"Niemand mag er financieel slechter van worden!"
Commandeursscriptie over de financiële afhandeling van schade bij rampen in Nederland
Fred Heerink 20 mei 2001 Deventer
Voorwoord De titel van deze scriptie doet vermoeden dat deze volledig gaat over de Vuurwerkramp van 13 mei 2000 in Enschede. Dat is niet het geval, maar de Vuurwerkramp speelt wel een prominente rol in het tot stand komen van deze scriptie. Het eerste jaar van de tweejarige leergang Master of Crisis and Disastermanagement, geeft de mogelijkheid tot het behalen van een commandeurs diploma. Een onderdeel van het examen is de ‘commandeursscriptie’. In de beginfase van het proces van het schrijven deze scriptie, vond de Vuurwerkramp plaats. Persoonlijk ben ik daarbij betrokken geweest als bijstandverlener. Dit heeft op mij zo’n grote invloed gehad, dat het schrijven van de scriptie vertraging heeft opgelopen. Naar blijkt, echter niet voor niets. Want de financiële afhandeling van de Vuurwerkramp heeft uiteindelijk een duidelijke plaats gekregen in deze scriptie. Ik sprak over het proces scriptieschrijven. Zo’n proces deel je met andere mensen. Deze mensen, waaronder Brenda Reinders en Hans van de Kar, hebben mede vorm gegeven aan de inhoud. Met name Anne heeft me enorm geholpen met het scheppen van randvoorwaarden voor de realisatie. Dank jullie wel.
Fred Heerink Sector Brandweer en Hulpverlening Gemeente Deventer
Bij de voorpagina TITEL
De titel is een uitspraak van Minister President Kok op zondag 14 mei 2000 bij zijn bezoek aan het rampterrein in Enschede, waar daags ervoor een vuurwerkopslag ontplofte. Deze en andere uitspraken hebben richting gegeven aan de financiële afhandeling van de schade van de vuurwerkramp. FOTO’s
Een collage van rampen met schade; Hoog water in Limburg 1995, de Vuurwerkramp en Extreme regen in Delftland 1998.
2
Inhoudsopgave VOORWOORD ..................................................................................................................................................... 2 INHOUDSOPGAVE ............................................................................................................................................. 3 1
INLEIDING ................................................................................................................................................... 4 1.1 1.2
2
DE REGELINGEN VOOR VERGOEDING VAN SCHADE BIJ RAMPEN ......................................... 6 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5
3
DE OVERHEID, HOE KWAM DE WTS TOT STAND ..................................................................................... 12 INHOUD VAN DE WTS ............................................................................................................................ 14 DE ROL VAN VERZEKERAARS ................................................................................................................. 15
REGELINGEN IN HET BUITENLAND ................................................................................................. 17 4.1 4.2
5
DEFINITIE RAMP EN SCHADE .................................................................................................................... 6 VERZEKERAARS ....................................................................................................................................... 7 DE ROL VAN DE OVERHEID ....................................................................................................................... 9 HET AANDEEL VAN PARTICULIEREN ....................................................................................................... 10 HET PROCES ........................................................................................................................................... 11
DE OORSPRONG VAN DE HUIDIGE REGELINGEN ........................................................................ 12 3.1 3.2 3.3
4
PROBLEEMSTELLING ................................................................................................................................ 4 OPBOUW VAN DE SCRIPTIE ....................................................................................................................... 5
AANVULLENDE FINANCIERING VANUIT DE OVERHEID ............................................................................ 17 FINANCIERING DOOR VERZEKERINGEN................................................................................................... 17
WAT ZIJN DE KNELPUNTEN BIJ AFHANDELING VAN SCHADE ............................................... 19 5.1 VERANDERINGEN VAN MENS EN MAATSCHAPPIJ .................................................................................... 19 5.2 OPPORTUNISTISCHE REGELGEVING ........................................................................................................ 20 5.3 VERSCHUIVENDE UITVOERING ............................................................................................................... 22 5.4 EEN JUISTE VOORBEREIDING .................................................................................................................. 24 5.5 ENSCHEDE ALS SPIEGEL VAN DE REALITEIT............................................................................................ 25 5.5.1 Chaos in het begin ............................................................................................................................. 25 5.5.2 Politieke uitspraken ........................................................................................................................... 25 5.5.3 Soorten schade .................................................................................................................................. 26 5.5.4 Afhandeling ....................................................................................................................................... 26 5.5.5 Analyse .............................................................................................................................................. 28 5.5.6 Commissie Oosting ............................................................................................................................ 29
6
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN .................................................................................................. 30 6.1 6.2 6.2 6.4 6.5
REACTIEVE REGELGEVING ..................................................................................................................... 30 POLITIEK-BESTUURLIJKE AFHANKELIJKHEID.......................................................................................... 31 SLECHT GEORGANISEERD EN VOORBEREID ............................................................................................ 31 VERGELIJKING MET BUITENLANDSE REGELINGEN .................................................................................. 32 AANBEVELINGEN ................................................................................................................................... 33
SAMENVATTING.............................................................................................................................................. 35 BIJLAGE I, LITERATUURLIJST ................................................................................................................... 36 BIJLAGE II, INTERNET ADRESSEN ............................................................................................................ 37
3
1
Inleiding
Er is geen groter probleem dan een luxe probleem. Dat is een uitspraak die in onze maatschappij vaak en eenvoudig getoetst kan worden aan de werkelijkheid. Een uitspraak die hoort bij de piramide van Maslow. Onze maatschappij wordt overheerst door luxe problemen. Ontwikkeling noemen we dat ook wel. Maar als de maatschappij door een of andere reden ontwricht raakt, dan blijkt maar weer eens hoeveel waarde er gehecht wordt aan de stabiliteit van die maatschappij. De roep om zekerheid in het leven is brood op de plank voor verzekeringsmaatschappijen. De toename van welvaart versterkt de drang naar zekerheden. De zekerheden komen anders te liggen. Van brood en spelen naar koopsompolis en beleggen. Als een gedupeerde wordt geconfronteerd met schade, in welke vorm dan ook, zal deze gedupeerde proberen de schade te herstellen en een financiële compensatie te krijgen voor deze schade. Dat gebeurdt vanaf de scheur in de jas tot en met een volledig uitgebrande woning. Gelukkig voor veel gedupeerden, is er een verzekering die de schade dekt. Afhankelijk van de draagkracht van een gedupeerde en de hoogte van een schadebedrag geeft financieel en materieel verlies een deuk in de gepercipieerde zekerheid van het bestaan. Men verliest wat men heeft opgebouwd en de toekomst wordt daar door minder voorspelbaar. De afhandeling van schade ontstaan door ‘normale’ incidenten, zoals auto-ongevallen, brand, diefstal, etc. verloopt in de regel redelijk soepel. Er zijn onenigheden tussen gedupeerden en verzekeraars, maar door middel van geschillencommissies zijn er mogelijkheden deze geschillen op te lossen. Als zich ongevallen voordoen die de omvang van rampen gaan aannemen, dan is dat een enorme aanslag op het collectieve gevoel van zekerheid. Ten eerste omdat de gebeurtenis zelf vaak een ontwrichtend karakter heeft. Rampen hebben tenslotte het kenmerk dat ze maatschappij ontwrichtend zijn. Op de tweede plaats geeft financieel en materieel verlies een deuk in de gepercipieerde zekerheid van het bestaan. Ten derde betreft het bij rampen vaak een grote groep mensen en krijgt dit veel media aandacht. En ten slotte blijkt dat verzekeringen veel uitsluitingen kennen als het gaat om schade ontstaan door (natuur)rampen. Dat alles betekent een extra aanslag op de kwetsbaarheid van gedupeerden. Vermoedelijk is dat dan ook de reden dat er na rampen zo vaak en langdurig gesproken wordt over de afhandeling van schade. Hoe komt dat nu?
1.1
Probleemstelling Als er zich een ramp voltrekt, dan is er schade. In de jaren 90 werd Nederland regelmatig getroffen door diverse grootschalige incidenten, waarbij schade een grote rol heeft gespeeld. Dat begon bij de aardbeving in Limburg. De schade werd niet gedekt door verzekeraars, dat stond zo in de polis. Maar wie moet er dan wel betalen? Het kan toch niet zo zijn dat er iemand in Nederland, buiten zijn of haar schuld, schade leidt zonder dat er op één of nadere wijze een compensatie is? Dat wordt tegenwoordig kennelijk ervaren als onrechtvaardig. Vroeger werd een (natuur)ramp ervaren als een onafwendbare gebeurtenis of als “Gods wil”. Hierdoor was de acceptatie groter. De behoeften lagen ook anders; eten, wonen en werken bepaalden veel meer het maatschappij beeld. In onze moderne maatschappij ligt dat duidelijk anders. Regelmatig zijn er in de Tweede Kamer vragen gesteld. Diverse keren is er gezocht naar oplossingen. Hoog en veel water hebben in Nederland de laatste jaren de discussie aangewakkerd over de afhandeling van schade. Schade die niet door verzekeringen werd gedekt. Eén-tweetjes tussen privaat en publiek werden opgezet en onderuitgehaald. Publieke oplossingen werden opgezet en uitgeknepen tot een schrale variant van een restverzekering. Maar de discussie gaat door. Iedere ramp opnieuw zijn er gedupeerden en is er de overheid die als achtervang moet dienen. De (private) verzekeraars kijken toe en wachten af. Weinigen in Nederland weten precies wat de (on)mogelijkheden zijn van schadevergoeding bij rampen.
4
Iedere ramp is anders. Daardoor zijn de schade gevallen ook per keer anders. De vergoedingen van die schade, als er al een vergoeding mogelijk is, varieert ook. Maar het gevoel van rechtvaardigheid blijft. Daarom steeds weer verbazing, ergernis en onrust. Waarom kan dit niet anders? Dat is het onderwerp van deze commandeursscriptie geworden. De centrale vraagstelling van deze scriptie luidt: “Wat is er mis met de financiële afhandeling van schade bij rampen in Nederland?” Dat tijdens de voorbereiding van deze scriptie zich een ramp voltrok, die qua onderwerp exact past binnen de vraagstelling, zou moeten worden gezien als toeval. Maar omdat ik vind dat toeval als zodanig niet bestaat, kan beter worden gesteld dat het logisch is dat de Vuurwerkramp past binnen het onderwerp. Het is tenslotte volgens Perrow1 dan ook niet de vraag of een ramp zich voordoet, maar alleen de vraag: wanneer?
1.2
Opbouw van de scriptie De scriptie begint in hoofdstuk twee met de feitelijke weergave van de situatie in Nederland. De deelvraag die beantwoord moet worden is: “Hoe is de financiële afwikkeling van schade bij rampen in Nederland op dit moment geregeld?” De regelgeving en de instanties die zich voornamelijk bezighouden met deze materie komen hierbij aan bod. Met de volgende vraag: “Hoe is de huidige situatie van schadeafwikkeling tot stand gekomen?” wordt in hoofdstuk 3 een beeld geschetst van de wijze waarop de Wet Tegemoetkoming Schade bij rampen (WTS) tot stand is gekomen. Het meest interessant hieraan is dat deze wet model staat voor de wijze waarop de overheid omgaat met het vraagstuk. Hoe is het eigenlijk in het buitenland geregeld? Dat staat centraal in hoofdstuk 4. Er is een selectie gemaakt van een aantal landen. Dat zijn ten eerste de ons omringende landen, België en Duitsland. Daarnaast komen de regelingen van Frankrijk, Denemarken, en Zweden aan bod. De vraag die in de conclusie beantwoord moet worden is: “Wijken de Nederlandse regelingen af van die van andere landen? En zo ja, in welk opzicht?” In hoofdstuk 5 wordt ingezoomd, aan de hand van een aantal bestuurskundige modellen, op de knelpunten bij de financiële afhandeling van de schade bij rampen in Nederland. De deelvraag die daarin een rol speelt is: “Wat zijn de knelpunten en waarom zijn deze ontstaan?” In de conclusies moeten bovenstaande vragen worden beantwoord. Daarbij is de volgende vraag natuurlijk ook interessant: “Wat moet er worden gedaan om een nieuwe regeling tot stand te brengen waardoor de discussie niet steeds weer opnieuw start?” Het theoretische kader voor deze scriptie wordt gevormd door een aantal elementen. Deze richten zich op de wijze waarop de regelgeving tot stand komt, er uitvoering gegeven wordt aan de regelingen en wat er in de toekomst te verwachten is. Hiervoor worden in hoofdzaak de theorieën van respectievelijk Kingdon en Quarrantelli gebruikt.
1
C. Perrow, Normal accidents; living with hight risk technologies, 1984
5
2
De regelingen voor vergoeding van schade bij rampen
Hoe is de afhandeling van schade bij rampen in Nederland geregeld? Voor de vergoeding van schade zijn verschillende spelers actief. Als er sprake is van een verzekerbare schade en als er een polis is, zullen verzekeraars worden aangesproken op vergoeding van schade. De particulier speelt ook een rol. Ten eerste als gedupeerde wanneer hij zelf een deel van de schade moet betalen. Maar ook als donateur aan bijvoorbeeld fondsen om de nood te lenigen van gedupeerden. De overheid wordt gezien als sluitpost als het gaat om vergoedingen van schade door rampen in Nederland. Deze partijen komen in de hiernavolgende paragrafen aan bod. De eerste paragraaf gaat over de definities van ramp en schade.
2.1
Definitie ramp en schade
rampen In Nederland bestaat niet een eenduidige wijze van schadeloosstelling bij rampen. Een zin vol met vragen. Een ramp kan niet simpelweg worden gedefinieerd. En dat geldt ook voor schadeloosstelling. Een ramp kent vele definities. De Wet Rampen en zware ongevallen2 kent de definitie die als volgt luidt: “Een ramp is een gebeurtenis waardoor een ernstige verstoring van de algemene veiligheid is ontstaan, waarbij het leven en de gezondheid van vele personen dan wel grote materiële belangen in ernstige mate bedreigd worden en waarbij een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende disciplines is vereist.” De nadruk bij deze definitie ligt bij de dreiging en de gecoördineerde inzet. Het aspect schade zit slechts marginaal opgesloten in deze definitie. Fritz3 heeft een andere definitie: “Rampen zijn in tijd en ruimte afgebakende gebeurtenissen waardoor de maatschappij of een gemeenschap zeer ernstig wordt belast. Zij brengen zulke verliezen in mensen of fysieke verwoestingen met zich mee dat de sociale structuur wordt ontwricht en de betreffende samenleving niet toekomt aan het vervullen van haar essentiële functies.” Hier ligt de nadruk op de sociale structuren van de samenleving. Wanneer een gebeurtenis de titel ramp mee krijgt, is niet aan te geven. De ernstige regenval in 1998 is door velen niet als een ramp ervaren. Het verongelukken van een Hercules in 1995 naast de landingsbaan, kreeg al snel de titel: “Herculesramp”. Doch bij de eerste genoemde gebeurtenis is de commotie over de schade vele malen groter geweest dan bij het tweede voorval. schade Wat is eigenlijk schade? Het woordenboek geeft aan: “nadeel, beschadiging, waardevermindering door enig geweld” In de verzekeringswereld is het begrip schade veel meer omvattend. In het wetboek van Koophandel wordt het onderscheid gemaakt tussen verlies, schade en gemis van verwacht voordeel. In het Arabisch betekent ‘arviz’, beschadiging. Hier komt het woord averij van. Om het nog completer te maken, is het ook noodzakelijk om bepaalde kosten als zodanig te benoemen, omdat kosten een deel van de schade kunnen voorkomen, maar dan moeten ze wel worden gemaakt. En dan zou dit weer als schade kunnen worden gezien. Om een goed beeld te krijgen is het volgende plaatje4 bijgevoegd. 2
Wet Rampen en zware ongevallen, 1997 Fritz C.E., Disasters: In R.K. Merton& R.E. Nisbet (eds.). Contempory social problems, 1961, blz. 651-694 4 H.van Barneveld, Inleiding tot de algemene assurrantiënkennis, 1984, blz. 411 3
6
Verlies Totaal Verlies
Schade Verlies van een deel
Figuur 1.
Kosten Beschadiging
Kosten ter voorkoming en vermindering van schade
Averij grosse
Regelings kosten
Averij particulier
Daar waar er gesproken wordt over financiële afhandeling van schade worden vaak alle in de figuur hierboven genoemde elementen bedoeld. Of het nu gaat over totaal verlies of over regelingskosten. De wijze waarop materiële schade wordt vast gesteld, is redelijk geregeld. Schade-expertise bureaus verdienen er tenslotte een dik belegde boterham mee. Onafhankelijke schade-experts zijn in staat om bijna iedere vorm van materiële schade te berekenen. Hoe hoog de uiteindelijke uitkering is door een verzekeringsmaatschappij hangt niet alleen af van de hoogte van het bedrag dat door experts is bepaald. Een maatschappij kan haar uitkeringsbeleid aanpassen aan de heersende omstandigheden van het moment. Zo kan het zijn dat uit concurrentie-overwegingen een soepel beleid wordt gevoerd. Het aanvechten van een uitkeringsbesluit van een maatschappij zal sneller succesvol zijn in een situatie waarbij andere maatschappijen ook in beeld zijn die een soepeler uitkeringsbeleid hebben. En uiteraard bepalen de voorwaarden (kleine letters) in de polis de uiteindelijke uitkering. In deze scriptie staat de rampenschade centraal. Dat wil zeggen dat er een gebeurtenis is, in de sfeer van de Wet Rampen en zware ongevallen, waardoor schade is ontstaan. Schade bij particulieren, maar ook bij bedrijven en overheden.
2.2
Verzekeraars Onder verzekeraars wordt verstaan de maatschappijen die zich bezighouden met het verzekeren van risico’s tegen premies. Op de Nederlandse markt begeven zich een groot aantal nationale en internationale verzekeringsmaatschappijen. Ongeveer 99,5% van alle polisverstrekkers in Nederland hebben zich aangesloten bij het Verbond van Verzekeraars in Den Haag. Bij rampenschade zullen gedupeerden een uitkering kunnen krijgen op een afgesloten polis, indien de polis de schade dekt. Er zijn veel polissen en veel soorten schade. Dat betekent dat er veel schade gedekt zal zijn. Maar er zijn ook vele uitsluitingen en soorten schade waarvoor geen polis is. Er zijn een aantal gangbare polis-categorieën in Nederland. Dat zijn bijvoorbeeld polissen voor: Opstal Glas Inboedel Motorvoertuigen Bedrijfsvoering Leven Ziektekosten
Aansprakelijkheid Rechtsbijstand Pensioen Letsel Diefstal Ongevallen Etc.
7
Afhankelijk van de soort schade zal een bepaalde polis worden aangesproken. Niet voor alle risico’s bestaat een polis. Men spreekt in de verzekeringswereld van oncalculeerbaar of onverzekerbaar risico. “Een risico is oncalculeerbaar door het gebrek aan goede statistieken of de mogelijkheid dat deze statistieken er binnen afzienbare tijd zullen komen.” 5 Was het zo dat enkele jaren geleden de onverzekerbaarheid van risico’s nog mede werd bepaald door de hoogte van schadebedragen, ondertussen speelt dat nog slechts een kleine rol. De reden is mondiale herverzekering van grote risico’s. Herverzekeren is het door verzekeraars ‘doorverkopen’ van risico’s naar grote herverzekeraars. Eventueel met een spreiding over diverse verzekeringsmaatschappijen, al dan niet via een beurs. Door het herverzekeren op mondiale schaal, zijn hele grote verzekeringsmaatschappijen in staat zeer grote bedragen te verzekeren, omdat ze risico’s ook mondiaal tegen elkaar kunnen wegzetten. Een nationale verzekeringsmaatschappij hoeft door het systeem van herverzekeren niet zelf meer voldoende reserves te hebben om grote bedragen te kunnen verzekeren. Overigens hebben op dit moment de Nederlandse verzekeraars een reserve die gemiddeld 4 maal zo groot is als de Nederlandse Verzekeringskamer voorschrijft6. Of verzekeringsmaatschappijen polissen willen maken voor grote en bijzondere risico’s hangt dus af van statistieken. Een enkele keer is er een maatschappij die wel bijzondere risico’s wil afsluiten. Maar vaak zijn er veel uitsluitende bepalingen en een gelimiteerd verzekerbaar bedrag. Zo heeft de maatschappij Lugt Subbe7 al jaren een polis voor waterschade bij overstromingen, terwijl andere maatschappijen dit tot voor kort steeds bleven uitsluiten (zie hoofdstuk 3). Verzekeraars zullen dus schade bij rampen kunnen vergoeden. Maar dan moet die schade wel verzekerd zijn. Veel zaken zijn uitgesloten. Tot voor kort was een overstroming door zoetwater niet verzekerbaar, nu voor een belangrijk deel wel. Op dit moment is overstroming door zout water nog steeds niet verzekerbaar. Brandschade is meestal wel weer verzekerd, stormschade in veel gevallen ook. Een ander goed voorbeeld is ook de dekking voor schade ontstaan door hagelbuien in de glastuinbouw. Los van de aanwezigheid van polissen voor gedekte risico’s, spelen polissen voor aansprakelijkheid ook een rol. Indien er sprake is van een kennelijke schuld en een causaal verband tussen de oorzaak van een ramp en de schade, kan er een civielrechtelijke aansprakelijkheid worden geclaimd. Indien deze verzekerd is, zullen verzekeraars overgaan tot uitkering. Uitvoering Het Verbond van Verzekeraars heeft, door lessen uit het verleden, een protocol8 geschreven waarmee samenwerking van verzekeringsmaatschappijen bij rampen zou moeten zijn geregeld. In dit rampenscenario is een prominente rol weggelegd voor de Verzekeraarshulpdienst in Apeldoorn en de stichting Salvage. Coördinatie van snelle hulp aan gedupeerden en schade expertise zijn sleutelwoorden van deze vorm van samenwerking tussen verzekeraars. Op verzoek van het Nationaal Coördinatie Centrum zou dit scenario in werking kunnen worden gezet. Op het moment dat er schade is, wordt er voor het in kaart brengen gebruik gemaakt van schade experts. Het Bureau Coördinatie Experts (BCE) speelt dan een rol van betekenis. Bij BCE zijn een groot aantal schade expertise bureaus aangesloten. Door tussenkomst van BCE worden deze experts ingezet voor een onafhankelijke schade expertise. Naast verzekeraars maken ook de andere spelers, de overheid en de particuliere organisaties, gebruik van deze expertise. 5
Uitspraak H. Dooper, Verbond van Verzekeraars, interview, september 2000 Uitspraak H. Dooper, Verbond van Verzekeraars, interview, september 2000 7 www.eurolloyd.nl 8 Verbond van Verzekeraars, Den Haag, Rampenscenario, 1999 6
8
2.3
De rol van de overheid De overheid wordt wel gezien als de sluitpost van de afhandeling van schade bij rampen. Als er geen vergoeding van schade van verzekeraars is te verwachten wordt er al snel naar de overheid gekeken. Gedupeerden hopen en verwachten van de overheid dat zij zich niet alleen verantwoordelijk voelt voor de bestrijding van de ramp, maar ook voor de financiële afwikkeling daarvan.9 De overheid vindt dat overigens zelf ook. Daarover in hoofdstuk 3 meer. Om eventueel over te gaan tot een vergoeding van schade bij rampen, kent de Rijksoverheid een aantal mogelijkheden. WTS Op 11 juni 1998 is er in het Staatsblad de wettekst verschenen van de Wet Tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen10, WTS. Deze wet maakt het mogelijk om bij ministeriële regeling over te gaan tot uitkering van schade bij rampen en zware ongevallen. Artikel 3 van deze wet zorgt voor vele uitsluitingen. De gedupeerde heeft geen recht op tegemoetkoming in schade of de kosten, voor zover: a. de schade of de kosten redelijkerwijs verzekerbaar waren; b. de gedupeerde uit andere hoofde een tegemoetkoming in de schade of kosten heeft gekregen of kan krijgen; c. de schade of kosten zijn veroorzaakt door eigen schuld van de gedupeerde; d. de gedupeerde onvoldoende maatregelen heeft getroffen ter voorkoming of beperking van de schade of kosten; e. de schade of de kosten het gevolg zijn van een overstroming door zoetwater en zijn ontstaan aan bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen activiteiten die vanaf 19 april 1996 hebben plaatsgevonden in het winterbed van bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen rivieren. Deze uitsluitingen geven zowaar een beter beeld van wat er wel, dan van wat er niet kan worden vergoed bij schade door rampen of zware ongevallen. Hoe de wet tot stand is gekomen staat in het volgende hoofdstuk. Opvallend is dat de uitvoering van de wet per gebeurtenis moet worden vastgesteld met een ministeriële beschikking. Dat wil dus zeggen dat het kabinet per gebeurtenis een oordeel moet geven of WTS wel of niet wordt toegepast en hoe en onder welke voorwaarden. Zo is de wet toegepast bij de extreme regen in 1998. Er is derhalve een regeling gemaakt die onder de naam ‘Oogstschade regeling 1998’, het licht zag en waarin verschillende gebieden in Noord-Nederland zijn aangewezen als plaatsen waar gedupeerden van (landbouw)schade in aanmerking kwamen voor een vergoeding. Maar omdat bleek dat er ook andere gebieden leden onder de extreme regen, stelde het kabinet dat er een ‘aparte tegemoetkomingsregeling’ voor oogstschade op agrarische bedrijven in de rest van Nederland’ moest komen. In bijna alle gevallen zorgt bureau LASER voor de uitvoering van de regelingen. Het bureau Landelijke Service bij Regelingen valt onder het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Het heeft ondertussen een grote expertise in het afhandelen van financiële rijksregelingen. Artikel 25 De Rijksoverheid kent een andere mogelijkheid om in de kosten van rampen bij te dragen. Via artikel 25 van de Wet Rampen en zware ongevallen kunnen lagere overheden een bijdrage krijgen
9
J. Mesu, Openbaar bestuur no. 9, Financiële nazorg bij rampen, 1997, blz. 8-13 Staatsblad, 325, Wet Tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen,1998
10
9
in de kosten die voortvloeien uit de daadwerkelijke bestrijding van een ramp of zwaar ongeval. Door het Rijk zijn hier voorwaarden aan verbonden. Het belangrijkste is dat niet op een andere wijze een vergoeding van kosten kan worden verkregen. Hierbij valt te denken aan de aansprakelijkheid stelling van de veroorzaker van een incident. De Vuurwerk fabriek in Culemborg die in 1991 ontplofte, is daar een voorbeeld van. Het Rijk, de Gemeente en de verzekeraars hebben in dit geval een akkoord11 bereikt over financiële afhandeling. Artikel 25 wordt ook toegepast, als lagere overheden, zoals provincie en gemeenten, kosten hebben gemaakt voor rampen en zware ongevallen. Hoog Water 1995 is hier een goed voorbeeld van. Maar ook de extreme regen in 1998. Daar zijn door gemeenten kosten gemaakt die de vast gestelde drempelwaarde te boven gingen. Op zo’n moment kon aanspraak worden gemaakt op een vergoeding vanuit ‘de artikel 25 regeling’. Voor de regionale brandweer geldt een dergelijke regeling ook, maar daarvoor is de wettelijke grondslag de Brandweerwet 85. Andere uitkeringen Naast bovenstaande regelingen kan het Rijk ook een greep doen in de staatskas, bijvoorbeeld in de vorm van subsidies vanuit het ministerie van Economische Zaken. Met name als het gaat om ondersteuning van bedrijven met schade. Getroffen bedrijven in Enschede hebben daar hun voortbestaan mede aan te danken nadat zij waren getroffen door de vuurwerkramp. Ook directe uitkeringen aan gedupeerden komen voor. Zo heeft het ministerie van Defensie, als direct betrokkene, nabestaanden van de Herculesramp vergoedingen gegeven voor de geleden schade. Los van de uitkeringen die zijn gedaan vanuit de werkgever-werknemer verbintenis.
2.4
Het aandeel van particulieren Als het gaat over de wijze van afhandelen van schade bij rampen, spelen particulieren een belangrijke rol. Eén van de grootste particuliere organisaties die zich met schade afhandeling bezighoudt, is het Nederlandse Rode Kruis. In 1935 is de Stichting Nationaal Rampen Fonds (NRF) opgericht. Het doel van deze stichting is: ‘het ledigen van materiële noden van particulieren die zijn ontstaan door rampen die enig deel van het Koninkrijk betreffen en die naar het oordeel van het bestuur als nationale ramp moeten worden beschouwd.’12 Het NRF speelde een voorname rol bij onder andere de watersnood in Zeeland, aardbeving en overstroming in Limburg (1993 en 1995), de orkanen op de Antillen (1995, 1998, 1999) en de Vuurwerkramp in Enschede (2000). Opmerkelijk is dat het NRF geen vergoedingen verstrekt aan bedrijven. Dat is dan tevens een punt van kritiek dat telkens over het NRF heen komt. Het vangnet voor particulieren geldt niet voor de (kleine) bedrijven. En juist de kleine bedrijven lijden het meeste bij rampen. Faillissement is bij gebrek aan bedrijfskapitaal een grote dreiging. Naast het NRF zijn er per gebeurtenis tal van andere kleine particuliere stichtingen die initiatieven ontplooien ten behoeve van burgers en bedrijven. Veelal zijn deze zeer specifiek. Een sprekend voorbeeld is het noodfonds voor kunstenaars. Dit fonds is door kunstenaars in het leven geroepen voor de vakgenoten die getroffen waren door de Vuurwerkramp in Enschede13. Bij dit soort particuliere initiatieven gaat het vaak om een financieel gebaar dat de totale schade zeker niet zal dekken.
11
J. Mesu, Openbaar bestuur no. 9, Financiële nazorg bij rampen, 1997, blz. 8-13 zie www.rodekruis.nl 13 De Twentsche Courant, Ruim drie ton in noodfonds voor kunstenaars, 3 augustus 2000. 12
10
2.5
Het proces Om een goed beeld te krijgen van het totaal van de financiële afwikkeling van schade bij rampen, is het praktisch om deze afwikkeling als een proces te bezien. Dit proces is weer te geven in een flowchart. Opmerkelijk is de driedeling die er is. De basis van de afhandeling van de schade ligt bij de verzekeringsmaatschappijen. Onder een polis wordt verstaan een overeenkomst tussen een verzekerde en een verzekeringsmaatschappij. Als er geen polis is of deze geeft geen dekking, is er een mogelijkheid van schade afhandelingen via regelingen van de overheid. Mochten die geen soelaas bieden, dan blijft het particuliere initiatief van fondsen over. Hiervan is het NRF de meest bekende, maar dat kunnen dus ook allerlei andere spontane initiatieven zijn. Het geeft echter geen enkele vorm van zekerheid. Schematisch is dit in figuur 2 weergeven.
Gebeurtenis /ramp
n Schade ja/nee? J
Vaststellen schade
n Polis Ja/nee? n
J Regeling ja/nee?
n Uitkeren j/n J
Uitkering Verzekering
n Uitkeren j/n J
J
Uitkering Overheid
Figuur 2
Alterna tief j/n?
n
J
n Uitkeren j/n J
alternatieve uitkering (privaat)
geen uitkering
11
3
De oorsprong van de huidige regelingen
De regelingen die momenteel in Nederland van kracht zijn, kennen een grillige geschiedenis. Eén duidelijk kenmerk is de steeds verdergaande verfijning van de regelingen. Er is sprake van een tendens van algemene regelingen en verzekeringen naar steeds specifiekere. De eerder genoemde verzekering voor zoetwater overstromingen is daar een sprekend voorbeeld van. Naast het specifieker worden, neemt ook de complexiteit toe. In het grijze verleden werden rampen geaccepteerd als een act of God. Daarmee was er ook de acceptatie dat schade niet vergoed werd. Maar omdat men direct in de bestaanszekerheid werd aangetast, ontstonden er samenwerkingsvormen, waarbij gedupeerden door familie en buren weer op de been werden gebracht. Vandaar uit ontstonden onderlinge waarborg maatschappijen. Die met name brandrisico’s gingen verzekeren. Het verzekeren werd van hieruit steeds specifieker. Een deel van de schade door de Watersnoodramp in 1953 is vergoed door het rijk, de verzekeringsmaatschappijen en het Nationaal Rampen Fonds.(Nationale Nederlanden had toen nog een polis die overstroming door zeewater dekte en kwam hierdoor in grote financiële moeilijkheden) Een ander deel van de schade is nooit vergoed. De omvang was zo enorm dat dit ook voor onmogelijk werd gehouden. De reactie op deze ramp was het Deltaplan. Preventieve maatregelen moeten voorkomen dat dit nogmaals kan gebeuren. Een zout water overstroming kan sindsdien niet meer worden verzekerd, omdat de omvang niet meer gedekt kon worden door verzekeringsmaatschappijen en omdat men er van uit kon gaan dat het niet meer voor zou komen. Erg grote rampen deden zich sindsdien niet meer voor. In de jaren 80 werd de rampenbestrijding gereorganiseerd. Nazorg en daarin de schade afhandeling waren nog onbesproken onderwerpen. Rampen bestrijding was hoofdzakelijk een gemeentelijke taak geworden. Artikel 25 in de toenmalige Rampenwet ging over de bijdrage van het rijk aan lagere overheden in de daadwerkelijke kosten van de rampenbestrijding. Met de nadruk op bestrijding tot aan de nazorg fase. Pas in het begin van de jaren 90 deden zich enkele incidenten voor waarbij de afhandeling van schade helder in beeld kwam. Of eigenlijk de problemen van de afhandeling van die schade. Vanaf dat moment is de overheid zich gaan bezinnen op de rol als vangnet voor gedupeerden bij rampen.
3.1
De overheid, hoe kwam de WTS tot stand In 1992 werd Nederland opgeschrikt door een aardbeving in Limburg. Om twee redenen schrok de Nederlander. Het feit dat de aarde ook in Nederland kan beven leverde nogal wat angst op. Maar het feit dat de ontstane schade aan huis en haard niet werd vergoed door een verzekering waaraan men jaren lang premie betaalde, werd wellicht nog als meest schokkend ervaren. Het Nationaal Rampen Fonds en het rijk hebben hier toen uitkomst geboden. Toen in 1993 en 1995 het rivierwater ons tot de lippen steeg, ontstonden er opnieuw situaties waarbij niet door aansprakelijkheid, schade kon worden verhaald op de veroorzaker. Iets wat bijvoorbeeld wel kon bij explosie van een vuurwerkfabriek in Culemborg in 1991 en de crash van een F16 in Hengelo in 1992. De ontstane schade door rivierwater en de dreiging ervan, werd opnieuw grotendeels door de overheid (bedrijven) en het Nationaal Rampen Fonds (particulieren) betaalt. Afgewezen wetsvoorstel Het kabinet heeft toen besloten om te kijken of er niet een regeling tot stand kon worden gebracht met organisatorische en financiële betrokkenheid van verzekeraars14. In mei 1995 is daartoe een convenant gesloten met het Verbond van Verzekeraars. De gedachte achter dit convenant was dat
14
Brief minister van Binnenlandse Zaken aan de Tweede Kamer, 24 640, nr.1, Dekking van schade ten gevolge van rampen, 1995-1996
12
de kosten voor een regeling konden gedekt vanuit een percentage van brandschade verzekeringen. Dit heeft tot een voorstel geleid voor de Wet aanspraak op zoetwater overstromings- en aardbevingschade. Dit voorstel is voorgelegd aan de Raad van State voor advies. Het advies van 14 december 1995 was echter negatief. Hiermee is een belangrijke toon gezet voor de huidige wijze van afhandelen van schade. De Raad van State vond financiering van de afwikkeling van schade van voornoemde natuurrampen op de wijze zoals in het wetsvoorstel omschreven, niet op zijn plaats. Daarvoor had hij een aantal redenen. Enkele zijn hieronder genoemd: - Op grond van artikel 21 van de grondwet, waarin de zorgplicht van de overheid ten aanzien van de bewoonbaarheid van het land wordt genoemd, acht zij de algemene middelen als financiering methodiek voor afhandeling van de schade van natuurrampen het meest voor de hand liggend. - Vanuit die benadering komt de onderlinge solidariteit van de Nederlandse bevolking het meest tot zijn recht. - Als het verzekeringsfonds ontoereikend zou zijn, worden de algemene middelen toch weer aangesproken. - In het wetsvoorstel ontbrak een wezenlijke financiële bijdrage van het rijk. - Het ontbrak aan principiële argumenten om alleen de brandverzekeraars het risico te laten lopen. - Zoetwater overstromingsrisico’s zouden grotendeels worden weggenomen door de uitvoering van de Deltawet grote rivieren. Een aparte regeling voor dit type schade vond de raad dus niet op zijn plaats. Hoe dan verder? De toenmalige ministers Zalm en Dijkstal hebben in een brief15 aan de Tweede Kamer een voorstel gedaan voor een vervolgtraject na de afwijzing door de Raad van State. Er waren twee opties. Doorgaan op de ad hoc wijze die tot dan toe werd gehanteerd. Of een nieuw wetsvoorstel maken. Het voordeel van deze laatste optie is dat potentiële gedupeerden vooraf weten op welke tegemoetkoming kan worden gerekend indien zich een ramp voordoet. Daarnaast zou een grotere eenvormigheid ontstaan ten aanzien van de te hanteren vergoedingen systematiek. En als derde voordeel zou het besluitvormingsproces worden gestroomlijnd door een wettelijke regeling. Hierdoor zou dan geen politieke besluitvorming over een vergoedingentraject nodig zijn. De verzekeraars zouden in geen geval als financieel risicodragende partners betrokken worden. De WTS Het kabinet besloot een nieuwe wet voor te bereiden. Een wet die voorgaande problemen zou omzeilen, maar die de burger een groot gevoel van zekerheid geven als het gaat om schade bij (natuur)rampen. Deze wet kwam niet zonder slag of stoot tot stand. Het meest opvallend aan de discussie en het traject is wel de reactieve benadering op voorgaande rampen. Met name de aardbeving en de hoog watersituatie van 1995 speelde een voorname rol. Heftige discussies hebben zich voorgedaan over schaal 4.4 of 4.5 op de schaal van Richter, als maatstaf voor het in werking kunnen treden van de wet. Maar ook het risico van overstromen. Mocht dat 1/35 of 1/50 jaar zijn. Dat laatste is het uiteindelijk geworden. Hiermee is een onzeker voorval verder gedefinieerd. In het voorstel zijn sommige beslissingen verder opgehangen aan Algemene Maatregelen van Bestuur of aan Ministeriele beschikkingen. Ook daarover was voldoende discussie. Uiteindelijk heeft de roep om snelheid van afhandeling van schade gewonnen. Het debat op 12 november 1997 in de Tweede Kamer was levendig.
15
Brief minister van Binnenlandse Zaken aan de Tweede Kamer, 24 640, nr. 1, Dekking van schade ten gevolge van rampen, 1995-1996
13
Maar ook de Eerste Kamer had zo haar bezwaren; vragen van de VVD fractie of het specifiek benoemen van een aantal ramptypen niet het begin van een lange weg zou worden16? Het artikel 3 van de WTS zou het kabinet voldoende ruimte bieden voor de toepassing van de wet voor andere ramptypen. In de toelichting aan de Eerste Kamer geeft de toenmalige minister Dijkstal expliciet aan dat uit overleg met verzekeraars nogmaals was gebleken dat een verzekering voor overstromingsschade door zoetwater, zonder overheidsbemoeienis, geen haalbare kaart was. Op 25 mei 1998 wordt de Wet Tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen, aangenomen. In datzelfde jaar wordt ze toegepast bij de extreme regen in grote delen van Noord en Oost Nederland. Het kabinet verklaart op die gebieden de wet van toepassing, de minister van BZK is verantwoordelijk. Voor andere delen van Nederland waar ook grote schade is geleden bij agrarische bedrijven, komt een aparte Oogstschade regeling. De minister van LNV wordt hier verantwoordelijk gesteld voor de uitvoering.
3.2
Inhoud van de WTS In de Wet Tegemoetkoming Schade bij rampen en zware ongevallen is getracht zo goed mogelijk vast te leggen wanneer er sprake is van een ramp. Deze poging is ondernomen omdat het juist niet de bedoeling was van de wetgever om een open einde regeling te maken. Voorts wilde de wetgever de burger en het bedrijfsleven een stuk zekerheid geven. Hier onder wordt een korte omschrijving gegeven van de werking van de schaderegeling. Wanneer een vergoeding Als de WTS van kracht is dan heeft een gedupeerde heeft recht op een schadevergoeding indien: hij schade heeft geleden; deze schade rechtstreeks het gevolg is van een overstroming door zoetwater, een aardbeving dan wel een ramp of een ander zwaar ongeval; hij zich in het aangewezen schade gebied bevindt. Dit bovenstaande lezende geeft een gevoel dat er veel mogelijk is met deze regeling. Maar een regeling zou geen regeling zijn als er ook niet een aantal uitsluitingen in zouden zitten. Hierdoor wordt de wet al weer een stuk minder ruim. Een gedupeerde namelijk heeft geen recht op een schade vergoeding als: de schade of kosten redelijkerwijs verzekerbaar waren; de gedupeerde uit andere hoofde een tegemoetkoming kan krijgen; de schade of kosten zijn veroorzaakt door eigen schuld van gedupeerde; de gedupeerde onvoldoende maatregelen heeft getroffen ter voorkoming of beperking van de schade; schade en kosten die het gevolg zijn van een overstroming van zoetwater en zijn ontstaan aan door algemene maatregel van bestuur aan te wijzen activiteiten in het winterbed van een bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen rivier. De soort vergoeding De schade die vergoed zou kunnen worden is: de schade aan woningen, de woonwagen of het woonschip; de schade aan de inboedel; de schade aan openbare infrastructurele voorzieningen; de schade aan vaste of vlottende activa; de teeltplanschade; de bedrijfsschade; opstartkosten; evacuatiekosten per risicoadres; de beredderingskosten per risicoadres; de kosten voor opruiming per risicoadres;
16
Minister Dijkstal, Memorie van antwoord op vragen van de Eerste kamer,25 159, nr 140b, 1997-1998
14
De schade wordt nooit geheel vergoed. Ten eerste is er een drempelbedrag waarboven het schade bedrag moet uitkomen. Afhankelijk van de hoogte van het bedrag wordt een percentage uitgekeerd. Daarbij gaat men dan uit van de schattingen van de schade door onafhankelijke schade-experts. Deze schatten de schade aan de hand van de normen zoals die bij verzekeraars worden gehanteerd. De drempelbedragen, eigen bijdragen en uitkeringshoogten worden bij ministeriële regelingen vastgesteld. Wanneer treedt de wet in werking In de WTS zijn bepalingen opgenomen voor gebeurtenissen wanneer de wet wel of niet in werking treedt. De wet treedt in werking: voor die gedeelten van de Maas waar nader omschreven waterkeringen aanwezig zijn en de kans op een overstroming kleiner is dan 1 maal per 50 jaar; bij het buiten hun oever treden van andere (zoete) wateren binnen Nederland waar geen waterkeringen zijn; bij het overlopen of bezwijken van waterkeringen voor en door zoetwater; als er een trilling is van het aardoppervlak als gevolg van een plotselinge beweging van de aardkorst, met een magnitude van minimaal 4,5 op de schaal van Richter; als bij koninklijk besluit een andere ramp of zwaar ongeval zou worden aangemerkt, die dan van ten minste vergelijkbare orde is als een overstroming door zoetwater of een aardbeving. Om de wet uit te kunnen voeren moet ze dus eerst in werking worden gezet. Hiervoor is een ministeriële regeling nodig. In die regeling(en) moet(en) dan: het schade gebied worden vastgesteld; een termijn worden genoemd waarbinnen teeltschade (verlies of beschadiging van gewassen, vermindering van kwaliteit en kwantiteit van het niet tijdig of niet kunnen uitvoeren van voorgenomen teelt van gewassen) kan worden aangemerkt; een termijn worden benoemd voor bedrijfsschade (schade door het niet kunnen uitvoeren of verminderd kunnen uitvoeren van voorgenomen produktie); eventuele andere schade of kosten anders dan in de wet staan, worden omschreven waarvoor een tegemoetkoming zou kunnen worden gekregen; de aanvraag termijn voor schadevergoeding worden vastgesteld; worden vastgesteld of er voorschotten zullen worden verstrekt.
3.3
De rol van verzekeraars Verzekeringsmaatschappijen spelen bij schade immer een prominente rol. In het dagelijkse leven wordt door sommige verzekeraars beweerd dat ze alle risico's kunnen verzekeren. Er zijn vele soorten polissen en in al die polissen staan vele uitsluitingen. Zoals in paragraaf 2.1 reeds is aangegeven, is een oncalculeerbaar risico een risico waarvoor geen statistieken zijn, of binnen afzienbare tijd niet te verwachten zijn. Op grond hiervan is het aannemelijk dat het Verbond van Verzekeraars in 1995 een convenant afsloot met de minister van Binnenlandse Zaken om te werken aan een verzekeringsfonds voor rampen. De basis hiervan was de verhoging van premies van brandschade verzekeringen. Op basis van de aanwezige casuïstiek zag het Verbond van Verzekeraars mogelijkheden voor een polis voor schade door aardbevingen en zoetwater overstromingen. Die casuïstiek zou kunnen worden gehaald uit de geometrische en meteorologische statistieken. Er was een lange reeks cijfers voorhanden waarmee risico's op aardbevingen en overstromingen in Nederland konden worden berekend. De omvang van de schade werd daarmee ook enigszins in kaart gebracht. Echter was de conclusie van de Raad van State wellicht een juiste door te veronderstellen dat bij een exorbitante omvang van schade, een eventueel
15
rampenverzekeringsfonds ontoereikend zou zijn geweest. Dat de globalisering van de financiëleen verzekeringsmarkt pas de laatste jaren een enorme vlucht heeft genomen, zou hierin een rol hebben gespeeld. Door deze globalisering is het mogelijk grote financiële verzekeringsrisico's elders op de wereld te herverzekeren. Een aardig voorbeeld hiervan is de grote herverzekeraar uit Zwitserland, 'Schweizer Rück'. Uit meteorologische gegevens en uit trends van schade bedragen van voorgaande jaren17, is ze in staat risico's op stormen en de financiële gevolgen daarvan in kaart te brengen, en dus te herverzekeren.
Rampenscenario Nadat de wetgeving voor de afhandeling van schade bij rampen in 1995 een andere wending heeft genomen, heeft de verzekeringsbranche zich enigszins afzijdig gehouden. Wel heeft het Verbond van Verzekeraars blijvend energie gestoken in het product 'salvage na brand'. De stichting Salvage, die nauw samenwerkt met de brandweer, heeft ondertussen de nodige kennis en vaardigheden opgedaan bij meer dan alleen kleine incidenten. Zo is de basis voor uitbreiding van haar activiteiten gelegd bij de crash van een F 16 in een woonwijk in Hengelo in 1992. De Stichting Salvage heeft toen aan de lijve ondervonden wat de kracht is van een organisatie die regelmatig 'met beide benen in het bluswater staat'. Ze kent de spelers op het rampterrein en de spelers in de markt van de verzekeraars. Mede op basis hiervan heeft het Verbond van Verzekeraars het rampenscenario18 ontwikkeld. In dit scenario zijn afspraken gemaakt over de wijze waarop verzekeraars te werk gaan bij een ramp of zwaar ongeval waarbij veel schade is. Een voorname rol daarin spelen de schade-experts, dezelfde schade-experts overigens die een rol kunnen spelen bij de uitvoering van de WTS. Recente ontwikkelingen De uitspraken van de minister van BZK aan het adres van de Eerste Kamer19, veronderstellen dat het niet haalbaar zou zijn de verzekeraars risico's te laten dekken voor zoetwater overstromingen. Maar echter naar aanleiding van de extreme regen in 1998 heeft het kabinet toch opnieuw een verzoek gedaan aan het Verbond van Verzekeraars om de mogelijkheden te bezien voor een verzekering voor waterschade. Op 14 december 1999 overhandigde de voorzitter van het Verbond van Verzekeraars een rapport aan de staatssecretarissen van Ministerie van BZK en Verkeer & Waterstaat. Daarin staan de resultaten van een onderzoek naar de mogelijkheden van de verzekerbaarheid van schade veroorzaakt door zoetwater overstromingen. Binnen het Verbond zijn afspraken gemaakt en er zijn sindsdien polissen op de markt waarin schade aan opstallen, inboedels en inventarissen verzekerd kan worden. Oogstschade blijft nog steeds onverzekerbaar. Net als schade ontstaan door zoetwater na een dijkdoorbraak of rivier overstromingen door gebeurtenissen in het buitenland. Het is dus nu wel mogelijk een polis af te sluiten voor de schade ontstaan door regenwater. Dat er op dit moment nog niet veel bedrijven en particulieren zijn die zo'n polis hebben, is eenvoudig te verklaren. Her gaat hierbij niet om de hoogte van de premie. Dat valt alleszins mee. Het komt omdat poliskosten verhogingen niet zondermeer mogen worden doorgevoerd. Dit is dan een ontbindende voorwaarde voor een verzekerde. Uit concurrentie overwegingen zijn de verzekeringsmaatschappijen daarom terughoudend met het aanpassen van deze polissen.
17
Alert, 17e jaargang nr 5, Schade door stormen en aardbevingen naar recordhoogte, mei 2000 Verbond van Verzekeraars, Den Haag, Rampenscenario, 1999 19 Minister Dijkstal, Memorie van antwoord op vragen van de Eerste kamer,25 159, nr 140b, 1997-1998 18
16
4
Regelingen in het buitenland
Kenmerkend voor het Nederlandse systeem van afhandelingen van schade bij rampen, is de ad hoc benadering. Ieder incident wordt afzonderlijk bekeken en een eventuele regeling wordt afgestemd op de ramp en haar slachtoffers. In dit hoofdstuk zal een aantal situaties in het buitenland worden bekeken. Het grove onderscheid wordt gemaakt tussen aanvullende financiering door de overheid en volledige private financiering. De mate van overheidsbemoeienis verschilt echter weer per land. Zo is het mogelijk een volledige financiering te hebben door de burgers zelf, maar waar wel aan fondsvorming is gedaan met behulp van wettelijke regelingen. Of waar de overheid zich er in zijn geheel niet mee bemoeid (Zweden).
4.1
Aanvullende financiering vanuit de overheid België In België is er een Koninklijk besluit uit 1976 dat financiële compensatie mogelijk maakt voor gedupeerden van natuurrampen of andere onvoorziene grootschalige calamiteiten. Vanuit het Nationale Rampen Compensatie Fonds kunnen betalingen worden gedaan. Een gebeurtenis moet dan vanuit de overheid wel als nationale ramp worden opgemerkt. De overstromingen van 1993 en 1995 waren daar een goed voorbeeld van. Schade moet binnen 6 maanden op provinciaal niveau worden geclaimd. De toewijzing gebeurt ook op provinciaal niveau. De uiteindelijke uitkering geschiedt door het fonds. Dit fonds wordt beheert door het Ministerie van Verkeer en Infrastructuur. Het grote nadeel van dit systeem is de enorme bureaucratie en derhalve stagneert uitkering vaak. Opmerkelijk is dat de uitbetalingen van de wateroverlast in 1993 nog niet waren uitgekeerd, toen in 1995 het water op nieuw omhoog kwam.
4.2
Financiering door verzekeringen Frankrijk In Frankrijk vergoeden verzekeringsmaatschappijen de schade ontstaan door rampen via het zo geheten 'CatNat'-systeem. (Catstrophes Naturelles). Bij wet is geregeld dat op het moment dat er op regeringsniveau een rampverklaring wordt afgegeven, verzekeringsmaatschappijen binnen 3 maanden 90 % van de claims moeten hebben afgehandeld. Deze vergoedingen worden gedaan door de verzekeraars zelf. Zij kennen daarvoor een systeem van opcenten op premies voor, meestal brandverzekeringen voor opstal en inboedel. Het nadeel van dit systeem is dat verzekeraars er goed aan kunnen verdienen. Er is bijvoorbeeld geen behoefte aan een herverzekering via een nationaal herverzekeringsfonds20. Ook geeft het verzekeraars een bepaalde macht. Zij kunnen (en nemen) uitsluiting in hun polissen op als overheden bijvoorbeeld te weinig infrastructurele maatregelen hebben getroffen. Voordelen van dit systeem zijn de strakke regeling en de helderheid voor gedupeerden. Door de strakke wettelijke kaders is doorgaans 98 % van de uitkeringen binnen 3 maanden geregeld. Gedupeerden weten snel waar ze aan toe zijn. Potentiële gedupeerden hebben die zelfde
20
U. Rosenthal e.a., Springer-Verlag Berlin Heidelberg, Flood response and crisismanagement in Western Europe, 1998, blz. 212
17
helderheid daarom vaak ook. Wat dus inhoudt dat er een redelijke zekerheid is over de wijze waarop de financiële schade bij rampen in Frankrijk wordt afgehandeld. Denemarken Denemarken heeft sinds eind 2000 een nieuwe wet die schadevergoeding regelt bij overstromingen en grote stormen. Deze wet regelt het zo genaamde ‘floods and hurricane fund’. Dit fonds wordt beheerd door het ministerie van financiën en wordt gevoed door een systeem van opcenten op de inboedel verzekering van particulieren en bedrijven. De verzekeraars dragen dus een deel van de geïnde premie af aan dit fonds. Deze wet is tot stand gekomen nadat in Denemarken een tweetal overstromingen en een grote storm grote, niet verzekerde, schade had aangericht. Normaal gesproken moet men in Denemarken terugvallen op een verzekering. Dit lijkt erg veel op het systeem in Nederland. Een reagerende overheid die zich verantwoordelijk voelt. Denemarken heeft de laatste jaren naast de drie genoemde gevallen, geen schade door rampen gehad.
Duitsland Duitsland is door het deelstaten model niet als één land te vergelijken als het gaat om de rampenbestrijding en afhandelingen van een ramp. Maar in principe kan gesteld worden dat de Duitse overheid terughoudend is bij de financiële afhandeling van schade door rampen. Dat wordt eigenlijk in zijn geheel overgelaten aan de private verzekeringsmarkt. De gewone verzekeringen voor opstal en inboedel dekken in de regel niet de schade door ‘Naturkatastrophen’. In het Duitse verzekeringswezen zijn speciale ‘Elementarversicherungen’ die men kan afsluiten tegen schade veroorzaakt door zo genaamd ‘höheren Gewält’. Ook in Duitsland geldt vanzelfsprekend het veroorzakers principe. De veroorzaker van de schade moet betalen. In basis door middel van de Wettelijke Aansprakelijkheid verzekering. Maar als deze gelimiteerd is, moet de veroorzaker, logischerwijs, zelf de rest van de schade betalen! De Duitse centrale overheid of een getroffen deelstaat kent wel financiële regelingen, maar dan in de vorm van leningen. Hiervoor is geen procedure of regelgeving. In de deelstaat Bayern is het in ieder geval als volgt geregeld21. Indien deze deelstaat getroffen wordt door een ramp, dan zal via democratische lijnen het parlement de deelstaat regering verzoeken om tot een regeling met getroffenen te komen. Deze regelingen bestaan dan uit leningen tegen zeer gunstig rente tarief, om burgers en ondernemers uit de ergste nood te halen. Zweden In Zweden heeft men niet zo’n uitgebreide ervaring met schade door rampen. Of dit mede bepalend is voor de financieringsmethodiek van schade bij rampen, is onbekend. Zweden kent namelijk geen overheidsbemoeienis bij schade door rampen22. Wel is er een vorm van financiële ondersteuning vanuit de centrale overheid voor de gemeentelijke overheid in geval van de bestrijding van rampen. Te vergelijken met onze artikel 25 regeling. Particulieren en bedrijven kunnen niet terug vallen op de achtervang van de overheid. De oplossing voor de dekking van schade moet worden gevonden in de private verzekeringsbranche. Maar net zoals bij ons, zijn sommige risico’s onverzekerbaar.
21 22
Herr ir. G. Bumiller, cdt Feuerwehr Nürnberg, interview, april 2001 Mr. K. Hedström, Swedisch Rescue Service Agency, Karlstad, interview, feb. 2001
18
5
Wat zijn de knelpunten bij afhandeling van schade
Zoals blijkt uit het vorige hoofdstuk, wijkt het Nederlandse systeem van de afhandeling van schade bij rampen af van dat bij een aantal andere landen. Omdat er hoofdzakelijk Europese landen worden vergeleken, is verklaring op grond van grote cultuur- of economische verschillen niet te geven. In dit hoofdstuk komen de knelpunten aan de orde die zich voordoen bij de afhandeling van de schade bij rampen in Nederland Het eerste knelpunt ontstaat door de verandering van de mens en de maatschappij. Vroeger werd schade vaker geaccepteerd, tegenwoordig tracht men iedere vorm van schade financieel gecompenseerd te krijgen. In de eerste paragraaf wordt ingezoomd op de knelpunten veroorzaakt door de veranderende mens in zijn omgeving. Het tweede knelpunt is de wispelturigheid in de regelgeving. De Nederlandse overheid worstelt al vanaf het begin van de jaren 90 met het vraagstuk van financiële afhandeling van schade. Doet zich een probleem voor, dan reageert de overheid. De theorie van de beleidsramen van Kingdon komt daarbij in beeld. Het derde knelpunt is de wijze waarop de afhandeling van schade is georganiseerd. Deze blijkt al net zo veranderlijk te zijn als de regelgeving. Gedupeerden hebben last van onduidelijkheid en vertraging. Dit komt mede door gebrek aan voorbereiding. Dit is een vierde knelpunt. Wie doet nu wat en wanneer? De meest recente praktijkcase is de vuurwerkramp in Enschede. In de laatste paragraaf wordt aandacht besteed aan de tendensen die waarneembaar zijn vanuit die praktijkcase. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een korte analyse van deze case en de visie van de commissie Oosting.
5.1
Veranderingen van mens en maatschappij Wat zijn de knelpunten bij de afhandeling van schade? Vanuit historisch perspectief is er de waarneming dat de maatschappij verandert en dat op een gegeven moment iets als een knelpunt wordt gezien wat daarvoor nooit als zodanig werd ervaren. Veranderingen van mens en maatschappij veroorzaken dus ook knelpunten. In de ontwikkeling van de rampenbestrijding is het ‘veiligheidsketen’-denken ontstaan. Pro-actie, preventie, preparatie, repressie en nazorg. De afhandeling van schade hoort thuis in die laatste schakel van de veiligheidsketen: nazorg. Nazorg staat dus voor afhandeling, maar ook voor de start van een terugkoppeling naar het begin van de keten. Bij iedere ramp of zwaar ongeval wordt gezocht naar de oorzaak om te kunnen leren23 van het incident. We hebben in de gaten dat onze maatschappij zo complex24 wordt dat we iedere gebeurtenis moeten aangrijpen om te voorkomen dat zoiets weer gebeurt. Twee keer dezelfde ramp met dezelfde gevolgen accepteren we niet. Vandaar de dwangmatige wens om te leren, als element van maatschappelijke-, technologischeen sociale vooruitgang. In dat zelfde non-acceptatie perspectief behoort de acceptatie van gevolgen van rampen. In de veertiende eeuw werden pest epidemieën gezien als onvermijdelijke Act of God, met een kennelijk doel. De watersnoodramp in 1953 geeft al een duidelijk ander beeld. Het "dit nooit meer", heeft er toe geleid dat het natuurgeweld door zeewater naar de hand van de inwoners van ons land is gezet. Nog geen halve eeuw verder is de acceptatie van rampen in Nederland gereduceerd tot bijna nul. Of dat nu natuur- of man-made rampen zijn, maakt niet uit.
23 24
M.J. van Duin, Van rampen leren, 1992, blz. 258-296 C. Perrow, Normal accidents; living with hight risk technologies, 1984
19
Dat rampen in Nederland niet meer worden geaccepteerd als normaal verschijnsel, is wellicht te verklaren door het feit dat men leeft in de "illusie van onkwetsbaarheid"25. Het positieve effect van dit psychologisch mechanisme is dat het een bescherming geeft tegen de dreigingen van rampen en calamiteiten van alle dag. Zo kunnen mensen deelnemen aan het verkeer zonder gehinderd te worden door angstige gevoelens voor de gevolgen van ongevallen. Bezoekers van de Floriade die besmet zijn door de legionella bacterie in 1999, hebben geen van allen ook maar een seconde stil gestaan bij de gedachte dat ze wel eens besmet konden worden. Mensen in onze westerse maatschappij worden van jongs af aan bevestigd in de verwachting dat het wel goed zal gaan. Lichamelijk loopt men weinig gevaar. Op het moment dat er plotseling een gebeurtenis plaats vindt waarbij mensen persoonlijk bij betrokken zijn, is dat een enorme schok. Zo’n gebeurtenis wordt dan vanuit de psychologie aangeduid als een schokkende of traumatische gebeurtenis. Stressreacties zijn het gevolg. Vanuit dit psychologisch perspectief kan ook worden verklaard waarom verlies als schade wordt aangemerkt en dus niet wordt geaccepteerd. Het verstoort het beeld van de onkwetsbaarheid, dat het leven redelijk overzichtelijk, beheers- en voorspelbaar is. Het "jammer en opnieuw beginnen" is er niet meer bij. Aansprakelijkheid Vanuit het bovengenoemde perspectief kan ook de toegenomen aandacht voor aansprakelijkheid (claimcultuur) worden verklaard. Omdat, zoals reeds gesuggereerd, iedereen behalve God de schuld gegeven kan worden, wordt steeds vaker gekeken of er aansprakelijkheidsstelling in civielrechtelijke zin mogelijk is. Iemand moet toch aansprakelijk gesteld worden voor het leed dat is aangedaan? Dat vinden we rechtvaardig. Het Burgerlijk Wetboek (nr., 6 artikel 162, onrechtmatige daad) geeft daarvoor de mogelijkheid mits vast staat wie aansprakelijk is voor de schade. Letselschade advocaten dienen zich een paar dagen na de ramp direct aan. Dit verschijnsel kan met name worden waargenomen na de vuurwerkramp. Met de overheid als mikpunt werd het proces ingezet van civielrechtelijke genoegdoening. De reden waarom niet SE Fireworks aansprakelijk wordt gesteld is heel eenvoudig, het bedrijf heeft een polis die slechts voor 2.5 miljoen uitkeert26. Voor een handvol gedupeerden is een collectief van letselschade advocaten aan het werk gegaan. De inzet hiervan is vergoeding van schade van de slachtoffers van de vuurwerkramp. Ten tijde van het schrijven van deze scriptie is het proces nog in volle gang. De vraag is of een nieuwe tendens in Nederland is geboren. De overheid als melkkoe door civiel recht?
5.2
Opportunistische regelgeving Een ander knelpunt bij de afhandeling van schade is de continue wijzigende regelgeving in Nederland. Met name de laatste 10 jaar is er regelmatig gesproken over hoe om te gaan bij de afhandeling van schade bij rampen. Hoofdstuk 3 geeft een beeld hoe de overheid worstelt met dit vraagstuk. In zijn boek Van Rampen Leren geeft Menno van Duin27 duidelijk weer hoe de overheid leert van rampen. Hij legt de nadruk op het lerend vermogen van de overheid op het gebied van pro-actie, preventie en preparatie. Op het gebied van nazorg heeft de overheid ook nog heel wat te leren. Met name als het gaat om de afhandeling van schade bij rampen, kenmerkt het leergedrag van de overheid zich door opportunisme. Van Duin spreekt dan ook van opportunistisch leren28. De overheid maakt gebruik van de gelegenheid om doelstellingen te verwezenlijken. In de theorie
25
P.J. van der Velde en R.J. Kleber, Handboek voor opvang na rampen en calamiteiten, 1998, blz. 40
26
www.trouw.nl , 18 november 2000
27
M.J. van Duin, Van rampen leren, 1992, blz. 283 M.J. van Duin, Van rampen leren, 1992, blz. 284
28
20
van Kingdon is er sprake van een policy window. Een duidelijk voorbeeld hiervan is de reactie op de aardbeving in Limburg en het verschijnsel hoogwater. Het zijn deze twee elementen die met name worden genoemd bij de totstandkoming van de WTS. Maar ook de extreme regen van 1998 is een voorbeeld. Deze heeft er toe geleid dat opnieuw de overheid naar verzekeraars is gegaan om te praten over de verzekerbaarheid van de overlast van extreme regen. In het kort komt de theorie van Kingdon hier op neer. “We conceive of three process streams flowing through the systems: treams of problem, policies and politics. They are largely independent of one another, and each develops according to its own dynamics and rules. But at some critical junctures the three streams are joined and the greatest policy changes grow out of that coupling of problems, policy proposals and politics29” In hun boek de Een blik achter de gouden muur30 beschrijven Jouke de Vries en Marcel van Dam dit ook nog eens. Er zijn drie stromen, die van problemen, oplossingen en de politiek. In de politiek komt beleid stapje voor stapje tot stand. Er vinden in het moderne politieke systeem slechts kleine beleidswijzigingen plaats. Alleen wanneer de problemen, alternatieven en de politieke stroom elkaar raken, bestaat er de mogelijkheid ze op de maatschappelijke en politieke agenda te plaatsen. Dan is er sprake van een zich openend beleidsraam ('policy window', of 'window of opportunity').
Figuur 3 Het stromenmodel van Kingdon
Een ramp of crisis is een moment waarop het beleidsraam zich opent. In het tot stand komen van de WTS zijn deze momenten duidelijk zichtbaar. Het begint met de aardbeving in Limburg en met een hoogwaterprobleem. Op de politieke agenda verschijnt een wetsvoorstel om de problemen van schade bij dit type rampen het hoofd te kunnen bieden. Dit leidt overigens niet direct tot de WTS. In 1998, als de WTS er is, ontstaat opnieuw een probleem met overvloedige regenval. De WTS wordt toegepast, maar toch blijkt dat een oorspronkelijke wens uit de politiek, ook nu weer de kop opsteekt. Men wil graag dat schade door regenval wordt gedragen door de verzekeraars. De regenval in 1998 bleek als crisis ook weer een policy window, want het kabinet vraagt de verzekeraars opnieuw te kijken naar de mogelijkheden van dekking van schade als gevolg van regenval. Uiteindelijk komt het Verbond van Verzekeraars dus eind 1999 met een voorstel. Zonder crisis in 1998 was dit niet gebeurd. Waarom is de regelgeving nu een knelpunt in de afhandeling van schade? Doordat de schades in de laatste 10 jaar zich met een rap tempo aandienden, bleek dat er per ramp een ander scenario 29 30
J.W. Kingdon, , Agendas, alternatives, and public policies,1984 J. de Vries en M. van Dam, Een blik achter de gouden muur, politiek-bestuurlijk management, 1998, hfst. 5
21
nodig was voor tegemoetkomingen in schade. Voor iedere gebeurtenis waarbij de overheid overgaat tot het verstrekken van geld als tegemoetkoming, wordt een andere regeling gemaakt. De WTS is immers een wet waarbij pas tot uitkering kan worden overgegaan indien er een specifieke regeling wordt ingesteld door de regering. En indien de WTS niet van toepassing kan worden verklaard, heeft de overheid in voorkomende gevallen gezocht naar andere mogelijkheden en daarvoor dan weer regelingen ontworpen (zie ook paragraaf 5.6). De burger weet nooit van tevoren of er een schadevergoeding zal zijn vanuit de overheid of niet, zelfs met de WTS niet. De wet zelf is enigszins paradoxaal. Ze geeft de mogelijkheid tot zekerheid, maar de zekerheid zelf niet. Ofwel, de overheid heeft een wet om tegemoetkoming bij schade uit te voeren. Maar of dat ook gebeurt is situationeel afhankelijk. De doelstelling was de burger meer zekerheden te geven. Dit is slechts ten dele gelukt. In paragraaf 5.3 wordt daar nog wat verder op in gegaan.
5.3
Verschuivende uitvoering Slechts vanuit de optiek van de benadeelden is er sprake van knelpunten bij afhandelingen van schade. In de vorige paragraaf is ingegaan op de regelgeving. Nu komt de uitvoering van regelgeving aan bod. Ook deze, logischerwijs omdat ze volgt, varieert in tijd en plaats. Naast de onzekerheid wat de burger krijgt, is er ook de onzekerheid hoe en wanneer er een tegemoetkoming is bij schade bij rampen. Bij rampen zijn diverse organisaties betrokken bij het bestrijden van de ramp en te zorgen dat de ontwrichte maatschappelijke situatie wordt teruggebracht naar normaal. Quarantelli31 heeft daarover een theorie die de organisaties verdeelt in vier groepen. Figuur 4 geeft daarvan een overzicht.
BESTAAND NIEUW
ORGANISATIE STRUCTUUR
Organisaties bij rampenbestrijding
TAKEN ROUTINE
GEEN ROUTINE
TYPE I
TYPE III
TYPE II
TYPE IV
Figuur 4 Organisationele aanpassingen in crisis situaties
De theorie gaat er vanuit dat tijdens rampen werkzaamheden worden gedaan die passen binnen bestaande functies (routine), maar ook die moeten worden gezien als nieuwe functies (niet routine). De organisaties die bekend staan als rampenbestrijders, zullen daarvoor haar bestaande structuren kunnen gebruiken (brandweer, politie, ziekenhuizen, etc) Er zullen ook nieuwe organisaties ontstaan, die er voor de ramp nog niet waren (hulpcomité’s, samenwerkingsverbanden). Door deze variabelen tegen elkaar uit te zetten ontstaan er vier kwadranten. 31
E.L. Quarantelli, Planning for and managing of disasters, a summary of some research findings, 1999
22
Type I = oude organisaties met oude functies; brandweer en politie die respectievelijk brand bestrijden en de orde handhaven Type II = nieuwe organisaties die oude taken vervullen; burgerwachten die de orde handhaven Type III = oude organisaties die nieuwe functies gaan vervullen; defensie die bij hoog water reddingen gaat uitvoeren omdat zij helikopters heeft. Type IV = nieuwe organisatie die nieuwe functies gaan uitvoeren; samengestelde teams van psychologen die opvang gesprekken gaan voeren Voor de afhandeling van schade bij rampen zijn verschuivingen waar te nemen binnen de kwadranten. Tijdens de aardbeving in Limburg in 1992 ontstond onmiddellijk het probleem van de onverzekerde schade. Het was snel helder dat brandverzekeringen de schade aan de opstallen niet zou vergoeden. Maar wie dan wel? En hoe groot was die schade? Een nieuwe taak bij dit type gebeurtenis was het vaststellen van de schade op een uniforme wijze. Hiervoor is ad hoc een groep schade-experts bij elkaar gezet, die uitvoering moesten geven aan die taak (type IV). Na deze gebeurtenis hebben verzekeraars de conclusie getrokken dat als zoiets zich nog een keer zou voor doen, er een organisatiemodel voor klaar moest zijn. Tijdens de hoogwaterproblemen in dat zelfde Limburg eind 1994, kon worden teruggevallen op het organisatiemodel dat ontstaan was tijdens de aardbeving in 1992 (van type IV naar type III). Toen in 1992 in Hengelo een F16 in een woonwijk neerstortte, was het de Stichting Salvage die onmiddellijk de schade afhandeling op zich nam. Verzekeraars gaven de Stichting het vertrouwen en gedupeerden werden snel en adequaat geholpen. Een voorbeeld van taken en organisatie van het type I. Dat heeft zich in Amsterdam bij de Bijlmerramp herhaald. Tijdens de vuurwerkramp in Enschede op13 mei 2000 deed zich een opmerkelijk verschijnsel voor. Ondanks het feit dat vanaf het eerste moment duidelijk was dat veel schade verzekerd was, en dus verzekeraars een grote rol zouden spelen, was het diezelfde Stichting Salvage die onder vuur kwam te liggen. De bestaande structuur werd ter plekke onderuit gehaald. Verzekeraars zagen een nieuwe taak, weliswaar geschoeid op een oude leest. Grote verzekeringsmaatschappijen wilden de ramp gebruiken voor imago doeleinden32, hierdoor liep de bestaande structuur van samenwerken via de Stichting Salvage vast. Een goed voorbeeld van verschuiving van type I naar type II. Een ander voorbeeld is het bureau Laser van het ministerie van LNV. Vanuit het 4e kwadrant is deze organisatie naar het 1e kwadrant geschoven tijdens de afhandeling van de schade van de Vuurwerkramp. Uit het voorgaande is het volgende te destilleren. In geval van rampen en crises zijn er in de wereld van de afhandeling van schade, verschillende organisaties bezig uit diverse kwadranten. Bestaande organisaties krijgen soms een verandering van taken. Als het gaat om afhandelingen van schade hebben gedupeerden last van deze wijzigingen van organisaties en hun taken. Bekende patronen komen te vervallen en nieuwe moeten er voor in de plaats komen. Gedupeerden, maar ook hulpverleners van bijvoorbeeld de gemeentelijke overheid, raken het overzicht kwijt. Dit komt de duidelijkheid en snelheid van afhandeling niet ten goede. Er is dus een knelpunt door gebrek aan heldere structuren en stabiliteit. Verder valt ook te concluderen dat het wellicht een utopie is te veronderstellen dat tijdens rampen en crisis oude patronen blijven bestaan. Slechts die organisaties blijven hun taken houden die primair daarvoor zijn ingericht, bijvoorbeeld politie, brandweer en ziekenhuizen. Dus indien er een stabiele organisatie voor afhandeling van schade gecreëerd zou moeten worden, dient dit een bestaande organisatie te zijn die dagelijks bezig is met de afhandeling van (grote) schadegevallen. Een organisatie in kwadrant I derhalve.
32
Dit is gebleken uit interviews met B. Reinders van de Stichting Salvage en H. Dooper van het Verbond van Verzekeraars.
23
5.4
Een juiste voorbereiding In het algemeen is er veel onbekend over de financiële afhandeling van schade bij rampen. Veel van de onduidelijkheid over de financiële afwikkeling na een ramp komt voort uit het feit dat ook vóór de ramp er weinig bekend is over de wijze waarop de schade wordt afgehandeld. In de reader over Organisatie van de Crisisbeheersing en Rampenbestrijding, als voorloper op de nieuwe handleiding rampenbestrijding, wordt een hoofdstuk gewijd aan nazorg. In dit hoofdstuk33 wordt slechts marginaal aandacht besteed aan het probleem van de afhandeling van schade. Er wordt gesproken over de relatie met de verzekeraars en de rol van het Rijk en het NRF. In de praktijk zijn het niet de rampenbestrijdingsorganisaties die zich bezig houden met de afhandeling van schade, maar gemeentelijke afdelingen. En die blijken zich doorgaans niet of slecht voor te bereiden op hun taak tijdens en na rampen. De huidige regelgeving voor de afhandeling van schade door rampen blinkt niet uit in duidelijkheid. Slechts een beperkte groep specialisten weet zich een weg te banen door de regelgeving. Rampenplannen en andere draaiboeken bevatten over het algemeen geen uitgebreide handleiding voor de afhandeling van schade na rampen. Het is daarom niet zo vreemd dat na een ramp de gemeentelijke overheid niet snel duidelijkheid weet te geven over de wijze waarop de financiële schade van rampen kan worden afgehandeld. Quarantelli34 geeft in zijn “ten criteria for assessing good community disaster planning” een aantal redenen aan waardoor deze onduidelijkheid zou kunnen ontstaan. Hij zegt o.a. • dat een algemene (generieke) voorbereiding de voorkeur heeft boven een specifieke • dat men moet focussen op algemene principes en niet op specifieke details • dat men moet aansluiten op de realiteit • dat men de juiste acties moet oproepen door te anticiperen op te verwachten problemen en mogelijke oplossingen De regelgeving gaat uit van specifieke problemen, het wil gaten opvullen die door gebrek aan verzekeringen ontstaan. Daarbij komt dat de regelgeving, bij toepassing, tot op detail niveau uitgewerkt moet worden met regelingen, alvorens tot uitbetaling kan worden over gegaan. Wanneer krijgt een boer uitbetaald als zijn oogst door extreme regen verloren is gegaan? Slechts in een beperkt aantal gevallen zal hij een uitkering kunnen krijgen via de WTS. Het karakter van de WTS is zo dat er specifieke situaties en locaties moeten worden omschreven door de regering alvorens het tot een regeling kan komen. In de voorbereiding op de financiële afhandeling van schade door rampen, is het heel lastig dit op een generieke wijze te doen. Indachtig hetgeen wat Quarantelli zegt, zal het dus door de detailgerichte regelgeving moeilijk blijven om een generieke voorbereiding te doen, die de onduidelijkheden weg kan nemen. De huidige realiteit van de acceptatie van schade is anders dan die van 10 jaar geleden. Verzekeraars, NRF en Rijk zouden daarop moeten anticiperen. Burgers en bedrijven zouden vooraf moeten weten waarop gerekend kan worden, er moeten duidelijke afspraken komen. Die duidelijkheid komt er nu vaak vele maanden later. Daarnaast geeft de realiteit aan dat er de laatste jaren steeds vaker een beroep gedaan wordt op schade regelingen. Veel vaker dan 10 jaar geleden. Om nu per gebeurtenis niet steeds opnieuw te starten met een onduidelijke situatie rond de financiële afhandeling, zal een betere voorbereiding nodig zijn. Een voorbereiding die generiek is en aansluit op de realiteit van dit moment.
33 Consortium Opleiding Crisisbeheersing en Rampenbestrijding, concept reader Organisatie van de Crisisbeheersing en Rampenbestrijding, 1998, blz.127-129 34 E.L. Quarantelli, Research based criteria for evaluating disaster planning and managing, 1997
24
In de volgende paragraaf wordt nog eens extra onderstreept hoe een moderne maatschappij reageert.
5.5
Enschede als spiegel van de realiteit Het is niet de bedoeling om lang stil te staan bij de actualiteit van dit moment. Maar de Vuurwerkramp van Enschede mag en kan niet ontbreken. Los van allerlei andere interessante vraagstukken rond deze ramp, is het vraagstuk van afhandeling van schade meer dan relevant. Waarom? In de eerste plaats omdat verzekerbare en niet-verzekerbare schade hier zo sterk door elkaar loopt. In de tweede plaats om dat verzekeringswereld lessen heeft geleerd om dat het de eerste keer was dat een ramp met zoveel verzekerbare schade zich voordeed in Nederland. Ten derde omdat de afhandeling van niet verzekerbare en niet verzekerde schade in Enschede beïnvloed is geweest door politieke uitspraken.
5.5.1 Chaos in het begin Op de avond van de 13e mei was een groep Salvage coördinatoren op de plaats van de ramp. Zij concludeerden dat: "dit zo groot was dat zij nu toch nog niets konden doen". Nu was het incident voor vele organisaties erg groot, dus op zich was die conclusie niet onterecht. Door de enorme publiciteit en impact, werden op vele plaatsen in Nederland mensen gemobiliseerd. Binnen de expertise en verzekeringenbranche werden voorbereidingen getroffen. De gemeentelijke rampenstaf heeft die dag contact gelegd met de verzekeraars35 en hun hulp ingeroepen voor het openen van een meldpunt voor schade. Daarnaast kreeg zij het verzoek om samen met Bouw- en Woningtoezicht inzicht te verschaffen in de mogelijkheid tot toegang voor bewoners in de buitenring tot hun eigen huis. Hieraan werden ook de eerste beredderingsacties gekoppeld. Op zondag probeerde het Verbond van Verzekeraars af te spreken dat er een gecoördineerde aanpak zou komen van de afhandeling van de verzekerde schade. Afzonderlijke (grote) verzekeraars stemden daar niet mee in. Pas op woensdag de 17e mei kreeg het BCE het mandaat voor een gecoördineerde aanpak van de schade in de buitenring. Voor de binnenring, het gebied waar bewoning niet meer mogelijk was, duurde het nog langer, omdat het ministerie van BZK reeds in de beginfase had laten weten dat de WTS niet van toepassing zou worden verklaard omdat de schade in principe verzekerbaar was. De verzekeraars zagen daardoor grote belangen, alsmede de gemeenten en andere betrokkenen zoals expertise bureaus en reconditioneringsbedrijven. Pas op 9 juni was er overeenstemming over de gecoördineerde aanpak in de binnenring. 5.5.2 Politieke uitspraken Vanaf het begin had de politiek belangstelling voor deze ramp. Enschede werd overspoeld door bewindslieden. Premier Kok heeft in deze periode uitspraken gedaan die verstrekkende gevolgen zouden hebben. Voor particulieren gold de uitspraak: "niemand mag er financieel slechter van worden". Voor de bedrijven was de volgende uitspraak leidend: "de continuïteit mag niet in gevaar komen". Dat deze uitspraken werden gedaan in het licht van een rijksbegrotingsoverschot, moet duidelijk zijn. Voor het eerst in jaren was er namelijk een overschot. Met de parlementaire enquête over de Bijlmerramp nog in het achterhoofd, wilde politiek Den Haag zich niet weer branden aan een acute ramp. Toen er door de gemeente, provincie en Rijk een commissie in het leven werd geroepen voor de afhandeling van schade (Commissie Financiële Afhandeling Vuurwerkramp CFA), werden deze uitspraken dan ook als uitgangspunt gehanteerd36. In de commissie zaten 35
De Verzekeraars Hulpdienst in Apeldoorn voert werkzaamheden uit voor de Stichting Salvage en werd benaderd door de gemeente Enschede voor hulp. De Stichting Salvage is min of meer exponent van het Verbond van Verzekeraars. 36 Burgemeester van Deventer J. van Lidth de Jeude, voorzitter van de CFA, interview, oktober 2000
25
vertegenwoordigers van de gemeente Enschede, provincie, het Rijk , Nationaal Rampenfonds, Kamer van Koophandel en BCE. De commissie functioneerde onder verantwoordelijkheid van de gemeente Enschede, provincie Overijssel en het ministerie van BZK. Ze had als opdracht de gemeente te adviseren over financiële regelingen voor de afhandeling van de schade als gevolg van de Vuurwerkramp. 5.5.3 Soorten schade Direct na de ramp in Enschede ging het Kabinet ervan uit dat de WTS niet van toepassing kon zijn, omdat alle schade in principe verzekerbaar was. Aldus werd bericht aan de Tweede Kamer en het Verbond van Verzekeraars. Enkele dagen later werd al snel duidelijk dat er veel gedupeerden waren die niet of slecht verzekerd waren. Voorts werd de omvang van de ramp zichtbaar. Met de afhandeling zouden grote bedragen gemoeid zijn. In de volgende categorieën werden verzekerbare schades gemeld: - ruitbreuk - inboedel en opstal van particulieren - inventarisgoederen en opstal van bedrijven - auto’s en motoren - leven en invaliditeit - bedrijfsschade - ziektekosten - arbeidsongeschiktheid Maar er was ook veel onverzekerde (of onderverzekerde) schade: - inboedel en opstal - inventarisgoederen - motorvoertuigen - bedrijfsschade - acute financiële nood - geld en sieraden - opruimkosten - infrastructurele kosten - regelingskosten - letselschade Ook zijn enorme kosten gemoeid met de bestrijding van de ramp en de fase erna. Nazorg zal nog jaren duren. De psycho-sociale zorg heeft veel aandacht. De kosten daarvan zijn pas na vele jaren zichtbaar. 5.5.4 Afhandeling De afhandeling van de schade verliep chaotisch. Op zondag 14 mei werden er aan direct betrokkenen voorschotten uitgedeeld om de eerste financiële nood te ledigen. Vele mensen hadden tenslotte helemaal niets meer. Enkele dagen later werden er grotere bedragen uitgedeeld. Dat was het begin. In de weken die volgden werden allerlei particuliere noodfondsen gesticht, zoals een noodfonds voor de vele kunstenaars die waren getroffen. De bedoelingen waren goed, maar de onduidelijkheid door diversiteit was groot. Verzekeringsmaatschappijen gingen onmiddellijk aan het werk. En uit imago overwegingen werden uitkeringen zo snel mogelijk gedaan. Verzekeringsmaatschappijen bleven ook op en rond het rampterrein concurrenten. De roep om eenduidig optreden was groot. Door de gemeente werden binnen twee weken een aantal regelingen in het leven geroepen: 1. Financiële noodvoorziening op 14 mei 2. Overbruggingsuitkering
26
3. 4. 5. 6. 7.
Kosten uitvaart Noodregeling zelfstandigen Financiële regeling I Financiële regeling II Financiële regeling III
Met deze regelingen I t/m III werden gedupeerde particulieren geholpen. De eerste 4 regelingen werden uitgevoerd door de gemeente, maar betaald door het Rijk37. De Commissie Financiële Afwikkeling Vuurwerkramp ging aan het werk, om te beginnen met de particulieren. Stuk voor stuk werden er regelingen ontworpen, die de gemeentelijke regelingen moesten vervangen. De indruk werd al snel gewekt dat “de Kok-norm”38 zou worden gehaald. Niemand zou er financieel op achteruitgaan. Enorme discussie is ontstaan in de commissie over de OBO regeling, Onkostenvergoeding Bijzondere Omstandigheden. Deze regeling was bestemd voor de bewoners die ernstig gedupeerd waren omdat ze geen woning meer hadden of hun woning niet meer in konden voor ten minste 6 weken. Zij kregen die uitkering voor nieuwe huisraad, kleding en andere elementaire zaken. De discussie ging over het al dan niet terug betalen van dit geld als de verzekering alsnog uitkeerde. Uiteindelijk is een artikel in De Volkskrant van invloed geweest op de besluitvorming39. In dit artikel spreken de psychologen Van Besems en van Vugt40 over de noodzaak van het ledigen van de eerste financiële nood van slachtoffers van de ramp, als middel van een beter traumaverwerking. Het resultaat was dat de slachtoffers dit geld konden behouden. Bedragen tussen de 30.000 en 40.000 gulden per gezin, als een soort van financiële pleister op een emotionele wonde. De CFA heeft voor particulieren de volgende regelingen gemaakt: 1 Inboedel regeling betaald door NRF, uitgevoerd door LASER 2 CASCO regeling voor voertuigen betaald door NRF, uitgevoerd door LASER 3 Regeling Tegemoetkoming betaald door NRF, uitgevoerd door LASER Opruimingskosten 4 Regeling Onkosten Buitengewone betaald door NRF, uitgevoerd door LASER Omstandigheden 5 Kampeer-, aanhangwagens en betaald door NRF, uitgevoerd door LASER pleziervaartuigen 6 Ondernemingen betaald door ministerie van Economische Zaken, uitgevoerd door CFA 7 Kostenvergoeding Buitenste ring betaald door NRF, uitgevoerd door de Gemeente
De meeste regelingen zijn gefinancierd uit het Nationaal Rampenfonds. Hiervoor was ongeveer 38,5 miljoen nodig. Het Rijk heeft het tekort van het fonds aangevuld met ruim 6 miljoen. Uiteindelijk is de schade die particulieren hebben geleden, vergoed door verzekeringen en het NRF (via de regelingen die de CFA heeft gemaakt). Van de getroffen bedrijven waren er velen die onderverzekerd waren en waarvan de bedrijfsschade niet verzekerd was. Omdat er een politieke uitspraak was dat er geen bedrijf failliet mocht gaan, is er dus met tussenkomst van de CFA een regeling gemaakt. Een groot probleem vormde hierbij de regels van de EG. In het EG-verdrag met de titel ‘Steunmaatregelen van de staten’ staan twee artikelen (87 en 88) die een snelle en volledige schadeloosstelling in de weg staan. Er is tenslotte gekozen voor een beperkte schadeloosstelling waarbij artikel 21 van de 37
Commissie Onderzoek Vuurwerkramp, De vuurwerkramp deel C praktische hulpverlening, 28 februari 2001, blz.143 www.trouw.nl/frame/3555020059.html, 26-9-2000 39 Burgemeester van Deventer J. van Lidth de Jeude, voorzitter van de CFA, interview, oktober 2000 40 G. van Vugt en T. Besems, Volkskrant, Praten helpt de slachtoffers niet altijd van hun trauma af, 3-8-2000 38
27
grondwet de wettelijke grondslag is geweest. Hierin staat dat de overheid een zorgplicht heeft ten aanzien van de bewoonbaarheid van het land. Het solidariteitsprincipe is hiervoor de basis. Dat juist dit beginsel is toegepast bij de schade bij bedrijven wordt door de CFA als volgt verklaard. “Er is hier sprake van een unieke ramp, waarbij de overheid terug mag grijpen naar de onderlinge solidariteit van de Nederlandse bevolking. Juist ook omdat het gaat om een vergoeding van een deel van de schade, en niet om een schadeloosstelling41.”
Totale schadebeeld Een totaal beeld van de schade is slechts bij benadering te geven. Zoals reeds gezegd zullen de effecten van de ramp nog vele jaren zicht- en merkbaar zijn. De kosten die nog moeten worden gemaakt zijn dus nu niet te overzien. Wel is een inschatting gemaakt van de kosten tot nu toe. Het bedrag van 1 miljard wordt steeds gehanteerd. Grofweg zijn er de volgende grotere bekostigingsbronnen geweest: • Verzekeringsuitkeringen 550 miljoen • Uitkering rampenfonds 38,5 miljoen • Vergoeding bedrijven (EZ) 87,5 miljoen • Bijdrage Rijk voor rampenbestrijding 40 miljoen • Bijdrage Rijk aan gemeente wederopbouw 270 miljoen • Bijdrage Kamer van Koophandel 1 miljoen • Stichting bedrijfsleven helpt getroffenen 9,4 miljoen • Stichting vuurwerkramp 2,5 miljoen • Stichting benefiet concert 1,5 miljoen 5.5.5 Analyse Als de afhandeling van de financiële schade door de Vuurwerkramp naast de analyses van de voorgaande paragrafen wordt gelegd, is het volgende waar te nemen. Nog nooit is in Nederland zo duidelijk aan getoond hoe de illusie van onkwetsbaarheid abrupt en krachtig kan worden ondermijnd. Leven naast een vuurwerkopslag zonder op de hoogte te zijn van de gevaren. De verontwaardiging over de opgelopen schade en mogelijkheid dat deze niet geheel zou worden vergoed, heeft tot heftige emoties geleid. Ook de uitlatingen door politici geven aan hoe geschokt men was over deze plotselinge openbaring van kwetsbaarheid in onze samenleving. Diezelfde uitlatingen van politici geven ook aan hoe opportunistisch de politiek in Nederland kan zijn. De policy window ging open en de mogelijkheden voor financiële uitgaven werden gecreëerd. Op het niveau van de rijksoverheid zijn vooralsnog voornamelijk incidentele uitgaven gedaan. De effecten op de langere termijn voor de financiële afhandeling van schade na rampen, de beleidswijzigingen dus, zijn op dit moment nog niet direct waar te nemen. De verwachting is dat de conclusies van de Commissie Onderzoek Vuurwerkramp, pas in de volgende kabinetsperiode zichtbaar zullen worden. Zoals in de paragraaf 5.3 over de verschuivende uitvoering al is aangegeven, zijn er tijdens de afhandeling van de schade op het rampterrein zelf wat schermutselingen geweest. De rol, die de Stichting Salvage samen met de Verzekeraars Hulpdienst uit Apeldoorn, volgens afspraak met het Verbond van Verzekeraars zou hebben, werd niet volledig geaccepteerd door diverse schadeverzekeraars42. Taken en organisatie veranderden dus. De onbekendheid bij gemeente
41 42
Commissie Onderzoek Vuurwerkramp, De vuurwerkramp dl C praktische hulpverlening, 28 feb. 2001, blz. 137 zie ook uitgave blad Verbond van Verzekeraars: Welwezen, augustus 2000, blz. 14
28
Enschede43 van onder andere het Rampscenario van het Verbond van Verzekeraars heeft in het begin veel onduidelijkheid gegeven. Duidelijk was wel dat de voorbereiding op deze taak, de afhandeling van de financiële schade, onvoldoende was. De gemeente heeft besloten de CFA in te stellen om de regelingen te ontwerpen. Ook hier dus een verschuiving van een taak van een bestaande organisatie naar een andere, nieuwe, organisatie. Dit heeft tot een tijdsvertraging geleid en met name de bedrijven in het rampgebied hebben daar het meest van de lijden gehad. Dit neemt overigens niet weg dat de commissie Oosting doorgaans positief is over de werkzaamheden van de CFA (zie volgende paragraaf). 5.5.6 Commissie Oosting Na de vuurwerkramp is er een onafhankelijke commissie ingesteld onder leiding van de oud ombudsman Oosting. Deze commissie heeft een diepgaand en breed onderzoek ingesteld naar de oorzaak van de ramp, maar ook naar de bestrijding en afhandeling van de ramp. Zo heeft de commissie ook een oordeel44 over de financiële afhandeling van de schade van de ramp. In haar eindrapport doet ze een aantal aanbevelingen: - In rampenplannen een financiële noodvoorziening op te nemen voor getroffenen. - Bij rampen met verstrekkende financiële gevolgen direct een commissie in te stellen voor de financiële afwikkeling. - Dat rekening moet worden gehouden met getroffenen van buiten het eigenlijke rampgebied. - Dat de Nederlandse overheid de lessen van de financiële afhandeling in Enschede centraal moet vastleggen in verband met soortgelijke situaties in de toekomst. - Dat de Nederlandse overheid een basisontwerp maakt voor de financiële regelingen na rampen, inclusief de bepalingen over de financiering! - Een studie te doen naar eventuele aanvullende financiële regelingen voor schade die nog niet gedekt is door enig andere regeling. Wat de commissie dus aanbeveelt is een volledige afhandeling van schade bij rampen, zonder enig eigen risico. En dat deze regeling door de overheid wordt vastgelegd voor de toekomst. Ze doet geen uitspraak over de wijze waarop de financiering moet geschieden. De analyse in paragraaf 5.4 geeft aan dat er een voorbereiding moet zijn die generiek, algemeen, reëel en anticiperend is. Wat de Commissie Onderzoek Vuurwerkramp doet is een aanbeveling om op de ingeslagen weg door te gaan en de laatste financiële gaten die er zijn, op te vullen. De ingeslagen weg sluit in ieder geval aan bij de realiteit van dit moment. Het anticipeert op de toekomst omdat te verwachten is dat er meer gevallen komen waarbij aanspraak gedaan zal worden op een volledige vergoeding van schade. Maar het voldoet niet aan het algemene en generieke karakter zoals Quarantelli voor ogen had.
43 44
zie ook uitgave blad Verbond van Verzekeraars: Welwezen, augustus 2000, blz. 17 Commissie Onderzoek Vuurwerkramp, De vuurwerkramp Eindrapport, 28 februari 2001, blz. 226
29
6
Conclusies en aanbevelingen
In de voorgaande hoofdstukken is getracht een situatie schets te geven van de huidige wijze van afhandeling van schade bij rampen in Nederland en in enkele andere landen. Een viertal knelpunten is uitgewerkt aan de hand van enkele theoretische kaders. Deze knelpunten zijn: • • • •
de eisen van de mens en de maatschappij veranderen in de tijd gezien de regelgeving is vanaf de jaren 90 nogal wispelturig geweest de organisatie van de financiële afhandeling van schade is niet consistent de voorbereiding op de financiële afhandeling van schade is zeer beperkt
Het doel van deze scriptie is te komen tot een antwoord op de centrale vraag: “Wat is er mis met de financiële afhandeling van schade bij rampen in Nederland”.
De volgende conclusies zijn te trekken over de financiële afhandeling van schade bij rampen in Nederland op basis van de analyses in hoofdstuk 5. • • • •
de huidige regelgeving is te reactief de afhandeling is politiek-bestuurlijk afhankelijk de afhandeling is slecht georganiseerd en wordt niet preparatief benaderd in vergelijking met enkele andere Europese landen heeft de Nederlander een redelijke kans op een goede financiële regeling bij schade door een ramp
Algemeen kan worden vastgesteld dat er wel iets mis is met de financiële afhandeling van schade door rampen. Maar of dat leidt tot de conclusie dat er sprake is van een onwenselijke situatie, gaat wellicht te ver. De vergelijking met andere landen geeft immers aan dat er in Nederland verhoudingsgewijs redelijke schade-vergoedingen worden uitgekeerd. De wijze waarop dit is georganiseerd, blijkt echter voor verbetering vatbaar te zijn. In de onderstaande paragrafen wordt het één en ander verder uitgewerkt. In het laatste deel van dit hoofdstuk staat een aantal aanbevelingen.
6.1
Reactieve regelgeving CONCLUSIE 1
‘De huidige regelgeving is te reactief tot stand gekomen.’ De regelgeving voor afhandeling van schade bij rampen in Nederland is te veel gebaseerd op gebeurtenissen vanuit het verleden. Het zal duidelijk zijn dat bijna iedere regelgeving reactief is. Dat wil zeggen dat regelgeving tot stand komt nadat gebeurtenissen hebben plaatsgevonden die de noodzaak voor regelgeving hebben aangetoond. Voor de afhandeling van schade is dat niet anders. Het leergedrag45 van de Nederlandse overheid kenmerkt zich door opportunisme en eenzijdigheid als het gaat over regelingen voor afhandeling van schade bij rampen. Omdat het onderwerp afhandeling van schade bij rampen pas op de politieke agenda komt te staan wanneer er weer een ramp heeft plaats gevonden, is dit dus per definitie reactief. De context waarin rampen kunnen plaatsvinden kan enorm variëren. Politiek bestuurlijk bestaat er echter de neiging te denken vanuit stereotypen. Dat heeft er tot nu toe tot geleid dat er steeds regelingen zijn gekomen voor zaken die reeds hadden plaats gevonden. De eerste voorstellen voor een wet gingen tenslotte ook over een aardbeving en overstromingen van rivieren. Omdat politieke besluitvorming volgens 45
M.J. van Duin, Van rampen leren, 1992, blz. 284
30
Kingdon46 via de windows of opportunity tot stand komt, is het duidelijk dat de huidige regelgeving is zoals die er momenteel ligt. Uitspraken van bestuurders na de Vuurwerkramp geven aan dat de risico perceptie in onze maatschappij laag is. Er werd gesproken over een “bijzondere situatie”, “een bijzondere ramp” etc. Maar zo bijzonder was die ramp echter niet, omdat er in rampenplannen van gemeenten al jaren gesproken is over dit soort scenario’s of varianten daarvan. Het gevolg van de reactieve benadering van de regelgeving is dat bij iedere afwijkende vorm van financiële schade bij rampen, er opnieuw een discussie zal optreden. Een kenmerkend voorbeeld is de reactie van het kabinet op de extreme regenval in 1998. Nadat de WTS van toepassing was verklaard voor delen van Nederland en tot uitkering werd overgegaan, is het Verbond van Verzekeraars gevraagd met een voorstel te komen waarbij schade door extreme regenval verzekerbaar zou kunnen zijn.
6.2
Politiek-bestuurlijke afhankelijkheid CONCLUSIE 2:
‘De afhandeling van schade bij rampen in Nederland is niet eenduidig en afhankelijk van politiek-bestuurlijke situationele besluiten.’ Er is in Nederland een voorkeur voor een detailbenadering van de afhandeling van schade bij rampen. De rijksoverheid heeft in de huidige regelgeving ruimte voor politieke beslissingen. Per gebeurtenis moet worden besloten of de WTS wel of niet van toepassing is. Daarnaast kan dan ook nog worden bekeken hoe, waar en wanneer gedupeerden recht hebben op een vergoeding. Gemeentelijke en provinciale overheden hebben vanuit hun verantwoordelijkheden ook de mogelijkheid om besluiten te nemen op het gebied van een schadeloosstelling bij rampen. Al dan niet financieel gesteund door het Rijk of andere instanties (bijvoorbeeld NRF). Er zijn in Nederland een aantal mogelijkheden om als overheid gedupeerden schadeloos te stellen. De Vuurwerkramp is een goed voorbeeld. De WTS is niet toegepast, maar toch heeft de rijksoverheid veel geld gestoken in de financiële afhandeling van de schade. Zij heeft rechtstreeks geld aan de gemeente Enschede verstrekt (o.a. op basis van artikel 25 van de Wet Rampen en zware ongevallen). Daarnaast heeft ze geld gestort in het Nationaal Rampenfonds om de particulieren schadeloos te kunnen stellen. Vervolgens is via het ministerie van economische zaken geld beschikbaar gekomen om de bedrijven schadeloos te stellen. De redenen hiertoe zijn politieke uitspraken ten tijde van de ramp. Het kenmerk van deze benadering is dat harde normen ontbreken. Hiermee kan politiek voordeel worden behaald in tijden dat dit noodzakelijk is. Voor gedupeerden geeft dit echter een onduidelijk beeld van mogelijkheden en rechten.
6.2
Slecht georganiseerd en voorbereid CONCLUSIE 3
‘De financiële afhandeling van schade bij rampen is slecht georganiseerd en kenmerkt zich door een slechte voorbereiding.’
In paragraaf 5.3 is aangegeven dat bij de rampenbestrijding organisaties en functies kunnen variëren in vier kwadranten. Na een decennium met diverse rampen in Nederland, is ook bij de 46
J.W. Kingdon, Agendas, alternatives, and public policies, 1984
31
Vuurwerkramp weer geen eenduidige organisatie geweest voor de afhandeling van de schade. De private organisaties hebben wel een poging ondernomen om tot eenduidig optreden te komen, maar als gevolg van concurrentiebelangen is dit niet geheel gelukt. De overheid heeft, als gevolg van de huidige regelgeving, per incidentsoort een andere aanpak. Er is ervaring opgedaan bij de waterschade incidenten, maar deze bleek niet toepasbaar bij bijvoorbeeld de Vuurwerkramp. Daarvoor is weer een apart traject gekozen omdat de verantwoordelijkheid hier primair lag bij de gemeente. Bureau Laser is ingeschakeld omdat dit bureau ondertussen veel ervaring heeft opgedaan met schadeafhandeling. Dit bureau kan volgens Quarantelli’s kwadranten model nu in het eerste kwadrant worden geplaatst. Echter is zij slechts een uitvoeringsorganisatie die pas aan het werk kan als er besluiten zijn genomen en regelingen zijn gemaakt. Omdat in Nederland de regelgeving niet eenduidig is, is ook de organisatie niet eenduidig. In het stroomdiagram van figuur 2, is duidelijk dat er vele beslismomenten zijn alvorens tot uitkering kan worden overgegaan. Die uitkeringen kunnen dan ook nog eens door diverse instanties worden uitgevoerd. De financiële afhandeling van schade bij rampen blijkt dus slecht georganiseerd; de kwadranten benadering van Quarantelli geeft aan dat organisaties die zich voorbereid hebben op rampenbestrijding en crisisbeheersing thuis horen in het eerste of derde kwadrant. Financiële afhandeling van schade wordt vrijwel altijd ad hoc geregeld. Ook een afhandeling via de WTS vraagt om ad hoc besluiten. Voorzichtig kan dan worden gesteld dat de voorbereiding op de afhandeling van schade bij rampen onvoldoende is. Dat komt voor een deel door gebrek aan eenduidigheid bij de regelgeving. Voor een ander deel is dit te wijten aan de verschillende verantwoordelijkheden die diverse organisaties hebben. Ze blijken elkaar slechts bij een ramp te vinden. Als derde oorzaak zou kunnen worden gesteld dat er te weinig kennis is over de materie bij de organisaties die zich bezig houden met de voorbereiding op rampenbestrijding zoals de gemeenten. Dat kennis noodzakelijk is voor een goede voorbereiding wordt door Quarantelli47 uitgelegd in zijn “ten criteria for assessing good community disaster planning”. Het feit dat in Enschede een commissie in het leven wordt geroepen die allerlei experts uit het land moet halen om tot regelingen te komen, zegt iets over de complexiteit van de problematiek. De Commissie Onderzoek Vuurwerkramp doet tenslotte ook niet voor niets een aanbeveling om er in preparatieve zin meer aandacht aan te besteden.
6.4
Vergelijking met buitenlandse regelingen
CONCLUSIE 4
‘In vergelijking met inwoners van enkele andere Europese landen heeft de Nederlander een redelijke kans op een goede financiële regeling bij schade door een ramp’ Ondanks de voorgaande conclusies, is de Nederlander over het algemeen nog niet zo slecht af. De Zweedse overheid is strikt en duidelijk; geen overheidsbemoeienis bij financiële afhandeling van schade bij rampen. De Denen hebben als tweede Scandinavisch land daar sinds kort een nuancering op aangebracht. Het lijkt erop dat ze het Nederlandse model gaan volgen. Althans het begin is er. De Belgen kennen een Rampen Compensatie Fonds. Doch het lijkt erop dat bureaucratische verstrikking de kans op een goede en vlotte afhandeling van schade in de weg staat. Voor bedrijven kan dat dus noodlottig zijn. 47
E.L. Quarantelli, Research based criteria for evaluating disaster planning and managing, 1997
32
De Fransen hebben reeds lange tijd een regeling waarbij de schade door ‘catastophes’ financieel kan worden geregeld. Door het volledig in handen van de private sector neer te leggen, is er een nadrukkelijk kritiek punt ontstaan. De verzekeringsmaatschappijen zouden verdienen aan deze vorm van financiële zekerheid. Maar daar staat wel tegen over dat de afhandeling op een snelle en eenduidige wijze kan plaats vinden. Het nadeel van het Franse systeem is dat er wellicht onnodig veel geld van premie betalende burgers naar verzekeringsmaatschappijen gaat, waardoor deze er aan kunnen verdienen. Nu is dat wellicht normaal bij verzekeraars, maar in dit geval is dat niet de bedoeling geweest van de Franse overheid met dit systeem.
6.5
Aanbevelingen
De Nederlandse overheid heeft zich gaandeweg na een aantal rampen in Nederland steeds meer opgesteld als de verzorgende overheid, caring government. Dit schept verwachtingen en verplichtingen. Een weg terug in het beleid van de financiële afhandeling van schade bij rampen is, zonder vertrouwensbreuk, niet mogelijk. In Nederland is de burger dus over het algemeen goed af bij de financiële afhandeling van schade bij rampen. Om de kritiekpunten aan te kunnen pakken zouden de volgende aanbevelingen kunnen worden gedaan:
AANBEVELING 1
‘Ontwikkel een regelgeving die beter aansluit bij de werkelijkheid van rampen en de belevening van de burger in Nederland’ De huidige regelgeving sluit niet aan bij de beleving van de burger. De Commissie Oosting heeft ook aangegeven dat de acute financiële afhandeling beter moet. Te denken valt aan een regelgeving die bestaat uit twee onderdelen. 1 2
Private verzekeraars dekken meer schade dan nu het geval is. Organiseer een publiek-privaat fonds voor schade bij rampen.
Ad 1 De doelstelling hiervan is meer schade-dekking onder te brengen bij verzekeraars zodat eigen verantwoordelijkheid van potentiële gedupeerden wordt bevorderd. Ad 2 Dit fonds is een ander dan het Nationaal Rampenfonds. Dit is namelijk in basis een leeg fonds, waarin door burgers (en vaak ook de overheid) geld gestort wordt op het moment dat er een ramp heeft plaats gevonden. Door nu geld te reserveren, wordt meer financiële zekerheid gecreëerd in geval van economische tegenslag door rampen, ook in tijden van slechte conjunctuur. Of het Rijk of de verzekeraars dit fonds van geld voorzien, zou verder onderzocht moeten worden. Er zou gekeken kunnen worden naar het Deense of Franse systeem. Het voordeel van eenduidige regelgeving is dat burgers en bedrijven weten wat ze van de overheid mogen verwachten bij rampen en zware ongevallen. Politiek onafhankelijke regelingen geven zekerheid. En het geeft de hulpverleners de kans zich voor te bereiden op hun taak.
AANBEVELING 2
‘Zorg dat het proces van financiële afhandeling van schade beter wordt ingebed in de voorbereiding op de crisisbeheersing in Nederland’ Een organisatiegraad zoals dat in Frankrijk het geval is, zou een oplossing kunnen bieden voor de organisatorische elementen van de financiële afwikkeling van schade bij rampen in Nederland. De afhandeling moet beter aansluiten op de praktijk van alle dag. Een publiek-private 33
samenwerking ligt dan voor de hand. Maar een op afstand gesteld overheidsorgaan dat dagelijks met schade afhandelingen te maken heeft, is evenwel mogelijk. De gemeentelijke overheden moeten beter worden voorgelicht en verplicht worden gesteld dit proces op te nemen in hun rampenplan.
AANBEVELING 3
‘Hanteer een soepel uitkeringsbeleid in de beginfase en toets de juistheid van uitkeringen achteraf’ De CFA heeft over haar optreden na de vuurwerkramp, veel lof gekregen van de Commissie Oosting. Voornaamste reden is de opstelling van de overheid (die de voorstellen van de CFA hebben overgenomen) bij uitkeringen voor gedupeerden. Sociaal emotionele onrust wordt voor een belangrijk deel gevoed door ontevredenheid over de financiële zekerheid van gedupeerden. De overheid kan een deel van deze onrust wegnemen door soepel om te gaan met de afhandeling van de schade, net zoals de Belastingdienst doet bij de teruggave van belastinggeld. De Belastingdienst hanteert niet voor niets de slogan: ‘leuker kunnen we het niet maken, makkelijker wel’. Dit past natuurlijk uitstekend bij de afhandeling van het financiële leed van gedupeerden na een ramp. De overheid, en verzekeraars overigens ook, zouden soepel moeten zijn in het doen van uitkeringen op basis van de eerste gegevens. Later zou gekeken moeten worden of er terecht uitkeringen zijn gedaan. Fraude bestrijding moet achteraf plaatsvinden en niet vooraf. Dit zorgt voor een snellere financiële afhandeling van schade van gedupeerden.
34
Samenvatting Deze scriptie gaat over de wijze waarop in Nederland financiële schade bij rampen wordt afgehandeld. Tot nu toe is er veel kritiek op de wijze waarop dat steeds gebeurd. Situationeel en politiek afhankelijk, niet eenduidig en bij velen volslagen onbekend. Het laatste decennium zijn er in Nederland diverse rampen geweest waarbij er schade is ontstaan die niet of onvoldoende door verzekeringspolissen werd gedekt. Verzekeringspolissen bevatten nogal wat uitsluitingen als het gaat om risico’s die erg onzeker zijn (onverzekerbare risico’s). De hoogte van een verzekerbaar bedrag speelt de laatste jaren door mondiale herverzekering niet zo’n grote rol meer. De overheid heeft een belangrijke rol in het afhandelen van schade door rampen. In 1998 is een wet aangenomen (Wet Tegemoetkoming Schade bij rampen en zware ongevallen, WTS) die een deel van deze financiële afhandeling regelt. Maar in de praktijk blijkt dat deze wet slechts een deel van de onverzekerbare schade dekt, zoals overstromingen, aardbevingen en soortgelijke rampen. De overheid heeft gereageerd op situaties vanuit het verleden, maar nauwelijks geanticipeerd op de toekomst. En dan ook nog eens een keer op een wijze die politiek afhankelijk is. De regering moet bijvoorbeeld de wet van toepassing verklaren en dan regels opstellen over de hoogte van de schadevergoeding en het werkingsgebied. Ook blijkt dat er bij rampen veel schade niet of onderverzekerd is. In Nederland wordt schade voor eigen rekening veroorzaakt door rampen, als onrechtvaardig ervaren. Dat komt onder andere voort uit een verandering in onze samenleving. De overheid versterkt dit door zich op te stellen als de caring government. De wijze waarop ze deze rol speelt is onderwerp van kritiek. Zo is de organisatie van schadeafhandeling afhankelijk van de soort ramp en zijn de rampenbestrijdingsorganisaties nauwelijks voorbereid op de afhandeling van financiële schade. Zeker niet als snelheid geboden is omdat slachtoffers alles kwijt zijn. In vergelijking met inwoners van enkele andere Europese landen, heeft de Nederlander het nog niet zo slecht. Als gevolg van de opstelling van de overheid zal er bijna altijd een mouw worden gepast aan de financiële schade door rampen. In andere landen is dat anders. Zo kent Zweden helemaal geen overheidsbemoeienis. Frankrijk kent een stelsel waarbij verzekeringsmaatschappijen de financiële afhandeling geheel overnemen binnen een aantal afgesproken kaders. De burger betaalt deze afhandeling zelf door middel van opcenten op verzekeringspremies. In Duitsland draait het volledig om verzekeringen. Een burgers kan zich tegen hoge kosten verzekeren tegen ‘Höheren Gewält’, of proberen te schade te verhalen op de veroorzaker. Als conclusies uit het onderzoek komen naar voren dat de wettelijke regelingen voor de financiële afhandeling van schade door rampen zeer springerig en reactief tot stand zijn gekomen (conclusie 1). Verder zou de organisatie van de financiële afhandeling van schade bij rampen in Nederland beter moeten (conclusie 2). De hulpverleningsorganisaties zouden beter voorbereid moeten zijn op de financiële afhandeling van schade bij rampen (conclusie 3). Als laatste conclusie uit het onderzoek komt naar voren dat de Nederlandse overheid goed voor haar burgers wil zorgen als het gaat om financiële afhandeling van schade (conclusie 4). Een drietal aanbevelingen is dan op zijn plaats. Er moet een eenduidige regelgeving komen voor de financiële afhandeling van schade bij rampen (aanbeveling 1). Burgers en bedrijven zouden moeten kunnen weten wat zij van de overheid mogen verwachten bij rampen. Daarnaast moet (met name) de (gemeentelijke) overheid beter worden voorbereid op haar taak als het gaat om de financiële afhandeling van schade door rampen en zware ongevallen. (aanbeveling 2). De commissie Oosting refereert hier overigens ook aan. Als laatste wordt aanbevolen de fraude check op uitkeringen van financiële compensaties, achteraf te doen (aanbeveling 3). Hierdoor wordt tijd gewonnen en het geeft de gedupeerden eerder een gevoel van zekerheid. En dat waren ze juist door de ramp kwijtgeraakt.
35
Bijlage I, Literatuurlijst Alert, Schade door stormen en aardbevingen naar een recordhoogte, jaargang 17, nr 5, 2000 Barneveld, H. van, Inleiding tot de algemene assurantiënkennis, Kluwer Deventer, 1984 Bruijn, J.A. de, Heuvelhof, E.F. ten, Management in netwerken, Utrecht, 1999 Commissie Onderzoek Vuurwerkramp, De Vuurwerkramp eindrapport, Den Haag/Enschede 28 februari 2001 Consortium Opleiding Crisisbeheersing en Rampenbestrijding, concept reader Organisatie van de crisisbeheersing en rampenbestrijding, Arnhem, 1998 Crisis Onderzoeks Team, Crisis, oorzaak, gevolgen en kansen, Universiteit van Leiden, Leiden, 1998 Duin, M.J. van, Van rampen leren, Den Haag, 1992 Fritz, C.E., Disasters. In R.K. Merton& R.E. Nisbet (Eds.). Contempory social problems, New York, 1961 Kingdon, J.W., Agendas, alternatives and public policies, Boston/Toronto, 1984 Mesu, J. Financiële nazorg bij rampen, Openbaar bestuur no. 9, 1997 Perrow, C., Normal accidents, living with high risk technologies, New York, 1984 Quarantelli, E.L., Research based criteria for evaluating disaster planning and managing, Disaster Research Center, Newark, Delaware, 1997 Quarrentelli, E.L., Planning for and managing of disasters, a summary of some research findings,Disaster Research Center, Newark, Delaware, 1999 Rosenthal, U., Hart, P.’t, Bezuyen, M., Flood response and crisismanagement in Western Europe, Springer-verlag Berlin Heidelberg, 1998 Velden, P.G. van der, Eland, J., Kleber, R.J., Handboek voor opvang na rampen en calamiteiten, Instituut voor psychotrauma, Utrecht ,1998 Verbond van Verzekeraars, Welwezen, Den Haag, augustus nummer, jaar 2000 Verbond van Verzekeraars, Rampenscenario, Den Haag, 1999 Vries, J. de, Dam, M. van, Een blik achter de gouden muur, politiek-bestuurlijk management, 1998 Wet Rampen en zware ongevallen, Den Haag, 1997 Wet Tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen, Den Haag, 1998
36
Bijlage II, Internet adressen De onderstaande internetsites zijn onder andere gebruikt voor informatie.
@ Algemene informatie van de overheid; www.overheid.nl @ Dagblad NRC; www.nrc.nl @ Dagblad Trouw; www.trouw.nl @ Dagblad Tubantia; www.redactie.tctubantia.nl @ Gemeente Enschede; www.enschede.nl/actueel @ Informatie Belgische overheid; www.vici.fgov.be @ Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties; www.minbzk.nl @ Ministerie van Buitenlandse Zaken; www.minbuza.nl @ Nationaal Rampenfonds; www..rodekruis.nl @ Startpagina; www.rampenpagina.nl @ Tweede Kamer stukken; www.parlement.nl @ Verbond van Verzekeraars; www.verzekeraars.org
37
