Advokátní kancelář Šikola a partneři, s.r.o.
zapsaná v obchodním rejstříku vedeném Krajským soudem v Brně, oddíl C, vložka 63531 IČ: 28359640 / DIČ: CZ28359640 adresa kanceláře: Dvořákova 13, 602 00 Brno, pobočka Rumunská 22, 120 00 Praha 2 tel: 545 213 975 / fax: 542 213 373 bankovní spojení : FIO, družstevní záložna, č.ú. 2100053299/2010 e-mail:
[email protected] / web: www.aksikola.cz
NEJVYŠŠÍ SPRÁVNÍ SOUD Moravské náměstí 6 657 40 Brno _________________________ Navrhovatel 1: Strana zelených, sídlem Stroupežnického 30, 150 00 Praha 5 - Smíchov IČ: 00409740, zast. Ondřejem Liškou, předsedou strany Navrhovatel 2: SNK Evropští demokraté, sídlem Malá Štěpánská 7, 120 00 Praha 2 IČ: 70869553, zast. Zdeňkou Markovou, 1. místopředsedkyní strany Navrhovatel 3: Česká strana sociálně demokratická, Hybernská 7- Lidový dům,110 00 Praha 1, IČ:004 09 171 zast. Bohuslavem Sobotkou, místopředsedou strany Navrhovatel 4: Křesťanská a demokratická unie – Československá strana lidová sídlem Karlovo náměstí 5, 128 01 Praha 2 IČ: 00442704 zast. Ing. Michaelou Šojdrovou Navrhovatel 5: Věci veřejné, sídlem Ohradní 1087, 140 00 Praha 4 – Michle, IČ: 26599643, zast. Mgr. Jaroslavem Škárkou, výkonným místopředsedou Navrhovatel 6: Antonín Kostlán, nar. 11.3.1955, bytem Navrátilova 1334/16, Praha 1 – Nové Město Navrhovatel 7: Václav Němec, nar. 5.3.1969, bytem Konecchlumského 594/8, Praha 6 - Břevnov Navrhovatel 8: Nikola Hořejš, nar. 16.2.1980, bytem V.P.Čkalova 14, 160 00 Praha 6 Všichni zastoupeni: Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem zapsaným v seznamu advokátů České advokátní komory ev. č. 10497, Advokátní kancelář Šikola a partneři se sídlem Dvořákova 13, 602 00 Brno
Odpůrce:
Hlavní město Praha, se sídlem Mariánské náměstí 2, 110 01 Praha 1
Návrh na zrušení opatření obecné povahy - členění hl. m. Prahy na volební obvody pro obecní volby konané 15. – 16. října 2010, které stanovilo Zastupitelstvo hlavního města Prahy v bodě I.2 usnesení č. 39/17 ze dne 17.6.2010
DVOJMO Soudní poplatek ve výši 8 x 1.000,- Kč v kolcích vylepen na prvopise návrhu Přílohy: plné moci dle textu
2
I. Skutkový stav Odpůrce podle § 27 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, usnesením Zastupitelstva hl. m. Prahy č. 39/17 ze dne 17.6.2010 vytvořil v hlavním městě Praze sedm volebních obvodů, přičemž určil, že v každém obvodu má být voleno 9 zastupitelů (dále jen „opatření odpůrce“). Odpůrce ve svém opatření využil možnost, kterou mu poskytuje cit. ustanovení zákona č. 491/2001 Sb. V důvodové zprávě k návrhu opatření odpůrce jsou konstatována relevantní ustanovení zákona č. 131/2000 Sb. a zákona č. 491/2001 Sb. Samotné důvody, které vedly odpůrce k vytvoření 7 volebních obvodů v hl. m. Praze v ní však nalézt nelze. V průběhu projednávání návrhu opatření odpůrce na zastupitelstvu hl. m. Prahy dne 17.6.2010 vystoupili v rozpravě navrhovatelé 1- 4 s argumentací, kterou vyvraceli potřebu návrhu odpůrce a kritizovali omezování poměrného volebního systému, které je podle jejich názoru pouze v zájmu nejsilnější strany v zastupitelstvu hl. m. Prahy. Odpůrce k jejich argumentaci nepřihlédl a schválil opatření v napadené podobě. Navržené důkazy - usnesení ZHMP ze dne 17.6.2010 a důvodová zpráva - stenozáznam z jednání o návrhu opatření odpůrce II. K pravomoci soudu rozhodovat o návrhu Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že vytvoření volebních obvodů zastupitelstvem obce postupem podle § 27 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb. je opatřením obecné povahy, přezkoumatelným ve správním soudnictví podle ust. § 4 odst. 2 písm. c) a ust. § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (s.ř.s.), neboť naplňuje všechny znaky tohoto institutu. Pojem „opatření obecné povahy“ s.ř.s. nedefinuje. Z literatury (teorie správního práva) vyplývá, že tento pojem označuje závazný akt orgánu veřejné správy, „který není ani právním předpisem, ani rozhodnutím“ (viz například Průcha, P. in Správní právo procesní, Eurolex Bohemia, Praha, 2005, str. 263), resp. že za opatření obecné povahy „lze považovat vše, co správní úřad vydá jako správní akt a nejedná se o právní předpis či správní rozhodnutí“ (Ondruš, R.: Správní řád, Linde Praha, 2005, str. 487). Z tohoto pojetí vychází i vymezení pojmu „opatření obecné povahy“ v ust. § 171 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Podle důvodové zprávy k tomuto zákonu se jedná o „zvláštní typ úkonu správního orgánu vůči neurčitému okruhu osob, který leží na pomezí mezi rozhodnutím a právním předpisem“, jehož zavedení bylo motivováno mimo jiné tím, „aby dotčené osoby měly garantována minimální procesní práva i pro ten případ, že se úkon správního orgánu týká jejich zájmů, byť nelze jmenovitě určit účastníky“. Nejvyšší správní soud (dále jen „NSS) se k základním pojmovým znakům opatření obecné povahy (pro účely soudního přezkumu tohoto typu správních aktů) poprvé vyslovil v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98 (zveřejněn pod č. 740/2006 Sb. NSS). Vycházel přitom z citovaného negativního vymezení tohoto institutu v § 171 správního řádu. NSS dospěl k závěru, že opatření obecné povahy je aktem s konkrétně vymezeným předmětem 3
(tedy vztahujícím se k určité konkrétní situaci) a s obecně určenými adresáty (jimiž jsou všechny osoby které se nacházejí v určité obecně vymezené situaci nebo splňují stanovené podmínky). Jde tedy o úkon (akt) správního orgánu v určité věci, který se přímo dotýká práv, povinností nebo zájmů blíže neurčeného okruhu osob. Zároveň platí, že opatření obecné povahy musí být vydáno v zákonných mezích a může toliko konkretizovat zákonné povinnosti, nikoliv ukládat nové, nad rámec zákona. NSS se tedy v citovaném precedenčním rozsudku jednoznačně přiklonil k tzv. „materiálnímu chápání“ opatření obecné povahy, když konstatoval, že rozhodující pro posouzení správního aktu jakožto opatření obecné povahy není jeho formální označení, ale naplnění jeho výše zmíněných pojmových znaků (konkrétnost předmětu, obecnost adresátů). Tento přístup NSS dále potvrdil a rozvinul (ve vztahu k otázce, zda jsou opatřením obecné povahy územní plány, schválené v době účinnosti zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona) v rozsudku ze dne 18.7.2006, č.j. 1 Ao 1/2006-74 a v usnesení ze dne 30.11. 2006, č.j. 2 Ao 2/2006-62. Materiální chápání institutu opatření obecné povahy následně potvrdila judikatura Ústavního soudu, a to konkrétně jeho nálezy ze dne 19.11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, a ze dne 17.3.2009, sp.zn.IV.ÚS 2239/07. Ústavní soud v těchto nálezech mimo jiné konstatoval, že úprava soudního přezkumu opatření obecné povahy v s.ř.s. se nevztahuje pouze na ta opatření obecné povahy, která byla vydána na základě zvláštního zákona a nevyžaduje tedy jejich výslovné označení jako opatření obecné povahy ve zvláštním zákoně. Materiálnímu chápání opatření obecné povahy je třeba dát přednost s ohledem na konstantní judikaturu Ústavního soudu, dle níž nabízí-li se dvojí možný výklad veřejnoprávní normy, je třeba v intencích zásad spravedlivého procesu volit ten, který vůbec, resp. co nejméně, zasahuje do toho kterého základního práva či svobody. Jde o strukturální princip liberálně demokratického státu in dubio pro libertate plynoucí přímo z ústavního pořádku (čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 4 Ústavy nebo čl. 2 odst. 3 a čl. 4 Listiny), vyjadřující prioritu jednotlivce a jeho svobody před státem (viz nález sp. zn. I. ÚS 643/06 a obdobně nález sp. zn. III. ÚS 741/06). Tímto přístupem Ústavní soud mimo jiné respektuje i doktrínu materiálního právního státu, na kterou se ve své judikatuře opakovaně odvolává. Výše uvedené obecné závěry teorie i judikatury je dle přesvědčení navrhovatelů nutno aplikovat i na správní akt, jehož obsahem je vytvoření volebních obvodů zastupitelstvem obce postupem podle § 27 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb. Tento návrh směřuje proti správnímu aktu (opatření) odpůrce, jímž se pro volby do Zastupitelstva hlavního města Prahy, konané v říjnu roku 2010 a) vytváří na území hl. m. Prahy sedm volebních obvodů (tj. území hl. m. Prahy jako zákonem vymezený volební obvod se člení na sedm volebních obvodů, přičemž se vymezuje, území kterých městských částí tvoří jednotlivé volební obvody) a b) stanoví počet členů Zastupitelstva hlavního města Prahy volených v těchto sedmi volebních obvodech (a to tak, že v každém z těchto volebních obvodů má být voleno devět členů zastupitelstva) Napadený správní akt (opatření) odpůrce tedy významným způsobem modifikuje konkrétní podmínky voleb do Zastupitelstva hlavního města Prahy v říjnu 2010 (tj. zákonnou úpravu organizace a průběhu voleb a v návaznosti na to i podmínky výkonu aktivního i pasivního volebního práva v rámci těchto voleb). Podle názoru navrhovatelů proto není pochyb o tom, že jde o správní akt s konkrétně vymezeným předmětem. Zároveň je nepochybné, že tento správní akt směřuje vůči obecně, nikoli konkrétně určeným adresátům. Těmito adresáty jsou primárně všechny osoby, které budou mít ke dni konání 4
voleb do Zastupitelstva hlavního města Prahy v říjnu 2010 právo volit do tohoto zastupitelstva (viz § 4 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb.). Dále jsou těmito adresáty osoby, jež budou v uvedených volbách kandidáty, a volební strany, jež se těchto voleb zúčastní (srov. zejména §§ 20 a 21 zákona č. 491/2001 Sb.). Jak NSS konstatoval již ve výše citovaném rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98, obecnost aktu co do subjektů „nespočívá v určitosti či určitelnosti osob, k nimž se vztahuje, nýbrž v tom, že své adresáty určuje jako množinu subjektů vymezených určitými znaky, přičemž se vztahuje ke všem subjektům, které jsou prvky této množiny“. Tomuto pojetí „obecnosti adresátů“ předmětný správní akt nepochybně vyhovuje. Přitom se v žádném případě nejedná o pouhé organizační opatření bez dopadů mimo okruh orgánů veřejné moci. Naopak, jak již bylo výše naznačeno a jak bude podrobně rozvedeno níže v části týkající se aktivní legitimace navrhovatelů, jde o opatření které je způsobilé zcela zásadním způsobem ovlivnit výsledek voleb do Zastupitelstva hlavního města Prahy, konaných v říjnu 2010, a tím zasáhnout do práv výše uvedených skupin subjektů (voliči, kandidáti, volební strany). Jde tedy o akt správního orgánu, který se přímo dotýká práv, povinností a zájmů blíže neurčeného okruhu osob. V této souvislosti navrhovatelé dále poukazují na judikaturu NSS, týkající se přezkumu místní úpravy provozu na pozemních komunikacích (dopravního značení) podle § 77 odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích (především na rozsudek ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 3/2008 – 100 a dále na rozsudky ze dne 29.5.2009, č.j. 4 Ao 1/2009 – 58 a ze dne 26.8.2009, č.j. 7 Ao 3/2009 – 18). V těchto rozhodnutích NSS (s odkazem na výše citovanou judikaturu, zabývající se materiálními znaky opatření obecné povahy) především dovodil, že je příslušný k přezkumu dopravního značení, jakožto opatření obecné povahy, ačkoliv zákon č. 361/2000 Sb. v ustanovení o místní úpravě provozu na pozemních komunikacích na institut opatření obecné povahy výslovně neodkazuje. Dále NSS výslovně konstatoval, že jeho příslušnost k přezkumu dopravního značení jako opatření obecné povahy je (byla) dána i v případech, kdy k místní úpravě provozu došlo před 1.4.2008 (tj. před zrušením § 129 odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, z něhož plynulo, že se do uvedeného dne na postup správních orgánů podle § 77 odst. 1 citovaného zákona nevztahoval správní řád). Přezkumu tímto návrhem napadeného opatření odpůrce proto nemůže bránit ani znění § 71 zákona č. 491/2001 Sb. V citovaných rozhodnutích NSS konečně uvedl, že podmínkou klasifikace dopravního značení jako opatření obecné povahy je, že z dopravní značky plynou pro účastníky provozu odlišné povinnosti, než by je tito měli podle obecné úpravy provozu na pozemních komunikacích. Jak již bylo výše uvedeno, tímto návrhem napadené opatření odpůrce svými důsledky významně modifikuje obecnou (zákonnou) úpravu voleb do Zastupitelstva hlavního města Prahy v říjnu 2010 a tím zároveň zásadně ovlivňuje podmínky výkonu aktivního i pasivního volebního práva navrhovatelů i dalších osob v rámci těchto voleb. I z tohoto hlediska tedy citovaná judikatura NSS podporuje závěr, že návrhem napadený správní akt odpůrce je opatřením obecné povahy, podléhajícím soudnímu přezkumu postupem podle ust. § 101a a násl. s.ř.s., ač není jako opatření obecné povahy ve zvláštním zákoně (v zákoně č. 491/1991 Sb. ani jiném zákoně) výslovné označen. Tento závěr lze dále podpořit i odkazem na obecný princip materiálního právního státu a na něj navazující výklad podmínek ústavně zaručeného práva na přístup k soudní ochraně ve smyslu čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), naznačené již ve výše citované judikatuře Ústavního soudu. Dále lze v tomto směru poukázat na nález Ústavního soudu ze dne 21.2. 2007, sp. zn. I. ÚS 521/06, podle nějž k důležitým aspektům materiálního právního státu patří i takový přístup soudů, který „neposuzuje postup orgánů veřejné moci ani převážně ani 5
výlučně jen v jeho formálním vyjádření“, ale naopak „zvažuje skutečnou povahu konkrétního postupu orgánů veřejné moci a v něm poté nalézá případný zásah do základních práv a svobod v jejich materiálním pojetí“. K tomuto pojetí se v řadě svých rozhodnutí přihlásil i NSS - srov. například. usnesení jeho rozšířeného senátu ze dne 23.3. 2005, č.j. 6 A 25/2002-42 [č. 906/2006 Sb.NSS], v němž se mimo jiné, v souvislosti s otázkou přístupu k soudnímu přezkumu uvádí, že „rozhodnutí je tedy vymezeno materiálními znaky; je proto nevýznamné, zda je úkon správního orgánu jako rozhodnutí výslovně označen a zda má zákonem předepsanou formu či nikoliv“). K obdobným závěrům NSS dospěl i v usneseních svého rozšířeného senátu ze dne 21.10.2008, čj. 8 As 47/2005-86 a 6 As 7/2005 – 97. Ve vztahu k soudnímu přezkumu opatření obecné povahy lze v této souvislosti citovat již výše zmíněný nález Ústavního soudu a ze dne 17.3.2009, sp.zn.IV.ÚS 2239/07, v němž se Ústavní soud zabýval aplikovatelností čl. 36 odst. 2 Listiny na soudní přezkum opatření obecné povahy (v kontextu výkladu pojmu „rozhodnutí orgánu veřejné správy“ podle citovaného ustanovení Listiny). Ústavní soud zdůraznil, že (i) pojem „rozhodnutí“, jak je užíván v čl. 36 odst. 2 Listiny je nutno vykládat autonomně a bez ohledu na pojmenování toho kterého právního aktu v rovině jednoduchého práva. Opačný výklad by vedl k neakceptovatelným důsledkům, neboť by bylo možno prostřednictvím podústavního práva výrazně omezit či prakticky vyloučit dopad tohoto ustanovení. Pro účely přezkumu opatření obecné povahy Ústavní soud považoval za rozhodující nikoliv znak vymezení adresátů tohoto opatření (upřednostnění tohoto znaku by zřejmě znemožnilo podřadit opatření obecné povahy pod pojem „rozhodnutí“ ve smyslu ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny), nýbrž vymezení předmětu regulace. Právě vymezení předmětu regulace určuje, jakým způsobem ten který správní akt zasáhne do právní sféry jednotlivce a do jeho veřejných subjektivních práv. S ohledem na uvedené považuje Ústavní soud za správný takový výklad, který umožní obranu proti opatřením obecné povahy v obdobném režimu jako proti rozhodnutí orgánu veřejné správy. Lze tedy shrnout, že ustanovení čl. 36 odst. 2 Litiny je aplikovatelné i na opatření obecné povahy, neboť opatření obecné povahy v materiálním smyslu je podřaditelné pod pojem „rozhodnutí“ ve smyslu tohoto ustanovení ústavního pořádku. V této souvislosti navrhovatelé znova zdůrazňují, že jak je uvedeno výše a podrobně rozvedeno v dalších částech tohoto návrhu, napadené opatření odpůrce je způsobilé závažně zasáhnout do práv navrhovatelů, a to konkrétně do jejich aktivního i pasivního volebního práva, zaručeného v čl. 21 Listiny. S ohledem na znění čl. 36 odst. 2 proto platí, že tento akt musí podléhat soudnímu přezkumu. III. Aktivní legitimace navrhovatele Navrhovatelé 1 - 5 jsou politickými stranami, které zamýšlí podat kandidátní listiny pro volby do zastupitelstva hl. města Prahy. V roce 2006 se navrhovatelé 1 – 5 účastnili voleb do zastupitelstva hl. m. Prahy a s výjimkou navrhovatele 4 získali v zastupitelstvu mandáty. Volební výsledky se u navrhovatelů 1 – 4 pohybovaly v rozmezí od 5,39 % do 15,88 % .V těchto volbách bylo hl. m. Praha pouze jedním volebním obvodem. Pro volby v říjnu 2010 vytvořil odpůrce v hl. m. Praha napadeným opatřením 7 volebních obvodů. Tím výrazně oslabil poměrný volební systém, stanovený pro volby do zastupitelstvech v obcích v § 2 zákona č. 491/2001 Sb. (s ohledem na skutečnost, že hl. m. Praha je zároveň krajem, je v této souvislosti relevantní i analogické znění § 2 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů) a nepřiměřeně snížil možný zisk mandátů pro navrhovatele 1 - 5 v podzimních obecních volbách. Navrhovatelé 1- 5 provedli přepočet výsledků voleb některých 6
politických stran z roku 2006 na volební model obecních voleb v roce 2010 s následujícími závěry: Zastupitelstvo Hlavního města Prahy Mandáty Model 2010 abs.
Strana
in %
ČSSD SNK ED ODS KSČM SZ
11 0 44 4 4
17,19 0,00 68,75 6,25 6,25
Celkem
63
98,44
Skutečnost 2006 abs. in % 12 4 42 6 6
in %
70
17,14 5,71 60,00 8,57 8,57
0,04 -5,71 8,75 -2,32 -2,32
100,00
-1,56
Jednotlivé volební obvody a strany, které by v nich získaly více než 5 % hlasů I II ČSSD 1 ČSSD 1 SNK ED SNK ED ODS 6 ODS 7
III ČSSD ODS KSČM
2 6
KSČM
1
KSČM
SZ
1
SZ
1
SZ
VI ČSSD ODS KSČM
2 6 1
IV ČSSD SNK ED ODS KSČM
6
V ČSSD SNK ED ODS
1
KSČM
2
SZ VII ČSSD ODS KSČM
1
2 6
SZ
SZ
1
1 7 1
SZ
Z tabulky jednoznačně vyplývá, že navrhovatelé by v důsledku opatření odpůrce při stejném počtu odevzdaných hlasů pro jejich kandidáty přišli ve srovnání s volbami konanými v roce 2006 o 1 – 4 mandáty. Pro navrhovatele 2 pak opatření odpůrce může být téměř likvidační. Navrhovatelé 1- 4 v zastupitelstvu hl. m. Prahy aktivně vystupovali proti přijetí napadeného opatření obecné povahy a předložili pozměňovací návrh, podle kterého by hl. m. Praha zůstalo jedním obvodem, ve kterém se nejlépe uplatní princip proporcionality a tedy zohlední vůle voličů. Tento návrh nebyl akceptován.
7
Navrhovatelé 1 – 5 jako menší politické subjekty v hl. m. Praze jsou vytvořením 7 volebních obvodů postiženi také ekonomicky. Vést volební kampaň v 7 volebních obvodech by pro ně znamenalo výrazně vyšší náklady. I v této části soutěže politických stran jsou tak nepřiměřeně znevýhodněni oproti velkým stranám. Vytvořením 7 volebních obvodů na území hl. m. Prahy došlo k zásahu do práv navrhovatelů 1 - 5, zejména do jejich ústavního práva ucházet se o podíl se na správě věcí veřejných na základě volné soutěže politických stran podle čl. 5 Ústavy a čl. 21 a 22 Listiny a v souladu se zásadou poměrného zastoupení, vyjádřenou v § 2 zákona č. 491/2001 Sb., a to z důvodů uvedených v bodě IV.1. Napadeným opatřením obecné povahy bylo rovněž zasaženo do pasivního volebního práva kandidátů na kandidátní listině navrhovatele 1 ve smyslu § 5 odst. 1 zákona č. 491/1991 Sb. Navrhovatelé 1 – 5 jsou s odkazem na výše uvedené skutečnosti přesvědčeni a ve smyslu ustanovení § 101a odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., s.ř.s., tvrdí, že byli opatřením obecné povahy, vydaným odpůrcem, zkráceni na svých právech. Navrhovatelé 6 – 8 jsou občany České republiky s trvalým pobytem v hlavním městě Praze a dosáhli věku 18 let. Jsou proto podle § 4 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb. oprávněni volit do zastupitelstva hl. m. Prahy. Navrhovatelům 6 - 8 jako voličům menších politických stran reálně hrozí, že jejich hlas i přes skutečnost, že jimi volená politická strana získá více jak 5 % hlasů, nepřispěje k zisku mandátu a jejich vůle se v rozporu se zákonem č. 491/2001 Sb. a ústavním pořádkem neprojeví v obsazení zastupitelstva hl. m. Prahy. Dokonce naopak, jejich hlas bude započítán do zisku některé z velkých stran, které nepodporují. Navrhovatelé 6 - 8 zdůrazňují, že tato situace by nebyla způsobena nesplněním zákonných podmínek jimi volené politické strany pro vstup do zastupitelstva hl. m. Prahy. Důvodem této situace by bylo pouze napadené opatření obecné povahy vydané v rozporu se zákonem (viz žalobní důvody). Vytvořením 7 volebních obvodů na území hl. m. Prahy došlo k zásahu do práv navrhovatelů 6 - 8, zejména do ústavního práva podílet se na správě veřejných svobodnou volbou svých zástupců na základě rovného volebního práva podle čl. 21 odst.1 a 3 Listiny a čl. 102 Ústavy a do jeho aktivního volebního práva ve smyslu § 4 odst. 1 zákona č. 491/1991 Sb., z důvodů uvedených v bodě IV.1. tohoto návrhu. Navrhovatelé 6 – 8 jsou s odkazem na výše uvedené skutečnosti přesvědčeni a ve smyslu ustanovení § 101a odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., s.ř.s., tvrdí, že byli opatřením obecné povahy, vydaným odpůrcem, zkráceni na svých právech. IV. Důvody návrhu Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že napadené opatření je ve smyslu ust. § 101d odst. 1 a 2 s.ř.s. v rozporu se zákonem, a to z následujících důvodů:
1. Nepřípustný zásah do aktivního a pasivního volebního práva 8
Právo volit je základním politickým právem v demokratickém právním státě. Podle čl. 102 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky (dále jen „Ústava) a čl. 21 odst. 3 Listiny jsou členové zastupitelstev voleni na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva. V návaznosti na citované ustanovení Ústavy pak § 2 zák. č. 491/2001 Sb. stanoví, že se volby do zastupitelstev obcí konají na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva tajným hlasováním podle zásad poměrného zastoupení. Na rovné volební právo v poměrném volebním systému je nutné nahlížet ze dvou hledisek. Prvním je hledisko formální, tedy že každý občan při výkonu aktivního volebního práva disponuje stejným počtem hlasů, jde o tzv. kvantitativní rovnost. Formální hledisko rovného volebního práva navrhovatelé dále nerozvádějí, protože jeho naplnění je v podmínkách České republiky a tedy i u voleb do zastupitelstva hl. m. Prahy nezpochybnitelné. Vzhledem k předmětu tohoto podání je relevantní zabývat se materiálním hlediskem rovného volebního práva. V poměrném volebním systému by měl hlas voliče odevzdaný pro kteroukoli politickou stranu mít stejnou váhu. Navrhovatelé jsou si vědomi toho, že materiální rovnost volebního práva nemůže být ani v poměrném volebním sytému, který je uplatňován ve volbách do obecních zastupitelstev, absolutní povahu. Materiální rovnost volebního práva je relativizována účastí, resp. neúčastí voličů ve volbách, zákonnou 5% procentní uzavírací klauzulí nebo nedělitelností mandátu. Pokud však Ústava a Listina zaručují rovné volební právo a zákon o volbách do zastupitelstev obcí stanoví, že se volby do zastupitelstev obcí se konají podle zásad poměrného zastoupení, pak nemůže být v souladu s touto právní úpravou, jestliže správním aktem - v tomto případě opatřením obecné povahy - dojde k potlačení prvků poměrného zastoupení účelovým vytvořením volebních obvodů. Takové opatření obecné povahy, které nad rámec „přirozené“ nerovnosti volebního práva tuto nerovnost výrazně zvyšuje a dále potlačuje prvky poměrného volebního systému, je podle názoru navrhovatelů nezákonné a nemůže obstát ve čtvrtém kroku algoritmu přezkumu opatření obecné povahy - zkoumání jeho souladu s hmotněprávními předpisy. Každý občan starší 18 let, s trvalým pobytem na území hlavního města Prahy, má podle § 4 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb. právo volit do zastupitelstva hl. m. Prahy. Citované ustanovení ve spojení s čl. 102 Ústavy a § 2 zákona o volbách do zastupitelstev zaručuje voličům s aktivním volebním právem, že jejich hlas se poměrně promítne do složení zastupitelstva. Legitimním očekáváním voličů tedy je, že odevzdá-li hlas politické straně, která překročí 5% uzavírací klauzuli (srov. § 45 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb.), odrazí se tento zisk v poměru získaných mandátů volené politické strany v zastupitelstvu. Rozdělením hl. m. Prahy na 7 volebních obvodů však znamená, že uvedené legitimní očekávání voličů nemůže být naplněno, pokud volí strany s očekávaným ziskem těsně za hranicí zákonné uzavírací klauzule a strany v pásmu kolem 15%. Uzavírací klauzule pro vstup do zastupitelstva hlavního města se totiž vytvořením 7 volebních obvodů reálně posouvá až k 8 % a ovlivňuje i zisk mandátů „menších“ stran (viz níže). Hlas voliče pro strany typu navrhovatelů má výrazně nižší váhu oproti hlasu voliče velké strany (očekávaný zisk nad 20 %). Jinak řečeno, k zisku jednoho mandátu pro „malou“ stranu je zapotřebí nepřiměřeně více hlasů než k zisku mandátu pro velkou stranu. Tato relativizace váhy hlasů jednotlivých voličů, navrhovatelů 6 - 8, je nad rámec „přirozené“ relativizace (viz výše) způsobena právě vytvořením 7 volebních obvodů na území hl. m. Prahy. Vytvoření 7 volebních obvodů stanovených v napadeném opatření obecné povahy současně zasahuje do rovného volebního práva navrhovatelů 6 – 8. 9
Napadené opatřené obecné povahy je z uvedených důvodů v rozporu s čl. 102 Ústavy, čl. 21 odst. 3 Listiny a § 2 ve spojení s § 4 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb. Ve vztahu k pasivnímu volebnímu právu znamená materiální rovnost volebního práva to, že volební úspěch se poměřuje počtem získaných mandátů v zastupitelstvu na základě odevzdaných hlasů. Každá politická strana by měla při překročení zákonné uzavírací klauzule získat počet mandátů odpovídající jejímu volebnímu výsledku. Samozřejmě opět při zohlednění „přirozené“ relativizace rovného volebního práva. Navrhovatelé výše uvedeným přepočtem výsledků voleb do zastupitelstva hl. m. Prahy v roce 2006 na model 7 volebních obvodů pro volby v říjnu 2010 dokládájí nepřiměřený vliv vytvoření 7 volebních obvodů na volební aritmetiku s dopadem na pasivní volební právo. Navrhovatelé upozorňují, že v roce 2006 bylo území hl. m. Prahy jedním volebním obvodem, což zaručuje nejpřesnější promítnutí vůle voličů do zisku mandátů. Výpočet dokládá, že při projekci výsledků voleb z roku 2006 na volby se 7 volebními obvody poklesne při stejném počtu odevzdaných hlasů pro navrhovatele 1- 4 a stejné voličské účasti jejich poměrné zastoupení v zastupitelstvu (počet získaných mandátů). Podle § 5 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev má právo být zvolen do obecního zastupitelstva každý volič, který není ve výkonu trestu nebo není zbaven způsobilosti k právním úkonům. Z čl. 5 Ústavy vyplývá, že politický systém je založen na volné soutěži politických stran. Navrhovatelé se domnívají, že obsah uvedených práv a principů je vytvořením 7 volebních obvodů natolik pozměněn, že neodpovídá původnímu záměru zákonodárce. Kandidátní listina „malé politické strany“ musí pro volební úspěch získat nepřiměřeně relativně více hlasů než kandidátní listina velké politické strany. Mimo zásahu do pasivního volebního práva z této skutečnosti také vyplývá nepřiměřené omezení volné soutěže politických stran a poměrného volebního sytému. Navrhovatelé jsou proto přesvědčeni, že napadené opatření obecné povahy je v rozporu také s čl. 5 Ústavy, čl. 22 Listiny a § 5 odst. 1 a § 2 zákona o volbách do zastupitelstev. 2. Nepřípustné omezení poměrného volebního systému – neproporcionalita opatření obecné povahy Ve smyslu § 27 odst. 1 písm. c) zákona č. 491/2001 Sb. zastupitelstvo hl. m. Prahy vytvořilo pro obecní volby v říjnu 2010 na území hl. m. Prahy 7 volebních obvodů a stanovilo, že v každém volebním obvodě se bude volit 9 kandidátů. Oproti posledním volbám v roce 2006, kdy se v Praze volilo v jednom volebním obvodu 70 zastupitelů tak odpůrce výrazně posunul poměrný volební systém směrem k většinovému volebnímu systému. Zákon č. 491/2001 Sb. vyžaduje podle § 2, aby se volby konaly podle zásad poměrného zastoupení. Ústavní soud již judikoval (v nálezu ze dne 2.4.1997, sp.zn. Pl. ÚS 25/96), že i v systému poměrného zastoupení je v zájmu omezení bezbřehé diferenciace akceptovatelný určitý prvek integrace v podobě nastavení uzavírací klauzule. České volební zákony tuto uzavírací klauzuli nastavily na hranici 5% a tato hranice není v zásadě zpochybňována. Modifikaci poměrného systému, jeho omezení ve prospěch většinového systému umožňuje § 27 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb., podle kterého postupoval při vytváření volebních obvodů také odpůrce. Navrhovatelé nijak nezpochybňují pravomoc odpůrce vytvořit volební obvody. 10
Navrhovatelé ovšem tvrdí, že způsob, kterým to odpůrce učinil a cíl, který vytvořením 7 volebních obvodů sledoval, je nepřiměřený ve vztahu k účelu a cíli použité právní úpravy (§ 2 a 27 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb.). Cílem uvedené právní úpravy v žádném případě není omezit aktivní a pasivní volební právo některých voličů a administrativně snížit volební potenciál „malých“ politických stran. Je tomu právě naopak. Smyslem právní úpravy, která umožňuje rozdělit obec na více obvodů je ochrana menšin a to etnických, náboženských nebo jen územně oddělených od vlastního centra obce. V těchto případech má smysl vytvářet volební obvody, neboť z nějakého důvodu izolovaná menšina na území obce nemá jinak šanci zvolit si své zástupce do zastupitelstva obce. Žádný z uvedených důvodů pro rozdělení obce na volební obvody nebyl motivem pro rozdělení Prahy na 7 volebních obvodů. Důvodová zpráva k návrhu napadeného opatření obecné povahy nijak vytvoření volebních obvodů neodůvodňuje. Paprskovité uspořádání volebních obvodů od středu města na okraj je navíc zcela nelogické, neboť voliči ve středu města mají jiné potřeby a priority než voliči v okrajových částech města. I tato skutečnost je důkazem, že odpůrce při vytváření volebních obvodů nešetřil smysl právní úpravy a nesledoval její cíle. Jeho aplikace § 27 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb. je jednoznačně ve vztahu k cíli této právní úpravy nepřiměřená. Výraznou neproporcionalitu opatření odpůrce způsobuje také stanovení počtu mandátů. Odpůrce využil v maximální míře právní úpravu § 27 odst. 1 písm. c) zákona č. 491/2001 Sb. a stanovil, že v každém volebním obvodě se bude volit pouze 9 členů zastupitelstva. Citované ustanovení však tento minimální počet předpokládá již u měst s 50 000 obyvateli, hl. m. Praha má však více jak 1 200 000 obyvatel a zhruba 970 000 voličů. Proto pro volby do zastupitelstva hl. m. Prahy je stanovení 9 mandátových obvodů výrazně neproporcionálnější než u zbytku velkých měst v České republice. Argumentaci navrhovatelů podporuje i nález Ústavního soudu ze dne 24.1.2001, sp. zn. Pl.ÚS 42/2010, ve kterém soud řešil analogickou situaci se zvýšením volebních obvodů pro parlamentní volby. Ústavní soud konstatoval: „Proces diferenciace může tak plnit svou základní funkci hnací síly a tvůrčího elementu historického vývoje a pokroku jen tehdy, realizuje-li se na půdě kontinua mezi krajními tendencemi, jejichž funkční napětí vylučuje zaujímání extrémních pozic. Také v politické praxi používaný model "poměrného zastoupení" proto může, a také musí, činit celou řadu koncesí principu integrace, tak se však může dít jen na určitém úseku kontinua, kdy ke svému ideálnímu typu zůstává "přivrácen", jinými slovy, kdy projevuje tendence se tomuto typu v jeho zásadních aspektech alespoň přibližovat.“ Na jiném místě nálezu pak Ústavní soud ještě uvedl: „Určujícím momentem v systému poměrného zastoupení je totiž velikost volebních obvodů, takže jako na jedné straně, čím větší je obvod, tím více se volební výsledek přibližuje principu proporcionality, na straně druhé, čím menší je volební obvod, tím výrazněji se uvedený výsledek tomuto principu již vzdaluje.“ Navrhovatelé již uvedli, že podle čl. 102 Ústav, čl. 21 odst. 3 Listiny a § 2 zákona č. 491/2001 Sb. se volby do zastupitelstev obcí konají na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva tajným hlasováním podle zásad poměrného zastoupení. Z těchto ustanovení vyplývá, že na jeden mandát by měl připadat přibližně stejný počet hlasů. Napadené opatření obecné povahy tento princip nedodržuje. Z důvodové zprávy k napadenému opatření obecné povahy lze zjistit, že rozdíl v počtu obyvatel činí např. mezi volebním obvodem II. a V. 15 183, mezi I. a V. volebním obvodem je rozdíl 14541 obyvatel a mezi II. a III. obvodem je rozdíl 11645. Z toho vyplývá, že ve volebních obvodech III. a V. by se mělo volit určitě 10 mandátů. Podle názoru navrhovatelů navíc odpůrce chybně vypočítává jednotlivé volební obvody 11
z celkového počtu obyvatel hl. m. Prahy. Princip rovnosti volebního práva je vztažen k občanům s aktivním volebním právem. Proto by také proporcionální rozložení voličů v jednotlivých volebních obvodech mělo vycházet z počtu voličů v hlavním městě Praze a jednotlivých městských částech a nikoli z celkového počtu obyvatel. Princip proporcionality (přiměřenosti), který je posledním, pátým krokem algoritmu přezkumu opatření obecné povahy, spočívá na ústavní rovině v tom, že jakékoli omezení nebo výjimku z určitého základního práva lze uplatnit jen ve prospěch ochrany jiného základního práva nebo ve prospěch ústavně chráněné hodnoty, přičemž tato výjimka musí být zároveň přiměřená k cíli, který se omezením nebo výjimkou sleduje. Ústavní soud opakovaně dovodil tyto závěry z čl. 1 odst. 1 Ústavy, jakož i čl. 4 odst. 4 Listiny a zároveň vymezil základní kritéria hodnocení proporcionality posuzování právních norem z hlediska jejich ústavnosti (srov. například nálezy ze dne 28.1.2001, sp. zn. Pl. ÚS 41/02, nebo ze dne 14.7.2005, sp.zn. Pl. ÚS 34/04), které lze analogicky uplatnit i v rámci soudního přezkumu zákonnosti opatření obecné povahy. Jak uvedl NSS v usnesení svého rozšířeného senátu ze dne 21.7.2009, č.j. 1 Ao 1/2009 – 120, i v testu přiměřenosti při přezkumu opatření obecné povahy je nutné zkoumat, zda způsob provedení opatření má ústavně legitimní a o zákonné cíle opřené důvody, zda je provedeno nejšetrnějším možným a nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle (srov. také výše citovaný rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98). Shledá-li soud, že některá z těchto kumulativních podmínek není splněna, je to zásadně důvodem pro zrušení opatření obecné povahy. Navrhovatelé mají za to, že vytvořením 7 volebních obvodů pro obecní volby v říjnu 2010 odpůrce nesledoval zákonem určené cíle (resp. naopak tyto cíle porušil), že žádným způsobem neprokázal potřebnost tohoto opatření (ve vztahu zákonem chráněným právům a hodnotám (zejména s ohledem na ústavní a zákonné garance volebního práva a svobodné soutěže politických stran) a že řešení, které zvolil, je diskriminační k některým politickým stranám a jejich voličům. Z těchto důvodů je opatření odpůrce v rozporu se zásadou proporcionality a tím i s principem právního státu, vyjádřeným v čl. 1 odst. 1 Ústavy. 3. Rozpor s volebním zákonem do krajských zastupitelstev Hl. m. Praha má mezi územně samosprávnými celky specifické postavení. Podle § 1 odst. 1 zák. č. 131/2000 Sb., je krajem a obcí zároveň. Jako kraj byla Praha vymezena ústavním zákonem č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků. Podle § 16 odst. 2 zák. č. 131/2000 Sb. do samostatné působnosti hlavního města Prahy patří záležitosti, které do její samosprávy svěří zvláštní nebo tento zákon, nebo které jsou zvláštními zákony svěřeny obcím nebo krajům. Podle § 59 odst. 1 zák. č. 131/2000 Sb. zastupitelstvo hlavního města Prahy rozhoduje ve věcech patřících do samostatné působnosti hlavního města Prahy. Z těchto ustanovení plyne, že zastupitelstvo hl. m. Prahy má působnost jak obecního, tak i krajského zastupitelstva. Současně § 3 odst. 2 zák. č. 491/2001 Sb. stanoví, že volby do zastupitelstev obcí se konají ve 2 dnech ve všech obcích, městech, městech se zvláštním postavením, hlavním městě Praze, městských obvodech a městských částech, pokud tento zákon nestanoví jinak. Ustanovení § 123 zák. č. 131/2000 Sb., stanoví, že volby do zastupitelstva hlavního města Prahy a do zastupitelstev městských částí se konají podle zákona upravujícího volby do zastupitelstev v obcích. Je zřejmé, že volby do zastupitelstva hl. m. Prahy se konají podle zák. č. 491/2001 Sb., přičemž však v těchto volbách voliči vybírají nejen „obecní“, ale zároveň i „krajské“ zastupitele. 12
Zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů neumožňuje vytvořit pro krajské volby více volebních obvodů (neobsahuje žádné ustanovení obdobné § 27 odst. 1 zákona č. 491/1991 Sb.). V krajských volbách se vždy volí v jednom volebním obvodu podle zásad poměrného zastoupení. K tomu navrhovatelé dále dodávají, že podle § 31 odst. 1 písm. c) zákona č. 130/2000 Sb. v krajích s počtem obyvatel nad 900 000, mezi něž patří i hl. m. Praha, je v tomto jediném volebním obvodu voleno 65 členů zastupitelstva kraje. Navrhovatelé proto považují za důvodný právní názor, podle nějž skutečnost, že volby do zastupitelstva hl. m. Prahy jsou také volbami do krajského zastupitelstva, zcela vylučuje možnost v hl. m. Praze vytvořit více volebních obvodů postupem podle § 27 odst. 1 zákona č. 491/1991 Sb., neboť zákon. č. 130/2000 Sb. takový postup nepředpokládá a ke zvolení členů zastupitelstva hl.m. Prahy jakožto zastupitelstva kraje by tak došlo v rozporu s tímto zákonem. I pokud by se NSS k tomuto názoru nepřiklonil, jsou navrhovatelé přesvědčeni, že v tomto bodě uvedené skutečnosti dále podporují argumentaci, týkající se rozporu opatření odpůrce s principem proporcionality (viz předchozí bod). Navrhovatelé znova upozorňují na skutečnost, že odpůrce tímto opatřením snížil počet mandátů, rozdělovaných v hl. m. Praze v rámci jednoho volebního obvodu, ze 70, jež byly ve volbách konaných v roce 2006 rozdělovány v jediném volebním obvodu, na 9, jež by měly být v roce 2010 rozdělovány v každém ze sedmi volebních obvodů. Jedná se tedy o více než sedminásobné snížení počtu mandátů připadajících na jeden volební obvod, a to jak ve vztahu k předchozím volbám, tak ve vztahu k zákonem č. 130/2000 Sb. stanovenému počtu mandátů, rozdělovaných v jediném volebním obvodu ve volbách do zastupitelstva jakéhokoli jiného kraje srovnatelné velikosti v ČR. Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že vytvoření 7 volebních obvodů na území hl. m. Prahy je v rozporu se zákonem č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů. IV. Závěrečný návrh S ohledem na výše uvedené skutečnosti navrhovatelé navrhují, aby Nejvyšší správní soud vydal tento rozsudek: Opatření obecné povahy - členění hl. m. Prahy na volební obvody pro obecní volby konané 15. – 16. října 2010, které stanovilo Zastupitelstvo hlavního města Prahy v bodě I.2 usnesení č. 39/17 ze dne 17.6.2010 se zrušuje dnem vyhlášení tohoto rozsudku. V Praze dne 9.7.2010
13
