer of mindere mate.”
Uit de interviews is gebleken dat alle NBMV in meer of mindere mate een rugzak met psychologische problemen met zich mee dragen. Deze psychologische problemen zijn voornamelijk ontstaan door trauma’s die ze hebben opgelopen in het land van herkomst of tijdens hun vlucht naar België. Bij hun aankomst en hun verblijf in België ontstaan er ook vaak stresssymptomen wegens het onzeker toekomstperspectief. Om deze NBMV te ondersteunen en weerbaar te maken, wordt tijdens het verblijf in het LOI al begeleiding opgestart. Deze begeleiding kan verschillende vormen aan nemen. Alle NBMV kunnen tijdens hun verblijf in het LOI beroep doen op Solentra. Solentra is een vzw die zich uitsluitend richt naar vreemdelingen en die opereert binnen de polikliniek kinder- en jeugdpsychiatrie van het Universitair Ziekenhuis in Brussel. Naast Solentra kunnen NBMV ook beroep doen op verschillende organisaties en projecten binnen het welzijnswerk zoals 95
bijvoorbeeld het Theo-project. Het Theo-project is een vzw bestaande uit allemaal psychotherapeuten en psychologen die met een open deursysteem werken waardoor jongeren daar heel snel terecht kunnen. Na erkenning of subsidiaire bescherming wordt, in het beste geval, de begeleiding verder gezet. De begeleiders van het LOI moedigen NBMV ook altijd om deze problematiek te bespreken met de maatschappelijk assistent van het OCMW. De LOI-medewerkers gaan zelf tijdens de overdracht van het dossier naar de individuele hulpverlening van het OCMW ook altijd bepleiten wanneer er een noodzaak is aan psychologische begeleiding. Na erkenning of subsidiaire beschermingen moeten NBMV namelijk zelf instaan voor het bekostigen van psychologische begeleiding. In de praktijk ervaren de meeste respondenten dat de kosten van deze begeleiding soms heel hoog zijn voor jongeren die moeten rond komen met een equivalent leefloon. Het gevolg hiervan is dat ze vlug afhaken. Enkel wanneer de problematiek dermate ernstig is en de kosten van psychologische begeleiding té hoog oplopen, kunnen de NBMV bijkomende steun aan het OCMW aanvragen. Het is dan natuurlijk wel de taak van de maatschappelijk assistent van het OCMW en de psycholoog om deze vraag goed te motiveren. De meerderheid van de respondenten vindt het in de praktijk echter moeilijk om geschikte psychologische begeleiding te vinden. Onderstaand citaat illustreert dit. “Ik vind dus dat je niet zomaar iemand met een rugzak vol psychologische problemen alleen kan gaan laten wonen. Maar we merken dat we niet zo gemakkelijk jongeren ergens onder een bepaald netwerk te kunnen plaatsen. Dat is iedere keer een zoektocht.”
De meerderheid van de respondenten zijn het er over eens dat er nog te weinig voorzieningen zijn voor NBMV met psychologische problemen. Het gevolg hiervan is dat NBMV afhankelijk zijn van wachtlijsten. Eén respondent haalt expliciet aan dat er in de praktijk heel weinig NBMV effectief in begeleiding gaan ondanks het feit dat er wel psychische of psychosomatische klachten zijn. Deze NBMV doen soms eenmalig beroep op voorzieningen die psychologische begeleiding aanbieden maar daarna stopt het. Het feit dat NBMV afhaken betekent voor de meerderheid van de respondenten dat de bestaande voorzieningen niet beantwoorden aan de noden van deze doelgroep. De respondenten geven drie redenen aan waardoor NBMV hindernissen ondervinden om een begeleiding op te starten. Een eerste hindernis is het feit dat NBMV vaak uit landen komen waar ze geen praatcultuur kennen in tegenstelling tot onze Westerse cultuur. De klassieke therapeutische gesprekken waarbij de therapeut de problemen van de jongere 96
door middel van gesprekken analyseert, is daarom niet altijd de geschikte methode voor NBMV. Praten over hun verleden en hun problemen maakt volgens een respondent dikwijls dingen los, wat het voor NBMV nog moeilijker maakt. Volgend citaat toont deze problematiek aan. “Bij ons zijn het altijd psychologen en praten over, maar dat is ook onze cultuur een beetje, een praatcultuur. Zij (de NBMV) zijn dat niet gewoon en dat merken wij wel. Jongeren komen hier dikwijls over hun toeren terug van Solentra want er zijn een hoop dingen losgemaakt. Twee weken later moeten ze daar dan nog eens over praten. Neen dat gaat niet. Dan gaan wij (de LOIbegeleiders) dat moeten opvangen. Dus dat is niet volledig het ding dat jongeren nodig hebben.”
Een tweede drempel, die samen hangt met de vaststelling dat NBMV geen praatcultuur kennen, is dat er volgens een respondent nog steeds een taboe rust op psychologische begeleiding. Zeker als de voorziening een onderdeel is van een psychiatrische afdeling van een ziekenhuis. Dit wordt door een andere respondent beaamd met de volgende uitdrukking van een jongere: “We zijn toch niet ziek of zot?”. Als NBMV toch wensen te praten over hun psychologische problemen dan vormt de taalproblematiek een derde hindernis. Doordat NBMV de Nederlandse taal nog onvoldoende machtig zijn, moeten er tolken worden ingeschakeld. Jongeren ervaren hierbij enige weerstand omdat ze hun gevoelens en emoties in hun moedertaal willen uiten. Het vergt ook veel energie want alle betrokken partijen moeten nadenken over de wijze waarop ze iets gaan formuleren. Deze problematiek speelt echter niet als NBMV de Nederlandse taal al voldoende machtig zijn, maar dit vergt tijd. Wachten met het opstarten van begeleiding tot de jongere voldoende Nederlands kan, zou betekenen dat jongeren hun psychologische problemen moeten ‘opsparen’ waardoor de problemen reeds op voorhand uit de hand zouden kunnen lopen. De taalproblematiek is natuurlijk een hindernis die elke vreemdeling waar ook ter wereld ondervindt wanneer hij zich buiten het land van herkomst bevindt. B. Aangebrachte oplossingen Uit de probleemstelling is gebleken dat er drie knelpunten zijn op vlak van psychologische begeleiding naar NBMV toe. Het eerste knelpunt is dat na erkenning of subsidiaire bescherming de jongere zelf moet instaan voor de kosten die psychologische begeleiding met zich meebrengt. Eén respondent stelt daarom voor dat de overheid NBMV die al in traject zijn gedurende hun verblijf in het LOI, ook verder financieel blijft ondersteunen om te vermijden
97
dat jongeren afhaken. Een andere respondent beschrijft deze oplossing als “een investering naar de toekomst toe zodat we ergere problemen kunnen voorkomen”.
Om het probleem van wachtlijsten, die ontstaan door een tekort aan aanbod, op te lossen, stelt de meerderheid van respondenten voor om het aanbod te verruimen. Liefst van al willen ze dat er specifieke voorzieningen komen die aangepast zijn aan de noden van NBMV. Deze voorzieningen dienen wel opgericht te worden in alle grootsteden zodat er geen fysieke drempel ontstaat. Ook hier haalt één respondent aan dat het belangrijk is om eerst eens te evalueren hoe groot de vraag naar psychologische begeleiding is, om dan extra aanbod te voorzien of eventueel het bestaande aanbod afstellen op de noden van NBMV. Om tegemoet te komen aan het derde knelpunt geven de respondenten twee mogelijke oplossingen. Een eerste oplossing is om NBMV met psychische problemen te laten doorstromen naar een doorgangswoning. Over de realisatie van de doorgangswoning ben ik eerder in dit hoofdstuk al ingegaan. De bedoeling is om jongeren mét en jongeren zónder zware psychologische problemen samen onder te brengen in één huis. Dit brengt twee voordelen met zich mee. Vooreerst kan de mix van NBMV versterkend werken omdat jongeren zich kunnen optrekken aan verhalen van jongeren die ondanks de vele trauma’s toch een positieve evolutie hebben afgelegd. Een tweede voordeel is dat NBMV met ernstige psychologische problemen niet alleen moeten gaan wonen en dat ze de nodige ondersteuning krijgen. Deze vorm van begeleiding verlaagt de drempel voor NBMV om effectief in begeleiding te gaan. Een tweede oplossing is het uitbreiden van het aantal therapeuten die enerzijds zijn gespecialiseerd in relaxatiesessies en anderzijds in jongeren. In drie LOI’s werken ze momenteel met zo een therapeut. De bedoeling van de samenwerking met zo’n therapeut is om de psychologische en andere problemen (bijvoorbeeld slaapproblemen) aan te pakken door middel van groepsactiviteiten in plaats van gesprekken te voeren. De achterliggende idee is dat NBMV veel meer gebaat zijn bij het leren beheersen van hun daden omdat gevoelens bijna altijd worden geuit door middel van die daden. Deze manier van werken komt eigenlijk tegemoet aan de drempels die NBMV ervaren bij de bestaande reguliere voorziening. Doordat het samen activiteiten uitvoeren centraal staat, zijn er minder taalproblemen en zijn NBMV vlugger geneigd om deze vorm van begeleiding te volgen. De LOI-begeleiders ervaren met deze methodiek meer positieve resultaten dan bijvoorbeeld met Solentra. “Ze (NBMV) zien daar echt een stukje naar uit, dat is voor hen een uur lossen in de plaats van het allemaal op te rakelen. Het is leren lossen en ze voelen dat.”
98
Deze therapeut kan uiteindelijk ook geïntegreerd worden in het project van de doorgangswoningen. 3.5.Het thema subsidiaire bescherming Niet-begeleide minderjarige vreemdelingen met subsidiaire bescherming ervaren volgens alle respondenten dezelfde knelpunten als erkende jongeren. Het enige verschil dat gepaard gaat met hun tijdelijk verblijfstatuut is het feit dat zij maar een elektronische kaart hebben voor één jaar en dat die tijdig verlengd moet worden. Een respondent haalt aan dat NBMV vaak niet de nodige bagage, knowhow en intelligentie hebben om tijdig hun kaart te verlengen. Indien de kaart niet tijdig wordt verlengd en dus vervalt, worden de NBMV in principe illegaal omdat ze (tijdelijk) niet beschikken over verblijfsdocumenten. De steunverlening door het OCMW kan op dit moment ook stoppen omdat het OCMW niet het risico mag nemen om nog verder steun te verlenen als er geen zekerheid is dat de verblijfsdocumenten verlengd worden. Dit is problematisch indien NBMV het equivalent leefloon nodig hebben voor het betalen van de huur van hun woning. Om dit knelpunt op te lossen legt een respondent de verantwoordelijkheid voornamelijk bij de maatschappelijk assistent van het OCMW of de begeleider van begeleid zelfstandig wonen. Volgens de geïnterviewde is het hun taak om de NBMV erop te wijzen dat de kaart tijdig verlengd moet worden. 3.6.Het thema verschil in begeleiding tussen jongens en meisjes De respondenten ervaren in de praktijk weinig verschil in de begeleiding naar jongens en meisjes toe. In het algemeen ervaren de respondenten wel dat meisjes meer nood hebben aan individuele gesprekken met begeleiders om te praten over hun gevoelsleven en problemen. Jongens zijn volgens de respondenten iets afstandelijker en voeren liever gesprekken in groep. Begeleiders moeten dan ook vaak het gedrag van jongens gaan analyseren om te achterhalen met welke problemen ze worstelen. Er zijn natuurlijk wel altijd uitzonderingen, zowel bij jongens als bij meisjes, omdat elke persoon anders is en ook een andere achtergrond met zich meedraagt. Zo haalt een respondent aan dat meisjes uit Afghanistan veel meer een beroep doen op de begeleiders dan meisjes uit Afrika. In Afghanistan zijn meisjes, volgens de geïnterviewde, lang afhankelijk van de beslissingen van hun vader waardoor ze nooit geleerd hebben om zelfstandig beslissingen te nemen. Deze afhankelijkheid zit cultureel ingebakken en wordt dus ook geprojecteerd naar de begeleiders in België toe.
99
Op twee vlakken ervaren vier respondenten wel verschillen in begeleiding naar meisjes en jongens toe. In eerste instantie is het moeilijker om voor een alleenstaande jongen een woning te vinden dan voor een alleenstaand meisje. Dit heeft te maken met het feit dat de verhuurder uit gaat van de veronderstelling dat meisjes meer zorg gaan dragen voor de woning. In tweede instantie brengen twee vrouwelijke respondenten aan dat bij sommige mannelijke NBMV het idee leeft dat vrouwen minderwaardig of ondergeschikt zijn aan mannen. Deze kwestie is echter bij minderjarige jongens nog niet zo problematisch omdat ze enerzijds afhankelijk zijn van de (vrouwelijke) begeleidsters en anderzijds is er nog altijd het respect naar volwassenen toe. Bij volwassen vreemdelingen is deze problematiek volgens de twee respondenten meer uitgesproken. 4. En nog meer knelpunten… In dit bespreek ik nog een aantal knelpunten die de respondenten zelf hebben aangebracht. Sommige knelpunten slaan op het eerste zicht op problemen voor en tijdens de asielprocedure, maar ze hebben een impact op de situatie na erkenning of subsidiaire bescherming. Aangezien deze knelpunten los staan van de bevraagde thema’s, zijn deze knelpunten niet aan bod gekomen bij elk interview. Ik acht het dan ook niet wenselijk om voor elke knelpunt aan te geven hoeveel respondenten dit als probleem ervaren omdat dit tot een onderschatting kan leiden. Omdat deze problemen slechts sporadisch aangehaald werden, is het niet altijd mogelijk om hier in detail te treden. Knelpunt 1: Geen dienst verantwoordelijk voor de nazorg “Fedasil zegt de asielprocedure is afgesloten, dat is niet meer voor ons. Het comité bijzondere jeugdzorg zegt dat zijn geen POS-situaties dus dat is ook niet voor ons. Dus iedereen trekt zijn handen er een beetje van terug. Ze vallen eigenlijk tussen de mazen van het net.”
Dit citaat beschrijft de bezorgdheid van de medewerkers van het LOI en van het OCMW. Geen enkele voorziening neemt de verantwoordelijkheid op zich om NBMV op te vangen na erkenning of subsidiaire bescherming. Dat deze nazorg effectief nodig is, is gebleken uit de literatuurstudie en de bespreking van bovenstaande knelpunten. De vraag welke dienst de respondenten zelf zouden aanduiden als verantwoordelijke, werd heel divers beantwoord. Een aantal respondenten duiden Fedasil aan als verantwoordelijke dienst. Volgens deze respondenten moet Fedasil de verantwoordelijkheid durven nemen om minderjarigen, ongeacht hun statuut, de nodige nazorg te bieden. Andere respondenten zijn van mening dat het CBJ zijn verantwoordelijkheid moet opnemen. Zij zijn van mening dat 100
NBMV zonder ouders wel degelijk een problematische opvoedingssituatie hebben want er is niemand die hen opvoedt. Tot slot vinden een aantal respondenten dat de betrokken diensten zelf de discussie moeten durven aangaan en niet constant de bal naar elkaar passen. Eén respondent haalt aan dat er eerst politiek gezien een signaal moet komen over deze nood. Een andere geïnterviewde erkent wel dat er nood is aan een dienst die een brug creëert van het leven in een (beschermde) opvangstructuur naar zelfstandigheid, maar wijst op het feit dat NBMV vanaf dat ogenblik eigenlijk beschouwd mogen worden als Belgen. Iedereen is gelijk voor de wet. Als Belgen problemen ondervinden, kunnen zij ook aankloppen bij verscheidende diensten. Het verhaal van opvangstructuren moet volgens de respondent dus ergens stoppen, maar wegens de minderjarigheid moet er wel degelijk eerst een brug naar zelfstandig leven gecreëerd worden want “investeren in zorg zowel tijdens het verblijf in de opvangstructuur als in nazorg, komt niet alleen elk individu ten goede, maar ook onze hele maatschappij.”
Knelpunt 2: De complexe wetgeving Een grote bron van frustratie is de complexe asielwetgeving en de veelvuldige wetswijzigingen. Dit vergt van de maatschappelijk assistenten telkens veel tijd en energie om hun kennis over de verschillende procedures en regels bij te schaven. Het is dan ook belangrijk dat er een vlotte communicatie heerst tussen de beleidsmakers en de medewerkers op het werkveld.
Om tegemoet te komen aan dit knelpunt worden er verschillende
vormingsdagen georganiseerd. Elke medewerker die verantwoordelijk is voor een bepaald aspect van NBMV krijgt ook een codex met de wetgeving aangeboden. Deze codex wordt aangevuld naargelang de wetgeving verandert. Indien er onduidelijkheid heerst over de toepasselijke wetgeving dan biedt de site ‘vreemdelingrecht.be’ de recentste informatie aan. Het volgen van opleidingen en het bijhouden van de codex blijven echter wel de verantwoordelijkheid van elke medewerker. Knelpunt 3: Het asielbeleid staat nog niet op punt Een aantal respondenten van het OCMW geven aan dat het Belgische asielbeleid nog niet helemaal op punt staat. In eerste instantie vinden ze dat behandeling van een asielaanvraag te lang duurt en dat België vreemdelingen te veel kansen geeft om in België een verblijfsvergunning aan te vragen. Ze vinden dat asiel enkel moet dienen voor mensen die werkelijk recht hebben op asiel.
101
Eén respondent haalt de volgende vaststelling aan: “België is het tweede land, na Denemarken, in Europa dat qua oppervlakte, het meeste asielzoekers opvangt. Ons landje is niet groot hé? Als het asielbeleid te soepel blijft en de instroom, dan kan de huizenmarkt dat op een gegeven moment niet meer bolwerken. Je kunt natuurlijk vanuit de overheid sociale studio’s en appartementen blijven bijbouwen, maar op een gegeven moment is België ook te klein.”
Een ander knelpunt dat een respondent aanhaalt, is het feit dat België geen migratiebeleid heeft. Volgens deze respondent zou er een migratiebeleid moeten worden uitgewerkt. Dit migratiebeleid zou ook moeten worden gekoppeld aan het asielbeleid. Dit maakt mogelijk dat (illegaal geworden) vreemdelingen kunnen worden ingeschakeld als arbeidskrachten voor de arbeidsplaatsen die niet ingevuld geraken. Wegens het korte tijdsbestek van het interview was het niet mogelijk om hier dieper op in te gaan. Een volgend pijnpunt van het asielbeleid is dat ze volgens een aantal respondenten soms de ‘foute’ doelgroep beschermt. Het asielbeleid bepaalt dat NBMV die geen asielaanvraag hebben ingediend of die een negatieve beslissing hebben gekregen, niet mogen uitgewezen worden zolang ze minderjarig zijn. Gedurende deze periode worden ze verder opgevangen in het opvangnetwerk beheerd door Fedasil. Het volgende voorbeeld van een respondent maakt duidelijk waarom deze beleidskeuze zo dubieus is ten aanzien van erkende of subsidiair beschermde NBMV. “Een typisch voorbeeld is een jongen die het heel goed had thuis, maar gewoon eventjes hier de toerist kwam uithangen. Die jongen is tot zijn achttien jaar beschermd geweest. Een minderjarige die zeventien is en goede papieren krijgt, wordt soms op straat gezet en moet zelf een huis zoeken. Zij worden niet meer beschermd door Fedasil.” Dit betekent echter niet dat alle minderjarige vreemdelingen zonder een asielvraag of met een negatieve beslissing nu onmiddellijk het land moeten worden uitgewezen. Met dit knelpunt willen de respondenten enkel aantonen dat erkende of subsidiair beschermde NBMV ook nog bescherming nodig hebben.
Knelpunt 4: Te weinig aandacht voor de problemen in de herkomstlanden? Twee respondenten halen aan dat er niet alleen oplossingen moeten worden gezocht voor de knelpunten rond het opvangen van (erkende) asielzoekers in België, maar dat er in de eerste plaats oplossingen moeten worden gezocht voor de problemen, de onrust in sommige andere landen. De respondenten geven aan dat er meer onderzoek moet gebeuren naar de redenen waarom mensen hun land van herkomst verlaten. Door in te spelen op die pushfactoren kan
102
het aantal asielaanvragen in België dalen. Een daling van het aantal aanvragen kan uiteindelijk leiden tot een verminderde druk op de asiel- en opvanginstanties. Hoe de problemen in de herkomstlanden specifiek moeten worden aangepakt, vergt per land echter een grootschalig onderzoek. De twee respondenten beseffen dan ook dat dit een werk van lange adem is en dat de problemen ook nooit volledig zullen verdwijnen. Beide respondenten zijn wel van mening dat, als de vluchtelingen toch in België terecht komen, zij recht moeten hebben op een humane opvang. Knelpunt 5: Niet-begeleide minderjarige vreemdelingen krijgen geen kinderbijslag Een ander knelpunt is het feit dat NBMV, in tegenstelling tot Belgische jongeren, geen kinderbijslag krijgen omdat er geen rechthebbende is die deze bijdrage kan aanvragen. Zowel de jongere als de voogd kan geen aanvraag indienen. Knelpunt 6: Rijksregister past enkel na 1 oktober 2011 automatisch de leeftijd aan Een respondent haalt tijdens het interview aan dat sinds vorig jaar het Rijksregister automatisch wordt aangepast aan de leeftijd van de botscan. In hoofdstuk één ben ik reeds ingegaan op de botscan. De botscan is een methode om de ‘werkelijke’, er is altijd een foutenmarge, leeftijd van NBMV na te gaan. Dit maakt dat NBMV die zelf verklaren minderjarig te zijn, maar nadien volgens de botscan meerderjarig blijken te zijn, ook als meerderjarig worden ingeschreven in het Rijksregister. Dit betekent dat de botscan en het Rijksregister dezelfde leeftijd hanteren. Bij NBMV die een asielaanvraag hebben ingediend vóór 1 oktober, gebeurt deze automatische aanpassing niet. Een jongere die bij aanvang van de asielprocedure beweert minderjarig te zijn, zal dan ook als minderjarig worden beschouwd door het Rijksregister. Als nadien op basis van een botscan blijkt dat de jongere meerderjarig is, wordt het Rijksregister niet automatisch aangepast en blijft de jongere minderjarig. Volgens een respondent kan dit leiden tot problemen omdat de ene dienst rekening houdt met het Rijksregister, terwijl de andere dienst rekening houdt met de botscan. In de praktijk kan het dus voorkomen dat een jongere door het OCMW als minderjarig wordt beschouwd, zij volgen het Rijksregister, maar dat het onderwijs de jongere als meerderjarig beschouwt omdat zij de resultaten volgen van de botscan. Dit heeft tot gevolg dat de jongere wel opgevangen wordt in een LOI voor minderjarigen, maar dat hij niet toegelaten wordt tot een OKANschool. Deze jongere kan zich ook niet inschrijven bij de VDAB want zij volgen ook het Rijksregister.
103
Knelpunt 7: De moeilijke zoektocht naar werk Eén respondent haalt aan dat huisvesting en tewerkstelling de grootste problemen zijn waar NBMV mee geconfronteerd worden. Beide zijn belangrijke elementen om een toekomst op te bouwen in onze huidige samenleving. Uit de literatuurstudie is gebleken dat huisvesting wordt gezien als middel tot autonomie en integratie, terwijl tewerkstelling garant staat voor sociale contacten en financiële autonomie. Financiële autonomie zorgt ervoor dat NBMV uit het web van afhankelijkheid kunnen stappen. De knelpunten die optreden bij de zoektocht naar huisvesting heb ik al uitvoerig belicht. De zoektocht naar werk loopt voor NBMV in de praktijk ook niet van een leien dakje. Doordat ze vaak een andere ‘kleurtje’ hebben of een vreemde naam, is het soms heel moeilijk om werk te vinden. Om de NBMV daar zoveel mogelijk in te ondersteunen, biedt het OCMW arbeidstrajectbemiddeling aan. 5. Op weg naar een oplossing? Sinds 1 januari 2012 is er een nieuw project (bij afnemen van het interview had men nog geen naam bedacht voor dit project) opgestart in Antwerpen. Vóór de realisatie van dit project konden erkende of subsidiair beschermde NBMV terecht bij verschillende sociale centra die resulteerden onder het OCMW van Antwerpen. Door de vaststelling dat het onmogelijk was om NBMV intensief te begeleiden wegens de dossierlast, werd er een nieuw project ingediend bij het Europees Vluchtelingenfonds. De bedoeling van dit project is om voor elke niet-begeleide minderjarige vreemdeling, die zich komt vestigen in Antwerpen en die in aanmerking komt voor het project, een hulpverleningstraject uit te stippelen tot de leeftijd van achttien jaar. Op het ogenblik dat NBMV achttien jaar zijn, wordt dit hulpverleningstraject beëindigd en kunnen zij beroep doen op de reguliere werking van het OCMW. Deze NBMV blijven wel uitgenodigd voor de groepsactiviteiten als de mogelijkheid zich daar toe leent. De achterliggende idee is om hen dan in te schakelen als buddies voor de nieuwkomers. Binnen dit hulpverleningstraject staat de begeleiding rond onderwijs, inburgering en financiële middelen centraal. Naast deze drie starttopics wordt er ook per jongere nagegaan of er zich specifieke noden stellen zoals bijvoorbeeld psychologische begeleiding. Om deze intensieve begeleiding te verzorgen, gaan de medewerkers op regelmatige basis op huisbezoek, zijn er telefonische contacten en worden er groepsactiviteiten georganiseerd. Binnen dit project is er ook een Afghaanse medewerker, een voormalige asielzoeker, en een psychiatrische verpleegkundige werkzaam. Aangezien de meeste NBMV van Afghaanse 104
afkomst zijn, kan deze medewerker perfect inspelen op de leefwereld van deze jongeren. De psychiatrische verpleegkundige voorziet in psychologische begeleiding binnen het project zelf of verwijst de NBMV door naar andere instanties. Om deze intensieve begeleiding te voorzien, wordt van de medewerkers wel enige flexibiliteit met betrekking tot hun uurrooster verwacht. Met het aanbieden van deze diensten probeert dit project, volgens de respondent, het financiële aspect en de maatschappelijke dienstverlening van het OCMW te koppelen aan aangepaste begeleiding. Om een vlotte overgang van het LOI naar deze begeleidingsvorm te creëren, wenst het OCMW van Antwerpen met een protocol te werken. Dit samenwerkingsakkoord moet er voor zorgen dat het OCMW van Antwerpen binnen een korte termijn alle nuttige informatie over de jongere kan verzamelen. Zo is het bijvoorbeeld belangrijk om te weten in welke mate iemand zelfredzaam is, of er nog een voogd is en wie deze voogd is, wat het onderwijsniveau is, wanneer de elektronische kaart verloopt, enz. Op basis van deze gegevens kunnen de medewerkers van het OCMW van Antwerpen snel inspelen op de noden die zich stellen. Aangezien de uitleg van dit project gegeven werd tijdens het laatste interview en dat dit project op dat moment nog niet was voorgesteld aan de negen LOI’s voor minderjarigen en de bijhorende OCMW’s, was het niet mogelijk om hun mening hierover te bevragen. Wanneer ik dit project zelf aftoets aan de knelpunten die de respondenten hebben aangegeven, kan ik afleiden dat dit project voor een aantal knelpunten wel degelijk een oplossing kan bieden. Dit project biedt voornamelijk de oplossing voor de moeilijke overgang van materiële opvang naar maatschappelijk dienstverlening en voor de vaststelling dat de begeleiding van de maatschappelijk assistenten van de verschillende OCMW’s soms tekort schiet. De NBMV die opgevangen worden in het OCMW van Antwerpen krijgen met andere woorden begeleiding die aangepast is aan hun specifieke noden. Doordat de medewerkers binnen dit project de jongeren intensief begeleiden, kunnen zij de erkende en subsidiair beschermde NBMV er ook op wijzen en hen begeleiden om tijdig hun elektronische kaart te verlengen. Dit project kan verder een oplossing bieden voor de psychologische problemen van sommige NBMV. De problemen rond huisvesting en voogdijschap worden echter niet opgelost. Tot slot wil ik nog een kritische bedenking aangeven. Een belangrijke vraag die zich hier stelt, is hoe het OCMW van Antwerpen zal omgaan met de grote toevloed van NBMV. Aangezien dit project en de stad Antwerpen een aantal voordelen bieden, kan er een aanzuigeffect ontstaan. Gaat dit aanzuigeffect leiden tot het ontstaan van een afstotingspolitiek? Ondanks dat dit een beloftevol project lijkt, is het belangrijk om tussentijdse evaluaties te voeren en het project bij te sturen naargelang de resultaten van deze evaluaties. Ik acht het 105
ook belangrijk om de mening van het LOI hierin te kennen dus raad ik hier dan ook aan bijkomend onderzoek te voeren. 6. Besluit In dit hoofdstuk werden het opvangbeleid na erkenning of subsidiaire bescherming, zoals die in de praktijk tot uiting komt, en de bijhorende knelpunten toegelicht aan de hand van interviews met vijftien respondenten. Uit de analyse van de resultaten is gebleken dat de voornaamste problemen beginnen met factoren die leiden tot vertraging van de uitbouw van een toekomstperspectief. De drie factoren die het levenstraject immens kunnen vertragen zijn de minderjarigheid, de moeilijke zoektocht naar huisvesting en het gebrek aan aangepaste begeleiding. Wegens de minderjarigheid ervaren NBMV in de praktijk veel problemen. De minderjarigheid is tijdens de asielprocedure een voordeel omdat ze extra beschermd worden in vergelijking met volwassen asielzoekers. Na de asielprocedure speelt die minderjarigheid eerder in hun nadeel. Doordat NBMV nog minderjarig zijn, kunnen zij het recht op leefloon niet afdwingen omdat er volgens de wet een leeftijdsvoorwaarde van achttien jaar is. Sommige OCMW’s houden zich dan ook strikt aan deze wetgeving waardoor NBMV het moeten stellen zonder financiële middelen. De minderjarige vreemdelingen kunnen zelf ook geen financiële autonomie verwerven omdat ze zich bijvoorbeeld niet kunnen inschrijven bij de VDAB en in principe dus ook niet kunnen of mogen werken. De enige mogelijkheid om toch nog inkomsten te verwerven, is via deeltijds onderwijs. De NBMV kunnen zich, opnieuw wegens
hun
minderjarigheid,
ook
niet
inschrijven
bij
sociale
huurkantoren
en
immobiliënkantoren. De wet bepaalt namelijk dat minderjarigen geen contract mogen afsluiten dat in hun nadeel zou spelen. Wat ‘in het nadeel is van minderjarigen’ is echter voor interpretatie vatbaar. Een tweede factor die het levenstraject van NBMV vertraagt, is dan ook de moeilijke zoektocht naar huisvesting. Naast het feit dat huisbazen weigerachtig zijn om te verhuren aan NBMV spelen nog andere factoren zoals de hoge huurprijzen, het feit dat de elektronische kaart niet tijdig wordt afgeleverd, enz. een kwalijke rol bij deze zoektocht.
Dit is
problematisch omdat het recht op maatschappelijke dienstverlening vasthangt aan een domicilie. Zonder domicilie kunnen NBMV geen aanspraak maken op een equivalent leefloon, installatiepremie, eerste maand huur en huurwaarborg.
106
Een derde factor die het NBMV moeilijk maakt om zich te integreren in onze maatschappij, is het gebrek aan (psychologische) begeleiding door wachtlijsten bij diensten als begeleid zelfstandig wonen, CBJ, enz. De voogd speelt na erkenning of subsidiaire bescherming volgens de respondenten wel nog een centrale rol omdat de voogd moet ‘toezien’ dat zijn pupil huisvesting vindt en de aangepaste (psychologische) begeleiding krijgt. In de praktijk ervaren respondenten dat deze taak vaak neerkomt op het LOI. Ondanks deze problemen wordt er toch van een niet-begeleide minderjarige vreemdeling verwacht dat hij het opvangnetwerk van Fedasil verlaat en dat hij vanaf dan zelfredzaam is. Dit is volgens de respondenten nogal paradoxaal aangezien van de niet-begeleide minderjarige wordt verwacht dat hij verantwoordelijkheden op zich neemt terwijl hij ze volgens de wet eigenlijk niet mag nemen. Om een aantal van deze knelpunten op te lossen, dringt de realisatie van een doorgangswoning of de uitbreiding van projecten rond begeleid zelfstandig wonen zich op. Het project in Antwerpen kan in dit opzicht gelijk gesteld worden met een doorgangswoning met het enige verschil dat zij geen residentiële opvang aanbieden.
107
Deel 3: Algemeen besluit
108
“Wij weten ook dat er geen wonderen gaan gebeuren hé, gewoon eens gehoord worden lucht al op. Al zijn het maar wat kleine veranderingen die het leven van onze jongeren toch iets vergemakkelijken. We willen geen generatie creëren die verloren gaat. Helaas hebben we dat gevoel, dat we eigenlijk een soort generatie aan het creëren zijn die gedoemd is om in de criminaliteit te belanden.” In deze masterproef heb ik gepoogd een aanzet te geven tot een debat omtrent de opvangproblematiek ten aanzien van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen aan de hand van een empirisch onderzoek. Met dit onderzoek wil ik tegemoet komen aan de wens van de medewerkers van de negen lokale opvanginitiatieven voor minderjarigen om gehoord te worden. Dit onderzoek vormt ook een aanvulling op hun vraag aan Staatssecretaris voor Asiel en Migratie Maggie De Block, om de situatie van NBMV na erkenning of subsidiaire bescherming op te volgen. Met deze masterproef heb ik dus getracht een bijdrage te leveren aan het bestaand opvangbeleid ten aanzien van NBMV. De vraag die centraal staat in deze masterproef luidt: “Welke knelpunten ervaren medewerkers van het OCMW en het LOI bij de uitvoering van het opvangbeleid ten aanzien van NBMV?”. Om deze vraag te kunnen beantwoorden, was het noodzakelijk eerst het opvangbeleid, zoals dit tot uiting komt in de praktijk, te schetsen. Aan de hand van de literatuurstudie werd daartoe al een eerste aanzet gegeven. Om de knelpunten in de juiste context te plaatsen, acht ik het ook noodzakelijk om de oorzaken en de gevolgen van deze knelpunten te bestuderen. Om een aanzet tot een debat te geven, worden er ook oplossingen voor de geïdentificeerde knelpunten gezocht. Deze oplossingen kunnen dienen als handvaten voor het beleid. Aan de hand van een empirisch onderzoek heb ik een antwoord gezocht op deze vier centrale onderzoeksvragen. Uit de analyse van de resultaten van de interviews is gebleken dat het leven van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen kan vergeleken worden met het spelen op de loterij. Het enige verschilpunt is dat NBMV hier verplicht moeten aan deelnemen, terwijl dit bij een gewoon kansspel voor minderjarigen verboden is. De respondenten zijn het er allemaal over eens dat een menswaardige invulling van het recht op maatschappelijke dienstverlening, een betaalbare huisvesting, aangepaste (psychologische) begeleiding en een geëngageerde voogd afhankelijk zijn van het feit of de jongere het goede lotje trekt.
109
Maatschappelijke dienstverlening wordt toegekend door het OCMW. Onder maatschappelijke dienstverlening begrijpen de respondenten voornamelijk financiële steun, budgetbegeleiding en budgetbeheer, arbeidstrajectbegeleiding, administratieve ondersteuning, psychologische
en
emotionele
bijstand,
juridische
ondersteuning,
steunbarema’s,
voedselpakketten, woonbegeleiding en doorverwijzing naar externe partners indien nodig. Het bijzonder comité van het OCMW bepaalt op basis van een sociaal onderzoek welke hulp er in een individueel geval nodig is om een menswaardig leven te leiden. Deze wetsbepaling vormt al een eerste knelpunt omdat de invulling van ‘menswaardig’ voor interpretatie vatbaar is. Dit wordt door een respondent aangeduid als ‘een zwakte van de gebruiker’ omdat NBMV niet op voorhand weten welke invulling een bepaald OCMW hanteert. Zo zijn er OCMW ’s die het niet mensonwaardig vinden om een steunaanvraag, een equivalent leefloon, een installatiepremie of huurwaarborg te weigeren ondanks de vaststelling dat NBMV meestal niet beschikken over financiële middelen. Ze beschikken namelijk niet over een volwaardig inkomen en ze hebben ook geen recht op kinderbijslag. De respondenten halen hier diverse redenen aan voor deze ‘afstotingspolitiek’: de minderjarigheid, geen behoeftigheid, drogredenen, de (te) grote toevloed van NBMV, politieke beslissingen, enz. Dat de (te) grote toevloed van NBMV niet uit de lucht gegrepen is, blijkt uit de gepresenteerde tabellen van het CGVS en uit het cijfermateriaal van andere diensten. Uit dit cijfermateriaal kan algemeen worden afgeleid dat het aantal NBMV op Belgisch grondgebied steeg gedurende de periode 2007-2010. Deze vaststelling is het resultaat van het stijgend aantal asielaanvragen en het stijgend aantal positieve beslissingen (erkenning of subsidiaire bescherming). Het gevolg hiervan is dat er enerzijds rechtsongelijkheid en rechtsonzekerheid wordt gecreëerd. Anderzijds kan er een aanzuigeffect ontstaan bij de OCMW’s die een soepeler beleid ten aanzien van financiële steun hanteren. Hierdoor bestaat het gevaar dat zij ook een ‘afstotingspolitiek’ gaan voeren. De respondenten anticiperen op het afweerbeleid door volgende contrastrategieën uit te werken: een spaarplan opstellen, zelf huurwaarborg en/of installatiepremie toekennen, de wetgeving gebruiken als drukkingsmiddel of in beroep gaan. Om deze knelpunten echter definitief op te lossen, is het volgens de respondenten belangrijk dat de overheid alle OCMW’s op hun verantwoordelijkheid wijst. Door de huidige asiel- en opvangcrisis en de blijvende toevloed van NBMV kan niet alle verantwoordelijkheid bij het OCMW gelegd worden. Het is de taak van de overheid om structurele oplossingen te zoeken want volgens een aantal respondenten wordt België ‘op de duur ook te klein’.
110
Gedurende de asielprocedure worden NBMV gehuisvest in het opvangnetwerk dat wordt beheerd door het Federaal Agentschap voor de Opvang van Asielzoekers. Deze opvangbevoegdheid van Fedasil eindigt wanneer NBMV verblijfspapieren krijgen. Het gevolg hiervan is dat NBMV het opvangnetwerk voor asielzoekers dienen te verlaten binnen de twee maanden na ontvangst van de positieve beslissing. Een eerste knelpunt is de moeilijke zoektocht naar huisvesting. Aangezien NBMV, omwille van de wetsbepaling dat minderjarigen geen contracten mogen afsluiten die in hun nadeel spelen, niet terecht kunnen bij sociale verhuurkantoren en immobiliënkantoren, worden zij afhankelijk van de privémarkt. De privémarkt biedt echter ook geen oplossing want verhuurders zijn, volgens alle respondenten, niet geneigd om te verhuren aan minderjarige vreemdelingen die afhankelijk zijn van het OCMW. Verder zijn er ook nog twee administratieve hindernissen die ervoor zorgen dat huiseigenaars liever verhuren aan andere (Belgische) kandidaten. Ten eerste het systeem van de schriftelijke huurwaarborg en ten tweede het feit dat de elektronische (vreemdelingen)kaart vaak nog niet is afgeleverd binnen de twee maanden. Als een huiseigenaar toch bereid is om te verhuren, dan is het vaak tegen woekerprijzen. Een ander knelpunt is dat de huurmarkt in kleinere steden niet toegankelijk is voor NBMV wegens de (te) hoge huurprijzen. Dit maakt dat NBMV gaan samentroepen in de achterbuurten van de grootsteden, omdat daar de huurmarkt iets toegankelijker is voor vreemdelingen. Een laatste knelpunt dat hier optreedt, is het feit dat geen enkele dienst vanaf dat ogenblik de verantwoordelijkheid voor de nazorg van NBMV op zich neemt. Dit is volgens de respondenten problematisch aangezien NBMV nog onvoldoende bagage met zich meedragen om alleen te gaan wonen in een voor hen ‘vreemde’ cultuur. Gezien de moeilijke zoektocht naar huisvesting, het nog niet zelfredzaam zijn en het gebrek aan aangepaste begeleiding, is het volgens alle respondenten niet wenselijk en niet mogelijk dat NBMV binnen de twee maanden het LOI moeten verlaten. Het systeem van verlengingen, waardoor NBMV twee maanden langer mogen verblijven in het LOI, biedt wel een tijdelijke oplossing maar de respondenten ervaren hierbij nog te veel druk en onzekerheid omdat het geen officieel akkoord is. Om te vermijden dat erkende of subsidiair beschermde NBMV op straat belanden, maken LOI’s gebruik van volgende oplossingen: NBMV onderbrengen in een doorgangswoning of een opvangtehuis voor daklozen, het inschakelen van voormalige vreemdelingen, het schorsen van de opvangplaats in het LOI en verlengingen aanvragen. Door middel van deze oplossingen is het de respondenten steeds gelukt om huisvesting te vinden voor erkende of subsidiair beschermde NBMV.
111
De respondenten beseffen echter wel allemaal dat hun geluk niet kan blijven duren en ze moedigen dan ook initiatieven vanuit de overheid aan. De overheid kan een aantal knelpunten definitief aanpakken door een standpunt in te nemen over de wetsbepaling dat minderjarigen geen (huur)contracten, die in hun nadeel zijn, mogen afsluiten. Alle respondenten zijn het er over eens dat NBMV aangepaste begeleiding nodig hebben omdat ze een bijzonder kwetsbare groep vormen. Uit de literatuurstudie is gebleken dat NBMV bijzonder kwetsbaar zijn omwille van drie redenen: het niet-begeleid zijn, het minderjarig zijn en het vreemdeling zijn. Deze drie redenen zorgen dat elke niet-begeleide minderjarige vreemdeling een rugzak vol (psychologische) problemen met zich meedraagt. Tijdens het verblijf in een LOI worden NBMV daarom intensief opgevolgd. Om de NBMV te ondersteunen en weerbaar te maken, wordt er ook psychologische begeleiding aangeboden. Na erkenning of subsidiaire bescherming wordt deze (psychologische) begeleiding verder gezet door de maatschappelijk assistenten van het OCMW en andere diensten binnen het welzijnswerk. Alle respondenten ervaren hier echter twee knelpunten bij. Een eerste knelpunt is dat, door de grote caseload, niet alle maatschappelijk assistenten van het OCMW in staat zijn om begeleiding op maat van de NBMV te voorzien. Een tweede knelpunt is dat de andere diensten binnen het welzijnswerk ook onvoldoende toereikend zijn. De respondenten halen hier twee argumenten voor aan. In eerste instantie zijn deze diensten ontoereikend voor NBMV omwille van de (lange) wachtlijsten. In tweede instantie zijn deze diensten ook ontoereikend omdat de door hen aangeboden dienstverlening onvoldoende aangepast is aan de specifieke noden van NBMV. Het gevolg hiervan is dat NBMV geen begeleiding opstarten of vlug afhaken. Een ander knelpunt is dat NBMV, na het verkrijgen van verblijfsdocumenten, zelf moeten instaan voor het bekostigen van de psychologische begeleiding. Wegens de beperktheden van het equivalent leefloon haken, volgens de respondenten, veel NBMV af. Aangezien de begeleiding van het OCMW en van andere diensten niet toereikend is, omwille van een capaciteitstekort, dringt de noodzaak aan extra aanbod zich op. Vooraleer de overheid echter extra middelen voorziet, moet er wel eerst nagegaan worden wat de specifieke noden van deze doelgroep zijn. De vaststelling dat NBMV op sociaal-pedagogisch vlak en op juridisch vlak heel kwetsbaar waren, heeft in 2004 geleid tot de uitwerking van een voogdijschap. Met de Voogdijwet werd een belangrijke stap genomen in de (juridische) bescherming van NBMV. Volgens deze wet moet de voogd de belangen van zijn pupil behartigen en beschermen. In de praktijk ervaren alle respondenten echter veel problemen met dit voogdijschap.
112
Een eerste knelpunt is dat de voogd de mogelijkheid heeft om het voogdijschap te beëindigen op het moment dat er een verblijfsvergunning van onbepaalde duur aan de pupil wordt afgeleverd. Aangezien de voogd de rode draad en de vertrouwenspersoon bij uitstek is voor NBMV, moedigen de respondenten de voogd aan om dit voogdijschap te verlengen. In de praktijk ervaren de meeste respondenten dat de voormalige voogd zijn voogdijschap verderzet. De respondenten ondervinden wel allemaal dat deze voogden enkel nog in theorie beschikbaar blijven, maar dat ze in de praktijk nog weinig van zich laten horen. Alle respondenten ervaren dit als een tweede knelpunt omdat de voogd nog een belangrijke taak heeft nadat een pupil verblijfsdocumenten heeft ontvangen. Volgens de respondenten heeft de voogd op dit moment nog drie taken: de onderhandelingen met het OCMW en andere diensten opstarten, het regelen van een aantal administratieve kwesties en een actieve rol spelen bij de zoektocht naar huisvesting. Aangezien NBMV juist op deze drie vlakken heel wat problemen ervaren, is de afwezigheid van een voogd een bijkomende moeilijkheid. De respondenten geven wel allemaal aan dat er naast deze zogenaamde ‘slechte’ voogden ook nog ‘goede en betrokken’ voogden bestaan. Een derde knelpunt dat hierbij aansluit is het feit dat er tussen de ‘goede’ voogden onderling ook nog teveel verschil zit in de gerealiseerde begeleiding. Dit gebrek aan uniformiteit leidt tot frustraties bij NBMV omdat zij beseffen dat andere voogden soms meer doen dan hun eigen voogd. Het gebrek aan uniformiteit tussen ‘goede’ en ‘slechte’ voogden enerzijds en ‘goede’ voogden anderzijds, heeft volgens de respondenten voornamelijk te maken met de (te) hoge werkdruk. Het structureel tekort aan voogden beschouwen alle vijftien respondenten dan ook als een vierde knelpunt. Het gevolg hiervan is dat de Dienst Voogdij, volgens de respondenten, te weinig controle uitvoert op voogden. Een laatste knelpunt is de vaststelling dat de vrederechter niet automatisch een burgerlijke voogd aanstelt als de voormalige voogd het voogdijschap beëindigt en als de pupil de leeftijd van achttien jaar bijna heeft bereikt. Alle respondenten wensen dan ook dat de overheid investeert in de aanwerving van nieuwe voogden en de opmaak van een deontologische code met een kwaliteitslabel. Bij de bespreking van de voornaamste knelpunten heb ik reeds een aantal handvaten voor het beleid aangegeven. Ik wil hier echter van de gelegenheid gebruik maken om nog drie andere handvaten voor het beleid te formuleren. Een eerste aanbeveling is dat er een jaarlijks overleg komt tussen alle actoren die een taak uitoefenen bij het opvangen NBMV. De bedoeling van dit overleg is om alle knelpunten die er heersen in de praktijk kenbaar te maken voor elke betrokken partij. Ik acht dit noodzakelijk omdat enkel met een integraal en geïntegreerd beleid, het leven van NBMV minder afhankelijk wordt van het ‘goede’ lotje. Een tweede aanbeveling is dat de overheid een doordacht asielbeleid opstelt dat rekening houdt met de 113
vaststelling dat er een discrepantie heerst tussen de theorie en de praktijk. Dat dit een werk van lange adem is, wordt wel erkent door alle betrokken partijen. Een laatste aanbeveling naar het beleid toe is de creatie van een uniform registratiesysteem om een betere inschatting te kunnen maken van het aantal NBMV dat zich op Belgisch grondgebied bevindt. Enkel door exact cijfermateriaal kan de overheid zicht hebben op de noden die zich stellen. Aangezien mijn onderzoek een aantal beperkingen heeft, wil ik tot slot ook nog een aantal aanbevelingen doen voor toekomstig wetenschappelijk onderzoek. Een eerste aanbeveling is mijn onderzoek uit te breiden naar alle actoren die te maken krijgen met steunaanvragen van NBMV. Door alle betrokken actoren in een onderzoek te betrekken, worden de knelpunten die optreden bij de realisatie van het opvangbeleid in de praktijk nog beter in beeld gebracht. Het biedt grootstedelijke OCMW’s ook de mogelijkheid om een weerwoord te bieden op de aanklacht dat zij een ‘afstotingspolitiek’ voeren. Een tweede en laatste aanbeveling is verder onderzoek te voeren naar de oplossingen die bepaalde OCMW’s in de praktijk aanbieden. Zo acht ik het noodzakelijk om het nieuwe project in Antwerpen, de creatie van een doorgangswoning en de nieuwe therapievorm (relaxatietherapie) te evalueren. Hierbij is het aan te raden om de percepties van alle actoren die een rol spelen bij de opvang van NBMV en van de NBMV zelf, mee in het onderzoek te betrekken. Op basis van evaluaties kunnen deze oplossingen in de toekomst (nog) beter aangepast worden aan de specifieke noden van NBMV. “Many things can wait. Children cannot. To them we cannot say tomorrow, their name is today”.
Mijn masterproef vatte aan met dit citaat en eindigt hier ook mee. Aangezien de respondenten geen generatie willen creëren die gedoemd is om in de criminaliteit te belanden, dringt de noodzaak van een diepgaand debat zich op. Met het schrijven van deze masterproef wil ik hier graag een eerste aanzet toe geven.
114
Bibliografie AENDENBOOM, I., ‘Van doe-het-zelver tot designer? Aanpassingen verblijfsregeling slachtoffers mensenhandel’, Tijdschrift voor vreemdelingenrecht, 2007, 85-92. Aspecten van het Europees materieel strafrecht, VERMEULEN, G. & DHONT, F., (eds.), Antwerpen, Maklu, 2002, 517p. BAARDA, D.B. & DE GOEDE, M.P.M., Basisboek methoden en technieken: praktische handleiding voor het opzetten en uitvoeren van onderzoek, Houten, Stenfert Kroese, 1997, 304p. BAARDA, D.B., Dit is onderzoek! Handleiding voor kwantitatief en kwalitatief onderzoek, Groningen, Noordhoff, 2009, 160p. BERG, B.L., Qualitative research methods for the social sciences, Boston, Pearson education, 2004, 336p. BHABHA, J. ‘Minors or aliens? Inconsistent state intervention and separated child asylum-seekers’, European Journal of Migration and Law, 2001, afl. 3, 283-314. BODART, S., Raad voor Vreemdelingenbetwistingen jaarverslag 2009-2010, Brussel, Raad voor Vreemdelingenbetwistingen, 2010, 92p. (jaarverslag). BOURLET, A., Vademecum voor voogden van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen, Brussel, FOD Justitie Dienst Voogdij, 2007, 471p. (brochure). BROEKAERT, E., DERLUYN, I., DE SMET, T. & WILLE, B., Op weg. Psychosociale en therapeutische begeleiding van niet-begeleide buitenlandse minderjarigen, Antwerpen, Garant, 2005, 140p. BROEKAERT, E., DERLUYN, I. & SCHUYTEN, G., ‘Emotional and behavioural problems in migrant adolescents in Belgium’, European Child and Adolescent Psychiatry, 2008, 54-62. BRONSTEIN, I. & MONTGOMERY, P., ‘Psychological distress in refugee children: a systematic review’, Clinical child and family psychology review, 2011, 44-56. BRYMAN, A., Social research methods, New York, Oxford University Press, 2008, 748p. CASTELEIN, C., ‘Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen’, Tijdschrift voor vreemdelingenrecht, 2004, 202-224. CLOET, M., Voldongen feit? Opvang en begeleiding van buitenlandse niet-begeleide minderjarigen, Antwerpen, Garant, 2007, 116p. 115
COMMISSARIAAT-GENERAAL VOOR DE VLUCHTELINGEN EN DE STAATLOZEN, De asielprocedure in België. Informatie voor asielzoekers, Brussel, Dirk Van den Bulck, 2008, 28p. (brochure). COMMISSARIAAT-GENERAAL VOOR DE VLUCHTELINGEN EN DE STAATLOZEN, De asielprocedure in België. Informatie voor specialisten, Brussel, Dirk Van den Bulck, 2008, 40p. (brochure). COMMISSARIAAT-GENERAAL VOOR DE VLUCHTELINGEN EN DE STAATLOZEN, Jaarverslag 2010, Brussel, Dirk Van den Bulck, 2011, 70p. (jaarverslag). COMMISSARIAAT-GENERAAL VOOR DE VLUCHTELINGEN EN DE STAATLOZEN, Jaarverslag 2008, Brussel, Dirk Van den Bulck, 2009, 63p. (jaarverslag). COMMISSARIAAT-GENERAAL VOOR DE VLUCHTELINGEN EN DE STAATLOZEN, Jaarverslag 2007, Brussel, Dirk Van den Bulck, 2008, 58p. (jaarverslag). COSSU, A., Kizito, Brussel, Dirk Van den Bulck, 2007, 44p.(brochure). CRAWLEY, H., ‘No one gives you a chance to say what you are thinking: finding space for children’s agency in the UK asylum system’, Area, 2010, 162-169. CRAWLEY, H. (2010) Chance or choice: Understanding why asylum seekers come to the UK [WWW]. Refugee Council: http://www.refugeecouncil.org.uk/Resources/Refugee%20Council/downloads/rcchance.pdf [22/04/2012]. De hervormingen in het personen- en familierecht 2002-2003, SENAEVE, P. & SWENNEN, F., (eds.), Antwerpen, Intersentia, 2003, 409p. DE PAUW, W., Migranten in de balans, Brussel, VUBpress, 2000, 209p. DE SMET, S., Het profiel en de traject-monitoring van de niet-begeleide minderjarige asielzoekers in België, Brussel, Child focus, 2005, 113p. DERLUYN, I. & BROEKAERT, E., ‘Niet-begeleide buitenlandse minderjarigen?’, Tijdschrift voor Jeugdrecht en Kinderrechten, 2005, afl. 1, 12-21. DERLUYN, I. & BROEKAERT, E., ‘Niet-begeleide buitenlandse minderjarigen: wie zijn ze?’, Sociaal Welzijnsmagazine, 2004, afl. 10, 4-11. DERLUYN, I., MELS, C. & BROEKAERT, E., ‘Mental Health Problems in Separated Refugee Adolescents’, Journal of Adolescent Health, 2009, 291-297.
116
DUNKERLEY, D., SCOURFIELD, J., MAEGUSUKU-HEWETT, T. & SMALLEY, N., ‘The experiences of frontline staff working with children seeking asylum’, Social Policy and administration, 2005, 640-652. EUROPEES MIGRATIENETWERK, Niet-begeleide minderjarigen in België. Onthaal, terugkeer en integratie, X, Europees Migratienetwerk Belgisch contactpunt, 2009, 92p. (brochure). FEDASIL, 10 jaarverslag, Brussel, Fanny François, 2011, 52p. (jaarverslag). FOBLETS, M.C. & HUBEAU, B., Nieuwe burgers in de samenleving? Burgerschap en inburgering in België en Nederland, Leuven, Acco, 1997, 220p. Handbook of qualitative research, LINCOLN, Y.S. & DENZIN, N.K. (eds.), Californië, Sage, 1994, 643p. HESSELING, R. & TASELAAR, A., ‘Asielmigratie en mensensmokkel’, Tijdschrift voor Criminologie, 2001, 340-349. HONGENAERT, J. & VAN COILLIE, J., ‘Het Bureau Niet-Begeleide Minderjarigen bij de Dienst Vreemdelingenzaken’, Tijdschrift voor Jeugdrecht en Kinderrechten, 2000, afl. 3, 105-108. HOPKINS, P. & HILL, M., ‘The needs and strengths of unaccompanied asylum-seeking children and young people in Scotland’, Child and Family Social Work, 2010, 399-408. HUNTER, A., ‘Between the domestic and the International: the role of the European Union in providing protection for unaccompanied refugee children in the United Kingdom’, European Journal of Migration and Law, 2001, afl. 3, 383-410. INSLEGERS,G., ‘Hier spreekt men Nederlands? Taalkennis en het recht op wonen’, Nieuwsbrief Steunpunt algemeen welzijnswerk, 2005, 22-24. JAZAYERY, L., ‘The Migration-Development Nexus: Afghanistan Case Study’, International Migration, 2002, 231-254. JENNISSEN, R.P.W. & OUDHOF, J., Ontwikkelingen in de maatschappelijke participatie van allochtonen: een theoretische verdieping en een thematische verbreding van de Integratiekaart 2006, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2007, 205p. KESELMAN, O., CEDERBORG, A.C.,LAMB, M.E. & DAHLSTRÔM, Ö., ‘Asylum-seeking minors in interpreter-mediated interviews: what do they say and what happens to their responses’, Child and Family Social Work, 2010, 325-334. KLEEMANS, E.R., KORF, D.J. & STARING, R., ‘Mensen van vlees en bloed. Kwalitatief onderzoek in de criminologie’, Tijdschrift voor Criminologie, 2008, 323-336. 117
KOHLI, R., ‘The Sound Of Silence: Listening to What Unaccompanied Asylum-seeking Children Say and Do Not Say’, British Journal of Social Work, 2006, 707-721. KOHLI, R., ‘Working to Ensure Safety, Belonging and Success for Unaccompanied Asylum‐seeking Children’, Child Abuse Review, 2011, 311-323. KONING BOUDEWIJNSTICHTING, Buitenlandse niet-begeleide minderjarigen in België. Stand van zaken en praktijkvoorbeelden voor opvang en hulpverlening, Brussel, Koning Boudewijnstichting, 2003, 39p. (brochure). Kwalitatieve methoden en technieken in de criminologie, DECORTE, T. & ZAITCH, D., (eds.), Leuven, Acco, 2009, 544p. LEMMENS, M. & ROGGEN, J., ‘De hervorming van de asielprocedure anno 2006: een verbetering van de rechtspositie?’, Tijdschrift voor vreemdelingenrecht, 2007, 6-22. LIPPENS, V., ‘De problematiek van alleenreizende minderjarigen op Brussels Airport’, Panopticon, 2008, afl. 2, 21-35. MALE, A., ‘Traumaverwerking als focus in de hulpverlening aan vluchtelingen. Een pilootproject voor doelgroepbereik en methodiekontwikkeling’, Tijdschrift Klinische Psychologie, 2004, 181-189. MARTIN, S., CHRISTIE, A., HORGAN, D. & O’RIORDAN, J., ‘Often they fall through the cracks: separated children in Ireland and the role of guardians’, Child Abuse Review, 2011, 361-373. MARYNS, K., ‘Monolingual language ideologies and code choice in the Belgian asylum procedure’, Language & Communication, 2005, 299-314. MASKENS, A., ‘Oorlogstrauma’s en integratie in het gastland: een opgave voor de niet-begeleide minderjarige adolescent, een uitdaging voor de instellingen’, Tijdschrift voor Jeugdrecht en Kinderrechten, 2000, afl. 3, 133-138. MASO, I., Kwalitatief onderzoek, Meppel, Boom, 1987,136p. MASON, J. Qualitative researching, Londen, Sage, 1996, 180p. MELS, C., DERLUYN, I. & BROEKAERT, E, ‘Social support in unaccompanied asylum-seeking boys: a case study’, Child: care, health and development, 2008, 757-762. Mintegratie, over nieuwe vormen van migratie en integratie, TIMMERMAN, C., LODEWYCKX, I., VANDERWAEREN, E. & VANHEULE, D., (eds.), Brussel, Academic and Scientific Publishers nv, 2011, 352p.
118
NANDY, L., ‘The Impact of Government Policy on Asylum-seeking and Refugee Children’, Children & Society, 2005, 410-413. NEWBIGGING, K. & THOMAS, N., ‘Good Practice in Social Care for Refugee and Asylum-seeking Children’, Child Abuse Review, 2011, 374-390. NI RAGHALLAIGH, M. & GILLIGAN, R., ‘Active survival in the lives of unaccompanied minors : coping strategies, resilience, and the relevance of religion’, Child and Family Social Work, 2010, 226237. PAPADOPOULOU, A. ‘Smuggling into Europe: transit migrants in Greece’, Journal of Refugee Studies, 2004, 167-184. PARMENTIER, S., ‘Het semira-effect’, Panopticon, 1999, afl.1, 225-229. PLATFORM KINDEREN OP DE VLUCHT, ‘Besluit: nood aan een statuut voor niet-begeleide minderjarige jongeren van vreemde afkomst’, Tijdschrift voor Jeugdrecht en Kinderrechten, 2000, afl. 3, 145-152. POPPE, I., ‘Wetten en uitvoeringsbesluiten betreffende de opvang van asielzoekers en andere categorieën van vreemdelingen’, Tijdschrift voor vreemdelingenrecht, 2007, 177-193. Psychologie van de adolescentie, SLOT, W. & VAN AKEN, M. (eds.), Baarn, ThiemeMeulenhoff, 2010, 288p. PUNCH, S., ‘Youth transitions and interdependent adult–child relations in rural Bolivia’, Journal of Rural Studies, 2002, 123-133. Qualitative researching with text, image and sound: a practical handbook, BAUER, M.W. & GASKELL, G., (eds.), Londen, Sage, 2000, 374p. RIGBY, P., ‘Separated and trafficked children: the challenges for child protection professionals’, Child Abuse Review, 2011, 324-340. SADOWAY, G., ‘Canada’s treatment of separated refugee children’, European Journal of Migration and Law, 2001, afl. 3, 347-381. SAROLEA, S. & BURNET, P., ‘De procedure tot het bekomen van het statuut van vluchteling toegepast op minderjarigen’, Tijdschrift voor Jeugdrecht en Kinderrechten, 2000, afl. 3, 101-104. SCHWANDT, T.A., Dictionary of qualitative inquiry, Californië, Sage, 2001, 281p. SILVERMAN, D., Doing qualitative research: a practical handbook, Londen, Sage Publications, 2000, 316p. 119
THOMAS, N. & DEVANEY, J., ‘Safeguarding refugee and asylum-seeking children’, Child Abuse Review, 2011, 307-310. VAN DEN BULCK, D. (18/02/2010) Beleid van het CGVS inzake asielaanvragen van Afghaanse asielzoekers [WWW] Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen: http://www.kruispuntmi.be/uploadedfiles/Vreemdelingenrecht/Wegwijs/verblijfsstatuten/Asiel/beleids nota-CGVS-Afghanistan-feb2010-NL.pdf [24/04/2012]. VAN DER KLAAUW, J., ‘Europese richtlijnen voor alleenstaande minderjarige asielzoekers’, Tijdschrift voor Jeugdrecht en Kinderrechten, 2000, afl. 3, 139-143. VAN MEETEREN, M., VAN SAN, M. & ENGBERSEN, G., Zonder papieren: over de positie van irreguliere migranten en de rol van het vreemdelingenbeleid in België, Leuven, Acco, 2008, 170p. VEREECKE, V., ‘De gewijzigde verblijfswetgeving getoetst aan de Grondwet’, Tijdschrift voor vreemdelingenrecht, 2009, 102-121. VERHAEGEN, B., ‘De wettelijke vertegenwoordiging vreemdelingen’, Jura Falconis, 2003-2004, 873-906.
van
niet-begeleide
minderjarige
VERMEULEN, G., Mensenhandelbeleid in België. Status questionis, evaluatie en toekomstopties, Brussel, Koning Boudewijnstichting, 2006, 100p. VERSCHUREN, P. & DOOREWAARD, H., Het ontwerpen van een onderzoek, Den Haag, Lemma, 2007, 327p. WESTER, F. & PETERS, V., Kwalitatieve analyse: uitgangspunten en procedures, Coutinho, 2004, 220p.
Bussum,
X. (2011) Het traject van een niet-begeleide buitenlandse minderjarige [WWW]. Federaal Agentschap voor de Opvang van Asielzoekers: http://www.fedasil.be/nl/home/nbbmtour [26/10/2011]. X. (04/08/2011) Steun en Opvang [WWW] Kruispunt Migratie-Integratie: http://www.kruispuntmi.be/vreemdelingenrecht/wegwijs.aspx?id=311 [17/11/2011]. X. (2011) Verblijf [WWW]. Federaal Agentschap voor de Opvang van Asielzoekers: http://www.fedasil.be/nl/home/residence [05/11/2011]. X. (02/04/2012) Materiële opvang niet-begeleide minderjarigen [WWW]. Kruispunt MigratieIntegratie:http://www.kruispuntmi.be/vreemdelingenrecht/wegwijs.aspx?id=14886 [21/04/2012]. X. (19/04/2012) OCMW- steun: maatschappelijke dienstverlening [WWW]. Kruispunt MigratieIntegratie: http://www.kruispuntmi.be/vreemdelingenrecht/wegwijs.aspx?id=289#nbmv [21/04/2012].
120
X. (2011) Onderzoeksnota knelpunten lokale opvanginitiatieven in Oost-Vlaanderen [WWW]. ODICE: http://www.odice.be/userfiles/file/ODiCe/Publicaties/Rapporten%20en%20dossiers/LOI%20Knelpunt enrapport.pdf [21/04/2012]. X. (12/10/2006) Persbericht: Vluchtelingenwerk vraagt snel maatregelen na veroordeling België door Europees Hof Mensenrechten [WWW]. Vluchtelingenwerk Vlaanderen: http://www.vluchtelingenwerk.be/actueel/nieuwsitem.php?n=146 [21/04/2012]. X. (z.d.) Internationale bescherming [WWW]. Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racisme bestrijding: http://www.diversiteit.be/?action=onderdeel&onderdeel=249&titel=Internationale+bescherming+ [21/04/2012]. X. (z.d.) Asielen migratiebeleid [WWW]. Europa nu.nl/id/vh1aly4653wh/asiel_en_migratiebeleid [22/04/2012].
Nu:
http://www.europa-
X. (29/04/2011) Niet-begeleide minderjarige asielzoekers in België [WWW]. United Nations High Commissioner for Refugees: http://www.unhcr.be/nl/unhcr-in-belgie/nieuws/20102011/artikel/1e292a1f840001b091b3b2683967c293/niet-begeleide-minderjarige-asielzo.html [22/04/2012]. X. (28/03/2011) Asylum levels and trends in industrialized Countries 2010 [WWW]. United Nations High Commissioner for Refugees: http://www.unhcr.org/cgibin/texis/vtx/home/opendocPDFViewer.html?docid=4d8c5b109&query=dest ination [22/04/2012]. X. (2002) Mensensmokkel in beeld 2000-2001 [WWW]. Informatie- en Analysecentrum Mensensmokkel: http://diversiteit.be/download_file.php?filepath=/home/diversiteit_site/www_new/sites/diversiteit/files /File/MH_TEH/documentatie/IAM%20rapport.pdf [22/04/2012]. X. (z.d.) OCMW [WWW]. De sociale kaart: http://www.desocialekaart.be/zoekresultaat/index.cfm?search=1&sort=org_naam&sortdet=asc&start= 1&next=2#res [19/04/2012]. X. (04/04/2012) Maart 2012: minder asielaanvragen, meer beslissingen [WWW]. CommissariaatGeneraal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen: http://www.cgvs.be/nl/Actualiteit/mars_2012_moins_de_demandes_d_asile_plus_de_decisions.jsp?ref erer=tcm:127-170188-64 [22/04/2012]. X. (2009) Unaccompanied minors in Belgium: reception, return, and integration arrangements [WWW]. European Migration Network Belgian Contact Point:
121
http://www.ibz.be/download/newsletter/EMN%20%20BE%20report%20Unaccompanied%20Minors.pdf [22/04/2012]. X. (21/01/2011) Europees Hof voor de rechten van de mens veroordeelt België voor asielbeleid [WWW]. Amnesty International: http://www.aivl.be/nieuws/europees-hof-voor-de-rechten-van-demens-veroordeelt-belgie-voor-asielbeleid/35050 [22/04/2012]. X. (17/12/2010) UNHCR Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Asylum-Seekers from Afghanistan [WWW]. United Nations High Commissioner for Refugees: http://www.unhcr.org/refworld/docid/4d0b55c92.html [24/04/2012]. X. (21/03/2011) Asiel in België [WWW]. Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen: http://www.fedasil.be/home/attachment/i/20941 [27/03/2012]. X. (2011) Aankomst [WWW]. Federaal Agentschap voor de Opvang van Asielzoekers: http://www.fedasil.be/nl/home/arrival [27/03/2012]. X. (2011) Asielprocedure [WWW]. Federale overheidsdienst Binnenlandse Zaken: https://dofi.ibz.be/sites/dvzoe/NL/Gidsvandeprocedures/Pages/Asielprocedure.aspx [27/03/2012]. X. (2010) Na de procedure [WWW]. Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen: http://www.cgvs.be/nl/Na_de_procedure/ [27/03/2012]. X. (13/03/2012) Asiel en subsidiaire bescherming: onderzoeksfase bij het CGVS [WWW]. Kruispunt Migratie-Integratie: http://www.kruispuntmi.be/vreemdelingenrecht/wegwijs.aspx?id=248#oproeping [14/05/2012]. X. (17/02/2012) Gezondheidszorg per verblijfsstatuut: erkende vluchteling en subsidiaire beschermde [WWW]. Kruispunt Migratie-Integratie: http://www.kruispuntmi.be/vreemdelingenrecht/wegwijs.aspx?id=13146 [25/04/2012]. X. (02/09/2011). Verblijfsstatuten[WWW]. Kruispunt Migratie-Integratie: http://www.kruispuntmi.be/vreemdelingenrecht/wegwijs.aspx?id=55 [12/11/2011].
Wetgeving Conventie van Genève 28 juli 1951, B.S., 4 oktober 1953. KB van 22 december 2003 tot uitvoering van Titel XIII, Hoofdstuk 6 ‘Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen’ van de Programmawet van 24 december 2002, B.S., 29 januari 2004. Omzendbrief van 26 september 2008 inzake de invoering van een multidisciplinaire samenwerking met betrekking tot de slachtoffers van mensenhandel en/of van bepaalde zwaardere vormen van mensensmokkel. B.S., 31 oktober 2008. 122
Organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn., B.S., 5 augustus 1976. Resolutie van de Raad van Justitie en Binnenlandse Zaken van de Europese Unie van 26 juni 1997 inzake niet-begeleide minderjarige onderdanen van derde landen, Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, C221/23, 19 juli 1997. Titel XIII, Hoofdstuk 6 ‘Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen’ van de Programmawet van 24 december 2002, B.S., 31 december 2002. Verdrag van Genève betreffende de Status van Vluchtelingen van 28 juli 1951, B.S., 4 oktober 1953. Wet van 24 december 2002 betreffende de voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen, B.S. 31 december 2002. Wet van 15 september 2006 tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, B.S., 6 oktober 2006. Wet van 15 september 2006 tot hervorming van de Raad van State en tot oprichting van een Raad voor Vreemdelingenbetwistingen, B.S., 6 oktober 2006. Wet van 12 januari 2007 betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën van vreemdelingen, B.S., 7 mei 2007. Wet van 12 september 2011 tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen met het oog op de toekenning van een tijdelijke machtiging tot verblijf aan de niet-begeleide minderjarige vreemdeling, B.S., 28 november 2011. Wet van 10 augustus 2005 tot wijziging van diverse bepalingen met het oog op het opvoeren van de strijd tegen mensenhandel en mensensmokkel en tegen praktijken van huisjesmelkers, B.S., 2 september 2005. Wet van 29 juni 1983 betreffende de leerplicht, B.S., 6 juli 1983. Wet van 17 februari 1994 betreffende de gecoördineerde Grondwet, B.S., 17 februari 1994. Wet van 14 juli 1987 tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, B.S., 18 juli 1987.
123
Bijlagen 1. Uitnodiging deelname aan onderzoek
Contactpersoon Fleur Demey
E-mail
[email protected]
Datum Maart 2012 Tel. 0499/18.60.68.
Geachte, Ik ben een studente Criminologie aan de universiteit van Gent. Voor het behalen van mijn diploma dien ik een masterproef uit te werken. Aangezien ik de voorbije zomer een zeer boeiende en leerrijke vakantiejob heb gedaan in het Lokaal Opvanginitiatief (LOI) van Waregem, is de idee ontstaan om een masterproef te schrijven die handelt over “niet-begeleide minderjarige vreemdelingen in een asielprocedure”. Het doel van dit onderzoek is een bijdrage te leveren aan het debat rond het bestaand opvangbeleid ten aanzien van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen (NBMV). Om deze doelstelling te bereiken, voer ik interviews uit bij sleutelfiguren van alle OCMW ‘s en alle Vlaamse LOI’s. De vragen zullen handelen over de ervaren knelpunten die optreden bij de uitvoering van het opvangbeleid na erkenning of subsidiaire bescherming. In het kader van deze studie contacteer ik u om te vragen of u bereid bent deel te nemen aan één van deze interviews. Uw medewerking zou een zeer grote hulp voor mij zijn. Het is belangrijk te vermelden dat uw deelname aan het interview volledig vrijwillig is en met uw toestemming zal opgenomen worden. Daarbij zal uw anonimiteit te allen tijde gegarandeerd worden. Daarnaast heeft u het recht om u op ieder tijdstip terug te trekken uit het onderzoek, u hoeft daar geen reden voor op te geven. Indien u bereid bent om deel te nemen gelieve mij te contacteren op volgend e-mailadres:
[email protected]. Ik zal u in ieder geval nog telefonisch contacteren. Met vriendelijke groeten, Fleur Demey
In opdracht van Prof. Dr. Tom Decorte Universiteitstraat 4, 9000 Gent Tel: 09/ 264 69 62 124
2. Vragenlijst Inleiding 1. Onderzoek: in het kader van mijn masterproef Doelstelling: Het doel van dit onderzoek is een bijdrage te leveren aan het bestaand opvangbeleid ten aanzien van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen. Dit door inzicht te verschaffen in de knelpunten die optreden bij de uitvoering van dit beleid in de praktijk. Centrale onderzoeksvragen: 1) Hoe komt het opvangbeleid tot uiting in de praktijk? 2) Welke knelpunten ervaren medewerkers van het OCMW en het LOI na erkenning of subsidiaire bescherming? 3) Welke oorzaken brengen de bevraagde actoren aan voor de geïdentificeerde knelpunten? 4) Welke voorstellen geven de bevraagde actoren om de geïdentificeerde knelpunten op te lossen? 2. Uitleg structuur 3. Toestemming om het interview op te nemen? 4. Informed consent Inleidingsvragen: personalia respondent Naam: Datum, uur en plaats interview: Geslacht: Anciënniteit als medewerker van het OCMW/LOI: Huidige functie: Vroegere werkervaring: Casussen: Casus 1: Ali is een zestienjarige niet-begeleide minderjarige vreemdeling en hij diende vorig jaar zijn asielaanvraag in. Vandaag krijgt hij van het Commissariaat-Generaal voor Vluchtelingen en Staatlozen te horen dat hij erkend wordt. Hij beschikt echter niet over de nodige (financiële) middelen om een menswaardig leven te leiden en hij klopt dus bij jullie OCMW aan voor steun.
125
1. Hoe verloopt de procedure van maatschappelijke dienstverlening? Topic I: Inhoud en werkwijze A. Maatschappelijke dienstverlening: 1.1. Wat wordt er volgens u begrepen onder ‘maatschappelijke dienstverlening’? Welke steun verleent het OCMW? Materiële begeleiding of enkel financiële steun? Zijn er ook nog andere vormen? 1.2. Wie neemt de beslissing over de steunaanvraag? Welke functie heeft deze persoon? 1.3. Zijn er nog andere personen, eventueel externe organisaties, betrokken bij de steunaanvraag? Wat is hun functie? 1.4. Op basis van welke criteria wordt er een beslissing genomen over de steunaanvraag? 1.5. Hoeveel tijd is er nodig om een beslissing over de steunaanvraag te nemen? 1.6. Is er iemand binnen jullie OCMW gespecialiseerd om Ali verder te begeleiden na erkenning of subsidiaire bescherming? 1.7. Wat is volgens u het ideale opvangscenario? B. Financiële steunverlening: 1.8. Wat begrijpt u onder ‘financiële steun’? 1.9. Heeft het OCMW van (stad) ooit geweigerd om financiële steun te verlenen? Zo ja, op basis van welke criteria? 1.10.Kent uw OCMW ’s waar deze dienstverlening (wel) systematisch geweigerd wordt? 1.11.Welke reden geven zij op voor deze weigering? 1.12.Wat kan het OCMW of het LOI van (stad) betekenen in geval een ander OCMW weigert om financiële steun toe te kennen? 1.13.Kan Ali volgens u financiële steun als recht claimen? Topic II: Knelpunten 1.14.Ervaart u knelpunten bij de uitoefening van de procedure van maatschappelijke dienstverlening? 1.15.Wat zijn volgens u de oorzaken van deze knelpunten? 1.16.Welke oplossingen zijn er volgens u voor deze knelpunten? 2. Hoe verloopt het bestaand opvangbeleid op vlak van huisvesting? Topic I: Inhoud en werkwijze 2.1. Wat gebeurt er met Ali nadat hij het LOI moet verlaten? 2.2. Mag hij in het LOI blijven? Zo niet, worden er vanuit het OCMW of vanuit het LOI oplossingen gezocht? Welke oplossingen?
126
2.3. Bestaan er alternatieve woonprojecten binnen het OCMW van (stad) waar Ali terecht kan nadat hij het LOI moet verlaten? Topic II: Knelpunten 2.4. Ervaart u knelpunten op vlak van huisvesting? 2.5. Wat zijn volgens u de oorzaken van deze knelpunten? 2.6. Welke oplossingen zijn er volgens u voor deze knelpunten? 3. Hoe verloopt het bestaand opvangbeleid in geval van subsidiaire bescherming? Topic I: Inhoud en werkwijze 3.1. Verandert het statuut subsidiaire bescherming iets aan de procedure van maatschappelijke dienstverlening? Topic II: Knelpunten 3.2. Ervaart u knelpunten bij het opvangbeleid in geval van subsidiaire bescherming? 3.3. Wat zijn volgens u de oorzaken van deze knelpunten? 3.4. Welke oplossingen zijn er volgens u voor deze knelpunten? 4. Welke rol speelt de voogd in het opvangbeleid? Topic I: Taken van de voogd 4.1. Heeft de voogd volgens u een rol in de opvang van Ali na erkenning? 4.2. Zo ja, welke rol kan de voogd spelen? Op vlak van het recht op maatschappelijke dienstverlening? Op vlak van huisvesting? Op vlak van subsidiaire bescherming? 4.3. Nemen voogden volgens u hun verantwoordelijkheid op in de praktijk? Topic II: Knelpunten 4.4. Ervaart u knelpunten bij de rol van de voogd? 4.5. Wat zijn volgens u de oorzaken van deze knelpunten? 4.6. Welke oplossingen zijn er volgens u voor deze knelpunten? 5. Ervaart u verschillen bij de begeleiding tussen jongens en meisjes? 5.1. Ervaart u andere knelpunten bij jongens dan bij meisjes? 5.2. Wat zijn volgens u de oorzaken van deze knelpunten? 5.3. Welke oplossingen zijn er volgens u voor deze knelpunten?
127
Casus 2: Ali is nu een zestienjarige niet-begeleide minderjarige vreemdeling. Twee jaar geleden diende hij zijn asielaanvraag in. Wegens de dood van zijn ouders en de onmenselijke vlucht uit zijn herkomstland, krijgt hij tijdens zijn verblijf in het LOI psychologische begeleiding aangeboden. Het CGVS heeft echter vandaag een positieve beslissing genomen, Ali wordt erkend. Aangezien hij het LOI moet verlaten, vraagt hij steun aan bij het OCMW. 1. 2. 3. 4.
Verandert deze casus iets aan de procedure van maatschappelijk dienstverlening? Wat is volgens u hier het ideale opvangscenario? Ervaart u hier andere knelpunten? Zijn er oplossingen voor deze knelpunten? Zo ja, welke?
We zijn nu aan het einde van het interview gekomen. Besluitende vragen 1. Om nog eens kort samen te vatten, welke knelpunten ervaart u bij de uitvoering van het opvangbeleid? 2. Naar welke OCMW ’s stromen erkende NBMV of jongeren met subsidiaire bescherming het meeste naar toe ? 3. Wilt u graag nog iets toevoegen? Heeft u nog opmerkingen of vragen?
Bedankt voor uw medewerking aan het interview. Wanneer mijn masterproef is afgewerkt, krijgt u zeker feedback over de resultaten.
128
3. Informed consent Titel van het onderzoek: “Niet-begeleide minderjarige vreemdelingen in een asielprocedure. Empirisch onderzoek naar het opvangbeleid van het OCMW.” Naam onderzoeker: Fleur Demey Doel van het onderzoek: het gaat om een kwalitatief onderzoek in functie van de masterproef. De masterproef handelt over het opvangbeleid en de mogelijke knelpunten die bij de uitvoering van dit beleid ervaren worden. Via de afname van halfopen interviews wordt gepoogd inzicht te krijgen in de mening van de medewerkers van alle OCMW ’s en van alle Vlaamse Lokale Opvanginitiatieven (LOI’s) over de ervaren knelpunten. De bedoeling is dus om binnen het bestek van deze masterproef de knelpunten van het opvangbeleid kritisch te belichten. Voor de deelnemer: de geïnterviewde heeft op ieder moment het recht om ervoor te kiezen het interview stop te zetten en/of zich uit het onderzoek terug te trekken. De gegevens worden vertrouwelijk behandeld en geanonimiseerd. De gegevens zullen worden gebruikt voor en gepubliceerd in een eindverhandeling die beoordeeld wordt. Het interview wordt opgenomen teneinde dit zo correct en volledig mogelijk te kunnen omzetten in transcripties. Deze opnames worden volledig vertrouwelijk behandeld en niet gepubliceerd. Indien dit gewenst geacht wordt, kan een kopie verkregen worden van de resultaten. Bij deze wil ik ook vermelden dat de masterproef in de bibliotheek van de Faculteit Rechtsgeleerdheid wordt opgeslagen en dus raadpleegbaar zal zijn voor derden. Voorts is het mogelijk dat de masterproef verwerkt wordt in een artikel voor een wetenschappelijk tijdschrift. De gegevens worden hier ook vertrouwelijk behandeld teneinde uw anonimiteit te verzekeren.
Toestemming van de deelnemer (handtekening + naam):
Handtekening onderzoeker:
129
