Netwerkforum veiligheid 2006
Veiligheid in systemen-in-overgang en onder druk 22 november 2006, Pim Jacobs Theater Maarssen ONRI / Organisatie van advies- en ingenieursbureaus Themagroep Veiligheid, 07 06 01 Den Haag, februari 2007
Inhoudsopgave Blijvend de schouders er onder............................................................................ 3 ‘We moeten veel kritischer zijn’........................................................................... 4 Verkeer...........................................................................................................6 Uniform gebruik van BermDRIPs maakt het verkeer veiliger.................................... 7 Het gaat goed op onze wegen, maar het kan nog beter.......................................... 7 Zijn flexibele rijbanen veilig?............................................................................... 9 ‘Niemand weet hoe veilig het is op Schiphol’....................................................... 10 Industrie en gevaarlijke stoffen....................................................................12 Samenleving bepaalt niet welke risico’s acceptabel zijn......................................... 13 Help, wij gaan wijzigen!................................................................................... 14 Geen regels, maar veiligheid; niet rekenen, maar oplossingen............................... 15 Externe veiligheid hindert de ruimtelijke ordening................................................ 16 Gebouwen.....................................................................................................18 Problemen te wijten aan gebrek aan controle en eenzijdig letten op kosten............. 19 Roeien met de riemen en slagen met glans......................................................... 20 Winnen doctorandussen van ingenieurs?............................................................. 21 Elk ‘veiligheidsgat’ kan een brandhaard worden................................................... 22
Zie ook: ONRI Brochure Integrale Veiligheid ONRI Netwerkforum Veiligheid, De mens in veiligheid www.deveiligheidsetalage.nl
Colofon Den Haag, februari 2007 Coördinatie publicatie: Willem van den Elzen (ONRI) Fotografie: Karel de Groot (Photodesign Uden) Teksten: Claudi Hulshof, Tom Verstegen, Edwin Lucas, Willem van den Elzen Vormgeving en druk: Drukkerij Zeeland
Introductie
Blijvend de schouders er onder Het netwerkforum Veiligheid: tweeëntwintig advies- en ingenieursbureaus, die elk vijf gasten mogen introduceren. Na een plenaire bijeenkomst gaan ze in parallelsessies uiteen. Geïnteresseerden en vakbroeders wisselen een middag intensief ideeën uit. De formule van het netwerkforum is na drie geslaagde bijeenkomsten een beproefd concept. Brancheorganisatie ONRI handhaaft met het uiteenlopende programma van vanmiddag haar belofte om veiligheid integraal te bekijken. Daar be trekken wij u nu graag in. We raken over fysieke veiligheid niet uitgesproken en uitgeleerd, maar we moeten intussen wel beslissingen nemen. Daar hebben we tijd voor nodig, middelen en methoden. Om alternatieven te wikken en te wegen. Hier wringt het bij tijdelijke systemen en bij systemen onder druk nog wat meer dan gewoonlijk. De rode draad van ons netwerkforum zijn dilemma’s waarmee we te maken krijgen bij keuzes voor veiligheid. U krijgt inleidingen te horen en kunt daarna uitgebreid in gesprek gaan. Vanuit uw eigen referentiekader; uw plek in de veiligheidsketen. Techniek, mens en organisatie. Natuurlijk had de heer Van Vollenhoven gelijk in zijn inaugurale rede, dat er grote ongevallen nodig zijn om overheden in beweging te brengen. Maar dat wil niet zeggen dat ú als professionals vanmiddag niet te spreken komt over near misses, incidenten zonder schade of letsel, waar toch zo veel van te leren is. Doel van de workshops is het formuleren van aanbevelingen die door de themagroep worden opgepakt en uitgewerkt. De aanbevelingen worden in deze congresbundel verwoord. We hebben de advies- en ingenieursbureaus gevraagd zich tijdens het forum niet in te houden. ‘Wij schrijven mee. Dat hoort u vaker. Wij maken er werk van.’ Het eerste resultaat ziet u in deze publicatie. En daar blijft het niet bij. Bureaus en opdrachtgevers zetten blijvend de schouders onder de fysieke veiligheid van Nederland en omgeving. Alphonse Hanlo voorzitter Themagroep Veiligheid.
Pieter van Vollenhoven op ONRI Netwerkforum 2006
‘We moeten veel kritischer zijn’ ‘Een gasexplosie, dat is erg. Maar het is pas een ramp als Pieter daarna langskomt.’ Met zijn betoog vol ironische kwinkslagen kreeg key-note speaker prof. mr. Pieter van Vollenhoven, voorzitter van de Onderzoeksraad voor Veiligheid, de ONRI-zaal aan zijn voeten op 22 november. Zijn centrale stelling was niettemin bloedserieus: we moeten veel kritischer zijn op veiligheid, nu vaak onduidelijk is wiens verantwoordelijkheid in het geding is. Burgers zijn verantwoordelijk voor hun eigen veiligheid. Maar ook de overheid heeft een taak. De vraag waar de verantwoordelijkheid van de een ophoudt en die van de ander begint, wordt steeds opnieuw beantwoord in een dynamisch maatschappelijk debat. Daarmee opent zich een veiligheidshiaat: het gat tussen wat de overheid doet en wat de burgers zelf moeten doen. Het is een gat waarin je op onaangename wijze kunt vallen. Ongelukken en rampen zijn er het bewijs van. Ooit was veiligheid uitsluitend een taak van de burgers. Geleidelijk verschoof de verantwoordelijkheid echter naar de overheid, die veiligheidsmonopolist werd. Met ongewenste gevolgen: het onderwerp verkokerde en versnipperde in de ambtenarij. Burgers gingen achterover leunen en werden slordig, omdat de overheid toch alles wel regelde. Kentering In 1983 kwam er een kentering. De CommissieRoethof stelde dat veiligheid een taak is van de samenleving. Iedereen heeft een eigen verantwoordelijkheid. Een mooi standpunt, aldus Van Vollenhoven, maar daarmee begon de
Achter overleunen omdat de overheid alles wel regelde
onduidelijkheid pas goed. Wat mogen we precies van de overheid verwachten? De rampen in Enschede en Volendam drukten ons met de neus op de feiten. Van Vollenhoven stak nog maar eens een warm pleidooi af voor één Minister van Veiligheid. Die haalt niet de verantwoordelijkheid ‘uit de lijn’ weg, antwoordde hij op een vraag uit de zaal. ‘Ik wil de verantwoordelijkheden houden waar ze horen. Maar ik wil ook één aanspreekpunt, één denktank voor alle departementen.’ Zolang die er niet is, weten burgers zich gesteund door de onafhankelijke Onderzoeksraad voor Veiligheid. De totstandkoming daarvan heeft 22 jaar geduurd. De Raad - inmiddels wettelijk verankerd - onderzoekt alle mogelijke veiligheidsincidenten, ter land (weg en spoor), ter zee en in de lucht, met uitzondering van de openbare orde en de krijgsmacht in conflictsituaties. Het rapport over de Schipholbrand, afgelopen najaar, ligt nog vers in het geheugen. Twee ministers traden af.
Vogelvlucht Van Vollenhoven schetste in vogelvlucht de strijd die hij de afgelopen 22 jaar heeft gevoerd. ‘Altijd ben ik het belang van onafhankelijk onderzoek blijven beklemtonen. Het is niet goed als de inspecties van de departementen zelf hun veiligheidsonderzoek doen; een slager moet niet zijn eigen vlees keuren.’ Het grote pluspunt van onafhankelijk onderzoek is dat het zich als enige richt op de waarheidsvinding. Van Vollenhoven: ‘Wij benaderen de waarheid beter dan het civiel recht, en beter ook dan het strafrecht, dat op strafbare feiten is gericht en waarbij de verdachte mag zwijgen. In een democratie heeft iedereen recht op een onafhankelijk onderzoek, los van de schuldvraag.’ De Onderzoeksraad is hard nodig, óók als ieder zijn eigen verantwoordelijkheid neemt. Veiligheid dreigt namelijk vaak het onderspit te delven in de strijd om economische belangen, stelde Van Vollenhoven. Hij noemde voorbeelden: overbeladen vrachtauto’s, ontbrekende zijverlichting op vrachtwagens, overtredingen van de maximumsnelheid, de ongelukken met de spaceshuttles in de VS - in alle gevallen moest er geld worden verdiend en legde de veiligheid het loodje. De conclusies en aanbevelingen van prof. mr. Pieter van Vollenhoven:
> We moeten veel kritischer zijn op veiligheidsgebied. Voorbeeld: tunnels. Zelfs als ze perfect zijn aangelegd volgens alle veiligheidsnormen, kan bij het onderhoud de veiligheid in het gedrang komen. Ander voorbeeld: gevangenissen.
> Er zijn minder regels, meer eigen verantwoordelijkheden. Daardoor is een veiligheidshiaat ontstaan. We moeten nauwkeuriger en kritischer ons eigen gedrag op het gebied van veiligheid bekijken. We zijn vaak té gemakkelijk.
> We
hoeven niet alle risico’s in de samenleving te beheersen. Absolute veiligheid bestaat niet. We moeten de risico’s wel kennen. We moeten kennis nemen van ongevallen en daarvan leren.
Edwin Lucas
Een slager moet niet zijn eigen vlees keuren
Verkeer
BermDRIPS: tekst en grafisch informatie langs de snelweg
Uniform gebruik van BermDRIPs maakt het verkeer veiliger ‘BermDRIPs bereiden de automobilisten voor op onverwachte verkeerssituaties. Uniform gebruik ervan, liefst met pictogrammen, maakt het verkeer veiliger,’ zo betogen Henk Bekker (Advin) en Hans Remeijn (Rijkswaterstaat). Langs snelwegen zien we regelmatig BermDRIPs: panelen van drie bij vier meter op een mast. De DRIPs zijn verbonden met de verkeerscentrale. Ze geven automobilisten verkeersinformatie in tekst en beeld. Henk Bekker: ‘Daardoor zijn zij sneller voorbereid, waardoor de veiligheid toe zal nemen, zo is de verwachting.’ Langs de A1, A2, A8 en A10 staan testopstellingen met BermDRIPs. In 2007 worden deze testen uitgebreid.’ Onvoorzien ‘”Gewone” DRIPs zijn er al sinds 1990’, zegt Hans Remeijn. ‘Ze bevatten drie regels tekst, meestal over files, en zijn gewoonlijk boven de weg aangebracht. Men kreeg behoefte aan andersoortige informatie, bijvoorbeeld om onvoorziene gebeurtenissen aan te kondigen of ondersteuning te kunnen bieden bij wegwerkzaamheden. Toen ontstonden allerlei verschillende typen borden, zoals de BermDRIP. Deze kan tekst, symbolen en pictogrammen combineren.’ Uniformiteit in de signalering bevordert de veiligheid, en niet alleen bij wegwerkzaamheden. Daarom is uniformiteit in gebruik en type lay-out aangebracht. Daarbij is gekeken naar ervaringen die in Groot-Brittannië zijn opgedaan met vergelijkbare DRIPs. Voor de Nederlandse situatie zijn ze wat aangepast, onder andere qua grootte. Rijkswaterstaat, maar ook verschillende provincies en gemeentelijke overheden maken al gebruik van deze uniforme BermDRIP.’ De DRIPs blijken vooral zinvol voor automobilisten die regelmatig langsrijden. Om de communicatie met buitenlandse automobilisten effectiever te maken, gaan de DRIPs zoveel mogelijk symbolen gebruiken in plaats van tekst. Remeijn: ‘Over een jaar of tien gebruiken we de DRIPs overigens niet meer voor informatie over files, verwachten verkeersspecialisten. Die functie is dan allang overgenomen door navigatiesystemen in de auto zelf.’ Claudi Hulshof
Omwille van buitenlandse automobilisten gaan DRIPs zoveel mogelijk symbolen gebruiken
Verkeersveiligheid niet gebaat bij een terugtrekkende overheid
Het gaat goed op onze wegen, maar het kan nog beter Het gaat goed met de verkeersveiligheid in ons land, hoewel – en dat moeten we er dan maar meteen aan toevoegen - verkeersveiligheid bijna per definitie een subjectief begrip is. Wanneer is veilig ‘veilig’? Elke verkeersdode of -slachtoffer is er immers één te veel. Niettemin, na Malta is Nederland in Europa het meest verkeersveilige land. En dat wil wat zeggen. De nationale overheid heeft daar een belangrijk aandeel in gehad. Diezelfde overheid moet een sterke rol (blijven) spelen in het landelijke verkeersveiligheidsbeleid, vindt Tonny Bosch (Goudappel Coffeng). Onze nationale verkeersveiligheid beleefde haar dieptepunt in het rampjaar 1970, toen er maar liefst 3300 doden te betreuren vielen. Vanaf dat moment heeft zich een gestage daling ingezet van gemiddeld drie
procent per jaar, die tot op de dag van vandaag voortduurt. Nederland is met 817 doden (in 2005) weer net zo veilig als kort na de Tweede Wereldoorlog, met dit verschil dat met zeven miljoen vierwielers ons autopark tegenwoordig vijftig keer zo omvangrijk is als toen. Ook zijn we per persoon méér kilometers gaan rijden. We hebben onze autosnelwegen uitgebreid tot een ‘klaar’ netwerk, met hooguit nog enkele missing links, maar met wat er nu ligt, zullen we het nu en in ieder in de nabije toekomst moeten doen. Dat uitbouwen van het netwerk was een goede keuze, niet alleen doordat we daarmee de stroom voertuigen nu eenmaal sneller kunnen verwerken, maar ook omdat niets zo veilig is als een snelweg. Hoewel… Hoe moeten we in dit licht bezien het instellen van spitsstroken beoordelen? Want voor het milieu en de mobiliteit mogen spitsstroken dan een uitkomst zijn, de ‘persoon die ging over de verkeersveiligheid’ heeft tijdens dat besluit ongetwijfeld zitten slapen. Duurzaam Veilig Maar goed, cijfers liegen niet. Keurig gedaan dus, Nederland. Exporteren die kennis. Toch past hier enige bescheidenheid. Het verkeer in ons land wordt minder snel veiliger dan dat in diverse andere Europese landen. En we zouden bijna vergeten dat er jaarlijks nog altijd 18.000 verkeersdeelnemers ernstig gewond raken; een aantal dat maar niet wil dalen. Moeten we verkeersongevallen accepteren als de prijs van onze automobiliteit? Interessant is dat de Zweedse overheid tegenwoordig een zero-tolerancebeleid voert. Verkeersdoden worden daar niet langer geaccepteerd. Hoe reëel is dat? In Nederland werd een jaar of vijftien geleden de aanval ingezet met ‘Duurzaam Veilig’, toen duidelijk werd dat het verkeer nog maar weinig veiliger werd en er dus een meer structurele aanpak nodig was om de doelstellingen voor 2010 te halen. De gunstige cijfers in 2004 en 2005 hebben overigens aanleiding gegeven de doelstelling in de Nota Mobiliteit verder aan te scherpen tot maximaal 750 verkeersdoden en hooguit 14.000 ziekenhuisgewonden in 2010. Het gaat dus goed, maar er moet tijdig een nieuwe cyclus aangezwengeld worden. De nationale overheid moet daarom een sterke rol (blijven) spelen in het veiligheidsbeleid. De Nota Mobiliteit legt meer verantwoording bij lagere overheden. Op basis van de netwerkanalyse hebben zij geld gekregen om verkeersknelpunten aan te pakken. Maar als elke gemeente zelf verantwoordelijk wordt voor het nemen van maatregelen en voorzieningen, is het maar de vraag in hoeverre ingrepen van gemeenten onderling straks nog op elkaar aansluiten. Krijgen we een woud aan verkeersborden bij het naderen van elke gemeentegrens?
Zware vrachtwagencombinaties denderen over smalle dijken of door achterafdorpjes omdat hun boordcomputer aangeeft dat deze route nu eenmaal de snelste of kortste is Ontstaan er volstrekt willekeurige 60- en 80-kilometerzones? Het lijkt gewenst dat een hogere overheid hier de hand in houdt. Hier ligt wellicht ook een taak voor de ingenieursbureaus. Opmerkingen van tegenstanders, die vinden dat een te sterke overheid het verantwoordelijkheidsbesef bij burgers juist wegneemt, worden gelogenstraft door de gevolgen die moderne navigatiesystemen hebben voor ons rijgedrag. Zware vrachtwagencombinaties denderen tegenwoordig over smalle dijken of door achterafdorpjes omdat hun boordcomputer aangeeft dat deze route nu eenmaal de snelste of kortste is. En die vervolgens klem komen te zitten onder een viaduct. Of erger… En dat wilden we toch juist niet meer? Navigatiesystemen mogen funest genoemd worden voor ‘Duurzaam Veilig’, maar ook dat probleem zal waarschijnlijk wegebben. Niet uit nobele motieven, maar doordat fabrikanten van deze systemen simpelweg geen baat hebben bij slechte berichtgeving over ‘iets te enthousiast werkende TomToms’. Maar tot die tijd doen we er allemaal aan mee. Of, zoals iemand zegt: “Ik rijd ook wel eens ‘veels te hard’ over polderweggetjes als ik de A1 weer eens wil mijden.” Nou dan? Tom Verstegen
Grotere druk op ontwerpers en beheerders:
Zijn flexibele rijbanen veilig? Met de toenemende druk op het wegennet neemt de vraag naar flexibele rijbanen toe. Maar is dat altijd even veilig? Bert Henzen (Grontmij) en de discussiërende toehoorders in de zaal doen een groot beroep op wegbeheerders en ontwerpers om de veiligheid niet uit het oog te verliezen. Sinds eind 19e eeuw verovert het gemotoriseerde verkeer het Nederlandse landschap. Steeds meer wegen worden verhard, maar de drukte en de snelheid nemen harder toe. Evenals het aantal doden en gewonden in het verkeer. Halverwege de 20e eeuw krijgen we de Wegenverkeerswet en in 1966 het Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens . Maar tot 1972 blijft het aantal slachtoffers stijgen. Pas met de aandacht voor passieve veiligheid (zoals autogordels, valhelmen en kooiconstructies) neemt het aantal slachtoffers weer af. En met het beïnvloeden van het gedrag (alcoholcontroles, woonerven en een stroom aan voorlichting) worden de wegen nog veiliger. Voorspelbaar En de aandacht voor veiligheid houdt niet op bij de rol van de weggebruiker. Ook de wegbeheerder en de ontwerper letten op veiligheid: wegen worden ontworpen op functioneel, homogeen en voorspelbaar gebruik. Belangrijke wegen krijgen gescheiden rijbanen, fietsers worden gescheiden van snelverkeer en woonwijken krijgen drempels. Nog later doet de term ‘vergevingsgezinde weg’ opgeld: als je een fout maakt, heeft dat niet direct ernstige gevolgen. Door een redresseerstrook naast de rijbaan en een zijberm zonder obstakels is de kans groter dat een uit de koers rakend voertuig zonder ernstige gevolgen tot stilstand kan komen. Maar, zoals onder meer blijkt uit het aantal files: de druk op het wegennet neemt toe. En daarmee het beroep op ontwerpers om slim met het asfalt om te gaan. We kennen al spitsstroken, plusstroken, bufferstroken, toeritdosering, inhaalverboden vrachtwagens, busbanen, verkeersmanagement en binnenkort allerlei nieuwe soorten intelligent asfalt. Dit zien we het eerst in de wegvlakken, maar snel ook op de knooppunten en de aansluitingen. Eén en dezelfde rijbaan krijgt afhankelijk van de drukte en de tijd andere functies of een ander gebruik. De vluchtstrook, die er primair is voor autopech en hulpdiensten, wordt in de spits een extra rijbaan. Op sommige momenten worden maximumsnelheden verlaagd van één of meer rijstroken, of vrachtverkeer geweerd. Deze functiewisseling zien we aan nieuwe, vaak elektronische signalering boven de weg: een rood kruis, groene pijl of bijvoorbeeld een cijfer 70
Een brave bestuurder rijdt vijf dagen per week naar zijn werk over de vluchtstrook boven de rijbaan. Ook de belijning is aangepast. Bij een groene pijl mogen we nu toch over de doorgetrokken witte streep gaan om op de vluchtstrook te rijden. Verwarring Maar dit wisselend gebruik leidt ook tot verwarring. Een brave bestuurder rijdt vijf dagen per week naar zijn werk over de vluchtstrook, die dan een met videomonitoren bewaakte spitsstrook is. Op zondag, als er minder monitorbewaking is, doet hij dat gewoontegetrouw ook en botst op een auto van een gezinnetje dat een band moet verwisselen. En kunnen de hulpdiensten nog wel op tijd bij een ongeval zijn als ook de vluchtstrook vol met auto’s staat? Kortom: met de flexibele rijbanen neemt ook de onduidelijkheid voor de weggebruikers toe. Ontwerpers moeten daar rekening mee houden. En dat wordt ze niet altijd gemakkelijk gemaakt. Want ook de druk om kosten te besparen neemt toe. En wegbeheerders kiezen eerder voor de goedkoopste oplossing
dan voor de veiligste. En daarmee zou de trend van het dalend aantal slachtoffers sinds 1972 wel weer eens om kunnen buigen in een groeiend aantal. Willem van den Elzen
Veel meer helderheid nodig
Niemand weet hoe veilig het is op Schiphol Niemand weet precies hoe veilig het is op Schiphol, de vijfde luchthaven van Europa. Na de Bijlmerramp in 1992 is er meer aandacht gekomen voor veiligheid, maar nog steeds is het veiligheidsbeleid niet expliciet uitgewerkt op systeemniveau. Tot die conclusies komen Mark Leemans en Marieke Poolman (KplusV) in hun onderzoek Managing the interfaces, over de luchtvaartveiligheid op Schiphol. 405.000 vliegbewegingen per jaar op vijf landings- en startbanen. 44 miljoen passagiers, 1,45 miljoen ton vracht. Werkgelegenheid voor 58.000 mensen en vestigingsplaats voor 543 bedrijven. De cijfers spreken boekdelen voor luchthaven Schiphol. Maar hoe zit het met de veiligheid?
Er zijn trainingen, herhalingsoefeningen en simulators, maar er wordt niet op strategisch niveau naar veiligheid gekeken In opdracht van de Veiligheidsadviescommissie Schiphol (VAC) wordt elke vijf jaar een onderzoek naar de veiligheid uitgevoerd, waarbij de focus ligt op de systeemveiligheid. Dat is geen overbodige luxe, want het luchtvaartsysteem is uiterst complex. Er zijn talloze onderlinge relaties (‘interfaces’) tussen uchtvaartmaatschappijen, luchthavens, grondafhandelingsbedrijven, de verkeersleiding en nog veel meer partijen, waarop weer tal van regelgevers toezicht houden. Veel van die interfaces zijn veiligheidskritisch. Een simpele onderhoudsfout bijvoorbeeld heeft vaak grote gevolgen. Zoals Pieter van Vollenhoven hierover opmerkte: ‘Je kunt niet even op een wolkje op de wegenwacht gaan zitten wachten…’ Een veiligheidsmanagementsysteem brengt - als het goed is - de relaties tussen de interfaces goed in beeld. Een systeem alleen is echter niet genoeg. Ook de veiligheidscultuur moet deugen. Marieke Poolman presenteerde drie cases:
> Bij de aanleg van de Vijfde Baan (de Polderbaan) bleken de start- en landigscapaciteit en het milieu (de geluidsnormen) zwaarder te wegen dan de veiligheid. Gevolg: bij de aanleg van de Polderbaan was lapwerk nodig om de veiligheid op een acceptabel niveau te brengen. Zo moest er alsnog een tweede verkeerstoren komen.
> Veiligheid, capaciteit en milieu worden voortdurend tegen elkaar afgewogen. Dit klassieke luchtvaartdilemma kan ertoe leiden dat veiligheidsdiscussies niet goed worden gevoerd.
> Er werken ongeveer dertien grondafhandelaars op Schiphol, in een moordende concurrentie. Daardoor zien deze bedrijven veiligheid vooral als een kostenpost, waarop je kunt bezuinigen. Niemand heeft het overzicht of de regie over de veiligheidssituatie. Het ene bedrijf besteedt veel meer aandacht aan veiligheid dan het andere. De grondafhandeling is het stiefkind van de luchtvaartveiligheid. De conclusies van Poolman liegen er niet om:
> De aandacht van de luchtvaartsector en de overheid voor veiligheid is weliswaar groot, maar de nadruk ligt vooral op technische en procedurele veiligheid.
> De aandacht voor de systeemveiligheid is nog in ontwikkeling. > Niemand weet precies hoe veilig het is.
10
> Het veiligheidsbeleid is niet expliciet. > De besluitvorming is een ‘black box’. > Risicoanalyses staan in de kinderschoenen. Tijdens de discussie werd de vergelijking getrokken met de olie- en gasindustrie, waar veiligheid ook een grote rol speelt. Daar wordt wél naar de systeemveiligheid gekeken. In de luchtvaart is er vooral aandacht voor technische veiligheid. Er wordt veel gewerkt met trainingen, herhalingsoefeningen en simulators, maar niet op strategisch niveau naar veiligheid gekeken. Andere vraag uit de zaal: hoe beïnvloedt de voorgenomen privatisering van Schiphol de veiligheid? Volgens Poolman zou de privatisering eigenlijk aan een risicoanalyse moeten worden onderworpen. Het kan zowel goed als slecht uitpakken als de overheid zijn aandeel in de luchthaven verkoopt. De veiligheidsreputatie is commercieel ook zeer belangrijk. De aanbevelingen:
> Er is veel meer aandacht nodig voor systeemveiligheid in de luchtvaart. > De besluitvorming moet transparanter worden. > Het veiligheidsniveau moet veel helderder. Edwin Lucas
11
Industrie en gevaarlijke stoffen
12
Opslag van gevaarlijke stoffen en veiligheid
Samenleving bepaalt niet welke risico’s acceptabel zijn ‘Keuzes in wat wij als samenleving acceptabele risico’s vinden, kunnen niet worden uitbesteed aan techneuten, noch aan bestuurders en ambtenaren,’ aldus Ad Koetsier (Cauberg Huygen). ‘Bij opslag van gevaarlijke stoffen in bijvoorbeeld grote opslaghallen op industrieterreinen komt de vraag ‘of het wel veilig is’ snel op. Maar dit is eigenlijk niet de juiste vraag. Deze moet namelijk zijn: ‘Wat vinden wij als samenleving veilig genoeg?’ En, concreter: ‘Welke risico’s vinden wij acceptabel, en welke niet meer?’ Het antwoord op deze vragen is niet gemakkelijk te formuleren. Dit komt omdat ‘de samenleving’ niet heeft uitgemaakt wat veilig genoeg is. We maken hierin geen duidelijke keuzes, we stellen geen duidelijke grenzen. Dat maakt dat mensen die beroepshalve iets moeten doen voor de veiligheid, in concrete situaties onvoldoende richtlijnen en houvast hebben. Begrijpelijke gevolgen: de heikele vraag ‘welk risico we acceptabel vinden en welk niet meer?’ schuiven we op elkaar af. We nemen genoegen met de schijnveiligheid die een risicoberekening kan bieden, terwijl we wel weten dat berekeningen keuzes niet kunnen vervangen. En soms rekken we de normen die we wél hebben vastgesteld (zoals in de Wet Milieubeheer en Bedrijf) om praktische redenen nog een beetje op, bijvoorbeeld omdat de grond zo duur is. Berekeningen kunnen overigens ondersteunend aan keuzes wel veel waarde hebben.’ ‘Aan technische specialisten wordt dus gevraagd de risico’s te berekenen. Tegenwoordig raakt een gestandaardiseerde manier om die berekeningen te maken steeds meer in zwang: Safeti-NL, gepromoot door het ministerie van VROM en het RIVM.’ Risicocontouren ‘Deze berekeningen gaan bijvoorbeeld over plaatsgebonden risicocontouren. Op een kaart wordt dan precies aangegeven dat pas op dertig meter afstand van een bepaalde opslaghal een kantoor of een woning mag worden gebouwd, omdat in deze hal stof x is opgeslagen (of kán zijn opgeslagen). Bij deze plaatsgebonden risicocontouren is dus tamelijk precies benoemd tot waar men mag gaan, maar deze uitkomst leidt begrijpelijkerwijs nogal eens tot discussie in de praktijk: “Hoezo op 30 meter afstand wel en op 29 meter afstand niet?”’ ‘Bij de plaatsgebonden risico’s zijn de contouren nog vrij helder aangegeven. Bij de groepsrisico’s, een andere inschatting van risico’s die deze rekenaars proberen te maken, is dit niet het geval. Wil je grenzen kunnen aangeven met betrekking tot groepsrisico’s, dan moet je durven stellen welk aantal slachtoffers je bij
Je moet durven stellen welk aantal slachtoffers je nog acceptabel vindt en hoeveel niet meer
een bepaalde calamiteit nog acceptabel vindt en hoeveel niet meer. En daar moeten dan vervolgens de plaatsgebonden risicocontouren weer op worden aangepast. De realiteit is nu dat we de acceptabele groepsrisico’s niet duidelijk benoemen, maar we er impliciet wel degelijk van uitgaan dat een bepaald aantal slachtoffers acceptabel is. In het buitenland bijvoorbeeld wordt een hele benzinepomp afgesloten als een tankauto er benzine levert. Bij ons niet. Wat betekent dat? Dat betekent dat we impliciet het besluit hebben genomen deze risico’s te accepteren. Maar willen we dat wel echt? ‘Bij het bepalen van groepsrisico’s is veel onzekerheid. Deze is terug te herleiden tot de vraag: hoeveel waarde hechten we aan leven, en hoeveel aan de economie? Juist deze keuzes moeten door ‘de samenleving’, in de praktijk door politici worden genomen en in beleidsvisies worden uitgewerkt. Ze kunnen niet aan techneuten worden uitbesteed, noch aan de ambtenaar die moet vaststellen of een bepaald bestemmingsplan voldoet aan de veiligheidseisen.’ Claudi Hulshof
13
Management of Change moet ingebakken worden in bedrijfscultuur
Help, wij gaan wijzigen! Het moet ingebakken raken in de bedrijfscultuur: niks meer verspijkeren aan productieprocessen zonder dat we daar eerst Management of Change op losgelaten hebben. En dat gebeurt ook meer en meer. De ‘volgers’ moeten daarbij vaak eerst iets meemaken voordat ook zij overstag gaan. De voordurende tegenstelling tussen economische belangen en de veiligheid. De operations manager die dóór wil, terwijl onderhoudsmensen nog niet zo ver zijn… Dat conflict hoeft zich echter helemaal niet voor te doen. Dergelijke discussies moeten simpelweg al gevoerd zijn vóórdat de ‘plant down’ gaat, zo betoogt Steef Strijbos van DHV. Bedrijven zijn voortdurend in staat van overgang. Veel ongevallen treden op bij wijzigingen. Vooral bij bedrijven die vallen onder het Besluit Risico Zware Ongevallen (BRZO) kunnen kleine wijzigingen leiden tot zware ongevallen. Management of Change (MoC) is een belangrijk onderdeel van het Veiligheids Beheers Systeem. BRZO-bedrijven hebben echter in de praktijk moeite om tot een efficiënt MOC-systeem te komen. Zijn keuzes voor veiligheid bij min of meer permanente systemen al complex, bij systemen-in-overgang is dat nog veel lastiger. Zij hebben immers andere schakels in de ketting - zwakkere vaak. Bij procesinstallaties is spraken van systemen-in-overgang bij storingen, onderhoud, start-up, shut-down en wijzigingen. Bij storing en onderhoud kan gewerkt worden met veiligstellijsten en een werkvergunningensysteem, bij start-up en shut-down zijner bijvoorbeeld opstartprotocollen en afschakellijsten. Er is méér te doen bij wijzigingen, zoals nieuwbouw of een nieuwe installatie, modificaties, veranderde instellingen of organisatiestructuur. Consequenties moeten worden beoordeeld, risico’s geïdentificeerd en de aanvaardbaarheid ervan vastgesteld. Verder moet worden onderzocht of aanvullende studie (HAZard & OPerability) of extra maatregelen nodig zijn en of documenten gewijzigd moeten worden (zoals een noodplan, instructies, scenario’s). Is iedereen geïnformeerd? Alles geregeld voor de uitvoering? Drie vragen, drie antwoorden Voor een goed MOC-systeem dienen bedrijven zichzelf drie vragen te stellen. De eerste is: hoe bepaal ik de consequenties van een wijziging? Dat gebeurt op basis van overleg en risico-identificatie. Praat met mensen die de onderhoudssystemen en de producten kennen. Lukt het niet om gegevens in beeld te krijgen, laat dan een onderzoek uitvoeren. De tweede vraag is: welke wijzigingen verdienen aandacht? Dat zijn uiteraard de wijzigingen die de grootste risico’s met zich meebrengen en/of waarvan de aanvaardbaarheid van risico’s het
minst is. Grotere bedrijven hebben daarvoor vaak een risicomatrix ontworpen. De derde - en misschien wel meest brandende – vraag is: wanneer doe ik genoeg? Een bevredigend antwoord is: stel criteria aan beoordeling en identificatie. Bijvoorbeeld: de extra veiligheidsmaatregelen bij modificatie van ons product mogen een ton kosten. Punt. Wie bepaalt dan of criteria goed toegepast worden? Daar ligt een mooie taak voor de ‘installatieverantwoordelijke’, die veel ondernemingen kennen. Deze persoon kan bepalen of wijzigingen goed zijn doorgevoerd. Waar gebeurd Een goed voorbeeld is het (waar gebeurde) verhaal van een bedrijf dat een sterke toename van zijn productie kende, te weinig opslagcapaciteit voor die producten had en externe opslagcapaciteit inhuurde. Dat gebeurde buiten het MOC-systeem om: er was geen overleg, het moest snel, men was allang tevreden ruimte gevonden te hebben. Na een paar kleine incidenten vielen uiteindelijk 24 van de 27 stellingen om. Ze
14
lagen als spaghetti door magazijn. 3500 Palletplaatsen gingen verloren. Gigantische kosten, afnemers die niet beleverd konden worden en milieuschade door de aard van de producten op de koop toe. Niet verzekerd. Het duurde maanden voordat alleen al de troep was opgeruimd… De moraal: wie een warehouse gaat gebruiken, doet er goed aan vooraf een kijkje te gaan nemen met zijn eigen ‘chef warehouse’. Deze mensen kunnen vaak het beste beoordelen of ‘iets gaat werken’ of niet. Ze zien het gevaar vaak in de kleinste hoekjes. Gaat het om ‘woonwijkbedreigende’ activiteiten, die daarbij ook je imago enorm kunnen beschadigen, schrijf dan altijd een plan van aanpak uit, eventueel door een extern bureau! Communiceer Communiceer over wijzigingen. Doe aan risicomanagement door ze te beoordelen in een breed kader: kijk niet alleen naar zaken waarvan je al weet dat ze gevaarlijk zijn, maar let ook op dingen die gevaarlijk kunnen wórden als het proces van veranderingen niet goed wordt doorgevoerd. Ook een multidisciplinaire beoordeling is belangrijk. Laat alle geledingen binnen het bedrijf meekijken. En tot slot: zorg voor voldoende kennis van processen. Zet geen sessie door voor iets waarvan je (nog) te weinig weet. Veiligheid is immers niet alleen een modieus verschijnsel. Tom Verstegen
Cultuur van Veiligheid stelt hogere eisen aan de adviseur
Geen regels, maar veiligheid; niet rekenen, maar oplossingen Nadat de overheid eerst veiligheid naar zich toetrok, moet deze nu terug naar de burgers. Deze moet zich niet alleen aan de regels willen houden, maar werken aan een ‘cultuur van veiligheid’. Dat stelt ook andere – en hogere eisen aan de adviseur, stelt ing. Henk-Jan Schuurman van Oranjewoud/Save. Eerst wat statistiek: Een boeiende lezing over veiligheid opent in 93 procent van de gevallen met enkele komische sheets waarin het met de veiligheid niet zo nauw genomen wordt. Ook hier enkele prachtige
voorbeelden: Een zware stellage op een heftruck die met een tweede heftruck naar een grote hoogte gebracht wordt. Enkele mannen houden met hun blote handen het zware geheel in evenwicht. Een man sleutelt zittend onder een gevaarlijk hellende auto die met een labiel latje overeind gehouden wordt. Personen in witte pakken, maskers, handschoenen, alles veilig dichtgeplakt met tape; en daartussen een glimlachende man in een roze shirtje, korte broek, handen in zijn zakken. ‘Hij is vrij, dan gelden de arboregels niet’, aldus een deskundige in de zaal. De toon is gezet. Toen de burgers het niet zo nauw namen met de veiligheid, besloot de overheid deze naar zich toe te trekken, zegt Schuurman. En bedrijven en particulieren reageerden. Ze gingen aan de regels voldoen en daarmee was de kous meestal af. De veiligheid zelf en de verantwoordelijkheid daarvoor werd nogal eens uit het oog verloren. Maar erger: er kwamen zoveel regels dat niemand er meer wegwijs uit kon.
15
Missiewerk ‘Op dat moment kunnen ze natuurlij k een beroep op ons doen’, aldus iemand uit de zaal. ‘Wij moeten minstens het voor dat project relevante deel ervan kennen, bijhouden en kunnen toepassen.’ ‘En we moeten de opdrachtgever overtuigen van het belang ervan.’ En dat valt niet altijd mee, zo blijkt uit de kleine discussies in de zaal. ‘Het voldoen aan de regels kost enorm veel geld!’ ‘Onzin, voldoen aan de veiligheid hoort gewoon bij een goede bedrijfsvoering.’ Daar zijn de aanwezige adviseurs het over eens, maar bij opdrachtgevers moeten ze soms nogal wat missiewerk verrichten. Het woud aan regels belemmert de duidelijkheid vaak. De overheid heeft daarbij geen adequaat systeem om toezicht te houden. Ze wil een deel van de verantwoordelijkheid voor veiligheid weer bij de burgers leggen. Minder regels is maatschappelijk gewenst, mits het niet ten koste gaat van de veiligheid. Bedrijven moeten een ‘cultuur van veiligheid’ ontwikkelen: zelf verantwoordelijkheid nemen voor het wegnemen van de risico’s. En dat kan het best op de werkvloer. Schiphol Schuurman geeft als voorbeeld de Bloemenveiling Aalsmeer. Een bonte verzameling bedrijven en bedrijfjes onder de rook van Schiphol, in gigantische hallen met diverse verkeersstromen. Als hier iets mis gaat, heeft het grote gevolgen voor de hele omgeving – ook economisch. Er bestaan voor deze complexe systemen geen oplossingen vanuit het boekje. Veiligheid moet hier continu hoog op de agenda staan.
De bloemenveiling vraagt niet om het voldoen aan de regels, maar om het terugdringen van risico’s Schuurman: ‘De bloemenveiling neemt de veiligheid zeer serieus. Het vraagt niet om het voldoen aan de regels, maar om het terugdringen van risico’s.’ Dit is altijd een combinatie van maatregelen. Je bereikt dat bij een verzameling bedrijven alleen als allen oog hebben voor de belangen, als ze gezamenlijk bepalen welke risico’s wel en welke niet acceptabel zijn, als alle belanghebbenden betrokken worden en als er heldere keuzes gemaakt worden. ‘Als we daaraan willen voldoen, vergt dat ook uitstekende procesvaardigheden van de adviseur. We moeten hoge eisen stellen aan de adviseurs – die zelf verantwoordelijk zijn voor hun kwaliteit en dus voor hun opleidingen. We moeten met alle partijen overeenstemming bereiken vanuit het gezamenlijke einddoel. Rekenen is nuttig, maar het belemmert vaak. De klant verwacht van zijn adviseur niet dat hij of zij rekent, maar dat hij met oplossingen komt.’ Willem van den Elzen
Vervoer gevaarlijke stoffen
Externe veiligheid hindert de ruimtelijke ordening De risico’s van vervoer van gevaarlijke stoffen zijn een gegeven. De omgeving moet daarop worden aangepast. Met die stelling gooide Jolt Oostra (Arcadis) op 22 november de knuppel in het hoenderhok. Hij voegde er nog een stelling aan toe: Ruimtelijke ontwikkeling in stedelijk gebied en vervoer gevaarlijke stoffen gaan niet samen. Jaarlijks worden 180 miljoen ton gevaarlijke stoffen door Nederland vervoerd. Het merendeel gaat ondergronds, via buizen; 3 procent gaat via het water, 12 procent over de weg en 3 procent over het spoor. Waar vervoer van gevaarlijke stoffen dichtbevolkt stedelijk gebied doorkruist, en dat gebeurt in het dichtbevolkte Nederland al gauw, rijzen veiligheidsproblemen. Grote milieuproblemen Volgens het Nationaal Milieubeleidsplan 4 (NMP4) zal externe veiligheid één van de zeven grote milieuproblemen zijn in 2030. Dat komt door een toename van het transport en gebruik van gevaarlijke stoffen, en door de verdichting van de bevolking. Het NMP formuleert daarom enkele beleidsuitgangspunten voor de volgende jaren:
> zoveel mogelijk reduceren van het risico bij de bron
16
> maatschappelijke kosten van gevaarlijke stoffen internaliseren in het gebruik > burgers in hun woonomgeving een minimum beschermingsniveau bieden > de maatschappelijke kosten en baten van een risicovolle activiteit afwegen > bewuster omgaan met accepteren van risico’s in relatie tot de omvang van mogelijke rampen; alternatieven en rampenbestrijding meewegen. Uiterlijk in 2010 moeten alle huidige niet-aanvaardbare situaties zijn weggenomen. Dat lijkt grotendeels te lukken. Voor het spoor is inmiddels een Basisnet ontwikkeld, dat onderscheidt maakt tussen spoor van categorie 1 (gevaarlijke stoffen krijgen voorrang, bv. de Betuweroute), 2 (een afweging is nodig) en 3 (niet of nauwelijks vervoer van gevaarlijke stoffen). Stationslocaties Dat schept helderheid, maar er zal altijd een spanningsveld blijven tussen gemeenten en de vervoerders. De gemeenten willen bouwen op of bij stationslocaties, de vervoerders willen vervoeren. Een goed voorbeeld is het Hanzepark, een woonwijk in Lelystad vlakbij het station. De gemeente wil hier bouwen, maar ziet zich geconfronteerd met veiligheidseisen (de bekende 30 meter-zone). De stellingen van Oostra werden enthousiast bediscussieerd. Volgens Ronald Kooman (adviseur milieu gemeente Dordrecht) zit de boel niet op slot. Gemeenten hebben mogelijkheden genoeg: ‘Die 30 meter-zone valt eigenlijk best mee. Mooie plaatjes winnen het bij politici vaak van tabellen en grafieken. Als je iets echt wilt, kun je een heel eind komen.’ Ook Oostra’s tweede stelling (‘ruimtelijke ontwikkeling in stedelijk gebied en vervoer gevaarlijke stoffen gaan niet samen’) werd betwist. Kooman: ‘Je zou een integrale maatschappelijke kosten- en batenafweging moeten maken. Gemeenten krijgen het vervoer van gevaarlijke stoffen ook maar over de schutting gegooid.’ Aanbevelingen
> Er moet veel meer aandacht komen voor het terugdringen van risico’s bij de bron. Dat bespaart veel discussies in een later stadium.
> Er moet meer aandacht komen voor integrale kostenen batenafwegingen. Edwin Lucas
Mooie plaatjes winnen het bij politici vaak van tabellen en grafieken
17
Gebouwen
18
Unitbouw is veilig, mits goed uitgevoerd en onderhouden
Problemen te wijten aan gebrek aan controle en eenzijdig letten op kosten Unitbouw kan heel veilig zijn, mits goed uitgevoerd en onderhouden. Onveiligheid ontstaat daar waar naleving van al bestaande eisen tekort schiet en er nauwelijks of niet gecontroleerd wordt op uitvoering en onderhoud. En onveiligheid ontstaat daar waar we ervoor kiezen camera’s op te hangen bij units waarin gehandicapten wonen, camera’s die de controle door mensen ‘s nachts deels moeten vervangen. ‘Dat is weliswaar goedkoper, maar helaas tilt een camera geen mensen uit bed, als er brand is,’ meent Jacques Mertens. ‘Aan de veiligheid van unitbouw, het bouwen door middel van het koppelen van verschillende units, wordt al geruime tijd openlijk getwijfeld. Calamiteiten als de Schipholbrand in oktober 2005 wakkeren die twijfel aan. De elf omgekomen gedetineerde illegalen waren immers gehuisvest in unitbouw. Ze zijn er niet in geslaagd tijdig te ontsnappen.’ Kinderdagverblijf Unitbouw wordt als tijdelijke, maar ook als permanente huisvesting gebruikt. Er worden kinderdagverblijven in gehuisvest, ziekenhuizen, cellen voor de opvang van asielzoekers, kantoren, enzovoorts. Twijfels bestaan vooral over brandveiligheid. Die is echter prima te waarborgen, als men zich maar aan de voorschriften en regels houdt. De aanbevelingen van Mertens zijn:
> Gebruikers en eigenaren van gebouwen moeten erop toezien dat de bouwkundige staat goed blijft. Aannemers en installateurs moeten weten welke scheidingen in het gebouw brandscheidingen zijn, en ze moeten weten hoe daarmee om te gaan. Bijvoorbeeld bij het aanbrengen van stekkers, en het doortrekken van leidingen.
> Blijkbaar schoten controles door de overheid in het verleden tekort. Bij de bouw zelf moet gecontroleerd worden op de voorschriften - ook voor wat betreft detaillering, aansluitingen en doorvoeringen. Ook bij het ontwerp kan er meer aandacht voor zijn, en tijdens momenten wanneer dat ontwerp wordt aangepast.
> Beheersmaatregelen kunnen beter. Zoals boven al geschetst is helaas nog nimmer een camera aangetroffen die een ziek mens uit bed tilt wanneer z’n kamer in brand staat. Als je kiest voor minder personeel moet je misschien ter compensatie meer bouwkundige maatregelen nemen.
> In z’n algemeenheid geldt dat er in de loop van de tijd van alles op allerlei niveaus in zo’n gebouw kan veranderen, en dat er niemand is die het geheel in de gaten houdt. Er wordt niet gelet op de gevolgen van de wisselwerking tussen bouwkundige staat, organisatie, installatie enzovoorts; en dat zou wel moeten. Claudi Hulshof
Brandveiligheid en akoestiek bij ‘monumentale herbestemmingen’
Monumenten als veilig woongebouw Monumentale panden willen we in ere houden, waardevolle architectonische ontwerpen als cultuurhistorisch erfgoed koesteren. ‘Maar hoe zit het met de brandveiligheid en de akoestiek als we een monumentaal pand willen verbouwen tot woongebouw?’, vragen John van den Engel en Henk Koekoek van Adviesburo Nieman. Het monumentale gebouw was in dit geval het voormalig Bisschoppelijk Seminarie Hageveld in Heemstede, in 1923 onder architect Jan Stuyt gebouwd als opleidingsinstituut voor 320 jonge priesterstudenten. Het ademt het de sfeer van het rijke roomse leven: een prestigieuze gevel, een hal met gewelven, prachtige cassetteplafonds en natuurlijk, de imposante koepel. Vanaf 1965 bouwt het Bisdom Haarlem het seminarie
19
af, maar het duurt toch nog tot 1981 voordat de laatste leerling vertrekt. In 2001 wordt College Hageveld mede-eigenaar. Het Achterhuis blijft atheneum, voor het voorhuis is een herbestemming gezocht. Minimaal 50 woningen zijn nodig, met het oog op de financiële haalbaarheid. Het worden er 52: twee praktijkwoningen, 37 appartementen, acht herenhuizen en vijf maisonnettes. Knelpunten En dan doen zich uiteraard knelpunten voor rond de brandveiligheid. Hoe ga je om met brandwerende scheidingen bij een bestaande scheidingsconstructie? Hoe is de brandwerendheid met betrekking tot het bezwijken van de hoofddraagconstructie? En dan zijn er nog de beperkingen die opgelegd worden vanuit de monumentvergunning. Die aanpak start door allereerst brandtechnische indelingen vast te leggen. Hoe wordt de ontsluiting, waar komen de vluchtwegen? Uiteraard afhankelijk van de bestaande situatie, in dit geval met ruime trappenhuizen met houten trappen, en hoge, gewelfde hallen. Stem je eisen daarop af en signaleer vervolgens afwijkingen ten opzichte van nieuwbouw. Daarna wordt de haalbaarheid van gelijkwaardige oplossingen bekeken. Dus toen een stalen draagbalk in het gebouw niet de vereiste brandwerendheid (90 minuten) haalde, werd ontheffing gevraagd tot het niveau van een bestaande bouw (30 minuten). Aanvullend werd gekozen voor de aanleg van een sprinklerinstallatie omdat in de ‘Paarse Zaal’ met de cassetteplafonds de eis van 30 minuten niet haalbaar was. Het is goed het conceptadvies door te spreken met de brandweer. Daarna volgt de definitieve bouwaanvraag. Op basis van een stappenplan kunnen dan indelingen worden gemaakt: gebruiksfuncties en -oppervlaktes, (su b)brandcompartimenten, rookcompartimenten en vluchtroutes. Alles met inachtneming van de oorspronkelijke indeling. Deze volgorde van benadering is nodig, daar je anders ‘niet weet waar je moet blijven’ met brand- en rookscheidingen. Schilderijen als geluiddemper Realisatie gebeurde in dit geval mede in combinatie met akoestiek en afgestemd op bestaande constructies. Voor de scheidingsconstructies in relatie tot de akoestiek werd uitgegaan van nieuwbouwniveau en zo mogelijk nog beter. Er werden immers luxe appartementen gebouwd. Voor bijzondere plafonds golden ontheffingen. Prestaties werden in het werk gecontroleerd en bestaande constructies vooraf gecontroleerd via meting.
Kruisgewelven maakten het onmogelijk om aan de galmnormen in de verkeersruimtes te voldoen, maar je wilt ze niet onderstoppen
Constructeurs en akoestici zijn het gebouw doorgeweest; het zat zó vol bijzonderheden… Bij veel plafonds zijn de bovenliggende vloeren opengehaald en gevuld met minerale wol. Datzelfde gebeurde tussen nieuw aangebrachte gipswanden. Aan ‘galmnormen’ in de verkeersruimtes was niet te voldoen. Natuurlijk speelden de kruisgewelven daarbij een rol, maar je wilt ze niet onderstoppen. Aardig detail: dat knelpunt werd te lijf gegaan door absorptiemateriaal in de vorm van schilderijen aan de wanden te bevestigen. Op het materiaal werden foto’s gedrukt… Integraal en interdisciplinair De aanbevelingen op een rij.
> Allereerst dienen in verschillende disciplines in een vroeg stadium bij elkaar gebracht te worden: brandveiligheid, bouwregelgeving, akoestiek, bouwfysica. Voor adviesbureaus is het belangrijk ook bouwkundige inbreng te hebben.
20
> Verder: zorg voor controle op uitvoering, meet prestaties achteraf. Zit ‘er bovenop’, want door nauwgezet volgen van werkzaamheden in de uitvoeringsfase kan beslist beter gescoord worden op zaken als akoestiek dan wellicht voor mogelijk was gehouden. Bij dit specifieke project zijn dankzij het consequent kritisch onderdrukken van contactgeluiden bij de houten vloeren prestaties bereikt die zelfs bij nieuwbouw lang niet altijd gehaald worden. ‘Doodgerekend’ Is zo’n benadering financieel verantwoord? Veel van deze projecten worden immers ‘doodgerekend’? Het antwoord is: je zit goed als je inzichtelijk weet te maken hoe en wat je gaat bouwen en de verhouding bruto-netto (het bruto bouwvolume afgezet tegen de ‘verkoopbare’ meters) maar klopt. Die is bij een nieuwbouw appartement 1,3 : 1 en was in dit geval 1,7 : 1. Feit is dat vluchtwegen en brandveiligheid als eerste geregeld moeten worden. Dat is essentieel voor je indeling. De opdrachtgever: “Het heeft wel drie jaar geduurd voordat het plan haalbaar was, maar we hebben tussentijds dan ook niets meer bij hoeven sturen. Het is een leerproces, als je een dergelijk karwei voor het eerst aangaat zonder verdere ervaring, ga je nat.” Tom Verstegen
Frans van der Linde, Ingenieursbureau Zonneveld:
Winnen doctorandussen van ingenieurs? Je mag afwegen welke risico’s maatschappelijk aanvaardbaar zijn, vinden Frans van der Linde en zijn toehoorders. Zorg wel dat iemand verantwoordelijk is voor de constructie, dat de constructie zelf waarschuwt en vergeet de bijbehorende ‘cultuur van veiligheid’ niet. ‘Veiligheid zit niet in regels, maar in een cultuur. Daar hamerde niet alleen Pieter van Vollenhoven op, maar ook bijvoorbeeld Jop Groeneweg op een eerder Netwerkforum Veiligheid van ONRI’, benadrukt Frans van der Linde van ingenieursbureau Zonneveld. ‘En we moeten daar op blijven wijzen. Bedrijven besteden meer euro’s per vierkante meter aan vloerbedekking dan aan een goed constructief advies! Ze merken een doorhangend dak vaak niet eens op.’ Zelfs in de woningbouw nemen we het soms niet zo nauw. Aan een flat
hoort meestal een balkon. Dat kan een stevig balkon zijn, maar dat betekent een lastig drempeltje of er ontstaat een koudebrug. ‘En dus hangen sommige aannemers een balkon aan een draadje. We willen geen koude voeten, maar het risico van een instortend balkon nemen we voor lief…’ Je kunt je natuurlijk niet tegen alle risico’s wapenen, zegt Van der Linde. Een kantorencomplex hoeft niet gebouwd te zijn om elke aanval te weerstaan. Hij toont een animatie van de bomaanslag in Oklahoma. ‘Het gebouw was geconstrueerd uit gestapelde prefab elementen. Maar in 1995 slaat een autobom er een key element uit en de hele zaak stort als een kaartenhuis in elkaar. 168 doden, waaronder negentien kinderen. Je kunt zo construeren dat in ieder geval het skelet blijft staan en daarmee het aantal slachtoffers veel kleiner is.’ Vluchtweg ‘We nemen ons vak serieus. We wijzen opdrachtgevers op de risico’s die ze lopen en de mogelijkheden om ze het hoofd te bieden: dieper funderen om zettingen naar gevoelige belending te voorkomen, een extra vluchtweg en dergelijke. Maar dat brengt extra kosten met zich mee. En dan vraagt een opdrachtgever: “Is 21
het wettelijk verplicht?” Nee, dat niet. “Nou, laat dan maar achterwege.” Wat doen we dan? Gaan we dan op onze strepen staan? Overtuigen we de opdrachtgever? Stappen we uit een project als het niet verantwoord is? Soms doen we dat inderdaad. Dan weet de opdrachtgever in ieder geval welke risico’s hij loopt. Maar stap je er uit en laat je een minder gewetensvolle adviseur het werk doen?’ Het minste dat je moet doen, is: de verantwoordelijkheden toewijzen. Maar bij wie? De aannemer? ‘De opdrachtgever’, zegt iemand in de zaal. ‘Die kan een balans zoeken tussen kosten en veiligheid.’ Anderen zijn het daarmee niet eens: ‘Zorg voor toezicht door een onafhankelijke derde.’ We offreren meestal met meer toezicht, bijvoorbeeld vier dagen per week, maar dat wordt er bij de opdracht meestal weer uitgeschaafd. ‘Maar als je te veel op de bouwplaats bent, kun je dan nog toezicht houden? Als je altijd dagen in de bouwkeet schaft, probeer dan maar eens onafhankelijk te blijven…’ Dubbel redundant Een stelling die de nodige discussie opleverde was: ‘De doctorandussen winnen het van de ingenieurs.’ Het geld wint het van de veiligheid, vulde iemand aan. Dat gebeurt onvermijdelijk. Je moet alleen kijken welke risico’s je maatschappelijk kunt accepteren. ‘Aan de andere kant: als er geen geld verdiend wordt, is er ook niets om te investeren in veiligheid. Wij ingenieurs zouden alles misschien dubbel redundant doen, als niemand ons wees op de economie. We hebben de doctorandussen ook gewoon nodig!’ Je mag zoeken naar een goede balans tussen veiligheid en kostenbeheersing, vinden de meeste aanwezigen. ‘Maar zorg wel dat de constructie zelf waarschuwt voordat het mis gaat’, zegt Van der Linde. Doorbuigen is een eerste teken dat het mis kan gaan. Gebruikers en beheerders van gebouwen moeten daar alert op zijn. Bij twijfel een deskundige erbij. En luisteren naar wat hij zegt. We kwamen laatst op een werkvloer waar met heftrucks gereden werd. Op diverse plaatsen scheuren in de muur. “Valt dat dan niemand op?”, vroeg de adviseur. “Nee, die zitten er al een hele tijd…” Gebruikers moeten dus scherp zijn op afwijkingen van het normale. Dat hoort ook bij de cultuur van veiligheid.’ Willem van den Elzen
Bedrijven besteden meer euro’s per vierkante meter aan vloerbedekking dan aan een goed constructief advies
De brandveiligheid wordt bedreigd
Elke stap in de keten kan een brandhaard worden In Nederland, een dichtbevolkt land met ruim zestien miljoen inwoners, vallen jaarlijks ‘slechts’ tachtig dodelijke slachtoffers door brand. Dat is relatief weinig, al is elk slachtoffer er natuurlijk één te veel. Toch wordt de brandveiligheid bedreigd, stelt Peter van de Leur, adviseur Brandveiligheid bij DGMR Bouw bv. Zijn aanbeveling: we moeten veel kritischer zijn op zwakke plekken in de keten. Op papier is vaak alles geregeld. De vergunningen zijn verkregen. Dossiers zijn afgestemd, controlestempels geplaatst, handtekeningen gezet. Toch zitten er gaten in het brandveiligheidssysteem. In alle fasen van het bouwproces, van ontwerp tot en met realisatie, laten de betrokkenen steken vallen. Maar ook daarna, in het gebruik van het gebouw, zijn er risico’s, ofwel ‘veiligheidsgaten’. En elk gat kan een brandhaard worden. Een paar voorbeelden:
> De architect past na het ontwerp alsnog de detaillering en de materialisering aan. Bijvoorbeeld een ander type kozijn, met een lagere brandveiligheid. De adviseur brandveiligheid heeft hier geen weet van, de brandweer let er niet op.
> De aannemer mag volgens het bestek kiezen voor ‘gelijkwaardige onderdelen of materialen’. Als hij dat doet, schiet toetsing op brandveiligheid er vaak bij in.
22
> De installateur plaatst een luchtbehandelingsinstallatie die een brandwerende scheiding doorbreekt. Niemand controleert.
> De gebruiker van het gebouw past het na de oplevering eigenmachtig aan. Hij haalt wandjes weg en doorbreekt een brandscheiding. Bij onderhoud (reparatie of vervanging) wordt niet getoetst of de brandveiligheid in het geding is. Volgens Van de Leur vallen dit soort gaten in de bouwaanvraagfase, de besteksfase, de realisatiefase en de gebruiksfase. Dat heeft verschillende oorzaken.
> Er zijn veel betrokken partijen: de adviseur brandveiligheid, de inspecteur bouw- en woningtoezicht, verschillende afdelingen van de brandweer, de directievoerder van de aannemer, de Arbeidsinspectie.
> Deze partijen doen ieder hun best, maar stellen zich onderling vaak formeel op. > Inhoudelijke toetsing is slechts beperkt mogelijk. > Veel bouwers vinden veiligheid een kostenpost. Ze werken in een cultuur van goed vertrouwen. > Men mikt op een minimumniveau van veiligheid. > Toetsende partijen hebben een teruggedrongen rol. Na een brand wordt er zelden onderzoek gedaan of er een relatie is met eventuele tekortkomingen in het gebouw. Ook is er vaak geen terugkoppeling naar de vergunningverlening en de handhaving. Zo kunnen tekortkomingen lang onopgemerkt blijven, met alle gevolgen van dien. Van de Leur trok een aantal veelzeggende conclusies:
> De brandveiligheid in Nederland wordt bedreigd door groot aantal zwakke plekken in de keten. > De zwakke plekken (‘veiligheidsgaten’) vormen even zovele routes waardoor een groot brandincident kan ontstaan.
> De eigenaar/gebruiker krijgt niet de veiligheid waarop hij rekent en waarvoor hij betaalt. > Het gemiddelde veiligheidsniveau is desondanks hoog genoeg, doordat we veel aandacht aan de onderdelen van de brandveiligheid besteden.
> Als de aansprakelijksstelling een hoge vlucht zal nemen, lopen alle betrokken partijen grote risico’s.
De partijen doen hun best, maar stellen zich onderling vaak formeel op De aanbevelingen op het gebied van brandveiligheid:
> Integraal ontwerp zou de belangrijkste veiligheidsgaten kunnen dichten. > Zolang integraal ontwerp en integrale beoordeling niet mogelijk zijn, moeten we bijzonder kritisch zijn op alle aspecten van brandveiligheid bij ontwerp, realisatie en gebruik. Edwin Lucas
23
24
Aanbevelingen
Nadrukkelijk ter opvolging Het netwerkforum trok een grote groep deskundigen op velerlei terreinen, die allerhande aanbevelingen deden. Om u een indruk te geven van de inhoud, ziet u hieronder een greep uit de workshops en lezingen. U kunt het ook zien als een lijstje van aanbevelingen. Ze vragen, om voorzitter Hanlo te citeren, nadrukkelijk om opvolging.
> > > >
We moeten veel kritischer zijn op veiligheidsgebied.
> >
DRIPs moeten zoveel mogelijk symbolen gebruiken in plaats van tekst.
>
Met flexibele rijbanen neemt ook de onduidelijkheid voor de weggebruikers toe. Wegbeheerders
Er moet één aanspreekpunt veiligheid komen, één denktank voor alle departementen. Advies- en ingenieursbureaus maken de uitvoering van veiligheidsbeleid mogelijk. We moeten streven naar uniformiteit in de signalering. Dat bevordert de veiligheid, en niet alleen bij wegwerkzaamheden.
Als elke gemeente zelf verantwoordelijk wordt voor het nemen van maatregelen en voorzieningen, is het maar de vraag in hoeverre ingrepen van gemeenten onderling straks nog op elkaar aansluiten. Hier ligt ook een taak voor de advies- en ingenieursbureaus.
en ontwerpers moeten daarbij de veiligheid niet uit het oog verliezen.
> > > > >
Privatisering moet aan een risicoanalyse worden onderworpen.
>
We moeten geen genoegen nemen met de schijnveiligheid die een risicoberekening kan bieden, terwijl we wel weten dat berekeningen keuzes niet kunnen vervangen.
> > >
Communiceer over wijzigingen. Doe aan risicomanagement.
>
Er moet veel meer aandacht komen voor het terugdringen van risico’s bij de bron. Dat bespaart veel discussies in een later stadium.
> >
Er moet meer aandacht komen voor integrale kosten- en batenafwegingen.
> > > > >
Je moet inzichtelijk maken hoe en wat je precies gaat bouwen
Er is veel meer aandacht nodig voor systeemveiligheid in de luchtvaart. De besluitvorming moet transparanter worden. Het veiligheidsniveau moet veel helderder. De samenleving moet duidelijk maken wanneer iets veilig genoeg is; welk risico we acceptabel vinden.
Veiligheid moet ook op verzamelterreinen van bedrijven continu hoog op de agenda staan. Gemeenten moeten het vervoer van gevaarlijke stoffen niet zomaar over de schutting gegooid krijgen.
Als je kiest voor minder personeel moet je misschien ter compensatie meer bouwkundige maatregelen nemen.
Het minste dat je moet doen, is: de verantwoordelijkheden toewijzen. Zorg dat de constructie zelf waarschuwt voordat het mis gaat. Integraal ontwerp zou de belangrijkste veiligheidsgaten kunnen dichten. Zolang integraal ontwerp en integrale beoordeling niet mogelijk zijn, moeten we bijzonder kritisch zijn op alle aspecten van brandveiligheid bij ontwerp, realisatie en gebruik.
25
Aan het netwerkforum werkten mee: Advin Arcadis Beekink Cauberg Deerns DGMR DHV EFPC Goudappel Coffeng Grontmij KplusV Movares Nieman Oranjewoud Peutz RPS Groep Stroop Raadgevende Ingenieurs Syncera Tauw bv Witteveen +Bos Zonneveld
De inleiders van de workshops: Onderzoeksraad voor Veiligheid
prof. mr. P. van Vollenhoven
Cauberg Huygen
ing. A. Hanlo, voorzitter
Adviesburo Nieman
H. Koekoek
Adviesburo Nieman
ing. J.J. van den Engel
Advin
H.J.M. Bekker
Arcadis Nederland
drs. J.W.J. Oostra
Cauberg-Huygen
ir. A.C. Koetsier
DGMR
ir. P.H.E. van der Leur
DHV
ing. S. Strijbos
Goudappel Coffeng
ing. A.L. Bosch
Grontmij Midwest
ing. G.W. Henzen
Ingenieursbureau Zonneveld
ir. F.H. van der Linde
KplusV organisatieadvies
ir. M.J.P. Leemans
KplusV organisatieadvies
Mevrouw drs. M.R. Poolman
Ministerie van V&W, AVV
ir. H. Remeijn
Oranjewoud
ing. M.M. Eijer
Oranjewoud
ir. C.D.J. Cieraad
Oranjewoud/Save
ing. H.J. Schuurman
Peutz
ir. J.J. Mertens
Programmacommissie: Advin Movares Royal Haskoning Ingenieursbureau Zonneveld Cauberg-Huygen Raadgevende Ingenieurs ONRI
26
ir. J. Koster drs. H. Snel ing. M. Fielmich ir. F. vd Linde ing. A. Hanlo ir. C. Eijkelenkamp, coördinatie Netwerkforum
Het netwerkforum en de veiligheidsmatrix
Over de grenzen van de eigen competenties De Commissie Veiligheid van ONRI komt op voor een integrale benadering van veiligheid waarin over de grenzen van de eigen competenties wordt heengekeken door de overheid, initiatiefnemers en opdrachtgevers in infrastructuur, milieu en bouw, advies- en ingenieursbureaus, aannemers, toeleverende industrieën en kennisinstellingen. Grote en kleine vraagstukken van veiligheid voor mens en natuur worden zelden op één, zich herhalende manier opgelost. Niemand kan het monopolie verwerven om Nederland veilig te maken. De veiligheidsmatrix hieronder is in de brochure Veiligheid van ONRI opgenomen. Aan de hand van deze matrix kunnen partijen hun eigen competenties en die van anderen indelen met als belangrijkste doel: elkaar leren kennen als partij die bijdraagt aan veiligheid. In het netwerkforum konden niet alle cellen van de matrix aan bod komen. ‘Veiligheid in systemen-in-overgang en onder druk’ gaf een focus en de hoeveelheid workshops was beperkt. Het wezen van integrale veiligheid is echter ondanks de focus en de beperkte tijd oog te blijven houden voor de niet behandelde aspecten. Milieurampen en natuurgeweld bleven buiten beschouwing maar staan ons op andere manieren voortdurend op het netvlies als het gaat om mensen in gevaar. Nazorg is nergens aan bod geweest, maar we weten allemaal dat zorg voor getroffenen van letsel het beginpunt kan zijn voor een nieuwe cyclus van verbeteringen.
veilig wonen en recreëren veilig werken brandveiligheid constructieve veiligheid veiligheid van de ruimtelijke inrichting industriële veiligheid milieu transportveiligheid beheersing van natuurgeweld
evaluatie
nazorg
hulpverlening gevolgen beperking
snelle actie
preventie
analyse
sociale veiligheid
Met dank aan allen die bijdroegen aan het slagen van dit netwerkforum, Alphonse Hanlo, voorzitter ONRI-commissie Veiligheid.
27
ONRI / Organisatie van advies- en ingenieursbureaus Koningskade 30 Postbus 30442 2500 GK Den Haag t 070 31 41 868 f 070 31 41 878 www.onri.nl
28
