nationale veiligheid en crisisbeheersing

jaargang 9 | nummer 6 | december 2011

Magazine

nationale veiligheid en crisisbeheersing Thema: zorg en nationale veiligheid Evenwichtskunst - verantwoordelijkheid voor fysieke veiligheid Nationale crisisoefening kernongeval in Borssele 10e GOVCERT.NL Symposium

Inhoud Thema: Zorg en nationale veiligheid 3 | Witte kolom en bestuur – bouwen aan een hechte samenwerking (column DG Volksgezondheid Paul Huijts) 4 | Bestuurders gaan over de witte kolom (gesprek met Marianne Donker en Ruth Clabbers) 8 | Het Calamiteitenhospitaal: rampen en grootschalige opvang als routine 12 | Zorg en nationale veiligheid: een Europees perspectief (Marc Sprenger, directeur European Centre for Disease Prevention and Control) 15 | MD traject Leiderschap in publieke gezondheid 16 | Roel Coutinho (RIVM): “We moeten niet op elkaars stoel gaan zitten” 52 | Vier vragen aan Ed d’Hondt, voorzitter GGD Nederland en GHOR Nederland

Overige onderwerpen 18 | Evenwichtskunst – Over de verdeling van verantwoordelijkheid voor fysieke veiligheid (Marjolein van Asselt, WRR) 22 | Nationale crisisoefening kernongeval in Borssele 26 | Het tiende GOVCERT.NL symposium: in vertrouwen kennis delen 29 | Eindelijk op de agenda, na 10 jaar (column Bart Jacobs) 30 | Publieke en private samenwerking Natuurbranden: fundament gelegd 33 | Handreiking Evenementenveiligheid biedt kader voor professionals 34 | Terrorismebestrijding en ethiek: een fundamentele relatie 36 | Minder kwetsbaar worden voor rampen (UNISDR) 39 | Stripalbum Strijd tegen het Water 40 | Voedselonzekerheid – World Disaster Report symposium 2011 44 | Bisfenol A: dilemma’s van wetenschappelijke onzekerheid 46 | Regionaal gekwetter: ervaringen met Twitter bij incidentbestrijding 48 | MODEX.EU: eerste lessen voor modulaire ‘EU Rapid Response Capability’ 50 | CENS2: Het gaat niet om oefenen, het gaat om trainen

Omslagfot0: Libische slachtoffers worden na aankomst op vliegveld Rotterdam overgebracht naar het Calamiteitenhospitaal in Utrecht

2

Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing december 2011

Het Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing is een tweemaandelijkse uitgave van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid van het ministerie van Veiligheid en Justitie. Het blad informeert, signaleert en biedt een platform aan bestuurders en professionals over beleidsontwikkeling, innovatie, uitvoering en evaluatie ten aanzien van nationale veiligheid en crisisbeheersing. De verantwoordelijkheid voor de inhoud van de artikelen berust bij de auteurs.

Zorg en nationale veiligheid

Witte kolom en bestuur –

ouwen aan een b hechte samenwerking 2011 gaat voor crisisbeheersers en rampenbestrijders op z’n minst de boeken in als een leerzaam jaar. De brand in Moerdijk, de ramp met de kerncentrale in Fukushima, de uitbraak van de EHEC- bacterie en de DigiNotar-crisis. Bij elke ramp blijkt hoe belangrijk multidisciplinaire samenwerking is met zowel publieke als private partners. Maar dan moet elke partij wel voldoende geëquipeerd zijn om zijn steentje bij te kunnen dragen. Dat is waarom er flink geïnvesteerd is in de geneeskundige hulpverlening bij rampen; niet in het minst door de witte kolom zelf. Met een steeds sterkere witte kolom als gevolg en met de Wet publieke gezondheidszorg 2e tranche als voorlopige bekroning.

Paul Huijts, directeur-generaal Volksgezondheid, Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Hoe hard je die witte kolom nodig hebt, heb ik als directeur-generaal Volksgezondheid mogen ervaren in 2009 tijdens de Mexicaanse griep. Een scenario dat alle ingrediënten bevatte voor een grote crisis: beslissen onder grote tijdsdruk, communiceren over onzekerheden, enorme mediaaandacht. Gelukkig was er geen regievraagstuk: de minister van VWS heeft de leiding bij grote infectieziekten (A-ziekten). In andere gevallen is het de voorzitter van de veiligheidsregio die regionaal de overige burgemeesters aanstuurt. Het is belangrijk dat er geen onduidelijkheden zijn over de regie tijdens een ramp. Bedenk dat een gezondheidscrisis altijd een bestuurlijk probleem kent. Dat hebben SARS, Mexicaanse griep, EHEC en Q-koorts ons geleerd. Het afgelasten van evenementen of het nemen van quarantainemaatregelen, zijn besluiten die de voorzitter van de veiligheidsregio neemt. Maar wie burgers belemmeringen oplegt of hen confronteert met besluiten over schaarste, kan ervan uitgaan dat er maatschappelijke onrust ontstaat. Dan dient diezelfde bestuurder de

openbare orde te handhaven. Daarom is het belangrijk dat ook de gezondheidszorg goed is ingebed in de algemene crisisstructuur. Met ingang van volgend jaar worden 25 directeuren Publieke Gezondheid benoemd. Ik adviseer bestuurders een goede relatie met deze man of vrouw op te bouwen, mochten ze elkaar nog niet goed kennen. De directeur Publieke Gezondheid kent de instellingen en zorgaanbieders in uw regio. Hij weet hoe instellingen zich voorbereiden op de aanpak van crises en heeft inzicht in hun zorgcapaciteit en -specialiteit. Hij is de ingang naar de witte kolom en tegelijkertijd de ‘witte adviseur en regisseur’ tijdens rampen en crises. Ik hoop dat u samen gaat bouwen aan een hechte samenwerking. Bij elke ramp hebben de directeur Publieke Gezondheid en de burgemeester elkaar nodig. En u wilt elkaar niet pas leren kennen als zich in de praktijk scenario’s voordoen met nieuwe dierziekten, resistente bacteriën of gemuteerde griepvirussen. Dan hebben we allemaal een probleem. Ik wens u een sterke witte kolom.


3

Zorg en nationale veiligheid Alfred van de Pol en Marieke Timmermann, VDMMP

Marianne Donker, directeur Publieke Gezondheid Ministerie van VWS

Ruth Clabbers, directeur Nationale Veiligheid Ministerie van Veiligheid en Justitie

gaan over de witte kolom Vrijwel elk type ramp kent een geneeskundige component Per 1 januari 2012 gaat de wetswijziging van de Wet publieke gezondheid 2e tranche in werking. De wijziging is bedoeld om de wet beter aan te laten sluiten op de Wet veiligheidsregio’s. Er zijn drie belangrijke wijzigingen. 1) Het aantal GGD’en wordt teruggebracht tot 25, waarbij het werkgebied gelijk wordt aan die van de 25 veiligheidsregio’s. 2) Er komt één directeur Publieke Gezondheid, die leiding geeft aan zowel de GGD- als aan de GHOR-organisatie. 3) Het bestuur van de veiligheidsregio is vanaf 2012 verantwoordelijk voor de voorbereiding op en bestrijding van een infectieziektecrisis. Grootschalige infectieziektebestrijding maakt daardoor integraal deel uit van de regionale crisisplannen van de veiligheidsregio. Bij een infectieziektecrisis is het bestuur van de regio dan verantwoordelijk voor de bestrijding van de infectieziekte èn voor de handhaving van de openbare orde en veiligheid. Een gesprek met Marianne Donker, directeur Publieke Gezondheid bij het Ministerie van VWS, en Ruth Clabbers, directeur Nationale Veiligheid van het Ministerie van Veiligheid en Justitie, over de consequenties van de wetswijziging. Volgens Marianne Donker is het sterke punt van de wetswijziging dat de voorzitter van de veiligheidsregio weet dat hij er nu over gaat. “Met de directeur Publieke Gezondheid heeft hij een goede adviseur en een eenduidig aanspreekpunt bij een gezondheidscrisis.” Ze 4

geeft aan dat de wetswijziging zorgt voor een betere verbinding tussen de publieke gezondheidszorg en de GHOR. De reguliere zorg maakt in de koude en warme fase gebruik van dezelfde expertise en dezelfde netwerken. Ze maakt de vergelijking met de basispolitiezorg en het optreden van de Mobiele Eenheid. “Dat zijn ook geen gescheiden werelden die apart worden aangestuurd.” Bestuurlijk probleem Ruth Clabbers stelt dat de wet een logisch gevolg is van alle ontwikkelingen die de witte kolom heeft doorgemaakt. In de jaren negentig werd duidelijk dat de geneeskundige ketens rammelden. De budgetten waren klein, de geneeskundige rampenbestrijding werd als een neventaak van de GGD’en gezien en de bestuurlijke betrokkenheid was gering. Het besef dat het zo niet verder kon leidde eerst tot GHOR-regio’s; daarna ontstonden de veiligheidsregio’s als multidisciplinair samenwerkingsverband. SARS en EHEC maken duidelijk dat dit soort crisistypen naast een geneeskundig probleem ook een bestuurlijk probleem vormen. “Vandaar dat we nu met deze wetswijziging een betere relatie tussen GHOR en GGD regelen. Het bestuur van de regio heeft nu alles in één hand. Bestuurders moeten beseffen dat de witte kolom van hen is. Bijna elke crisis heeft een gezondheidscomponent, bestuurders kunnen niet zonder de expertise van de witte kolom.”


Vergelijking Veiligheidsregio's en GGD-regio's 2011 incongruente gemeenten twee GGD-regio's in één veiligheidsregio regiogrenzen veiligheidsregio regiogrenzen GGD gecombineerde regiogrenzen veiligheid en GGD

Bron: Zorgatlas.nl

Sterke functionaris Beide directeuren zien nog een taak om de bestuurders sensitief te maken voor hun nieuwe witte verantwoordelijkheid. Donker schrikt soms van de geringe kennis die bestuurders hebben van de witte kolom. Ze hoopt dat de wetswijziging hierin een verandering brengt. “De bestuurders gaan er nu over. Ik hoop dat ze met ons gaan meedenken hoe we van deze wet een succes kunnen maken. Het Veiligheidsberaad en het bestuur van de GGD kunnen een sterke functionaris van de directeur Publieke Gezondheid maken. Dan moeten ze wel bereid zijn te investeren in de deskundigheid van de directeur Publieke Gezondheid, hem makkelijk toegang geven tot de bestuurders en laten aanschuiven bij de veiligheidsdirectie.” Clabbers wil de bestuurders daarbij geen inrichtingseisen opleggen. De bestuurders kunnen zelf hun regio op maat inrichten. In Nederland is veel op dezelfde

manier geregeld, maar in een veiligheidsregio geldt alleen maar dat het moet werken in de praktijk. In de koude fase kan het op papier goed geregeld zijn, maar in de warme fase moet alles klip en klaar zijn. Dat geldt ook voor de opschaling van regionaal naar landelijk niveau. Wanneer is het reguliere zorg en wanneer sluit de witte kolom aan op de nationale crisisstructuur. “Bij zogenoemde A-ziekten is dat helder, dan is er landelijke regie. Maar bij andere scenario’s is de aansluiting tussen regio en rijk, en daarmee het regievraagstuk, nog niet altijd even duidelijk. Dat betekent niet dat het Rijk altijd de regie moet overnemen, maar wel dat we (beter) moeten weten waar Rijk en regio elkaar tegenkomen bij de bestrijding van een ramp. Het moet voor iedereen duidelijk zijn wie wanneer, waar over gaat.” Het komende jaar wil Donker benutten om de directeur Publieke Gezondheid en de besturen van de veiligheids-


5


gezondheidsorganisaties. Van deze deskundigheid kan nu beter gebruik worden gemaakt. Zaken als planvorming bij een eventuele volgende grieppandemie zullen vanaf nu nog beter verlopen. VenJ herijkt momenteel vanuit de Nationale Risicobeoordeling het scenario voor de grieppandemie. “Wat hebben we geleerd van de Mexicaanse griep? Zijn er nieuwe ontwikkelingen? Levert een nieuw scenario een nieuw capaciteitsvraagstuk op? We kijken naar wat we nodig hebben om een risico te beheersen of om er zo goed mogelijk mee om te gaan. Maatschappelijke ontwrichting willen we voorkomen, dus kijken we goed naar continuïteitsvraagstukken. Denk bijvoorbeeld aan DigiNotar. We merken bij het denken in scenario’s dat nieuwe ziekten dezelfde dilemma’s opleveren als inkoop, opslag en distributie van vaccins, beschikbaarheid van IC bedden en dergelijke. Alleen bij dierziektes ligt dat anders. Daar spelen weer specifieke andere zaken, zoals de emoties rond ruimingen.” Foto: Peter Hofman

regio en de GGD te bezoeken. “Ik wil regelmatig contact met de directeuren. Wat gaat er goed en wat niet? Op basis van hun feedback wil ik hen faciliteren, zodat zij in de regio’s hun werk kunnen doen. VWS heeft geld vrijgemaakt voor opleidingen, trainingen en oefeningen (OTO), zodat de hele witte kolom zich goed kan voorbereiden op rampen.” Clabbers ziet voor de GHOR Academie een belangrijke taak weggelegd om de directeuren Publieke Gezondheid verder te begeleiden bij de ontwikkeling van hun taak, rol en competenties. De Academie moet de wereld van bestuurders en directeuren dichter bij elkaar brengen door bijvoorbeeld intervisiebijeenkomsten te organiseren over het competentieprofiel van de directeur. VenJ organiseert verder systeemoefeningen die bedoeld zijn voor het landelijk en regionaal niveau, zoals onlangs een ongeval in de kerncentrale Borssele. Beter gebruik deskundigheid Clabbers waarschuwt bestuurders dat de witte kolom niet alleen met gezondheidscrises te maken heeft. Gebleken is dat bij vrijwel elk type ramp de inzet van de witte kolom gewenst is omdat er sprake is van veel slachtoffers en/of gevaar voor de volksgezondheid. Bijvoorbeeld bij dierziekten, milieurampen of chemische ongevallen. Bestuurders kunnen deze rampen niet bestrijden zonder de expertise uit de witte kolom. Volgens Donker wordt dat nu ook eenvoudiger. Met de GHOR en GGD beschikt de bestuurder over professionals met specifieke kennis over opgeschaalde zorg en over infectieziekten. De GGD is meer ingericht op de voorbereiding van een gezondheidscrisis dan andere 6

Toereikend instrumentarium Over dierziektes heeft VWS veel contact met de landbouwpoot van het ministerie van ELI. Donker geeft aan dat de structuren die bekend zijn uit de humane zorg ook toegepast worden bij (dreiging van) uitbraken van dierlijke (infectie)ziekten. In geval van een infectiecrisis komt er normaliter een Outbreak Managementteam (OMT) bijeen, waardoor alle deskundigen aan tafel zitten. Indien nodig komt er “een bestuurlijke kop op” in de vorm van een Bestuurlijk Afstemmingsoverleg (BAO). Bij dierlijke infectieziekten kan sinds begin dit jaar ook een OMT of BAO worden ingesteld, maar dan aangevuld met dierenartsen of bestuurders uit de veeteeltsector. “Lokale bestuurders moeten de beschikking krijgen over een toereikend instrumentarium om de dierziekte te kunnen bestrijden.” Ondanks de wetswijziging blijven er volgens Donker en Clabbers aandachtspunten. Ziekenhuizen kunnen de regie en voorbereiding op rampen verbeteren, de regionale samenhang in de witte kolom is nog niet optimaal en mensen moeten leren elkaar blindelings te vinden tijdens een crisis. Goed netwerken en samenwerken in de veiligheidsregio’s is van belang. Het is geen onwil en de basisreflex om goede zorg te leveren bij een crisis is ook wel aanwezig. Maar de witte kolom is voor wat betreft financiering, cultuur en organisatie vooral gericht op het leveren van zorg en niet op het voorbereiden van rampen. In plannen, protocollen en procedures kunnen verbeterslagen worden gemaakt als het gaat om het aanpakken van een crisis. Ook het samenwerken, vooruitkijken en voorbereiden van een crisis is nog geen gesneden koek. Met de directeur Publieke Gezondheid, die een gezicht heeft naar de gezondheidszorg èn naar het bestuur, wordt de witte kolom hierin versterkt.


Sterke witte kolom met betrokken bestuur Bij het samenwerken wil Clabbers ook de burger en het bedrijfsleven betrekken. “We ontwikkelen hierover een visie. Op het gebied van veiligheid wil ik een kerntakendiscussie voeren. Bij een ramp kijkt iedereen naar de overheid en spreekt iedereen haar aan op de rol die zij speelt voor, tijdens en na een ramp of crisis. Burgers en bedrijven hebben echter ook een eigen rol en verantwoordelijkheid. Rij je als burger direct de straat uit bij een evacuatie of denk je ook nog even aan de invalide buurvrouw? Als de systemen van je bedrijf op een nieuwe manier gehackt zijn, meld je dat dan bij GOVCERT (red. informatiebeveiligings-organisatie van de overheid) of hou je de informatie voor je vanwege imago- of economische belangen, waardoor het bij andere bedrijven ook kan gebeuren? Wat kunnen en moeten burgers en bedrijven doen bij een ramp? Daar denken we over na. Met NL Alert kunnen we burgers waarschuwen en hen een duidelijk handelingsperspectief meegeven. Het probleem is dat de boodschap van de overheid door veel mensen niet wordt geloofd.

Reguliere en sociale media zijn honderd keer sneller dan een bestuurlijke lijn. Op TV wordt een deskundige tegenover de moeder van een ziek kind gezet en wordt de deskundige in twijfel getrokken. Er wordt van alles gepubliceerd. Wat moeten de mensen dan nog geloven? Wij denken na over een modernere manier van risicoen crisiscommunicatie. Maar hoe zet je sociale media in voor, tijdens of na een ramp; hoe doe je het goed? En wat doe je met iemand die zich niet laat inenten omdat hij de overheid niet gelooft, waardoor hij een besmettingsgevaar blijft? Moeten we daar een peloton ME op afsturen? Dat is niet te handhaven.“ Zowel Clabbers als Donker houden de komende tijd een vinger aan de pols. Beiden willen een sterke witte kolom, met een betrokken bestuur en een stevige directeur Publieke Gezondheid. De witte kolom kan veel bereiken door te investeren in elkaar kennen en te weten waar elkaars belangen liggen. Zoals beide ministeries nu samenwerken, zo moet het ook kunnen tussen witte kolom en bestuurders.

Foto: Peter Hofman


7

Zorg en nationale veiligheid dr. Geertruid M.H. Marres, chirurg Jeroen Bosch Ziekenhuis, onderzoeker Calamiteitenhospitaal en Universitair Medisch Centrum Utrecht kolonel-arts Johan de Graaf, commandant Centraal Militair Hospitaal, tevens lid Raad van Bestuur Calamiteitenhospitaal

Het Calamiteitenhospitaal, rampen en grootschalige opvang als routine

Het Calamiteitenhospitaal is een noodvoorziening die het merendeel van het jaar een slapend bestaan heeft. Op het eerste gezicht een ondoelmatig gebruik van middelen, gezien de tegenwoordige noodzaak van efficiency en kostenreductie in de reguliere gezondheidszorg. De vraag naar de positie en toegevoegde waarde laat zich dan ook periodiek horen, met de behoefte tot herijking van nut en noodzaak van deze unieke voorziening.

27 juni 2011, Spoed Eisende Hulp UMC Utrecht. Even na acht uur in de ochtend ontvangt de dienstdoende traumatoloog een melding van een brand in het zorgcentrum de Geinsche Hof te Nieuwegein. Het Calamiteitenhospitaal mag een groot aantal slachtoffers verwachten met mogelijk ernstig inhalatietrauma en brandwonden. De traumatoloog activeert de belboom waarmee de medewerkers worden opgeroepen voor de openstelling van het noodhospitaal. Binnen 30 minuten arriveren de eerste slachtoffers. Van de 148 geëvacueerde bewoners zijn alle 49 slachtoffers die ziekenhuiszorg behoefden naar het Calamiteitenhospitaal gebracht, opgevangen en behandeld. Hiervan werden negen patiënten opgenomen op de Intensive Care.

Een onverwacht groot aantal slachtoffers bij een ramp of incident plaatst hulpdiensten voor een grote uitdaging. Ook al zijn rampen en incidenten plotseling en onverwacht, er kan wel degelijk op geanticipeerd worden. Want ondanks het feit dat ze (zullen) verschillen in type, omvang en aard van de verwondingen, zijn er bepaalde medische en organisatorische problemen die rampen en incidenten gemeen hebben. De hectiek gecombineerd met de hoeveelheid slachtoffers dreigen de herkenning en behandeling van kritiek gewonde patiënten te vertragen. Per definitie overstijgt het aanbod de standaard zorgvoorzieningen van ziekenhuizen in kwalitatief en/of kwantitatief opzicht. De

8

opvang van dergelijke patiënten interfereert tevens met de zorg voor de reguliere patiënten in de ziekenhuizen. Daarnaast blijken het ontbreken van overzicht over de slachtoffers en de gebrekkige mogelijkheid tot informatie-uitwisseling tussen de partners in de rampenopvang terugkerende barrières voor het leveren van een optimale respons.1 Optimale zorg bieden in een dergelijke situatie vereist dan ook voorbereiding, samenwerking en een andere benadering dan reguliere traumazorg. Andere omstandigheden, andere zorg(en) Medische zorg voor een onverwacht groot aantal slachtoffers is niet vergelijkbaar met behandeling van patiënten zoals in reguliere traumazorg in slechts opgeschaalde proporties. Het vereist een verandering in benadering en instelling. In de reguliere traumazorg worden vrijwel alle gewonde patiënten opgevangen in ziekenhuizen waar uitgebreid tijd en middelen kunnen worden ingezet voor de evaluatie en zorg voor elke individuele patiënt. Bij rampen of grote incidenten is deze mogelijkheid er niet. De opvang en behandeling zijn dan gericht op de hele groep in plaats van op het individu. Daarvoor moeten diegenen uit de groep die het meest kritiek gewond zijn snel en met voorrang behandeld worden. Triage – het identificeren van die patiënten die het eerst en met spoed behandeld moeten worden – en het verkrijgen van overzicht spelen hierbij een hoofdrol.2 De adequaatheid waarmee dit gebeurt is direct gerelateerd aan uitkomst en mortaliteit.3

1

Inspectie Openbare Orde en Veiligheid i.s.m. Inspectie voor de Volkgezondheid, Poldercrash 25 februari 2009, Den Haag 2009.

2

M.S. Baker, ‘Creating order from chaos: part I: triage, initial care, and tactical considerations in mass casualty and disaster response’, in: Mil Med. 2007 Mar; 172 (3), 232-236.

3

E.R. Frykberg, J.J. Tepas 3rd, ‘Terrorist bombings. Lessons learned from Belfast to Beirut’, in: Ann Surg. 1988 Nov; 208 (5), 569-576.


Calamiteitenhospitaal Met de bouw van het Centraal Militair Hospitaal heeft het Ministerie van Defensie eind jaren tachtig van de vorige eeuw een noodvoorziening ingericht binnen het voormalige Academisch Ziekenhuis Utrecht. Primair bedoeld voor de opvang van grote groepen militaire slachtoffers uit de diverse inzetgebieden. Door het uitbreken van de Golfoorlog in 1990 werd deze voorziening verder geprofessionaliseerd. In toenemende mate werd het hospitaal van belang geacht voor de opvang van civiele slachtoffers. Door een succesvolle civiel-militaire samenwerking tussen het Centraal Militair Hospitaal (CMH) en het Universitair Medisch Centrum Utrecht (UMC Utrecht) werd deze voorziening ook gereed gemaakt voor de opvang van groepen civiele patiënten. In het voormalige atoomvrije bunkercomplex op de begane grond van het UMC Utrecht is tegenwoordig dan ook sprake van een modern en goed geoutilleerd ziekenhuis. Het Calamiteitenhospitaal beschikt over 300 bedden, triage- en behandelruimten, röntgen voorzieningen, drie operatiekamers, Intensive Care-bedden, mediumen low care-verpleegunits en ruimtes geschikt voor isolatie van patiënten met infectieziekten. Met het Calamiteitenhospitaal heeft Nederland een unieke voorziening: een permanente, gereserveerde faciliteit om acuut gestructureerde opvang te bieden aan groepen slachtoffers van een ramp of incident. De infrastructuur en werkwijze van het Calamiteitenhospitaal zijn ingesteld op triage en creëren van overzicht over groepen slachtoffers om daarmee snel de juiste behandeling te kunnen bieden aan de juiste patiënten. Het feit dat het ziekenhuis wordt vrijgehouden voor dergelijke zorg garandeert beschikbaarheid. Uitgebreide faciliteiten zijn direct binnen handbereik. Binnen een kwartier kan het ziekenhuis opstarten en het is binnen een half uur klaar om 100 tot 300 patiënten te triëren en te behandelen. Daarmee wordt ook de impact die grote aantallen gewonden kunnen hebben op de reguliere zorg, ingeperkt. De reguliere zorg is dusdanig gericht op efficiënt gebruik van

middelen dat er heden ten dage geen sprake meer is van een overcapaciteit om dit zo maar op te vangen, zeker niet zonder bedreiging van de continuïteit van zorg aan andere patiënten. Er zijn vijf scenario’s voor de inzet van het Calamiteitenhospitaal: 1. Oorlog(sdreiging), crisis of conflictmanagement waarbij grote aantallen militaire slachtoffers moeten worden opgevangen. 2. Incidenten in het buitenland waarbij groepen Nederlandse slachtoffers (burger of militair) repatriëring en medische zorg behoeven. 3. Specifieke calamiteiten, aanslagen of grote ongevallen in Nederland, die de reguliere opvangcapaciteit te boven gaan. 4. Internationale medische zorg voor behandeling van buitenlandse slachtoffers. 5. Quarantaine zorg voor patiënten met een bijzondere infectieziekte (bijvoorbeeld SARS).

Eind oktober 2011 krijgt de Nederlandse regering het verzoek slachtoffers van de vrijheidsstrijd in Libië op te behandelen. Het aanbod van slachtoffers overstijgt de lokale mogelijkheden aldaar door de verwoesting van het zorgsysteem en de infrastructuur en de beperkte mogelijkheden voor specialistische behandeling. Een medisch team van het UMC Utrecht en het CMH selecteert slachtoffers ter plaatse en in een week worden vijftig slachtoffers naar het Calamiteitenhospitaal getransporteerd en in isolatie opgevangen. Na triage en initiële behandeling, het afnemen van kweken en opstellen van het behandelplan, worden de slachtoffers in samenwerking met de traumacentra verspreid naar andere ziekenhuizen in Nederland. Een grote groep civiele slachtoffers uit een oorlogsgebied is op deze wijze gecoördineerd opgevangen, zonder verdringing van de reguliere zorg in Nederland.


9


onaal en zo nodig met de inzet van troepen bij te dragen aan vrede en veiligheid. Dit maakt hooggekwalificeerde en gegarandeerde opvang van militaire slachtoffers noodzakelijk, ook voor de groepsgewijze verwerking van incidenten, mentale ondersteuning en opvang van familieleden.

UMC Utrecht oefening 2010 20 jaar ervaring Evaluatie van inzet in de afgelopen twintig jaar4 laat zien dat het Calamiteitenhospitaal voor de eerste vier scenario’s in staat is adequate, groepsgewijze spoedzorg te bieden voor burgers en militairen, zowel bij nationale als internationale incidenten. Het vijfde scenario van quarantaine zorg voor een bijzondere infectieziekte heeft zich nog niet voorgedaan. Groepsgewijze, gestructureerde opvang heeft voordelen voor veel facetten van deze speciale zorg: het krijgen en behouden van overzicht, snelle behandeling, quarantaine, logistiek, registratie, communicatie, beveiliging, emotionele ondersteuning en opvang van familie en media. Diverse openstellingen van het Calamiteitenhospitaal, alsook gevallen waarin het juist niet voor opvang werd gebruikt, illustreren het nut en de noodzaak van opvang van gerepatrieerde patiënten in isolatie. Een groot deel van hen bleek besmet met MRSA of andere multi-resistente bacteriën. Wat betreft nationale incidenten laat het recente voorbeeld van de opvang na een ernstige brand in verpleeghuis de Geinsche Hof de meerwaarde van een dergelijke voorziening zien. Binnen een half uur na verzoek om openstelling, werden de eerste patiënten opgevangen en direct behandeld. Het overzicht bleef behouden en de aanrijroute was eenduidig en kon worden afgezet. De impact op de reguliere zorg was zodoende nihil. De ervaring leert dat het Calamiteitenhospitaal in de afgelopen jaren vooral is opengesteld voor civiele slachtoffers. Toch beschouwt ook het ministerie van Defensie dit als een noodzakelijke voorziening. Door de missies in gebieden met veel geweld, wordt Defensie geconfronteerd met de mogelijkheid van grote groepen militaire slachtoffers die door gevechtsacties, bermbommen of soms verkeersongevallen gewond raken. De Nederlandse regering heeft de ambitie om internati4

10

Civiel gezien zijn rampen met grote groepen slachtoffers gelukkig relatief zeldzaam. De waarschijnlijkheid van het optreden van een ramp met grote groepen slachtoffers lijkt laag. De impact is echter enorm, of het nu een ramp in Nederland betreft of in het buitenland. Daarbij is er geen duidelijke grens bij welk aantal de capaciteit van de reguliere zorg wordt overschreden. De belasting van een ramp wordt bepaald door diverse factoren zoals het aantal slachtoffers, de degradatie van de infrastructuur, beschikbare zorgvoorzieningen en geoefendheid van de hulpverleners ter plaatse. Het is aannemelijk dat ziekenhuizen in Nederland bij rond de honderd slachtoffers over onvoldoende middelen beschikken om veel slachtoffers op te vangen en tijdig te behandelen. Dit zal leiden tot een forse verstoring van de reguliere zorg op het gebied van continuïteit, tijdigheid en kwaliteit. De inzet van het Calamiteitenhospitaal richt zich echter niet alleen op incidenten, aanslagen en effecten van oorlog of gevechtshandelingen. Door het grote aantal Nederlanders dat verblijft in het buitenland en de toename van (natuur)rampen zullen ook steeds vaker Nederlanders betrokken zijn bij een ramp. Het gecoördineerd en groepsgewijs repatriëren en opvangen van grote groepen slachtoffers legt een forse druk op het reguliere zorgsysteem. Daarbij is de capaciteit voor geïsoleerde opvang in verband met potentiële besmettingen beperkt.

UMC Utrecht oefening 2010

G.M.H. Marres, Disaster Medicine: from preparedness to follow up – Thesis. Alle gepubliceerde artikelen hierin zijn online beschikbaar via http://igitur-archivelibraryuunl/search/searchphp?language=nl&qry=marres (Hst 2-5). 2011. : Giledeprint; 2011.


Plan, Do, Check, Act Ieder jaar vinden er diverse oefeningen plaats in het Calamiteitenhospitaal om de snelle inzetbaarheid te garanderen. Alle zorgprofessionals en het ondersteunend personeel worden getraind om als geïntegreerd team te kunnen optreden onder bijzondere omstandigheden. Zodoende is de opvang van rampen in het Calamiteitenhospitaal de norm, zonder dat het leidt tot verstoring van de reguliere bedrijfsvoering. Jaarlijks vindt er een grote ketenoefening plaats, om de aansluiting tussen de verschillende schakels binnen en buiten het calamiteitenhospitaal te beoefenen. Evaluaties leiden tot aanpassingen en verbeteringen. Enkele aanbevelingen voor de toekomst naar aanleiding van de evaluatie van de openstellingen4 zijn: • Verbetering van de positionering in de regionale en nationale procedures Voor nationale incidenten zou het Calamiteiten hospitaal breder ingezet kunnen worden. Tijd tot adequate behandeling speelt hierin een grotere rol dan de afstand van het incident tot het Calamiteitenhospitaal. Inzet hoeft niet altijd te betekenen dat alle slachtoffers van een incident naar het Calamiteitenhospitaal gaan. Juist samenwerking met de traumacentra, die T1 (kritiek gewonde) slachtoffers kunnen opvangen, en het Calamiteitenhospitaal, dat dan de zorg kan dragen voor de grotere aantallen T2 en T3 slachtoffers, zou een goede verdeling kunnen geven. Uit eerder onderzoek is gebleken dat toename van het aantal niet kritiek gewonde patiënten in traumacentra de kwaliteit van zorg juist voor kritiek gewonde slachtoffers in gevaar brengt.5 • Voortzetting van toegewijde tijd en personeel voor training, onderzoek en ontwikkeling Slechts door goede voorbereiding en training van het personeel wordt de opvang van grote groepen slacht offers onder rampenomstandigheden de norm en draagt het bij aan de overlevingskans van individuele slachtoffers. • Verbetering van de decontaminatiefaciliteiten Tot op heden beschikt het Calamiteitenhospitaal nog niet over een eigen voorziening voor ontsmetting van CBRN-slachtoffers. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van de beschikbare capaciteit bij brandweer en politie. De tijdige ontplooibaarheid vanuit de brandweer sluit echter niet aan bij de tijdige openstelling van het Calamiteitenhospitaal en zou door prioriteitstelling niet per definitie gegund hoeven te worden aan de

UMC Utrecht oefening 2010

inrichting. Bij diverse testen en oefeningen is de meerwaarde gebleken. • Implementatie van gestandaardiseerde scoringssystemen voor letsels bij grote ongevallen en rampen. Dit verbetert de mogelijkheid tot evaluatie en vergelijkbaarheid daarvan met andere studies. • Uitbreiding van de registratiesystemen naar de prehospitale setting Het Calamiteitenhospitaal heeft voor intern gebruik een slachtoffer volgsysteem.6 7 Dit biedt een oplossing voor de typische problemen in informatie(uitwisseling) bij incidenten en rampen. Om registratie en overzicht van de slachtoffers vanaf het begin voor alle partners in de rampenopvang mogelijk te maken, is een online Slachtoffer Volgsysteem ontwikkeld4. Nut en noodzaak Het Calamiteitenhospitaal voorziet in de middelen en systematiek om grote groepen slachtoffers in korte tijd gestructureerd op te vangen en te behandelen. Zoals in het verleden diverse malen is bewezen, is deze noodvoorziening een belangrijke schakel binnen het middelenpalet van de Nederlandse rampenopvang. De sleutels tot het succes zijn samenwerking en preparatie. Het Calamiteitenhospitaal bestaat dankzij de multidisciplinaire samenwerking tussen het Centraal Militair Hospitaal, het UMC Utrecht en het Nationaal Vergiftigingen Informatie Centrum en werkt samen met externe partners binnen en buiten de traumaregio Midden-Nederland. Preparatie op rampen gebeurt door periodieke (keten)oefeningen, het evalueren van daadwerkelijke openstellingen en het updaten van protocollen en draaiboeken. Net zoals de vangrails op de snelwegen niet is bedoeld voor alle auto’s, maar voor die ene die uit de bocht vliegt, biedt het Calamiteitenhospitaal garanties voor goede zorg bij onverwachte calamiteiten, ook al verwacht niemand uit de bocht te vliegen.

5

A. Hirshberg, B.G. Scott, T. Granchi, M.J. Wall Jr., K.L. Mattox, M. Stein, ‘How does casualty load affect trauma care in urban bombing incidents? A quantative analysis’, in: J Trauma 2005 Apr, 58 (4), 686-693; discussion 94-95.

6

G.J. Noordergraaf, J.H. Bouman, E.J. van den Brink, C. van de Pompe, T.J. Savelkoul, ‘Development of computer-assisted patient control for use in the hospital setting during mass casualty incidents’, in: Am J Emerg Med. 1996 May; 14 (3), 257-261.

7

J.H. Bouman, R.J. Schouwerwou, K.J. van der Eijk, A.J. van Leusden, T.J. Savelkoul, ‘Computerization of patient tracking and tracing during mass casualty incidents’, in: EUR J Emerg Med. 2000 Sep; 7 (3), 211-216.


11


Zorg en nationale veiligheid: een Europees perspectief Marc Sprenger, directeur European Centre for Disease Prevention and Control , Stockholm

Foto: ECDC

Het European Centre for Disease Prevention and Control (ECDC) richt zich vooral op infectieziekten. We moeten waakzaam zijn, efficiënt en effectief, want er blijft voortdurend behoefte aan surveillance, risico vaststelling en wetenschappelijk advies. Een sterke, betrouwbare verdediging tegen infectieziekten is een bescherming voor de gezondheid van alle Europeanen. Wij werken samen met dertig EU/EEA landen, de Europese Commissie en andere belanghebbenden. Het ECDC ondersteunt en faciliteert de samenwerking tussen betrokken partijen. Uiteindelijk moet de burger daar beter van ‘blijven’. De ontwikkelingen rondom SARS vormden het laatste kantelpunt in de uiteindelijke beslissing om in 2005 het ECDC op te richten, want een betere afstemming op EU niveau was nodig. De autonomie van de landen is niet toereikend voor de nationale veiligheid als het om wereldwijde infectieziekten gaat. Het thema zorg en nationale veiligheid vraagt - in een breder perspectief - om een korte schets van de Europese context van de infectieziektenbestrijding. Elke lidstaat heeft een eigen verantwoordelijkheid en autonomie om de zorg in te richten. Er is geen kaderrichtlijn infectieziektenbestrijding op Europees niveau, zoals er bijvoorbeeld wel een kaderrichtlijn luchtkwaliteit bestaat. Er bestaan wel grensoverschrijdende afspraken over de epidemiologische surveillance and melding van bepaalde infectieziekten (beschikking 2119/98/EC). Op deze basis is een Early Warning and Response System (EWRS) ontwikkeld dat door het ECDC wordt beheerd. Alle lidstaten kunnen hierin 24 uur

12

per dag melding maken van potentieel bedreigende uitbraken, zodat andere lidstaten en de Europese Commissie vroegtijdig op de hoogte zijn en maatregelen kunnen nemen. Het ECDC is een expert organisatie die de lidstaten en de Commissie mede ondersteunt door het bepalen van risico’s op het gebied van infectieziekten: risk assessment. De lidstaten verschillen nogal in hun mogelijkheden om infectieziekten te bestrijden, zowel op financieel gebied als qua kennis, kunde en menskracht. Volgens het subsidiariteitsprincipe is de infectieziektebestrijding (risk management) een zaak van het land zelf, al kan het ECDC op verzoek daarbij wel ondersteuning geven met expertise en via de netwerken. Ongetemde problemen Over welke soorten bedreigingen gaat het in internationaal perspectief? Infectieziekten vallen naar mijn besef in de categorie ‘ongetemde problemen’. Op een enkele uitzondering na, zoals de uitroeiing van pokken, blijven infectieziekten altijd wereldwijd aanwezig. Het is een onzichtbare vijand die voortdurend in een bekende of een nieuwe vorm de gezondheid bedreigt. Op nationaal niveau wordt dat gevaar onderkend doordat elke lidstaat een soort volksgezondheidsinstituut bezit, dat ook de beschikking heeft over vaak dure laboratoriumcapaciteit. Die is absoluut nodig om de ziekteoorzaak vast te stellen en verder te karakteriseren. Hoe zien die ongetemde problemen eruit als je wat nader kijkt? De mogelijkheid van een wereldwijde uitbraak van besmettelijke ziekten zoals influenza is één soort ongetemd probleem. Hoe ernstig is de uitbraak van de griep, de gewone seizoensgriep, of een pandemie? Wat weten we ervan en vooral ook, wat zijn de onzekerheden en de onbekendheden? Want altijd hebben we te maken met onzekerheid. Wij zijn op zoek naar een onzekere veiligheid. Een globale bedreiging vraagt om doordachte nationale plannen. De ‘pandemic preparedness’ plannen zijn voor de Europese Commissie een strategisch gezondheidsonderwerp. Het ECDC organiseert workshops en brengt landen en experts bij elkaar om de nationale plannen uit te wisselen, kritisch te bekijken en te verbeteren. En daarbij hoort ook het actueel houden van de plannen.


Tijdens een influenza uitbraak brengt het ECDC informatie over de ernst en de omvang bij elkaar op Europees niveau, waardoor een beter beeld ontstaat over de dreiging. De risico inschatting door het ECDC kan door alle landen gebruikt worden en draagt bij aan een gebalanceerde informatievoorziening op nationaal niveau. Burgers zoeken veiligheid en gezaghebbende opinies, onderbouwde risico inschattingen en handelingsopties. Burgers zoeken die op allerlei plekken en via allerlei kanalen. Een eenduidige boodschap op Europees niveau kan beleidsmakers ondersteunen bij het maken van interventiekeuzes en daarbij passende communicatiemiddelen. Uitbraken in de een of andere vorm van veel voorkomende of sporadische ziekten vormen een andere groep van ongetemde problemen. Van de griep weten we dat die elk seizoen komt, maar van andere ziekteverwekkers weten we dat niet. De recente E. coli uitbraak in Noord Duitsland (EHEC) geeft aan dat onze voedselketen altijd

een kwetsbare serie schakel zal zijn, en steeds meer naarmate de distributieketens globaler worden. Omdat virussen en bacteriën blijven veranderen vormen ze soms een nieuw en tot dan toe onbekend gevaar. En als evolutie ‘ontembaar’ is, dan geldt dat voor infectieziekten waarschijnlijk net zo zeer. Hoewel de uitbraak uiteindelijk vooral een Duits probleem bleek te zijn, waren de eerste berichten zo alarmerend dat het ECDC alarmfase 1 afkondigde en zo extra capaciteit inzette om daarmee op de Europese dimensie van de uitbraak te kunnen reageren. Niet alle landen bleken de microbiologische capaciteit te hebben om de nieuwe, vrijwel onbekende en uiterst agressieve stam te kunnen typeren. Het werken met Europese referentielaboratoria is daarom noodzakelijk. Op Europees niveau moet voldoende microbiologische capaciteit beschikbaar zijn ten dienste van de nationale veiligheid van lidstaten. Zeker gezien de economische situatie lijkt een toenemende Europese samenwerking onontkoombaar. Vertrouwen en solidariteit dienen hand in hand te gaan


13


vragen een internationaal overzicht en strak nationaal en specifiek beleid. En niet alleen een plan, maar ook de uitvoering en handhaving door nationale inspecties. En dan zijn er nog andere sluipende gevaren van bijvoorbeeld de vergrijzing, de klimaat effecten en indirecte gevolgen van de sociaal economische status die de aanpak van infectieziektenzorg verder gaan beïnvloeden.

Het ECDC zetelt in Stockholm

Foto: ECDC

met heldere afspraken en goede netwerken. Het ECDC speelt een grote rol bij deze supranationale coördinatie. Nederland kan in dit verband een belangrijke rol spelen en daar ben ik als directeur van het ECDC erg blij mee. En als voormalig directeur generaal van het RIVM ben ik daar trots op. Sluipende gevaren Andere ontembare problemen liggen op het gebied dat ik de sluipende gevaren zou willen noemen. HIV/AIDS is een voorbeeld waarbij de dreiging niet voorbij gaat en de risico’s van verdere verspreiding door onverantwoord gedrag soms weer lijken toe te nemen. Sluipend is ook het gevaar van de onopgeloste tuberculose problematiek, nationaal soms slechts van beperkte omvang, maar op Europees niveau niet te verwaarlozen. Zeker omdat er steeds meer infecties worden veroorzaakt door bacteriën die resistent zijn tegen antibiotica. Antimicrobiële resistentie is een sluipend gevaar met het risico op een plotselinge verergering van de problematiek. Als we nu niet echt gaan doen wat we al veel langer weten, dan dreigt een serieuze terugval in de mogelijkheden tot behandeling van infecties. In ziekenhuizen is dat in het bijzonder het geval. Hoewel Nederland het op zich goed doet, heeft het vrije verkeer van personen in Europa gevolgen voor de structuur van de zorg. ECDC’s netwerken zijn een onmisbare schakel om gegevens uit te wisselen en helaas hoort daar ook bij dat er gewaarschuwd moet worden, want niet alle ziekenhuizen in alle landen hebben de zorg voor resistente infecties onder controle. Patiënten die in het buitenland zijn behandeld vragen soms extra voorzorgen. Import en export van infectieziekten

14

Vaccinatie Het Rijks Vaccinatie Programma is op dubbele wijze een zaak van nationale veiligheid. Het aanbod van gratis kindervaccinaties heeft geleid tot een hoge vaccinatiegraad waardoor een grote mate van bescherming voor de hele bevolking ontstaat, dus ook onder de niet gevaccineerden. Een hoog aantal individuele vaccinaties krijgt op die manier een nationale dimensie, bescherming op populatieniveau. Maar we verliezen weer terrein. Wat nu in Europa speelt is de afname van vaccinaties in sommige landen, waardoor bijvoorbeeld mazelen weer toeneemt. Met bijna 30.000 gevallen van mazelen ‘exporteert’ Europa nu mazelen naar de USA en Canada, die praktisch mazelenvrij waren. Het verlies van vertrouwen in vaccinaties is een serieus probleem. Kinderziekten zijn niet zo onschuldig, zeker niet bij oudere kinderen en jong volwassenen. Op Europees niveau wordt gewerkt om specifieke bevolkingsgroepen te vaccineren, met name de moeilijk bereikbare groepen. Maar er is een breed vertrouwen nodig, want anders wordt mazelen van een nationaal probleem in Frankrijk of Engeland of Roemenië tot een Europese bedreiging; ook dat is een (inter)nationale werkelijkheid. Sociale verschillen Er komt steeds meer bewijs dat gezondheidsverschillen gerelateerd zijn aan sociaal economische achterstanden. Nationale veiligheid en zorg zijn geen abstracte begrippen, maar er gaan kwetsbare groepen achter schuil. Dat betekent dat communicatie over risico’s en wat je zelf kunt doen nog belangrijker wordt. De hoogopgeleiden vinden hun weg wel. Het is een nationaal, maar ook een Europees probleem: het bereiken van verschillende doelgroepen. Ook dat lijkt een ontembaar probleem, maar het is geen optie om de strijd op te geven. Wij lopen misschien niet voorop, maar we onderkennen het belang van sociale media en trachten die actief toe te passen. Op infectieziektengebied kan elk moment iets gebeuren. Dat is de kracht van een onbekende dreiging, die de moeilijkheid schept om daar verstandig op te reageren. Een Japanse collega zei: een ramp gebeurt opnieuw als we de vorige ramp weer vergeten zijn. Zorg en nationale veiligheid mogen niet vergeten worden en verdienen daarom meer dan ooit ook internationale aandacht.



Een toekomstbestendige verbinding tussen ‘De sleutel tot succesvol leiderschap is invloed, niet autoriteit’ – Kenneth Blanchard Frank Klaasen, voorzitter directie GGD Zuid-Limburg, vicevoorzitter GGD Nederland en voormalig voorzitter GHOR Nederland Martin Smeekes, directeur GHOR Noord-Holland Noord en bestuurslid GHOR Nederland Foto: Peter Hofman

De chemieramp in Moerdijk, de zedenzaak in het Hofnarretje en de vuurwerkramp in Enschede: zaken die grote maatschappelijke onrust veroorzaken. Ook onderwerpen uit de publieke gezondheidszorg, zoals de Mexicaanse griep en de Q-koorts, staan hoog op de maatschappelijke en politieke agenda. Een dergelijke ramp of crisis is zowel een geneeskundig als een bestuurlijk probleem. Bij rampen met veel slachtoffers of bij een grieppandemie staan de gezondheidszorg en veiligheid in nauwe relatie tot elkaar. De maatschappelijke impact van een ramp is bovendien erg groot door de snel veranderende maatschappij. Beelden van en berichten over een ramp worden via social media sneller verspreid, dus ook de mogelijke risico’s. Nieuwe directeur Publieke Gezondheid Om adequaat op al deze ontwikkelingen in te kunnen spelen, verandert de Wet publieke gezondheid (Wpg). Per 1 januari 2012 treedt de gewijzigde Wpg in werking, om de Wet publieke gezondheid en de Wet veiligheidsregio’s (Wvr) beter op elkaar aan te laten sluiten. De invoering van de functie directeur Publieke Gezondheid (DPG), die de aansturing van GGD (Wpg) en GHOR (Wvr) in zich verenigt, is onderdeel van deze wetswijziging. De DPG is lid van de directie van de veiligheidsregio en geeft leiding aan twee organisaties, GHOR en GGD. Het bestuur heeft hiermee één duidelijk aanspreekpunt. Het brengt de

advisering over gezondheidsaspecten richting bestuurders, zowel regulier als opgeschaald, zowel inhoudelijk als organisatorisch, in één hand. De DPG is een volwaardige gesprekspartner van de vierhoek en voorziet de vierhoek van integrale advisering namens de witte kolom bij rampen en (gezondheids)crises. Daarbij is het uitgangspunt dat opgeschaalde zorg het verlengstuk is van reguliere zorg. De directeur PG is niet alleen verantwoordelijk voor ketenregie (GHOR), maar heeft ook zelf een belangrijke uitvoerende organisatie met slagkracht tot zijn beschikking (GGD). In de praktijk wordt de functie van DPG op verschillende manieren vorm gegeven. MD traject Leiderschap in publieke gezondheid De Wet publieke gezondheid is een belangrijke stap in het verbinden van twee werelden, wit en bestuurlijk. Om de directeuren PG voor te bereiden op hun nieuwe functie is het Management Development traject Leiderschap in publieke gezondheid gestart. Het traject is een eerste stap in de voorbereiding van de DPG op zijn complexe functie. Op termijn zal, net als bij brandweer en politie, een masteropleiding in gezondheid/ veiligheid een instapvereiste worden voor het vervullen van de functie op strategisch niveau. Het gaat om een gezamenlijk initiatief van GGD Nederland en GHOR

Nederland, in samenwerking met de GHOR Academie, de academies voor leiderschap en voor crisisbeheersing en de Netherlands School of Public & Occupational Health (NSPOH). Het MD traject kan uitgroeien tot een kweekvijver voor toekomstige directeuren PG. Als uitgangspunt is het competentieprofiel van de directeur PG genomen. Van de DPG wordt verwacht dat hij of zij inhoudelijk van verschillende markten thuis is. Ook is het van belang om bestuurlijk, richting veiligheidsbestuur en het GGDbestuur, te kunnen opereren. Daarnaast moet de DPG in staat zijn om beïnvloedend te netwerken en zich (meer) te richten op externe ontwikkelingen. De ketensamenhang binnen zorg en veiligheid is van groot belang, de DPG zorgt voor balans in de veiligheidsregio. Multidisciplinair en mono moeten met elkaar in balans zijn. De DPG is zowel adviseur als leider tijdens een crisis. Tijdens de verschillende modules wordt ingegaan op al deze competenties die de nieuwe directeur in zich moet verenigen. Daarnaast is veel ruimte om van elkaar leren en ervaring uitwisselen. Met ingang van 1 januari kunnen de DPG’en dan ook goed voorbereid aan de slag en zijn ze als collectief beter voorbereid op rampen en crises en kunnen zij hierin daadkrachtiger optreden. Het succes van de DPG hangt niet alleen af van de individuele directeur in de regio, maar juist van het collectief van directeuren.


15

Zorg en nationale veiligheid Erwin de Hamer, senior beleidsmedewerker, directie Nationale Veiligheid, Ministerie Veiligheid en Justitie

“ We moeten niet op elkaars stoel gaan zitten” Roel Coutinho is een veel besproken en druk man. Ik spreek hem tussen twee afspraken door, terwijl hij op weg is naar zijn volgende afspraak. Veel besproken blijkt ook wel uit het aantal hits dat hij op Google heeft: circa 24.5000 resultaten. Hij is vooral op het internet onderwerp geweest van felle discussie over nut een noodzaak van vaccinatieprogramma’s. Sinds 2005 is hij directeur van het Centrum voor Infectieziektebestrijding (CIb), onderdeel van het RIVM. Het CIb heeft een regierol bij de bestrijding van infectieziekten. Het CIb coördineert bij een dreiging of bestrijding van een uitbraak. Ook adviseert het CIb de minister van VWS en professionals. Daarvoor was hij directeur van de GGD in Amsterdam. Hij maakte in de jaren tachtig van de vorige eeuw naam bij de bestrijding van AIDS, een toen nieuw en levensbedreigend virus.

Infectieziekten waren niet voorbij. Daarnaast was infectieziektebestrijding vooral lokaal georganiseerd. Het ontbrak aan coördinatie op nationaal niveau.” Waarom maakte u toen de overstap van de GGD Amsterdam naar het nog op te richten CIb? “Het CIb was natuurlijk een boeiende en nieuwe uitdaging. Ik behoorde zelf tot degenen die hadden aangedrongen op de komst van dat centrum. Als je dan wordt gevraagd om dat centrum te gaan leiden is dat “an offer you can’t refuse”.” Wie is eigenlijk uw opdrachtgever? “Dat is de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Wij worden grotendeels gefinancierd vanuit zijn subsidie. Daarnaast hebben we inkomst uit onderzoek en derde geldstromen, bijvoorbeeld vanuit de Europese Unie.”

Prof. Roel Coutinho Kan een voorzitter van een veiligheidsregio een beroep op u doen? Zijn antwoord is duidelijk. “Infectieziektebestrijding is een lokale aangelegenheid. Wij werken niet in opdracht van of voor een bepaalde regio. De voorzitter heeft daarvoor zijn eigen GGD. In beginsel werken wij in opdracht van de minister naast de zaken die wij zelf aanzwengelen.” Denken buiten stramienen

Foto: RIVM

An offer you can’t refuse U hebt vanaf 2005 leiding gegeven aan de start van het CIb. Waarom moest het centrum er toen komen? “Het besef dat het probleem van epidemieën zou blijven bestaan, was aanmerkelijk gegroeid. De uitbraak van het SARS-virus maar ook de dreiging van biologische oorlogsvoering heeft daaraan bijgedragen. 16

In een eerder interview deed u een pleidooi om bij de bestrijding van een influenzapandemie te denken buiten stramienen. In de praktijk zien we dat juist voor een grieppandemie in elke veiligheidsregio draaiboeken worden geschreven. Is dat niet in tegenspraak met elkaar?” “Draaiboeken zijn zinvol, maar het lijkt een beetje uit de hand te zijn gelopen. De neiging bestaat om met steeds uitgebreidere draaiboeken te komen. Dat snap ik. Er is altijd een streven naar meer controle. Maar je moet altijd rekening houden met het onverwachte. Men vraagt mij wel eens wat ik van de toekomst verwacht. Dan is mijn antwoord dat je je op bepaalde zaken kunt voorbereiden, maar we zijn de afgelopen decennia steeds met onverwachte uitbraken geconfronteerd. Je moet rekening houden met grote onzekerheden. Dat roept om voorzichtigheid, want de mate


Maar kan de volksgezondheid op termijn niet in gevaar komen wanneer steeds meer mensen besluiten af te zien van vaccinatie? “Bij de discussie over baarmoederhalskanker zag je dat wij in het RIVM uitgingen van een rationele discussie. Meisjes moesten zich laten inenten voor een mogelijke ernstige ziekte in de verre toekomst. Er was geen acute noodzaak. In alle discussies zie je dat de emotionele dimensie steeds meer opgeld doet. Het beeld kan echter snel wisselen. Dat zagen we bij de Mexicaanse griep. Eerst enorm verzet tegen vaccinatie met gebruikmaking van alle mogelijke argumenten en emoties. Maar na een paar sterfgevallen onder jongeren in Nederland sloeg de stemming opeens om.” Bij een oplaaiende discussie lijkt agressie steeds vaker een rol te spelen. Hebt u daar nooit last van gehad? “Dat valt wel mee. Ik ben een keer bij een discussiebijeenkomst in de Rode Hoed over de inenting tegen de Mexicaanse griep zowel verbaal als fysiek bedreigd. Ik moest toen wegvluchten. Die verharding is wel pijnlijk. Op internet lees je soms de raarste dingen. Dat is absoluut een onaangename ontwikkeling.” Man met een missie

van onvoorspelbaarheid is groot. Uiteindelijk gaat het erom hoe goed je structuur is, hoeveel kennis je hebt en of je een netwerk hebt om juist een antwoord te helpen vinden op die onverwachte dingen.” Wetenschap ter discussie Nu we dit interview hebben, speelt de affaire Stapel. Professor Diederik Stapel, hoogleraar sociale psychologie, blijkt een hoop vaak opzienbare onderzoeken uit zijn duim te hebben gezogen. Deze affaire is niet goed voor het beeld van de wetenschapper. Op het internet liepen de discussies hoog op over de vaccinatie tegen de Mexicaanse griep en baarmoederhalskanker. Het advies van de wetenschapper lijkt niet meer klakkeloos te worden aanvaard? “U moet begrijpen dat de affaire Stapel iets geheel anders is. Zijn gedrag is een hoge uitzondering. De wetenschap en de wetenschapper stonden lang hoog op een voetstuk. Maar mensen gaan steeds meer zelf lezen en hun eigen conclusies trekken. Het internet heeft daarbij een grote rol gespeeld. Internet is fantastisch maar je moet wel onderscheid kunnen maken tussen serieuze en niet-serieuze informatie. Vandaar dat ik ervoor pleit dat wetenschappers veel meer naar buiten treden om hun kennis op begrijpelijke wijze aan de man te brengen.”

In 2011 kreeg u van de Nederlandse Vereniging van Ziekenhuizen de NVZ-penning vanwege uw grote betrokkenheid en internationale bekendheid. U werd daarbij getypeerd als “een man met een missie en een man die ergens in gelooft”. Dat leidt direct tot de vraag wat uw missie is? Hij moet even lachen. “Ik heb me altijd ingezet voor de infectieziektebestrijding en gestreden voor verbetering. Mijn betrokkenheid bij het CIb is daar een voorbeeld van. Ik heb daarom altijd geprobeerd om dingen op poten te zetten en heb daar mijn energie aan gegeven. Dat is sinds dertig jaar mijn strijd geweest. Mijn inzet in de bestrijding van pokken, AIDS, en de Mexicaanse griep is steeds met hetzelfde doel voor ogen gevoerd.” Professor Coutinho, nog een laatste vraag: als u een boodschap aan bestuurders mocht geven, welke is dat dan? “Ik zou zeggen tegen de bestuurders dat ze zich goed op de hoogte moeten stellen. Maak gebruik van deskundig advies. Maar er is wel een strenge en bewuste scheiding tussen bestuurders en deskundigen. Dat zagen we in de besluitvorming rond de Q-koorts. De bestuurder moet snappen wat de inhoudelijke kant is van het probleem. Bestuurders en wetenschappers moeten niet op elkaars stoel gaan zitten en respect tonen voor elkaars rol. Dat geldt ook voor wetenschappers. Zij moeten niet op de stoel van de bestuurder gaan zitten. Een bestuurder heeft een eigen en andere verantwoordelijkheid.” Er worden nog wat aanwijzingen aan de chauffeur gegeven en hij heeft zijn volgende bestemming bereikt. Een druk bezet man. Met een missie!


17

prof. dr. ir. Marjolein van Asselt, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR)

Over de verdeling van verantwoordelijkheid voor fysieke veiligheid Op 12 april 2011 verzocht minister Donner de WRR om een reflectie te geven op de mogelijkheden voor een generiek risicobeleid op het gebied van de fysieke veiligheid, met een kleinere rol voor de overheid. Tevens verzocht hij om aanknopingspunten aan te geven voor het doorbreken van de zogenoemde risicoregelreflex en de reflex om de verantwoordelijkheid bij de overheid te leggen. Op 28 november presenteerde Marjolein van Asselt namens de WRR het advies aan de minister.

voor elke aantasting van de fysieke veiligheid verantwoordelijk worden gehouden. Tegelijkertijd zal niemand ontkennen dat de overheid een rol heeft ten aanzien van fysieke veiligheid. Dus de vraag is: wat moet de overheid doen en wat kan van bedrijven en burgers worden verwacht? De voorliggende reflectie gaat in de kern over die vraag. Er is geen simpel antwoord op deze moeilijke vraag, die in elk tijdsgewricht weer opnieuw gesteld zal moeten worden. De zorg voor fysieke veiligheid vergt evenwichtskunst. Uit het verzoek om reflectie is duidelijk dat in elk geval minister Donner bezorgd is dat de balans te veel uitslaat naar de overheid. Biedt wetenschappelijke kennis aanknopingspunten en mogelijkheden die kunnen helpen bij het zoeken naar een nieuw evenwicht in de verdeling van verantwoordelijkheid voor fysieke veiligheid? Ik zal drie boodschappen uit onze reflectie toelichten: 1) pas op met regelreflex-denken, 2) benut schadevoorziening als perspectief en 3) spreek de overheid aan op systeemverantwoordelijkheid.

Inleiding Het kabinet, bij monde van minister Donner, heeft gevraagd om de reflectie die de WRR vandaag presenteert. Risico’s zijn niet uit te sluiten en onzekerheid is een blijvend gegeven in een samenleving die inzet op innovatie. Ondanks alle inspanningen van overheid, bedrijfsleven en burgers, op individueel, lokaal, nationaal, Europees en internationaal niveau, zullen we ook in de toekomst naar alle waarschijnlijkheid te maken krijgen met extreme weersomstandigheden, overstromingen, dier- en plantziekten, epidemieën, problemen met gevaarlijke stoffen en voedselveiligheid, gevaarlijke branden en ongelukken door constructiefouten. Incidenten en schade zijn dus - helaas - onvermijdelijk. Het is onterecht de overheid in algemene zin daarop af te rekenen op het optreden daarvan: de overheid kan niet 18

Regelreflex-denken Als incidenten in een risicosamenleving onvermijdelijk zijn, dan is één van de vragen: hoe om te gaan met incidenten? Zeker in een mediasamenleving is het omgaan met incidenten heel moeilijk voor politici, bestuurders en ambtenaren. Het is belangrijk dat te erkennen. Allerlei voetangels en valkuilen liggen op de loer. En natuurlijk zijn er voorbeelden van uitwassen in de reactie van de overheid op incidenten. Niemand ontkent dat de vuurwerkramp uitmondde in stringente weten regelgeving. Maar is dat een patroon of de uitzondering op de regel? Voor elk voorbeeld is een tegenvoorbeeld te geven. Wij concluderen in onze reflectie dat er in het domein van fysieke veiligheid onvoldoende onderzoek is naar de politiek-bestuurlijke follow-up van incidenten om te kunnen vaststellen of er sprake is van het patroon dat in het verzoek om reflectie de regelreflex wordt genoemd. Anders gezegd: er is onvoldoende wetenschappelijk bewijs om te stellen dat de overheid op incidenten per definitie overreageert met onzinnige of contraproductieve weten


Risico - onzekerheid continuüm

regelgeving. Het is dus niet ondenkbaar dat het in de praktijk met die overbodige regels enorm meevalt. Het regelreflex-denken draagt er juist aan bij dat als zich een incident voordoet de ogen eenzijdig op de overheid gericht zijn. De discussie over de bestuurlijke omgang met incidenten wordt nu vooral gevoerd in termen van falend bestuur: ofwel er is een incident gebeurd en dat wordt de overheid verweten ofwel de overheid zou falen in haar reactie op het incident. Dus het regelreflex-denken draagt bij aan het beeld van een overheid die faalt in het domein van fysieke veiligheid. Is dat terecht? Mede dankzij decennia van overheidsinterventies is Nederland een redelijk veilig land. Helpt het om in het huidige tijdsgewricht ook in dit domein de overheid neer te zetten als een falende overheid? Levert dat veiligheidswinst op? Of gebeurt misschien het omgekeerde? In het regelreflexdiscours wordt weten regelgeving bij voorbaat gediskwalificeerd als middel om veiligheidswinst te boeken. Maar in het domein van fysieke veiligheid functioneren regels ook als gestolde kennis en kan het stellen van regels risiconemende bedrijven juist ontlasten in hun verantwoordelijkheid voor fysieke veiligheid. Dan hoeven bedrijven niet zelf in allerlei veiligheidskennis te investeren. Dus het is onverstandig om alleen maar in termen van regeldruk naar weten regelgeving rondom fysieke veiligheid te kijken. Samengevat: er is onvoldoende bewijs voor het regulier optreden van een regelreflex, het draagt eraan bij dat discussies over fysieke veiligheid in het teken van de eeuwig falende overheid staan en het zet bij voorbaat regelgeving in een kwaad daglicht, terwijl het verstandig is het kind niet met het badwater weg te gooien. Dus kantel het perspectief: erken dat, zeker als er doden zijn gevallen, de schade aanzienlijk is en de maatschappelijke onrust groot, het doordacht omgaan met incidenten heel, heel moeilijk is. En stel vervolgens de vraag: Wat telt als goed bestuurlijk gedrag? En wat vergt het? Wat valt er te oogsten van politiek-bestuurlijke ervaring met incidenten? Wordt er op de goede manier geleerd van incidenten? Zet de goede voorbeelden centraal, zodat u consequent communiceert dat enerzijds incidenten onvermijdelijk zijn en anderzijds dat de overheid er wel lessen uit trekt als

dat kan en moet. Kantel dus het perspectief: van het bewijzen van slecht bestuur naar het stimuleren van goed bestuur. Daarmee wordt het zwaartepunt verlegd van de aanleiding van beleid (incidenten) naar het doel ervan: veiligheidswinst. Met de kanteling van het perspectief wordt de aandacht verlegd van incidenten als het centrale thema naar risico’s en onzekerheid en voorzieningen voor schade. Schadevoorziening Dat brengt mij bij de tweede boodschap: schadevoorziening als perspectief. Wie betaalt de prijs voor veiligheid, en als het dan toch mis gaat, de rekening van de schade? Onder schadevoorziening verstaan we alle voorzieningen en arrangementen die tot doel hebben schade te voorkomen, te beperken en te dekken. Het is een manier om vanuit de situatie achteraf na te denken over hoe de verantwoordelijkheden vooraf te verdelen. Worden alle partijen voldoende geprikkeld om schade te vermijden, te beperken en af te dekken? Wij stellen dat het raadzaam is om juist vooraf na te denken over schadevoorziening. Als een brand in een chemisch bedrijf gewoed heeft, een overstroming voor natte voeten heeft gezorgd of als de meer sluipende schade als gevolg van blootstelling aan gevaarlijke stoffen eindelijk aan het licht komt, is het daarvoor te laat: dan zal de rekening betaald moeten worden. Ervaringen uit het verleden laten zien dat bedrijven en burgers die slachtoffer worden, niet altijd adequaat verzekerd zijn voor de eigen schade en ook niet of onvoldoende in staat zijn die schade zelf te dragen. Of de schade is onverzekerbaar. Of de aansprakelijk gestelde schadeveroorzaker blijkt een kale kip. Dat alles leidt tot ongedekte schade en die rekening wordt zeker voor een deel uit publieke middelen betaald, linksom of rechtsom. Als schadevoorziening van tevoren beter geregeld is, kunnen ellenlange maar onbevredigende juridische procedures in de toekomst worden vermeden. En wordt er minder beslag gelegd op publieke middelen om schade af te dekken. Terugdenkend vanuit schadevoorziening komen partijen in beeld met wie de overheid verantwoordelijkheid zou kunnen delen: potentieel benadeelden (burgers, bedrijven


19

Foto: WRR

en de overheid zelf als ‘eigenaar’ van het publieke domein), potentiële schadeveroorzakers, verzekeraars en kredietverstrekkers. Er moet dus niet alleen naar het bedrijfsleven gekeken worden als potentiële schadeveroorzaker, maar ook als belanghebbende. Burgers hebben als het gaat om fysieke veiligheid meestal maar beperkte mogelijkheden het gevaar te vermijden. Toch zou het mooi zijn als burgers zich beter bewust zouden zijn van omgevingsrisico’s. Wie van u heeft risicokaart.nl wel eens bekeken? Daarop kunt u op postcodeniveau zien welke omgevingsrisico’s bekend zijn. Het zou goed zijn als burgers in geval van fysieke onveiligheid weten wat ze kunnen of moeten doen om de schade te beperken. Nu is oefenen voor calamiteiten vooral een zaak van professionals. De burger krijgt de boodschap “blijft u vooral rustig zitten, dit is maar een oefening”. Burgers kunnen ook baat hebben bij een verzekering voor schade. Dit worden directe of first party-verzekeringen genoemd: de verzekerde verzekert zich voor zijn eigen schade. Via de route van aansprakelijkheid, die heel veel tijd en moeite kost, staan burgers namelijk meestal met lege handen. Dat geldt ook voor bedrijven die gedupeerd zijn. Draagvlak voor dergelijke directe verzekeringen vereist wel dat risiconemende bedrijven en de overheid ook verantwoordelijkheid nemen. Het is wat moeilijk uit te leggen dat potentiële slachtoffers zich goed moeten verzekeren en risiconemende bedrijven niet… In Nederland is er alleen een verplichting voor aansprakelijkheidsverzekering voor bestuurders van motorvoertuigen en jachtbeoefenaars, voor kerncentrales, olietankers en voor medisch onderzoek op mensen. Het gevolg daarvan is dat er bedrijven zijn met serieuze 20

risico’s, die onvoldoende eigen vermogen hebben en toch maar voor 1 à 2,5 miljoen euro verzekerd zijn voor aansprakelijkheid. Dat bedrag is vergelijkbaar met het bedrag waarvoor u en ik als privépersoon voor aansprakelijkheid verzekerd zijn. Dat is bij een serieuze aantasting van de fysieke veiligheid nog niet eens een druppel op de gloeiende plaat. Laat ik de vuurwerkramp in herinnering roepen: mei 2000, 22 doden, ruim 900 gewonden en de totale schade wordt geschat op 684 miljoen euro. Het bedrijf waar het vuurwerk lag opgeslagen, was voor ruim 1 miljoen euro verzekerd, dat is ongeveer 0,2% van het schadebedrag… En het bedrijf ging ook failliet, dus er viel ook niet meer te halen dan het verzekerde bedrag. Daar tegenover staat de Bijlmerramp: de luchtvaartmaatschappij en de vliegtuigbouwer hadden wel voldoende verzekeringsdekking en eigen vermogen. Zij keerden bijvoorbeeld aan alle slachtoffers binnen de gevarenzone een volledige schadevergoeding uit (naar Amerikaans recht). Bedrijven zijn niet alleen in beeld als potentiële schadeveroorzakers, maar ook als belanghebbenden, zowel in de enge zin (eigen schade) als in bredere zin. Dat noemen we in onze reflectie de exportwaarde van fysieke veiligheid. Incidenten met voedselveiligheid hebben consequenties voor de reputatie van het Nederlandse voedsel en een breed uitgemeten ongeluk met gevaarlijke stoffen slaat terug op de hele chemiesector. De goeden lijden dus onder de kwaden, ook omdat zorg voor fysieke veiligheid geld kost. Bedrijven die hun verantwoordelijkheid voor fysieke veiligheid niet nemen hebben een oneerlijk concurrentievoordeel. Volgens ons is het belangrijk oog te


hebben voor bedrijven die wel echt werk maken van fysieke veiligheid en te zien dat ook brancheorganisaties daar een voortrekkersrol in vervullen. Zie bijvoorbeeld het actieplan “Veiligheid voorop” van VNO-NCW met vier brancheorganisaties in de chemie, de gegroeide praktijk van NEN-normen en het actieplan voor constructieve veiligheid dat is opgesteld door de bouwsector. Ook verzekeraars en kredietverstrekkers hebben belang bij bedrijven die schade vermijden, beperken en afdekken. En zij kunnen daar ook een rol in spelen. Het is dus raadzaam hen meer te betrekken bij het nadenken over risico’s, het verkennen van onzekerheid en het organiseren van schadevoorziening. Tegelijkertijd is het ook belangrijk te erkennen dat er free riders zijn. Ook de dreiging van faillissement en strafrechtelijke vervolging bij serieuze schadeveroorzaking blijkt niet altijd een voldoende prikkel. In dat geval, zoals bij de legionella-uitbraak (1999), de vuurwerkramp (2000), de Nieuwjaarsbrand (2001) en de brand bij ChemiePack in Moerdijk (2011), loopt de route via aansprakelijkheid dood: voor de overheid èn voor benadeelde burgers en bedrijven. Ferme politieke taal achteraf over schuld, helpt dan niet meer. Dus het is zaak de primaire verantwoordelijkheid voor fysieke veiligheid bij risiconemende bedrijven te beleggen, anders betalen benadeelden in het bijzonder en de samenleving in brede zin daarvoor de prijs. Het is een politieke vraag of men de rekening die de overheid nu betaalt voor ongedekte schade te hoog vindt. Maar in elk geval kan de vraag worden opgeworpen of de huidige praktijk risiconemende bedrijven voldoende prikkelt om hun verantwoordelijkheid voor fysieke veiligheid te nemen. Juist om bedrijven die wel hun verantwoordelijkheid nemen een eerlijk speelveld te bieden is het belangrijk dat free riders stevig aangesproken en aangepakt worden. Dan stimuleert de overheid dat bedrijven eerlijk en veilig zaken kunnen doen. Langs die lijn komt de verantwoordelijkheid van de overheid in de zin van vergunningverlening, handhaving en toezicht ook in beeld. Overheden kunnen in de vergunningverlening de reputatie van het bedrijf op het terrein van fysieke veiligheid meenemen. Het denken vanuit schadevoorziening biedt ook een basis om bij bedrijven waar het schort aan veiligheidscultuur harder op te treden, wetende dat in die gevallen de weg van aansprakelijkheid achteraf geen soelaas zal bieden. Zo’n lik-op-stuk aanpak kan overigens heel goed samengaan met een op vertrouwen gebaseerd regime voor bedrijven die hun verantwoordelijkheid voor veiligheid wel nemen. Het is niet of-of, maar èn-èn. Schadevoorziening als perspectief levert dus concrete aanknopingspunten en opties op voor het nadenken over de verdeling van verantwoordelijkheid voor fysieke veiligheid.

Rol van de overheid We zijn via schadevoorziening al aangekomen bij het derde thema: de rol van de overheid. Wat mag van de overheid verwacht worden? Ik ben begonnen met de stelling dat het onterecht is de overheid af te rekenen op incidenten: de overheid kan niet voor elke aantasting van de fysieke veiligheid verantwoordelijk worden gehouden. Maar wat mag dan wel van de overheid worden verwacht? In de reflectie wijzen we erop dat de overheid in veel gevallen zelf in de positie is om actief in te vullen wat gerekend wordt tot ‘normaal gevaar’. De overheid is niet verplicht tot een tegemoetkoming in de schade van burgers en bedrijven: in principe draagt iedereen zijn eigen schade. Bij elke schade kan de overheid zelf bepalen of ze, afgezien van het vangnet van de sociale zekerheid, als reddingsboei optreedt. Nog belangrijker is dat de overheid verantwoordelijkheden kan benoemen, delen en toewijzen: ze kan het bedrijfsleven en burgers verleiden of verplichten bepaalde verantwoordelijkheid op zich te nemen. Waar het regelreflex-denken eenzijdig gericht is op de rol van de overheid bij specifieke incidenten of risico’s, komt in een perspectief dat uitgaat van schadevoorziening juist de systeemverantwoordelijkheid van de overheid centraal te staan. Systeemverantwoordelijkheid betekent dat van de overheid verwacht wordt dat die moeite doet om de verantwoordelijkheden voor fysieke veiligheid zo goed mogelijk te beleggen. Daarbij gaat het dan niet om het beleggen van die verantwoordelijkheid als het kwaad als is geschied, maar om vooraf na te denken wie risico’s kan beperken en onzekerheid kan verkennen. Het zwaartepunt verschuift dus van de overheidsverantwoordelijkheid voor incidenten naar de manier waarop de overheid, bedrijfsleven en burgers omgaan met risico’s en onzekerheid. In de reflectie geven we de overheid nog een aantal handreikingen mee voor het verbeteren van de omgang met risico’s en onzekerheid. Slot Natuurlijk heb ik in dit bestek niet op alles kunnen ingaan wat we in het advies hebben opgeschreven. Ik hoop dat dit voorproefje – 1) pas op met regelreflex-denken, 2) benut schadevoorziening als perspectief en 3) spreek de overheid aan op systeemverantwoordelijkheid – smaakt naar meer. En ik hoop namens de WRR dat het een bijdrage levert aan het beoefenen van evenwichtskunst.

Minister Donner zegde in zijn reactie toe binnen enkele maanden met een kabinetsreactie op het WRR-rapport te komen. Verder zal, omdat zich bij het in de praktijk omgaan met incidenten ook indringende politiek-bestuurlijke uitdagingen voordoen, de Raad voor het Openbaar Bestuur in de loop van 2012 handvatten voor die praktijk uitwerken. Het advies is te downloaden via www.wrr.nl


21

Els Broekhuijzen, projectleider oefening Indian Summer, Nationaal Crisiscentrum, Ministerie van Veiligheid en Justitie

Kernongeval in Borssele

De grote nationale crisisoefening van

2011

In de nacht van 12 op 13 oktober 2011 hield Nederland de adem in. Hoe erg zouden de gevolgen zijn van de kernramp die op 12 oktober de kerncentrale van Borssele had getroffen? Minister Verhagen had aan het begin van de avond in een persverklaring bekend gemaakt dat er moest worden geëvacueerd en geschuild…

CdK Karla Peijs en Koos Schouwenaar (Veiligheidsregio Zeeland)

Verloop van de oefening Dat was de stand van zaken halverwege de tweedaagse nucleaire crisisoefening die in oktober werd gehouden. Doel was het beoefenen van de algemene crisisbeheersingsstructuur ‘van hulpverlener tot minister’ en het beoefenen van de adviesstructuur die na ‘Tsjernobyl’ speciaal voor kernongevallen in het leven werd geroepen, de Eenheid Planning en Advies nucleair (EPAn). Vooral de bestuurlijke lijnen werden geoefend. De oefening had maar een kleine operationele component, alleen het beoefenen van de meetstrategie. 22

De oefening startte op de ochtend van 12 oktober met een stroomstoring in Zeeland, waarbij ook de kerncentrale van Borssele werd getroffen. De ‘handlangers’ van de oefenleiding in de kerncentrale brachten in de loop van de dag een aantal situatierapporten uit, waaruit duidelijk werd dat er problemen waren met de koeling van de kern, en dat de situatie steeds verder uit de hand liep. Twee lozingen van radioactieve stoffen waren het gevolg. Gelukkig meldde de kerncentrale aan het eind van de dag dat de koeling was hersteld. ‘s Nachts werd er niet doorgeoefend. De tweede dag nam de dreiging in de kerncentrale snel verder af. De eerste oefendag draaide vooral om het omgaan met de dreiging en het al dan niet nemen van de directe maatregelen, zoals schuilen, slikken van jodium tabletten en evacueren. De meetwagens van de brandweer, het RIVM en Defensie werden het veld in gestuurd, bijgestaan door de Spurfuchsen van Defensie. De deskundigen in de EPAn en de achterliggende ‘Back-offices’ Radiologische informatie (BORI) en Geneeskundige informatie (BOGI) maakten een inschatting van het gevaar en de mogelijke ontwikkelingen, en schreven adviezen. De regionale en nationale bestuurders namen besluiten over de te nemen maatregelen. “Zelden heb ik me zo afhankelijk gevoeld van technische adviezen” reageerde Erik Akerboom, voorzitter van de Interdepartementale Commissie Crisisbeheersing (ICCb). Dilemma’s waren onder andere: wat te doen met omliggende bedrijven die miljoenenschade oplopen door een noodstop, wat te doen met de schepen in de haven, het wel of niet afsluiten van de Westerschelde, drinkwaterbesmetting, e.d. Dit kon realistisch geoefend worden doordat raffinaderij Zeeland Refinery, havenbedrijf Zeeland Seaports, drinkwaterbedrijf Evides en België ook meespeelden. De tweede oefendag werd besteed aan de effecten van de lozingen. Besluiten werden genomen over verder evacueren en/of terugkeren, wat te doen met besmet voedsel en vee, wat te adviseren aan de mensen die nog aanwezig zijn in het gebied, hoe om te gaan met aangeboden hulp uit het buitenland, etc.


Leden van de Eenheid Planning en Advies Nucleair (EPAn) in aktie

De Landelijke Operationele Staf (LOS) werd ingesteld en kwam bijeen om te adviseren over de operationele kant van de evacuatie, en om de nodige bijstand te regelen. Zeer belangrijk was uiteraard het samenspel tussen regio en Rijk, en tussen de Veiligheidsregio’s Zeeland en Midden West Brabant. Ondermeer via videoverbindingen werden de contacten onderhouden. Op het Landelijk Crisis Management Systeem (LCMS) kon men het verloop van de gebeurtenissen volgen. “Het overleg tussen Zeeland en Den Haag kan beter” vond Koos Schouwenaar, voorzitter van de Veiligheidsregio Zeeland (VRZ). Akerboom sprak zijn waardering uit voor het optreden van de Zeeuwen. “Ze wachten niet op Den Haag, maar gaan gewoon aan de slag”. Crisiscommunicatie Grote uitdaging lag in de crisiscommunicatie. Het Nationaal Voorlichtingscentrum (NVC) had als tegenspeler een mediaresponscel die de journalistieke wereld naspeelde

en zorgde voor online krantenberichten, TV journaals, radio-uitzendingen en een eindeloze stroom twitterberichten, die op een mediawebsite werden geplaatst. Er was zowel in Zeeland als in Den Haag een cameraploeg actief die interviews afnam. In de journaals verschenen (nagespeelde) bezorgde burgers, Kamerleden en deskundigen, die zorgden voor de nodige kritiek en vragen. Vanuit de overheid werd gereageerd met berichten (conform crisis.nl) en twitterberichten die op de website werden geplaatst. De voorzitter van de VRZ Koos Schouwenaar, Commissaris van de Koningin Karla Peijs en vice premier Maxime Verhagen verschenen in de TV journaals. Nieuw in deze oefening was het werken met een klein (20 personen) burgerpanel, dat het scenario niet kende, maar mee kon kijken op de mediawebsite. Zij reageerden met vragen (een ‘Postbus 51-functie’) en twitterberichten. Regelmatig werd dit panel met een enquêteformulier bevraagd op hun beleving van de overheidscommunicatie. Ook nieuw was dat al op de middag van de tweede oefendag een nafaseteam aan de slag ging. Dit was onderdeel van het interdepartementale project waarin een strategie voor de nafase wordt ontwikkeld. Deelnemers In totaal oefenden er 39 (onderdelen van) organisaties mee met zo’n 700 spelers. Naast de al genoemde organisatoren en private partijen deden bijna alle ministeries mee, hun regionale diensten zoals de Douane, Openbaar Ministerie en Rijkswaterstaat, de crisisstaf van de Commissaris van de Koningin, het Waterschap De Scheldestromen en de Veiligheidsregio Midden West Brabant. De oefenorganisatie bestond uit ruim 100 personen.

Overleg tussen de ministers Opstelten, Schippers en Verhagen

Voorbereiding De oefening was een samenvoeging van de tweejaarlijkse grote nationale oefening van het ministerie van BZK en de periodieke nucleaire stafoefening van het ministerie van VROM, beiden gepland in 2011. Door de krachten te bundelen werd efficiënt gebruik gemaakt van de beschikbare middelen en werden de betrokken ministeries niet meer dan nodig belast. Belangrijkste partner in de organisatie was de Veiligheidsregio Zeeland.


23

De voorbereidingen van de oefening vonden plaats te midden van veel nieuwe ontwikkelingen. Door de departementale herindeling in 2010 kwamen het kernenergiedossier en de crisisbeheersingorganisatie voor kernongevallen op andere ministeries terecht. De verantwoordelijkheidsverdeling moest opnieuw worden vastgesteld. In de regio kwam er als gevolg van de Wet op de Veiligheidsregio’s (Wvr) een andere rolverdeling tot stand tussen de burgemeester van Borsele en de voorzitter van de VRZ. De naderende oefening zette druk op deze discussies; de afspraken moesten voor de oefening tot stand komen om de nieuwe rolverdeling te kunnen oefenen. De eerste indruk van Mark Dierikx, ICCb-lid namens het voor kernenergie verantwoordelijke Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie: “Zo’n oefening maakt zichtbaar dat bij een nucleair ongeval twee soorten crisisorganisaties bij elkaar moeten komen. Dat kan eenvoudiger”. Ook de ramp in Fukushima had invloed op de voorbereidingen. Voor het eerst in zijn vijfentwintig jarig bestaan moest de EPAn in het echt in actie komen. En iedereen die bij de crisisbeheersing in Nederland betrokken is, kon lering trekken uit de ontwikkeling van de ramp en de aanpak daarvan.

24

Evaluatie Minister Opstelten: “Indian Summer was belangrijk voor het kabinet om periodiek de crisisstructuur te beoefenen. Ook de samenwerking met de regio is cruciaal. Er is door iedereen hard gewerkt en er is realistisch geoefend, daar gaat het om zodat we kunnen leren en verbeteren.“ De oefening wordt door Berenschot geëvalueerd. Het evaluatierapport zal naar verwachting begin 2012 klaar zijn en dan samen met een Kabinetsreactie naar de Tweede Kamer worden gestuurd.

Het Adviesteam bijeen


EPAn en nationale crisisstructuur zoals beoefend tijdens Indian Summer

Schematische weergave Eenheid Planning en Advies Nucleair

De Eenheid Planning en Advies nucleair (EPAn) De EPAn is een interdepartementaal opgericht landelijk expertisenetwerk waarin de nucleaire kennis en deskundigheid van instanties en instituten bij elkaar komt en adviezen worden opgesteld. In de EPAn zijn ook de ministeries vertegenwoordigd die verantwoordelijk zijn voor stralingsbeschermende maatregelen. Afkortingen in organigram MCCb Ministeriële Commissie Crisisbeheersing ICCb Interdepartementale Commissie Crisisbeheersing NCC Nationaal Crisiscentrum DCC Departementaal Coördinatiecentrum NVC Nationaal Voorlichtingscentrum LOCC/LOS Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum/ Landelijke Operationele Staf

EPAn FO Eenheid Planning en Advies nucleair Front Office BORI Back Office Radiologische Informatie BOGI Office Geneeskundige Informatie KFD Kernfysische Dienst KNMI Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut RWS/WD Rijkswaterstaat/ Waterdienst KWR Watercycle Research Institute RIVM/LSO Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu/ Laboratorium voor Stralings onderzoek VWA Voedsel- en Warenautoriteit RIKILT Instituut voor Voedselveiligheid cGM centrum Gezondheid en Milieu NVIC UMCU Nationaal Vergiftigingen Informatiecentrum Universitair Medisch Centrum Utrecht


25

Foto’s: GOVCERT.NL

Het tiende GOVCERT.NL Symposium: in vertrouwen kennis delen GOVCERT.NL

Het afgelopen GOVCERT.NL Symposium op 15 en 16 november was een bijzondere gebeurtenis. Tien jaar GOVCERT.NL is op zich al iets om bij stil te staan: onder het motto ‘Decade of challenges’ werd in het Rotterdamse WTC teruggekeken op tien jaar cyber security. In die tien jaar groeide GOVCERT.NL uit tot een toonaangevend Computer Emergency Response Team (CERT) in een wereld waarin informatiebeveiliging steeds belangrijker wordt. Per januari gaat het Nationaal Cyber Security Centrum (NCSC) van start, waar GOVCERT.NL de basis van vormt. Een goede reden om op het symposium niet alleen terug, maar ook vooruit te kijken.

De gebeurtenissen van de laatste maanden leveren veel gespreksstof onder de symposiumgangers. De DigiNotar-crisis en Lektober liggen nog vers in het geheugen. Voor wie dat laatste heeft gemist: Webwereld riep oktober uit tot ‘Maand van het privacylek’ en publiceerde de hele maand door lekken bij websites van overheidsorganisaties en bedrijven. Op de dag voor het symposium start de Nederlandse Vereniging van Banken – toevallig? – een publiekscampagne over phishing. Cyber security is hot and happening, en staat hoog op de politieke agenda. Community De aankomende start van het Nationaal Cyber Security Centrum hangt in de lucht. Alle partijen die gaan deelnemen in dit centrum zijn vertegenwoordigd: wetenschappers, bedrijven, politie, defensie en andere overheidsorganisaties. De sprekers en bezoekers vormen een weerspiegeling van het netwerk dat GOVCERT.NL in de loop der jaren heeft opgebouwd. De 26

community van CERTs (computer emergency response teams) is een hecht en wereldwijd netwerk, dat intensief contact onderhoudt. Maar het is goed om niet alleen per mail en telefoon, maar ook in levende lijve contact te hebben. In vertrouwen kennis delen is altijd het belangrijkste doel van het symposium geweest. Opening van het symposium Sinds augustus valt GOVCERT.NL onder de politieke verantwoordelijkheid van de minister van Veiligheid en Justitie. In zijn openingsspeech kijkt minister Opstelten terug op bewogen maanden. Begin van dit jaar maakte het kabinet de Nationale Cyber Security Strategie bekend, met de vorming van de Cyber Security Raad als eerste concrete resultaat. Publieke en private partijen werken samen aan de digitale veiligheid van Nederland. De affaire rond de certificaten van DigiNotar werkte als katalysator voor deze publiekprivate samenwerking: ‘elk nadeel heeft zijn voordeel’. Op basis van deze ervaringen ziet de minister met vertrouwen de opening van het


Rop Gonggrijp

Ross Anderson

Minister Opstelten tijdens zijn openingsspeech

Nationaal Cyber Security Centrum (NCSC) tegemoet. Met GOVCERT.NL in het team krijgt de samenwerking van wetenschap, bedrijfsleven en overheid een stevige basis. Cyber Security Raad In aansluiting hierop interviewt spreekstalmeester Nick Witchell enkele leden van de Cyber Security Raad: Erik Akerboom (NCTV), Ben Voorhorst (TenneT) en Michel van Eeten (TU Delft). Ze zijn tevreden over het functioneren van de Raad tot nu toe, en ze verwachten veel van het nieuwe NCSC. Erik Akerboom benadrukt dat het een echt centrum wordt: een centrale plaats waar kennis en kunde van verschillende partijen samenkomen. En ook een centrum dat de coördinatie op zich neemt als er opgetreden moet worden. Want optreden zal nodig zijn, alle leden zien een groei van incidenten. Volgens Michel van Eeten bestaat er ‘geen veiligheid zonder incidenten’. Ben Voorhorst zegt dat in de laatste anderhalf jaar veel bedrijven de ogen hebben geopend, ‘things will go wrong’. Maar wat zijn dan de grote bedreigingen? In december verschijnt het eerste Dreigingsbeeld Cyber Security. Op basis hiervan stelt de Raad prioriteiten en doelen. Van Eeten is uitgesproken positief over de oplossing van de DigiNotar crisis, en ook Erik Akerboom is niet ontevreden. Hij zegt dat er al veel lessen uit getrokken zijn. Het viel hem bijvoorbeeld op hoe moeilijk het was de frauduleuze certificaten te traceren bij overheidsorganisaties, en hoeveel specialisten er nodig waren om ze te vervangen. De Cyber Security Raad werkt vooral stevig aan de bewustwording wat betreft cyber security. De leden werken er hard aan die bewustwording de komende maanden op een hoger plan te brengen, om te beginnen bij alle aangesloten organisaties.

Parallelsessies De plenaire presentaties worden beide dagen afgewisseld met presentaties in parallelsessies. Sprekers uit binnen- en buitenland behandelen uiteenlopende thema’s. Veel over techniek natuurlijk: onderzoekers uit de wetenschap en het bedrijfsleven behandelen actuele dreigingen, kwetsbaarheden en issues in beveiliging. Werken in de cloud, beveiliging van gsm’s, spyware en authenticatie om er enkelen te noemen. In elke van de vijf zalen komt een ander thema aan de orde. Zoals Law enforcement, met ‘no publicity’ sessies die dieper ingaan op de bestrijding van cybercrime en de juridische implicaties. De maatschappelijke betekenis van cyber security komt naar voren in presentaties over privacy en sociale media, en over de economische kanten van beveiliging. Ook veel aandacht voor het nieuwe Nationaal Cyber Security Centrum, dat volop in de steigers staat. En uiteraard deed GOVCERT. NL zelf verslag van het verloop van de DigiNotar-crisis, met ruimte voor een stevige discussie. Het kwetsbare ecosysteem internet Een opvallende presentatie werd verzorgd door Ross Anderson, professor aan de Cambridge University. Hij hield een verhandeling over het ‘ecosysteem’ dat internet heet. We maken allemaal gebruik van internet, maar er komt geen systeembeheerder aan te pas. We staan er niet bij stil dat het een uiterst kwetsbaar netwerk is. Vooral als je bedenkt dat er allerlei belangrijke systemen aan gekoppeld zijn, zoals betaalsystemen, sociale netwerken en advertentienetwerken. Internet is niet alleen kwetsbaar voor iets duidelijks als een stroomstoring, maar er zijn ook economische bedreigingen. Want is het huidige businessmodel van internet service providers wel houdbaar op de lange


27

Interview met drie leden van de Cyber Security Raad. Van links naar rechts: conference speaker Nick Witchell, voorzitter Erik Akerboom, Ben Voorhorst en Michel van Eeten

termijn? Wat gebeurt er als de kosten voor netwerken groeien, en alleen grote aanbieders overblijven? Wat als beveiliging een (te) grote kostenpost wordt? We hebben eigenlijk heel weinig inzicht in de werking van het internet en hoe het aan elkaar ‘geplakt’ is. Met anderen deed Anderson – in opdracht van ENISA, het Europese agentschap voor Informatiebeveiliging – onderzoek naar de veilige toekomst van internet. Dit resulteerde in een reeks aanbevelingen voor bestuurders, onderzoekers en gebruikers om de grote sociale en economische betekenis van internet veilig te stellen. Pupillenvoetbal Een prikkelend en kritisch betoog kwam van Rop Gonggrijp, onder de titel ‘Cyber security strategy, you’re doing it wrong’. Zijn boodschap is: onze informatiebeveiliging loopt achter de feiten aan. Het blijkt steeds fout te kunnen gaan, met als recent bewijs de inbraak bij DigiNotar. Rop Gonggrijp is een bekende in digitaal Nederland. Hij stond aan de basis van hackerstijdschrift hack-Tic en richtte samen met anderen XS4ALL op. Hij waarschuwt voor blinde vlekken in digitale veiligheid, zoals hij altijd gedaan heeft. Een bekend voorbeeld is zijn succesvolle lobby tegen het gebruik van de stemcomputer. In zijn betoog vergelijkt Gonggrijp cyber security met pupillenvoetbal: iedereen kijkt naar de bal en holt er achter aan, maar er is geen strategie. Maar zelfs een criticaster als hij ziet toch verbeteringen. De toekomst van het internet Meer stof tot nadenken kwam van Rafal Rohozinski, een Canadese onderzoeker en publicist. Rohozinski stelt dat de toekomst van internet wordt bedreigd door goede bedoelingen, regulering door overheden en economische belangen. Bij de recente sociale en politieke veranderingen in het Midden-Oosten speelt internet 28

een cruciale rol. Maar ons ‘vrije’ internet is aan het veranderen. Cybercrime, cyberspionnen en de dreiging van een cyberwar vergroten de angst dat cyberspace oncontroleerbaar wordt. Door deze angst voelen overheden zich gedwongen maatregelen te nemen om cyberspace te reguleren. Where are we and where are we going? Het tiende GOVCERT.NL symposium werd in stijl afgesloten door de Fin Mikko Hypponen. Hij gaf een overzicht van de laatste tien jaar in cyber security en blikte vooruit op de volgende tien jaar, in relatie tot GOVCERT.NL. Hypponen is hoofd onderzoek bij het Finse bedrijf F-Secure en staat wereldwijd bekend als deskundige op het gebied van internet en beveiliging. Hij vertelt hoe hij zelf enkele maanden in een fake nieuwsbericht verdacht werd gemaakt van fraude met creditcards, en beschrijft hoe moeilijk het is zoiets te verwijderen. Het is de opmaat voor een uitgebreid overzicht van tien jaar incidenten waar hij van dichtbij mee te maken had. Incidenten die elkaar steeds sneller opvolgen en een steeds grotere impact hebben. Met zijn waarschuwende woorden kwam een einde aan het tiende GOVCERT.NL Symposium, en het laatste onder deze naam. Voor alle bezoekers nog eens een duidelijk signaal dat cyber security van steeds groter belang is. En een appel aan alle partijen om de bewustwording hierover te vergroten en de samenwerking te intensiveren. Zo werd het GOVCERT.NL symposium de aftrap voor de komende tien jaar van informatiebeveiliging, in het nieuwe Nationaal Cyber Security Centrum. Meer informatie over de sprekers en hun presentaties is te vinden op www.govcert.nl/symposium.


Op 15 en 16 november vond in het Rotterdamse WTC voor de 10e keer het internationale symposium plaats voor iedereen die in cyber security geïnteresseerd is. Dit jaar werd de bijeenkomst voor de laatste keer georganiseerd onder ‘GOVCERT’ vlag. Gelukkig werd op het einde aangekondigd dat het symposium blijft voortbestaan, vanaf volgend jaar onder de vlag van het nieuwe Nationale Cyber Security Center (NCSC).

Eindelijk op de agenda,

Bart Jacobs, hoogleraar computerbeveiliging Radboud Universiteit Nijmegen, lid Cyber Security Raad

na Oorspronkelijk waren de GOVCERT-bijeenkomsten vooral gericht op het versterken van de onderlinge contacten tussen de internationale “ghostbusters” uit de wereld van CERT (computer emergency response team). Door naar elkaars ervaringen te luisteren en ook samen een biertje te drinken wordt de gemeenschap hechter, en is het makkelijker later Dmitri of Charles te bellen met: “Hey, remember me from the GOVCERT meeting in Rotterdam? ... Yes, I had a headache too ... No I did not go to the coffeeshop. But, listen, a server on your side is causing real problems over here. Can you shut it down?” Inmiddels heeft het symposium meer dan 500 deelnemers en is het uitgegroeid tot een brede ontmoetingsplaats. Politie, justitie, inlichtingenwereld, defensie, bedrijfsleven, wetenschap en ook enkele journalisten en hackers lopen er rond. Het voor security conferenties typische mengsel van pakken en paardestaarten luistert naar uiteenlopende voordrachten en discussieert over de nieuwste ontwikkelingen, variërend van economische incentives in information security tot Russische criminelen die rijk geworden zijn met spammen en online medicijnverkoop (maar nu in de bak zitten), en internationale demografische ontwikke-

lingen waardoor een groot deel van de internetgebruikers in de Derde Wereld komt te zitten (en allerlei creatieve middelen zal gebruiken om er rijk mee te worden). De zorgen om de kwetsbaarheid van onze computersystemen was de afgelopen tien jaar op GOVCERT symposia steeds aanwezig. Nieuw is dat deze zorgen nu veel breder gedeeld worden: de Tweede Kamer spreekt er het laatste half jaar bijna wekelijks over. De sfeer van zelffelicitaties rond het afhandelen van de DigiNotar-crisis was bij de overheid snel verdwenen door de dagelijkse stroom “Lektober” onthullingen. Het is duidelijk dat dergelijke kwetsbaarheden niet langer getolereerd kunnen worden en dat een combinatie van harde sancties, betere infrastructuur en effectieve (internationale) samenwerking onontkoombaar is. Privacy activisten zien de aanhoudende stroom security kwetsbaarheden als reden om gevoelige persoonsgegevens maar helemaal niet meer in databases te stoppen, terwijl hardliners menen dat juist meer gemonitord moet worden. Algemeen werd als trend gezien dat cyberspace het nieuwe slagveld gaat worden. De Nederlandse defensie onthulde de

contouren van de eigen plannen, bestaande uit een combinatie van defensieve en offensieve capaciteiten. Juist op dit offensieve vlak zullen de cyber soldaten zich dezelfde technieken aan moeten leren die cyber criminelen en spionnen de laatste jaren ontwikkeld hebben: zero day exploits, spear-phishing, botnets, denial-of-service etc. De oorspronkelijk bevrijdende krachten van internet (vrije communicatie en doorbreking van monopolies) dreigen te ontaarden in filtering, afsluiting, balkanisering, diefstal en sabotage. De onvermijdelijkheid van deze ontwikkeling wordt breed ervaren, maar is diep verontrustend. Naast deze maatschappelijke ontwikkelingen kwamen technische zaken volop aan bod, vooral in de vele parallel sessies: over IPv6, DNSSec, quantum cryptography, advanced persistent threats (APTs), scada en smartphones. Ondanks de bredere belangstelling voor security blijft het een eigen wereld. Een fundamenteel dilemma is het volgende: heb je liever dat je computer “up” is en onveilig, of dat hij “down” is. Een security expert zal kiezen voor “down”. De rest van de wereld kiest helaas nog steeds voor “up”.


29

Publieke en private samenwerking

Natuurbranden:

fundament gelegd

drs Alexander Heijnen, landelijk programmamanager Natuurbranden

Een stevig fundament voor interbestuurlijke én publiek private samenwerking waarin betrokken partners vanuit een wederzijds belang gezamenlijk werken aan een beheersbaar natuurbrandseizoen. Dit was de opgave waar in het februari-nummer 2011 van dit magazine bij de start van een nieuw natuurbrandseizoen melding van werd gemaakt. Een droog voorjaar met natuurbranden in onder meer Bergen en Schoorl, Aamsveen, Fochteloërveen en net over de Belgische grens bij Kalmthout volgde. Deze branden én de rapporten van de Inspectie Openbare orde en Veiligheid over Natuurbranden in mei 2011, aangevuld met de beleidsreactie van de minister Opstelten aan de Tweede Kamer, hebben het thema hoog op de bestuurlijke agenda geplaatst.

Een zorgelijke situatie Uit de impact en waarschijnlijkheidsbeoordeling van het nationaal incidentscenario natuurbranden blijkt dat de kans dat er op de Veluwe een natuurbrand ontstaat die onbeheersbaar is gemiddeld ongeveer 4 % per jaar is. In droge perioden bedraagt deze kans zelfs 50 % per jaar.1 De kans op een onbeheersbare natuurbrand is

30

kortom veel hoger dan maatschappelijk aanvaardbaar wordt geacht voor andere omgevingsrisico’s, zoals overstromingen en vervoer, opslag en gebruik van gevaarlijke stoffen. Door klimaatverandering, langere periodes van extreme droogte en verdroging van natuurgebieden, neemt de kans op een onbeheersbare natuurbrand naar verwachting de komende jaren verder toe.2 Verder is de mogelijke impact van een onbeheersbare natuurbrand aanzienlijk. De economische betekenis van natuurgebieden zoals de Veluwe is groot voor de BV Nederland. De Veluwe is het grootste aaneengesloten bos- en natuurgebied in Nederland. Jaarlijks gaan ruim 20 miljoen dagjesmensen en 1,7 miljoen vakantiegangers naar de Veluwe. De totale hoeveelheid geld die door de recreatieve sector in het gebied wordt omgezet, wordt becijferd op 1 miljard euro per jaar. Minister Opstelten noemde de uitkomsten van het IOOV-rapport Natuurbranden uit mei 2011 zorgelijk en stelt dat de conclusies van het rapport niet zonder voortvarende actie kunnen blijven. Hij onderschrijft ook de aanbevelingen van de Inspectie OOV en formuleert een aantal concrete beleidsacties primair gericht om de multidisciplinaire crisisbeheersing specifiek voor natuurbranden te professionaliseren.3

1

A.T.W. van Gulik, Natuurbrand, een onderschat risico. Kwantitatieve en kwalitatieve benadering om te komen tot bestuurlijke en operationele prioritering in de risico’s in de Veiligheidsregio Noord- en Oost Gelderland, Master of Public Safety, Technische Universiteit Delft 2008. Er is nog geen onderzoek gedaan naar de waarschijnlijkheid van onbeheersbare natuurbranden in andere gebieden in Nederland.

2

Planbureau voor de Leefomgeving, Een Delta in beweging, bouwstenen voor een klimaatbestendige ontwikkeling van Nederland, 2011, 84-86.

3

Kamerstukken II, 2010-2011, 26 956, nr. 104.


Centrale doelstelling Centraal doel waaraan door alle betrokken partners binnen de landelijke kerngroep wordt bijgedragen is: “De risico´s van onbeheersbare natuurbranden voor de belangrijkste risicogebieden in Nederland op een niveau brengen en houden dat bestuurlijk aanvaardbaar wordt geacht vanuit het oogpunt van maatschappelijke veiligheid en de continuïteit van de vitale infrastructuur in Nederland.” Het is overigens, in tegenstelling tot omgevingsrisico’s als hoogwater of externe veiligheid, voor natuurbranden nog niet scherp afgebakend waar de grens ligt voor wat dan maatschappelijk onaanvaardbaar is. Het is daarom nodig om een gedeeld kader, een gewenst basis kwaliteitsniveau, te ontwikkelen om de mate van aanvaardbaarheid te concretiseren.

Cartoon: Bastiaan Gelijnse

Aan de slag Om de organisatie van de publiekprivate samenwerking rondom natuurbranden mogelijk te maken is vanaf januari 2011 de Landelijke Kerngroep Natuurbranden opgericht. De kerngroep staat onder voorzitterschap van de landelijk kwartiermaker natuurbranden. De kerngroep adviseert de landelijk kwartiermaker, is zijn klankbord en fungeert als ambassadeur voor het landelijk project. In deze kerngroep zijn de volgende partijen vertegenwoordigd: • Ministerie van Veiligheid en Justitie (VenJ); • Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I); • Bosschap; • Veiligheidsberaad; • Nederlands Genootschap van Burgemeesters; • Provincies Gelderland en Noord Holland. De CdK Gelderland is binnen de kring van CdK’s ambassadeur van het onderwerp natuurbranden; • Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding (NVBR); • Raad van Korpschefs, vertegenwoordigd door de korpschef van de politie regio Noord- en Oost-Gelderland; • GHOR Nederland; • RECRON, Vereniging Recreatieondernemers Nederland; • ANWB, Koninklijke Nederlandse Toeristenbond; • Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid (NIFV). Met de organisaties die geen zitting hebben binnen de landelijke kerngroep vindt periodiek afstemming plaats over de gewenste betrokkenheid. Zo kan hierbij worden gedacht aan Defensie, de loonwerkbedrijven en het ministerie van Infrastructuur en Milieu. 4

Drie inhoudelijke pijlers De centrale doelstelling is door de landelijke kerngroep Natuurbranden uitgewerkt in een Adviesdocument Werkprogramma Natuurbranden 2012-2016.4 Onder de uitvoering van dit Werkprogramma liggen drie inhoudelijke pijlers: 1. Natuurbrandpreventie; 2. Multidisciplinaire crisisorganisatie en nafase Natuurbranden; 3. Onderzoek en randvoorwaarden.

Elke pijler kent zijn eigen aandachtspunten, dynamiek en krachtenveld. Iedere betrokken partners heeft zijn concrete ambities uitgewerkt en met elkaar zijn 23 vervolgacties geformuleerd. In pijler 1 ligt de focus op het via een gebiedsgerichte aanpak met betrokken partners in de belangrijkste geïdentificeerde risicogebieden toewerken naar het voorkomen of beheersen van het risico op natuurbranden. De provincie Gelderland geldt als eerste voorbeeldgebied, waarbij de provincies Noord-Holland en Noord-Brabant op korte termijn als voorbeeldgebied lijken te kunnen volgen. Belangrijk thema in deze pijler is het belang van risicocommunicatie en voorlichting

Op te vragen via www.infopuntnatuurbranden.nl


31

het bundelen en ontsluiten van opgedane kennis en ervaring via het landelijk informatieknooppunt natuurbranden is een aandachtspunt.

Cartoon: Bastiaan Gelijnse

om aan bewustwording en concrete handelingsperspectieven te werken. In pijler 2 ligt de nadruk ligt op het definiëren van een basisniveau Natuurbranden voor de veiligheidsregio’s, het organiseren van de interregionale bijstand, het ontwikkelen van een expertregio natuurbranden, het uitvoeren van een interregionale capaciteitenanalyse en het creëren van een eenduidige landelijke doctrine en aanpak van natuurbranden over alle veiligheidsregio’s. In pijler 3 ligt de focus op het formuleren van een strategische onderzoeksagenda en het genereren van betrouwbare statistische data. Het continueren van reeds lopend onderzoek, zoals het door het NIFV te ontwikkelen en in de praktijk te valideren natuurbrandverspreidingsmodel, maakt hiervan onderdeel uit. Ook

32

Uitkomsten bestuurlijke conferentie Op 10 november 2011 is op de bestuurlijke werkconferentie Natuurbranden in het Kröller Müller museum het Werkprogramma als adviesdocument door auteur dezes als voorzitter van de landelijke kerngroep overhandigd aan minister Opstelten. De minister heeft het advies en daarmee het werkprogramma integraal overgenomen waarbij hij heeft benadrukt grote waarde te hechten aan de continuering van de huidige intensieve publieke- en private samenwerking. Bestuurders als Cornielje (CdK Gelderland), Nijpels (Bosschap), Van Woerkom (ANWB), Thönissen (Recron), De Graeff (Natuurmonumenten) en Meijer (Veiligheidsberaad) onderstreepten met hun aanwezigheid en actieve inbreng het gezamenlijke belang. De dagvoorzitter Tjibbe Joustra concludeerde tot slot dat de ambitie groot is de komende jaren. Er is breed bestuurlijk commitment voor het landelijk werkprogramma waarmee een fundament is gelegd onder de publiekprivate samenwerking. Er is behoefte om lering te trekken uit elkaars ervaringen om - ieder vanuit zijn kerntaken - de gezamenlijke ambities en acties voor de aanpak van natuurbranden in Nederland te realiseren.


Handreiking

Evenementenveiligheid biedt kader voor professionals

Gemeenten en hulpverleningsdiensten hebben behoefte aan kaders op het gebied van evenementenveiligheid.1 De afgelopen maanden is daarom hard gewerkt aan een handreiking die de betrokken overheden moet ondersteunen bij het uitvoeren van hun taken. De Handreiking Evenementenveiligheid, kortweg HEV, is inmiddels op internet gepubliceerd.2 De kern van de handreiking wordt gevormd door deelhandreikingen voor gemeenten en adviserende diensten.

Syan Schaap, adviseur bij het Kenniscentrum Evenementenveiligheid

De handreiking voor gemeenten ondersteunt de gemeentelijke regierol. De handreiking benoemt kaders, ordent het proces en geeft voor het hele proces, van vergunningaanvraag tot evaluatie, inhoudelijke aandachtspunten. “Met name dat laatste is hard nodig”, meent Erik Vos van de gemeente Eindhoven. “Gemeenten hebben vaak moeilijk een weerwoord te bieden tegen enerzijds organisatoren en anderzijds adviezen van betrokken diensten. Wij willen risico’s in proportie kunnen inschatten.” Kleinere gemeenten lopen hier het hardst tegenaan: zij moeten met beperkte capaciteit dezelfde kwaliteit in huis hebben om de gemeentelijke regietaak goed in te vullen. “Wij hebben de afgelopen jaren echt een inhaalslag gemaakt”, zegt David Volmer van de gemeente Tiel. “We beseffen ons dat een gestructureerd vergunningentraject met een goede risicoanalyse hard nodig is om de veiligheid van evenementen te waarborgen. De gemeente moet kritisch kunnen toetsen.” De handreiking voor adviserende diensten is primair gericht op het ordenen van de werkprocessen en focust zich op risicovolle evenementen. De kern van deze handreiking is het procesmodel, waarin zeven

processtappen van evenementenveiligheid worden uitgewerkt. Sandra Kol van GHOR Haaglanden werkte mee aan deze handreiking. Zij merkt dat het werkproces in de verschillende veiligheidsregio’s uiteenloopt. “De ene regio is verder in de professionalisering dan de andere. Tegelijkertijd is er vaak afstemming en samenwerking nodig. Daarom is het zo nuttig om een landelijk kader te hebben.” Herman van Hijum, werkzaam bij de Politieacademie, was projectleider van deze handreiking. Hij merkt dat de multidisciplinaire samenwerking tussen de adviseurs beter kan. “Met een integraal veiligheidsadvies wordt er echt multidisciplinair naar risico´s gekeken.” De Evenement Assistent, een tool die gemeenten de mogelijkheid biedt om de vergunningaanvraag te digitaliseren, komt ook aan de orde in de HEV. Evenals het Risicoprofiel, een digitale tool die gemeenten en hulpdiensten helpt bij de risicoanalyse en het bepalen van de nodige maatregelen. De HEV kent ook beperkingen. De handreiking beschrijft vooral ‘wat’ er moet gebeuren, en niet zozeer ‘hoe’ dit kan worden uitgevoerd. De handreiking voor

adviserende diensten gaat uit van de vakprofessionaliteit van betrokken medewerkers. In de handreiking voor gemeenten is ervoor gekozen om wat meer inhoud en achtergronden te geven, om de vakprofessionaliteit te ondersteunen. Voor beide handreikingen geldt dat de gebruiker de handreiking naar zijn eigen praktijk zal moeten vertalen. Gezondheidszorg is één van de elementen bij evenementenveiligheid. De HEV functioneert naast de landelijke handreiking geneeskundige advisering publieksevenementen 2.0. Beide handreikingen verhouden zich duidelijk tot elkaar: waar de handreiking van GHOR Nederland een vakinhoudelijke insteek heeft, richt de HEV zich op het multidisciplinaire proces. De HEV biedt gemeenten en adviesdiensten de basis voor de zorg voor veilige evenementen. Met name de inhoudelijke vraagstukken en de kennis die daarvoor nodig is, vragen om meer initiatieven. Het werken met deze handreiking zal risico’s van evenementen niet volledig wegnemen, maar draagt wel bij aan het beheersen ervan.

1

Zie o.a. COT, Politieacademie en Bureau Beke, Ordeverstoringen en groepsgeweld tijdens evenementen en grootschalige gebeurtenissen, Den Haag, 2010.

2

Zie www.infopuntveiligheid.nl.


33

Michael Kowalski, strategisch analist en programmamanager bij de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid Martijn Meeder, Europees en internationaal beleidsadviseur bij de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid. Beiden zijn verbonden aan NISA

Terrorismebestrijding en ethiek: een fundamentele relatie Lessen Voor de Nederlandse context waren het echter geen misstanden binnen Nederland of bij Nederlandse diensten die aan deze belangstelling ten grondslag lagen, zoals blijkt uit de bijdrage van Dimitriu. Het waren vooral vermeende of reële misstanden waarin Nederlandse bondgenoten een aandeel (zouden) hebben gehad, die een negatief stempel op het beeld van westerse terrorismebestrijding in het algemeen drukten. Desondanks heeft dit beeld een wissel getrokken op het draagvlak voor terrorismebestrijding in het westen, waaronder Nederland. Een en ander heeft ertoe geleid dat de Nederlandse regering in de contraterrorismestrategie voor de komende jaren mensenrechten als vertrekpunt van alle CT-inspanningen van de overheid heeft herbevestigd.2

Inleiding Tien jaar na de aanslagen van 11 september 2001 is de wereldwijde discussie over nut en beperkingen van terrorismebestrijding niet meer weg te denken uit het publieke debat. De drukbezochte studiedag van de Netherlands Intelligence Studies Association (NISA), die aan de publicatie Contraterrorisme en Ethiek ten grondslag ligt, heeft laten zien dat dit ook voor Nederland geldt.1 Op het moment dat inlichtingenexperts en medewerkers uit de inlichtingenwereld zich in het openbare debat over de ethische beperkingen van hun vak uitlaten lijkt er iets aan de hand.

34

Toezicht op en controle van bij terrorismebestrijding betrokken diensten is in een tijdperk van meer mensen, middelen en bevoegdheden essentieel voor de toetsing van de oorspronkelijke uitgangspunten. Dit is in de jaren na 9/11 meer dan eens gebleken. Periodieke evaluaties van contraterrorismebeleid zijn wat dat betreft een stap in de goede richting. Maar er zijn nog meer stappen denkbaar. Naast terugblikken zal aandacht voor de ethische dimensies van handelen ook onderdeel van strategieën én de dagelijkse praktijk moeten worden. Over misstanden uit het verleden bestaat inmiddels consensus. Maar zijn we alert genoeg als het gaat om recente of actuele trends en ontwikkelingen die vanuit ethisch perspectief omstreden zouden kunnen zijn? Hoe kijken we nu aan tegen de inzet van drones tegen potentiële terroristen uit de hele wereld die actief zijn in Afghanistan, Pakistan en Jemen? Verwachtingen Uit de bijdragen aan de bundel blijkt dat er vanuit diverse disciplines een fundamentele relatie tussen terrorismebestrijding en ethiek wordt gezien. Veelal blijkt er echter ook een duidelijke behoefte aan een concretisering van

1

De NISA-studiedag ‘Ethiek en effectiviteit van inlichtingen in het kader van terrorismebestrijding’ heeft plaatsgevonden op 10 september 2010 op het Instituut Defensie Leergangen te Rijswijk en was mede mogelijk gemaakt door een financiële bijdrage van de NCTb, MIVD, AIVD en Fox-IT.

2

Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding (2011), Nationale Contraterrorismestrategie 2011-2015.


deze relatie. Hoe vertaal je abstracte waarden naar de dagelijkse omgang met dilemma’s? Praktische suggesties zijn onder andere het trainen van professionals in de omgang met dilemma’s. De Valk beziet in zijn bijdrage terrorismebestrijding vanuit logisch en methodologisch perspectief. Zijn pleidooi om het gebruik van databestanden gericht op predictive profiling aan te melden bij het College bescherming persoonsgegevens (Cbp) is weliswaar niet nieuw, maar wel relevant. In ieder geval internationaal is er sprake van branchevervaging, zoals De Graaff ook signaleert. Meer en meer taken die oorspronkelijk (alleen) werden vervuld door de overheid, worden nu ook (geheel of deels) vervuld door de private sector. De Graaff wijst erop dat taken die niet door de overheid mogen worden uitgevoerd, worden uitbesteed. Hij bepleit, met onze instemming, om deze tendens van branchevervaging tegen te gaan. Toch menen wij dat branchevervaging niet per definitie onwenselijk is. In een digitaliserende wereld heeft de overheid juist ook de private sector nodig om de veiligheid van en op het internet te garanderen. Dit levert echter wel grijze gebieden op, en juist in deze grijze gebieden manifesteren zich ethische en morele dilemma’s, aldus Hoogenboom. Overwogen kan worden om ook consequent en structureel private bedrijven aan periodiek toezicht te onderwerpen als zij taken vervullen met het oog op criminaliteits- en terrorismebestrijding. Op veel terreinen gebeurt dit al, maar lang niet altijd, en niet altijd consequent of structureel. Met een aanhoudende internationale prioriteit van terrorismebestrijding zou ook tijdens het komende decennium een hoge prioriteit aan de controle van en toezicht op bij CT betrokken diensten moeten worden toegekend. In dit verband zou er extra rekening mee moeten worden gehouden dat de personele groei van de diensten, nieuwe bevoegdheden maar ook de groei aan mogelijkheden op gebieden als datamining en verbindingsinlichtingen een manier van toezicht vergen die met deze ontwikkelingen meegroeit. Daarnaast rijst de vraag of het alsmaar steeds internationaler karakter van terrorismebestrijding door traditionele nationale controle nog volledig kan worden overzien. Een nadere focus van de toezichthouders op de bredere inhoud en het verloop van inlichtingenoperaties anders dan de formele rechtmatigheid, zou een stap in de richting van adequaat toezicht tien jaar na 9/11 kunnen zijn. Terrorismebestrijding zal nationaal en internationaal ook in de toekomst in belangrijke mate plaats moeten vinden via uitwisseling van (persoons)gegevens. In een steeds

verder digitaliserende samenleving zou nog meer dan in de afgelopen jaren de keuze van de te verzamelen en eventueel uit te wisselen gegevens verantwoord moeten worden en strikt afgebakend. Het serieus nadenken over de impact van maatregelen op de privacy van burgers alsmede het centraal stellen van privacy als een intrinsiek vertrekpunt van nieuwe technologieën (privacy by design) is op dit moment relevant. Zoals Jacobs opmerkt is het niet moeilijk te voorspellen dat surveillance en gedragsregistratie door publieke en private partijen verder zal toenemen. Dit zal volgens sommigen leiden tot in detail reconstrueerbare gebeurtenissen en daarmee tot daling van de misdaadcijfers. Anderen stellen dat de politie achterloopt op de criminelen als het gaat om gebruik van ICT. De vraag of de politie de strijd gaat winnen of verliezen bepaalt in grote mate de opstelling ten aanzien van de mogelijkheden die de politie zou moeten krijgen. Degenen die de politie als verliezers zien, pleiten voor sterke uitbreiding van haar bevoegdheden. Critici die bang zijn voor het ontstaan van een panopticum bepleiten sterke terughoudendheid. Conclusie Terrorismebestrijding en ethiek zijn in een democratische rechtsorde onlosmakelijk met elkaar verbonden. Onder de druk van de ingrijpende aanslagen zoals die van 9/11 is terrorismebestrijding een internationale topprioriteit geworden die in de uitvoering internationaal haast onvermijdelijk ook misstanden met zich mee heeft gebracht. Deze staan weliswaar los van de Nederlandse praktijk maar raken wel degelijk het draagvlak voor de Nederlandse aanpak als onderdeel van een internationale aanpak. Ook geldt dat overal ter wereld - en dus ook in Nederland - zich in de dagelijkse praktijk van terrorismebestrijding ethische dilemma’s voordoen die om een concreet antwoord vragen. Een herbevestiging van mensenrechten als uitgangspunt voor Nederlands CT-beleid is symbolisch sterk. Aantoonbare realisatie van dergelijke waarden vergt echter controle, evaluatie, ethische anticipatie en een concrete vertaalslag van het omgaan met dilemma’s op de werkvloer door professionals. Hierbij kan het ook nuttig zijn om de essentie van de dilemma’s uit de beslotenheid van inlichtingendiensten te halen, interdisciplinaire uitwisseling aan te gaan en uiteindelijk ook voorzieningen voor institutionele borging te treffen. Want over de fundamentele relatie tussen terrorismebestrijding en ethiek mogen geen twijfels bestaan. De bundel ‘Contraterrorisme en Ethiek’ is verkrijgbaar via Uitgeverij Boom.


35

Paola Albrito, Head Regional Office for Europe United Nations International Strategy for Disaster Reduction, UNISDR

Minder kwetsbaar worden voor

“De kwetsbaarheid van de wereld voor rampen neemt sneller toe dan het vermogen ons daar-tegen te weren. We moeten sneller maatregelen nemen. Laten we de handen ineen slaan en tot actie overgaan. Vermindering van het risico op rampen is een zaak van ons allemaal”. – Ban Ki Moon, Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties Vermindering van het risico op rampen Ieder jaar worden meer dan 200 miljoen mensen getroffen door rampen. Alleen al in 2010 kwamen ten minste 300.000 mensen om het leven bij geregistreerde rampen. De jaarlijks gerapporteerde economische verliezen overschrijden vaak 100 miljard dollar. De Algemene Vergadering van de Verenigde Naties heeft als antwoord hierop in 1999 de United Nations International Strategy for Disaster Reduction (UNISDR) opgericht. Dit orgaan kreeg de opdracht een internationale strategie voor de vermindering van rampen (International Strategy for Disaster Reduction - ISDR) in te voeren. UNISDR kreeg het mandaat “als aanspreekpunt binnen het systeem van de Verenigde Naties te fungeren voor het coördineren van de vermindering van rampen en het waarborgen van synergie tussen de activiteiten daartoe van het systeem van de Verenigde Naties en regionale organisaties en activiteiten op sociaaleconomisch en humanitair gebied” (Resolutie 56/195 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties).1 Nu, ruim tien jaar verder, is de raison d’être van UNISDR nog nooit zo duidelijk geweest. Het Global Assessment Report van UNISDR2 uit 2011 toont aan dat het deel van de wereldbevolking dat leeft in stroomgebieden met gevaar voor overstromingen de afgelopen 30 jaar met 114% is gestegen en het deel dat woont in kustgebieden die door tornado’s kunnen worden getroffen zelfs met 192%. Ruim de helft van de megasteden in de wereld, met inwoner-

36

aantallen van 2 tot 15 miljoen, bevindt zich in gebieden met een hoog risico op seismische activiteit. Vanwege de urbanisatie worden steeds meer mensen aan deze omstandigheden blootgesteld en dus blootgesteld aan gevaar. We spreken vaak over “natuurrampen”, maar er is niets “natuurlijks” aan een ramp. De natuur levert gevaren op - aardbevingen, vulkaanuitbarstingen, overstromingen enz. - maar mensen dragen er aan bij dat er rampen kunnen ontstaan. We kunnen een vulkaanuitbarsting niet voorkomen, maar er wel voor zorgen dat die niet op een ramp uitdraait. Als bijvoorbeeld een vulkaan in een onbewoonde wildernis tot uitbarsting komt, spreken we van een natuurlijk risico. Maar als dat vlak bij een grote stad gebeurt, kan dat tot een ramp leiden. We kunnen de gevolgen echter wel beperken door het risico op vulkaanuitbarstingen mee te wegen in de stedelijke planning, door het aantal mensen dat vlak bij de vulkaan woont te verminderen, de bewoners bewust te maken van en voor te lichten over de gevaren, hen voor te bereiden op evacuatie wanneer er een uitbarsting is en schuilplaatsen aan te wijzen waar ze hun toevlucht toe kunnen nemen. Dit zijn allemaal maatregelen die onder vermindering van het risico op rampen vallen. Zodra we inzien dat er een verschil is tussen een “natuurlijk gevaar” en een “ramp”, dan begrijpen we ook dat rampen meestal door de mens worden veroorzaakt en steeds vaker in gang worden gezet door menselijke activiteiten als ontbossing, snelle urbanisatie, aantasting van het milieu en klimaatverandering. Behoefte aan coördinatie - het Global Platform for Disaster Risk Reduction We moeten een gezamenlijke visie ontwikkelen voor het verminderen van rampen door voortdurende communicatie en interactie tussen actoren die een scala van groepen op elk niveau vertegenwoordigen. Dit betekent dat we moeten samenwerken zodat de inspanningen van de

1

UNISDR voert haar mandaat uit via vijf regiokantoren die gevestigd zijn in Azië (Bangkok), Afrika (Nairobi), Europa (Brussel), de Arabische Staten (Caïro) en Latijns-Amerika en het Caribisch Gebied (Panama). De regiokantoren ontvangen richtlijnen en ondersteuning van het UNISDR-hoofdkantoor in Genève. UNISDR heeft tevens een verbindingskantoor op het VN-hoofdkwartier in New York, een verbindingskantoor in Bonn en medewerkers in het veld in Kobe, Japan, Suva, Fiji, Incheon, Korea en Almaty, Kazachstan.

2

http://www.unisdr.org/we/inform/publications/19846


risico op rampen te bevorderen door betere communicatie en coördinatie tussen de belanghebbenden. Dit jaar werd het Global Platform bijgewoond door ruim 2600 afgevaardigden, die 163 regeringen, 25 intergouvernementele organisaties, 65 NGO’s en overige ISDR-partners vertegenwoordigden. Een van de onderdelen was de eerste grootschalige mondiale conferentie die zich richtte op herstel en wederopbouw na een ramp. De conferentie werd georganiseerd door de Wereldbank/GFDRR en UNISDR en bereidde de weg voor de ontwikkeling van een internationaal kader voor wederopbouw.4

humanitaire, meteorologische, ontwikkelings-, milieuen landbouwsectoren (om er maar een paar te noemen) elkaar aanvullen en dat in elk van deze sectoren het terugdringen van rampen op de agenda komt te staan. UNISDR moedigt landen daarom aan een eigen coördinatiemechanisme in te stellen, in de vorm van nationale platforms. In deze fora of comités werken verschillende belanghebbenden onder regie van de centrale overheid samen aan het beperken van de risico’s op rampen.3 Zij weerspiegelen het commitment van hun regeringen tot nationale en lokale activiteiten ter vermindering van het risico op rampen en daarmee aan te sluiten op internationale inspanningen. Het delen van ervaringen en ‘good practices’ vormt een belangrijke component van het werk dat door de partners van UNISDR wordt gedaan. In 2007 is het Global Platform for Disaster Risk Reduction opgericht als tweejaarlijks forum voor informatie-uitwisseling, bespreking van de laatste ontwikkelingen en kennis en ontwikkeling van sectoroverstijgende partnerships, dit alles met het doel de implementatie van maatregelen ter beperking van het

De veerkracht van steden vergroten De noodzaak van organisatie en coördinatie bij het begrijpen en verminderen van het risico op rampen is een van de “tien essentiële punten” van de World Disaster Reduction Campaign 2010-2015 Making Cities Resilient: “mijn stad bereidt zich voor”. Deze wereldwijde campagne is in 2010 door UNISDR gestart om de veerkracht van steden te vergroten. Onderdeel is een checklist van tien essentiële punten om de herstelcapaciteit van steden te vergroten, die door lokale overheden kunnen worden ingevoerd. De checklist is afgeleid van de vijf prioriteiten van het Actiekader van Hyogo 2005-2015: het opbouwen van het herstelvermogen van landen en gemeenschappen na rampen5, een belangrijk instrument voor het invoeren van maatregelen om het risico op rampen te verminderen. Het verwezenlijken van alle, of zelfs maar enkele, van deze tien essentiële punten helpt steden hun veerkracht te vergroten. Tot op heden hebben zich meer dan 900 steden bij de campagne aangesloten.6 Het risico op rampen is een acuut en in toenemende mate stedelijk probleem geworden. Slechte stedelijke planning, zwak stadsbestuur, oude of fragiele fysieke infrastructuur en lacunes in de basisvoorzieningen gecombineerd met een snel groeiende bevolking hebben de stedelijke omgeving onder druk gezet en kwetsbaarder gemaakt. Steden zijn uitgegroeid tot belangrijke motoren voor economische ontwikkeling, onderwijs en culturele activiteiten. Een stedelijke identiteit is belangrijk. Vandaag de dag zijn 100 steden verantwoordelijk voor 30% van de wereldeconomie. Ervoor zorgen dat deze steden goed onderhouden worden, is van cruciaal belang voor de veiligheid van de inwoners.

3

Er zijn momenteel 20 nationale platforms in Europa. Zie voor meer informatie: http://www.unisdr.org/we/inform/publications/19617

4

De samenvatting van de voorzitter van de derde zitting van het Global Platform is te vinden op: http://www.preventionweb.net/globalplatform/2011/announcements/v.php?id=20102

5

Het Actiekader van Hyogo is aangenomen tijdens de Wereldconferentie over het beperken van rampen in Kobe (Hyogo) en omvat een tienjarenplan om verliezen als gevolg van rampen voor 2015 terug te dringen. Het belangrijkste doel van het actiekader (Hyogo Framework for Action - HFA) is het versterken van de veerkracht van steden, gemeenschappen en naties en het verminderen van de gevolgen van rampen in termen van mensenlevens en economische verliezen (voor 2015). Er worden geen streefcijfers genoemd maar wel drie strategische doelen en vijf prioriteitsgebieden voor maatregelen die - mits ze worden ingevoerd - naties en gemeenschappen meer veiligheid bij rampen bieden. Meer informatie is te vinden op: http://www.unisdr.org/we/coordinate/hfa Een lijst van de aangesloten steden en meer informatie over deelname is te vinden op: http://www.unisdr.org/english/campaigns/ campaign2010-2015/cities/

6


37

Vermindering van risico op rampen is zaak van ons allemaal Rampen kunnen iedereen treffen en zijn dus een zaak van ons allemaal. Het verminderen van het risico op rampen moet onderdeel vormen van de dagelijkse besluitvorming, variërend van het opvoeden van kinderen tot het plannen van steden. Elke beslissing kan ons kwetsbaarder of juist weerbaarder maken. UNISDR organiseert elke twee jaar het Global Platform for Disaster Risk Reduction om mensen bij elkaar te brengen om te praten over het verminderen van de risico’s bij rampen.

Europa Dit is met name relevant voor Europa, dat blootgesteld is aan een waaier van natuurlijke gevaren zoals stormen, droogte, hittegolven, overstromingen, aardbevingen, lawines en aardverschuivingen, die regelmatig leiden tot doden en economische verliezen. Ondanks het feit dat de expertise, kennis en know how over het verminderen van het risico op rampen ruimschoots voorhanden is in Europa, laten de statistieken zien dat de kwetsbaarheid van de regio toeneemt. Het merendeel van de economische schade en het verlies van mensenlevens in Europa is het gevolg van weergerelateerde rampen zoals overstromingen en stormen. Dit baart zorgen voor de toekomst aangezien, zoals ook in het 4e rapport van het International Panel on Climate Change (IPCC) wordt onderstreept, de ernst en frequentie van weergerelateerde gevaren waarschijnlijk zullen toenemen als gevolg van de klimaatverandering, met negatieve gevolgen voor met name bronnen van levensonderhoud en het milieu. Om de discussie en vooruitgang bij het verminderen van het risico op rampen op gecoördineerde wijze te faciliteren is op regionaal niveau het European Forum for Disaster Risk Reduction (EFDRR) opgericht tijdens de bijeenkomst van Europese Nationale Platforms en HFA Focal Points in 2009. Het EFDRR7, dat elk jaar bijeenkomt, biedt Europese landen de gelegenheid informatie uit te wisselen en de implementatie van het actiekader te bevorderen, met name door het oprichten van nieuwe nationale platforms8.

38

Ik ben ervan overtuigd dat in een tijd waarin er overal ter wereld steeds vaker steeds omvangrijkere humanitaire rampen plaatsvinden, het commitment het risico op rampen terug te dringen gestand moet worden gedaan om mensen te beschermen. Overal ter wereld rekenen gemeenschappen op de beloften die zijn gedaan. Vermindering van het risico op rampen is een zaak van ons allemaal en iedereen zal zijn of haar steentje moeten bijdragen. Resilience thema 3e Internationale Conferentie Nationale Veiligheid “Resilient citizens in a resilient society” is het thema van de 3e International Conference on National Safety and Security, welke zal plaatsvinden op 6 en 7 februari 2012. Eén van de key-note sprekers is Margaretha Wahlstrom, de speciale vertegenwoordiger van de Secretaris Generaal van de Verenigde Naties. Zij is verantwoordelijk voor de VN International Strategy for Disaster Reduction en het Hyogo Framework for Action 2005-2015 “Building the resilience of Nations and Communities to Diasters”. Een andere key-note spreker is Richard Reed, resilience adviseur van president Obama. De organisatie is dit keer samen met Frankrijk en de doelstellingen zijn gelijk aan de vorige bijeenkomsten: uitwisseling van kennis en best practices op het terrein van risk assessment, capacity analysis (and capacities), en netwerkopbouw wereldwijd. De doelgroep van deze tweejaarlijkse conferentie is high level (directeuren en DG’s) uit overheid, bedrijfsleven en NGO’s en is op uitnodiging. Nadere informatie via [email protected]

7

Meer informatie over de afgelopen EFDRR in Skopje van 10-12 oktober 2011 is te vinden op http://preventionweb.net/english/ professional/trainings-events/events/v.php?id=22169

8

Meer informatie over de tweede zitting van he EFDRR is te vinden op: http://preventionweb.net/english/professional/trainingsevents/events/v.php?id=22169


tegen het Water Peter Glerum, projectmanager WaterSave, Veiligheidsregio Haaglanden

Stripboek en lespakket gepresenteerd

Afgelopen 2 jaar heeft de veiligheidsregio Haaglanden als lead partner van het EU preparatory action project WaterSave samen met de brandweer Ostrava (Tsjechië) en de brandweer Merseyside (Engeland) gewerkt aan het tot stand brengen van een internationaal inzetbare Water Search and Rescue module. Voor de onderlinge hulpverlening binnen de EU bij rampen zijn binnen het EU civil protection mechanisme gestandaardiseerde eenheden, modules, vastgelegd. Eén van deze modules, die pas onlangs (2010) beschreven is, de flood rescue modue with boats. In het project is een dergelijke module bestaande uit 6 boten met reddingswerkers en een totale omvang van 35 personen,die zelfvoorzienend in een derde land moet op kunnen treden, ontwikkeld. Ook zijn standaardprocedures voor dergelijke modules ontwikkeld die de basis kunnen vormen voor soortgelijke modules in andere EU-landen. Van 22-25 november is de eenheid succesvol getest tijdens een oefening in Wales. Getest is de internatio-

nale inzet in een situatie waar het getroffen land om internationale hulp vraagt. Om de werkwijze van een internationaal inzetbare eenheid ook op een orginele manier uit te dragen is als onderdeel van dit project het stripalbum Strijd tegen het Water ontwikkeld door Stichting Eureducation. Met dit stripalbum ontsluiten WaterSave en de stripmakers van Stichting Eureducation zowel de historie als de nieuwste ontwikkelingen van dit oer-Hollandse onderwerp op aansprekende wijze. Jong en oud kunnen kennis nemen van de strijd tegen het water die nooit definitief kan worden gewonnen, maar waarin we niet alleen staan. Het optreden van het

WaterSave team vormt één van de rode lijnen in het verhaal. Een bijzonder gegeven dat door scenarist Jan Kragt en tekenaar Marc Verhaegen is verwerkt tot een meeslepend verhaal. Historische feiten, verdriet, spanning en liefde vormen de ingrediënten tegen de achtergrond van grote overstromingen en internationale samenwerking in de strijd tegen het water. Het stripalbum verschijnt in het Nederlands, Engels en Tsjechisch en zal verkrijgbaar zijn in alle stripwinkels en de betere boekhandel in Nederland. Bij het educatieve stripboek is in samenwerking met het Hoogheemraadschap van Delfland ook lesmateriaal gemaakt. Alle scholen in Nederland ontvangen in december zowel het stripboek als het lespakket. Op 2 december is het stripboek en het lespakket gepresenteerd, in aanwezigheid van een aantal scholieren, in het keringhuis bij de Maeslantkering.


39

Immanuel Nijssen, adviseur strategie & beleid, Het Nederlandse Rode Kruis Met medewerking van Maarten van Aalst, directeur, Red Cross/ Red Crescent Climate Centre

Voedselonzekerheid - World Disaster Report symposium 2011 De Hoorn van Afrika – de beelden van uitgehongerde kinderen en hun wanhopige moeders zijn veel in het nieuws. De mensen in de Hoorn van Afrika hebben al hun vee zien sterven en moeten noodgedwongen hun huis verlaten, op zoek naar eten en drinken. Het Rode Kruis helpt deze mensen die door de droogte zijn getroffen. Zij krijgen water, voedsel en gezondheidszorg om in de eerste noodbehoeften te voorzien. Een druppel op de gloeiende plaat, of vallen er op lange termijn ook resultaten te behalen?

Op 12 oktober 2011 sprak het Rode Kruis met deskundigen tijdens een symposium over voedselonzekerheid, zoals beschreven in het Wereldrampenrapport van het Internationale Rode Kruis. Jaarlijks publiceert het Internationale Rode Kruis het World Disasters Report (WDR) waarin een uitgebreide analyse wordt gegeven van een humanitair aandachtspunt of thema, zoals ‘early warning, early action’. Het WDR 2011 heeft als focus ‘honger en ondervoeding’. Wereldwijd lijden 1 miljard mensen chronisch honger en zijn 925 miljoen mensen ondervoed. Terwijl de wereld voldoende voedsel produceert voor iedereen. Een zeer kwetsbare groep wat dit betreft zijn kinderen. 178 miljoen kinderen onder de vijf jaar lijden aan een vertraagde groei. Wanneer kinderen in de eerste duizend dagen van hun leven onvoldoende voedingsstoffen binnenkrijgen, lopen zij niet alleen een groeiachterstand op, maar kunnen hun hersenen ook onvoldoende rijpen. De belangrijkste oorzaken voor voedselonzekerheid zijn armoede en de wereldwijd sterk stijgende voedselprijzen. In de tweede helft van 2010 stegen de prijzen zelfs met 30%. Daarnaast wordt van alle verbouwde gewassen wereldwijd 30% verspild. Een oplossing die het Rode Kruis in het wereldrampenrapport noemt is bijvoorbeeld nieuwe regelgeving om de invloed van speculanten op voedselprijzen te beperken. Ook pleit het rapport voor goedkope verzekeringen voor boeren, zodat zij zich financieel kunnen indekken tegen droogte en overstromingen. Belangrijker nog dan regelgeving om prijsschommelingen tegen te gaan, is een structurele

40

aanpak van kwetsbaarheid voor droogtes en overstromingen, vooral in de armste gebieden. In rampgevoelige gebieden, gebieden die kwetsbaar zijn voor droogte of overstromingen, combineert het Rode Kruis twee benaderingen. De organisatie biedt directe noodhulp om slachtoffers van een ramp op te vangen en in hun eerste levensbehoeften te voorzien. Daarnaast is de hulporganisatie wereldwijd actief op het gebied van rampenvoorbereiding: Hiermee worden mensen minder kwetsbaar voor mogelijke rampen in de toekomst en wordt het aantal slachtoffers en de schade als gevolg van een ramp verminderd. Het gaat om praktische maatregelen zoals het opzetten van waarschuwingssystemen en evacuatieplannen en het aanleggen van schuilplaatsen en noodvoorraden. Maar het gaat ook om kennisoverdracht op het gebied van landbouw en milieubeheer: Denk aan het planten van bomen, het aanleggen van irrigatiesystemen en het verstrekken van zaden die beter bestand zijn tegen extreme weersomstandigheden. Door tevens meer voorraden aan te leggen en te investeren in infrastructuur kan volgens het Rode Kruis de verspilling van voedsel in 2050 gehalveerd worden. Het voedsel kan hierdoor langer bewaard worden en komt bij de mensen terecht die het nodig hebben. In 2010 ondersteunde het Nederlandse Rode Kruis wereldwijd 19 projecten rondom rampenvoorbereiding, waardoor 700.000 kwetsbare mensen werden geholpen.


lijke aanleg daarvan. De reservoirs bij dit soort dammen voorzien in circa 80 procent van de behoefte aan water voor consumptie en landbouw.

Foto: Lizzie Kalisvaart

Ethiopië als voorbeeld Het thema van voedselonzekerheid sluit naadloos aan bij de actualiteit die de agenda’s van veel hulporganisaties domineert: de voedselcrisis in diverse landen in de Hoorn van Afrika. Zo kampt Ethiopië al jaren met lange periodes van droogte. Het Rode Kruis biedt noodhulp, maar kijkt daarnaast hoe het meeste rendement kan worden gehaald uit het schaarse regenwater. In het noorden van het land zijn de regenperiodes kort en tamelijk onvoorspelbaar. Vaak valt er negen maanden lang geen regen. Als er wel regen valt, verandert het landschap van dor en droog naar een tijdelijke groene oase. Dat is het moment dat het water “geoogst” kan worden, zodat de bevolking er ook in tijden van droogte gebruik van kan maken.

“ 1 miljard mensen lijden chronisch honger.” Het Ethiopische Rode Kruis stelt samen met de lokale boeren eerst vast wat de grootste problemen zijn. Door middel van voorlichting en training leren de boeren vervolgens hoe zij maximaal gebruik kunnen maken van het water dat er wel is. De centrale vraag daarbij is: hoe houd je het water vast en hoe kan de omgeving daar op worden ingericht? Er wordt vooral gekeken naar hoe de gemeenschap zelf oplossingen kan vinden. Zo wordt er samen met de boeren vastgesteld op welke plekken dammen en irrigatiesystemen gegraven kunnen worden. Vervolgens ondersteunt het Rode Kruis bij de daadwerke-

In de praktijk blijkt vaak dat de lokale boerenbevolking wel de wil, maar niet de kennis heeft voor de aanleg van zo’n irrigatiesysteem, noch de capaciteit om er fondsen voor te werven; daar helpt het Rode Kruis bij. Door de boeren te leren wat bepaalde investeringen kunnen opleveren en hoe je bijvoorbeeld een irrigatiesysteem moet aanleggen, wordt de gemeenschap waarin zij leven in de toekomst zelfredzamer en minder kwetsbaar voor extreme droogte. Het gaat er om dat boeren uiteindelijk deze kennis zelf kunnen toepassen en overdragen. Daarbij gaat het soms ook om zaden die droogtebestendig zijn of die sterkere gewassen produceren. In plaats van één oogst in een jaar kan met deze aanpassingen nu twee keer geoogst worden. Een andere manier om minder kwetsbaar te zijn voor droogte is het type veehouderij. Traditioneel gezien worden in Ethiopië met name koeien gehouden. Geiten zijn echter sterker en hebben minder voedsel en water nodig. Via het Rode Kruis krijgen Ethiopische boeren ieder 4 geiten om mee te beginnen. De afspraak is dat bij de eerste uitbreiding van deze minikudde de vijfde geit weer wordt teruggegeven, zodat een andere boer ook een kudde kan gaan opbouwen. Ethiopië is al bijna vijftig jaar afhankelijk van noodhulp. Door deze langetermijnprojecten met een geïntegreerde aanpak worden mensen zelfstandiger en sterker. Het Rode Kruis probeert die aanpak zoveel mogelijk gestalte te geven in samenwerking met de Ethiopische overheid, die hier zeer positief tegenover staat. Zij werkt bij voorkeur toe naar ‘no more handouts’, dus geen “klassieke” noodhulp voedseldistributies meer. Bruno Haghebaert, specialist rampenrisicoreductie bij het Nederlandse Rode Kruis: “Wat wij belangrijk vinden is dat de lokale bevolking door deze manier van werken weer grip krijgt op haar eigen omgeving. Als dat gebeurt en men het heft in eigen handen kan nemen, vindt er een mentale omslag plaats. Mensen worden weer trots en gemotiveerd voor de toekomst, de productie op het land gaat omhoog en de gemeenschap in zijn geheel is beter bestand tegen periodes van extreme droogte. Daarom blijft het Rode Kruis werken aan deze langetermijnprojecten.” Het symposium Het WDR geeft aan dat Afrika 60% van de nog beschikbare landbouwgrond ter wereld heeft. Daarom is het belangrijk dat er geïnvesteerd wordt in het type projecten zoals hierboven beschreven. Deze leveren een goede bijdrage aan de vergroting van voedselzekerheid, maar zijn over het


41

algemeen kleinschalig. De uitdaging is nu om dat succes op een veel grotere schaal te implementeren. Door lokale successen te verbinden door uitwisseling van kennis wordt opschaling mogelijk. Zelfredzaamheid en samenwerking zijn daarbij van groot belang. De deelnemers aan het symposium spraken met elkaar over manieren om deze lokale successen op te schalen. Ze waren het met elkaar eens: hier is samenwerking voor nodig tussen overheden op alle niveaus, het bedrijfsleven en civil society. Verenigde Naties Gerda Verburg was een van de deelnemers aan het symposium. Ze is namens Nederland permanent vertegenwoordiger bij drie VN organisaties: de landbouw- en voedselorganisatie FAO, het World Food Programme (WFP) en het International Fund for Agricultural Development IFAD, een organisatie die projecten financiert waarmee kleine boeren de kans krijgen om zich verder te ontwikkelen. Verburg noemt als belangrijke taak het bijdragen aan een oplossing voor de onevenwichtige verdeling tussen overproductie en bederf van voedsel ten opzichte van de voedseltekorten in de wereld. Haar missie is om deze taak niet te beperken tot overheden en non-gouvernementele organisaties, maar om juist ook het bedrijfsleven hierbij te betrekken. De private sector hier en in ontwikkelingslanden zullen meer moeten gaan samenwerken. In haar toespraak haalt Verburg de huidige voedselcrisis in de Hoorn van Afrika aan, waar het WFP en ook organisa-

42

ties als het Rode Kruis noodhulp bieden. In deze regio zijn meer dan 10 miljoen mensen afhankelijk van voedselhulp. Los van de enorme aantallen mensen die getroffen worden is het wat Verburg betreft nog ernstiger dat de ramp zich al een jaar van tevoren heeft aangekondigd. Zij pleit er dan ook voor om naast noodhulp meer te doen om schade door rampen te voorkomen. Verburg roept regeringen, het bedrijfsleven, de Wageningen Universiteit en non-gouvernementele organisaties op om meer alert te zijn op voorwaarschuwingen van rampen. Dit is de informatie die veel langer van tevoren beschikbaar komt, voordat de eerste honger er is. “We moeten beter gebruik maken van klimaatverwachtingen en oogstvoorspellingen voor het komende seizoen, en zelfs projecties voor de langere termijn, waarin ook aspecten als bevolkingsgroei en ontwikkelingsscenario’s zijn meegenomen. Door op tijd te investeren in landbouw kan een crisis worden voorkomen, op een verantwoorde en duurzame manier. We moeten mensen niet alleen helpen te overleven, maar ook om weer voor zichzelf te zorgen”, aldus Verburg. Bedrijfsleven Spreker Cees ’t Hart, CEO van FrieslandCampina, steunt de ideeën van Gerda Verburg. FrieslandCampina speelt een belangrijke rol in de dagelijkse voedselvoorziening van honderden miljoenen mensen verspreid over de wereld. Het bedrijf ontwikkelt naast melk vele andere producten die mensen in alle levensfasen in leven houden. Maar de wereldwijde export daarvan lost het voedselprobleem niet


slachten van vee, zodat het vlees nog inkomsten opbrengt voordat het vee sterft van de honger.”

Foto: Raymond Rutting

Foto: Raymond Rutting

op. ’t Hart: “Hier zie ik dat de doelstellingen van het Rode Kruis en FrieslandCampina dicht bij elkaar liggen. Wij werken ook aan projecten om landen zelf in hun voedselbehoefte te leren voorzien. FrieslandCampina doet dat volgens het principe ‘boer helpt boer’, waarin kennisdeling van lokale boeren via voorbeeldveehouderijen centraal staat. Daarbij zetten we onder meer in op het verhogen van de melkproductie, waardoor een hoger rendement uit de koeien wordt gehaald. In Maleisië bijvoorbeeld staat een half jaar melkproductie gelijk aan de Nederlandse productie van een anderhalve dag. Daar is dus nog genoeg ruimte voor verbetering.” Hulporganisaties De vertegenwoordigers van hulporganisaties bij het symposium (Edith Boekraad van Cordaid en Maarten van Aalst van het Rode Kruis Klimaatcentrum) pleitten voor een investering in de kracht van een gemeenschap. Boekraad: “De noodsituatie is een goed vertrekpunt, omdat men dan sterk gemotiveerd is om herhaling van de situatie te voorkomen. Door ontwikkelingssamenwerking en noodhulp direct te verbinden smeed je zo het ijzer als het nog heet is. De vraag is dan niet: komt er weer droogte? Maar: wanneer kunnen we weer een droogteperiode verwachten en hoe kunnen we hierop voorbereid zijn? Praktische oplossingen in de waarschuwingsfase voor een voedselcrisis zijn dan: het opslaan van voedsel, de juiste keuze van vee – kamelen en geiten kunnen beter tegen langdurige droogte dan koeien – en het tijdig

Van Aalst refereert aan de algemene verbazing over de oprichting van een Rode Kruis Klimaatcentrum, zo’n tien jaar geleden. Nu vindt iedereen het logisch dat het Rode Kruis klimaatveranderingen nauw in het oog houdt. Tegelijkertijd erkent hij dat lange termijn klimaatscenario’s, bijvoorbeeld voor 2100, vaak nog grote onzeker-heden hebben en meestal niet aansluiten op de beslissingen die mensen nu moeten nemen. In Rode Kruis context wordt er dan ook vooral naar de klimaat- en weerinformatie op kortere termijn, inclusief recente waarnemingen en seizoensverwachtingen, gekeken. ‘Early warning’-systemen kunnen hier direct op inspelen. Vaak is een weergerelateerde ramp snel te voorspellen. Toch duurt het vaak lang voordat de grote alarmbellen afgaan. Van Aalst: “Neem bijvoorbeeld de voedselcrisis als gevolg van de droogte in de Hoorn van Afrika. De eerste waarschuwingen over een aankomende droogte werden gedaan in september 2010. Een tweede waarschuwing volgde februari 2011. De grote (opgeschaalde), internationale oproep voor ondersteuning van het Internationale Rode Kruis verscheen echter pas in juli 2011. Dit hangt nauw samen met fondsenwerving. Die komt vaak pas op gang als de ramp al plaatsvindt en de eerste afschuwelijke beelden de media bereiken. We moeten ons blijven afvragen waarom de hulpverlening toch steeds te laat start als gevolg van het fondsenwervende deel. Wanneer er een ramp op handen is, is het vooral belangrijk de bevolking op tijd te informeren. Lokale overheden spelen hier een rol in, maar de onafhankelijke positie van het Rode Kruis biedt ook de kans hier pro-actief in te zijn. Het Keniaanse Rode Kruis is wel degelijk in 2010 al begonnen met voorbereiding en voorlichting en zij hebben de aankomende problematiek destijds geprobeerd aan te kaarten – er was echter nauwelijks internationale aandacht of steun voor.” Honger en ondervoeding vormen het grootste gezondheidsrisico in de wereld. Mensen in kwetsbare gebieden zijn zich vaak wel bewust van hun kwetsbaarheid, maar hebben doorgaans niet de middelen of de technologie om zich te beschermen en voor te bereiden. De uitdaging is om de vele kleine en lokale successen op te schalen naar grotere regio’s. Het investeren in kennis en samenwerkingsverbanden is de beste langetermijnoplossing. 10 oktober 2012 nieuw World Disasters Report symposium In navolging van 2009, 2010 en 2011 zal ook in 2012 een World Disasters Report symposium plaatsvinden op de Internationale Dag van de Rampenbestrijding, altijd de tweede woensdag van oktober.


43

Tessa Fox, promovenda Universiteit Maastricht, Faculteit Cultuur- en Maatschappijwetenschappen

Bisfenol A: dilemma’s van

wetenschappelijke onzekerheid Wat zijn de mogelijke gezondheidsrisico’s van Bisfenol A (BPA) voor kinderen onder de drie jaar? Onderzoek van het Europees Voedsel Agentschap (EFSA) (2010) - dat werd ingesteld naar aanleiding van een Deens verbod op BPA houdende babyproducten - maakt duidelijk dat over de gevaren van BPA in babyproducten wetenschappelijke onzekerheid heerst. Beleidsmakers staan voor een dilemma: hoe om te gaan met producten waarbij er wetenschappelijke onzekerheid is over de gezondheidsrisico’s?

Bisfenol A Bisfenol A is een chemische stof die sinds de jaren ‘40 in toenemende mate is ingezet om plastics te vervaardigen. Momenteel is het een essentiële component van de meeste plastics voor consumentenproducten, zoals auto’s en voedselverpakkingen. Het gebruik van BPA is niet onomstreden. Wetenschappelijke onzekerheid Sinds de jaren ’90 is een debat ontstaan tussen beleidsmakers, ngo’s, wetenschappers en andere experts over de mogelijk schadelijke gezondheidseffecten van BPA. In de media in onder meer de VS, Frankrijk en Denemarken verschenen krantenkoppen waarbij BPA gekoppeld werd aan risico. Wetenschappelijke literatuur vertoont een tweeledig beeld, waarbij mogelijke risico’s van BPA bewezen noch uitgesloten kunnen worden. Deze wetenschappelijke onzekerheid spitst zich toe op: • Mogelijke migratie (lekken) van de stof door bijvoor beeld verhitting van babyflesjes met melk in de magnetron. • Dosering: wetenschappers zijn het oneens over de mogelijke effecten van lage, maar structurele inname van BPA. • Interactie met andere chemische stoffen. Dit punt van discussie geldt ook voor andere stoffen. In oktober 2010, direct na de publicatie van het EFSA rapport, kondigde de Europese Commissie aan dat in tegenstelling tot de aanbeveling van EFSA, de intentie bestond om BPA te verbieden in het productieproces van babyflesjes. In november 2010 voegde de Commissie de daad bij woord en werd er binnen 48 uur besloten om BPA vanaf 1 maart 2011 te verbieden in de productie van 44

babyflesjes. Eurocommissaris Dalli verklaarde dat het verbod grotendeels gebaseerd werd op het EFSA advies, iets dat de producenten evenals EFSA verbaasden. Vooruitlopend op mogelijke beperkingen besloten sommige producenten eerder al om BPA uit de productie van babyflesjes te halen. Van deze alternatieven zijn niet altijd alle eigenschappen bekend en mogelijke gezondheidseffecten zijn vaak minder goed in kaart gebracht dan bij BPA. Niet alle producenten zagen echter af van BPA: tenminste één producent besloot BPA houdende flesjes te blijven produceren en informeerde de consument via een speciale website over hun keuze. Zo publiceerden ze onder meer wetenschappelijke rapporten en toonden ze interviews met toxicologen die mogelijke risico’s van BPA noch konden bewijzen noch uitsluiten. De producent verstrekte daarmee onzekerheidsinformatie aan de consument, waarbij de keuze uiteindelijk bij de consument ligt. Met het verbod door de Commissie en het zelfregulerend gedrag van producenten is het probleem van wetenschappelijke onzekerheid over BPA echter niet verholpen. Door het verbod ontstaat er in feite een schijnzekerheid, waarbij er in dit beleidstraject (adequate) erkenning van wetenschappelijke onzekerheid lijkt te ontbreken. Voornamelijk de snelheid waarmee het besluit voor het overgaan tot een verbod is genomen, lijkt te suggereren dat het de enige mogelijkheid was geworden. Een analyse van de discussies rondom BPA laat echter zien dat er meerdere, verschillende scenario’s tot de keuzemogelijkheden van de Commissie behoorden. Welke alternatieve besluitvorming was mogelijk geweest? De mogelijkheden die de Commissie wellicht ook had kunnen verkennen, worden uiteengezet in onderstaande scenario’s.


Scenario III: zelfregulering In dit scenario rechtvaardigt het advies van EFSA dat er onvoldoende wetenschappelijke zekerheid bestaat over eventuele consumentenrisico’s voor het bestaande moratorium. Dit scenario illustreert de mogelijkheid dat BPA toegestaan blijft. Deze mogelijke situatie zal echter mede door de zelfregulerende houding van de producenten van babyflesjes een formele realiteit blijven. BPA blijft toegestaan als bestanddeel in babyflessen en kinderspeelgoed, maar wordt enkel nog actief vervaardigd in andere productgroepen.

Scenario I: de REACH route In Scenario I volgt het beleidsproces de gebaande paden. BPA wordt in december 2010 aangemeld bij het Europees Agentschap voor Chemische stoffen (ECHA) en kan daaropvolgend op de kandidaat lijst voor regulering worden gezet. Een combinatie van voortschrijdendinzichtnaaraanleidingvanonderzoek, aanhoudende verzoeken van enkele Europese lidstaten voor een verbod, de zelfregu-lerende houding van de industrie en de beschikbaarheid van goede alternatieven leidt ertoe dat ECHA BPA op de kandidaat lijst plaatst. Stoffen die op de kandidaat lijst worden gezet kunnen verboden worden. Na een jarenlang proces resulteert dit traject in een verbod op BPA in babyflesjes en speelgoed. Scenario II: versneld verbod In Scenario II adviseert EFSA geen verbod op BPA omdat er wetenschappelijke onzekerheid bestaat over de risico’s van de stof voor gezondheid en natuur. Wel erkent EFSA dat diepgaander onderzoek noodzakelijk is om deze eventuele risico’s tijdig in kaart te brengen. Het advies luidt om de dagelijks toegestane inname hoeveelheid te beschouwen als een tijdelijke limiet die aangepast kan worden naar aanleiding van voortschrijdend inzicht. Gedeeltelijk vanwege politieke druk door de Europese Raad en het Europese Parlement, evenals door de aandacht van de media formuleert de Europese Commissie een verbod met versnelde ingang en baseert zich daarbij op het EFSA advies. Daarmee stelt de Commissie de geuite bezorgdheid door EFSA gelijk aan risico.

Scenario IV: onzekerheidsinformatie Dit laatste scenario resulteert in blijvende toelating van BPA in baby- en kinderproducten gebaseerd op het EFSA advies. In de media worden de problemen met alternatieven breed uitgemeten. Langzaam doemt de realisatie op dat men door het wegzetten van wetenschappelijke onzekerheid van de regen in de drup is beland. Het verstrekken van informatie over de wetenschappelijke onzekerheid, i.e onzekerheidsinformatie, wordt de dominante strategie. Lidstaten en ngo’s zullen dit in eerste instantie ervaren als een zorgelijke ontwikkeling, omdat BPA-productie blijft toegestaan. Uiteindelijk zal er opnieuw moeten worden gekeken naar het omgaan met wetenschappelijke onzekerheid bij beleidskeuzes. Bovenstaande scenario’s schetsen de mogelijkheden die er lagen voorafgaande aan het EU verbod op BPA in de productie van babyflessen. Het verbod op BPA is opmerkelijk te noemen, aangezien er een raamwerk lag (REACH) voor de regulering van deze chemische stof. Ten tweede was er zelfregulering door de industrie zelf met oog op de Europese markt, maar ook op markten in de VS en Canada waar BPA controversieel is. Ten derde zijn alternatieve stoffen niet per definitie beter. Ze zijn anders, maar niet noodzakelijkerwijs veiliger. Er waren dan ook producenten die voor een meer onzekerheidstolerante strategie kozen door informatie over wetenschappelijke onzekerheid te communiceren. Daarnaast lag er het EFSA advies om meer en diepgaand onderzoek te blijven doen. Daarmee dringt de vraag zich op: waarom de overhaaste reactie om BPA te verbieden? En wat gaat dat betekenen voor andere stoffen die controversieel raken? Zijn we met de alternatieven echt beter af? En wat betekent dit voor het gebruik van BPA in andere toepassingen? Referenties T. Fox, T, E. Versluis and M.B.A. van Asselt, ‘Regulating the use of Bisphenol A in baby and children’s products in the European Union: Current developments and scenarios for the regulatory future’ , in: European Journal of Risk Regulation 2 (2011), nr. 1, 13-27. S. Vogel, ‘The Politics of Plastic. The making and unmaking of BPA safety’, in: American Journal of Public Health, 99 (2009), 559.


45

Regionaal gekwetter

ervaringen met Twitter bij

incidentbestrijding

Het professioneel gebruik van Twitter krijgt binnen de veiligheidsregio’s steeds meer aandacht. Deze aandacht gaat vooral uit naar de kracht van Twitter als communicatiemiddel. Kan Twitter ook een bijdrage leveren aan de beeldvorming van hulpverleningsdiensten?

Inleiding Twitter, de bekende microblogdienst waarbij gebruikers maximaal 140 tekens kunnen plaatsen in een bericht, is tegenwoordig een belangrijk communicatie- en informatiekanaal. De gebruikers delen informatie en creëren zo een virtuele werkelijkheid. Dit wordt User Generated Content (UGC) genoemd. Het draagvlak om Twitter binnen veiligheidsregio’s te gebruiken blijkt groot en groeiend. Met het oog op deze trend heeft er een kwalitatief afstudeeronderzoek plaatsgevonden, waaraan diverse veiligheidsregio’s en experts hebben deelgenomen. De hoofdvraag van dit onderzoek was: heeft Twitter een toegevoegde waarde in de beeldvorming van hulpverleningsdiensten ten opzichte van de huidige situatie? Met behulp van interviews en het monitoren van diverse incidentgerelateerde Tweetstromen kunnen we een actueel beeld schetsen van de manieren van inzet van Twitter tijdens incidenten. Hiermee wordt duidelijk dat Twitter op een aantal manieren de hulpdiensten ondersteunt tijdens incidentbestrijding. Een organisatie die Twitter gebruikt, moet zich allereerst bewust zijn van het doel van dit gebruik. Per gebruiksdoel verschillen de organisatorische en personele consequenties. Dit heeft te maken met de plaats in de organisatie waar Twitter belegd wordt (bijvoorbeeld door een beleidsmedewerker of een voorlichter ter plaatse) en of dit intern of extern wordt uitgevoerd. Het monitoren van Twitter vraagt natuurlijk ook veel minder capaciteit dan het actief communiceren op Twitter. 46

Jasper van Voorst, afgestudeerd Integraal Veiligheidskunde Willem Treurniet, TNO

Monitoren van Twitterberichten Twitteraars beginnen direct na de start van een incident te Twitteren over een incident. Omstanders geven ooggetuigenverslagen, soms voorzien van foto’s of video’s, over wat zij zien en geven commentaar op de ontwikkelingen ter plaatse. Dit biedt veiligheidsregio’s de kans om, zonder dat er hulpverleners ter plaatse zijn, al te starten met de beeldopbouw vanuit een digitale bron die wordt gevoed door burgers. Dit was voorheen nauwelijks mogelijk. Tweets met foto’s en/of video’s hebben een grotere waarde dan tekstuele berichten, omdat ze beter te controleren en te interpreteren zijn. Het geeft hulpdiensten de mogelijkheid om zonder aanwezig te zijn zelf een oordeel over de situatie te vellen. Visuele informatie kan makkelijk gebruikt worden in bijvoorbeeld een vergadering van het ROT. Ook tekstuele Tweets kunnen helpen bij de initiële beeldvorming. Zeker als meer onafhankelijke Tweets elkaar bevestigen. Door berichten op Twitter te filteren op trefwoorden, en deze te combineren blijkt er een goed beeld van een incident gecreëerd te kunnen worden zoals deze door burgers wordt beleefd. Dit beeld kan gebruikt worden ten behoeve van mediawatching. Ook al klopt dit beeld niet met de werkelijkheid, het is een beeld dat onder Twitteraars leeft en waar dus actie op ondernomen moet worden. Onjuiste beelden op Twitter kunnen aanleiding zijn om de communicatie over een incident anders aan te pakken. We moeten ons overigens realiseren dat het beeld wat op Twitter leeft niet per definitie het beeld is wat burgers in brede zin van een incident hebben. Voor het monitoren van Twitter bestaan diverse instrumenten (tools) zoals Tweetdeck of Seesmic. Een goede toolkeuze maakt het substantieel eenvoudiger en minder tijdsintensief om Twitter te monitoren. Zo kan er overzichtelijker worden geselecteerd, kunnen informatiestromen gescheiden worden gevolgd en kunnen er meerdere personen via één account Twitteren. Bestuurlijke onderkenning van de meerwaarde en expliciet bestuurlijk commitment helpen om het


gebruik van Twitter binnen een organisatie te professionaliseren en te integreren. Die professionalisering is belangrijk omdat burgers verwachtingen hebben van officiële instanties, en dus ook van hulpdiensten, die op Twitter aanwezig zijn. Twitteraars zullen bijvoorbeeld verwachten dat er een antwoord komt op vragen. Monitoren van twitterberichten is voor hulporganisaties dan ook vaak onvoldoende. Zij zullen ook actief aan de slag moeten met Twitter.

‘Er was een brand in een flatgebouw. De tendens in het ROT was dat het wel mee zou vallen en dat de opschaling waarschijnlijk onnodig was. Er verschenen filmpjes op Youtube van het incident. Hierdoor was het ROT zich binnen 10 minuten bewust van de ernst van de situatie en ging men serieuzer aan de slag.’

Actief gebruik Twitter Het gebruik van Twitter binnen een organisatie kent een leercurve. Uit ervaring blijkt dat het beginnen met lezen van Tweets een goed begin is met de professionele inzet van Twitter. Als er na deze leesfase gevoel voor Twitter ontstaat, kan er informatie vanuit de organisatie op Twitter geplaatst worden. De volgende stap is het actief mengen in discussies op Twitter. Als er bijvoorbeeld agressie ontstaat tegen naamgenoten van een vermeende dader, of als Tweets onjuiste informatie bevatten, kunnen hulpdiensten sneller ingrijpen via een medium als Twitter. Dit vergt ervaring en het kan lastig zijn om naast de vele andere Tweets op te vallen. Het is een valkuil om aan elke discussie deel te nemen. Discussiëren op Twitter is tijdsintensief, en de toegevoegde waarde hiervan is lastig om in te schatten. Het is een uitdaging om dit als overheidsorganisatie goed te beheersen. De gebruikelijke communicatielijnen staan haaks op de snelheid van Twitter. Tweets zijn maximaal 140 karakters groot, waardoor een ander taalgebruik wordt vereist dan in bijvoorbeeld een persbericht. Dit zijn aspecten waar voorafgaand aan het gebruik over nagedacht dient te worden. Voor de toepassing van Twitter als instrument voor crisiscommunicatie is het verstandig om dit laag in de organisatie te beleggen, bijvoorbeeld bij functionarissen op plaats incident. Het blijkt dat Twitteren vanaf plaats incident het aantal telefoontjes van journalisten naar persvoorlichters over de stand van zaken vermindert. Het is hiervoor belangrijk dat de medewerker die namens de veiligheidsregio actief is op Twitter, ook mandaat heeft om direct op berichten te reageren. Dit geeft een professionele indruk en zorgt ervoor dat

Twitteraars zien dat hulpverleningsdiensten actief communiceren. Aanbevelingen Tijdens het onderzoek kwam een aantal lessons learned naar voren. Deze kunnen helpen bij de implementatie van Twitter als beeldvormingsinstrument. • Het is van belang om een afweging te maken over het doel waarmee men Twitter wil inzetten. Is dit voor crisiscommunicatie, beeldvorming of allebei? Dit heeft invloed op de plek (intern of extern) waar het gebruik van Twitter plaats gaat vinden. Multidisciplinaire afstemming voorkomt dat hulp verleningsdiensten eigen accounts gaan maken en hiermee meer capaciteit inzetten dan noodzakelijk is. Als men wil communiceren via Twitter is het raadzaam om een veiligheidsregio-account aan te maken om een grote groep volgers te krijgen. Een multidisciplinair account kan gebruikt worden voor de meest uiteenlopende incidenten. • De functionaris die wordt belast met het monitoren van Twitter heeft bepaalde vaardigheden nodig en dient 24/7 beschikbaar te zijn. Het gebruik van Tools vraagt specifieke kennis, en de interpretatie van (conflicterende) berichten en vertaling naar beleid is geen common sense. Afspraken met individueel Twitterende hulpverleners zijn nodig zodat de officiële crisiscommunicatie niet wordt beïnvloed. • In een landelijk overleg waarin elke veiligheidsregio is vertegenwoordigd kunnen ervaringen en kennis over het gebruik van Twitter worden uitgewisseld. Dit bevordert professionalisering en voorkomt dat veilig heidsregio’s afzonderlijk onderzoek gaan uitvoeren. Conclusie Twitter kan hulpverleningsdiensten helpen om zowel repressie als crisiscommunicatie te verbeteren. Als aan een aantal randvoorwaarden op het gebied van organisatie en implementatie is voldaan, is professionele inzet van het medium binnen de veiligheidsregio’s goed mogelijk en heeft ook veel meerwaarde. Voor het volledige verslag van dit onderzoek zie: http://www.infopuntveiligheid.nl/Publicatie/ DossierItem/76/2254/disaster-tweets-toegevoegdewaarde-twitter-in-operationele-beeldvorming-hulpverleningsdiensten.html

‘Bij een incident werd via social media bekend dat er nog een burger aanwezig was in ontruimd gebied, deze burger is naar aanleiding van het desbetreffende bericht uit het ontruimde gebied gehaald.‘


47

Ralf Beerens, onderzoeker Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid en PhD student International Disaster Response Evaluation, Lund University (Zweden) ([email protected]) Piet Schneider, senior adviseur Academie voor Crisisbeheersing, Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid ([email protected])

Eerste lessen voor een modulaire ‘EU Rapid Response Capability’ Het Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid (NIFV) heeft, in opdracht van de projectorganisatie MODEX.EU, in het najaar van 2010 en het voorjaar van 2011, zes Europese ‘Civil Protection Modules’ oefeningen geëvalueerd. Deze evaluatie is uitgevoerd met behulp van mede door het NIFV, opgeleidde EU evaluatoren. Daarnaast is er gebruik gemaakt van de door het NIFV ontwikkelde evaluatiesystematiek, die in Europa hoog gewaardeerd wordt. Deze oefeningen werden gehouden op de oefenlocaties van het BOTC te Weeze (Duitsland) en op de Politieacademie in Ossendrecht. In tegenstelling tot de grootschalige oefeningen zoals EU FloodEx zijn deze kleinschalige oefeningen gericht op het beoefenen van specialistische eenheden of modules. Deze kunnen vervolgens door het EU Civil Protection Mechanism ingezet worden bij rampen binnen en buiten Europa.

Achtergronden Na verschillende grote rampen hebben Europese lidstaten in 2008 (2008/73/EG, Euratom) besloten om civiele beschermingsmodules te creëren. Deze modules moeten op Europees niveau bijdragen om, snel en effectief, met specialistische middelen de negatieve effecten van diverse ramptypen binnen en buiten de EU te beperken. In 2010 (2010/481/EG, Euratom) is er door de Europese Commissie besloten dat de ontwikkeling en professionalisering van deze modules verder gestimuleerd moeten worden. Lidstaten hebben de mogelijkheid om nieuwe modules te ontwikkelen. Nederland (veiligheidsregio Haaglanden) is momenteel samen met Engeland en Tsjechië in de afrondende fase voor het inbrengen van een multinationale reddingsmodule voor overstromingen (project EU WaterSave). Daarnaast is er in 2010 besloten dat de bestaande modules meer aandacht moeten schenken aan de processen opleiden, trainen en oefenen (OTO). Verder moeten functies zoals zelfvoorziening en interoperabiliteit verbeterd worden om zo de inzetbaarheid en samenwerking te bevorderen. De capaciteiten van de officiële modules variëren van Urban Search and Rescue (USAR) tot veldhospitalen, van pompcapaciteit tot waterzuivering en CBRN-capaciteiten. Daarnaast bestaat er ook een ‘Technical Assistance en Support Team’ (TAST) die het coördinatieteam met EU-experts ondersteunt met 48

bijvoorbeeld ICT. Dit alles maakt een door de EU gecoördineerde en gelijktijdige inzet van verschillende modules mogelijk. Oefenopzet De zes oefeningen zijn opgesplitst in twee series van elk drie oefeningen met ieder een eigen scenario, gericht op de capaciteiten van de te trainen modules. Voor de modules ‘high capacity pumping’, ‘water purification’, ‘advanced medical post’ en TAST werd gebruik gemaakt van een storm-/overstromingsscenario. Voor de modules USAR, ‘USAR in CBRN condities’ en ‘CBRN detection and sampling’ werd er een aardbevingsscenario ontwikkeld naar voorbeeld van Haïti. Gedurende de oefeningen is er door speciaal opgeleide EU evaluatoren aandacht geschonken aan zelfvoorziening, interoperabiliteit, procedures en coördinatie. Daarnaast stond het leerproces van de deelnemers en modules centraal. Lessons Identified Zelfvoorziening De oefeningen vonden in diverse jaargetijden plaats waardoor de klimatologische verschillen groot waren. Vooral de sneeuw en kou waren een grote uitdaging. Het is belangrijk dat modules zich goed voorbereiden op de klimatologische omstandigheden in het getroffen


Foto: Piet Schneider

Foto: Piet Schneider

Finnen en Engelsen bouwen Base of Operations

Buitenlandse eenheden overleggen over plan van aanpak

gebied en, indien nodig, extra maatregelen treffen. Een ander, vaak ‘vergeten’, element is de afvalproductie van specialistische CBRN of medische modules die een gevaar kunnen vormen. Verder is het ook belangrijk om als individu de juiste middelen mee te nemen en de reis-/vaccinatiepapieren in orde te hebben. Modules en experts moeten, zeker in de periode kort na een ramp, zonder ondersteuning van het getroffen land kunnen werken om te voorkomen dat ze onnodige extra problemen veroorzaken. Interoperabiliteit Modules uit verschillende lidstaten beschikken over een diversiteit aan middelen. Ondanks afspraken over de inrichting van een module kwam tijdens de oefeningen naar voren dat verschillen in bijvoorbeeld pompcapaciteit en slangkoppelingen een gezamenlijke inzet kunnen bemoeilijken. Het is hierdoor niet mogelijk om een modulair systeem of een grotere samengestelde module te creëren omdat in- en output niet op elkaar zijn afgestemd en hierop ook geen controle (door de EU) wordt uitgevoerd. Om de flexibiliteit en capaciteit te vergroten is het belangrijk dat hierover afspraken worden gemaakt op Europees niveau. Naast materiële uitdagingen werd de samenwerking ook bemoeilijkt door de communicatie (waaronder taalvaardigheid) en herkenbaarheid van belangrijke leidinggevende personen. Deze aspecten hebben duidelijk invloed gehad op de snelheid, organisatie en effectiviteit van de inzet en kunnen met behulp van goede afspraken eenvoudig opgelost worden. Procedures Binnen EU Civil Protection wordt er gewerkt met bestaande procedures die afkomstig zijn uit bijvoorbeeld de VN-structuur (INSARAG/UNDAC). Deze procedures bleken niet altijd toepasbaar voor een inzet in een EU-lidstaat en een EU-module. De huidige procedures moeten worden herzien en aangepast aan de situaties waarin een EU-module en -team optreden. De EU kan zelf procedures opstellen, maar ook in gesprek treden met andere internationale organisaties over de opname

van een ‘EU paragraaf’, om eenduidigheid te bevorderen. Daarnaast bleek dat security-procedures vaak een onderbelicht thema zijn tijdens een inzet. Vooral de samenwerking met de Koninklijke Marechaussee als rolspeler heeft dit aspect aan het licht gebracht. Coördinatie Eén van de belangrijkste thema’s is de coördinatie van de verschillende modules. Zoals vaker was dit nu ook weer een aandachtspunt. In EU-verband ligt deze belangrijke rol bij het EU expert team. De competentieverschillen tussen de diverse experts blijken groot te zijn en dit bemoeilijkt de teambuilding en coördinatie. Om dit in de toekomst te verbeteren moet er een nog betere afstemming worden bereikt tussen de inhoud van EU-opleidingen en functies in het team. Verder dienen deze aspecten gekoppeld te worden aan de inhoud van trainingen en oefeningen. Dit alles om ervoor te zorgen dat individuen over de juiste competenties beschikken om samen te kunnen werken. Lessons Learned en Lessons Remembered De hiervoor genoemde evaluaties zijn op dit moment nog ‘lessons identified’, het is belangrijk dat nieuwe modules, maar ook de EU deze punten in de toekomst oppakken om zo de effectiviteit van het EU Civil Protection Mechanism te vergroten. Het is immers niet ondenkbaar dat Nederland internationale bijstand nodig heeft of zal leveren zoals in Haïti. Oefeningen met bijbehorende evaluaties zorgen ervoor dat men zich beter kan voorbereiden, mocht een dergelijke situatie zich ooit voordoen. Het NIFV streeft ernaar om door middel van verdere evaluaties, (promotie-)onderzoek en opleidingen een bijdrage te leveren aan de implementatie van deze lessen en verbeteringen van het (EU) crisis management systeem. Meer informatie: www.modexeu.com www.nifv.nl www.infopuntveiligheid.nl


49

CENS2:

Het gaat niet om oefenen, het gaat om trainen

“Na een oefening wordt vaak gezegd: ‘We hebben weer veel geleerd’. Dat betekent per definitie dat er ook iets veranderd moet zijn, anders heb je niks geleerd”, stelt Jan Tuinder, hoofd programma CENS2. “De feiten laten echter zien dat na herhaaldelijk oefenen steeds weer dezelfde verbeterpunten terugkeren. We doen dus wel veel inzichten op over wat anders kan, maar er verandert weinig. De huidige manier van oefenen is dan ook ontoereikend om de crisisbeheersing in Nederland verder te professionaliseren.” Steeds meer veiligheidsregio’s en ketenpartners beseffen dat het verbeterproces anders moet én anders kan. CENS2 helpt ze daarbij.

Martin Bobeldijk, Turnaround Communicatie

“In de regio’s wordt een behoorlijke inspanning geleverd als het gaat om oefenen. Al dat oefenen levert echter niet het resultaat op dat wordt beoogd. Als programma CENS2 hebben we ons daarom gefocust op de hele cyclus van multidisciplinair opleiden, trainen en oefenen, ook wel MOTO genoemd.” In de drie jaar dat CENS2 bestaat, heeft dat geleid tot nieuwe inzichten over methodiek, ondersteunende systemen en organisatiemodel. Multi-functies “Al snel na de start van CENS2 constateerden we samen met de veiligheidsregio’s dat er weinig of geen opleidingen voor multidisciplinaire functies beschikbaar waren. Het was tot twee jaar terug helemaal niet gek dat functionarissen zonder noemenswaardige specifieke opleiding een sleutelrol kregen toebedeeld in de crisisbeheersing. Het ontbrak simpelweg aan kwalificatiedossiers voor multidisciplinaire functies en dus aan onderwijs. Op basis van het Referentiekader Regionaal Crisisplan en de door BZK opgeleverde kwalificatiedossiers voor multifuncties, zijn er door het programma CENS2 50

curricula voor opleidingen ontwikkeld. Onder andere voor de functies van leider COPI Multi en leider ROT, informatiemanager COPI en ROT, lid COPI Multi. Andere opleidingen, waaronder de basisopleiding crisisbeheersing, calamiteitencoördinator en procesmanager oefenen, zijn geactualiseerd aan de hand van nieuwe inzichten. Het gaat om trainen! “De militaire voorbereiding op de missie in Uruzgan leverde ons het belangrijke inzicht op dat het niet gaat om oefenen alleen. Een combinatie van opleiden en trainen met oefenen als samenhangende test of alles klopt, levert het beste resultaat op. De operationele gereedstelling (het voorbereid zijn op…) ging met sprongen vooruit. Belangrijk in dit geheel is het werken met goede leerdoelen die een opbouw kennen. Zo krijgt iemand tijdens trainingen stap voor stap iets aangeleerd. Het totaal aan leerdoelen wordt vervolgens getest in een oefening.” Tuinder stelt daarbij onomwonden dat we af moeten van het idee dat er geen fouten gemaakt mogen worden. “Je traint juist om van je fouten te leren. En ben

je goed opgeleid en getraind, dan nog kunnen geniale missers gemaakt worden bij de oefening. Die zijn welkom, want ze leveren nieuwe inzichten op. Op basis daarvan kunnen opleidingen en trainingen worden aangepast. Zo krijg je een prachtige leercirkel. De Inspectie Openbare Orde en Veiligheid steunt deze werkwijze en wil deze actief bevorderen in de veiligheidsregio’s.” Instituten nemen CENS2-stokje over Het programma CENS2 loopt eind 2011 af. De in CENS2 samenwerkende instituten Politie-academie, Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid en Nederlandse Defensie Academie, gaan vanaf 1 januari 2012 verder als daadwerkelijk Centre of Excellence voor de veiligheidsregio’s. De focus zal daarbij liggen op het aanbieden en uitvoeren van onderwijs. Omdat de inzichten en het ontwikkelde trainingsconcept van het programma CENS2 dermate goed zijn ontvangen bij veel veiligheidsregio’s en ketenpartners, wordt nu nagedacht over de implementatie daarvan. “Het wordt tijd dat we de opdracht ‘Gij zult oefenen’ vervangen door ‘Gij zult leren’.”


Colofon Redactieadres Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing

Ministerie van Veiligheid en Justitie Kamer H1420 Postbus 20301 2500 EH Den Haag E-mail: [email protected] Redactie

Redactiecommissie: Ruth Clabbers, Esther de Kleuver, Chris van Duuren, Marja Gobert, Donna Landa, Judith Sluiter, David van Veenendaal en Geert Wismans (samenstelling en eindredactie) Redactiesecretariaat: Nalini Bihari (070-426 53 00) Redactieraad

Prof. dr. Ben Ale (Technische Universiteit Delft) Dr. Arjen Boin (Universiteit Utrecht) Mr. dr. Ernst Brainich Prof. dr. Adelbert Bronckhorst (TNO/VU Amsterdam) Dr. Menno van Duin (Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid) Prof. dr. Georg Frerks (Universiteit Wageningen) Prof. dr. Bob de Graaff (Nederlandse Defensie Academie) Prof. dr. Ira Helsloot (Radboud Universiteit Nijmegen) Prof. dr. Erwin Muller (Universiteit Leiden) Dr. Astrid Scholtens (Crisislab) Prof. dr. Erwin Seydel (Universiteit Twente) Prof. dr. Rob de Wijk (The Hague Centre for Strategic Studies)

Aan dit nummer werkten mee:

Fotografie

Maarten van Aalst, Rosa Abruzzese, Paola Albrito, Marjolein van Asselt, Ralf Beerens, Judith van Berkel, Arnold van Binsbergen, Martin Bobeldijk, Cobi de Boer, Els Broekhuijzen, Ruth Clabbers, Carian Cools, Philip van Dalen, Nathalie Doesberg, Marianne Donker, Marcel van Eck, Tessa Fox, Corsmas Goemans, Henriette Giesbers, Peter Glerum, Peter de Goede, Johan de Graaf, Erwin de Hamer, Alexander Heijnen, Ed d’Hondt, Michiel Hoorweg, Paul Huijts, Bart Jacobs, Jeroen Katsburg, Frank Klaasen, Michael Kowalski, Mirjan Leijenhorst, Geertruid Marres, Martijn Meeder, Jan Mos, Immanuel Nijssen, Alfred van de Pol, Syan Schaap, Piet Schneider, Martin Smeekes, Marc Sprenger, Marlies van der Steeg, Marieke Timmermann, Willem Treurniet, Jan van Tol, Jasper van Voorst

ANP, CMH, ECDC, GOVCERT.NL, Lizzie Kalisvaart, Peter Hofman, NCC, NRK, RIVM, Raymond Rutting, Turnaround, WRR IIlustraties

ECDC, Eureducation, ISDR, NRK, Zorgatlas Cartoons

Bastiaan Gelijnse Vormgeving

Grafisch Buro van Erkelens, Den Haag Productiebegeleiding

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Directie Communicatie en Informatie / Grafische en Multimediale Diensten Druk

Delta Hage © Auteursrecht voorbehouden. ISSN 1875-7561

Voor een gratis abonnement mail: [email protected]. Het magazine is te downloaden via www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/crisis-en-nationale-veiligheid.


51

Vier vragen aan: Ed d’Hondt, voorzitter GGD Nederland en GHOR Nederland

52

Waarom gaan GHOR en GGD meer samenwerken? “GHOR en GGD zijn partners in de publieke gezondheid. Zij werken beide in opdracht van het openbaar bestuur met als taak om de gezondheid van de bevolking zo goed mogelijk te beschermen en te bevorderen. De GHOR doet de voorbereiding voor crisissituaties, de GGD doet dat regulier en in crisissituaties op het terrein van onder andere preventie, jeugd en infectieziektebestrijding. GGD en GHOR zijn samen verantwoordelijk bij vier belangrijke onderwerpen: medische milieukunde (bescherming tegen gevaarlijke stoffen), psychosociale hulpverlening, gezondheidsonderzoek en infectieziektebestrijding. De GGD is tijdens een crisis de belangrijkste geneeskundige adviseur op die terreinen. Door de nauwere samenwerking van GGD en GHOR worden proces en inhoud dichter bij elkaar gebracht: GHOR en GGD versterken elkaar in situaties waar gezondheidskundige adviezen gegeven moeten worden in een complexe bestuurlijke omgeving.”

verhoudingscijfer heb vastgesteld voor de mate waarin je je kunt voorbereiden op crises en het improvisatievermogen dat je nodig hebt om goed op een crisis te kunnen reageren. Dat was naar aanleiding van de (dreigende) overstromingen in 1993 en 1995. Die verhouding (iv-quote) zagen wij destijds als 70/30. Crises vereisen een goed improvisatievermogen. Ik heb toen gezegd, en ik denk dat nog steeds, dat het verhoudingscijfer nog altijd een goede richtlijn is voor de benodigde inzet op crisisbeheersing. De professionaliteit van de voorbereiding heeft de afgelopen veertig jaar een grote vlucht genomen, daar is heel veel verbeterd. Dat helpt om goed op een crisis te kunnen reageren. Voor mijn denken over crisisbeheersing maakt het niet zoveel uit of ik bestuurder van een gemeente ben, van een hulpverleningsdienst of bijvoorbeeld van Alliander, een grote energieleverancier in Nederland. Je wilt voorbereid zijn op een crisis zodat je optimaal en met kennis van zaken kunt improviseren.”

U was burgemeester van 1976 tot 2000. Sinds 2005 bent u bestuurder van GGD Nederland en het Rode Kruis, en sinds 2010 ook van GHOR Nederland. Is uw denken over crisisbeheersing daardoor veranderd? “Bij mijn aantreden als voorzitter van GHOR Nederland heb ik verteld dat ik zo’n twintig jaar geleden samen met Uri Rosenthal een

Wat hoopt u als voorzitter van GHOR en GGD Nederland te bereiken? “Een natuurlijke alliantie tussen de verenigingen en een nauwe samenwerking met andere belangrijke partners als Ambulancezorg Nederland en het Landelijk Netwerk Acute Zorg. GGD Nederland en GHOR Nederland hebben van nature een nauwe

verbinding met elkaar en die wordt door de introductie van de directeur Publieke Gezondheid verder verstevigd. De komende jaren wil ik er graag aan bijdragen dat de verenigingen in een goede balans komen waarin zij elkaars sterke punten benadrukken. Ik hoop te bereiken dat het openbaar bestuur en de veiligheidssector de gezondheidszorg niet alleen zien als een noodzakelijke maar ook als een gewaardeerde en betrouwbare schakel in de crisisbeheersing. De gezondheidszorg was vaak toch een ondergeschoven kindje. De Wet veiligheidsregio’s en de Wet publieke gezondheid 2e tranche bieden kansen om dat recht te zetten.” Hoe kijkt u aan tegen de relatie tussen GHOR, GGD en de veiligheidsregio’s in de toekomst? “Als de GGD-regio’s congruent zijn gemaakt aan de veiligheidsregio’s verwacht ik dat die ontwikkeling een versterking van de samenwerking tussen de hulpverleningsdiensten oplevert. Ze zullen elkaar gemakkelijk vinden en elkaars capaciteiten aanvullen. Een sterke witte kolom is van grote waarde voor het functioneren van de veiligheidsregio’s. Ik ben benieuwd of er extra investeringen nodig zijn om de samenwerking met de landelijke politie op een goed niveau te houden. Daar ligt voor de komende periode een belangrijke uitdaging voor ons.”


nationale veiligheid en crisisbeheersing

Recommend Documents