Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding. Miljoenenbranden. Nibra publicatiereeks, nr. 16

Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding

Miljoenenbranden

Nibra publicatiereeks, nr. 16

Miljoenenbranden in Nederland

1

Redactie: Vormgeving: Omslagbeeld:

W. Jong, M.G. Duyvis, M. Kobes en J. Weges M. Elbersen en M. Kuster R. Kruitwagen

Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopiëren, opnamen, of op enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van het Nibra.x © Nibra, maart 2003 ISBN 90-5643-259-1 Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding Postbus 7010 Tel. (026) 355 24 00 6801 HA Arnhem Fax (026) 351 50 51 e-mail: [email protected] internet: www.nibra.nl Exemplaren van deze uitgave kunnen worden besteld bij de Uitgeverij van het Nibra, Antwoordnummer 1773, 6800 VR Arnhem of via fax (026) 355 24 27. Bestellen kan ook via onze website.

2

VOORWOORD

Voorwoord Voor u ligt het rapport Miljoenenbranden in Nederland. Als onderdeel van een opdracht van het Verbond van Verzekeraars aan het Nationaal Centrum voor Preventie (NCP) heeft het Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding (Nibra) onderzoek gedaan naar miljoenenbranden in 2001. Dit onderzoek richt zich op 122 branden met een schadebedrag van meer dan 1 miljoen euro, die in het jaar 2001 plaatsvonden. Het onderzoek tracht tendensen te achterhalen en uitspraken te doen over de functionaliteit van aanwezige brandpreventieve voorzieningen, alsmede de rollen die brandweer, verzekeraars en eigenaren van panden hebben om grote branden in de toekomst te voorkomen. Wouter Jong Louis Witloks Margrethe Kobes Martina Duyvis Jans Weges

3

VOORWOORD

4

INHOUD

INHOUD Samenvatting

7

Hoofdstuk 1 Onderzoek naar grote branden

11

Hoofdstuk 2 Begrippenkader

15

Hoofdstuk 3 Takenpakket brandweer

21

Hoofdstuk 4 Ontwikkelingen na de rampen in Enschede en Volendam

27

Hoofdstuk 5 Onderzoeksresultaten

39

Hoofdstuk 6 Conclusie en aanbevelingen

55

Bijlage 1 Literatuuroverzicht

61

Bijlage 2 Vragenformulier brandweerkorpsen

63

Bijlage 3 Onderzochte branden

73

Bijlage 4 Tafel van Elf-methode

77

5

INHOUD

6

SAMENVATTING

Samenvatting 1. Inleiding Als onderdeel van de opdracht van het Verbond van Verzekeraars aan het Nationaal Centrum voor Preventie (NCP), heeft het Nibra onderzoek verricht naar 122 grote branden uit 2001. Deze branden hadden als overeenkomst dat de uiteindelijke schade meer dan 1 miljoen euro betrof. Op basis van vragenlijsten zijn de brandweerkorpsen benaderd om informatie te verschaffen over deze branden. Dit rapport presenteert de resultaten op basis van 69 vragenlijsten die het Nibra mocht ontvangen van de korpsen. De vragenlijst staat vermeld in bijlage 2. 2. Opzet van rapportage De rapportage gaat allereerst in op het takenpakket van de brandweer. Wij bespreken de vergunningverlening en de gedeelde verantwoordelijkheid die er op het vlak van brandveiligheid bestaat: zowel de overheid (als vergunningverlener) àls de gebruiker hebben een verantwoordelijkheid. Vervolgens gaan wij in op de effecten die de gebeurtenissen in Enschede en Volendam hebben gehad op brandweer Nederland. Met name door de brand in Volendam is meer aandacht gekomen voor het controle- en handhavingsaspect van de brandweer. Omdat dit onderzoek de grote branden uit 2001 onderzoekt, het jaar waarin de brand in Café De Hemel in Volendam plaatsvond, beschrijft dit rapport de ontwikkelingen op dat vlak. Opgestarte projecten als ‘Handhaven op niveau’ (Commissie Welschen) en ‘Slagen voor veiligheid’ (Taskforce Ouwerkerk) maken voortvarende vorderingen en zullen naar verwachting een duidelijke verandering aanbrengen in de manier waarop er in Nederland met brandveiligheid wordt omgegaan. 3. Onderzoeksresultaten Hoofdstuk 5 bespreekt de onderzoeksresultaten op basis van 69 branden (de branden staan vermeld in bijlage 3). De uitsplitsing van branden naar gebouwsoort vormt hierop een uitzondering: deze is gebaseerd op het totaal van 122 branden en de Brandbrief. 3.1 Brand naar gebouwsoort In vergelijking met de CBS-statistieken valt op dat er relatief veel onderwijs-, industrie- en bijeenkomstgebouwen onder de 122 grootste branden zijn. Van alle branden in Nederland vindt 2% plaats in onderwijsgebouwen (tegen 9% in Nibra-onderzoek), 11% in industriegebouwen (tegen 49% in Nibra-onderzoek) en 7% in bijeenkomstgebouwen (tegen 23% in Nibra-onderzoek). Het leidt tot de hypothese dat branden in onderwijs-, industrie- en bijeenkomstgebouwen weliswaar weinig voorkomen, maar in potentie een grote kans hebben om uit te groeien tot een grote brand met schade van meer dan 1 miljoen euro.

7

SAMENVATTING

bijeenkomstindustrie/ gebouw productiegebouw (winkel, uitgaan, e.d.)

30% 23%

19%

anders

11%

industrie/ opslaggebouw

kantoorgebouw 2% logiesgebouw 2%

9%

onderwijsgebouw

woongebouw 2% leegstaand 2%

figuur 1: Brand naar gebouwensoort 3.2 Brand naar tijdstip Gecorrigeerd voor de branden in panden met een woonfunctie is het opvallend dat de branden in bedrijfsgebouwen met name buiten de normale kantooruren ontstaan, in de periode tussen 18.00 uur en 09.00 uur. Zeven panden raakten overdag, maar in het weekend in brand. Gecorrigeerd voor weekendbranden en branden buiten kantooruren, was in slechts 16 gevallen (circa 20%) het pand in gebruik tijdens het uitbreken van de brand.

brandstichting overige brandoorzaken 12

aantal branden

10 8 6 4 2 0.00 u. 3.00 u.

3.00 u. 6.00 u.

6.00 u. 9.00 u.

9.00 u. 12.00 u.

12.00 u. 15.00 u.

15.00 u. 18.00 u.

18.00 u. 21.00 u.

21.00 u. onbekend 24.00 u.

figuur 2: Brandoorzaak en tijdstip Met name de brandstichtingen in scholen zijn opvallend. In geen andere categorie is het percentage brandstichtingen zo hoog als bij scholen. De omgevingsfactoren lijken hierbij een rol te spelen. Bij een school vermeldt de brandweer “als gevolg van slecht zicht op het gebouw vanuit de omgeving was er regelmatig vandalisme, er was nu sprake van de vierde brandstichting. Omgeven door hoogbouw, sociale woonomgeving, veel last van vandalisme, veel bossages”, bij een tweede school “hangplek, rondhangende jongeren” en bij een derde school “onbewaakt, aan de rand van een park.” De conclusie lijkt gerechtvaardigd dat scholen die als hangplek worden gebruikt een grote kans hebben het slachtoffer te worden van brandstichting.

8

SAMENVATTING

3.3 Bouwjaar van panden Algemeen is de opvatting dat heden ten dage veiliger wordt gebouwd dan vóór de invoering van het Bouwbesluit. Om een goede vergelijking te maken tussen de periode vóór het Bouwbesluit en de periode ná het Bouwbesluit, is het effect van compartimentering geanalyseerd. In de onderstaande grafiek is dit weergegeven: Bouwjaar

percentage branden dat binnen compartiment is gebleven

percentage branden dat géén gevaar vormde voor belendingen

voor 1992

56%

88%

na 1992

83%

92%

figuur 3: Vergelijking periodes vóór en ná het Bouwbesluit Bovenstaande leidt tot de conclusie dat panden van na 1992 alleszins beter beheersbaar zijn; 83% van de branden is binnen het compartiment gebleven, terwijl dat bij de oudere panden slechts 56% was. 3.4 Brandoorzaken De brandoorzaken komen qua grootte grotendeels overeen met de percentages zoals die in de CBS-Brandweerstatistiek 2000 (!) zijn vermeld. Alleen het percentage brandstichting (23%) is bij de onderzochte grote branden een fractie hoger in vergelijking met de CBS-statistieken (18.1%). Het vermoeden dat brandstichtingen worden gepleegd in afvalcontainers e.d. kan niet door het onderzoek worden onderschreven; slechts in één geval is een brand aantoonbaar ontstaan in een afvalbak. Dit betrof echter een prullenbak in het gebouw, een hotelbrand die hoogstwaarschijnlijk door een brandende peuk is ontstaan. 3.5 Brandweeroptreden: offensief of defensief? Het vermoeden dat de brandweer steeds meer defensief optreedt, kon niet worden onderbouwd. In negentien gevallen geeft de brandweer aan dat zij in eerste instantie defensief heeft opgetreden. Het betrof met name branden met een hoge vuurbelasting en/of gevaarlijke stoffen. 3.6 Vergunningen en controles Ook zijn de afgegeven vergunningen onderzocht. Het blijkt dat de brandweerkorpsen slecht zicht hebben op de vergunningen die door andere instanties, zoals de gemeentelijke afdelingen Bouw- en Woningtoezicht (BWT) of de Milieudienst, worden afgegeven. Vergunningen verschaffen kritische informatie die relevant kan zijn voor de hulpverlening ter plaatse. Meer dan de helft van de korpsen is in de afgelopen drie jaar niet op controlebezoek geweest bij het pand dat in 2001 door brand is getroffen. Wel blijkt de brandweer de panden en/of eigenaren die eerder door brand zijn getroffen met extra veel aandacht 9

SAMENVATTING

te volgen. Maar liefst 60% van de panden waarvan de eigenaar eerder door brand is getroffen is het afgelopen jaar door de brandweer bezocht, tegen 23% van de overige panden. 3.7 Brandpreventieve voorzieningen Van de onderzochte brandpreventieve voorzieningen blijken met name de brandcompartimentering en de zelfsluitende deuren te falen. De bouwkundige uitvoering van het bouwwerk en de inventaris spelen een grote rol bij de brandontwikkeling en versnelling van brand, namelijk totaal in 66% van de onderzochte branden. Met name de materiaalkeuze van gevels, over het algemeen hout, en de dak- en gevelisolatie, PU- en PSschuim, zijn invloedrijke factoren gebleken. Opvallend is dat de aanwezigheid en uitvoering van brandcompartimenten slechts in enkele gevallen (3) als specifieke factor van invloed op de brandontwikkeling is genoemd, terwijl in 15 gevallen wordt aangegeven dat de compartimentering niet functioneerde. Blijkbaar is het falen van de brandcompartimentering wél van invloed, maar niet van doorslaggevende invloed geweest op de ontwikkeling van de brand. 4. Aanbevelingen van het Nibra Aan het slot vatten wij de belangrijkste aanbevelingen van het Nibra samen: • De brandweercontrole heeft in 77% van de gevallen meer dan 1 jaar voor de brand plaatsgevonden. Verhogen van het aantal controles is gewenst om de risicoinformatie en de repressieve inzet te verbeteren. • Verbeteren van de informatie-uitwisseling tussen brandweer en overige gemeentelijke diensten (BWT, Milieudiensten), alsmede tussen verzekeraars en brandweer. • Groter beroep doen op de ‘eigen verantwoordelijkheid’ van de eigenaar, onder meer door het invoeren van zelftoetssystemen. • Toepassen van outcome-gedachte, waarbij de brandweer niet de kwantiteit maar de kwaliteit van de afgegeven vergunningen centraal stelt. • Prioriteren van de te controleren objecten, door toepassing van de Tafel van Elf-methode. Deze methode categoriseert doelgroepen en geeft inzicht in de doelgroepen die steevast (brandveiligheids)regels zullen ontduiken, zodat communicatieprogramma’s zich specifiek kunnen richten op het ‘aanpakken’ van die doelgroepen. • Meer inzet van doelgroepgerichte communicatie als gezamenlijk preventiemiddel van verzekeraars en brandweer. • Terugdringen van specifieke brandoorzaken en meer aandacht voor de potentiële gevaren van falende apparatuur en oververhitting van productielijnen en machines. • Meer aandacht voor de toepassing van brandpreventieve voorzieningen en een strikte controle op de naleving daarvan, door bij controles duidelijke signalen af te geven indien bijvoorbeeld zelfsluitende deuren worden geblokkeerd.

10

ONDERZOEK NAAR GROTE BRANDEN

HOOFDSTUK 1 Onderzoek naar grote branden Het Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding (Nibra) heeft van het Verbond van Verzekeraars de opdracht gekregen om onderzoek uit te voeren naar 122 grote branden die in 2001 in Nederland hebben plaatsgevonden. In dit onderzoek wordt een brand als ‘grote brand’ aangeduid, zodra de geschatte directe schadepost boven de 1 miljoen euro uitstijgt. Dit onderzoek tracht inzicht te krijgen in de status van brandveiligheid in de panden die door grote branden zijn getroffen. Specifieke aandacht gaat daarbij uit naar de brandpreventieve voorzieningen, de functionaliteit van deze voorzieningen en opvallende omgevingsfactoren die in de toekomst kunnen helpen bij het reduceren van het aantal grote branden. 1.

Opzet van onderzoek

1.1 Onderzoeksvragen Het onderzoek richt zich op vier kernvragen: 1. Wat is de rol van de gebruiker in het voorkomen en ontstaan van een grote brand? 2. Wat is de rol van de brandweer in het voorkomen en ontstaan van een grote brand? 3. Kan op basis van de onderzochte branden meer inzicht worden verkregen in de brandoorzaken van grote branden? 4. Welke preventieve voorzieningen zijn aangebracht en hebben deze voorzieningen naar behoren gefunctioneerd? De onderzoeksresultaten zijn gerelateerd aan de Nederlandse regelgeving. Met betrekking tot de compartimentering wordt het huidige Bouwbesluit als wettelijk kader gehanteerd. 1.2 Onderzoeksopzet Het onderzoek is uitgevoerd door de onderzoeksafdeling van het Nibra. Het Nibra heeft gewerkt op basis van een lijst van 122 grote branden, die door het NCP aan het Nibra was aangeleverd. Deze lijst is opgebouwd op basis van informatie uit de zogenoemde Brandbrief. Al deze 122 branden hebben een direct schadebedrag opgeleverd van meer dan 1 miljoen euro. Uit de verzameling van 122 branden zijn in eerste instantie 80 branden geselecteerd die het Nibra heeft onderzocht. Voor elk van deze branden is contact gezocht met het brandweerkorps van de gemeente die het desbetreffende pand in het verzorgingsgebied

11

HOOFDSTUK 1

heeft. Naar de brandweerkorpsen is een vragenlijst toegestuurd, die door preventisten en Officieren van Dienst is ingevuld. Indien opvallende zaken aan het licht kwamen, is door het Nibra telefonisch contact gezocht met de korpsen, om nadere gegevens en achtergrondinformatie te verkrijgen. Deze additionele informatie is verwerkt in het overzicht van grote branden. De overgebleven 42 korpsen hadden in de ogen van het Nibra een lagere prioriteit en zijn schriftelijk benaderd, met het verzoek de vragenlijsten in te vullen. Uiteindelijk zijn per 1 oktober 2002 in totaal 69 vragenlijsten ontvangen, waarmee het onderzoek van het Nibra is gebaseerd op 56% van het totaalaantal grote branden. Het overzicht is met enige regelmaat teruggekoppeld met het NCP en het Verbond van Verzekeraars. 2.

Dataverzameling

2.1 Onderzochte branden De branden die zijn onderzocht zijn over het hele land verspreid. Het Nibra heeft getracht om in de selectie van onderzochte branden een goede afspiegeling te krijgen van het totaalbestand van 122 branden. Desalniettemin is het niet de pretentie van de onderzoekers om met het onderzoek een volledig representatieve steekproef te krijgen van àlle grote branden in Nederland. Wel biedt het onderzoek een goede dwarsdoorsnede en casuïstiek ten aanzien van de uitvoering van brandveiligheidrichtlijnen bij panden die door een grote brand zijn getroffen. 2.2 Onderdelen van vragenformulier De korpsen is gevraagd om een standaardvragenformulier in te vullen, dat vooraf uitvoerig is doorgesproken met de opdrachtgever. De antwoordmogelijkheden waren voorzien van een toelichting, om een gelijke interpretatie van de gevraagde gegevens te verzekeren. In de uiteindelijke analyse van de gegevens is gebleken dat een aantal vragen desondanks onbruikbaar was. Zo was het de opzet van het Nibra om met de vraag ‘Hoeveel mensen waren aanwezig bij de brand’ te achterhalen hoeveel personeelsleden aanwezig waren op het tijdstip dat de brand uitbrak. Korpsen hebben de vraag veelal geïnterpreteerd als een vraag naar het aantal hulpverleners dat betrokken was bij de bestrijding van de brand. Het vragenformulier (Bijlage 2) is als volgt opgebouwd: • basisinformatie: vragen over het pand, bouwjaar, eigenaar e.d. • gedrag van de ondernemer: vragen over het brandveiligheidsbesef van de bedrijfsleiding van het getroffen pand • preventie: preventieve maatregelen die in het pand waren getroffen • controle: informatie over de controles van instanties als brandweer, milieudiensten e.d. • vergunningssituatie: informatie over verstrekte, geweigerde en ontbrekende vergunningen 12

ONDERZOEK NAAR GROTE BRANDEN

• •

brandoorzaak en -verloop: informatie over het verloop en de oorzaak van de brand, alsmede opvallende omgevingsfactoren die een rol speelden bij het ontstaan van de brand overige vragen: enkele afsluitende vragen over factoren die hebben meegespeeld met de repressie van de brand en mogelijke effecten van de brand op de omgeving.

2.3 Verwerking van resultaten en verificatie De ontvangen vragenlijsten zijn geautomatiseerd verwerkt. Hierdoor was het mogelijk om op zoek te gaan naar dwarsverbanden en relaties tussen factoren die in verschillende situaties tot een grote brand hebben geleid. De resultaten zijn teruggekoppeld met het Verbond van Verzekeraars. Het Nibra heeft de ontvangen vragenlijsten van de brandweerkorpsen één op één opgenomen in het geautomatiseerde bestand van 122 branden. Onduidelijkheid over gegevens is geverifieerd met de brandweerkorpsen. 3. Opbouw onderzoeksverslag Deze rapportage beschrijft de volgende punten: • de gehanteerde definities met betrekking tot grote branden en de onderdelen van de veiligheidsketen (hoofdstuk 2) • het takenpakket van de brandweer, zoals dat wettelijk is vastgelegd (hoofdstuk 3) • de ontwikkelingen na de rampen in Enschede en Volendam (hoofdstuk 4) • de onderzoeksresultaten (hoofdstuk 5) • de conclusie en aanbevelingen naar aanleiding van de onderzoeksresultaten (hoofdstuk 6).

13

HOOFDSTUK 1

14

BEGRIPPENKADER

HOOFDSTUK 2 Begrippenkader 1. Inleiding Deze rapportage beschrijft de resultaten van het onderzoek naar grote branden in 2001. Alvorens tot deze beschrijving te komen, gaat dit hoofdstuk in op de gehanteerde definities van de begrippen ‘grote brand’, proactie, preventie, preparatie, repressie, handhaving, controle en handhaving. 2. Definitie ‘grote brand’ Dit onderzoek neemt de definitie zoals die door verzekeraars wordt gehanteerd als uitgangspunt in de definiëring van het begrip ‘grote brand’. Een brand wordt als ‘grote brand’ gekenmerkt, indien de totale schade, exclusief eventuele gevolgschade, groter of gelijk aan 1 miljoen euro bedraagt. De grootte van de inzet van de brandweer, zoals bijvoorbeeld het aantal ingezette tankautospuiten, is hierbij niet van belang. 3. Definities proactie en preventie In dit onderzoek wordt met regelmaat teruggegrepen op het begrip ‘veiligheidsketen’. De veiligheidsketen is een manier, waarop de brandweer beleidsmatig de verschillende taken weergeeft. De keten is opgebouwd uit vijf schakels die sterk aan elkaar gerelateerd zijn. Door de losse schakels aan elkaar te koppelen ontstaat een integrale veiligheidsbenadering, waardoor de brandveiligheidsaspecten optimaal op elkaar worden afgestemd. proactie preventie nazorg

Veiligheidsketen repressie

preparatie

figuur 2.1: De vijf schakels van de veiligheidsketen De eerste schakel is proactie. Proactie wordt gedefinieerd als het wegnemen van structurele oorzaken van fysieke onveiligheid en het voorkomen van het ontstaan daarvan. Met proactie probeert de brandweer om via de beleidsmatige weg de structurele oorzaken van incidenten weg te nemen. Dit kan bijvoorbeeld door vanuit de veiligheidsoptiek invloed uit te oefenen op het maken van ruimtelijke plannen en milieuverordeningen.

15

HOOFDSTUK 2

Voor de brandweer is het bijvoorbeeld belangrijk dat zij bij de planning van nieuwe woonwijken en industrieterreinen in een vroeg stadium meepraat over de inrichting van deze wijken. Voor de brandweer is het namelijk van belang dat zij bij een brand de wijk van twee richtingen kan benaderen, omdat één van de toegangswegen naar de brand geblokkeerd zou kunnen zijn. Verder komen ook zaken als de plaats van rotonden en verkeersdrempels aan de orde. Door middel van proactie praat de brandweer in dit geval in een vroeg stadium met beleidsmakers van ruimtelijke ordening, om haar wensen kenbaar te maken. Een ander aspect van proactie is bijvoorbeeld het vroegtijdig meedenken over de routes waarlangs gevaarlijke stoffen mogen worden vervoerd. De tweede schakel is preventie. Preventie wordt gedefinieerd als het voorkomen van directe oorzaken van onveiligheid en het beperken van de gevolgen ervan, door het doorvoeren van preventieve maatregelen in een bepaald gebied, bijvoorbeeld door voorwaarden aan vergunningen te verbinden met het oog op veiligheid. Preventie wordt bereikt door op objectniveau de proactieve schakel te vertalen in praktisch hanteerbare preventieve maatregelen. Preventie kenmerkt zich dan ook door gedetailleerde voorschriften en wetgeving. Voor de bepaling van de preventieve voorzieningen kan een opdeling gemaakt worden in zeven onderdelen: • brandcompartimenten • rookcompartimenten • ontvluchting • constructieve veiligheid • materiaalgebruik • brandbeveiligingsinstallaties • brandveilig beheer en gebruik. Hierbij hanteren wij de volgende definities: Brandcompartimenten Een gebouw wordt allereerst verdeeld in brandcompartimenten. Brandcompartimenten hebben tot doel een brand te beperken tot een vooraf vastgesteld gebied. Hiermee kan worden voorkomen dat bij een brand in een gedeelte van het pand te veel van de rest van het pand in brand raakt, waardoor de schade te groot en de brand onbeheersbaar wordt. Bij een onbeheersbare brand is de brandweer niet meer in staat om de brand effectief te bestrijden. Brandcompartimenten kunnen gerealiseerd worden door bouwkundige maatregelen (fysieke compartimentering) of door het installatietechnisch beheersen van brand en rook (virtuele compartimentering). Rookcompartimenten Als de brandcompartimenten bekend zijn, worden deze onderverdeeld in één of meer rookcompartimenten. Rookcompartimenten hebben tot doel de rookverspreiding te beperken waardoor vluchtende mensen niet te lang door de rook hoeven te vluchten. Rookcompartimenten kunnen worden gerealiseerd door bouwkundige maatregelen

16

BEGRIPPENKADER

(rookscheidingen, vluchtdeuren) of door installatietechnische voorzieningen (bijvoorbeeld rookafvoer). Ontvluchting Ontvluchting richt zich op de mogelijkheden voor de aanwezige personen om een veilig gebied te bereiken, nadat zij het rookcompartiment hebben verlaten. Bij het dimensioneren van deze routes moet rekening gehouden worden met de onafhankelijkheid van de vluchtmogelijkheden en het maximaal aantal personen dat van deze routes gebruik zal maken. Tevens is voor een veilige ontvluchting de inrichting van de vluchtwegen (zoals bijvoorbeeld materiaalgebruik) van belang. Constructieve veiligheid De constructieve veiligheid richt zich op de dragende constructies en de hoofddraagconstructie van het gebouw, die een van tevoren vastgestelde tijd weerstand dienen te bieden tegen bezwijken in geval van brand. Materiaalgebruik Om brandontwikkeling, brandvoortplanting en rookproductie tegen te gaan of te beperken, worden eisen gesteld aan de toepassing van (bouw)materialen. Brandbeveiligingsinstallaties Deze installaties zijn noodzakelijk om ervoor te zorgen dat het ontdekken of bestrijden van brand en het veilig ontvluchten in geval van brand effectief plaats kunnen vinden. Daarnaast zijn een aantal brandbeveiligingsinstallaties noodzakelijk om de brandbestrijding te ondersteunen. 4. Definities preparatie, repressie en nazorg De derde schakel van de veiligheidsketen is preparatie. Preparatie omvat al datgene wat moet worden voorbereid om incidenten te kunnen bestrijden. Hierbij gaat het niet alleen om de technische voorbereiding, maar bijvoorbeeld ook om het trainen van de voorlichting bij rampen. In de preparatieve fase zorgt de brandweer voor het onderhoud van brandkranen, de bereikbaarheid van (bestaande) wijken en objecten en het maken van aanvalsplannen, waardoor de brandweer na het uitbreken van een calamiteit is voorbereid op de bestrijding daarvan. Ook het maken van rampbestrijdingsplannen en rampenplannen valt onder preparatie. Bij een rampbestrijdingsplan gaat de brandweer uit van een specifieke locatie, waar zich een ramp voor kan doen. Rampenplannen bereiden de brandweer in zijn algemeenheid voor op rampen en zware ongevallen. De vierde schakel is repressie, ofwel de daadwerkelijke bestrijding van incidenten. Repressie kan gericht zijn op bronbestrijding, de effecten gevolgbestrijding, maar ook op de hulpverlening aan mogelijke slachtoffers. Proactie en preventie kunnen de kans op het ontstaan van brand en het effect van brand beperken, ofwel het brandrisico verlagen.

17

HOOFDSTUK 2

Repressie daarentegen is uitsluitend bedoeld om het overgebleven restrisico te bestrijden. 1 Er dient dus een duidelijk evenwicht te zijn tussen preventie en repressie. De laatste schakel is nazorg. Hierbij gaat het om alles wat nodig is om zo snel mogelijk de gevolgen van een incident te redresseren en in de ‘normale’ situatie en verhoudingen terug te keren. Evaluatie voegt daar dan nog een lerende component aan toe. 5. Definities controle en handhaving Proactie en preventie vormen samen de ‘start’ van de veiligheidsketen. Proactie beperkt potentieel onveilige situaties, vaak in samenwerking met andere partners in het veiligheidsveld. Preventie richt zich vooral op het beperken van de risico’s omtrent een bestaande situatie. Preventie richt zich sterk op het vergunningverleningtraject. Door vergunningen af te geven tracht de vergunningverlener/handhaver de risico’s omtrent een bepaald object te beperken. Goedbeschouwd vormen de controle en handhaving van afgegeven vergunningen een integraal onderdeel van de proactieve en preventieve activiteiten van de brandweer. Desondanks zullen controle en handhaving in dit document als aparte activiteiten worden benoemd. Controle (of toezicht) is daarbij het constateren van overtredingen, terwijl handhaving het aanpakken van de overtredingen via strafrechtelijke of bestuursrechtelijke weg is. Indien wordt gesproken over controle, wordt hieronder verstaan: • het ter plaatse controleren van afgegeven vergunningen • het ter plaatse controleren van objecten als voorbereiding op af te geven vergunningen. Indien wordt gesproken over handhaving, wordt hieronder in deze rapportage verstaan: • het optreden tegen overtredingen van vergunningen met dwangsom of bestuursdwang • het optreden tegen het ontbreken van vergunningen met dwangsom of bestuursdwang. 6. Defensief versus offensief optreden Tot slot worden in deze rapportage de termen ‘defensief optreden’ en ‘offensief optreden’ gebruikt. De brandweer gaat het brandende compartiment niet vanzelfsprekend binnen: bij aankomst wordt bepaald of het verantwoord is de brand offensief te bestrijden, of dat defensief zal worden opgetreden. Van defensief optreden is volgens de door ons toegepaste definitie sprake als de brandweer zich bij aankomst beperkt tot het afschermen van het brandende brandcompartiment, hetgeen overeenkomt met de uitgangspunten van het Bouwbesluit. Doel is te voorkomen dat de brand zich verder dan het brandende compartiment uitbreidt. De brandweer treedt onder meer defensief op bij branden waarbij geen redding behoeft te worden verricht en de inzet van eenheden binnen het brandcompartiment veiligheidshalve niet verantwoord is.

18

BEGRIPPENKADER

Bij offensief optreden zal de brandweer ook aan bestrijding doen bínnen het brandcompartiment. Hierbij kan sprake zijn van redding, van een brand die wordt onderdrukt door een sprinklerinstallatie of van een relatief kleine brand in een compartiment dat veilig is, te blussen via een binnenaanval. Uiteraard wordt de veiligheid van het brandweerpersoneel hierbij conform de Arborichtlijnen gewaarborgd.

1

Het ontstaan van brand kan niet volledig voorkomen worden, onder meer doordat brandstichting nimmer uit te sluiten is. De regelgeving is niet volledig dekkend: een klein risico wordt maatschappelijk als acceptabel beschouwd. 19

HOOFDSTUK 2

20

TAKENPAKKET BRANDWEER

HOOFDSTUK 3 Takenpakket brandweer 1. Inleiding Alvorens in te gaan op de resultaten van het onderzoek, gaat dit hoofdstuk in op de taak die de brandweer heeft in het kader van brandveiligheid. Hierbij worden onder meer de controlerende en handhavende functies van de brandweer belicht, waarmee de brandweer nieuwe branden tracht te voorkomen. 2. Gedeelde verantwoordelijkheid brandweerzorg De zorg voor brandveiligheid en brandbeveiliging is een verantwoordelijkheid van de overheid én de eigenaar (gebruiker) van een pand. Ofwel, er is sprake van een gedeelde verantwoordelijkheid. De overheid spitst haar verantwoordelijkheid toe op het vaststellen van regelgeving, het toetsen en handhaven daarvan. De overheid stelt de kaders van brandbeveiliging vast in regelgeving, die als uitgangspunt heeft risico’s te beperken. De grootte van het risico wordt bepaald door de kans dat een gebeurtenis of incident kan plaatsvinden en door het effect van deze gebeurtenis of incident.

Risico

=

kans

x

effect

Bij effecten kan gedacht worden aan persoonlijk letsel, materiële schade of bijvoorbeeld milieuverontreiniging. In de regelgeving zijn de minimaal noodzakelijke maatregelen en voorzieningen vastgelegd, met het doel het ontstaan van brand en de effecten van brand zo veel mogelijk te beperken. De verantwoordelijkheid van de eigenaar (en gebruiker) van een pand ligt in de naleving van deze regelgeving. Concreet betekent dit dat het pand voorzien moet zijn van de vereiste brandpreventieve voorzieningen (met name bouwkundig en installatietechnisch) en dat het pand brandveilig gebruikt dient te worden. Omdat de kans op het ontstaan van brand niet volledig is uit te bannen, blijft een maatschappelijk aanvaardbaar restrisico over. De effecten van het restrisico kunnen worden beperkt en bestreden door de repressieve inzet van de brandweer, met ondersteuning van de getroffen preventieve maatregelen ten behoeve van het beheersbaar houden van een eenmaal ontstane brand.

21

HOOFDSTUK 3

3.

Wetgeving en vergunningverlening brandveiligheid

3.1 Brandweerwet 1985 De taak van Burgemeester en Wethouders, zoals omschreven in lid 4 van de Brandweerwet 1985, is in het kader van de brandbeveiliging: “het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, het beperken van brandgevaar, het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand en al hetgeen daarmee verband houdt” In bijna alle gemeenten is de zorg geheel of gedeeltelijk overgedragen aan de brandweer. 3.2 Woningwet en Bouwbesluit Nieuw op te richten bouwwerken en bestaande bouwwerken dienen te voldoen aan minimale voorschriften inzake de brandveiligheid. De noodzakelijke bouwkundige maatregelen en voorzieningen zijn omschreven in het Bouwbesluit, welke in de Woningwet is aangewezen als Algemene Maatregel van Bestuur. Voordat gebouwd of verbouwd kan worden dient een bouwvergunning aangevraagd en afgegeven te zijn. Het Bouwbesluit omschrijft preventieve maatregelen ten behoeve van het voorkomen van brand, het beperken van de branduitbreiding en rookverspreiding, het veilig vluchten en het repressief optreden. De uitgangspunten van het Bouwbesluit zijn gebaseerd op een normale slagkracht van de overheidsbrandweer, overeenkomstig de zorgnorm. Zo is het uitgangspunt voor de voorzieningen en maatregelen de repressieve inzet van één eenheid (tankautospuit met 6 personen brandweerpersoneel). De grootte van de brandcompartimenten is hierop gebaseerd en legt de grens aan de oppervlakte van brandcompartimenten van 1.000 m2 voor bouwwerken waarin niet geslapen wordt. In principe mag de brand niet uitbreiden naar de ruimten die geen onderdeel uitmaken van het brandcompartiment waar de brand is ontstaan. Het Bouwbesluit hanteert als uitgangspunt dat een brandweer de brand binnen 60 minuten onder controle heeft.1 Bij bouwwerken van vóór 1992 is dit uitgangspunt echter niet zo specifiek van toepassing. Voor nieuwbouw is de uitzonderingspositie gemaakt dat het brandcompartiment groter mag zijn dan de uitgangspunten uit het Bouwbesluit, mits daarbij gebruik is gemaakt van ‘gelijkwaardigheid op grond van het werkelijk gebruik’. Het ‘Brandbeveiligingsconcept Beheersbaarheid van Brand’ wordt als model gebruikt om te beoordelen of de alternatieve toepassingen tot een gelijkwaardig veiligheidsniveau leiden, met inachtneming van de manier waarop het desbetreffende pand wordt gebruikt. Bij de standaardbeoordeling wordt dus géén rekening gehouden met de werkelijke inhoud, bij gelijkwaardigheid dus wel. Ten overvloede zij vermeld dat de brandweer hierbij geen specifieke aandacht schenkt aan de financiële waarde die zich in het pand bevindt, maar zich met name richt op de totale vuurlast (van panden en inventaris) van het pand.

22


3.3 Gemeentelijke Bouwverordening en Brandbeveiligingsverordening De bereikbaarheid, de bluswatervoorzieningen, het brandveilig gebruik en de brandbeveiligingsinstallaties zijn geregeld in de Gemeentelijke Bouwverordening (GBV) en de Brandbeveiligingsverordening (BBV). De GBV is gericht op bouwwerken, de BBV op de andere objecten zoals bijvoorbeeld evenemententerreinen, markten, parades of vast aangemeerde schepen. Voor risicovolle objecten is een gebruiksvergunning noodzakelijk. Risicovolle objecten zijn objecten waar: • meer dan vijftig personen tegelijk aanwezig zullen zijn, anders dan in een woongebouw • bedrijfsmatig de in de Regeling Bouwbesluit brandveiligheid bedoelde stoffen zullen worden opgeslagen • aan meer dan vijf personen bedrijfsmatig of in het kader van verzorging nachtverblijf zal worden verschaft • aan meer dan tien kinderen jonger dan twaalf jaar, of aan meer dan tien lichamelijk en/of geestelijk gehandicapten dagverblijf zal worden verschaft. Het aantal personen kan per gemeente variëren, maar de ervaring leert dat de meeste gemeenten bovenstaande aantallen hanteren. De omschreven maatregelen en voorzieningen komen in beide verordeningen op het gebied van brandbeveiliging grotendeels met elkaar overeen. In beginsel lenen gebruikseisen zich niet voor opneming in een pakket met bouwtechnische maatregelen. Immers, gebruikseisen worden gesteld op basis van artikel 8 van de Woningwet en zijn opgenomen in de Bouwverordening. Deze eisen zijn op twee manieren afdwingbaar. Enerzijds door het geven van directe werking aan deze eisen (eenieder moet aan deze eisen voldoen zonder dat ze op een andere wijze kenbaar zijn gemaakt dan alleen opname in de bouwverordening). Anderzijds door het verwijzen naar deze en opnemen eventueel extra gebruikseisen in een af te geven gebruiksvergunning. Geen onderdeel van dit onderzoek, maar wel sterk aan te bevelen is het herijken en herzien van de gebruikseisen zoals deze zijn opgenomen in de modelbouwverordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Als basis voor de herijking zouden dan de uitgangspunten voor een “Brandveilig gebruik” uit de brandbeveiligingsconcepten van het ministerie van BZK kunnen dienen. 3.4 Wet Milieubeheer en Vuurwerkbesluit De Wet Milieubeheer geeft de overheid de mogelijkheid om via vergunningverlening of via een AMVB voorwaarden te stellen aan het (brand)veilig gebruik van een inrichting. De meeste voorwaarden op grond van de Wet Milieubeheer hebben betrekking op het hanteren en opslaan van (milieu)gevaarlijke stoffen, die bij een calamiteit milieubelastend kunnen zijn en/of de externe veiligheid kunnen bedreigen De voorwaarden richten zich op de externe veiligheid en níet op het beperken van de schade. In het geval van brand

23

HOOFDSTUK 3

kúnnen de regels voorkomen dat schade ontstaat, al is dat niet het doel van de eisen. Een voorbeeld moge dit verduidelijken; het opslaan van pallets is wel gereguleerd in een AMVB, maar de voorwaarden hebben vooral tot doel om schade aan derden te voorkomen en hebben níet als uitgangspunt om de interne schade in de inrichting te beperken. Het Vuurwerkbesluit is een nieuw opgezette AMVB, die speciaal is gericht op het veilig opslaan van vuurwerk. De uitgangspunten daarbij zijn hoofdzakelijk gericht op het veilig gebruik, het voorkomen van een explosie en de afstanden indien zich desalniettemin een explosie voordoet. Met name de verregaand ingevoerde sprinklerinstallatie zal hierbij ook schade kunnen voorkomen. Onder de onderzochte grote branden uit 2001 bevindt zich geen brand in een vuurwerkopslag. 4.

Brandweeroptreden bij grote branden

4.1 Regionale brandweer versus gemeentelijke brandweer Vrijwel alle 538 gemeenten in Nederland beschikken over een eigen brandweerkorps, waarvan de grootte afhangt van de omvang van de gemeente. De gemeentelijke brandweerkorpsen werken samen in 39 regionale brandweren. De regionale brandweer is geen brandweer in de zin van de repressieve inzet, zoals bedoeld in het Bouwbesluit, maar is een gemeenschappelijke (bijstand/samenwerkings)regeling van brandweren van de aangesloten gemeenten. Deze treden in principe op bij calamiteiten die de inzetmogelijkheden van een gemeente overstijgen. 4.2 Beroeps/vrijwilligers/combinatie Afhankelijk van de grootte van de gemeente en de invulling van de zogeheten zorgnorm kan een bandweer bestaan uit vrijwilligers, beroeps of een combinatie van beiden. De uitruktijd moet in principe voldoen aan de richtlijnen als gesteld in de zorgnorm. Repressief optreden: Ten behoeve van het repressief optreden moeten voorbereidingen getroffen worden die het optreden structureren, zoals: • voorbereiding (proactie, preventie, preparatie) • bereikbaarheid, opstelplaatsen, bluswatervoorzieningen • samenwerking overige hulpverleningsdiensten en interne organisatie • aanvalsplannen (bekendheid object) • inzetstrategie en oefenen • bluswatervoorziening, blussing. Het werkelijke repressieve optreden bestaat uit het blussen van de brand en het uitvoeren van een eventuele redding. Het is mogelijk dat een brand, waarbij redding noodzakelijk is, zich gedurende de redding onbeperkt uitbreidt. Een goede brandscheiding is voor de brandweer dan ook van het grootste belang.

24


Onderdeel en uitvloeisel van het repressief optreden is de noodzakelijke nazorg na een inzet. Deze nazorg is met name gericht op het eigen brandweerpersoneel. Nazorg voor slachtoffers en gebouwen wordt gegeven door de stichting Salvage. Voor een adequaat repressief optreden zijn de volgende factoren van belang: • Het zo snel mogelijk automatisch blussen van een brand • Het zo snel mogelijk melden van brand aan de alarmcentrale van de brandweer • Het zo snel mogelijk opkomen van de brandweer • Het zo snel en adequaat mogelijk inzetten van de brandweer • Het zo snel mogelijk in veiligheid brengen van personen, die zich nog in het bedreigde gebied bevinden • Het zo snel en adequaat mogelijk blussen van de brand • Het zo snel en adequaat mogelijk voorzien in nazorg. 4.3 Bluswatervoorzieningen Voor het blussen van branden gebruikt de brandweer in het algemeen het meest voorkomende blusmiddel water. Dit water ontrekt de brandweer aan de bluswatervoorzieningen die in het verzorgingsgebied aanwezig zijn. Bluswatervoorzieningen zijn onder meer: Brandkranen, zowel onder- als bovengronds. De brandkraan is aangesloten op een onder druk staande leiding (grijs en drinkwater) en wordt in het geval van brand aangesloten op de ingezette tankautospuit. Brandkranen worden over het algemeen gebruikt voor primaire bluswatervoorziening, water voor de eerste tankautospuit (inzet). Brandkranen zijn zodanig gesitueerd dat de afstand tussen pand en brandkraan niet meer bedraagt dan maximaal 40 à 50 meter. Versterking Als een brand een grotere inzet vergt dan één tankautospuit kan beheersen, zet de brandweer versterking in. De inzet gaat dan over het algemeen met veel watergebruik gepaard. Hiervoor is een secundaire bluswatervoorziening binnen een redelijk afstand (300 meter) tot de brand noodzakelijk. De uitvoering van deze secundaire voorziening is meestal in de vorm van vijvers of blusriolen waarop de brandweer moet afleggen met een zogenoemde zuigslang. Dompelpompunit Bij zéér grote branden is veel water nodig, hiervoor moet in veel gevallen het water over een grotere afstand worden getransporteerd (gepompt). Om dit mogelijk te maken zijn meerdere eenheden nodig. Omdat de afstanden in het algemeen groot zijn, kan niet meer worden volstaan met een standaarduitrusting van een tankautospuit. Derhalve zet de brandweer bij zeer grote branden een (regionale) dompelpompunit met slangen voor grootwatertransport in.

1

Een brand is onder controle als het maximale uitbreidingsgebied is bereikt. 25

HOOFDSTUK 3

26

ONTWIKKELINGEN NA DE RAMPEN IN ENSCHEDE EN VOLENDAM

HOOFDSTUK 4 Ontwikkelingen na de rampen in Enschede en Volendam 1. Inleiding De rampen in Enschede en Volendam hebben een diepe indruk achtergelaten bij de Nederlandse brandweerkorpsen. In dit hoofdstuk gaan wij in op de effecten die de rampen op controle en handhaving hebben gehad. Allereerst komen resultaten aan bod die - deels - zijn gebaseerd op een inventariserend onderzoek naar brandveiligheid (de Quickscan), zoals dat door het Nibra in opdracht van de Commissie Alders (Commissie Onderzoek Cafébrand Nieuwjaarsnacht 2001) is verricht.1 Vervolgens beschrijven wij de ontwikkelingen die als gevolg van de rampen in het kader van controles en handhaving zijn ingezet. 2. Controlebeleid voor Enschede (2000) en Volendam (2001) De meeste gemeenten beogen met het afgeven van gebruiksvergunningen en het uitvoeren van controles het brandveiligheidsniveau in de gemeente te verbeteren. Aan het uitvoeren van controles dient enige systematiek ten grondslag te liggen, waar aandacht wordt besteed aan zaken als: • bestuurlijke vaststelling controlesystematiek • controle tijdens bouwen gebruiksfase • invoering zelftoets gebruikers • wie controleert wat (bijvoorbeeld uitrukdienst controleert wel nooduitgangen, maar niet werking sprinkler) • controlefrequentiestrategie • klachtensysteem. Incidenteel kiezen gemeenten voor een systeem waarmee kostendekking gegarandeerd is, zonder dat getoetst is of dit wettelijk kan (hier is geen onderzoek naar gedaan) en met name ingegeven door de beperkte beschikbare middelen. Kostendekkendheid prioriteit geven staat in veel gevallen op gespannen voet met het verhogen van de brandveiligheid omdat de gevaarlijkste panden doorgaans de meeste inspanning vergen om de brandveiligheid te verbeteren. Een gemeente kan alleen leges heffen voor de werkzaamheden voor de afgifte van gebruiksvergunningen. Voor het uitvoeren van controles kunnen geen leges in rekening worden gebracht. Op termijn zal het aantal af te geven gebruiksvergunningen afnemen (de achterstand wordt ingelopen) en het aantal uit te voeren controles stijgen. Dit betekent een reductie in de legesinkomsten. Kostendekking is derhalve alleen mogelijk tijdens de eerste jaren waarin actief uitvoering wordt gegeven aan een inhaalslag van het gebruiksvergunningstelsel.

27

HOOFDSTUK 4

2.1 Controlebeleid in de Quickscan In eerste instantie heeft het Nibra de controles onderzocht die samenhangen met de regelgeving voor het brandveilig bouwen overeenkomstig het Bouwbesluit en het brandveilig gebruiken van gebouwen overeenkomstig de voorschriften uit de bouwverordening. De controles worden onderscheiden in: • controles tijdens het bouwproces • controles tijdens de gebruiksduur van een gebouw • controles tijdens evenementen, de zogenoemde preventieve controles • repressieve controles (op basis van klachten en/of signalen uit de omgeving). Bij het onderzoek in de Quickscan is hoofdzakelijk gekeken naar de controle-inspanningen van gemeenten en de wijze hoe zij hier vorm aan geven. Daar waar geconstateerd wordt dat er sprake is van een tekort, is dit door de betrokken gemeenten (bestuurders of uitvoerders) als tekort gekwalificeerd. Controles tijdens de bouwfase Binnen het kader van de bouwregelgeving hebben gemeenten de mogelijkheid de naleving van brandveiligheidsvoorschriften te toetsen door middel van controles. Gemeenten zijn vrij om functionarissen aan te wijzen die belast zijn met controletaken en kunnen hier een eigen invulling aan geven overeenkomstig de beschikbare capaciteit in menskracht. Zij zijn vrij om te bepalen welke dienst wat doet en in welke mate. Beschrijving bevindingen Uit de Quickscan blijkt dat de preventieve controles tijdens het bouwproces sterk afhankelijk zijn van de beschikbare capaciteit in menskracht. In veel gevallen (70%) is er sprake van een controletekort, zowel voor wat betreft de frequentie als de diepgang. Wel is het zo dat er een relatie is tussen de complexiteit van een gebouw en de controlefrequentie. Deze frequentie neemt toe naarmate de gebouwen complexer zijn. Ook is geconstateerd dat de controleactiviteiten toenemen gedurende de eindfase van een bouwproces. Als men controles uitvoert dan ligt de prioriteit bij de veiligheid, waarbij inbegrepen de constructieve en de brandveiligheid. De gemeentelijke afdeling Bouw- en Woningtoezicht is de belangrijkste controlerende instantie in de bouwfase. Deze dienst voert de boventoon en heeft in verreweg de meeste gevallen de regie in handen. Op onderdelen is de brandweer bij het controleproces betrokken. Van een eenduidig beeld op dit gebied is tijdens het onderzoek niet gebleken. Bijna alle gemeenten onderkennen een controletekort. De kleinere gemeenten maken voor de controles meer gebruik van de diensten van een regionale brandweer dan de grotere gemeenten. Bij controles worden veelvuldig gebreken geconstateerd en is veel tijd gemoeid om deze gebreken te laten herstellen. Een intensievere controle zal effectiever zijn in de

28


zin dat het de bouwer scherp houdt en gebreken eerder worden ontdekt, waardoor deze gemakkelijker en goedkoper te herstellen zijn. Een veelgehoorde opmerking is dat ambtenaren die zowel de bouwvergunningverlening als de controletaken in hun pakket hebben onvoldoende tijd beschikbaar hebben voor controles. De oorzaak hiervan is dat het verlenen van bouwvergunningen in de procesgang van procedures en techniek heden ten dage meer tijd vergt dan vroeger. De hoeveelheid bureauwerk is de laatste jaren toegenomen. Analyse Het controletekort tijdens het bouwproces kan negatieve gevolgen hebben voor de brandveiligheid, omdat het niet zeker is dat de voorzieningen overeenkomstig de wettelijke eisen zijn aangebracht. Uit de praktijk blijkt namelijk dat lang niet alles wordt gecontroleerd en indien er wel wordt gecontroleerd er veelvuldig gebreken worden geconstateerd. Bij het geheel achterwege blijven van controles worden deze gebreken niet geconstateerd. In de huidige situatie is dan ook sprake van meer behoefte aan controles dan dat er daadwerkelijk uitgevoerd wordt. Eén van de belangrijkste oorzaken is het tekort aan adequaat opgeleid personeel/menskracht. Een andere belangrijke oorzaak is het ontbreken van een controlesysteem als expliciet en herkenbaar onderdeel in het totale systeem van de vergunningverlening. De praktijk leert dat als men het druk heeft de controle het kind van de rekening wordt. De wijze van controle is te kenmerken door een relatief hoog ad-hoc gehalte en is veelal persoonsgebonden. Bovendien is er in veel gevallen een nauwe verwevenheid tussen degene die de vergunning verleent of hierbij direct betrokken is en degene die de controles uit moet voeren. Hierdoor wordt een collegiale toets van de vergunningseisen gemist (functiescheiding). Algemeen kan gesteld worden dat het controletekort op gespannen voet staat met de geloofwaardigheid van een gemeente. Conclusies 1. De controle tijdens het bouwproces is ontoereikend. Er is sprake van een disbalans tussen de behoefte aan controles en de daadwerkelijke controles. 2. Een gemeentelijk controlemechanisme als onderdeel van het totale systeem van vergunningverlening is niet expliciet herkenbaar. 3. De verwevenheid tussen vergunningverlening en controle is te groot, waardoor er geen collegiale toets aanwezig is (noodzakelijke functiescheiding). 4. Het tekort aan gemeentelijke controles doet niets af aan de eigen verantwoordelijkheid van de bouwer en opdrachtgever, zij hebben de plicht overeenkomstig het Bouwbesluit te bouwen. De overheid toetst dit steekproefsgewijs.

29

HOOFDSTUK 4

2.2 Preventieve controles Tijdens de gebruiksfase van een gebouw hebben gemeenten de mogelijkheid gebouwen periodiek of tijdens speciale evenementen op brandveiligheid te controleren. Gemeenten zijn vrij om functionarissen aan te wijzen die belast zijn met controletaken en kunnen hier een eigen invulling aan geven overeenkomstig de beschikbare capaciteit in menskracht. Zij zijn vrij om te bepalen welke dienst wat doet en in welke mate. In het kader van de bouwverordening beschikken sommige gebouwen voor het brandveilig gebruik over een gebruiksvergunning. Beschrijving bevindingen Uit dit gedeelte van de Quickscan blijkt dat de preventieve controles tijdens de gebruiksfase grote parallellen vertonen met de controles tijdens de bouwfase. Ook hier is bij veel gemeenten (60%) sprake van een substantieel controletekort. De belangrijkste reden is het gebrek aan menskracht. Van enige controle tijdens de gebruiksfase is alleen sprake indien een gebouw beschikt over een gebruiksvergunning. De diepgang van deze controles is niet eenduidig. Gebouwen die niet gebruiksvergunningsplichtig zijn, worden nagenoeg niet gecontroleerd. Van controle van deze categorie is slecht sprake in één gemeente. Overigens heeft de cafébrand in Volendam ertoe geleid dat er meer panden gecontroleerd worden die niet- gebruiksvergunningsplichtig zijn of dit wel zijn maar geen gebruiksvergunning bezitten. Indien een gemeente gebruiksvergunningen afgeeft, worden deze in ruim driekwart van de gevallen ook daadwerkelijk gecontroleerd. In de meeste gevallen gebeurt dit met als uitgangspunt de controlefrequentie overeenkomstig de handleiding PREVAP. In de praktijk wordt deze frequentie vaak niet gehaald. In de overige gevallen vinden de controles mondjesmaat of in het geheel niet plaats. Veelal vinden de controles alleen overdag plaats en niet op momenten dat het pand volop in gebruik is. De reden hiervan is dat de te klaren klus te groot is voor de beschikbare menskracht. Of de controles bijdragen tot een verhoging van de brandveiligheid in absolute zin blijft, naar het oordeel van de gemeenten, de vraag. Immers controles zijn een momentopname. Wel is het naar hun mening zo, dat regelmatige controles een preventieve werking hebben. Een ander aspect dat controlewerkzaamheden met zich mee kunnen brengen, zijn de evenementen die in gebouwen worden georganiseerd. 30% van de gemeenten voert controles uit voor of tijdens evenementen. Deze evenementen worden meestal gekenmerkt door de aanwezigheid van grote aantallen personen. Als gemeenten weten dat er evenementen plaatsvinden, worden deze vooraf en zonodig (incidenteel) tijdens het evenement gecontroleerd. Meerdere gemeenten gaven te kennen bij evenementen geen controles uit te voeren gedurende de feestdagen en het weekend.

30


Analyse Het controletekort gedurende de gebruiksfase heeft voor een gemeente meer negatieve gevolgen voor de brandveiligheid dan het controletekort tijdens het bouwproces. Immers, het volume van het bestaande gebouwenbestand is vele malen groter dan de nieuwbouw en het ondeskundig gebruik heeft dikwijls negatieve gevolgen voor de brandveiligheid. Door dit controletekort heeft de gemeente geen zicht op de potentiële gevaren binnen de gemeentegrenzen. In dat geval kan er geen sprake zijn van een beleidsmatige aanpak, laat staan sturing, en is de kans zeer wel aanwezig dat hulpverleningsdiensten in geval van een calamiteit voor verrassingen komen te staan. Het is vanuit de optiek van risicoweging opvallend te constateren dat de controle-inspanningen tijdens het bouwproces de boventoon voeren. Overigens kan controletekort tijdens het bouwproces leiden tot een onveilige situatie als het pand in gebruik wordt genomen. Wat dat betreft zijn de controles onlosmakelijk met elkaar verbonden. De belangrijkste oorzaak van het controletekort is het gebrek aan menskracht in onderlinge samenhang met een uitvoeringsplan voor deze activiteiten. Conclusies In bijna alle gevallen is de frequentie van de periodieke en preventieve controle onvoldoende om toe te zien op het brandveilig gebruik. Door het gebrek aan voldoende controles hebben de gemeenten onvoldoende inzicht in de potentiële gevaren in hun verzorgingsgebied. Controles vinden vaak plaats op momenten dat de inrichting niet in gebruik is, waardoor een optimale controle op het brandveilig gebruik niet mogelijk is. De effecten van de controles zijn door het ontbreken van goede onafhankelijke meetsystemen vaak niet inzichtelijk. 2.3 Repressieve controles Gemeenten worden met enige regelmaat geconfronteerd met klachten of signalen omtrent brandgevaarlijke situaties. Gemeenten zijn vrij in de werkwijze hoe zij deze klachten of signalen afhandelen. Indien de brandweer besluit om te controleren na het ontvangen van een klacht, wordt gesproken over 'repressieve controles’. Beschrijving bevindingen Indien gemeenten worden geconfronteerd met klachten of signalen omtrent brandgevaarlijke situaties wordt altijd actie ondernomen in de vorm van een controle en getracht de brandgevaarlijke situatie direct te beëindigen. Indien de brandonveilige situatie niet direct kan worden opgeheven wordt in ruim driekwart van de gemeenten de uitrukdienst van de brandweer van de onveilige situatie in kennis gesteld met als doel hier extra aandacht te besteden in de vorm van preparatie op een mogelijk incident. Deze informatievoorziening blijkt lastiger naarmate de gemeentegrootte toeneemt en vindt in enkele gevallen in het geheel niet plaats.

31

HOOFDSTUK 4

Analyse De reactie op klachten of signalen op brandgevaarlijke situaties is goed, in die zin dat er wordt gereageerd en de situatie zo mogelijk wordt verbeterd. Indien de situatie niet direct kan worden verbeterd zijn de vervolgacties niet geheel duidelijk. Het blijft vaak alleen bij het op hoofdlijnen in kennis stellen van de repressieve dienst. De indruk bestaat dat de registratie van de klachten te wensen overlaat.

Conclusies In alle gemeenten en in alle gevallen wordt actie ondernomen in de richting van de klager over brandonveilige situaties. In veel, doch niet in alle, gevallen wordt de repressieve dienst geïnformeerd omtrent de brandonveilige situatie om zich voor te bereiden op een mogelijk incident. 2.4 Analyse van de controles Controles vormen één van de belangrijkste instrumenten om de brandveiligheid op het met de vergunning beoogde niveau te houden. In de praktijk blijken de controles veelal het sluitstuk te zijn, zowel wat betreft de prioriteit van de activiteiten als wat betreft de budgettoedeling. Deze situatie doet zich zowel voor bij de controles tijdens de bouwfase als bij de periodieke controles tijdens de gebruiksfase van het gebouw. Het probleem van te weinig controles manifesteert zich vooral bij de periodieke controles. Door te weinig - of in sommige gevallen geheel geen – controles is er geen of in elk geval onvoldoende inzicht in potentiële brandonveilige of levensbedreigende situaties. Repressieve controles na klachten vanuit de omgeving vinden wel plaats. Echter, niet in alle gevallen vindt terugkoppeling plaats naar de repressieve dienst van de brandweer, waardoor zij zich niet optimaal kan voorbereiden op een mogelijke inzet. Conclusies Hierna worden samenvattende conclusies weergegeven. Er vinden onvoldoende controles plaats tijdens de bouwfase en tijdens de gebruiksfase van een gebouw. Met name door het (door de gemeente gekwalificeerde) tekort aan controles tijdens de gebruiksfase (periodieke controles) bestaat er onvoldoende inzicht in de potentiële gevaren. Het gemeentelijke controlemechanisme is niet expliciet herkenbaar. De verwevenheid tussen vergunningverlening en controles is te groot, zodat collegiale toetsing niet aanwezig is en veelal vinden controles niet plaats op die momenten dat het pand volop in bedrijf is. De uitrukdienst van de brandweer wordt bij brandonveilige situaties niet in alle gevallen geïnformeerd om zich op een mogelijk incident te kunnen voorbereiden. 3. Handhavingsbeleid voor Enschede (2000) en Volendam (2001) Handhaving is het bewerkstelligen van naleving van regels met gedragsvoorschriften voor burgers. Dit bewerkstellingen kan bestaan uit voorlichting, stimulering (subsidie) en uit het treffen van dwangmaatregelen, hetzij bestuurlijk, hetzij strafrechtelijk. De ge-

32


meente dient toe te zien op de naleving van de wetgeving. Echter, dit betekent niet dat wanneer een gemeente niet controleert, de burgers de wetgeving niet hoeven na te leven. Handhavingsbeleid dient te zijn gebaseerd op rechterlijk toetsbare beginselen die praktisch werkbaar zijn. In hoeverre loopt rechtmatigheid parallel aan doelmatigheid en efficiency? Is intelligent handhaven een kreet of kan het wel degelijk operationeel gemaakt worden? 3.1 Handhaving in de Quickscan In het onderzoek dat het Nibra in opdracht van de Commissie Alders heeft uitgevoerd is onderzocht of en op welke wijze gemeenten de naleving van de brandveiligheidsregels handhaven. Het startpunt van de handhaving is daarbij de geconstateerde overtreding. Gemeenten hebben voor de handhaving van de brandveiligheid een aantal instrumenten. Deze zijn onder te verdelen in bestuursdwang, dwangsom en strafrechtelijke handhaving. Omdat er voor de brandveiligheid voldoende bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten zijn, kunnen in het kader van de zogenoemde tweewegenleer geen privaatrechtelijke handhavingsinstrumenten worden ingezet. Onderzocht is of gemeenten hier toch gebruik van maken en of gemeenten ook handhaven zonder bevoegdheden (feitelijk handelen). Belangrijk aspect tijdens het onderzoek was hoe gemeenten de samenhang van de verschillende handhavingsinstrumenten zien en eventueel ook toepassen. 3.2 Bestuursdwang Bestuursdwang is mogelijk ingevolge de artikelen 125 tot en met 138 van de Gemeentewet. Onder bestuursdwang wordt verstaan (gehele of gedeeltelijke) sluiting of uitvoering van gemeentewege. In beginsel is de gemeente vrij om te kiezen voor sluiting of uitvoering van gemeentewege. Gemeenten kiezen het instrument vaak in relatie tot de gebouwfunctie. In die gevallen dat een gemeente een gebouw niet (geheel of gedeeltelijk) wil sluiten, zoals ziekenhuizen, scholen en bejaardentehuizen, kan worden gekozen voor uitvoering van gemeentewege, in de andere gevallen voor beperking van gebruik of zelfs sluiting. Gemeenten maken in vergelijking met andere handhavingsterreinen slechts marginaal gebruik van bestuursdwang, ondanks de goede ervaringen die er in die enkele gevallen mee zijn opgedaan. Daar is een aantal oorzaken voor aan te geven. Enerzijds is men onbekend met de werkwijze (met name vanuit de brandweer werd dit in ongeveer de helft van de gevallen gemeld), anderzijds is men angstig voor de gevolgen (claims en rechtelijke uitspraken). Een andere reden voor het verschil met de handhavingsterreinen ‘bouw’ en ‘milieu’ is dat brandveiligheid voor de omgeving (omwonenden) geen objectief meetbare overtreding is, waardoor het ‘piepsysteem’ niet werkt. Bij handhaving van bouwen milieuregelgeving werkt dit piepsysteem beter. Bijvoorbeeld bij illegale bouw of geluidsoverlast van een horeca-inrichting heeft de omgeving vaak merkbaar last van de over-

33

HOOFDSTUK 4

treding en klaagt men bij de gemeente, waarna vaak handhaving door de gemeente volgt. Een brandgevaarlijke situatie is veel meer een overtreding die door de controlerende overheid moet worden geconstateerd. 3.3 Dwangsom De mogelijkheid om een dwangsom op te leggen is geregeld in de artikelen 5:32 tot en met 5:36 van de Algemene Wet Bestuursrecht (AWb). De dwangsom is niet bedoeld als straf (bestuursrechtelijke boete), maar als dwangmiddel om de ongewenste of onveilige situatie op te heffen. De hoogte van de dwangsom wordt bepaald door de gemeenten, maar dient in verhouding te staan tot de ernst van de overtreding. Bij het toepassen van dwangmiddelen zal de brandveiligheid centraal staan; de handhavende instantie dient te voorkomen dat een overtreding van brandveiligheidsregels als het ware kan worden afgekocht en de overtreding in stand blijft. De dwangsom is daarom een uiterst effectief middel om een onveilige in een veilige situatie te herstellen. Er wordt bijna geen gebruik gemaakt van de dwangsombevoegdheid. Net als bij bestuursdwang geldt ook hier dat de ambtelijk verantwoordelijken binnen de gemeenten voor de handhaving van de brandveiligheid het bestaan wel weten van het instrument, maar er nog te onbekend en wellicht daardoor te terughoudend mee zijn om het te gebruiken. Het ontbreken van een gemeentelijke dwangsomrichtlijn voor de handhaving van de brandveiligheid draagt bij aan deze terughoudendheid. Daarnaast is het opmerkelijk dat een aantal gemeenten (zowel gemeenten die de dwangsombevoegdheid wel toepassen als gemeenten die deze niet toepassen) aangeven dat het moeilijk is tot feitelijke inning te komen. Evenals bij bestuursdwang geldt ook hier dat gemeenten overtuigd zijn van de effectiviteit van het middel. 3.4 Strafrechtelijke handhaving Strafrechtelijke handhaving is een zaak van het Openbaar Ministerie (OM). Gemeenten kunnen echter wel een aandeel in de strafrechtelijke handhaving van de brandveiligheid hebben. Dat aandeel zit met name aan de voorzijde van de procedure. Dat kan enerzijds door het doen van aangifte, anderzijds door het opmaken van een proces-verbaal door een buitengewoon opsporingsambtenaar van de gemeente. Overtredingen van de Bouwverordening zijn strafbaar gesteld in artikel 12.1 van de Bouwverordening. Veelgehoorde klachten zijn dat strafrechtelijke handhaving de ongewenste situatie niet ongedaan maakt en dat de strafoplegging meestal in geen verhouding staat tot de overtreding. Met andere woorden: de boete is te laag. Uit het door het Nibra uitgevoerde onderzoek blijkt dat ongeveer eenvijfde van de gemeenten ervaren heeft dat het OM niet bereid is brandveiligheid strafrechtelijk te handhaven, met als reden dat de gemeente voldoende bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten ter beschikking heeft. Er is één gemeente aangetroffen die afspraken heeft gemaakt met het Openbaar Ministerie omtrent het strafrechtelijk handhaven van overtredingen ten aanzien van de

34


brandveiligheid én daar ook goede ervaringen mee heeft. Er is daar gekozen voor het tegelijkertijd inzetten van een bestuursrechtelijk en een strafrechtelijk traject. In een enkel geval werd als voordeel aangegeven dat strafrechtelijke handhaving procedureel sneller zou werken dan bestuursrechtelijke handhaving. Dat leidt echter nog niet tot het sneller ongedaan maken van de brandonveilige situatie. Er wordt bijna geen gebruik gemaakt van strafrechtelijke handhaving. In tegenstelling tot de andere handhavingsterreinen kent het middel geen enthousiasme bij de gemeenten. De reden hiervoor is met name de verhouding tussen de overtreding en de strafoplegging. Daardoor lijkt het instrument zonder gecombineerde toepassing met bestuursrechtelijke handhaving geen effectief handhavinginstrument te zijn. Bij milieuovertredingen is wel sprake van een effectief strafrechtelijk instrument, mede door de gecombineerde toepassing van bestuursrecht en strafrecht. 3.5 Overige handhaving en samenhang Bij de verschillende handhavingsinstrumenten kan gekozen worden voor het gebruik van één instrument of het toepassen van meerdere instrumenten gelijktijdig. De keuze zal afhankelijk zijn van de effectiviteit van het middel en de zwaarte van de overtreding. Naast de hierboven behandelde handhavingsinstrumenten is er ook nog de privaatrechtelijke handhaving, zoals zaakwaarneming of het handhaven van contractuele afspraken. Ook is het mogelijk dat gemeenten handelen zonder bevoegdheid; daarmee riskeren gemeenten schadeclaims uit het plegen van een onrechtmatige daad. Gemeenten hebben een duidelijke mening over de voorkeuren en samenhang in het gebruik van de handhavingsinstrumenten. Omdat deze instrumenten voldoende zijn, kiezen gemeenten vanuit deze optiek niet voor privaatrechtelijke handhaving of feitelijk handelen. Bij levensbedreigende situaties wordt gekozen voor de volgende volgorde: 1. bestuursdwang 2. dwangsom 3. strafrechtelijke boete. Bij niet-levensbedreigende situaties is deze volgorde: 1. dwangsom 2. bestuursdwang 3. strafrechtelijke boete. 3.6 Alternatieven voor handhaving Mede gezien de beperkte capaciteit van brandweer en controlerende instanties gaat tegenwoordig veel aandacht uit naar de mogelijkheden om het naleefgedrag te verbeteren zónder tot directe handhaving over te gaan. In de praktijk boeken gemeenten die werken vanuit de één-loket-gedachte grote vorderingen, omdat die gedachte de samenhang van de regels inzichtelijk maakt voor burgers en exploitanten.

35

HOOFDSTUK 4

Door voorlichting in te zetten kunnen gemeenten met een heldere regelgeving de kennis, houding en het gedrag van burgers en exploitanten in de gewenste richting bewegen. Een analyse van overtredingen, waarbij de brandweer analyseert waarom burgers de regels overtreden (laksheid, onwetendheid, kosten, detectiekans, controlekans of het gebrek aan sancties) geeft de brandweer ten slotte handvatten om het beleid en de regels bij te stellen en aan te scherpen, zonder direct tot handhaving over te gaan. 3.7 Analyse en conclusies over handhaving Handhaving van de brandveiligheid via bestuursrechtelijke of strafrechtelijke weg vindt nauwelijks plaats. Er is bij de handhaving van de brandveiligheid doorgaans sprake van een overlegcultuur. Overigens schrijft de AWb overleg en afweging van belangen wel voor. In veel gevallen leidt het overleg tot het opheffen van de brandonveilige of levensbedreigende situatie. Vastgesteld moet echter ook worden dat in die gevallen waarin dat niet tot activiteiten leidt, dus gemaakte afspraken niet worden nagekomen, er wederom overleg plaatsvindt en slechts zelden wordt overgegaan tot het inzetten van bestuursrechtelijke middelen (aanschrijven, bestuursdwang, dwangsom). In die situaties blijft de vanuit het oogpunt van brandveiligheid onaanvaardbare situatie bestaan en ontstaat er dus een gedoogsituatie. Er wordt een veelheid aan redenen opgegeven, waarom niet tot handhaving wordt overgegaan: lange procedures, schadeclaims, rechters werken niet mee, dwangsommen zijn niet inbaar, het Openbaar Ministerie werkt niet mee, enzovoort. Ook is er een grote mate van onbekendheid met de procedures door de uitvoerende (brandweer)ambtenaren. Over de uiteindelijke effectiviteit van het beschikbare handhavingsinstrumentarium zijn de gemeenten, hoe paradoxaal gezien de eerdere opmerkingen, wel te spreken. Ook zijn de gemeenten goed te spreken over het toepassen van dezelfde handhavingsinstrumenten voor andere terreinen waar gehandhaafd moet worden, zoals bij bouw en milieu. Een andere reden voor het hebben van weinig ervaring heeft te maken met de inspanningen die in het traject daarvoor gepleegd worden: de periodieke controles. Als weinig tot niet gecontroleerd wordt, ontbreekt ook de kennis van ongewenste en onveilige situaties die moeten leiden tot handhaving. Om de brandveiligheid te handhaven heeft het bestuursrechtelijke handhavingsinstrumentarium verreweg de voorkeur boven het strafrechtelijke instrumentarium. Uit het bestuursrechtelijke instrumentarium is de dwangsom een passend middel om een onveilige situatie in een veilige situatie te veranderen. 4. Ontwikkelingen als gevolg van Enschede en Volendam Enschede en Volendam hebben als zodanig het gevolg gehad, dat bij de lokale politiek meer aandacht is gekomen voor de controle en handhaving van het brandveiligheidsbeleid. Momenteel maken alle brandweerkorpsen een inhaalslag door, waarbij meer controles dan voorheen worden uitgevoerd en meer gebruiksvergunningen worden afgegeven.

36


Dat deze tendens niet alleen plaatselijk maar ook landelijk wordt ondersteund, moge de onderstaande passage uit de Troonrede 2002 verduidelijken: "Ernstige gebeurtenissen in de afgelopen twee jaar hebben aangetoond dat aandacht voor andere vormen van veiligheid zoals brandweer, transportveiligheid en rampenbestrijding noodzakelijk is. Voor het handhaven van vergunningen en voor preventie en bestrijding zijn gemeenten en provincies de eerstverantwoordelijken." Troonrede 2002

De prioriteit leggen de gemeentebesturen veelal bij díe locaties, waarin potentieel veel slachtoffers aanwezig kunnen zijn. Het schadebegrip is daarbij, anders dan bij verzekeraars, geen richtsnoer voor het beleid. Na de rampen in Enschede en Volendam zijn diverse projecten gestart, die de brandweer ondersteunen in het verbeteren van de controle- en handhavingsoperaties. Projecten als ‘Handhaven op niveau’ (Commissie Welschen) en ‘Slagen voor veiligheid’ (Taskforce Ouwerkerk) maken voortvarende vorderingen en zullen naar verwachting een duidelijke verandering aanbrengen in de manier waarop er in Nederland met brandveiligheid wordt omgegaan. De door het Nibra en Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties beleden theorie van outcome heeft in veel gevallen (nog) géén aansluiting gevonden bij lokale overheden. De outcome-gedachte heeft invloed op de prioriteiten in het vergunningenen controlebeleid. Het Nibra pleit voor een landelijke invoering van de outcomegedachte, die ervan uitgaat dat het afgeven van een gebruiksvergunning voor een gevaarlijk gebouw voor het totale veiligheidsniveau een hogere outcome oplevert dan het verstrekken van 100 gebruiksvergunningen voor gebouwen die toch al veilig waren. Tot slot staat ook het Nibra de korpsen bij met handleidingen, om de inhaalslag op alle fronten te faciliteren en het momentum vast te houden. Een recente handleiding die goed door het brandweerveld is ontvangen, is de Handreiking Brandpreventie Bestaande Bouw, die een kader schetst voor een gemeentelijk brandpreventiebeleid voor de categorie ‘bestaande bouw’ uit het Bouwbesluit. In een aantal brandweerregio’s wordt op dit moment ook gewerkt aan een regionaal handhavingsbeleid. Grootschalige incidenten, zoals in Volendam en Enschede, moeten daarmee in de toekomst worden voorkomen.

1

Ten overvloede vermelden wij dat de resultaten betrekking hebben op het onderzoek uit 2001; inmiddels zijn, mede als gevolg van het rapport van de Commissie Alders, in tal van gemeenten grote inhaalslagen gemaakt met de controles en handhaving van brandveiligheid. 37

HOOFDSTUK 4

38

ONDERZOEKSRESULTATEN

HOOFDSTUK 5 Onderzoeksresultaten 1. Inleiding In dit hoofdstuk worden de resultaten van het onderzoek van het Nibra gepresenteerd. Allereerst wordt ingegaan op de kenmerken zoals die door het CBS jaarlijks in de Brandweerstatistiek worden gepresenteerd. Vervolgens gaan wij, in paragraaf 4 en 5, in op de data die zijn verkregen van de 69 brandweerkorpsen die hebben meegewerkt aan het Nibra-onderzoek. Deze data zijn, waar mogelijk, aangevuld met data uit de Brandbrief. 2. Algemene tendensen Het gemiddelde schadebedrag bij branden ligt in Nederland aanmerkelijk lager dan het uitgangspunt voor dit onderzoek: circa 32 duizend euro. In overleg met het Verbond van Verzekeraars is als uitgangspunt voor het begrip ‘grote brand’ het schadebedrag van 1 miljoen euro en hoger genomen. Uit de contacten met de brandweerkorpsen blijkt dat de meeste brandweerkorpsen geen goede inschatting (kunnen) maken van het schadebedrag. Enkele korpsen waren verrast om te horen dat de schade bij de desbetreffende brand in zo’n hoog schadebedrag had geresulteerd. Het verdient derhalve aanbeveling in de opleiding van bevelvoerenden bij de brandweer aandacht te besteden aan het inschatten van schadebedragen. Indien dit niet goed uitvoerbaar is, is het wellicht beter de statistieken uitsluitend op de cijfers van de verzekeraars te baseren. Het CBS, dat jaarlijks het overzicht van Brandstatistieken publiceert, onderschrijft de stelling dat brandweerkorpsen geen goede inschatting kunnen maken van de financiële schade van een brand. Overigens is het niet de taak van de brandweer om de schade van een getroffen pand in te schatten; de brandweer dient zich met name te richten op het redden van mens en dier en het beperken van de schade buiten het compartiment waar de brand heerst. Om niet af te gaan op de informatie van de brandweer is de Brandbrief van het Verbond van Verzekeraars als uitgangspunt genomen voor de categorisering van schadebedragen in dit onderzoek. Uit de Brandweerstatistiek 20001 blijkt dat het aantal branden met 500.000 euro of meer schade nog geen half procent vormt van alle branden met schade. Desalniettemin beloopt de schade die zij in 2000 hebben veroorzaakt ruim 60% van het totale (brand)schadebedrag. Het totale geschatte schadebedrag op basis van de Brandbrieven van alle branden met een schade van meer dan 1 miljoen euro bedraagt 507 miljoen euro. Voor de onderzochte branden geldt dat circa tweederde van de grote branden een schadepost heeft van minder dan 10 miljoen euro. Slechts drie branden leveren een schadebedrag op van meer dan 50 miljoen euro. Deze drie branden leiden echter tot 30% van de totale schaden die in 2001 als gevolg van brand zijn geleden! 39

HOOFDSTUK 5

Geen van de onderzochte branden had dodelijke slachtoffers tot gevolg. In zes gevallen had de brand één of meerdere (zwaar)gewonden tot gevolg. 25

aantal branden

20

15

10

5

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

totale schadebedrag in miljoenen euro

figuur 5.1: Geschatte brandschade (o.b.v. Brandbrief)

3. Kenmerken van grote branden In 2001 vonden 122 grote branden plaats. Op basis van de informatie uit de Brandbrief kan worden aangegeven hoe deze 122 branden over de verschillende soorten gebouwen verdeeld zijn. De indeling die hierbij is gehanteerd is conform de indeling van het CBS, met dien verstande dat een onderscheid is gemaakt naar industriegebouwen annex productiegebouwen en industriegebouwen annex opslaggebouwen. Hieronder staan de resultaten schematisch weergegeven:

bijeenkomstindustrie/ gebouw productiegebouw (winkel, uitgaan, e.d.)

30% 23%

19%

anders

11%

industrie/ opslaggebouw

9%

onderwijsgebouw

kantoorgebouw 2% logiesgebouw 2% woongebouw 2%

leegstaand 2%

figuur 5.2: Brand naar gebouwensoort Analyse In vergelijking met de CBS-statistieken valt op dat er relatief veel onderwijs-, industrie- en bijeenkomstgebouwen onder de 122 grootste branden zijn. Van alle branden in Nederland vindt 2% plaats in onderwijsgebouwen (tegen 9% in Nibra-onderzoek), 11% in industriegebouwen (tegen 49% in Nibra-onderzoek) en 7% in bijeenkomstgebouwen (tegen 23% in Nibra-onderzoek). Het leidt tot de hypothese dat branden in onderwijs-,

40


industrie- en bijeenkomstgebouwen weliswaar weinig voorkomen, maar in potentie een grote kans hebben om uit te groeien tot een grote brand met schade van meer dan 1 miljoen euro. Het bouwen is wellicht veiliger, maar het gebruik van een pand bepaalt de uiteindelijke veiligheid en werking van passieve brandpreventieve zaken. 4. Uitkomsten onderzochte branden Zoals vermeld heeft het Nibra van 69 brandweerkorpsen vragenlijsten ontvangen. De onderzoeksresultaten die in deze en de volgende paragraaf worden besproken, zijn op de data van deze 69 korpsen gebaseerd. 4.1 Tijdstip van brand Onder de gebouwen met een woonfunctie bevond zich een kasteel. Deze brand is ontstaan door roken. Van de andere drie branden van gebouwen met woonfunctie is (hoogstwaarschijnlijk) brandstichting de oorzaak. De brandstichtingen in de leegstaande panden vonden tussen 00.00 uur en 09.00 uur plaats. Het kasteel werd om 01.30 uur door brand getroffen. Van een beperkt aantal branden is het tijdstip van het ontstaan van de brand onbekend. Voor de branden waarvan dit tijdstip wel bekend is, is in de onderstaande grafiek weergegeven hoe de branden zich over de dagdelen verspreiden. Een speciale categorie is uitgelicht; de brandstichtingen worden apart vermeld. brandstichting overige brandoorzaken 12

aantal branden

10 8 6 4 2 0.00 u. 3.00 u.

3.00 u. 6.00 u.

6.00 u. 9.00 u.

9.00 u. 12.00 u.

12.00 u. 15.00 u.

15.00 u. 18.00 u.

18.00 u. 21.00 u.

21.00 u. onbekend 24.00 u.

figuur 5.3: Brandoorzaak en tijdstip Analyse Gecorrigeerd voor de branden in panden met een woonfunctie is het opvallend dat de branden in bedrijfsgebouwen met name buiten de normale kantooruren ontstaan, in de periode tussen 18.00 uur en 09.00 uur. Zeven panden raakten overdag, maar in het weekend in brand. Gecorrigeerd voor weekendbranden en branden buiten kantooruren, was in slechts 16 gevallen (circa 20%) het pand in gebruik tijdens het uitbreken van de brand.

41

HOOFDSTUK 5

Brandstichting is 16 maal aangetoond. De grafiek laat zien dat het merendeel van de brandstichtingen in de nachtelijke uren plaatsvindt, met een piek tussen 03.00 uur en 06.00 uur. Brandstichtingen kwamen op alle dagen van de week voor, met uitzondering van zondag. Van de 16 brandstichtingen die tot een grote brand leidden, valt het volgende op te merken: • 4 brandstichtingen (25%) vonden plaats in Deventer • 4 brandstichtingen (25%) vonden plaats in schoolgebouwen • 50% van de panden is de afgelopen 3 jaar niet door de brandweer gecontroleerd • 5 branden zijn buiten ontstaan, waarvan eenmaal met kunststofpallets en eenmaal met opslagvaten die tegen de muur stonden • géén van de brandstichtingen had (dodelijke) slachtoffers tot gevolg • in de helft van de gevallen is het pand na de brand herbouwd. Met name de brandstichtingen in scholen zijn opvallend. In geen andere categorie is het percentage brandstichtingen zo hoog als bij scholen. De omgevingsfactoren lijken hierbij een rol te spelen. Bij een school vermeldt de brandweer “als gevolg van slecht zicht op het gebouw vanuit de omgeving was er regelmatig vandalisme, er was nu sprake van de vierde brandstichting. Omgeven door hoogbouw, sociale woonomgeving, veel last van vandalisme, veel bossages”, bij een tweede school “hangplek, rondhangende jongeren” en bij een derde school “onbewaakt, aan de rand van een park.” De conclusie lijkt gerechtvaardigd dat scholen die als hangplek worden gebruikt een grote kans hebben het slachtoffer te worden van brandstichting. 4.2 Bluswerkzaamheden Slechts één korps geeft aan dat het te laat is gealarmeerd, door technische problemen met de verbinding. Alle overige korpsen geven aan dat de opkomsttijd geen beletsel vormde bij de bestrijding van de brand. Eén korps geeft aan binnen de zorgnormtijd aanwezig te zijn, maar wel vertraging te ondervinden van het bijstandsteam. Vier panden waren slecht bereikbaar voor de brandweer; bij één brand ondervond de brandweer hinder van de specifieke bebouwing van een oude stadskern. In drie gevallen geeft de brandweer aan dat de bluswatervoorziening ter plaatse onvoldoende was. In alle overige gevallen was noch de bluswatervoorziening, noch de bereikbaarheid een obstakel voor een snel optreden van de brandweer. 4.3 Bouwjaar van getroffen panden Het bouwjaar van de getroffen panden loopt sterk uiteen; de panden zijn zowel van voor als na de invoering van het Bouwbesluit (1992). Van de panden waarvan het bouwjaar bekend was, is meer dan éénderde geheel of gedeeltelijk gebouwd na 1992. Het meest recente pand dat door brand is getroffen dateert uit 2001 (brandstichting in winkelcentrum).

42


2000 - vóór 2001: 1900:

1900 - 1950: 8%

8% 10%

1990 - 2000:

29%

1950 - 1970:

22%

1980 - 1990:

15%

1970 - 1980: 8%

figuur 5.4: Bouwjaar getroffen panden Onder de onderzochte branden bevinden zich vier woonhuizen: één kasteel dat als woonhuis functioneerde en drie leegstaande panden. Het merendeel van de branden met grote schadebedragen bevindt zich in de sector gebouwen die niet voor woonfuncties worden gebruikt. Algemeen is de opvatting dat heden ten dage veiliger wordt gebouwd dan vóór de invoering van het Bouwbesluit. Dat wil echter niet zeggen dat gebouwen van ná 1992 minder vatbaar zijn voor brand. Uit dit onderzoek komt naar voren dat een substantieel deel van de getroffen panden van ná 1992 dateert; drie panden waren op het moment van de brand zelfs niet ouder dan twee jaar. Om een goede vergelijking te maken tussen de periode vóór het Bouwbesluit en de periode ná het Bouwbesluit, is ook het effect van compartimentering geanalyseerd. In de onderstaande tabel is dit weergegeven. Bouwjaar

percentage branden dat binnen compartiment is gebleven

percentage branden dat géén gevaar vormde voor belendingen

voor 1992

56%

88%

na 1992

83%

92%

figuur 5.5: Vergelijking periodes vóór en ná het Bouwbesluit Analyse Bovenstaande leidt tot de conclusie dat panden van na 1992 alleszins beter beheersbaar zijn; 83% van de branden is binnen het compartiment gebleven, terwijl dat bij de oudere panden slechts 56% was. Wanneer wij naar het gevaar voor belendende percelen kijken, zien we nauwelijks een verschil tussen de panden van voor en na 1992. 4.4 Brandoorzaken De brandoorzaken zijn in onderstaand cirkeldiagram uitgesplitst. De percentages komen grotendeels overeen met de percentages zoals die in de CBS-Brandweerstatistiek 2000 (!) zijn vermeld. Alleen het percentage brandstichting (23%) is bij de onderzochte grote 43

HOOFDSTUK 5

branden een fractie hoger in vergelijking met de CBS-statistieken, waar brandstichting in 18,1% van de gevallen als oorzaak van een binnenbrand wordt genoemd.

defect en/of verkeerd gebruik apparatuur:

26%

brandstichting (fraude, misdrijf, vandalisme): 23% broei/zelfverhitting: 6%

anders / onbekend

40%

werkzaamheden (dakdekkers e.d.): 3% spelen met vuur (aansteker/anders): 1% roken (in bed/zitmeubel, peuk in afvalbak): 1%

figuur 5.6: Brandoorzaken Op basis van de onderzochte branden valt op dat van een groot aantal branden de exacte oorzaak onbekend is. In 40% van de gevallen is de brandweer niet in staat om aan te geven wat de oorzaak van de brand was. Dit kan verklaard worden doordat de Nederlandse brandweer niet als primaire taak heeft de brandoorzaak te onderzoeken en evalueren. In tegenstelling tot het buitenland, waar de brandweer ook het technisch onderzoek doet, is het technisch onderzoek naar brandoorzaken in Nederland uitbesteed aan de politie. Deze start het onderzoek nadat de brandweer het terrein heeft vrijgegeven. Analyse Brandstichting en defect en/of verkeerd gebruik van apparatuur dragen in hoge mate bij tot het ontstaan van grote branden. Opvallend is dat brandstichting en defecte apparatuur gezamenlijk in de helft van de gevallen de oorzaak zijn van een grote brand. Van een grote categorie branden blijft de exacte oorzaak voor de brandweer onbekend. 4.5 Nadere analyse brandstichtingen Het vermoeden dat brandstichtingen worden gepleegd in afvalcontainers e.d. kan niet door het onderzoek worden onderschreven; slechts in één geval is een brand aantoonbaar ontstaan in een afvalbak. Dit betrof echter een prullenbak in het gebouw, een hotelbrand die hoogstwaarschijnlijk door een brandende peuk is ontstaan. Uitgesplitst naar de plaats van de brandstichting ontstaat het volgende beeld: Brandstichtingen die binnen plaatsvonden, ontstonden onder meer na een inbraak (autoshowroom en een inbraak annex aanslag door milieuactivisten). Van één brand is bekend dat deze buiten is ontstaan bij de opslag van vaten met brandbare vloeistof. Het voorkomen van brandstichting zal een substantiële bijdrage leveren aan het voorkomen van grotere schaden. De mogelijkheden zijn hier echter beperkt, zeker als er sprake is van vandalisme. Goede verlichting en afsluiting van bedrijfsterreinen helpen hierbij. De praktijk leert dat het opslaan van brandbare goederen nabij gevels een risico 44


is dat vermeden moet worden, ondanks het feit dat het in dit onderzoek niet als een doorslaggevende factor naar voren komt. Brandstichting naar plaats van ontstaan ��

��

��

figuur 5.7: Brandstichting naar plaats van ontstaan Als voorbeeld wordt vermeld dat in de gemeente Enschede lange tijd schoolbranden een groot probleem zijn geweest. In samenwerking met een verzekeringsmakelaar is daar gekozen voor de oplossing van inbraakdetectie met branddetectie in zogenoemde schilbewaking (de ruimten grenzen aan de buitengevel). Het resultaat hiervan was zeer bevredigend, omdat vrijwel geen branden meer ontstonden, mede doordat het inschakelen en uitschakelen van de systemen was gekoppeld aan het normale sleutelgebruik van de school. De doormelding is - om kosten te besparen - niet naar de RAC maar naar een PAC uitgevoerd. 4.6 Optreden van de brandweer In 9 gevallen (van 69 branden) kon de brandweer niet voorkomen dat branduitbreiding ontstond naar belendende percelen. Dit staat los van het offensief dan wel defensieve optreden van de brandweer; slechts in één geval geeft de brandweer aan dat defensief is opgetreden én uitbreiding naar een belendend perceel niet kon worden voorkomen. Dit betrof echter een productiebedrijf van polipropyleen bloempotten, dat niet rondom te bereiken was en waarbij het optreden werd bemoeilijkt door buitenopslag, de brandbaarheid van het product en de hittestraling. In totaal 19 gevallen geeft de brandweer aan dat zij in eerste instantie defensief heeft opgetreden. Het betrof hier, naast het hierboven genoemde voorval, met name branden met een hoge vuurbelasting en/of gevaarlijke stoffen: • opslag van gasflessen in het pand met explosiegevaar • meubelfabriek met vaten met spuitmiddelen • pindafabriek met hoge vuurbelasting door aanwezigheid van grote voorraden verpakkingsmateriaal • asbestvervuiling • instortingsgevaar • isolatiemateriaal dat is toegepast bij een champignonkwekerij • houten pand met meubelopslag • leegstaand pand • natriumbrand in een zeecontainer. 45

HOOFDSTUK 5

In de overige gevallen is de brandweer gestart met een offensieve aanpak. De brandweer koos bij zowel branden die binnen als branden die buiten waren ontstaan voor een offensieve aanpak. Slechts in vijf gevallen moest de brandweer al bij aankomst constateren dat er ‘geen redden meer aan was’. In de meeste gevallen is de brandweer erin geslaagd om met man en macht de brand te beperken tot het eigen perceel. Vooral bij de offensieve aanval zal de bevelvoerder een overweging maken of het verantwoord is om een brandend pand te betreden. Hierbij speelt vooral de overweging of personen in gevaar zijn. Bij slechts zaakschade zal deze overweging alleen dán positief uitvallen, wanneer de bevelvoerder goed is geïnformeerd over de risico’s van het pand, zoals de bouwaard, de inhoud e.d. Een goede preparatieve voorbereiding (aanvalsplan) kan hierbij ondersteunend zijn en het inzicht in de risico’s vergroten. 4.7 Afgegeven vergunningen Uit het onderzoek ontstaat het vermoeden dat de brandweer niet altijd een even goed beeld heeft van de vergunningen die van toepassing zijn op het pand dat is getroffen door brand. Het Nibra heeft de korpsen gevraagd of het desbetreffende pand – indien nodig – beschikte over een milieu-, gebruiks-, en/of bouwvergunning. Op de vraag of deze drie soorten vergunningen op orde waren, antwoordt maar liefst 33% van de korpsen dat onbekend is of het pand over alle benodigde vergunningen beschikte. Van 20 bedrijven (29%) geeft de brandweer aan dat alle vergunningen op orde waren. Analyse: Het blijkt dat de brandweerkorpsen slecht zicht hebben op de vergunningen die door andere instanties, zoals de gemeentelijke afdelingen Bouw- en Woningtoezicht of de Milieudienst, worden afgegeven. Van één pand geeft de brandweer aan dat in het verleden de (gebruiks)vergunning is geweigerd. Wij maken de nuance dat het beeld over de vergunningverlening enigszins is bijgesteld in de nasleep van de commissie Alders. Anno 2002 bestaat een beter zicht op de vergunningen en wordt ook aan handhaving van de vergunningen meer aandacht besteed. Vergunningen verschaffen kritische informatie die relevant is voor de hulpverlening ter plaatse. Zo maakt bijvoorbeeld de milieuvergunning melding van eventuele gevaarlijke stoffen die in een pand aanwezig zijn. Indien deze gegevens niet tijdig en goed worden gedeeld tussen de gemeentelijke afdelingen en de brandweer, kan dit tot onnodige risico’s leiden bij de hulpverlening. De gegevens uit vergunningen moeten dan indien zij relevant zijn voor een eventuele brandbestrijding worden opgenomen in een aanvalsplan en kunnen voor verzekeraars mogelijk gebruikt worden voor een acceptatierapport. Ook de informatie die in het kader van de Risicokaart beschikbaar komt, is goed te gebruiken voor het verfijnen van de risico-informatie van brandweer en verzekeraars. De informatie van de risicokaart kan de brandweer niet alleen gebruiken bij vraagstukken inzake ruimtelijke ordening, routering gevaarlijke stoffen, prioriteitbepaling bij vergun-

46


ningverlening en handhaving en prioriteitbepaling bij planvorming bij de brandweer, maar ook bij het verfijnen van de aanvalsplannen voor specifieke objecten. 4.8 Uitgevoerde controles door brandweer Aan de brandweerkorpsen is gevraagd wanneer de brandweer het desbetreffende pand voor het laatst heeft gecontroleerd.

Zijn er in de afgelopen drie jaar controles door de brandweer uitgevoerd?

controle >1 jaar:

11% géén controle:

50%

(*)

onbekend:

16%

controle <1 jaar voor brand:

23% (**)

(*) Hiervan blijkt bij controle 37% van de vergunningen niet (volledig) in orde te zijn. (**) 87% krijgt n.a.v. controle aanbevelingen, die door twee eigenaren niet worden opgevolgd

figuur 5.8: Zijn recent controles uitgevoerd? Analyse: Meer dan de helft van de korpsen is in de afgelopen drie jaar niet op controlebezoek geweest bij het pand dat in 2001 door brand is getroffen. Dit is een verrassend hoog percentage, in de wetenschap dat een groot deel van de panden die door grote branden zijn getroffen, bestaat uit (een groot deel vraagt om een persoonsvorm in het enkelvoud) complexe objecten met de nodige risico’s zijn.2 Het heeft nut om te controleren: maar liefst 87% van de eigenaren/gebruikers heeft bij de controle aanbevelingen gekregen om verbeteringen door te voeren! Bij de panden die in het jaar voorafgaand aan de brand door de brandweer waren gecontroleerd (23%), bleek vervolgens in ruim eenderde van de gevallen de vergunning niet in orde te zijn. Hierbij ging het met name om het ontbreken van de gebruiksvergunning. Van alle panden die het afgelopen jaar gecontroleerd zijn, kregen 16 van de bezochte panden ook aanbevelingen, waarbij het merendeel een termijn kreeg toegewezen waarbinnen de verbeteringen moesten zijn doorgevoerd. In twee instanties (van 16) geeft de brandweer aan dat de aanbevelingen niet zijn opgevolgd door de eigenaar van het desbetreffende pand. In acht van de recent gecontroleerde gevallen (van 16) kon de brandweer ook aangeven dat andere instanties, zoals Bouw- en Woningtoezicht en de Milieudienst, recentelijk een controle hadden uitgevoerd. 4.9 Relatie tussen brandweer en onderneming Het Nibra heeft de korpsen gevraagd hoe de relatie was tussen de eigenaar/gebruiker van het pand en de brandweer. Vanuit deze vraag ging de gedachte uit dat een goede re47

HOOFDSTUK 5

latie met de eigenaar/gebruiker mogelijk leidt tot beter begrip voor de brandpreventieve voorzieningen die de brandweer voorstelt. Een kwart van de korpsen bestempelt de relatie met de eigenaar/gebruiker als een ‘goede relatie’. Er is enige samenhang te vinden tussen deze score en de beoordeling(en) op de vraag of de aanbevelingen van de brandweer zijn opgevolgd. Het is echter niet onaannemelijk dat hier een wisselwerking optreedt; juist omdat de aanbevelingen van de brandweer zijn opgevolgd, wordt de relatie tussen brandweer en onderneming als ‘goed’ bestempeld. De waarde van de vraagstelling wordt derhalve (achteraf) betwijfeld. 4.10 Rol en betrokkenheid van de gebruiker van het pand Het Nibra heeft de korpsen gevraagd om aanknopingspunten, die inzicht geven in de rol die de gebruiker heeft gespeeld in het ontstaan van de brand. Slechts in vijf gevallen geeft de brandweer aan dat het bedrijf niet aan good housekeeping deed en dat zelfs sprake was van een rommelige bedrijfsvoering. Op de vraag of de situatie bij het pand kenmerkend was voor de bedrijfstak wordt mondjesmaat gereageerd. Alleen bij meubelfabrieken en meubelspuiterijen spreken korpsen het vermoeden uit dat de aangetroffen situatie als kenmerkend voor de gehele bedrijfstak kan worden geclassificeerd. In 18 (van 69) gevallen geeft de brandweer aan dat de grote brand niet het eerste incident van de desbetreffende eigenaar is. Dit betekent dat meer dan een kwart van de ondernemers eerder bij een incident betrokken is geweest. De brandweer geeft van twee ondernemers (die eerder een incident hebben gehad) aan dat de ondernemer ook als ‘slecht’ bekend stond. De panden van deze ondernemers zijn het jaar voorafgaand aan de brand nog gecontroleerd door de brandweer. Van 15 panden die eerder op dezelfde locatie door brand waren getroffen, heeft de brandweer in het jaar voorafgaand aan de brand 9 panden gecontroleerd. Wordt in paragraaf 4.8 geconcludeerd dat normaal gesproken slechts 23% van de panden wordt gecontroleerd (gedurende het jaar voor de brand), in dit geval is 60% van de panden aan een controle onderworpen. De conclusie lijkt derhalve gerechtvaardigd dat de brandweer de panden en/of eigenaren die eerder door brand zijn getroffen met extra veel aandacht volgt. 4.11 Brandpreventieve voorzieningen Alle panden hebben een vorm van brandcompartimentering, maar slechts van 62% is dit herkend door de bevelvoerder die daarop zijn inzet heeft gepleegd. In 15 gevallen werkte het brandcompartiment niet goed (30% van de panden met brandcompartimentering). Als redenen voor het falen van de brandcompartimentering werd aangegeven dat deze niet brandwerend genoeg waren uitgevoerd of verkeerd werden gebruikt. Bij dit laatste kan men denken aan het openzetten van (brand)deuren, waardoor het brandcompartiment niet meer als zodanig werkte. Van de panden die met zelfsluitende deuren waren uitgevoerd, bleken deze deuren in de helft van de gevallen niet te hebben gewerkt. 48


Het gebruik lijkt derhalve een belangrijke bijdrage te leveren aan de ontwikkeling van een brand tot een grote brand. Desondanks mag uit bovenstaande niet geconcludeerd worden dat door het ontbereken van goede controle en uitvoering een kleine brand groot wordt, omdat daar meerdere factoren verantwoordelijk voor zijn (zoals de opslag van brandbare goederen, bereikbaarheid van het pand). Het goed uitvoeren van de voorzieningen zorgt er wel voor dat een kleine brand in eerste instantie niet groter wordt dan het aangebrachte brandcompartiment. De succesvolle afloop zal mede afhangen van de aangetroffen situatie, de inzetmogelijkheden van de bandweer e.d. Voor de brandpreventieve voorzieningen zijn in de volgende tabel (z.o.z.) deze zaken aangegeven: • Hoe vaak kwam de voorziening voor? • Hoe vaak speelde de voorziening een rol bij de brand? • Hoe vaak functioneerde de voorziening niet? NB:

Niet alle korpsen hebben de vragenlijst over het onderdeel ‘Preventieve voorzieningen’ volledig ingevuld.

Analyse Er dient zorgvuldig om te worden gegaan met bovenstaande cijfers. Immers, de onderzochte branden zijn juist als gevolg van het falen van diverse voorzieningen ontwikkeld tot grote branden en verschaffen weinig informatie over het nut en de noodzaak van elk van de voorzieningen an sich. Geen van de panden was voorzien van een NCP-gecertificeerde brandbeveiligingsinstallatie. Meer informatie kan worden verkregen indien de oorzaken van het falen (of juist het functioneren) van de verschillende voorzieningen nader worden beschouwd. Brandweerkorpsen geven de volgende inzichten: Brandcompartimentering: • brandwerendheid nihil, bluspoging niet gelukt • brandcompartimentering was onvoldoende • compartimentering heeft een dienst bewezen en gunstige invloed gehad op verloop brand • brand is staande gehouden op een brandwerende scheiding waarvan de overheaddeur niet brandwerend was • brand niet uitgebreid naar bovenliggende woningen/belendende winkels • doordat het winkelcentrum overdekt was, kon de warmte slecht weg. Elektrische bedrading is in het gehele brandcompartiment gesmolten. Uitbreiding naar bovengelegen winkels is voorkomen • bij aankomst van de brandweer was op twee plaatsen in het kantoorgedeelte vuur zichtbaar. Onbekend is of dit twee vuurhaarden waren of dat er op een of andere wijze brandoverslag had plaatsgevonden. Kantoor en rest van bedrijf waren van elkaar gescheiden door WBDBO 30 minuten; omdat het onbekend is hoelang de brand al woedde, weet men niet of de WBDBO daadwerkelijk 30 min. 49

HOOFDSTUK 5

Voorziening

Aanwezig?

Aantal gevallen waarbij voorziening een rol speelde

Aantal gevallen waarbij voorziening niet functioneerde

brandcompartimentering

43

32

15

rookcompartimentering

18

9

7

zelfsluitende deuren

25

15

12

goede vluchtwegen

23

3

2

brandmeldinstallatie

9

5

1

5

2

2

ontruimingsinstallatie

9

1

1

droge blusleidingen

1

1

0

brandweerlift

1

0

0

interne organisatie bij brand

10

3

0

rookwarmteafvoer

4

3

4

sprinklerinstallatie

3

0

1

BHV-organisatie

9

3

0

overige voorzieningen

6

0

1

met gedeeltelijke bewaking

brandmeldinstallatie met volledige bewaking

figuur 5.9: Brandpreventieve voorzieningen

50


• • • • • •

heeft gefunctioneerd: beide compartimenten stonden bij aankomst van de brandweer in brand WBDBO-scheiding met buren functioneerde goed de hele verdieping was een brandcompartiment en functioneerde ook zo binnen 60 minuten branddoorslag bij brandwerende scheiding, maar bleek niet voldoende brandwerend dankzij compartimentering geen branduitbreiding branduitbreiding via hemelwaterafvoer naar ander compartiment compartimenteren naar belendingen is van nut geweest.

Zelfsluitende deuren: • enkele brandwerende deuren waren verwijderd • zelfsluitendheid van de deuren was geblokkeerd • zelfsluitende deuren niet naar behoren gefunctioneerd vanwege onvoldoende warmteopbouw • BC en RC niet 100% in orde en sommige zelfsluitende deuren stonden open. Brandmeldinstallatie: • BMI heeft gewerkt, personeel is met blussen gestart • melding van brandmeldinstallatie kwam snel binnen via alarmcentrale • kabel tussen BMI en de doormeldinstallatie brandde door, waardoor de brand niet meer automatisch werd gemeld3 • brandmeldinstallatie en RWA-installatie werkten niet na overname door nieuwe eigenaar. Vluchtwegen: • overheaddeuren waren op slot, wat brandweer veel tijd kostte om toegang te krijgen. Overige: • geen preventieve voorzieningen aanwezig, waardoor de brand zich vrij snel kon uitbreiden • geen preventieve voorzieningen aanwezig, maar brand was beheersbaar door geringe vuurlast • door late melding een volledig ontwikkelde brand, met compartimenten die niet meer werkten • klein gedeelte van een wand is gelijk met hoofddraagconstructie ingestort (starre verbinding). Het laatste gedeelte van de brandmuur voldeed niet aan het criterium van bezwijken • bekleding staalconstructie was niet op alle punten goed aangebracht • late detectie omdat brand mogelijk boven plafond is ontstaan, doormelding RAC was in orde. Uit de gegeven factoren blijken met name de brandcompartimentering en de zelfsluitende deuren te falen. Bijzondere aandacht verdient de brandmeldinstallatie: in één geval 51

HOOFDSTUK 5

is de kabel naar de BMI doorgebrand, in een ander geval functioneerde de BMI niet nadat het pand van eigenaar was verwisseld. Deze laatste brand betrof een BMI die analoog was doorgeschakeld. De nieuwe eigenaar, die via ISDN werkte, had de analoge BMI over het hoofd gezien. 5. Factoren van invloed op brandontwikkeling/versnelling van brand Tot slot wordt in deze paragraaf een overzicht gegeven van factoren, waarvan de brandweer aangeeft dat deze factoren van invloed zijn geweest op de brandontwikkeling/ versnelling van de brand. De door de korpsen genoemde factoren van invloed op de brandontwikkeling of de versnelling van brand hebben hoofdzakelijk betrekking op de bouwkundige uitvoering van het bouwwerk (40%) en de inventaris (26%). Bij de clustering van factoren met betrekking tot de bouwkundige uitvoering is voornamelijk het materiaal van de gevel-/wandconstructie van invloed geweest (11), waarbij zes maal de constructie in hout was uitgevoerd en vijf maal is aangegeven dat het isolatiemateriaal, toegepast in het dak en de gevels, de branduitbreiding heeft versneld. Drie maal is het gebrek aan compartimentering als factor genoemd. In enkele andere gevallen heeft de brand zich via kabelgoten (1) en via een open vide (1) uitgebreid naar andere ruimten en verdiepingen. Bij de clustering van factoren met betrekking tot de inventaris was voornamelijk sprake van opslag van gevaarlijke stoffen (7) en van een hoge vuurbelasting (6). Broei heeft in twee gevallen een stevige brandontwikkeling veroorzaakt. Verder heeft een brandonveilig gebruik in enkele gevallen effect gehad op de uitbreiding van brand (3), waarbij onder andere de opslag van brandbare materialen in een technische ruimte als factor van invloed is genoemd. Negen maal is aangegeven dat problemen bij het repressief optreden van invloed zijn geweest. Hierbij heeft drie maal branduitbreiding plaatsgevonden als gevolg van harde wind. Verder is een slechte bereikbaarheid van de brandhaard als factor van invloed genoemd (2). In één geval zorgde de waterwinning voor problemen en in een ander geval had de veiligheid van het brandweerpersoneel de eerste prioriteit waardoor de beperking van brandontwikkeling minder voorrang kreeg. Andere factoren die genoemd zijn betreffen brandstichting (3) en een late brandmelding (2), waarbij in één geval de BMI niet heeft gefunctioneerd als gevolg van het doorbranden van de kabel tussen de BMI en de doormeldinstallatie. In een aantal gevallen is onbekend of specifieke factoren een rol hebben gespeeld (23%). Daarnaast is vier maal aangegeven dat geen factoren te noemen zijn. Eenmaal is expliciet aangegeven dat de repressieve inzet van positieve invloed is geweest. Analyse: De bouwkundige uitvoering van het bouwwerk en de inventaris spelen een grote rol bij de brandontwikkeling en versnelling van brand, namelijk totaal in 66% van de onder-

52


zochte branden. Met name de materiaalkeuze van gevels, over het algemeen hout, en de dak- en gevelisolatie, PU- en PS-schuim, zijn invloedrijke factoren gebleken. Opvallend is dat de aanwezigheid en uitvoering van brandcompartimenten slechts in enkele gevallen (3) als specifieke factor van invloed op de brandontwikkeling is genoemd, terwijl in 15 gevallen wordt aangegeven dat de compartimentering niet functioneerde. Blijkbaar is het falen van de brandcompartimentering wél van invloed, maar niet van doorslaggevende invloed geweest op de ontwikkeling van de brand. Tot slot merken wij op dat bij brandstichting factoren als bouwkundige uitvoering en inventaris minder van belang zijn. Ook in een brandveilig gebouw zal de brand zich snel ontwikkelen, aangezien door de brandstichter dusdanige maatregelen zijn getroffen om een snelle brandontwikkeling mogelijk te maken.

1

2 3

Het CBS heeft medio 2002 de Brandweerstatistiek 2000 uitgebracht. De statistieken over 2001 worden medio 2003 verwacht. In Bijlage 3 is een overzicht van de onderzochte panden opgenomen. In dit specifieke geval betrof het een berghok annex ruimte die als ‘rookruimte’ werd gebruikt. De ruimte was niet voorzien van een rookmelder. Bij de brand die ontstond is de kabel tussen BMI en doormeldinstallatie gesmolten. 53

HOOFDSTUK 5

54

CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN

HOOFDSTUK 6 Conclusie en aanbevelingen 1. Samenvatting Als onderdeel van de opdracht van het Verbond van Verzekeraars aan het NCP, heeft het Nibra onderzoek verricht naar 122 grote branden uit 2001. Deze branden hadden als overeenkomst dat de uiteindelijke schade meer dan 1 miljoen euro betrof. Op basis van vragenlijsten zijn de brandweerkorpsen benaderd om informatie te verschaffen over deze branden. Dit rapport presenteert de resultaten op basis van 69 vragenlijsten die het Nibra mocht ontvangen van de korpsen. 2. Achtergrond van het onderzoek Het onderzoek richt zich op 69 branden die in 2001 hebben plaatsgevonden. In dat kader moet men zich realiseren dat de gebeurtenissen van Enschede en Volendam de accelerator waren voor brandweer Nederland, om grote inhaalslagen te maken op het gebied van controle en handhaving van de vergunningen. De branden die zijn onderzocht bevonden zich derhalve in een stadium waarin de brandweer zich ontwikkelde van een enigszins passieve en repressief georiënteerde organisatie naar een organisatie die actief werkt aan het verbeteren van brandveiligheid, door controles en handhaving te intensiveren. Met deze tendensen in het achterhoofd is het niet uitgesloten dat de data over 2001 een vertekend beeld geven, omdat deze op tal van onderdelen nog de ‘oude’ brandweerorganisatie weergeven. Als voorbeeld kan de constatering worden genoemd dat de brandweer 50% van de panden in haar verzorgingsgebied in de afgelopen drie jaar niet heeft gecontroleerd. Naar alle waarschijnlijkheid zal dit percentage anno 2002 door alle inhaalslagen beduidend lager liggen. 3. Aanbevelingen Op basis van het onderzoek doet het Nibra in het navolgende een aantal aanbevelingen, waarin de brandweer, de verzekeraars of de brandweer én verzekeraars gezamenlijk kunnen werken aan het verhogen van de brandveiligheid in Nederland en het terugdringen van het aantal grote branden. 3.1 Risico-informatie Op basis van het onderzoek wordt helder dat de brandweer in veel gevallen niet over een volledig risicobeeld beschikt van de panden waar zij de brand moet bestrijden. De controle heeft in 77% van de gevallen meer dan 1 jaar voor de brand plaatsgevonden, waardoor de brandweer geen actueel beeld meer heeft en kan hebben van de specifieke risico’s die op de locatie aanwezig zijn. Het Nibra raadt brandweerkorpsen aan om actief

55

HOOFDSTUK 6

contact te leggen met afdelingen Bouw- en Woningtoezicht en Milieudiensten, om meer inzicht te krijgen in: • de vergunningen die deze afdelingen hebben afgegeven, en nog beter onderdeel te zijn van de afgifteprocedure • de relatie die deze medeoverheidsorganen hebben opgebouwd met de desbetreffende eigenaar • te inventariseren wat deze diensten bij controles hebben geconstateerd, door brandveiligheidscontroles zelf uit te voeren • de informatie die bij deze diensten aanwezig is en gebruikt kan worden voor de eigen risico-inventarisatie en preparatie bij de brandweer. Uit de vergelijking van de data van het Nibra met de data die aan verzekeraarszijde beschikbaar waren, is gebleken dat ook de verzekeraars in veel gevallen een slecht beeld hebben van de risico’s van de objecten in de portefeuilles. Het Nibra beveelt het Verbond van Verzekeraars aan om de mogelijkheden te onderzoeken die de uitwisseling van gegevens tussen overheid en verzekeraars kunnen vergemakkelijken. Het is wenselijk om meer gebruik te maken van elkaars informatie.1 Met de wisselwerking van informatie tussen verzekeraars en brandweer kunnen beide partijen hun voordeel doen. Immers, twee paar ogen controleren een pand, waardoor nieuwe inzichten kunnen ontstaan over de risico’s die het desbetreffende pand loopt. 3.2 Toepassen outcome In Nederland is inmiddels de trend gezet om meer controles uit te voeren en strengere handhaving toe te passen tegen overtredingen. Deze trend wordt door het Nibra van harte ondersteund. Een goed controlebeleid en een krachtige handhaving zal de veiligheid in onze maatschappij versterken. Wel dringt het Nibra erop aan om de prioriteiten in de te controleren objecten in te delen volgens de theorie van outcome. Outcome, dat niet uitgaat van de kwantiteit van de afgegeven vergunningen maar het verbeteren van het totale veiligheidsbeleid centraal stelt, is niet bij noodzaak coherent met de beleidslijnen van de verzekeraars. Immers, de outcome-gedachte zal als eerste focus hebben dat de veiligheid van burgers, dieren en milieu moet worden gewaarborgd; het beperken van de materiële schade is weliswaar belangrijk, maar per definitie secundair. Dit in tegenstelling tot verzekeraars, die geen prioriteit toewijzen in de twee categorieën. 3.3 Prioriteren van te controleren objecten Gemeenten in Nederland zijn op dit moment druk in de weer om de uit te voeren controles te prioriteren. Om de gemeenten te ondersteunen in het stellen van prioriteiten, zijn diverse handleidingen beschikbaar gesteld. Een van de tools waarmee wordt gewerkt is de zogenoemde Tafel van Elf-methode. De Tafel van Elf is een analysemodel, bestaande uit 11 factoren die bepalend zijn voor de naleving van regelgeving. Door het toepassen van deze methode wordt gemeenten inzichtelijk gemaakt waarom bepaalde categorieën bedrijven de regels naleven, terwijl andere categorieën de (brandveiligheids)regels steevast overtreden. Het is aanbevelenswaardig dat ook verzekeraars de bruikbaarheid van

56


deze methode toetsen en op de eigen portefeuille toepassen. Langs die weg zullen verzekeraars in staat zijn om de ‘rotte appels’ vroegtijdig te herkennen en passende maatregelen af te kondigen voor die bedrijven die steevast de brandveiligheidsregels naast zich neer leggen. Voorbeeld Tafel van Elf-methode: Het toepassen van de Tafel van Elf-methode op de portefeuilles van verzekeraars leidt ertoe dat de portefeuille in doelgroepen wordt onderverdeeld. Men krijgt inzicht in de mate waarin verschillende doelgroepen (bijv. meubelhallen, houtverwerkende industrie, scholen) geneigd zijn om de aanbevelingen van verzekeraars op te volgen. Blijkt, op basis van de Tafel van Elf-methode, dat bijvoorbeeld de houtverwerkende industrie steevast de brandveiligheidsregels overtreedt, terwijl de meubelhallen zich bijzonder bereidwillig opstellen om aan de regels te voldoen, dan biedt dit aanknopingspunten voor een aparte communicatiestrategie richting beide doelgroepen. Het uitvloeisel zou daarbij kunnen zijn dat de houtverwerkende industrie dwingender en stringenter wordt aangepakt, terwijl de meubelhallen op een vrijblijvende en informerende wijze worden benaderd.

Door het toepassen van de Tafel van Elf-methode door brandweer én verzekeraars, kan van twee kanten worden samengewerkt in het verhogen van de brandveiligheid in Nederland. In bijlage 4 zijn de dimensies van de Tafel van Elf-methode nader toegelicht. 3.4 Meer inzet van communicatie als preventiemiddel Op het gebied van preventie wordt alom verwacht dat (publieks)communicatie en voorlichting een steeds belangrijkere rol zullen gaan spelen en vaker als preventiemiddel worden ingezet. De brandweer ziet als belangrijkste doelgroepen de exploitanten (omtrent het vergunningenbeleid), de burgers (over brandveiligheid in de woning) en de politiek (over risicovolle objecten in de maatschappij). Communicatie is geschikt voor verbetering van de kennis van preventie en regels en voor het openbaar maken van de risico’s van overtredingen, maar ook voor het aankondigen van controle- en sanctiemaatregelen om potentiële overtreders af te schrikken. Het Nibra is van mening dat de inzet van communicatie als preventiemiddel een gezamenlijk belang kan zijn van brandweer én verzekeraars. Beide partijen zijn gebaat bij het verhogen van de brandveiligheid en het kweken van ‘begrip’ voor brandpreventieve voorzieningen die de brandweer wil doorvoeren. Met name richting exploitanten zal de boodschap krachtiger overkomen, indien brandweer en verzekeraars met één mond spreken en één lijn trekken in de preventieve voorzieningen die vereist worden. Afstemming van de voorlichting tussen brandweer en verzekeraars is derhalve gewenst.

57

HOOFDSTUK 6

3.5 Benadruk verantwoordelijkheid van eigenaar/gebruiker In hoofdstuk 3 is aangegeven dat de zorg voor brandveiligheid een gedeelde verantwoordelijkheid is tussen brandweer (overheid) en de gebruiker. De brandweer zal gebruikers duidelijk moeten te maken wat haar verwachtingen zijn ten aanzien van de eigenaar/gebruiker. Door besef te kweken voor brandveiligheid en inzicht te verschaffen in de noodzaak om bepaalde preventieve voorzieningen door te voeren, zal de brandveiligheid als zodanig verbeteren. De ervaringen van andere brandweerkorpsen (denk aan de voorvallen met stofexplosies) kunnen worden gebruikt om de gevaren in een breder perspectief te plaatsen en de gevaren bij specifieke categorieën bedrijven onder de aandacht te brengen. Het is aan verzekeraars om dit vanuit hun invalshoek te ondersteunen; door als verzekeraars de eigenaar/gebruiker niet alleen te wijzen op de noodzaak en de reden van de voorzieningen maar ook op de eigen verantwoordelijkheid, zal kunnen worden bewerkstelligd dat de gebruiker zelf het initiatief gaat nemen om voorzieningen door te voeren, vergunningen aan te vragen en controles uit te laten voeren. De brandweer blijkt panden en/of eigenaren die eerder door brand zijn getroffen met extra veel aandacht te volgen. Van 15 panden die eerder op dezelfde locatie door brand waren getroffen, heeft de brandweer in het jaar voorafgaand aan de brand 9 panden gecontroleerd. Het is onbekend wat de consequenties voor overige panden zijn als de verzekeraars vernemen dat een ander pand van dezelfde gebruiker door brand wordt getroffen. 3.6 Terugdringen specifieke brandoorzaken Bij het analyseren van de brandoorzaken van de 69 grote branden is het opvallend dat brandstichting en defecte apparatuur gezamenlijk in de helft van de gevallen de oorzaak zijn van een grote brand. Het Nibra beveelt de korpsen én verzekeraars aan om bij inspectieronden meer en specifieke aandacht te schenken aan potentiële gevaren met betrekking tot machines in het pand, zoals de risico’s bij een eventuele oververhitting van productielijnen en machines. Als voorbeeld kan hier gelden de brand in een bouwmarkt, waar de kassa door sluiting in brand raakte. Doordat een stellage met terpentine direct naast de kassa was opgesteld, leidde de sluiting tot een grote brand. Een andere opstelling had mogelijk tot minder ernstige gevolgen geleid. Ook biedt het onderhavige onderzoek aanknopingspunten voor een onderzoek naar factoren die de kans op brandstichting vergroten. Uit de rapportages van de branden uit Breda en Deventer blijkt dat leegstaande panden nabij het centrum en/of horeca vatbaar zijn voor brandstichting. Bij scholen ontstaat het vermoeden dat met name scholen die na schooltijd als hangplek fungeren, een extra groot risico vormen voor brandstichting. Het is aan de verzekeraars om bij de brandweer, die de lokale situatie kent, na te gaan of men dergelijke specifieke risico’s in het verzorgingsgebied vermoedt en herkent.

58


Ondanks een vermoeden voorafgaand aan het onderzoek, werden bedrijventerreinen door de brandweerkorpsen niet aangeduid als specifiek risico voor brandstichting. Ook voor de breed gedragen opvatting dat brandstichtingen met name gebeuren op bedrijventerreinen waar op buitenplaatsen pallets staan opgeslagen, kon geen onderbouwing in dit onderzoek worden gevonden. Desondanks verdient het aanbeveling de spreekwoordelijke kat niet op het spek te binden en brandbare buitenopslag en afvalcontainers nabij gebouwen zo veel mogelijk te vermijden. 3.7 De rol van het gebruik van een pand In het onderzoek gaat veel aandacht uit naar de brandpreventieve voorzieningen die zijn getroffen. Toch belichten de voorzieningen slechts een deel van het verhaal; juist de combinatie van voorzieningen en gebruik van het pand maken het pand tot een brandveilige of brandonveilige omgeving. Zo bleek dat bij de helft van de panden met zelfsluitende deuren deze deuren niet functioneerden. Vaak was dit te wijten aan het openzetten van (brand)deuren, waardoor het technisch functionele brandcompartiment niet meer als zodanig kon werken. Het is van belang dat preventieve voorzieningen op de juiste manier worden toegepast en dat zij worden onderhouden. Wanneer het gebruik van een gebouw verandert zou, opnieuw een controle van de preventieve voorzieningen moeten worden uitgevoerd, omdat dit een moment is waarop het risico mogelijk verandert. Een strikte compartimentering is de basis van de beheersbaarheid en dus ook beperken van de schade bij brand. Een goed uitgevoerde compartimentering geeft de brandweer de mogelijkheid om een brand beperkt te houden. De uitvoering is vooral een zaak van bouwer en opdrachtgever, waarbij de overheid een toetsende rol speelt. Het intact houden van compartimentering is een specifieke verantwoordelijkheid van de eigenaar/gebruiker van een pand. Hiervoor moet hij wel de beschikking hebben over de juiste gegevens. Bij een gebruiksvergunning is dat geregeld, omdat daarin de eisen worden opgenomen over de gegevens die in het betreffende pand aanwezig moeten zijn. Hetzelfde kan ook geregeld worden voor een milieuvergunning en een bouwvergunning. Goede voorlichting over nut én noodzaak van voorzieningen zal in de ogen van het Nibra bijdragen aan een blijvend goede uitvoering en handhaving. Het verdient aanbeveling een checklist op te stellen ten behoeve van gebruikers van panden en de gebruikers te ondersteunen bij controles. Dezelfde methodiek kan gebruikt worden door verzekeraars, door gebruikers/eigenaren inzichtelijk te maken waarop wordt gelet bij het afsluiten of continueren van een verzekering. Verzekeraars zouden in samenwerking met de gebruiker kunnen komen tot zogenoemde zelfcontrolesystemen, die het mogelijk maken de eigenaar/gebruiker te stimuleren meer aan brandpreventie te doen. Diverse systemen zijn in samenwerking met gemeenten ontwikkeld, waardoor meer inzicht wordt verkregen in het veiligheidsniveau van gebouwen en gebruikers.

59

HOOFDSTUK 6

3.8 Compartimentering en overige brandpreventieve voorzieningen Met betrekking tot de preventieve voorzieningen blijken met name de brandcompartimentering en de zelfsluitende deuren te falen. Het Nibra beveelt de brandweer aan om streng toe te zien op het naleven van preventieafspraken en het gedrag van de ondernemer, en bij controles duidelijke signalen af te geven indien zelfsluitende deuren worden geblokkeerd. Overige preventieve voorzieningen zijn grotendeels technische voorzieningen, die door omstandigheden hebben gefaald. Het is aan de brandweer én verzekeraars om, daar waar brandpreventieve voorzieningen worden gebruikt, kritisch te blijven letten op de manier waarop zij zijn toegepast. Bij brandstichting zijn factoren als brandpreventieve maatregelen minder van belang. Ook in een brandveilig gebouw zal de brand zich snel ontwikkelen, als de brandstichter dusdanige maatregelen treft die een snelle brandontwikkeling mogelijk maken.

1

60

Inmiddels is in Den Haag een pilot gestart tussen brandweer en Verbond van Verzekeraars die deze uitwisseling van gegevens in de praktijk toetst.

LITERATUUROVERZICHT

BIJLAGE 1 Literatuuroverzicht 1.

Cafébrand Nieuwjaarsnacht; eindrapport. Commissie onderzoek cafébrand, 2001

2.

De vuurwerkramp; eindrapport. Commissie onderzoek vuurwerkramp, 2001

3.

Vergunningverlening, controle en handhaving brandveiligheid; eindrapportage van de quickscan. Nibra, 2001

4.

Naar een handhavingsprogramma, drie instrumenten die daarbij helpen. Projectbureau Handhaven op Niveau, Ministerie van Justitie, 2002

5.

De Tafel van Elf, beknopte toets voor de handhaafbaarheid van regels. Expertisecentrum Rechtshandhaving, Ministerie van Justitie, 2002

61

BIJLAGE 1

62

LITERATUUROVERZICHT

BIJLAGE 2 Vragenformulier brandweerkorpsen Basisinformatie Nibra: 1. Naam, adres, woonplaats van brand 2. Gebouweigenaar, verantwoordelijke gebruiker 3. Oorspronkelijk bouwjaar (eventuele uitbreidingen op later tijdstip ook vermelden) 4. Soort gebouw (conform CBS) a. woongebouw b. gevangenis, politiecel c. logiesgebouw d. kantoorgebouw e. onderwijs(gebouw) f. gezondheidszorggebouw g. industrie/opslaggebouw met vermelding van soort en wijze van opslag1 h. industrie/productiegebouw met vermelding van soort productie i. stationsgebouw j. bijeenkomstgebouw (winkel, uitgaan e.d.) k. in aanbouw zijnde/algehele renovatie l. leegstaand m. bestemd voor de sloop n. anders o. onbekend 5. Gebouwinformatie op hoofdlijnen (soort bebouwing) 6. Gevolgen (aantal slachtoffers) en directe schade 7. Beschikbare bescheiden (brandrapport verzekeraar/brandweer) ter referentie en als achtergrondinformatie 8. Huidige situatie (pand herbouwd?)

1

De categorie 'Industrie' is in dit onderzoek, in tegenstelling tot de vraagstelling van het CBS, uitgesplitst in opslaggebouw en productiegebouw. 63

BIJLAGE 2

Gedrag (van ondernemer) Nibra: (vragen aan brandweer) 1.

Was dit incident het eerste incident op de desbetreffende locatie? a. Ja b. Nee

2.

Was dit incident het eerste incident van de desbetreffende ondernemer? a. Ja b. Nee

3.

Hoe stond het bedrijf in zIJn algemeenheid bekend (louche - zorgvuldig)? a. Onderneming was niet bekend b. Onderneming stond als uitstekend bekend c. Onderneming stond als goed bekend d. Onderneming stond noch goed, noch slecht bekend e. Onderneming stond slecht bekend

4.

Is het bedrijf in het verleden door de brandweer aangesproken op het brandpreventieve gedrag? a. Ja, bij de vergunningverlening b. Ja, bij brandveiligheidscontroles c. Bij vergunningverlening en controles d. Nee

5.

Had het bedrijf de vergunningen op orde? a. Ja, onderneming had alle vergunningen op orde b. Onderneming had merendeel van vergunningen op orde c. Nee, onderneming had slechts een aantal vergunningen op orde d. Nee, onderneming had de vergunningen niet op orde

6.

Zijn in het verleden vergunningen geweigerd? a. Ja (s.v.p. toelichten) b. Nee

7.

Hoe was de samenwerking met brandweer voorafgaande aan de brand? a. Goede relatie tussen onderneming en brandweer b. Noch goede, noch slechte relatie tussen onderneming en brandweer c. Slechte relatie tussen onderneming en brandweer

64

LITERATUUROVERZICHT

Preventie (proactie- en preventiemaatregelen) Nibra: 1.

Was er intern een zichtbare sociale controle? (toelichten indien relevant) a. Ja b. Nee

2.

Was het pand goed bereikbaar voor brandweervoertuigen? (toelichten indien relevant) a. Ja b. Nee

3.

Was er een interne bedrijfscontrole (voor zover bekend), zoals een preventieronde e.d.? a. Ja b. Nee

4.

Was er voldoende bluswater aanwezig voor de brandweer? (toelichten indien relevant) a. Ja b. Nee

5.

Welke preventieve voorzieningen/maatregelen zijn aanwezig? Meerdere antwoorden mogelijk (a t/m k conform CBS) a. Brandcompartimentering b. Rookcompartimentering c. Zelfsluitende deuren d. Goede (brandveilige) vluchtwegen e. Brandmeldinstallatie (met gedeeltelijke bewaking) f. Brandmeldinstallatie (met volledige bewaking) g. Ontruimingsalarminstallatie h. Droge blusleiding(en) i. Brandweerlift(en) j. Interne organisatie bij brand k. Rook Warmte Afvoerinstallatie/overdrukinstallatie l. Sprinklerinstallatie m. Opgeleide BHV-ers n. Overige voorzieningen (nader omschrijven) Aangeven waarom maatregelen niet hebben gefunctioneerd;

65

BIJLAGE 2

6.

Welke preventieve voorzieningen/maatregelen hebben gedurende de brand invloed gehad op de brandontwikkeling? Meerdere antwoorden mogelijk (a /m k conform CBS) a. Brandcompartimentering b. Rookcompartimentering c. Zelfsluitende deuren d. Goede (brandveilige) vluchtwegen e. Brandmeldinstallatie (met gedeeltelijke bewaking) f. Brandmeldinstallatie (met volledige bewaking) g. Ontruimingsalarminstallatie h. Droge blusleiding(en) i. Brandweerlift(en) j. Interne organisatie bij brand k. Rook Warmte Afvoerinstallatie/overdrukinstallatie l. Sprinklerinstallatie m. Opgeleide BHV-ers n. Overige voorzieningen (nader omschrijven) Aangeven welke effecten de preventieve maatregelen hebben gehad;

7.

Welke preventieve voorzieningen / maatregelen hebben gedurende de brand niet naar behoren gefunctioneerd? (a t/m l conform CBS) a. Brandcompartimentering b. Rookcompartimentering c. Zelfsluitende deuren d. Goede (brandveilige) vluchtwegen e. Brandmeldinstallatie (met gedeeltelijke bewaking) f. Brandmeldinstallatie (met volledige bewaking) g. Ontruimingsalarminstallatie h. Droge blusleiding(en) i. Brandweerlift(en) j. Interne organisatie bij brand k. Rook Warmte Afvoerinstallatie/overdrukinstallatie l. Sprinklerinstallatie m. Opgeleide BHV-ers n. Overige voorzieningen (nader omschrijven) Reden aangeven waarom maatregelen/voorzieningen niet hebben gefunctioneerd (open vraag):

66

LITERATUUROVERZICHT

Controle Nibra: 1.

Zijn er in het recente verleden (< 3 jaar) brandveiligheidscontroles uitgevoerd door de brandweer/gemeente? a. Ja, minder dan een jaar voor de brand zijn controles uitgevoerd b. Ja, tussen 3 en 1 jaar voor de brand zijn controles uitgevoerd c. Nee, de afgelopen 3 jaar zijn er geen controles uitgevoerd

2.

Stond het bedrijf als ordelijk (‘good housekeeping’) bekend? a. Ja (toelichten) b. Nee (toelichten) c. Onbekend

3.

Is bekend of door andere instanties controles zijn uitgevoerd? a. Ja, door ...... (toelichten) b. Nee c. Onbekend

4.

Indien controles zijn uitgevoerd, was de aangetroffen situatie kenmerkend voor deze business? a. Ja, namelijk ...... (toelichten) b. Nee, namelijk ...... (toelichten) c. Onbekend

5.

Zijn er kenmerkende omgevingsfactoren (slechte verlichting, achterbuurt, onbewaakt bedrijventerrein) die naar uw mening mogelijk mee hebben gespeeld in de oorzaak van de brand? (open vraag)

67

BIJLAGE 2

Vergunningsituatie Nibra: 1.

Voldeed de eigenaar van het pand aan de nodige vergunningen? a. Ja (ga door naar 4) b. Nee (zie 3) c. Onbekend

2.

Zo nee, aan welke vergunningen voldeed de eigenaar niet? a. Gebruiksvergunning b. Bouwvergunning c. Milieuvergunning d. Gebruiksvergunning en Bouwvergunning e. Gebruiksvergunning en Milieuvergunning f. Bouwvergunning en Milieuvergunning g. Gebruiksvergunning, Bouwvergunning en Milieuvergunning

3.

Heeft de eigenaar van het pand, naar aanleiding van controles, aanbevelingen ontvangen ter verbetering van zijn pand? a. Ja, namelijk ...... (toelichten indien relevant) b. Nee (toelichten indien relevant) c. Onbekend

4.

Indien ja, heeft de eigenaar deze aanbevelingen ter harte genomen? a. Ja, namelijk ...... (toelichten indien relevant) b. Nee (toelichten indien relevant) c. Onbekend

5.

Zijn naar aanleiding van controles stappen ondernomen op het gebied van handhaving? a. Ja, namelijk ...... (toelichten indien relevant) b. Nee (toelichten indien relevant) c. Onbekend

68

LITERATUUROVERZICHT

Oorzaak en verloop Nibra: 1.

Brandoorzaak a. brandstichting (fraude / misdrijf / vandalisme / anders / onbekend) b. spelen met vuur door kinderen (aansteker / anders / onbekend) c. roken (in bed / in zitmeubel / peuk in afvalbak / anders / onbekend) d. werkzaamheden (verf afbranden / verf spuiten / dakdekkerswerkzaamheden / lassen, snijden, solderen / anders / onbekend) e. defect / verkeerd gebruik van apparaat (constructiefout / slecht onderhoud / ondeskundigheid / anders / onbekend) f. defect apparaat / product / installatie) g. broei / zelfverhitting (hooi / milieubox / anders / onbekend) h. vuurwerk i. anders j. onbekend Indien oorzaak bekend dan nader, zo mogelijk preciseren: (open vraag)

2.

Plaats van ontstaan: a. Buiten het gebouw / locatie nader preciseren b. Binnen het gebouw /ruimte nader preciseren

3.

Is bekend welk product of materiaal het eerste ging branden?

4.

Heeft afval een rol gespeeld bij de brand? a. Ja (zo ja, op welke wijze?) b. Nee

5.

Wat kunt u zeggen over de omgeving van het pand? Was het een risicovolle omgeving, een bedrijventerrein, een ‘hangplek’, een slecht verlichte passage of anderszins?

69

BIJLAGE 2

6.

Is de brand binnen zijn compartiment gebleven? a. Ja b. Nee

7.

Is de brand binnen het gebouw gebleven? a. Ja b. Nee

8.

Heeft er uitbreiding naar belendingen plaatsgevonden? a. Ja b. Nee

9.

Is de brand bij een belending begonnen? a. Ja b. Nee

Open vragen: 10.

Indien bekend: factoren van invloed op brandontwikkeling/versnelling van de brand (open vraag)

11.

Datum / dag en tijdstip van de brand

12.

Heeft de opkomsttijd van de brandweer een negatieve invloed gehad op het verloop van de brand?

13.

Geschatte omvang van de brand in m2 (bij aankomst/uiteindelijk verbrand)

70

LITERATUUROVERZICHT

14.

Is bij de bestrijding van de brand een offensieve of defensieve aanpak gevolgd? a. Offensief b. Defensief c. Offensief, later defensief (bijv. na opschaling) d. Defensief, later offensief

15.

Heeft de inzet positief bijgedragen in de maximale grootte van de uiteindelijke brand?

Gevolg Nibra: 1.

Heeft de brand / blussen effecten gehad op de omgeving anders dan overlast door rook / milieuschade? a. Ja b. Nee

2.

Zijn er dodelijke slachtoffers gevallen? a. Ja (hoeveel?) b. Nee

3.

Zijn er gewonden gevallen? a. Ja (hoeveel?) b. Nee

4.

Hoeveel personen waren aanwezig tijdens de brand?

5.

Ruimte voor opmerkingen:

71

BIJLAGE 2

72

ONDERZOCHTE BRANDEN IN 2001

BIJLAGE 3 Onderzochte branden in 2001 Geschatte schade

Datum brand

Naam

Woonplaats

4 januari

Winkel

Abcoude

7.50

8 januari

Productiebedrijf

Farmsum

7.00

13 januari

School

Zoetermeer

2.00

13 januari

Woongebouw

Deventer

3.00

19 januari

School

Breda

4.50

22 januari

Productiebedrijf

Born (Holtum)

3.50

5 februari

Productiebedrijf

Bergen op Zoom

9 februari

Productiebedrijf

‘s-Heerenberg

3.00

14 februari

Winkel

Amersfoort

2.70

15 februari

Kantoorgebouw

Etten-Leur

20.00

17 februari

School

Koog a/d Zaan

15.00

22 februari

Bijeenkomstgebouw

West-Knollendam

4.00

25 februari

Winkel

Heerenveen

7.50

26 februari

Sporthal

Nieuwkoop

3.00

4 maart

Productiebedrijf

Deventer

5.00

7 maart

Productiebedrijf

Hasselt

4.00

11 maart

Productiebedrijf

Middenmeer

2.00

11 maart

Productiebedrijf

‘s-Heerenberg

19 maart

Productiebedrijf

Gendt

7.50

25 maart

Productiebedrijf

Boxtel

35.00

29 maart

Woongebouw

Helvoirt

(in miljoenen euro’s)*

57.50

75.00

5.00

73

BIJLAGE 3

74

8 april

Productiebedrijf

Schijndel

5.00

10 april

Productiebedrijf

Monnickendam

4.50

13 april

Productiebedrijf

Culemborg

13 april

Winkel

Deventer

2.00

20 april

Productiebedrijf

Doetinchem

3.00

27 april

Winkel

Apeldoorn

3.00

5 mei

Winkel

Enschede

12.50

7 mei

Bijeenkomstgebouw

Slagharen

100.00

12 mei

Productiebedrijf

Giessen

10.00

16 mei

Productiebedrijf

Venray

3.75

31 mei

Afvalverwerkingsbedrijf

Wolvega

2.50

6 juni

Kantoorgebouw

Hilversum

7.00

9 juni

Productiebedrijf

Alkmaar

20 juni


Purmerend

2.30

24 juni

Bijeenkomstgebouw

Enschede

7.50

26 juni

Bijeenkomstgebouw

Vlaardingen

27 juni

Woongebouw

Breda

2.00

28 juni

Bedrijfsverzamelgebouw

Horst

5.00

5 juli

Productiebedrijf

Roosendaal

3.00

10 juli

School

Vlaardingen

3.00

13 juli

Productiebedrijf

Haulerwijk

3.00

18 juli

Bijeenkomstgebouw

Egmond aan Zee

3.50

1 augustus

Productiebedrijf

IJsselmuiden

3 augustus


Schiedam

2.00

5 augustus

Bijeenkomstgebouw

Akersloot

5.00

16 augustus

Winkel

Harlingen

5.00

1 september

School

Schiedam

2.25

10.00

10.00

15.00

50.00

ONDERZOCHTE BRANDEN IN 2001

*

11 september Productiebedrijf

Oosterhout (NB)

35.00


Westzaan

8.00


Oosterhout (NB)

8.00


Wormer


Rotterdam

2.00

18 september Woongebouw

Deventer

2.00


Lambertschaag

8.50

6 oktober

Winkel

Breda

2.00

24 oktober

Productiebedrijf

Varsseveld

13.50

3 november


Rotterdam

8.00

7 november

Productiebedrijf

‘s-Heerenberg

3.30

14 november

Winkel

Enschede

5.00

17 november

Winkel

Vught

3.50

18 november


Wilp

7.50

26 november

Winkel

Oud-Beijerland

3.50

14 december

Productiebedrijf

Enschede

5.00

16 december

Bijeenkomstgebouw

Egmond a/d Hoef

7.00

17 december

Productiebedrijf

Budel

16.50

22 december

Productiebedrijf

Zwaag

5.00

30 december

Winkel

Culemborg

3.00

50.00

Informatie op basis van Brandbrief van Verbond van Verzekeraars

75

BIJLAGE 3

76

TAFEL VAN ELF-METHODE

BIJLAGE 4 Tafel van Elf-methode De Tafel van Elf-methode doet onderzoek onder doelgroepen en tracht op basis van de bevindingen een uitspraak te doen over de verwachte naleving van regels. Het Expertisecentrum Rechtshandhaving stimuleert gemeenten om de methode in te zetten in de lokale handhaving. De methode is naar alle waarschijnlijkheid met lichte aanpassingen op een effectieve manier in te zetten bij het prioriteren van de risico’s in de brandschadeportefeuille van verzekeraars. De dimensies waarop de Tafel van Elf-methode scoort zijn hieronder weergegeven. Dimensies voor spontane naleving 1. Kennis van regels De bekendheid met en duidelijkheid van weten regelgeving bij de doelgroep. a. • • •

bekendheid Kent de doelgroep de regels? Is de regelgeving niet te omvangrijk? Moet men veel moeite doen om op de hoogte te geraken van de regels?

b. • •

duidelijkheid Zijn of ontstaan er mogelijk twijfels over de toepasbaarheid van de regels? Zijn de regels voor de doelgroep niet te vaag of te ingewikkeld: begrijpt men wel wat ermee bedoeld wordt? Wordt van de doelgroep niet ten onrechte een bepaalde (technische of juridische) deskundigheid vereist om de regels te kunnen begrijpen?

•

2. Kosten/baten De (im)materiële voor- en nadelen die uit overtreden of naleven van de regel volgen, uitgedrukt in tijd, geld en moeite. a. • • • •

financieel-economisch Nadelen van naleving: moet men veel moeite doen (administratief, fysiek) om aan de regels te voldoen? Voordelen van naleving: zijn er specifieke voordelen verbonden aan naleving van de regels zoals bijvoorbeeld financiële prikkels? Nadelen van overtreding: zijn er bepaalde fysieke omstandigheden die het overtreden bemoeilijken (overtredingsdrempel)? Voordelen van overtreding: levert overtreden voor betrokkene voordelen op die in tijd of geld zijn uit te drukken? 77

BIJLAGE 4

b. • •

immaterieel Is naleven (of juist overtreden) goed voor het imago of de reputatie? Levert naleven of overtreden van de regels andere maatschappelijke of sociale voor- of nadelen op?

3. Mate van acceptatie De mate waarin het beleid en de regelgeving redelijk worden gevonden door de doelgroep. • • • • • •

Vindt de doelgroep het beleid en daaruit voortvloeiende normen voor zichzelf en/of in het algemeen redelijk? Kan de doelgroep zich verenigen in de uitgangspunten van het beleid of bestaan daar verschillende inzichten over? Zijn de bedoelingen van de wetgever duidelijk en juist geformuleerd en zijn er geen mazen in de wet? Zijn er tussenlagen (bijv. beroepsgroep, uitvoeringsinstellingen) die de acceptatie kunnen bevorderen? Vindt de doelgroep dat de uitvoeringsinstellingen redelijk functioneren? Kan de doelgroep een bijdrage leveren aan het beleid (zelfregulering)?

4. Normgetrouwheid doelgroep De mate van bereidheid van de doelgroep om zich te conformeren aan het gezag van de overheid. a. • • b. • •

gezagsgetrouwheid Heeft de doelgroep respect voor de overheid, de wetgever of de uitvoeringsinstellingen? Leeft de doelgroep in het algemeen regels goed na? integriteit/moraliteit In welke verhouding staan de normen en waarden die spelen in de doelgroep (bijv. geloof, politiek) tot de normen en waarden die de overheid oplegt? Heeft de doelgroep andere gewoontes die in strijd kunnen zijn met de regels?

5. Informele controle De gepercipieerde kans op positieve/negatieve sanctionering van het gedrag van de doelgroep door niet-overheidsinstanties. • • • • • • 78

Merkt de omgeving het snel als iemand een overtreding pleegt? Bestaat er een hechte band tussen de doelgroep en de omgeving? Bestaan er informele controlestructuren? Keurt de omgeving het overtreden in het algemeen af? Indien de omgeving het overtredingsgedrag afkeurt, probeert ze dit dan ook op één of andere manier te corrigeren (sociale sanctie)? Controle dimensies

TAFEL VAN ELF-METHODE

6. Informele meldingskans De gepercipieerde kans dat een informeel geconstateerde overtreding gemeld wordt aan de overheidsinstanties. • • •

Is de omgeving van de doelgroep snel geneigd geconstateerde overtredingen te melden aan de overheid? Is in het algemeen bekend bij welke overheidsdienst geconstateerde overtredingen gemeld kunnen worden? Zijn er maatregelen genomen om de bereikbaarheid van de overheidsdienst te vergroten (kliklijn)?

7. Controlekans De gepercipieerde kans dat men gecontroleerd wordt op het begaan van een overtreding. Maak eventueel onderscheid in fysieke en administratieve controle: • Hoe groot is de objectieve controlekans (controledichtheid)? • Hoe groot schat de doelgroep deze kans in? •Waar hangt de subjectieve controlekans vooral van af? 8. Detectiekans De gepercipieerde kans op constatering van de overtreding indien door de overheid gecontroleerd wordt. Maak eventueel onderscheid in fysieke en administratieve controle: • Hoe moeilijk is het om overtredingen te constateren: moeten controleurs (financiële) experts zijn om fraude te ontdekken? • Hoe moeilijk is het om de overtreding tot de overtreder te herleiden? • Kunnen belangrijke documenten makkelijk vervalst worden? • Zijn overtredingen moeilijk of juist makkelijk te constateren doordat ze plaatsen tijdgebonden zijn? 9. Selectiviteit De (verhoogde) gepercipieerde kans op controle en detectie in het geval van een overtreding door selectie van te controleren bedrijven, personen, handelingen of gebieden. • • •

Worden bij selecte controles relatief meer overtreders geconstateerd dan bij aselecte controles? Hebben overtreders het idee dat ze altijd vaker gecontroleerd worden dan degenen die naleven? Wat is de aard en de kwaliteit van de gebruikte controle-/opsporingsmethoden?

79

BIJLAGE 4

Sanctie dimensies 10. Sanctiekans De gepercipieerde kans op een sanctie indien na controle en opsporing een overtreding geconstateerd is. • • • • •

Wat is het sepot- of gedoogbeleid op dit wetgevingsterrein? Hoe groot is de kans dat men na een geconstateerde overtreding een sanctie krijgt opgelegd? Hoe groot schat de doelgroep deze kans in? Is een overtreding moeilijk te bewijzen? Schatten overtreders de kans op vrijspraak hoog in?

11. Sanctie-ernst De hoogte en soort van de aan de overtreding gekoppelde sanctie en bijkomende nadelen van sanctieoplegging. a. • • • • b. • •

80

formele sanctiehoogte Weet de doelgroep welke sanctie hem bij overtreding boven het hoofd hangt? Schat de doelgroep deze sanctie als hoog in? (lange gevangenisstraf, hoge geldboete, veel moeite om schade te herstellen) Houdt de sanctie rekening met de financiële draagkracht van de overtreder? Wat is de snelheid van sanctieoplegging (lik-op-stuk)? immateriële kosten Vindt men het feit dat men met Justitie te maken krijgt (in geval van strafrechtelijke handhaving) vervelender dan de feitelijke sanctie? Heeft de tenuitvoerlegging van de sanctie nog bijkomende nadelen voor betrokkene? (bijv. ten aanzien van reputatie, imago, aanzien)

Eerder verschenen in deze publicatiereeks: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15.

Watersnood 1995; een terugblik voor de toekomst Brandweer en hulpverlening in 2000+ De meldkamer van de toekomst behoort tot het verleden Veiligheidsrisico’s bij repressief brandweeroptreden Als de nood het hoogst is ... Brandpreventie in relatie tot brandveiligheid (niet meer verkrijgbaar) Evaluatie melasse-incident Delft (niet meer verkrijgbaar) ‘Raison d’être’ en ‘En steekende de spuitpyp door de deur’ Incidentmanagement bij verkeersongevallen met gevaarlijke stoffen Oorzaken en gevolgen van woningbranden Verkeersveiligheid brandweerchauffeurs (niet meer verkrijgbaar) Modern terreinbeheer in natuurgebieden; brandrisico’s en brandbestrijding Evaluatie brand De Bonte Wever Leidraad Veiligheid publieksevenementen Vitaal; essays over de bescherming van vitale aspecten van de samenleving

81

82

Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding. Miljoenenbranden. Nibra publicatiereeks, nr. 16

Recommend Documents