NEJVYŠŠÍ SPRÁVNÍ SOUD JE ŽIVOU INSTITUCÍ
N
ejvyšší správní soud si je vědom toho, že neexistuje a nemůže existovat ve společenském vzduchoprázdnu. Snaží se proto udržovat živé kontakty s odbornou i laickou veřejností, s novináři, s dalšími soudy a orgány veřejné správy v České republice a s institucemi s obdobnými funkcemi v jiných státech, zejména evropských. Zároveň dbá o zvyšování odborných kvalit svých soudců a zaměstnanců.
( 66 )
N EJVYŠŠÍ
SPRÁVNÍ SOUD
VNITROSTÁTNÍ A MEZINÁRODNÍ SPOLUPRÁCE
Funkcionáři soudu i ostatní soudci se v průběhu prvních sedmi let existence soudu setkávali na nejrůznějších úrovních se svými kolegy z Ústavního soudu, z Nejvyššího soudu, z jiných českých soudů (zejména se soudci ze správních úseků krajských soudů), s veřejným ochráncem práv, ale i s představiteli zákonodárné a výkonné moci, právnických profesních sdružení, akademické sféry či orgánů veřejné správy. Důležitou rovinou spolupráce s některými vnitrostátními institucemi je jejich zapojení do procesu vydávání Sbírky rozhodnutí NSS. Jejich připomínky k judikátům navrženým k publikaci představují pro rozhodovací činnost správních soudů cennou zpětnou vazbu.
VZTAHY S ÚSTAVNÍM SOUDEM S Ústavním soudem přichází Nejvyšší správní soud do kontaktu nejčastěji jako účastník řízení o ústavní stížnosti proti jeho rozhodnutím (blíže viz kapitolu na s. 106) nebo jako navrhovatel v řízení o zrušení zákona či jeho části. Za prvních sedm let své činnosti Nejvyšší správní soud podal k Ústavnímu soudu 16 návrhů na zrušení vybraných zákonných ustanovení. Ústavní soud alespoň částečně vyhověl sedmi z nich, o dalších sedmi nebylo do konce posuzovaného období rozhodnuto.
N EJVYŠŠÍ
SPRÁVNÍ SOUD JE ŽIVOU INSTITUCÍ
( 67 )
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Podáno návrhů
4
2
2
4
4
6
Z toho: – vyhověno
2
0
1
3
0
1
– zamítnuto
1
0
1
1
2
0
– odmítnuto
1
1
0
0
0
0
– zastaveno
0
1
0
0
0
0
– nerozhodnuto
0
0
0
0
2
5
Tabulka č. 2 Přehled počtu návrhů NSS k Ústavnímu soudu na zrušení zákona nebo jeho části k 31. 12. 2009.
Například v roce 2005 byla z podnětu NSS zrušena výluka subsidiárního použití obecných předpisů správního řízení na řízení o prohlášení věci za kulturní památku1. V roce 20062 Ústavní soud shledal společně s NSS diskriminujícím ustanovení zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, které mužům pečujícím o dítě ve věku do čtyř let (respektive o dítě ve věku do 18 let, bylo-li dlouhodobě těžce zdravotně postižené a vyžadovalo mimořádnou péči) ukládalo povinnost podat přihlášku k důchodovému pojištění. Pokud by tak neučinili, nebyli by po dobu poskytování takové péče účastni důchodového pojištění. Ženy ve stejném postavení přitom byly účastny důchodového pojištění i bez podání přihlášky. Ústavní soud potvrdil názor NSS na protiústavnost vyloučení rozhodnutí o správním vyhoštění cizince, který se v České republice zdržuje neoprávněně, ze soudního přezkumu3, nebo výluky ze soudního přezkumu u některých rozhodnutí služebních orgánů Bezpečnostní informační služby (Pl. ÚS 10/07).
1 2 3
( 68 )
Nález Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/04, č. 240/2005 Sb. Nález Ústavního soudu ze dne 6. 6. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 42/04, č. 405/2006 Sb. Nález Ústavního soudu ze dne 9. 12. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 26/07, č. 47/2009 Sb.
N EJVYŠŠÍ
SPRÁVNÍ SOUD
Ústavní soud naopak nesouhlasil s názorem NSS na protiústavnost ustanovení, které stanoví rozdílný důchodový věk pro muže a ženy v závislosti na počtu vychovaných dětí4. Nevyhověl ani návrhu na zrušení některých ustanovení daňových zákonů, která v případech, kdy je na daňového dlužníka prohlášen konkurs, ukládala státu povinnost vrátit případný přeplatek tak, že stát nemohl tento přeplatek započíst vůči nedoplatku na jiné dani, jak je v daňovém řízení jinak běžné. V zamítavém nálezu v této věci5 rozhodl, že z čl. 11 Listiny základních práv a svobod nelze žádnou interpretací dovodit zvýšenou ochranu práv státu jako vlastníka, která by v případech vyhlášených konkursů vedla k jeho zvýhodnění a de facto mu přiznávala privilegované postavení vůči ostatním věřitelům. O postavení daňového ručitele a jeho omezených právech ve srovnání s daňovým dlužníkem Ústavní soud rozhodoval dvakrát. Prvním rozhodnutím6 o této otázce řízení zastavil, neboť Parlament České republiky v mezidobí zásadně změnil zákonnou úpravu institutu daňového ručení. Protože však NSS měl znovu použít napadené ustanovení ve znění před uvedenou novelizací a domníval se, že tvrzený nesoulad s ústavním pořádkem České republiky nebylo možno překlenout ani ústavně konformním výkladem, podal další návrh na vyslovení jeho protiústavnosti. Tomu již Ústavní soud vyhověl7. O zpětné prohlášení protiústavnosti soud úspěšně usiloval i v případě odepření vydání a odnětí cestovního dokladu trestně stíhané osobě8. Ke dni 31. 12. 2009 Ústavní soud vedl řízení o sedmi návrzích NSS na zrušení zákonných ustanovení. Mezi napadené instituty patří kupříkladu propadnutí ilegálně přepravovaných výrobků nebo dopravního prostředku, v němž jsou takové výrobky přepravovány, jestliže osoba, která tyto vybrané výrobky nebo dopravní prostředek vlastní, je kontrolujícímu celnímu orgánu známa, přestože není zároveň osobou kontrolovanou (Pl. ÚS 31/08), výluka soudního přezkumu kázeňských rozhodnutí vydaných v rámci výkonu trestu odnětí svobody (Pl. ÚS 32/08), ale i některé aspekty kárného stíhání soudců (Pl. ÚS 33/09) a exekutorů (Pl. ÚS 38/09 a Pl. ÚS 39/09).
4
5 6 7 8
Nález Ústavního soudu ze dne 16. 10. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 53/04, č. 341/2007 Sb., a usnesení Ústavního soudu ze dne 27. 1. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 72/04, nalus.usoud.cz. Nález Ústavního soudu ze dne 2. 7. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 12/06, č. 342/2008 Sb. Usnesení Ústavního soudu ze dne 11. 7. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 30/05, nalus.usoud.cz. Nález Ústavního soudu ze dne 29. 1. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 72/06, č. 291/2008 Sb. Nález Ústavního soudu ze dne 20. 5. 2008, sp. zn. Pl.ÚS 12/07, č. 355/2008 Sb.
N EJVYŠŠÍ
SPRÁVNÍ SOUD JE ŽIVOU INSTITUCÍ
( 69 )
VZTAHY S NEJVYŠŠÍM SOUDEM Nejužší kontakty s Nejvyšším soudem, respektive jeho soudci, mají soudci NSS při projednávání věcí ve zvláštním senátu zřízeném podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů. Blíže je o tomto soudním tělese pojednáno v závěru této publikace. Krom toho je Nejvyšší soud jedním z míst, kterým jsou zasílána rozhodnutí správních soudů určená k publikaci ve Sbírce rozhodnutí NSS (o procesu vydávání Sbírky je blíže pojednáno níže). Zároveň Nejvyšší soud posílá k připomínkám na Nejvyšší správní soud rozhodnutí ve věcech občanskoprávních, obchodních a trestních; v této souvislosti se soudci Nejvyššího správního soudu mohou účastnit také zasedání kolegií Nejvyššího soudu.
ČLENSTVÍ SOUDU V MEZINÁRODNÍCH ORGANIZACÍCH Členství NSS a jeho soudců v různých profesních sdruženích je jedním z předpokladů pro řádné plnění mezinárodních závazků České republiky v oblasti ochrany základních lidských práv i při prosazování práva Evropské unie v České republice. Jedinou reprezentativní mezinárodní organizací sdružující vrcholné orgány správního soudnictví členských států Evropské unie je Asociace státních rad a nejvyšších správních soudů Evropské unie (ACA). Po fázi vzájemného poznávání (od června 2003 měl NSS status pozorovatele) se soud dne 15. 6. 2004 stal jejím plnoprávným členem. Díky tomu je nyní česká justice zapojena do systému výměny informací sloužících k jednotnému uplatňování práva Společenství, resp. práva Unie9 v oblasti správního soudnictví na území České republiky. Nástroji pro dosahování uvedeného cíle jsou zejména úzce odborně zaměřené semináře a kolokvia, jakož i databáze JuriFast s nejdůležitějšími vnitrostátními rozhodnutími, v nichž evropské nejvyšší správní soudy uplatnily právo Společenství, resp. právo Unie. Členství NSS v Mezinárodní asociaci nejvyšších správních soudů (AIHJA/IASAJ) od 14. 4. 2008 rozšiřuje možnosti výměny zkušeností, názorů a kontaktů i s partnerskými institucemi, jež mají své sídlo mimo Evropskou unii. Zatím prvním příspěvkem NSS mezinárodnímu 9
( 70 )
S účinností od 1. 12. 2009 „právo Unie“. Obsah této výroční zprávy se však týká z velké části období předcházejícímu uvedenému datu, proto v případech, kdy bylo aplikováno právo Společenství v tehdejším smyslu slova, bude nadále používán tento pojem.
N EJVYŠŠÍ
SPRÁVNÍ SOUD
společenství správních soudů byla aktivní účast soudkyně Milady Tomkové na kongresu Asociace v roce 2007 (Bangkok, Thajsko). Krom toho jsou někteří soudci angažovaní v mezinárodních organizacích osobně. Příkladem lze uvést soudce Jana M. Passera, který je aktivním členem Fóra soudců pro životní prostředí EU (EUFJE).
ZAHRANIČNÍ KONTAKTY Na nejvyšší úrovni přijal soud v roce 2003 členy ústavněprávního výboru Národní rady Slovenské republiky, soudce z Nizozemska, jakož i ombudsmany z Polska (Andrzej Zoll) a z Rumunska (Ioan Muraru). Na jaře 2004 navštívili NSS ústavní soudci ze Slovenska a z Litvy, v létě černohorský ministr spravedlnosti (Željko Šturanović) a soudci z Běloruska, Ukrajiny a Moldávie, a na podzim téhož roku tehdejší viceprezident Státní rady Francie (Renaud Denoix de Saint Marc) a rakouští ombudsmani (Rosemarie Bauer a Peter Kostelka). V roce 2005 přijeli na NSS představitelé rakouských nezávislých správních senátů, Ústavního soudu Ruské federace a vietnamského Národního shromáždění. Předseda NSS dále přijal velvyslance Spojených států amerických (J. E. Wiliam Cabaniss) a velvyslankyni Rakouské republiky (J. E. Margot Klestil-Löffler). Jako své hosty v roce 2006 NSS přijal soudce ukrajinského Nejvyššího soudu, soudce španělského, polského a slovenského ústavního soudu, předsedu Správního soudu Jižní Karoliny a soudce rakouských obecných soudů. V říjnu se na půdě NSS setkali slovenský a český ministr spravedlnosti. V roce 2007 na NSS zavítali soudci maďarského, slovinského a italského ústavního soudu a velvyslanec Islámského státu Afghánistán (J. E. Mohammad Kacem Fazelly). V roce 2008 byla na NSS přijata delegace představitelů státní správy Uzbekistánu, uzbeckých stavovských organizací a dalších expertů na daňové právo. V dubnu roku 2009 navštívila NSS delegace rakouských soudců a právníků. V témže roce byla přijata i návštěva soudců z Ukrajiny a delegace nizozemských soudců s cílem dozvědět se o kompetencích, rozhodovací činnosti a aplikační praxi NSS. V závěru roku přivítali soudci NSS reprezentanty Všečínského shromáždění lidových zástupců.
N EJVYŠŠÍ
SPRÁVNÍ SOUD JE ŽIVOU INSTITUCÍ
( 71 )
Vedle oficiálních návštěv NSS v letech 2003 až 2009 přijal domácí i zahraniční studenty práv (např. ze Srbska a ze Spojených států amerických), zástupce organizací na ochranu lidských práv (například z Běloruska) a představitele stavovských organizací (například běloruských a čínských advokátů). Představitelé NSS odjeli na oficiální návštěvy do Vídně na rakouský Správní soudní dvůr v roce 2004, do polské Varšavy na Nejvyšší správní soud v roce 2004 a 2005 a do Vilniusu na Nejvyšší správní soud Litvy v roce 2006.
( 72 )
N EJVYŠŠÍ
SPRÁVNÍ SOUD
POSKYTOVÁNÍ INFORMACÍ
U nejvyšší soudní instance, která zpravidla rozhoduje bez jednání a bez přítomnosti účastníků řízení, a která by proto mohla být podezřívána z praktik „kabinetní justice“, je transparentnost nezbytnou součástí její celkové důvěryhodnosti. Politika otevřenosti byla proto důsledně prosazována od počátku činnosti soudu.
TISKOVÝ MLUVČÍ Svou otevřenost NSS demonstroval záhy po zahájení činnosti vytvořením funkce tiskové mluvčí. První tiskovou mluvčí se již v březnu 2003 stala Marika Komoňová. V lednu 2005 ji vystřídala Sylva Dostálová, novinářka celostátních médií a posléze tisková mluvčí a mediální poradkyně Pardubického kraje. Od února 2008 je tiskovým mluvčím soudu František Emmert, bývalý redaktor v regionálních i celostátních novinách a autor odborných a populárně-naučných publikací z oblasti moderní historie. Za prvních sedm let své existence soud vydával v průměru 50 tiskových zpráv ročně, byly uspořádány čtyři tiskové konference, tiskoví mluvčí zodpověděli téměř 250 formálních žádostí o informace a vyřídily další stovky telefonických a písemných (vesměs e-mailových) dotazů od odborné i široké veřejnosti. Jednu z možností, jak novinářům – a jejich prostřednictvím široké veřejnosti – sdělovat informace o soudu, představují tiskové zprávy. Zprávy jsou rozesílány novinářům, kteří o ně projeví zájem, a umisťovány na webové stránky NSS. Jejich cílem je upozornit na průlomová rozhodnutí či na rozhodnutí jakýmkoli způsobem zajímavá pro veřejnost. Podobně jako má Sbírka rozhodnutí NSS být pro odbornou veřejnost „výkladní skříní“ judikatorní činnosti soudu, měla by rubrika Aktuality na webových stránkách soudu být tímtéž směrem k širší veřejnosti. Dále je snahou poskytnout informace o životě soudu, o akcích, seminářích či konferencích, které se na soudu konají a které by mohly širokou veřejnost zajímat.
N EJVYŠŠÍ
SPRÁVNÍ SOUD JE ŽIVOU INSTITUCÍ
( 73 )
Nejvyšší správní soud je mediálně prezentován ve všech typech současných médií. Krom periodického tisku se často objevuje v ekonomických týdenících, v právnických časopisech, ale i na internetových zpravodajských serverech. Nezanedbatelné je vystupování předsedy soudu i ostatních soudců v reportážních vstupech veřejných i soukromých sdělovacích prostředků a jejich osobní účast při živých vysíláních či besedách přímo ve studiu (Český rozhlas, Česká televize atd.). Na tiskové zprávy reagovaly žádostí o zvukové záznamy například i redakce slovenských rozhlasových stanic, české redakce rozhlasů v USA či krajanské vysílání z australského Sydney. Vzhledem ke specifickému postavení soudu a způsobu jeho rozhodování mají menší význam tiskové konference. Konají se přibližně jednou ročně v souvislosti se statistikami NSS, s rozhodováním soudu ve věcech volebních, s výročími soudu atd. Historicky první tisková konference na téma „Novinky na Nejvyšším správním soudu aneb Čím žije NSS“ se uskutečnila v říjnu 2005. Hovořilo se hlavně o tom, co pro NSS znamená novela azylového zákona, o novince zveřejňování všech rozhodnutí soudu na jeho webových stránkách či o ústavních stížnostech podávaných proti rozhodnutím NSS. Další tisková konference se uskutečnila v červenci 2006 na téma „Volební stížnosti ve volbách do Poslanecké sněmovny 2006“. V roce 2007 proběhla tisková konference představující „Statistiky NSS“, zejména statistiky o délce řízení a o počtu došlých, rozhodnutých a čekajících věcí v členění podle jednotlivých agend. V lednu 2008 tisková mluvčí zorganizovala tiskovou konferenci k prvním pěti letům existence soudu.
ÚŘEDNÍ DESKA Nejvyšší správní soud vyhlašuje rozsudky vyvěšením zkráceného písemného vyhotovení bez odůvodnění na úřední desce po dobu 14 dnů, jsou-li při vyhlašování rozsudku přítomny pouze soudní osoby. Rozsudky ve věcech mezinárodní ochrany jsou takto vyhlašovány pouze na úřední desce v budově soudu, ostatní rozsudky jsou od října 2003 souběžně vyvěšovány i na webových stránkách. V řízeních ve věcech volebních soud rozhoduje usnesením, které nabývá právní moci dnem vyvěšení na úřední desce. Rozhodnutí v plném znění soud doručuje účastníkům řízení zároveň s vyvěšením.
( 74 )
N EJVYŠŠÍ
SPRÁVNÍ SOUD
WEBOVÉ STRÁNKY Soud brzy po zahájení své činnosti, v říjnu 2003, zprovoznil své vlastní internetové stránky (www.nssoud.cz). Uveřejňuje na nich maximum informací o své činnosti i o vnitřních poměrech. Webové stránky již v době svého vzniku obsahovaly elektronickou verzi úřední desky a statistiky rozhodovací činnosti. Stránky umožňovaly vyhledávání pomocí vyhledávací masky na úřední desce a od srpna 2004 i ve vybraných publikovaných rozhodnutích. Od dubna 2004 lze na webových stránkách najít i tiskové informace (rubrika Aktuality), které vesměs referují o aktuální rozhodovací činnosti soudu, přispívají do veřejné debaty na témata týkající se správního soudnictví či šíří osvětu o otázkách spadajících do působnosti NSS. Na webových stránkách se uveřejňují i oznámení o nadcházejících veřejných jednáních soudu. Jedním z nejvýznamnějších příspěvků k otevřenosti NSS se v říjnu 2005 stala publikace téměř všech rozhodnutí soudu od počátku jeho existence v plném, byť částečně anonymizovaném znění se solidní možností vyhledávání potřebných informací. Za tento počin byl NSS dne 2. 10. 2006 odměněn druhým místem v kategorii „Otevřeno“ v rámci soutěže „Otevřeno x Zavřeno“, kterou každoročně pořádá Otevřená společnost, o. p. s. Ke konci sledovaného období databáze obsahovala 20 366 plných textů rozhodnutí a 1 961 právních vět rozhodnutí publikovaných ve Sbírce rozhodnutí NSS. Databáze je nadále průběžně doplňována o nová rozhodnutí v době co nejkratší od jejich vydání. V srpnu 2009 NSS dálkově zpřístupnil veřejnosti údaje o stavu řízení, která u něj byla zahájena po 1. 1. 2008. Umožňuje to aplikace InfoSoud na webových stránkách soudu. Zejména odborná veřejnost uvítala rovněž uveřejnění detailnějších informací o řízeních před rozšířeným senátem NSS (rubrika Rozšířený senát). Cizojazyčné veřejnosti se NSS otevřel pořízením neoficiálního překladu soudního řádu správního do angličtiny v prosinci 2004 a spuštěním anglické verze webových stránek, včetně překladů dalších důležitých předpisů českého práva, v červenci 2006. Návštěvnost webových stránek soudu je důkazem užitečnosti jejich existence i neustálého aktualizování a vylepšování.
INDIVIDUÁLNÍ ŽÁDOSTI O INFORMACE Nejvyšší správní soud během let 2003–2009 umožňoval široké veřejnosti přístup k informacím. Činil tak zejména prostřednictvím vlastních webových stránek, dále ústně, písemně, elektronic-
N EJVYŠŠÍ
SPRÁVNÍ SOUD JE ŽIVOU INSTITUCÍ
( 75 )
ky a telefonicky. Vycházel přitom z ústavního práva na informace ve smyslu čl. 17 Listiny základních práv a svobod, jemuž odpovídá působení soudu jako otevřené instituce. Odpovídal i na žádosti o informace, které nebyly podány v režimu zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Za poskytování informací NSS neúčtoval žádné poplatky. Rok
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Žádostí celkem
12
49
65
39
32
20
27
Z toho: – odloženo
0
3
1
0
0
0
0
– odmítnuto
0
0
2
0
0
4
7
– zamítnuto
0
0
3
7
0
0
0
Odvolání
0
0
1
0
0
1
0
Sankčních řízení
0
0
0
0
0
0
0
Rozsudků pro nedodržení zákona
0
0
0
0
0
0
0
Tabulka č. 3 Počet žádostí podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.
Žadatelé (fyzické i právnické osoby, ale i státní instituce) své žádosti podávali nejčastěji elektronickou poštou. Sdělovací prostředky zatím nikdy nepodaly žádost podle tohoto zákona, všechny jejich dotazy byly vyřizovány standardní formou komunikace s novináři. Zpočátku se velká část žádostí týkala poskytnutí rozhodnutí NSS v anonymizované podobě. Tato agenda se po zpřístupnění rozhodnutí na webových stránkách soudu postupně změnila na identifikaci určitého rozhodnutí (vyhledání jeho spisové značky) a jeho poskytnutí. Ostatní žádosti se týkaly převážně statistických údajů, uspořádání internetových stránek, použití státních symbolů na internetových stránkách soudu, uveřejňování všech rozhodnutí a judikatury soudu na těchto stránkách a působnosti NSS.
( 76 )
N EJVYŠŠÍ
SPRÁVNÍ SOUD
Nejčastějším důvodem nevyhovění žádostem bylo to, že položené dotazy se nevztahovaly k působnosti soudu (odložené žádosti a některé odmítnuté žádosti), že žadatel svou žádost neupřesnil (odmítnuté žádosti), a také to, že se žádosti týkaly právních rad a rozhodovací činnosti soudu (zamítnuté žádosti). V uvedeném období nebyl vydán žádný rozsudek ve věci přezkoumání zákonnosti rozhodnutí NSS o neposkytnutí informace. Nejvyšší správní soud odpověděl všem žadatelům vždy ve lhůtách stanovených zákonem. Po dobu existence soudu neproběhlo vůči němu žádné řízení o sankcích za nedodržení zákona o svobodném přístupu k informacím.
N EJVYŠŠÍ
SPRÁVNÍ SOUD JE ŽIVOU INSTITUCÍ
( 77 )
Seminář v plenárním sále
VZDĚLÁVÁNÍ SOUDCŮ A ZAMĚSTNANCŮ
Nejvyšší správní soud dbá o soustavné vzdělávání svých pracovníků, a to jak soudců a asistentů, tak ostatních zaměstnanců soudu. Podle § 82 odst. 2 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, jsou soudci povinni dbát soustavným vzděláváním o prohlubování svých odborných právních a dalších znalostí potřebných pro řádný výkon funkce. K tomu mohou využívat vzdělávací akce pořádané Justiční akademií, která zabezpečuje soustavné vzdělávání soudců a výchovně-vzdělávací akce v rámci přípravy justičních a právních čekatelů a dalších osob působících v justici. Jazykovou výuku soudců a zaměstnanců s týdenní frekvencí (právní angličtina, francouzština a němčina) NSS zabezpečuje přímo ve svých prostorách. Soudci a asistenti Nejvyššího správního soudu se nadto podíleli na přípravě mnoha seminářů jako gestoři. Zejména ve spolupráci s Asociací státních rad a nejvyšších správních soudů Evropské unie a s Evropskou právní akademií NSS vysílal své soudce a asistenty na semináře pořádané těmito mezinárodními organizacemi. Soudci a asistenti tak měli příležitost seznámit se s aplikací evropského práva v jiných členských státech. V letech 2003 a 2004 se uskutečnilo několik seminářů, na kterých soudci NSS a soudci správních úseků krajských soudů hledali řešení společných problémů vyplývajících z novosti soudního řízení správního (např. ve věcech sociálního zabezpečení, ve věcech finančních či v obecných otázkách správního práva). V prvním pololetí roku 2005 proběhla série přednášek o fungování Evropské unie a o právu Evropských společenství jako takovém. Na jaře pak soud zorganizoval semináře o správních deliktech a o nové úpravě správního řízení, v listopadu seminář o územním řízení a stavebním řádu. V následujícím roce proběhl na půdě Justiční akademie seminář na téma Ekonomická a hospodářská analýza činnosti správních soudů. V prostorách NSS se konaly semináře o azylovém právu za horizontem jednacích síní, o svobodném přístupu k informacím (se zaměřením na
N EJVYŠŠÍ
SPRÁVNÍ SOUD JE ŽIVOU INSTITUCÍ
( 79 )
změny zavedené zákonem č. 61/2006 Sb.) a dvoudenní kurz o vybraných otázkách účetnictví. Při příležitosti slavnostního otevření svého nového sídla NSS ve spolupráci s Mezinárodním politologickým ústavem Masarykovy univerzity, s Právnickou fakultou Masarykovy univerzity a s Nadací Konrada Adenauera v polovině listopadu 2006 uspořádal konferenci s názvem „Role nejvyšších soudů v evropských ústavních systémech – čas pro změnu?“. Z příspěvků přednesených na tomto podniku vzešel stejnojmenný sborník. Rok 2007 pro NSS znamenal organizování či spoluorganizování seminářů pro finančně-správní a pro sociálně-správní kolegium, seminářů o práci s judikaturou, o uplatňování procesních předpisů před správními soudy, o rozhodování ve věcech volebních, o aplikaci nového zákona o střetu zájmů (ve spolupráci s Transparency International) či o správním soudnictví v praxi (ve spolupráci s Českou advokátní komorou). V květnu si na půdě NSS mohli zájemci vyslechnout Jana Komárka pojednávajícího o eurozatykači v laboratoři ústavního pluralismu, začátkem listopadu Irenu Pelikánovou přinášející novinky ze soudů Evropských společenství. V říjnu se v Brně setkali zástupci protějšků oddělení dokumentace a analytiky z partnerských soudů v rámci Asociace státních rad a nejvyšších správních soudů Evropské unie, aby projednali funkčnost a vývoj databází Asociace a obnovili vzájemné kontakty. V roce 2008 se NSS podílel na organizaci seminářů o hospodářské soutěži, o českém a slovenském daňovém právu (ve spolupráci s Komorou daňových poradců), o možnostech soudní ochrany v oblasti práva životního prostředí (ve spolupráci s Asociací ekologických organizací), o aktuálních otázkách sociálního zabezpečení i správního práva obecně, o obchodněprávních aspektech daňového práva, o předběžné otázce k Soudnímu dvoru Evropských společenství10 v české praxi (ve spolupráci s Českou společností pro evropské a srovnávací právo) nebo o volebním soudnictví (se zaměřením na volby do zastupitelstev krajů). Krom toho se zaměstnanci NSS účastnili školení a seminářů například o znalostech prostředí, kultur a náboženství žadatelů o azyl z různých regionů či o protokolu organizace a etiketě.
10
( 80 )
S účinností od 1. 12. 2009 byl tento orgán přejmenován na Soudní dvůr Evropské unie. Z důvodů uvedených v předchozí poznámce pod čarou bude v příslušných kontextech nadále používán předchozí název tohoto orgánu.
N EJVYŠŠÍ
SPRÁVNÍ SOUD
Rok
2004
2005
2006
2007
2008
2009
23
19
10
20
8
20
6 (AJ, FJ)
9 (AJ, FJ, NJ)
15 (AJ, FJ, NJ)
3 (AJ, FJ, NJ)
4 (AJ, FJ, NJ)
4 (AJ, FJ, NJ)
Počet ostatních seminářů (výpočetní technika, komunikace, management)
–
8
7
2
6
10
Počet vzdělávacích akcí pořádaných NSS
3
2
5
7
4
11
Počet vzdělávacích akcí pořádaných dalšími organizacemi
8
4
4
13
11
22
Počet vzdělávacích akcí celkem
40
42
41
45
33
57
Počet odborných seminářů správního práva Počet jazykových seminářů
Tabulka č. 4 Semináře správního práva, jazykové semináře i ostatní semináře byly zajišťovány převážně Justiční akademií. Akce NSS byly pořádány ve spolupráci s Justiční akademií nebo s jinými organizacemi.
SEMINÁŘE A ŠKOLENÍ V ZAHRANIČÍ Zahraniční služební cesty byly využívány k prohloubení poznatků pracovníků soudu v oblastech působnosti NSS. Na zahraniční cesty vyjížděli převážně soudci, do určité míry i další zaměstnanci soudu, především asistenti soudců a pracovníci oddělení dokumentace a analytiky. Ze vzdělávacích akcí v zahraničí, jichž se v roce 2003 zúčastnili soudci NSS, lze uvést např. seminář o státní podpoře (Brusel, Belgie) a konferenci o zaměstnanosti (Athény, Řecko). V roce 2004 zaměstnanci vyjeli na semináře o pracovním právu ve sjednocené Evropě (Trenčianske Teplice, Slovensko), o novém modelu sociálního zabezpečení (Bratislava, Sloven-
N EJVYŠŠÍ
SPRÁVNÍ SOUD JE ŽIVOU INSTITUCÍ
( 81 )
sko), o informačních systémech Asociace státních rad a nejvyšších správních soudů Evropské unie (Trevír, Německo) a o novém acquis v oblasti azylu a migrace (Brusel, Belgie). V roce 2005 NSS vyslal delegáty na konference o právu Společenství týkající se ochrany životního prostředí (Lucemburk, Lucembursko), o reformě soutěžního práva Společenství (Brusel, Belgie); dále na semináře o uplatňování soutěžního práva Společenství vnitrostátními soudy (Vídeň, Rakousko), o cizinecké agendě (Brusel, Belgie), o ochranných známkách a průmyslových vzorech Společenství (Alicante, Španělsko), o azylovém právu a o evropském soutěžním právu pro národní soudnictví (oba Budapešť, Maďarsko), o imigrační a azylové politice Evropské unie (Řím, Itálie) či o celoevropském srovnávacím výzkumu správního soudnictví (Trevír, Německo). Soudci a asistenti soudců se také zúčastnili konference o prevenci a náhradách škody v oblasti životního prostředí (Řím, Itálie), VIII. Evropského kongresu pro pracovní právo (Boloňa, Itálie) a pracovního semináře a konference Mezinárodní asociace soudců uprchlického práva (Lund, Švédsko). Pokud jde o rok 2006, NSS měl své zástupce např. na seminářích o působení soudce v oblasti vnitrostátního i evropského práva (Lucemburk, Lucembursko), o ochraně sociálních práv občanů v řízení a rozhodování správních soudů (Trenčianské Teplice, Slovensko) a o evropském právu hospodářské soutěže (Oxford, Spojené království), ale i na konferenci o podpoře rozvoje migračního a pohraničního managementu v Moldavsku (Kišiněv, Moldavsko). V roce 2007 se zástupci NSS účastnili konferencí o legitimitě rozhodnutí nejvyšších soudů (Rotterdam, Nizozemsko), o vymezení kartelů a poškozování hospodářské soutěže v Evropě (Brusel, Belgie), o efektivním využívání prostředků z Evropského sociálního fondu v oblasti pracovního trhu (Boloňa, Itálie), o daních v evropském kontextu (Trevír, Německo) a o azylové politice (Štrasburk, Francie). Navštívené semináře se týkaly vlivu Soudního dvora Evropských společenství na zdaňování v členských státech (Trevír, Německo), přístupu ke spravedlnosti v právu Společenství a role vnitrostátního soudce (Paříž, Francie), základů práva hospodářské soutěže ve Společenství (Budapešť, Maďarsko) a trestněprávní ochrany životního prostředí (Lucemburk, Lucembursko). Konference navštívené v roce 2008 se týkaly úkolů vnitrostátních správních soudů v oblasti práva životního prostředí ve Společenství (Brusel, Belgie a Paříž, Francie), způsobů určení statusu uprchlíka (Prato, Itálie) a zhodnocení desetileté existence Aarhuské úmluvy (Amsterodam, Nizozemsko). Nejčastějším tématem seminářů byl azyl (Berlín, Německo), zejména klauzule o zadržení a vyhoštění s ohledem na národní bezpečnost (Atény, Řecko), procedurální směrnice
( 82 )
N EJVYŠŠÍ
SPRÁVNÍ SOUD
2005/85/ES (Brusel, Belgie), vyhledávání informací o zemi původu žadatelů (Vídeň, Rakousko) a imigrační a azylová politika (Barcelona, Španělsko). Mezi ostatními tématy dominovaly daně (Trevír, Německo), ochranné známky a průmyslové vzory (Alicante, Španělsko), jednota uplatňování práva Společenství před vnitrostátními správními soudy (Santander, Španělsko), rušení volebních výsledků (Valletta, Malta), diskriminace (Trevír, Německo), evropské soutěžní právo (Budapešť, Maďarsko) a právní úprava telekomunikací v Evropské unii (Brusel, Belgie). V březnu 2008 soudci a asistenti podnikli studijní cestu do Velké Británie, kde navštívili několik soudů rozhodujících ve správním soudnictví, jakož i některé orgány státní správy a samosprávy anglických soudů a soudců. Asociace státních rad a nejvyšších správních soudů Evropské unie, pokud jde o její vnitřní záležitosti, zorganizovala jednání výboru pro podporu databáze JuriFast (Lisabon, Portugalsko) a zasedání své valné hromady (Varšava, Polsko). V průběhu roku 2009 byly konference, na kterých byli přítomni zástupci NSS, zaměřeny na problematiku kvality právní úpravy (Brusel, Belgie), soudní tvorby práva či transparentnosti rozhodovací činnosti soudu (Senec, Slovensko). Mezi nejčastěji navštěvované semináře patřily semináře k problematice soutěžního práva (Budapešť, Maďarsko a Oxford, Spojené království) a semináře věnované správnímu soudnictví ve vztahu k projektu evropského portálu e-Justice (Atény, Řecko a Istanbul, Turecko). Soudci a asistenti přijali účast také na seminářích zaměřených na právo telekomunikací (Brusel, Belgie), zúčastnili se evropské letní školy k problematice imigrace a azylu (Brusel, Belgie) a také seminářů s tématem přezkumu voleb (Madrid, Španělsko) či daňové problematiky (Paříž, Francie). V rámci členství v Radě Justiční akademie soudci NSS navštívili Evropský soud pro lidská práva ve Štrasburku (Francie), kde se při svém studijním pobytu blíže seznámili s činností a judikaturou tohoto soudu. Nejvyšší správní soud měl také své zástupce na zasedání Valného shromáždění Asociace státních rad a nejvyšších správních soudů v Lucemburku (Lucembursko).
N EJVYŠŠÍ
SPRÁVNÍ SOUD JE ŽIVOU INSTITUCÍ
( 83 )
Rok
Počet soudců nebo jiných zaměstnanců NSS na zahraničních cestách a studijních pobytech
Navštívené země
2003
3
Belgie, Maďarsko, Řecko
2004
16 (z toho 2 osoby na studijním pobytu v Lyonu, Francie)
Belgie, Francie, Německo, Nizozemsko, Polsko, Rakousko, Slovensko
2005
13 (z toho 2 osoby na stáži v Bruselu, Belgie)
Belgie, Itálie, Lucembursko, Maďarsko, Německo, Polsko, Rakousko, Spojené království, Španělsko a Švédsko
2006
13
Finsko, Litva, Lucembursko, Moldávie, Německo, Slovensko a Spojené království
2007
14 (z toho 3 osoby na stáži v Paříži, Francie)
Belgie, Francie, Itálie, Lucembursko, Maďarsko, Německo, Nizozemsko, Polsko, Slovensko a Thajsko
2008
21 (z toho 2 osoby na stáži v Nikósii, Kypr a 1 osoba na stáži v Bruselu, Belgie)
Belgie, Francie, Itálie, Kypr, Maďarsko, Malta, Německo, Nizozemsko, Polsko, Portugalsko, Rakousko, Řecko, Slovensko, Spojené království a Španělsko
26 (z toho 1 osoba na studijním pobytu ve Florencii, Itálie, 1 osoba na studijním pobytu v Lisabonu, Portugalsko a 1 osoba na studijním pobytu v New Yorku, Spojené státy americké)
Belgie, Francie, Lucembursko, Maďarsko, Nizozemsko, Polsko, Portugalsko, Řecko, Slovensko, Spojené království, Spojené státy americké, Španělsko a Turecko
2009
Tabulka č. 5 Přehled zahraničních studijních cest a stáží zahrnuje účast na zahraničních konferencích a seminářích, jakož i stáže u zahraničních soudů. Stáže na cizích soudech a studijní pobyty jsou uvedeny v závorkách.
( 84 )
N EJVYŠŠÍ
SPRÁVNÍ SOUD
V této souvislosti je namístě poznamenat, že NSS byl sám cílem studijních cest zahraničních kolegů. Soudci a další pracovníci slovenského Nejvyššího soudu a Krajského soudu v Bratislavě se v září 2007 a v listopadu 2008 podrobně seznámili především se systémem vnitřní evidence judikatury, s postupem při vydávání Sbírky rozhodnutí NSS a s fungováním oddělení dokumentace a analytiky. Soudce francouzského správního soudu prvního stupně se v rámci své stáže na konci roku 2008 seznámil s činností NSS jakožto vrcholu soustavy českého správního soudnictví.
N EJVYŠŠÍ
SPRÁVNÍ SOUD JE ŽIVOU INSTITUCÍ
( 85 )
HOSPODAŘENÍ NEJVYŠŠÍHO SPRÁVNÍHO SOUDU
Nejvyšší správní soud měl ke konci posuzovaného období právo hospodaření k nemovitostem tvořícím jeho současné sídlo a k několika bytovým jednotkám v Brně. Nejvyšší správní soud tyto nemovitosti nabyl bezúplatným převodem od Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových. Výdaje Nejvyššího správního soudu v posuzovaném období tvořily zejména provozní a mzdové náklady, v letech 2004 až 2006 i náklady na rekonstrukci budov na Moravském náměstí v Brně, které jsou v současnosti jeho sídlem. Rekonstrukce byla financována z prostředků programového financování ISPROFIN. Rok
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Schválený rozpočet
75 001
158 522
77 853
212 392
183 538
109 198
113 130
Upravený rozpočet
118 093
181 386
88 511
204 542
194 748
116 329
117 742
Skutečnost čerpání
106 227
205 024
195 092
205 275
198 299
112 240
116 085
Tabulka č. 6 Údaje jsou vyjádřeny v tisících korun českých a zaokrouhleny na celé tisíce.
Hospodárného a účelného využívání rozpočtových prostředků bylo dosaženo mj. dodržováním vnitřního kontrolního systému. V jeho rámci mají všichni vedoucí zaměstnanci soudu povinnost podávat předsedovi soudu včasné a spolehlivé informace o výsledcích dosahovaných při plnění stanovených úkolů, o vzniku významných rizik, o závažných nedostatcích a o přijímaných opatřeních k nápravě a jejich plnění. Všechny operace, jejichž provedení vyžaduje vynaložení veřejných prostředků, podléhají prověření souladu se stanovenými úkoly a schválenými záměry a cíli soudu, prověření souladu s právními předpisy, instrukcemi a dalšími normativními akty, jakož i prověření souladu se zásadami hospodárnosti, efektivnosti a účelné výkonnosti veřejné správy.
( 86 )
N EJVYŠŠÍ
SPRÁVNÍ SOUD
VNITŘNÍ ŽIVOT NEJVYŠŠÍHO SPRÁVNÍHO SOUDU
Nejen prací je soudce živ. Krom pracoviště a vzdělávacích akcí se soudci a zaměstnanci NSS setkávají při sportu, na debatních posezeních a jednou za rok řeší aktuální otázky na výjezdním zasedání mimo soudní budovu. Od roku 2005 NSS každoročně na podzim pořádá výjezdní zasedání všech soudců a asistentů soudců. Jde o vítanou příležitost zaměřit se po dobu alespoň několika málo dní na projednávání vybraných otázek souvisejících s činností soudu a o jednu z mála příležitostí, kdy se každý účastník může na otevřeném fóru vyjádřit k vybraným otázkám nebo problémům z vnitřního života NSS. Každé z výjezdních zasedání bylo tematicky určitým způsobem zaměřeno. Nosným tématem prvního výjezdního zasedání (říjen 2005, Valtice) byla novelizace právní úpravy ve věcech azylu, nyní mezinárodní ochrany, z hlediska procesního (např. zavedení institutu nepřijatelnosti kasační stížnosti ve věcech mezinárodní ochrany) i z hlediska vnitřní organizace rozhodovací činnosti soudu (rozhodování NSS ve věcech mezinárodní ochrany v pětičlenných senátech). V listopadu 2006 se soud ke svému výjezdnímu zasedání přesunul do šumavského Srní, kde byla diskutována především problematika vnitřních personálních a organizačních změn v rámci soudu, ke kterým došlo v souvislosti se zvyšujícím se počtem soudců a asistentů soudců, ale i v důsledku reorganizace odborného aparátu soudu spočívající ve vzniku oddělení dokumentace a analytiky. Obsahem výjezdního zasedání v říjnu 2007 (Pozlovice nedaleko Luhačovic) bylo například zamyšlení se nad mediální politikou NSS a statistické ohlednutí za pětiletým fungováním správního soudnictví. Místem konání výjezdního zasedání v listopadu 2008 bylo Detašované pracovisko Justičnej akadémie ve slovenském Omšení, kde na řadu přišla problematika nového informačního systému NSS a související projekty Ministerstva spravedlnosti v oblasti e-justice. Zasedání bylo zaměřeno i na rozhodovací činnost rozšířeného senátu a novou úpravu kárného řízení ve věcech soudců a státních zástupců. Místem konání prozatím posledního výjezdního zasedání v říjnu 2009 byl Harrachov. Hlavní náplní diskusí bylo zavádění datových schránek a jejich používání.
N EJVYŠŠÍ
SPRÁVNÍ SOUD JE ŽIVOU INSTITUCÍ
( 87 )
Existují však i otázky, které se vyskytují opakovaně. Jedná se například o problematiku novelizací či tvorby vnitřních předpisů soudu (na výjezdních zasedáních je vždy diskutován návrh rozvrhu práce na další rok). Pravidelnou náplní výjezdních zasedání je i debata nad legislativními návrhy předpisů, které se více či méně týkají správního soudnictví, nebo nad formou a podobou reprezentace soudu na různých mezinárodních fórech. Opakujícím se tématem výjezdních zasedání soudu jsou rovněž otázky související s vydáváním Sbírky rozhodnutí NSS. Soudci a zaměstnanci se mimoto účastní různých sportovních podniků, a to soukromě i jako reprezentanti své domovské instituce, např. „Justičních her“ pod hlavičkou Ministerstva spravedlnosti či badmintonové soutěže „O trofej ombudsmana“. Mezi významnější akce pořádané soudem patří badmintonový turnaj „O pohár předsedy NSS“, který se poprvé uskutečnil dne 25. dubna 2007 a od té doby se pravidelně koná každoročně v prosinci. Pohár je putovní. Asistenti Nejvyššího soudu a NSS přibližně čtyřikrát ročně pořádají turnaje v bowlingu: účast v nich je otevřena i družstvům z dalších justičních orgánů sídlících v Brně. Jednou z nesoudních aktivit NSS je od roku 2006 také pořádání takzvaných debatních úterků ve spolupráci s Ústavním soudem a Kanceláří veřejného ochránce práv. Jedná se o neformální večerní setkání soudců a zaměstnanců vrcholných soudních institucí v brněnských kavárnách, při nichž účastníci debatují s výraznými osobnostmi současného českého života. Hosté v úvodním slově vždy představí předem vybrané téma, o němž je posléze vedena moderovaná diskuse. Snahou je přitom nezvat pouze významné či originální osobnosti života právnického (z dosavadních hostů například Eliška Wagnerová, Vojtěch Cepl, Stanislav Balík, Petr Hajn, Zdeněk Kühn či Jan Kysela), ale i osobnosti z jiných zajímavých oborů (diplomat Jiří Dienstbier, ekonom Josef Šíma, geolog Václav Cílek, stěhovač soch na Velikonočních ostrovech Pavel Pavel, generální ředitel společnosti ČEZ Martin Roman a řada dalších). Již každoroční tradicí se staly na přelomu podzimu a zimy „debatní úterky speciál“ jdoucí nad rámec prostého setkání a debatování. Na podzim 2006 proběhl debatní úterek s architekty, kteří projektovali rekonstrukci nového sídla NSS a prostranství před ním, s odbornou prohlídkou těchto prostor a vysvětlením vložených uměleckých záměrů. Na podzim 2007 se v plenárním sále NSS uskutečnilo celodenní promítání devítihodinového filmového záznamu procesu s Miladou Horákovou doplněné debatou s pěticí historiků a jejich komentáři. V prosinci 2008 proběhl v sídle Kanceláře veřejného ochránce práv pod titulem „Mikulášské hudební nadělení“ koncert Mladých brněnských symfoniků prokládaný debatami s dirigentem Tomášem Krejčím i členy orchestru.
N EJVYŠŠÍ
SPRÁVNÍ SOUD JE ŽIVOU INSTITUCÍ
( 89 )
ROZHODOVACÍ ČINNOST
N
ejvyšší správní soud je vrcholným soudním orgánem ve věcech patřících do pravomoci soudů ve správním soudnictví. Správní soudy obecně poskytují ochranu veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob v řízení o žalobách proti rozhodnutím správních orgánů, kterou doplňuje ochrana před nečinností správních orgánů a před nezákonnými zásahy, pokyny a donuceními správních orgánů. Krajské soudy krom toho rozhodují některé spory ve věcech voleb a místního referenda. Do pravomocí NSS spadá zejména rozhodování o kasačních stížnostech proti rozhodnutím krajských soudů o žalobách a návrzích na ochranu veřejných subjektivních práv. Nejvyšší správní soud navíc rozhoduje v jediném stupni v některých specifických oblastech práva, zejména ve věcech volebních, ve věcech rozpuštění politických stran a politických hnutí, pozastavení nebo znovuobnovení jejich činnosti, ve věcech návrhů na zrušení opatření obecné povahy nebo jejich částí pro rozpor se zákonem, jakož i v řízení o některých kladných a záporných kompetenčních sporech mezi orgány veřejné správy. Jednotlivé druhy řízení před NSS jsou popsány níže. Vedle toho je Nejvyšší správní soud kárným soudem pro soudce, státní zástupce a soudní exekutory.
MIMOŘÁDNÉ OPRAVNÉ PROSTŘEDKY: KASAČNÍ STÍŽNOST A OBNOVA ŘÍZENÍ Ve správním soudnictví soudy rozhodují zpravidla v jediném stupni. Proti jejich rozhodnutí není přípustné odvolání ani žádný jiný řádný opravný prostředek. Proti pravomocným rozhodnutím krajských soudů (s výjimkami, které jsou odůvodněny povahou věci, např. věci volební) je však možno podat mimořádný opravný prostředek – kasační stížnost – o které rozhoduje NSS. Kasační stížnost je široce otevřený mimořádný opravný prostředek, kterým se lze domáhat jak nápravy v hmotněprávních otázkách, tak nápravy vadného procesu. Může být tedy podána jak proti rozhodnutí ve věci samé, tak i proti velké části procesních rozhodnutí, ale vždy jen z někte-
( 92 )
N EJVYŠŠÍ
SPRÁVNÍ SOUD
rého důvodu, který zákon vypočítává a přesně vymezuje. Mimo zkoumání přípustnosti kasační stížnosti se NSS u kasačních stížností ve věcech mezinárodní ochrany (dříve „azylu“) zabývá také jejich případnou nepřijatelností, tj. zda vznesená právní otázka byla již judikaturou NSS vyřešena a zda taková kasační stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele, či nikoliv. Protože formulování kasační stížnosti je právně odborně náročné, zákon stanoví, že stěžovatel musí být zastoupen advokátem. Lhůta pro podání kasační stížnosti je dvoutýdenní a její zmeškání nelze prominout. Rozhodování o kasačních stížnostech tvoří největší podíl (více než tři čtvrtiny) rozhodovací činnosti NSS. Druhým mimořádným opravným prostředkem je obnova řízení. Ta je však přípustná jen v řízení o žalobách proti nezákonným zásahům a v řízení ve věcech politických stran, tedy tam, kde soud sám zjišťoval skutkový stav věci. Tak jako podle ostatních procesních předpisů se řízení rozpadá do dvou fází: řízení o povolení obnovy a řízení obnovené. V prvé fázi se zkoumá, zda je dán důvod obnovy; ve druhé fázi, tj. pokud je obnova řízení povolena, se provede nové řízení ve věci samé. K podání návrhu je stanovena lhůta tří měsíců od okamžiku, kdy se navrhovatel o důvodu obnovy dozvěděl, nejpozději však lze návrh podat do tří let od právní moci původního rozhodnutí.
ŘÍZENÍ VE VĚCECH VOLEB U správních soudů jsou od 1. 1. 2003 soustředěny všechny věci volební. U nich se nyní lze domáhat nápravy ve věcech voličských seznamů, ve věcech registračních (odmítnutí kandidátní listiny nebo přihlášky k registraci, škrtnutí kandidáta na kandidátní listině, nebo naopak registrace kandidátní listiny nebo přihlášky k registraci), dále pak ve věcech neplatnosti voleb a neplatnosti hlasování, a konečně i ve věcech zániku mandátu člena zastupitelstva. Ve volebních věcech se rozhoduje v krátkých, zákonem stanovených lhůtách. Věcná příslušnost je svěřena zpravidla krajským soudům. Ve věcech návrhů na neplatnost hlasování, neplatnost voleb nebo neplatnost volby kandidáta rozhodují podle druhu voleb krajské soudy nebo NSS.
ŘÍZENÍ VE VĚCECH POLITICKÝCH STRAN A POLITICKÝCH HNUTÍ Ustanovení o zvláštních řízeních ve věcech politických stran a politických hnutí upravují speciální řízení u krajského soudu proti postupu Ministerstva vnitra, pokud toto ministerstvo sdělí
R OZHODOVACÍ
ČINNOST
( 93 )
žadateli, že návrh na registraci politické strany (nebo registraci změny stanov) má nedostatky, ale i řízení před Nejvyšším správním soudem o tom, že se politická strana (politické hnutí) rozpouští nebo se pozastavuje či naopak obnovuje jejich činnost.
ŘÍZENÍ O ZRUŠENÍ OPATŘENÍ OBECNÉ POVAHY NEBO JEHO ČÁSTI Novela soudního řádu správního účinná od dubna 2005 zavedla nový typ řízení před NSS: řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Nejvyšší správní soud je pro tato řízení příslušný v prvním a zároveň i posledním stupni.
ŘÍZENÍ O KOMPETENČNÍCH ŽALOBÁCH Nejvyšší správní soud vede také řízení o kompetenčních žalobách. Kompetenční spor vzniká buď mezi orgánem státní správy a orgánem samosprávy, nebo mezi orgány samosprávy vzájemně (například mezi orgánem obce a orgánem kraje) o to, kdo má v určité věci vydat rozhodnutí. V praxi jsou častější negativní kompetenční spory (obě strany sporu mají za to, že do jejich kompetence rozhodování nepatří), stávají se však i případy opačné. Spory o to, kdo má vydat rozhodnutí, mohou vznikat také mezi ústředními orgány státní správy navzájem (např. mezi dvěma ministerstvy).
( 94 )
N EJVYŠŠÍ
SPRÁVNÍ SOUD
ZAJIŠŤOVÁNÍ JEDNOTY ROZHODOVÁNÍ SPRÁVNÍCH ORGÁNŮ A SPRÁVNÍCH SOUDŮ
Základním a nejčastěji využívaným procesním prostředkem pro zajišťování jednoty rozhodování správních orgánů a správních soudů je rozhodování o kasačních stížnostech. Jimi se účastníci řízení před krajskými soudy domáhají zrušení pravomocných rozhodnutí těchto soudů. Pokud Nejvyšší správní soud dospěje k závěru, že rozhodnutí krajského soudu je nezákonné, případně že řízení před krajským soudem trpělo vadami či bylo zmatečné, zruší napadené rozhodnutí a věc vrátí krajskému soudu k dalšímu řízení. K zajištění jednoty rozhodovací činnosti správních orgánů a soudů může rozšířený senát tohoto soudu přijímat zásadní usnesení, nicméně této možnosti doposud nevyužil. Mimoprocesními prostředky k zajištění jednoty a zákonnosti rozhodování soudů ve správním soudnictví jsou stanoviska zaujímaná kolegii či plénem NSS.
ROZŠÍŘENÝ SENÁT NEJVYŠŠÍHO SPRÁVNÍHO SOUDU Jedním z nejpoužívanějších formalizovaných nástrojů sjednocování judikatury NSS je rozšířený senát. Jeho složení určuje soudní řád správní v § 16: je-li rozšířený senát aktivován tříčlenným senátem, zasedá v počtu sedmi soudců (včetně předsedy rozšířeného senátu). V ostatních případech je rozšířený senát devítičlenný. Vzhledem k narůstající judikatorní činnosti, a tudíž i riziku odlišných právních názorů a nejednotnosti judikatury, postupně vzrůstala důležitost rozšířeného senátu i počet věcí, které mu byly předkládány. S rostoucím množstvím rozhodnutých věcí rostl i jeho vliv na rozhodovací praxi krajských soudů i správních orgánů. Povinnost obrátit se na rozšířený senát vzniká rozhodujícímu senátu tehdy, pokud při svém rozhodování dospěje k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru vyjádřeného v jiném rozhodnutí NSS. Při postoupení věci rozšířenému senátu musí postupující senát zdůvodnit svůj odlišný právní názor (§ 17 s. ř. s.). Rozšířený senát musí být aktivován také v případě,
R OZHODOVACÍ
ČINNOST
( 95 )
že o téže právní otázce rozhodovaly jednotlivé senáty rozdílně. Na rozšířený senát se může obrátit i senát, který při svém rozhodování dospěje opětovně k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru o téže právní otázce, o nějž se opírá rozhodnutí správního orgánu napadené v řízení před ním; v takovém případě může rozšířený senát přijmout zásadní usnesení (§ 18 s. ř. s.). V neposlední řadě může předseda soudu předložit rozšířenému senátu k posouzení právní otázky týkající se použití a výkladu právních předpisů, účinnosti právní úpravy a návrhů nových právních předpisů (§ 18 odst. 4 s. ř. s. a § 74 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu). Rozšířenému senátu bylo v letech 2003 až 2009 předloženo rovných 126 věcí, z toho 6 věcí připadá na devítičlenný rozšířený senát a zbylých 120 věcí na senát sedmičlenný. Z tohoto počtu rozšířený senát sedmičlenný rozhodl 98 věcí, devítičlenný senát 4 věci.
U věcí rozhodnutých v roce
Počet rozhodnutých věcí
2003
2
2004
11
2005
12
2006
10
2007
25
2008
21
2009
21
Celkem
102
Tabulka č. 7 Počet věcí rozhodnutých rozšířeným senátem NSS.
Rozšířený senát řešil ve svých rozhodnutích především otázky procesní, včetně kompetenčních výluk (polovina všech řešených věcí), dále otázky daní, cel a daňového řízení (přibližně třetina projednávaných věcí). Zbytek věcí byl rozdělen rovnoměrně mezi azyl (mezinárodní ochranu), správní řízení, správní trestání, stavební věci, věci sociálního zabezpečení a telekomunikace.
( 96 )
N EJVYŠŠÍ
SPRÁVNÍ SOUD
STANOVISKA KOLEGIÍ A STANOVISKA PLÉNA NEJVYŠŠÍHO SPRÁVNÍHO SOUDU Předseda Nejvyššího správního soudu, předseda jednoho z kolegií nebo rozšířený senát může v zájmu jednotného rozhodování soudů a na základě vyhodnocení pravomocných rozhodnutí soudů navrhnout příslušnému kolegiu nebo plénu zaujetí stanoviska. Nejvyšší správní soud doposud přijal pouze jediné plenární stanovisko, a to na zasedání pléna dne 29. 4. 200411. Jedno stanovisko přijalo sociálně-správní kolegium dne 2. 2. 200512.
SBÍRKA ROZHODNUTÍ NEJVYŠŠÍHO SPRÁVNÍHO SOUDU Aby Nejvyšší správní soud mohl účinně plnit svoji základní funkci, jíž je zajišťování jednoty rozhodování, zpřístupňuje a uveřejňuje svou judikaturu a v určité míře též judikaturu krajských soudů rozhodujících ve správním soudnictví. K tomu dochází především ve dvou základních podobách: jednak prostřednictvím Sbírky rozhodnutí NSS, jednak prostřednictvím webových stránek soudu. Široká veřejnost tedy má možnost seznámit se s judikaturou správních soudů v prvé řadě ve Sbírce rozhodnutí NSS, která je vydávána od prosince 2003 každý měsíc. Sbírka rozhodnutí NSS vychází v nakladatelství Wolters Kluwer ČR, a. s. (dříve ASPI, a. s.) a obsahuje vždy kolem třiceti až čtyřiceti redakčně krácených rozhodnutí NSS, zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., jakož i rozhodnutí správních úseků krajských soudů. Rozhodnutí určená k publikaci ve Sbírce rozhodnutí NSS vybírá redakční rada, v jejímž čele je předseda soudu. Vybraná rozhodnutí jsou poté rozeslána k připomínkám všem soudcům NSS, krajským soudům a některým dalším připomínkovým místům (zejména soudům, právnickým fakultám, Kanceláři veřejného ochránce práv), a v konečné fázi pak schvalována plénem NSS. Do konce roku 2009 bylo tímto způsobem publikováno více než 1 900 rozhodnutí správních soudů. Právní věty rozhodnutí uveřejněných ve Sbírce rozhodnutí NSS jsou volně k dispozici i na webových stránkách soudu.
11 12
Usnesení pléna ze dne 29. 4. 2004, čj. Sst 2/2003-225, č. 215/2004 Sb. NSS. Usnesení sociálně-správního kolegia ze dne 2. 2. 2005, čj. S 3401/2004-62, č. 498/2005 Sb. NSS.
R OZHODOVACÍ
ČINNOST
( 97 )
JUDIKATURA NSS NA WEBOVÝCH STRÁNKÁCH SOUDU NSS uveřejňuje plné texty svých rozhodnutí na webových stránkách www.nssoud.cz. Záměr NSS zpřístupnit svoji rozhodovací činnost v elektronické podobě na vlastních webových stránkách byl motivován zejména snahou o zlepšení veřejné kontroly výkonu soudnictví. Součástí této kontroly je přitom především možnost odborné a laické veřejnosti využívat judikaturu pro vědecké, pedagogické, publicistické či vzdělávací účely. Na webových stránkách soudu se v anonymizované podobě uveřejňují všechny jeho rozsudky, usnesení rozšířeného senátu, usnesení senátu pro rozhodování věcí volebních, věcí politických stran a politických hnutí a senátu pro rozhodování o kompetenčních žalobách, usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., jakož i všechna usnesení, jimiž se příslušné řízení končí. Rozhodnutí lze vyhledávat fulltextově, podle spisové značky rozhodnutí nebo podle její části, podle data vydání rozhodnutí nebo podle určitého časového úseku, v němž bylo rozhodnutí vydáno, podle oblasti právní úpravy, podle formy rozhodnutí a samozřejmě i kombinací těchto kritérií. Ke konci roku 2009 bylo tímto způsobem uveřejněno přes 20 000 rozhodnutí.
R OZHODOVACÍ
ČINNOST
( 99 )
STATISTIKY ROZHODOVACÍ ČINNOSTI
STATISTIKY NÁPADU A VÝSTUPŮ, DÉLKA ŘÍZENÍ V letech 2003 až 2009 bylo na Nejvyšší správní soud zasláno k rozhodnutí (tzv. napadlo) celkem 29 843 věcí, z nichž soud rozhodl 28 843. Z přiložené tabulky je zřetelný trend nárůstu výkonnosti soudu co do počtu věcí, zejména pokud jde o snižování počtu neskončených věcí. Pokud jde o rozhodování o kasačních stížnostech proti rozsudkům krajských soudů, více než polovinu této agendy tvořily v letech 2004 a 2005 věci azylové (rejstřík Azs). V říjnu 2005 začala platit novela zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, v souvislosti s níž NSS očekával úbytek této agendy; k jejímu poklesu na soudu však došlo až na podzim 2006. Novela zákona se totiž vztahovala až na věci, které krajské soudy rozhodly po 13. říjnu 2005. Od roku 2006 počet věcí v agendě mezinárodní ochrany konstantně klesá a v posledních letech se drží pod hranicí 1 000 kasačních stížností za rok. Početní nárůst věcí je naopak zřetelný u agendy „finanční“ (kasační věci, rejstřík Afs), tedy rozhodování ve věcech daní, poplatků a cel, v oblasti bankovnictví a pojišťovnictví, dále ve věcech ochrany hospodářské soutěže a veřejných zakázek, i když zde je poslední dobou patrný mírně klesající trend. Narůstá však složitost sporů. Dříve se argumenty týkaly hlavně procesních postupů finančních orgánů. Nyní jde více o otázky daňového hmotného práva (zejména o daně z příjmů a DPH), obchodního práva, práva hospodářské soutěže (včetně veřejných zakázek) a čím dál více se v této oblasti promítá právo Evropské unie. Další část kasačních sporů tvoří agenda „důchodová“ (rejstřík Ads), tedy především věci sociálního zabezpečení a zaměstnanosti, dále důchodového, nemocenského a zdravotního pojištění, zdravotnictví, jakož i věci zájmové a profesní samosprávy a služebních poměrů. U této agendy byl zaznamenán postupný mírný pokles, a to jednak v důsledku ustálenosti judikatury, a jednak v důsledku nové právní úpravy správního soudnictví. Také díky tomu, že Česká správa sociálního zabezpečení respektuje čím dál více právní názory vyjadřované v rozhodnutích soudů
( 100 )
N EJVYŠŠÍ
SPRÁVNÍ SOUD
a že se zlepšila evidence o dobách pojištění jednotlivých občanů, není již aktuální ani původně velmi široký přezkum rozhodnutí o dávkách sociálního zabezpečení. V letech 2007 až 2009 se i s ohledem na změny v sociální politice státu počet věcí zařazených do „důchodové“ agendy opět mírně zvýšil. Velká část sporů se dnes týká rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení o zamítnutí žádosti o plný nebo částečný invalidní důchod, menší část pak započtení dob zaměstnání pro nárok na starobní důchod, které podle České správy sociálního zabezpečení nejsou doloženy apod. Zatím se příliš nevžily instituty, které jsou v právním řádu České republiky od roku 2003 novinkou, a to žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu (rejstřík Ans) a žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (rejstřík Aps). Kasační stížnosti v těchto věcech tvoří dohromady necelá dvě procenta z celého sedmiletého nápadu. Zbývající rozmanitou „ostatní“ kasační agendu (rejstřík As) naplňují nejrůznější správní delikty, stavební řízení, věci z oblasti ochrany životního prostředí, vnitřní správy, cizinecká agenda, přístup k informacím atd. Mezi věcmi, v nichž Nejvyšší správní soud nerozhoduje na základě kasační stížnosti, nýbrž jako soud prvního stupně, dominují věci volební (rejstřík Vol) a věci politických stran a hnutí (rejstřík Pst), kompetenční spory (rejstřík Komp) a od roku 2005 i návrhy na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Opatření obecné povahy je právní institut, který do českého právního řádu v obecné rovině zavedl § 171 správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb.), pravomoc k jeho zrušení má NSS v jednostupňovém řízení. S ohledem na dosti neurčité vymezení tohoto institutu NSS musel přikročit k upřesnění jeho definice, což se stalo rozsudkem čj. 1 Ao 1/2005-9813 (viz níže v podkapitole Řízení před správními soudy). Nárůst počtu návrhů na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části v posledních letech souvisí zejména s rozšiřující se aplikací nového stavebního zákona (č. 183/2006 Sb.).
13
Rozsudek ze dne 27. 9. 2005, č. 740/2006 Sb. NSS.
R OZHODOVACÍ
ČINNOST
( 101 )
Rok
Nápad
Rozhodnuto
Zůstatek na konci roku
2003
4 243
2 749
1 494
2004
5 684
4 247
2 931
2005
5 194
4 891
3 234
2006
4 193
4 729
2 698
2007
3 604
4 725
1 577
2008
3 626
3 871
1 332
2009
3 299
3 631
1 003
Tabulka č. 8 Statistiky počtu došlých, skončených a neskončených věcí.
Rok
Ads
Afs
Azs
As
2003
406
227
409
439
2004
272
895
3 124
403
2005
329
935
2 651
555
2006
380
999
1 503
629
2007
453
834
985
611
2008
489
727
841
713
2009
501
704
553
631
Tabulka č. 9 Vývoj objemu stěžejních kasačních agend (počet věcí napadených v daném roce).
( 102 )
N EJVYŠŠÍ
SPRÁVNÍ SOUD
Graf č. 1 Statistiky počtu došlých, skončených a neskončených věcí.
R OZHODOVACÍ
ČINNOST
( 103 )
Graf č. 2 Vývoj podílu stěžejních kasačních agend podle let.
( 104 )
N EJVYŠŠÍ
SPRÁVNÍ SOUD
Graf č. 3 Průměrná délka řízení (ve dnech) ukončených v jednotlivých letech. Představuje průměrnou dobu rozhodování ve všech agendách, tedy čas od data zápisu věci do rejstříku NSS do data vydání rozhodnutí ve věci. V roce 2003 se s ohledem na skutečnost, že na NSS přešla část agendy vrchních soudů, délka řízení nesledovala. Výsledná čísla nezohledňují případná přerušení řízení.
R OZHODOVACÍ
ČINNOST
( 105 )
ÚSTAVNÍ STÍŽNOSTI PROTI ROZHODNUTÍM NEJVYŠŠÍHO SPRÁVNÍHO SOUDU V letech 2003 až 2009 Ústavní soud rozhodl o 1 545 ústavních stížnostech z celkového počtu 1 690 podaných. Ve 125 případech ústavní stížnosti nálezem vyhověl, ostatní stížnosti zamítl nebo odmítl.
Rok
Počet Počet ústavních Podíl Počet ústavních rozhodnutí stížností proti rozhodnutí NSS stížností NSS rozhodnutím napadených podaných (počet celkem) NSS u ÚS u ÚS celkem
2003
2 749
66
2,4 %
2 496
2,6 %
2004
4 247
183
4,3 %
2 713
6,7 %
2005
4 891
254
5,2 %
2 983
8,5 %
2006
4 729
267
5,6 %
3 453
7,7 %
2007
4 725
315
6,7 %
3 302
9,5 %
2008
3 871
275
7,1 %
3 250
8,5 %
2009
3 631
330
9,1 %
3 355
9,8 %
Celkem
28 843
1 690
5,9 %
21 552
7,8 %
Tabulka č. 10 Vývoj počtu ústavních stížností proti rozhodnutím NSS.
( 106 )
Z toho proti NSS
N EJVYŠŠÍ
SPRÁVNÍ SOUD
Graf č. 4 Vývoj podílu rozhodnutí NSS napadených ústavní stížností.
Rozhodnuto Vyhověno Nevyhověno Ústavní % zrušených stížnosti % z rozhodnutí rozhodnutí % z rozhodnutí proti NSS Počet o stížnostech vzhledem Počet o stížnostech celkem proti NSS k celkovému počtu proti NSS rozhodnutí NSS 1 690
125
7,40 %
0,43 %
1 420
Nerozhodnuto (počet)
92,60 %
145
Tabulka č. 11 Úspěšnost ústavních stížností proti rozhodnutím NSS v letech 2003 až 2009.
R OZHODOVACÍ
ČINNOST
( 107 )
Nerozhodnuto: 145; 9 %
Vyhovûno: 125; 7 %
Nevyhovûno: 1420, tj. 84 %
Graf č. 5 Úspěšnost ústavních stížností proti rozhodnutím NSS v letech 2003 až 2009.
( 108 )
N EJVYŠŠÍ
SPRÁVNÍ SOUD
