nationale veiligheid en crisisbeheersing

Vier vragen aan: Erik Uri Rosenthal, Akerboom, Nationaal minister van Coördinator Buitenlandse Terrorismebestrijding Zaken (NCTb)

Hoe kijkt u aan tegen het samengaan van de beleidsdomeinen Terrorismebestrijding, Nationale Veiligheid en Crisisbeheersing in één nieuwe organisatie?

“Dat is een goede zaak. Ik zie de aandacht voor kwetsbaarheden en risico’s toenemen. Het gaat niet alleen meer om wat er is gebeurd, maar steeds meer om wie wat zou kunnen doen en om wat er zou kunnen gebeuren. Dat speelt op alle terreinen. Als de impact toeneemt, neemt ook het aantal betrokken organisaties toe. En daarmee wordt het complex en stijgt de coördinatiebehoefte. We hebben bij terrorismebestrijding gezien dat verbeterde coördinatie zijn vruchten afwerpt. Vooral de verbeterde informatieuitwisseling, slagkracht en eenduidige communicatie vallen op. Coördinatie heeft vele gezichten maar de essentie is dat het beste van alle partners bijeen wordt gebracht. Soms blijft dit bij elkaar informeren, soms betekent het doorpakken waar direct moet worden ingegrepen. Een terroristische aanslag kan een ramp of crisis tot gevolg hebben. Dan kun je het maar beter dicht bij elkaar organiseren, binnen één ministerie onder één leiding. Dat voorkomt veel bureaucratie en afstemmingsproblemen. Ik ben er dus heel positief over.” Wat kunnen we van de terrorismebestrijding leren bij de aanpak van andere crises die Nederland kunnen bedreigen?

“De NCTb is niet primair een crisisorganisatie maar in het leven geroepen om vooral een aanslag te voorkómen door de coördinatie te verbeteren en primair gericht op dreiging.

64

Goed risicomanagement is gericht op de bescherming van vitale belangen tegen dreigingen door beleid te formuleren of maatregelen te nemen. Het gaat dus om de samenhang tussen vitale belangen, de bedreiging daarvan en de weerstand daartegen. De samenvoeging is dus heel logisch eigenlijk en bespaart veel getouwtrek. De NCTb is een kleine krachtige organisatie, heeft een sterke focus, een goed netwerk en kan analyse van de dreiging direct verbinden met beleid of maatregelen op bijvoorbeeld Schiphol of persoonsbeveiliging. Die werkwijze is effectief. Nationale Veiligheid heeft ook veel te bieden zoals het vermogen om dreigingen te vergelijken, de 24-uurs informatiefunctie, haar nationale netwerk met de veiligheidsregio’s en de crisiscommunicatie. De kunst is de twee culturen de komende tijd steeds beter met elkaar te verbinden.” Nationale Veiligheid is all hazard en raakt iedereen. Hoe wilt u andere beleidsterreinen, andere partners (openbaar bestuur, veiligheidsregio’s, bedrijven), maar ook de burger zo goed mogelijk meekrijgen?

“Laat iedereen doen waar hij of zij verantwoordelijk voor is en goed in is. Concentreer jezelf op je professie: de rol bij bestrijding van crises en “man-made threats” zoals terrorisme. Er bestaat een grote diversiteit aan oorzaken. Het is onmogelijk om op alle terreinen over inhoudelijke kennis te beschikken. Die kennis van Q-koorts, overstromingen en gifwolken ligt o.a. bij de vakministeries die deze zaken in portefeuille

hebben. Dat deze crises rampzalige gevolgen kunnen hebben, is de afgelopen periode wel gebleken. Het belang van een goede crisisbeheersing onderschat ik daarom niet. Terrorismebestrijding en Nationale Veiligheid is vooral een zaak van professionals. De burger is heel belangrijk en heeft vooral behoefte aan een goed geoliede aanpak van een overheid die het heft in handen neemt, vooral lokaal, soms ook nationaal. Het helpt zeker als die burger weet wat van hem of haar verwacht wordt. Een goede crisisaanpak begint dan bij een zelfredzame burger.” Als voorzitter van de Interdepartementale Commissie Crisisbeheersing bent u de eerste adviseur van het kabinet bij (dreigende) nationale crises. Hoe kijkt u aan tegen deze rol?

“Voorheen was de verantwoordelijkheid verdeeld. Als NCTb ben ik al verantwoordelijk voor het adviseren van het kabinet bij dreigende terroristische aanslagen, nu ook bij andere nationale crises. De discussies of er nu wel niet sprake is van een terroristische crisis en wie als eerste verantwoordelijk is voor de aanpak hoeven we niet meer te voeren. We kunnen direct starten met het informatieproces en waar nodig het nationale crisisproces. Het NCC speelt hierbij een belangrijke rol. De Commissie ontvangt op haar beurt weer advies van het Adviesteam waarin de Crisisbeleidsadviseurs (CBA’s) van de vakministeries en andere diensten zitting hebben. Kortom ik weet mij als adviseur van het kabinet gesteund door professionals met veel ervaring in de afhandeling van crises.”

Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing januari/februari 2011

jaargang 9 | nummer 1 | januari/februari 2011

Magazine

nationale veiligheid en crisisbeheersing Thema: Informatievoorziening - C2000 - Meldkamers Brand Moerdijk Veerkrachtige crisisbeheersing - Zelfredzaamheid Erik Akerboom over terrorismebestrijding en nationale veiligheid

Inhoud

Colofon Redactieadres Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing

Thema: Informatievoorziening - C2000 - Meldkamers 3 | Introductiecolumn: A giant leap in small steps 4 | Informatiedeling in veiligheid 6 | Strategische agenda informatievoorziening 7 | Brandweer op stoom met inrichting informatievoorziening 8 | Nieuwe GHOR vraagt andere visie op informatievoorziening 9 | Informatiestrategie Politie 2011-2015 10 | Informatiepool doet het OOV werk soepel stromen 11 | Informatiemanagement vanuit burgemeestersperspectief 13 | Bestuurders en Netcentrisch Werken 14 | LOCC werkt ‘Netcentrisch’ 15 | Noodcommunicatievoorziening (NCV) 16 | Werken aan een toekomstvast c2000 20 | Telefonische triage in de OOV-meldkamer 21 | Meldkamer Oost-Nederland: Eerste gemeenschappelijke meldkamer voor meerdere veiligheidsregio’s 23 | Meldkamer ambulancezorg een spil in acute zorgketen 24 | Een ander geluid uit Twente 26 | Meldkamerdomein internationaal in beweging 29 | KMar positief over schaalvergroting binnen meldkamerdomein 30 | Bestuurlijk lef in de meldkamer 32 | Bestuurlijke conferentie Meldkamer van de Toekomst 34 | Beller verwacht lokale bekendheid en zichtbare actie

Overige onderwerpen 35 | Terugblik op rollen burgemeester in Amsterdamse zedenzaak 36 | Veerkrachtige crisisbeheersing: nuchter over het bijzondere 40 | Ben Ale over brand Moerdijk: wie zaait... 41 | Beeldvorming crisiscommunicatiemiddelen onderzocht 42 | Defensie als volwaardige partner in Nationale Veiligheid: wat kan nog beter? 46 | Burgerhulp bij de bestrijding van rampen 48 | Zelfredzaamheid, concepten, thema’s en voorbeelden nader beschouwd

51 | In memoriam: Don Berghuijs 52 | Ontwikkelingen Multi-Respons CBRNe 54 | Implementatie landelijk convenant drinkwater 55 | Voedselzekerheid en Nationale Veiligheid 58 | Natuurbrand in Nederland: veel meer dan brand alleen 60 | Bent u voorbereid op uitval van elektriciteit of ICT? 61 | Aan het buitenland gehecht 61 | Symposium: Vrijwilligers in Veiligheid 64 | Vier vragen aan Erik Akerboom, Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding

Het Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing is een tweemaandelijkse uitgave van de directie Nationale Veiligheid van het ministerie van Veiligheid en Justitie. Het blad informeert, signaleert en biedt een platform aan bestuurders en professionals over beleidsontwikkeling, innovatie, uitvoering en evaluatie ten aanzien van nationale veiligheid en crisisbeheersing. De verantwoordelijkheid voor de inhoud van de artikelen berust bij de auteurs.

Ministerie van Veiligheid en Justitie Postbus 20301 2500 EH Den Haag E-mail: [email protected] Redactie

Redactiecommissie: Ruth Clabbers, Marije Breedveld, Donna Landa, David van Veenendaal, Lodewijk van Wendel de Joode en Geert Wismans (samenstelling en eindredactie) Redactiesecretariaat: Nalini Bihari (070-426 53 00) Redactieraad

Prof. dr. Ben Ale (Technische Universiteit Delft) Dr. Arjen Boin (Universiteit Utrecht) Mr. dr. Ernst Brainich Prof. dr. Adelbert Bronckhorst (TNO/VU Amsterdam) Dr. Menno van Duin (Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid) Prof. dr. Georg Frerks (Universiteit Wageningen) Prof. dr. Bob de Graaff (Nederlandse Defensie Academie) Prof. dr. Ira Helsloot (Vrije Universiteit Amsterdam) Prof. dr. Erwin Muller (Universiteit Leiden) Dr. Astrid Scholtens (Crisislab) Prof. dr. Erwin Seydel (Universiteit Twente) Prof. dr. Rob de Wijk (The Hague Centre for Strategic Studies)

Aan dit nummer werkten mee:

Fotografie

Jan-Willem van Aalst, Erik Akerboom, Ben Ale, Han Arends, Noreen ter Beke-Walstra, Erik van den Berg, Piet van den Berg, Arnold van Binsbergen, Martin Bobeldijk, Martin Bos, Adelbert Bronckhorst, Peter de Bruijn, Annemarie Burger, Ruth Clabbers, Frans Copini, Chris Dekkers, Menno van Duin, David van Duuren, Herma van Eijk, Elize Fallon, Marcel Franken, Sabine Geerdes, Alette Getz-Smeenk, Sabine Gielens, André Griffioen, Remco Groet, Gerard van Grunsven, Nicole Guiaux, Harry Haagen, Erwin de Hamer, Ira Helsloot, Eveline Heijna, Peter Homminga, Alexander Heijnen, Sietze Hitman, Nico Hortensius, Nikki Jansweijer, Wouter Jong, Neil Jordan, Leo Kooijman, Hannah Koutstaal, Gerd de Kruijff, Manon Ostendorf, Donna Landa, Hans Lanser, Henri Lenferink, Matthijs Leurink, iris Meerts, Aad Meijboom, Edmond Messchaert, Astrid Mulder, Leo Nieuwenhuizen, Jan de Nooij, Nancy Oberijé, Leo den Otter, Barry van ’t Padje, Wilma van Raalte, Wilbert Schel, Sibel Sebüktekin, Marloes Smelter, Lucinda Sterk, Ronald Steur, Corné de Swart, Dirk Stolk, Josine van de Ven, Jack Versluis, Michel Versteeg, Jeroen van Vught, Roger Weima, Guus Zijlstra

112 Fotografie, ANP, Arie van Dijk, Christian van der Mey, GHOR Nederland, Hollandse Hoogte, Rob Jastrzebski, KMar, Gaby Peters, RB&W, Ronald Steur/VNOG, Vewin, Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond IIlustraties

Crisisplein, Ekopower, NIFV, Kennis in beeld, Studio Veiligheid, VNOG Cartoon

Arend van Dam Vormgeving

Grafisch Buro van Erkelens, Den Haag Productiebegeleiding

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Directie Communicatie en Informatie / Grafische en Multimediale Diensten Druk

OBT bv, Den Haag © Auteursrecht voorbehouden. ISSN 1875-7561

Voor een gratis abonnement mail: [email protected]. Het magazine is te downloaden via www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/crisis-en-nationale-veiligheid.

2



63

Informatievoorziening - C2000 - Meldkamers

prof. dr Adelbert Bronkhorst, business line manager Integrale Veiligheid, TNO en bijzonder hoogleraar ergonomie, Vrije Universiteit Amsterdam 1

giant leap A

in small steps

Doordat informatievoorziening in de huidige informatiemaatschappij bijna geen technische beperkingen meer kent, kan er op operationeel vlak een grote kwaliteitsslag gemaakt worden – als we tenminste niet vergeten dat er ook beperkingen ‘tussen de oren’ zitten. Doordat informatievoorziening in de huidige informatiemaatschappij bijna geen technische beperkingen meer kent, kan er op operationeel vlak een grote kwaliteitsslag gemaakt worden – als we tenminste niet vergeten dat er ook beperkingen ‘tussen de oren’ zitten. Altijd hebben mensen voordeel uit goede en tijdige informatie kunnen halen. In de 16de eeuw kon de Nederlander Jan Huyghen van Linschoten cruciale informatie verwerven over het ronden van de Kaap en het bereiken van landen in de Oost, door mee te reizen met de Portugezen. Deze kennis bleek uitermate profijtelijk voor ons land en gaf ons een voorsprong op concurrerende landen onder andere omdat het jaren duurde voordat Van Linschoten’s boek vertaald werd. Eén van de kenmerken van de huidige informatiemaatschappij is dat informatie eenvoudig, snel en breed verspreid kan worden. Met name bij het reageren op incidenten en rampen biedt dit de mogelijkheid om een giant leap te maken in de snelheid en kwaliteit van het optreden. Door relevante informatie te delen kunnen de niveaus in de kolom beter met elkaar communiceren en kan de cyclus van beeldopbouw, oordeelsvorming en besluit-

vorming sneller doorlopen worden. De theorie is dus prachtig maar we weten, ook uit het recente voorbeeld van de brand in Moerdijk, dat de praktijk weerbarstig is. Informatievoorziening is uiteindelijk iets wat tussen mensen plaats vindt en hoewel technologie een onmisbare enabler is, liggen veel bottlenecks ‘tussen de oren’. Om er een paar te noemen: geoefendheid, vertrouwen en cultuur. Hoe zorgen we ervoor dat nieuwe vormen van informatie delen ingesleten raken als ze enkel bij schaarse incidenten en oefeningen uitgeprobeerd kunnen worden? Hoe leren we meer te vertrouwen op informatie van anderen en vertrouwen we anderen meer informatie toe? Hoe zorgen we ervoor dat procedures, gewoontes en terminologie die verschillen tussen organisaties geen roet in het eten gooien? Naast bottlenecks zijn er ook nog neveneffecten. Als detailinformatie beschikbaar is op hogere niveaus ontstaat de verleiding om ook beslissingen hierover te nemen in plaats van het over te laten aan het niveau waar het hoort. De vraag is dus hoe we ondanks al deze problemen toch die giant leap kunnen maken. Het antwoord is: door steeds kleine stappen te nemen. De uitrol van technologie die

netcentrisch werken mogelijk maakt is één van die stappen. Maatregelen die zorgen dat mensen, processen en organisaties transformeren naar nieuwe manieren van werken zijn even belangrijke, en helaas niet minder complexe stappen. Vanwege deze complexiteit is het belangrijk in het oog te houden hoe innovatie kan helpen. Innovatie van technologie, maar ook vernieuwing van doctrines, organisatievormen, wijzen van samenwerking en opleiding en training. Zo bieden nieuwe trainingsmethoden gebaseerd op serious gaming de mogelijkheid regelmatig te oefenen met minimaal beroep op mensen en middelen. Een ander voorbeeld is concept development & experimentation: het iteratief, in de (nagespeelde) realiteit beproeven en verbeteren van nieuwe systemen, werkwijzen en organisatievormen. We moeten namelijk bedenken dat niet alleen informatie ons in de 16de en 17de eeuw als klein landje vooruit hielp, maar dat daarvoor ook belangrijke innovaties op financieel gebied en in de scheepsbouw nodig waren. Een giant leap maak je namelijk niet zomaar, hoewel het in de achteruitkijkspiegel van de geschiedschrijving wel eens zo lijkt.2

1

De auteur is met ingang van 2011 prof. Peter Werkhoven opgevolgd als lid van de redactieraad.

2

Met dank aan mijn collega’s Willem Treurniet en Harold Bousché.


3


Sabine Geerdes, programma Veiligheid, Informatie en Technologie, ministerie van Veiligheid en Justitie

Informatiedeling in veiligheid Als u bij het lezen van dit blad naar buiten kijkt en plotseling een ernstig ongeluk in uw straat ziet gebeuren, dan gaat u er vanuit, dat betrokkenen zo snel en zo goed mogelijk worden geholpen. Als u via u mobieltje bij 112 meldt wat er aan de hand is, wilt u dat de centralist van de meldkamer goed inschat hoe ernstig de situatie is. U verwacht dat politie, brandweer- en ambulancewagens zo snel mogelijk ter plaatse zijn. U verwacht dat deze wagens zijn voorzien van de modernste navigatieapparatuur. En dat deze apparatuur ook de meest recente gegevens bevat over bijvoorbeeld opgebroken wegen, zodat zij de snelste route gebruiken. U wilt dat als politie, brandweer en ambulance ter plekke zijn, zij onderweg al via mobiele communicatie zoveel mogelijk informatie hebben verkregen. U mag dit alles ook verwachten, want moderne ICT maakt dit mogelijk. Voorwaarde is wel dat de hulpverleningsdiensten deze mogelijkheden in hun informatievoor-ziening ook toepassen. Om dit te realiseren wordt er door het ministerie van Veiligheid en Justitie vanuit het Informatiebeleid Veiligheid (IBV) gewerkt aan de realisatie van een aantal concrete doelstellingen. Het Informatiebeleid Veiligheid

Het ministerie van Veiligheid en Justitie wil dat partijen, zoals politie, brandweer en GHOR de noodzakelijke informatie kunnen uitwisselen en gebruiken. Kort gezegd, de hulpverleners moeten op het juiste moment, op de juiste plaats over de juiste informatie kunnen beschikken. Deze informatie-uitwisseling moet zo goedkoop en beheersbaar mogelijk zijn en ook nog eens redundant. Voor de veiligheidssector geldt immers dat het meest van

4

haar informatievoorziening wordt gevraagd op het moment dat de omstandigheden het zwaarst zijn. De IBV-principes

Om deze doelen te bereiken heeft VenJ samen met het veld een twintigtal principes geformuleerd, de IBV principes. Zij geven de hulpverleningsdiensten kaders voor het inrichten van de informatievoorziening en voor het uitvoeren van ICT projecten. Als deze principes worden gevolgd zullen de hulpverleningsdiensten beter operationeel kunnen samenwerken en zal hun ICT goedkoper worden. Een voorbeeld van een principe is dat gegevens zullen worden uitgewisseld, tenzij er dwingende redenen zijn om dat niet te doen. Nu is het vaak nog zo dat het omgekeerde geldt. Informatie wordt alleen uitgewisseld als het echt moet. Een ander principe is dat er niet aan een investering wordt begonnen als er geen afspraken zijn gemaakt over beheer en exploitatie. Te vaak in het verleden zijn er projecten gestart, waarbij er aan het einde van het project nog een hele discussie ontstond over wie de kosten draagt voor de exploitatie van het projectresultaat. VenJ toetst initiatieven op het gebied van informatiehuishouding van de hulpverleningsdiensten aan deze principes. Standaardisatie

Naast het werken vanuit deze kaders is standaardisatie een belangrijke randvoorwaarde voor het delen van informatie. Binnen het OOV-veld is al het nodige aan architecturen en standaarden aanwezig. Er is een Informatiearchitectuur Sector Veiligheid , een


Informatiemodel Openbare Orde en Veiligheid, een ICT-architectuur, GEO-standaarden en standaarden voor procedures en meldingsclassificaties in de meldkamer. Een belangrijk speerpunt voor VenJ de komende tijd is dan ook dat deze standaarden daadwerkelijk toegepast gaan worden in het veiligheidsdomein. Tijdens de bestuurlijke conferentie over de meldkamer is door de bestuurders standaardisatie benoemd als één van de belangrijkste randvoorwaarden om de kwaliteit van het meldkamerdomein te verbeteren. Generieke Infrastructuur

Om informatie uit te kunnen wisselen hebben de hulpverleningsdiensten een infrastructuur nodig. Nu ontbreekt het nog aan een gezamenlijk domein waarbinnen informatie uitgewisseld kan worden tussen disciplines, tussen regio’s en bovenregionaal. Hierdoor is het nog vaak zo dat voor iedere ICT-voorziening een aparte ICT-infrastructuuroplossing wordt gezocht. Samen met de partijen uit het veld wil VenJ de mogelijkheden bekijken om te komen tot een generieke infrastructuur. De vragen die wij de komende periode willen beantwoorden zijn: • Hoe zou een netwerkdienst voor de hulpverleningsdiensten eruit moeten zien: een apart netwerk of gekoppelde bestaande netwerken? • Kan de markt een dergelijke infrastructuurvoorziening als dienstverlening leveren, zodat de overheid geen netwerk in eigendom hoeft te houden? • En hoe moet de beveiliging daarop worden ingericht, mede met het oog op de verschillende niveaus van beveiliging die de partijen eisen?

Informatie beschikbaar voor wie het nodig heeft

Al in 2008 benadrukten de deelnemers van de Accelerated Solutions Environment de noodzaak om te komen tot een door de deelnemers benoemde datapool: “Om de open gemeenschappelijke informatievoorziening te realiseren, willen we een marktplaats van informatie ontwikkelen, waar iedere actor informatie kan vinden voor zijn of haar specifieke situatie. Deze voorziening is een concrete ICT-oplossing, waardoor het delen van informatie tussen alle lagen en kolommen sterk verbeterd kan worden. Door middel van deze voorziening kunnen veiligheidspartners bij elkaar de benodigde informatie/gegevens ophalen. Zo kan de informatie van verschillende andere voorzieningen door één koppeling op deze voorziening worden uitgewisseld (denk aan crisis managementsysteem, geïntegreerd meldkamersysteem en het ontsluiten van basisregistraties)”. Vanuit beleidsmatig oogpunt werkt VenJ de komende periode aan de realisatie van deze voorziening. Randvoorwaardelijk

Werken volgens de IBV principes, standaardisatie, een generieke infrastructuur en de realisatie van de datapool zijn in de ogen van VenJ randvoorwaardelijk voor de ontwikkelingen die de komende periode plaats gaan vinden. Denk daarbij aan de schaalvergroting in het meldkamerdomein, de verdere implementatie van netcentrisch werken. Ook de opkomst van sociale media verhoogt de druk om integraal bovengenoemde activiteiten op te pakken. Het is de burger die erop moet kunnen vertrouwen dat ook zijn informatie op de juiste plaats, op de juiste tijd bij de juiste persoon terecht komt, zodat er effectief opgetreden kan worden door de hulpdiensten om de burger te helpen.

Galaxy model Het IBV gedachtegoed is samengevat in een model: het zogenaamde Galaxy model. Het model beschrijft dat er bestuurlijke afspraken moeten zijn (oranje), dat er verschillende soorten informatie gedeeld en herbruikt moeten worden (groen) en dat technische standaarden gehanteerd zouden moeten worden (blauw).


5


Henri Lenferink, portefeuillehouder Informatievoorziening Veiligheidsberaad

De strandrellen in Hoek van Holland, de crash van het vliegtuig van Turkish Airlines en andere grote incidenten hebben laten zien dat informatie en communicatie van groot belang zijn voor de hulpverlening. En bovenal, dat daarin nog het nodige te verbeteren valt. De veiligheidsregio’s ondernemen daartoe een scala van activiteiten.

Strategische agenda

informatievoorziening De veiligheidsregio’s hebben hun eigen agenda’s. Het is belangrijk daarbij aan te sluiten en bij nieuwe activiteiten uit te gaan van hun mogelijkheden en beschikbare budgetten. Het is ook van belang aan te sluiten bij ‘natuurlijke’ momenten in de levenscyclus van voorzieningen. Zo worden desinvesteringen voorkomen. De strategische agenda is op deze uitgangspunten gebaseerd en kent enkele belangrijke thema’s. Meldkamers

Het Veiligheidsberaad heeft op landelijk niveau een aantal prioriteiten gesteld: netcentrisch werken, de verbetering van C2000 en de vernieuwing van het geïntegreerd gemeenschappelijk meldkamersysteem. Het werkt nu aan een strategische agenda met de prioriteiten voor de middellange termijn. Het Veiligheidsberaad kiest daarbij voor een gerichte en afgebakende aanpak. Grote incidenten zijn telkens weer aanleiding om nieuwe maatregelen te bedenken en die ook direct te willen invoeren. Ook vragen hulpverleners vaak naar nieuwe voorzieningen. De ervaring leert dat als er geen duidelijke prioriteiten worden gesteld, aandacht en middelen over veel activiteiten worden verdeeld. Daardoor komt een succesvolle afronding van die activiteiten binnen de gestelde tijd in gevaar. 6

Het eerste thema is de samenwerking en samenvoeging van meldkamers. Schaalvergroting en gemeenschappelijk gebruik van meldkamervoorzieningen leiden tot meer effectiviteit en doelmatigheid. Overal in Nederland zijn regio’s bezig samen te werken of te fuseren. Het kabinet heeft aangegeven te zoeken naar schaalvergroting en daarvoor vanaf 2014 10 miljoen euro in te boeken. In een volgende kabinetsperiode zou deze bezuiniging zelfs oplopen naar structureel 50 miljoen euro. Tijdens de bestuurlijke conferentie die in december 2010 werd gehouden, is een begin gemaakt met een visie op de toekomst van de meldkamers. Op basis daarvan zal een stuurgroep in de loop van het voorjaar een uitgewerkte visie op de meldkamers formuleren, die het Veiligheidsberaad zal aanbieden aan de minister van V&J. Standaardisatie

Het tweede thema is standaardisatie. Het uitwisselen van informatie is voor de hulpverlening cruciaal. Het gebruik van landelijke standaarden, zodat hulpverleners

dezelfde ‘taal’ spreken, maakt het mogelijk dat dit effectief en efficiënt gebeurt tussen disciplines, interregionaal en in de overgang van een dagelijks incident naar een ramp of crisis. Deze standaardisatie gaat over de volle breedte van de informatievoorziening: werkprocessen, informatie en ictvoorzieningen. Door de samenvoeging van meldkamers, de interregionale samen-werking bij rampen en crises en de noodzaak van adequate uitwijk vragen de regio’s en disciplines ook om zo’n gemeenschappelijke ‘taal’. Governance

Het is voor de uitvoering van de strategische agenda en beheer van voorzieningen noodzakelijk dat de sturing en financiering goed zijn geregeld. Anders is de voortgang te ingewikkeld en duurt die te lang. Voor veel voorzieningen is de governance nu niet goed geregeld en zelfs voor elke voorziening weer op andere leest geschoeid. Bovendien is de financiering heel verschillend geregeld. Zo betalen de veiligheidsregio’s het landelijk crisismanagementsysteem, draagt het Rijk de investering van C2000, betalen de gebruikers – politie, ambulancezorg, brandweer en Koninklijke Marechaussee – de exploitatielasten van C2000, wordt het beheer van het geïntegreerd meldkamersysteem door rijk en disciplines gedragen. Als de governance en financiering goed en structureel worden geregeld, kunnen we onze aandacht weer volledig richten op de voorzieningen zelf.


Guus Zijlstra, programmacoördinator Informatiemanagement, Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding (NVBR)

Een beter presterende brandweer

Foto: Gaby Peters

Brandweer met inrichting informatievoorziening Informatie is van cruciaal belang in het brandweerwerk als productiefactor en sturingsinstrument. De NVBR werkt aan verschillende projecten om de informatievoorziening te professionaliseren. Om de verbeteringen in goede banen te leiden is er een landelijk informatie-beleidsplan opgesteld. Dit beleidsplan geeft inzicht in de gewenste situatie en kaders voor de ontwikkeling van de informatievoorziening. Alles gericht op de ondersteuning van een beter presterende brandweer.

Tijdens de afgelopen jaarwisseling was er veel aandacht voor de 10-jarige herdenking van de cafébrand in Volendam. Sindsdien is er veel verbeterd op het gebied van brandveiligheid in de horeca. Ook de informatievoorziening heeft in die tien jaar een enorme inhaalslag gemaakt. De rampen in Volendam en Enschede hebben enkele knelpunten bij de informatievoorziening in de OOV-sector blootgelegd. De NVBR heeft sindsdien hard gewerkt aan het oplossen van die knelpunten. Er zijn een visie, een beleidsplan en een architectuurmodel ontwikkeld en er is een vraagorganisatie voor de informatievoorziening van de brandweer ingericht (de BVIM). De projecten zijn allen bedoeld ter verbetering van de informatievoorziening voor de meldkamer, de rampenbestrijding (Netcentrisch Werken) en de eerstelijns hulpverlening (Digitale Bereikbaarheidskaart). De verbetering van de informatievoorziening bij de brandweer gaat verder dan het inrichten van de ICT. Het project Digitale Bereikbaarheidskaart (DBK) toont dat ook aan. De inspanningen in dit project gaan niet over de mobile dataterminal op de voertuigen; die kun je gewoon kopen.

Het gaat over de informatie die erop moet komen. Wat heb je nodig, waar haal je het vandaan en hoe weet je dat het klopt? Met de DBK wordt de brandweer aangesloten op de basis-registraties, worden werkprocessen onder de loep gehouden en is de werkwijze van de BVIM (vraagarticulatie) beproefd. Vanuit technologisch perspectief biedt de Digitale Bereikbaarheidskaart veel ideeën voor IT-innovaties. Mesh networks en Augmented Reality zijn voorbeelden van technologische innovaties die ook binnen de brandweer op termijn hun toegevoegde waarde kunnen bewijzen. In het project I-Bridge 3.0 werkt de NVBR samen met het ministerie van Defensie aan de beproeving van dergelijke nieuwe innovaties. De uitdagingen van nu liggen voor de regionale informatiemanagers echter meer op het gebied van organisatieontwikkeling bij de invoering van nieuwe informatievoorziening. Momenteel wordt er door alle regio’s gewerkt aan de invoering van de digitale bereikbaarheidskaart en van Netcentrisch Werken. Dit is eerder werk voor verandermanagers dan voor ICT-ers! De operationele informatievoorziening maakt met deze twee projecten een flinke stap voorwaarts. Tijdens verschillende

kleine en grote incidenten (onlangs bij de brand in Moerdijk) hebben deze nieuwe vormen van informatievoorziening hun nut al bewezen. Intussen gaat de brandweer verder met het opzetten en inrichten van Business Intelligence. Dit laatste project uit het landelijke informatiebeleidsplan gaat over het verkrijgen van eenduidige, betrouwbare gegevens over brandveiligheid, het optreden van de brandweer en over managementinformatie. Ook hierbij draait het niet alleen om de “harde ICT”, maar gaat het ook om het inrichten van processen om op een eenduidige manier gegevens te verzamelen, integreren, analyseren en te presenteren. Al deze projecten zijn in handen van een groep enthousiaste regionale informatiemanagers, die zich vanuit de projecten en netwerken van de NVBR inzetten om de primaire werkprocessen van de brandweer te ondersteunen. Hierdoor kunnen de brandweermensen op straat en in de meldkamer hun werk beter en veiliger doen, en wordt Nederland weer een stukje veiliger.


7


Nieuwe GHOR vraagt

andere visie op informatievoorziening

Matthijns Leurink, programmasecretaris Informatievoorziening, GHOR Nederland

De invoering van de Wet op de veiligheidsregio’s, de Wet ambulancezorg, de Wet publieke gezondheid (tweede tranche) en de Wet toelating zorginstellingen zorgen ervoor dat de rollen van de GHOR opnieuw worden gedefinieerd. De belangrijkste verandering voor de GHOR is dat zij alleen nog verantwoordelijk is voor de coördinatie, aansturing en regie van de geneeskundige hulpverlening. De zorginstellingen en zorgverleners zijn zelf verantwoordelijk voor het leveren van verantwoorde zorg onder alle omstandigheden. Voor de GHOR is dit een goede reden om opnieuw te kijken naar de informatievoorziening in de keten. De GHOR zal goede afspraken met ketenpartners moeten maken over de informatie-uitwisseling om de ‘nieuwe’ rol waar te kunnen maken tijdens rampen en crises. Aansluiten op de dagelijkse zorg

Als GHOR hebben we de afgelopen jaren veel geïnvesteerd in de verbetering van de informatievoorziening. Er zijn goede vorderingen gemaakt, maar we zijn er nog niet. Uit diverse recente onderzoeksrapporten van onder meer de Inspectie OOV is gebleken dat onze informatievoorziening op een aantal onderdelen voor verbetering vatbaar is. Het gaat dan met name om interregionale bijstand van ambulances, het spreiden van de gewonden van de ziekenhui8

zen en het volgen van slachtoffers binnen de geneeskundige keten. In de praktijk is de GHOR nog niet tevreden over de spreiding van de gewonden over de ziekenhuizen. Daarnaast duurt het lang voordat bekend is wie de slachtoffers zijn en naar welke ziekenhuizen ze worden overgebracht, waardoor verwanten niet snel geïnformeerd kunnen worden. Momenteel voeren we, in samenwerking met onze ketenpartners, een aantal projecten uit met als doel de knelpunten op korte termijn op te lossen. De trend is dat we als GHOR geen nieuwe systemen meer ontwikkelen die geschikt zijn voor gebruik tijdens rampen en crises, maar dat we vooral aansluiten bij de systemen die onze ketenpartners al in de dagelijkse praktijk gebruiken. Van uitvoering naar regie

Conform de nieuwe wetgeving is de GHOR in opgeschaalde situaties verantwoordelijk voor de coördinatie, aansturing en regie van de geneeskundige hulpverlening, de hulpverlening wordt verzorgd door de ketenpartners in de zorg. Daar waar we als GHOR in het verleden systemen lieten ontwikkelen voor onze ketenpartners, ligt er voor ons nu vooral een taak om de gegevens uit de verschillende systemen van de verschillende ketenpartners logisch aan elkaar te verbinden. Tijdens een ramp moet die informatie ook eenvoudig beschikbaar zijn voor het bevoegd

gezag en de andere hulpdiensten. Hierover zullen we afspraken met onze ketenpartners in de zorg maken. Overdracht van systemen

In het kader van de nieuwe GHOR ligt het voor de hand om een aantal systemen over te dragen aan de ketenpartners. Octopus, een landelijk systeem voor het aanvragen en verlenen van interregionale ambulancebijstand, is hiervan een goed voorbeeld. Centralisten op de meldkamer ambulancezorg kunnen met dit systeem ambulancebijstand uit andere regio’s aanvragen. Onder verantwoordelijkheid van de GHOR is dit systeem een paar jaar geleden ontwikkeld. Met de Wet ambulancezorg is benadrukt dat de verantwoordelijkheid voor ambulancebijstand bij de reguliere ambulancezorg ligt. Daarmee ligt het ook voor de hand dat dit systeem wordt overgedragen aan de reguliere ambulancezorg. Onlangs zijn we met Ambulancezorg Nederland (AZN) een traject gestart op deze overdracht voor te bereiden. Nieuwe visie op informatievoorziening

Deze wijzigingen staan niet op zichzelf. De projecten zijn allemaal gerelateerd en moeten in samenhang worden opgepakt. Om die reden zal de GHOR in 2011 een nieuwe visie ontwikkelen op de informatievoorziening voor opgeschaalde zorgverlening.


Onlangs heeft de Raad van Korpschefs (RKC) een nieuwe informatiestrategie opgesteld. Deze informatiestrategie heeft als ondertitel “Informatie voor de diender”, is gericht op de uitvoering van politiewerk en moet de effectiviteit en de heterdaadkracht van politiemensen vergroten.

Informatiestrategie

Politie Aad Meijboom, landelijk Chief Information Officer Politie

De nieuwe Informatiestrategie Politie 2010 – 2015 is de opvolger van “Wenkend Perspectief, Strategische visie op politieel informatiemanagement & technologie 2006-2010”. Van “Wenkend Perspectief” is het overgrote deel gerealiseerd. De door de 26 politiekorpsen gebruikte basisvoorzieningen zijn teruggebracht tot één basisvoorziening Handhaving en één voor Opsporing. Veel gebruikers hadden de verwachting van een verbeterslag waardoor na de harmonisatie en consolidatieslag gemengde reacties konden worden opgetekend. Een deel van hen heeft het gevoel er qua functionaliteit en gebruiksvriendelijkheid op vooruit te zijn gegaan. Anderen hebben juist het gevoel dat er weinig is veranderd of dat zij er op achteruit zijn gegaan. De nieuwe informatiestrategie richt zich nadrukkelijk op de verbetering van de uitvoering van het politiewerk. De informatievoorziening, zowel het informatiemanagement als de ICT strategie, moeten sterker aansluiten bij de politiepraktijk. Daartoe moeten de basisvoorzieningen gebruiksvriendelijker en minder bureaucratisch worden en door optimaal gebruik van informatie de slagkracht vergroten en zo zorgen voor meer veiligheid voor de burger. De kern van de Informatiestrategie wordt

gevormd door drie speerpunten. Het speerpunt “Informatie voor de diender” houdt in dat de politiemedewerker tijdig actuele en relevante informatie krijgt aangereikt, die zijn handelen en productiviteit ondersteunt en zijn heterdaadkracht vergroot. Dat hij/ zij de eigen bevindingen gemakkelijk en efficiënt kan vastleggen, verwerken en delen met collega’s en dat hij/zij en de collega’s informatiegestuurd worden ingezet. Het tweede speerpunt behelst dat de politie meer en beter wordt ondersteund bij de voortdurende interactie met burgers, bedrijven, instellingen, (keten)partners etc. Daarbij gaat het over ontvangen signalen en informatie uit de maatschappij, maar ook om het verschaffen van informatie aan burgers over hun zaak, aangifte of verzoek, aan wijkbewoners over de veiligheidssituatie, etc. Het derde speerpunt betreft het investeren in de informatiecompetenties van de politiemedewerkers. Hier gaat het om het vergroten van de kennis en vaardigheden in het omgaan met informatie maar ook om het ontwikkelen van de cultuuraspecten die daarvoor van belang zijn. Het realiseren van de informatiestrategie geschiedt in plateaus. Een plateau is een tussenstap op weg naar realisatie van de doelen in 2015 en bestaat uit een samenstelling van zichtbare en bruikbare verbeteringen

in de informatievoorziening voor de politiemedewerkers. Kenmerk van plateauplanning is dat pas na realisatie van een plateau de inhoud van het volgende plateau bepaald wordt. Dit betekent dat nu de inhoud van het eerste plateau wordt bepaald, dat eind 2011 moet zijn gerealiseerd. Voor dit plateau is in de informatiestrategie een aantal concrete, eerste verbeteringen benoemd. De landelijke CIO vertegenwoordigt de gehele politieorganisatie waar het de vraag naar ICT betreft. Momenteel wordt de door de vtsPN opgestelde ICT-strategie besproken, mede in het licht van de informatiestrategie. De grootste uitdaging daarbij is de beschrijving van de weg van de “ist”- naar de “soll-situatie”. De informatiestrategie wordt de komende vier jaar uitgevoerd onder leiding van de onlangs aangestelde landelijk Chief Information Officer (CIO) Politie. Hij is integraal en met doorzettingsmacht verantwoordelijk voor het informatiebeleid en de standaards van de gehele Nederlandse Politie. Hij zal aan het hoofd staan van een CIO-office in oprichting en geeft leiding aan de uitvoering van de Informatiestrategie en de doorontwikkeling daarvan. De verantwoordelijkheid voor de technologie ligt bij de directie van de voorziening tot samenwerking Politie Nederland (vtsPN).


9


Jan-Willem van Aalst, Imergis Erik van den Berg, Capgemini Peter de Bruijn, Studio Veiligheid

Informatiepool doet het OOV werk soepel stromen Na de grote chemiebrand in Moerdijk werd verzucht dat de communicatie- en informatievoorziening zélf een ramp was. Ook in de evaluaties van eerdere incidenten werd steeds opnieuw geconcludeerd dat beeldvorming, oordeelvorming, besluitvorming, coördinatie en samenwerking sterk verbeterd kunnen worden door soepeler informatievoorziening. Informatie is immers de smeerolie van het OOV werk. Het is niet zo dat de gegevens zelf er niet zijn. De basisregistraties komen stuk voor stuk gereed. Bijna alle belangrijke gegevens zijn ergens beschikbaar. We weten welke informatie waar, voor wie en voor welk werk nodig is. Het lukt echter nog steeds niet goed om de juiste gegevens bij de juiste persoon op het juiste tijdstip te krijgen. De complexiteit van gegevensstromen lijkt gewoonweg te groot (figuur 1). Als daar nog de informatie-uitwisseling met ketenpartners bij komt, lijkt de beheersbaarheid van informatievoorziening ondoenlijk. Vanuit de behoefte aan eenvoud hebben procesontwerpers en informatiearchitecten in 2008 het ‘zwembad’ bedacht. Dit heet inmiddels “Informatiepool”. Hulpverleners en bestuurders willen zich geen zorgen maken over waar de informatie vandaan komt, als ze

maar actueel en juist is. De Informatiepool biedt dit als ‘dienst’ en ontzorgt hiermee hulpverleners en bestuurders. De relevante informatie wordt in het ‘zwembad’ verzameld. Op basis van behoefte is de juiste informatie uit het zwembad te halen (figuur 2). De Informatiepool is in 2010 daadwerkelijk gerealiseerd door Capgemini en Gemnet in nauwe samenwerking met de ministeries van VROM en BZK en het programma Ladinggegevens. De Informatiepool is ingericht naar de principes van het Informatiebeleid Veiligheid (IBV) en is een invulling van de Informatie Architectuur Sector Veiligheid (IASV). Voor hulpverleners betekent de Informatiepool dat de oordeel-, beelden besluitvorming sterk verbeteren, waardoor levens gered kunnen worden. Voor bestuurders betekent het dat ze hun voorlichtingstaak beter kunnen uitvoeren. Maar er is nog meer winst. Hulpverleners hebben te maken met vele ketenpartners. Deze zijn vaak privaat en worden gedreven door economische belangen. Juist in publiekprivate samenwerking gaat de Informatiepool innovatieve voordelen opleveren. Neem als voorbeeld het vervoer van gevaarlijke goederen over water. In geval van een grote brand op een containerschip is het van groot belang dat zo snel

-

Figuur 1. Informatievoorziening zonder Informatiepool

10

Figuur 2. Informatievoorziening met Informatiepool


zowel de vragende partijen als de (gegevens) aanbiedende partijen. Dit vraagt om onafhankelijke en deskundige facilitering. Hiervoor is Stichting Studio Veiligheid opgericht. Over alle deelnemende domeinen heen (privaat en publiek) zorgt Studio Veiligheid voor een gezamenlijk bekrachtigde ketendoelstelling, afsprakencoördinatie en praktische oefeningen en experimenten om te komen ‘van probleem naar productie’.

mogelijk bekend is welke lading brandt. Het beheersen van dergelijke incidenten vereist samenwerking tussen hulpverleners, transporteurs, verladers, rederijen, handhavers, etc. Als de ladinggegevens beschikbaar zijn via de Informatiepool, dan kunnen de ketenpartners ook in hun dagelijks proces samenwerken op basis van dezelfde informatiepositie.

Ervaring met deze constructie is opgedaan tijdens SAIL 2010. Op 19 augustus is een totaalbeeld van de scheepsbewegingen gerealiseerd. De Informatiepool fungeerde als ‘zwembad’ waaruit relevante gegevens konden worden gehaald. Studio Veiligheid faciliteerde in het maken van de vele afspraken tussen ‘vraag’ partijen (o.a. meldkamer, KLPD) en ‘aanbod’ partijen (o.a. Kadaster, Havenbedrijf ). CityGIS verzorgde via hun GIS omgeving de visualisatie op alle commandolocaties van de veiligheidsregio. Mede hierdoor kon de meldkamer een reanimatie op het Noordzeekanaal beter coördineren.

Het zal niemand verbazen dat het netjes georganiseerd krijgen (en houden) van al die gegevens een complex proces is, om nog maar te zwijgen van de procesregie en het afsprakenstelsel tussen alle belanghebbenden –

2011 is het jaar van de ‘proof of the pudding’. De informatiepool biedt goede kansen voor grote (inter) regionale oefeningen zoals de nucleaire oefening in Zeeland, en voor het nieuwe netcentrische werken.

Figuur 3. Studio Veiligheid (SV), Informatiepool en domeinen

Informatie management vanuit

burgemeestersperspectief Wouter Jong, adviseur crisisbeheersing, Nederlands Genootschap van Burgemeesters

Drie jaar geleden nam het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB) deel aan de ASE Veiligheid, een driedaagse sessie waarin met vertegenwoordigers 1 uit het crisisveld de basis is gelegd voor het huidige Netcentrisch Werken.

Inmiddels wordt de nieuwe manier van werken over het land uitgerold en wordt informatie bij crises continu gedeeld, gehaald, toegevoegd en verrijkt. Het Genootschap deelt het enthousiasme over de eerste ervaringen met Netcentrisch Werken, maar houdt de vinger aan de pols. Het gaat met name om drie punten die aandacht verdienen: omgaan met de informatie overload, de duiding van de informatie door de 1

crisisteams en de cruciale rol van de informatiemanager als spilfunctie richting beleidsteam. Informatie overload

Nu de nieuwe manier van werken wordt geïmplementeerd blijkt dat het de nodige discipline van een bestuurder (en de directe adviseurs in het beleidsteam) vereist om los te komen van de informatiestroom. Nu er

http://www.regionaalcrisisplan.nl/bestanden/verslag_ase_veiligheid.pdf


11


Illustratie: www.kennisinbeeld.nl

meer informatie beschikbaar is dan voorheen is de verleiding levensgroot om steeds op brokjes nieuwe informatie weer bij te sturen. De uitdaging ligt erin om niet realtime op de informatie te gaan sturen, maar binnenkomende informatie vooral te benutten voor scenariodenken, de grote lijnen te duiden en te anticiperen op wat komen gaat. Duiden van informatie

Tegelijkertijd blijkt dat gedeelde informatie soms van een korte toelichting moet worden voorzien, om de gegevens te veredelen zodat deze bruikbaar is voor anderen in de keten. Wat voor de brandweer volstrekt logisch is, is dat voor andere partners in de crisisbeheersing mogelijk niet. Het is vaak de toelichting die bijdraagt aan de beeldvorming in het beleidsteam. Wil een burgemeester namens het beleidsteam de bevolking en media goed te woord kunnen staan, dan moet hij of zij niet alleen weten wát het operationele plaatje is, maar ook waarom de hulpdiensten op een bepaalde manier te werk zijn gegaan. Waar een operationeel leider deze duiding vroeger in het beleidsteam inbracht, moet deze duiding nu (ook) worden meegegeven bij de informatie die in het systeem wordt gedeeld. Informatiemanager als achilleshiel

Hierbij komen we direct op de achilleshiel van de informatievoorziening. De burgemeester heeft in de crisispraktijk te maken met een buitenwereld die zelfstandig informatie aan elkaar koppelt. Geruchten,

12

feiten en fictie buitelen over elkaar heen. Een burgemeester die interactie met deze buitenwereld zoekt zal moeten weten welk mediabeeld in de buitenwereld overheerst. Zal moeten weten welke vragen er onder de bevolking leven. De omgevings- en media-analisten uit het communicatieteam halen de buitenwereld naar binnen. Het is vervolgens aan de informatiemanager om de geruchten, zorgen en impressies van de buitenwereld te spiegelen aan de feitelijke informatie die hulpdiensten aanleveren. Enkel door goede analyses is de informatiemanager in staat om het beleidsteam te voeden met munitie om een geloofwaardige crisiscommunicatiestrategie op te bouwen. Het betekent daarmee nogal wat voor de zwaarte van de functie van informatiemanager. Deze functionaris doet meer dan het doorgeven van operationele informatie. Hij wordt geacht om informatie uit verschillende kanalen te filteren en te veredelen zodat een burgemeester het kan gebruiken voor zijn eigen duiding en communicatie over de ontstane situatie. Het is de vraag of de functie overal op dat niveau wordt ingeschaald. Schakels

Samenvattend onderstrepen de eerste ervaringen dat netcentrisch werken geen IT-feestje is, maar ook een feest moet worden van psychologen, communicatiespecialisten en bestuurskundigen met verstand van crisisbesluitvormingsprocessen. Anders is het risico te groot dat de cyclus van beeldvorming-oordeelsvormingbesluitvorming voortijdig strandt.


Voor het beleidsteam betekent netcentrisch werken dat zij eerder dan voorheen een goed beeld kan vormen van de situatie doordat alle teams in de keten hun informatie met elkaar delen. In de ontwikkeling van de netcentrische werkwijze ligt nu de focus op het opbouwen van een gedeeld totaalbeeld. Naast de operationele informatie heeft het beleidsteam, om haar taak goed te kunnen uitvoeren, ook nog andere informatie nodig, namelijk omgevingsinformatie en bestuurlijke informatie.

Bestuurders en Netcentrisch Werken

Josine van de Ven, Landelijk project netcentrisch Werken, TNO; Dirk Stolk, TNO en Leo Kooijman, Landelijk project netcentrisch Werken

Omgevingsinformatie

Operationele informatie

Bestuurlijke informatie

Beleidsassessment

Beeldvorming Oordeelsvorming Beleidsvorming

Welke informatie heeft beleidsteam nodig voor haar taakuitvoering?

Voor een antwoord op deze vraag is het belangrijk te kijken naar de rol van het beleidsteam. We onderscheiden voor het beleidsteam de volgende rollen 1; boegbeeld, burgervader, beslisser en bestuurder. Het beleidsteam heeft behoefte aan informatie waarmee zij deze rollen kan uitvoeren. Het gaat om informatie vanuit de omgeving, media en bevolking (omgevingsinformatie); informatie over de operationele situatie (operationele informatie) en informatie over de mogelijke ontwikkelingen en bestuurlijke dilemma’s (bestuurlijke informatie). Deze laatste vorm van informatie brengt bijvoorbeeld de bevoegdheden van de burgemeester en 1

gemeente in beeld. De omgevingsinformatie in het beleidsteam is meer dan alleen de mediawatching die op operationeel niveau gebeurt. De omgevingsanalyse gaat onder andere ook in op de emoties en gevoelens die leven bij de bevolking en de maatschappelijke impact. Dit heeft te maken met de steeds grotere nadruk die er wordt gelegd op de rol van de burgemeester in het geven van duiding aan een incident. Deze drie informatiestromen worden gecombineerd tot één beleidsassessment. De opbouw van het beleidsassessment gebeurt niet alleen in geval van ‘klassieke rampen’, maar ook in geval van sociale onrust en maatschappelijke impact.

Wie heeft het overzicht in deze informatiestromen?

Het opzetten van het beleidsassessment zal zich in de komende jaren geleidelijk ontwikkelen. Door de complexe combinatie van informatie zal het beleidsassessment niet door één persoon opgesteld worden, maar door een combinatie van deskundigen. Het is wel belangrijk dat er één persoon de coördinatie voert op de samenstelling. Het ligt voor de hand dat de informatiemanager in het beleidsteam dit proces van informatievergaring begeleidt en zorgt voor een goede sturing om te komen tot een goede invulling van het beleidsassessment. Het is van belang dat de informatiemanager bekend is met de organisatie rond crisisbeheersing, rampenbestrijding en de organisaties die hierin participeren en de nodige kennis en ervaring heeft op bestuurlijk niveau. De rol van informatiemanager in het beleidsteam is een volledige taak, die nauwelijks te combineren valt met andere werkzaamheden, zeker bij incidenten die veel bestuurlijke aandacht vragen. Voor meer informatie zie ook het document “Bestuurders en Netcentrisch werken” via www.crisisplein.nl. Hieraan is meegewerkt door het Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid en het Nederlands Genootschap van Burgemeesters.

De rollen voor het beleidsteam zijn gecategoriseerd aan die van de burgemeester. Categorisatie van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters.


13


Op 6 november 2010 heeft het Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum (LOCC) een operationele test met succes doorstaan. In de test stond de netcentrische werkwijze centraal, die op dit moment landelijk wordt ingevoerd bij alle veiligheidsregio’s, het LOCC en het NCC.

werkt ‘Netcentrisch’! drs. N. (Neil) Jordan, projectleider netcentrisch, coördinator defensie bij het operationeel centrum van het Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum

Deze werkwijze maakt het mogelijk om snel te komen tot een eenduidig, actueel, multidisciplinair en gedeeld operationeel totaalbeeld van de situatie. Dit operationeel totaalbeeld dient als basis voor de te nemen besluiten en in te zetten acties. Hierbij wordt gewerkt met het Landelijk Crisismanagement Systeem (LCMS).

daarbij horende werkafspraken met de regio’s en andere crisispartners dient steeds verder vorm te worden gegeven. Ook betekent dit iets voor de interne werkwijze van het LOCC, zoals bijvoorbeeld de rol van een informatiemanager die noodzakelijk is om de veelvoud aan informatie en processen te analyseren en veredelen. Het is een dynamisch concept. Zo zal, naar

aanleiding van daadwerkelijke incidenten, de werkwijze en de invulling van het bijbehorende landelijk operationeel totaalbeeld blijvend verbeterd moeten worden. Uiteraard zal tot eind 2011 ook nog op de traditionele wijze samengewerkt worden met regio’s die op het gebied van netcentrisch werken nog niet operationeel zijn.

Rond een oefening van de Veiligheidsregio Flevoland, waarbij schaduw netcentrisch werd geoefend, was een heus scenario met betrokkenheid van vijf andere regio’s opgezet die naar GRIP 3 en 4 situaties opschaalden. Het LOCC wist daarbij in LCMS een overkoepelend landelijk operationeel totaalbeeld te maken en in stand te houden, dat duidelijk meer overzicht bood dan de som der delen. De oefening is zeker geslaagd aangezien de belangrijkste doelen zijn gehaald: inbedding van de netcentrische werkwijze binnen de LOCC-organisatie en de interactie met veiligheidsregio’s. Uiteraard kunnen we als LOCC nu niet rustig achterover gaan zitten. Aan de landelijkregionale netcentrische werkwijze en de

14


Noodcommunicatievoorziening (NCV) Piet van den Berg, implementatiemanager sector Veiligheid, Logius

Nieuwe hoogwaardige infrastructuur voor communicatie in buitengewone omstandigheden Inleiding

NCV als opvolger van het Nationaal Noodnet

Tijdens rampen en andere calamiteiten kan het reguliere openbare telefoonnet deels of geheel overbelast raken of uitvallen. De recente brand in Moerdijk heeft nog eens aangetoond hoe cruciaal het is dat bestuurders, crisiscentra, instanties en hulpdiensten kunnen communiceren en dat zij daarbij kunnen vertrouwen op de goede werking van betrouwbare communicatiemiddelen. Het is noodzakelijk te beschikken over een infrastructuur die onder alle omstandigheden communicatie mogelijk maakt, zodat de overheid en hulpdiensten en andere partijen uit de vitale sectoren in Nederland kunnen communiceren. Met de Noodcommunicatievoorziening (NCV) beschikken bestuurlijk Nederland en de vitale sectoren over een infrastructuur die bestand is tegen fysieke en niet fysieke bedreigingen en altijd beschikbaar is, ook wanneer (delen van de) reguliere netwerken zijn uitgevallen of beperkt functioneren. Gebruikers van NCV zijn niet alleen het Nationaal Crisiscentrum, de departementale coördinatiecentra, regionale meldkamers en veiligheidsregio’s, maar bijvoorbeeld ook gemeentehuizen, provincies, waterschappen, ziekenhuizen alsmede meldkamers van omroepen en belangrijke ict- en telecommunicatieknooppunten. Kortom, alle instanties die tijdens crisissituaties als onderdeel van een vitale sector een rol spelen.

De bij het Nationaal Noodnet (NN) gehanteerde techniek is achterhaald en daarbij ook beperkt in de toepasbaarheid. Met NCV komt er een nieuwe vitale infrastructuur beschikbaar die gescheiden is van de reguliere communicatienetwerken en waarbij alle veiligheidspartners bereikbaar zijn. NCV is ingericht op de huidige technische mogelijkheden en kan naast de basisdienst telefonie ook mobiele communicatie, datacommunicatie en videoconferencing ondersteunen. Met betrekking tot de beschikbaarheid van NCV zijn er eisen gesteld aan de robuustheid in bijzondere situaties zoals bij overstromingsgevaar en terrorisme. In bijzondere situaties is een maatwerkoplossing beschikbaar met hogere beschikbaarheid en hogere (data)capaciteit. Tot slot is NCV tevens inzetbaar als vitale infrastructuur voor multidisciplinaire samenwerking zoals voor het (interregionale) 1-1-2 verkeer en als drager van de in ontwikkeling zijnde dienst NL-Alert.

Voor een succesvolle migratie is echter ook de medewerking nodig van de huidige gebruikers van het NN. Aangezien dit een zeer grote en gedifferentieerde doelgroep is, zijn deze partijen lastig te bereiken. Voor de migratie is het echter noodzakelijk dat de huidige gebruikers kenbaar maken welke communicatiediensten zij wensen af te nemen, waarbij primair de focus op de basisdienst ligt. Hiertoe moet vervolgens opdracht worden gegeven aan KPN. Om dit proces te versnellen, organiseert Logius samen met KPN regionale bijeenkomsten waarvoor Logius dan ook iedereen van harte uitnodigt om hierbij aanwezig te zijn. Aanmelden kan via [email protected]. Tot slot

NCV moet de komende 12 jaar meegaan en met name inzetbaar zijn in een niet normaal functionerende wereld. Dit betekent dat de opzet van NCV dermate schaalbaar is dat zij toekomstige ontwikkelingen kan ondersteunen.

De migratie van Nationaal Noodnet naar NCV

Aan KPN is eind 2009 de opdracht gegeven de uitfasering van het NN en de migratie naar NCV voor te bereiden en uit te voeren. Deze migratie is in volle gang waarbij Logius, de dienst Digitale Overheid van het ministerie van BZK, en KPN intensief samenwerken.

Heeft u vragen over de Noodcommunicatievoorziening? Wij zien deze graag tegemoet, u kunt uw vraag mailen naar [email protected].


15


Werken aan een toekomstvast

Tijdens incidenten in het verleden hebben hulpverleners problemen ervaren bij het gebruik van het communicatiesysteem C2000. Uit onderzoeken naar aanleiding van ondermeer de Poldercrash, Koninginnedag 2009 en de rellen op het strand bij Hoek van Holland is gebleken dat maatregelen voor de verbetering van het systeem noodzakelijk zijn. Om het systeem te verbeteren moeten op het gebied van techniek, organisatie en gebruik verbeteringen worden doorgevoerd. Het ministerie van Veiligheid en Justitie en het Veiligheidsberaad zijn samen met de individuele gebruikersgroepen verantwoordelijk voor het uitvoeren van het verbeterprogramma. In dit artikel vertellen de projectleiders van de verschillende kolommen over hun motivatie en over de activiteiten die door hen worden opgezet. 16


Rol Veiligheidsberaad bij Verbeterprojecten C2000 Nico Hortensius, multidisciplinair projectleider C2000, Veiligheidsberaad

In 2010 is er een aanvang gemaakt met het opvolgen van de aanbevelingen van de expertgroep C2000. De aangewezen gebruikers (Politie, Brandweer, Ambulance en Defensie) zijn verantwoordelijk voor hun eigen monodisciplinaire verbetermaatregelen, maar er is natuurlijk ook een multidisciplinaire component. Voor dit belangrijke aandachtsgebied treedt het Veiligheidsberaad op als ‘regisseur’ om te komen tot multidisciplinaire verbetervoorstellen. De verschillende adviezen wijzen ook in die richting: daar waar grote multidisciplinaire inzet plaats vindt (zowel regionaal als bovenregionaal) moet men extra alert zijn op het gebruik van C2000. Dagelijks wordt C2000 gebruikt door duizenden hulpverleners en zij hebben de beschikking over een

Verbeterproject C2000 Politie Sietse Hitman, projectmanager Verbeteringen C2000, Politie

C2000 is niet meer weg te denken in de dagelijkse politiepraktijk. Tot in 2005 werd gewerkt met een lappendeken van netwerken voor spraakcommunicatie. De onmiskenbare verbetering die C2000 de politie bracht, is vaak ondergesneeuwd door kritiek op het functioneren van het systeem. De kritiek is terecht; het rapport van de Expertgroep C2000, maar ook eigen onderzoeken van de politie hebben volstrekt helder gemaakt dat het schort aan techniek, organisatie en gebruik van C2000. Annelore Roelofs (portefeuillehouder Meldkamers in de Raad van Korpschefs) ziet de noodzaak van een beter gebruik. Op haar voorzet is in 2010 het project ‘Verbeteringen C2000 Politie’ gestart. Na 10 februari 2010 is de projectopdracht uitgebreid met de deelname aan het voorgenomen multidisciplinaire verbeterproject onder regie van het Veiligheidsberaad. De politie heeft grote verwachtingen bij dit verbeterproject; juist het gelijktijdige gebruik van C2000 bij grote incidenten door brandweer, AZN/GHOR, marechaussee en politie leidde tot problemen. Dit vraagt dus om multidisciplinaire oplossingen. Oneerbiedig gezegd: bij grote incidenten vreten we allemaal uit dezelfde ruif: de kunst is C2000 zo te gebruiken dat in de toekomst door middel van slimme regie ieder zijn deel krijgt. In afwachting van de noodzakelijke multidisciplinaire aanpak heeft het verbeterproject van de politie, na een inventarisatie van de verbeteringen in de

stabiel netwerk dat ook bij grote drukte technisch ‘staat‘. Drukte komt in de dagelijkse praktijk niet voor, maar kan wel optreden bij grootschalige inzet en dan spelen ook andere zaken zoals de menselijke factor een rol. Helderheid over wie met wie communiceert, waarvoor en waarover is dan de sleutel tot een goed gebruik van C2000. Het is een samenspel van organisatie, techniek en gebruik. Op dit terrein valt veel winst te behalen. Nadat ook vrijwel alle projectleiders van de aangewezen gebruikers benoemd zijn, is in januari 2011 gestart met de concrete invulling van de verbetervoorstellen. De uiteindelijke besluitvorming en implementatie is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van alle betrokken aangewezen gebruikers en/of diverse bestuurlijke organen. Het ministerie van Veiligheid en Justitie en het Veiligheidsberaad werken samen aan een communicatietraject om alle betrokkenen eenduidig te informeren over alle verbetertrajecten.

politieregio’s, drie maatregelen ingezet: het invoeren van een gestandaardiseerd verbindingsschema voor grootschalige optredens, een korte opleiding in het gebruik van C2000 en het inrichten van een landelijke vraagorganisatie. Dat oplossingen mogelijk zijn, bleek ook in de internationale workshops die de politie organiseerde. C2000 (Tetra) wordt in heel Europa gebruikt. Tijdens de laatste workshop op 7 december jl. werden best practices uitgewisseld. Zo werd de Polderbaancrash vergeleken met de treinramp in Halle, België. In Halle bleef communicatie steeds mogelijk dankzij enkele eenvoudige gebruiksafspraken. De politie is grootgebruiker van C2000. C2000 is dé lifeline voor politiemensen onderling en met hun meldkamer. Het vergroten in het vertrouwen in C2000 met concrete oplossingen is daarom voor de politie van groot belang en wordt voortvarend aangepakt.


17


Ambulancezorg actief in verbetertraject C2000 Roger Weima, projectleider C2000, Ambulancezorg Nederland (AZN)

Over de werking en toepassing van C2000 is al geruime tijd veel te doen. Uit diverse rapporten blijkt dat niet alleen het systeem zelf, maar vooral ook de scholing in het gebruik ervan en een strikte naleving van beheer- en gebruiksafspraken voor verbetering vatbaar zijn. Twee jaar geleden is binnen ambulancezorg gestart met een verbetertraject voor de witte kolom. Was de insteek aanvankelijk om een uniform verbindingsschema (wie praat via C2000 met wie) op te stellen, naar aanleiding van toenmalige C2000-problematiek verbreedde het initiatief tot het opstellen van adviezen aan de witte kolom hoe zij het beheer en gebruik kon verbeteren. Behalve C2000-experts vanuit ambulancezorg werden ook vertegenwoordigers vanuit GHOR en het Landelijk Operationeel Coördinatie Centrum uitgenodigd om aan de werkgroep deel te nemen. Het resultaat, de advies notitie ‘C2000 & Spoedeisende Medische Hulpverlening’, is begin 2010 vastgesteld door het Algemeen Bestuur van Ambulancezorg Nederland (AZN) en de Algemene Ledenvergadering van GHOR Nederland. Nu, tien maanden later, hebben bijna alle RAV-en een begin gemaakt met de implementatie. Opleidingen worden herijkt en/of geïntensiveerd, beheerafspraken

Brandweer gebrand op verbeteringen in C2000 Corné de Swart, projectleider verbeteringen C2000, Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding (NVBR)

18

Brandweermensen zijn professioneel en weten om te gaan met de risico’s in hun vak. Ze zijn getraind om in moeilijke omstandigheden te werken en improviseren zonodig om het werk gedaan te krijgen. De NVBR werkt voor de brandweer aan de continue verbetering van de bedrijfsmiddelen. Zo ook aan verbeteringen in C2000apparatuur en het gebruik daarvan. Momenteel wordt vooral aandacht besteed aan het verbeteren van de DMO-functie. In 2008 kwamen er vanuit het veld meldingen dat met brandweerportofoons in de Direct Mode Operation-stand niet altijd verbindingen gemaakt konden worden. Vooral in kritieke situaties is dit natuurlijk zeer ongewenst. De NVBR heeft begin 2009 een quick scan gedaan naar de omvang van de problemen en heeft het toenmalige ministerie van BZK gevraagd om onderzoek te doen naar de oorzaken en mogelijke oplossingen. Dit DMO-onderzoek heeft nuttige aanbevelingen opgeleverd. Belangrijkste conclusie is dat er bij de selectie van randapparatuur meer rekening gehouden moet worden met de specifieke eisen die het

aangescherpt en geborgd, etc. Ook landelijk is men aan de slag met de aanbevelingen. Een landelijke ‘Expertgroep C2000’ vanuit alle regionale ambulancevoorzieningen (RAV’s) komt enkele malen per jaar bijeen om ervaringen uit te wisselen en de voortgang van de verbeterpunten te bespreken. De werkgroep blijft de komende periode nog actief om eventuele vragen vanuit regio’s te beantwoorden en adviezen zo nodig verder uit te werken. Naast dit monodisciplinaire verbetertraject, vooral gericht op de eindgebruikers binnen ambulancezorg, werkt AZN ook intensief samen met haar veiligheidspartners aan het voorbereiden en uitwerken van multidisciplinaire verbetermaatregelen. Dit gebeurt vanuit multidisciplinaire C2000-werkgroepen en -commissies.

brandweerveld aan deze communicatiemiddelen stelt. Ook blijken de huidige portofoons ergonomisch gezien onvoldoende afgestemd op de condities waaronder ze gebruikt moeten kunnen worden. Direct na de oplevering van het DMO-rapport heeft de Raad van Regionaal Commandanten opdracht gegeven aan de Brandweer Vraagorganisatie Informatiemanagement (BVIM) om een programma van eisen voor randapparatuur op te stellen. Dit dient als uitgangspunt voor het uitschrijven van een nieuwe, gezamenlijke aanbesteding. De praktijktesten die onderdeel waren van het DMO-onderzoek hebben aangetoond dat er ook in de verbindingstechniek verbeteringen mogelijk zijn. Een belangrijke conclusie is dat de nieuwere typen portofoons beter functioneren dan de oude. Ook is duidelijk geworden dat een technische fout in het oude type Motorola-portofoon voor problemen heeft gezorgd. De NVBR is hierover met Motorola in gesprek. De Raad van Regionale Commandanten heeft medio 2010 ook ingestemd met een plan voor het NVBR-project ‘C2000-verbeteringen brandweer’. Het project heeft een duaal karakter; enerzijds dienen er de brandweerspecifieke verbeteringen doorgevoerd te worden, anderzijds wordt er volop meegewerkt aan de multi-


disciplinaire werkgroepen. In januari 2011 is auteur dezes als kwartiermaker gestart om het plan verder uit te werken en samen met de projectleiders van de andere disciplines te werken aan synergie in de gezamenlijke verbetervoorstellen. Gelukkig zijn de problemen die de brandweer met het C2000-systeem heeft nu herkend en erkend. De betrokkenheid en toewijding bij zowel de brandweercollega’s als bij de projectleiders van de andere disciplines geven veel vertrouwen in de toekomst van het systeem. Brandweermensen zijn ‘doeners’, die niet achterover geleund wachten tot problemen vanzelf opgelost worden.

De betrokkenheid en toewijding bij zowel de brandweercollega’s als bij de projectleiders van de andere disciplines geven veel vertrouwen in de toekomst van het systeem.

portofoons, instellingen en andere beheergerelateerde zaken te stimuleren. Vanuit de Raad van Regionale Commandanten beheert Johan Postma (regionaal commandant Fryslân) de portefeuille C2000 en hij geeft met toewijding en enthousiasme invulling aan de strategie die de brandweer op dit dossier hanteert. Verder is een klankbordgroep met vertegenwoordigers vanuit de NVBR-netwerken ‘meldkamerdomein’, ‘informatiemanagement’, ‘repressie’, ‘materieel & verwerving’ en vanuit de NVBR-gebruikersgroep C2000. De NVBR en haar netwerken hebben inmiddels een Brandweervisie op C2000 en een Programma van Eisen voor een nieuw pagingsysteem opgesteld en werken met het Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid (NIFV) aan het ontwikkelen van oefenkaarten voor C2000 en de aanpassing van relevante les- en leerstof.

In het afgelopen jaar is er in de verenigingsstructuur van de NVBR door verschillende groepen gewerkt aan een beter gebruik van C2000. De NVBR Gebruikersgroep C2000 heeft er nog een schepje bovenop gedaan door het delen van kennis en ervaringen, best practices over

Naar een toekomstvast C2000 Leo Nieuwenhuizen, programmamanager C2000, ministerie Veiligheid en Justitie

C2000 is een goed systeem met meer dan 85.000 gebruikers. Zo’n grootschalig communicatiesysteem is doorlopend in ontwikkeling en zal daarnaast haar beperkingen blijven kennen. Daarom is het belangrijk om aan het systeem te blijven werken. Het ministerie van Veiligheid en Justitie is zich er van bewust dat C2000 de levenslijn vormt van de hulpverlener. Van even groot belang als het daadwerkelijk functioneren van het systeem is dan ook het vertrouwen van de gebruiker in het systeem. Daaraan moet aandacht worden besteed, door klachten serieus te nemen en de aanbevelingen van de Expertgroep C2000 op te pakken. Het ministerie streeft hierbij naar een goed werkend communicatiesysteem waar de gebruiker op vertrouwt, omdat hij of zij bekend is met het systeem en daarbij goed weet wat C2000 wel en niet kan. VenJ is onder meer verantwoordelijk voor het uitvoeren van maatregelen om de dekking van C2000 verder te verbeteren. Daarnaast loopt een onderzoek naar

de manier hoe het strategisch beheer in de toekomst het beste te organiseren. Uit de verschillende onderzoeken naar de incidenten die in 2009 plaats vonden, bleek dat C2000 zich alleen centraal laat sturen. Een heroriëntatie op het strategisch beheer van het systeem is daarom noodzakelijk. Voor een toekomstvast C2000 wordt ook gewerkt aan een lange termijn roadmap waarbij wordt gekeken waar het communicatiesysteem in de toekomst aan zou moeten voldoen. De verschillende verbetermaatregelen van het ministerie, het Veiligheidsberaad en de gebruikersgroepen kunnen vanzelfsprekend niet los van elkaar worden gezien, en er vindt op reguliere basis overleg plaats tussen de verschillende gebruikersgroepen onderling, het Veiligheidsberaad en het ministerie. Daarbij is het van belang om open en duidelijk te communiceren over het systeem en verbeteringen die worden doorgevoerd, niet alleen richting de media, maar vooral ook richting de gebruikers van C2000. Hiertoe ontwikkelen het ministerie van Veiligheid en Justitie en het Veiligheidsberaad gezamenlijk een communicatiestrategie.

Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing november/december 2010

19


Jan de Nooij, arts MG, lid College of Fellows International Academies of Emergency Dispatch, Salt Lake City USA (http://www.naemd.org/org_academy_fellows.php) tevens medisch manager Ambulancezorg, Regionale Ambulancedienst en Meldkamer Ambulancezorg Hollands-Midden

Telefonische triage in OOV-meldkamer Op dit moment beschikken de OOV-meldkamers niet over een adequaat triage systeem waardoor de kwaliteit voor een groot deel wordt bepaald door toeval en individuele competenties. omgeving waar hulpverlener en hulpvrager in elkaars gezelschap verkeren1. Waar een OOV-centralist het moet hebben van auditieve input en verbale communicatie kan een fysieke triagist naast gehoor ook gebruik maken van ogen, neus en tast om de verbale en non-verbale communicatie van de hulpvrager te vertalen in een hulpvraag en prioriteit. De OOV-centralist heeft bij een 112-melding een beperkte tijd om vast te stellen of er sprake is van een urgente situatie en beslist daarbinnen in zekere zin over leven en dood. Hierbij gaat het naast het snel kunnen vaststellen of er sprake is van een noodsituatie en het inzetten van de juiste hulpverlening tevens om het direct kunnen geven van zelfhulpinstructies aan de melder. Kwaliteit Foto: Arie van Dijk

Telefonische triage

Triage in een hulpverleningsituatie in het algemeen heeft tot doel om snel te bepalen welke hulpvraag als eerste moet worden beantwoord en welke kan wachten. Telefonische triage in een OOV meldkamer waar meldingen via het spoednummer 112 binnenkomen, onderscheidt zich wezenlijk van fysieke triage in een

1

20

Bij het beoordelen van een telefonische hulpvraag geldt een aantal principes waarvan in het kader van dit artikel de belangrijkste luiden: “Datgene waar niet systematisch naar gezocht wordt, zal slechts bij toeval worden gevonden” en “De kwaliteit van de vraag bepaalt de kwaliteit van het antwoord”. Daarnaast verwacht de samenleving dat een gelijkwaardige hulpvraag van verschillende hulpvragers, tot dezelfde hulpinzet zal leiden en transparantie en constante kwaliteit. In de OOV-meldkamer waar tienduizenden tot honderdduizenden hulpvragen binnenkomen, kan niet worden geaccepteerd dat het toeval bepaalt welke vervolgactie

J. de Nooij, ‘Elk verzoek om een ambulance honoreren’, in: Medisch Contact, 2 mei 2008, 63, nr. 18.


plaatsvindt na een hulpvraag. Evenmin kan worden geaccepteerd dat iedere OOV-centralist zelf iedere keer opnieuw beslist welke vragen hij stelt en hij zijn eigen invulling geeft aan het begrip “ kwaliteit van een vraag”. Ook zal de OOV-meldkamer als organisatie constante kwaliteit dienen te leveren en daartoe conform de principes van het kwaliteitsdenken op systematische wijze de prestaties van individuele centralisten en het totale triageproces moeten bewaken en zo nodig corrigerend moeten optreden.

telefonisch wordt getrieerd. Hierbij zal het systeem een geïntegreerde en constante kwaliteitsbewakingsmodule moeten bevatten zodat de protocoladherentie kan worden bewaakt en het mogelijk is om het systeem te verbeteren. Daarnaast zal bij acute situaties moeten worden voorzien in het op consistente en op juiste wijze verstrekken van melderinstructies. Deze omvatten de eigen veiligheid van de melder en de hulp aan een slachtoffer (zoals reanimatie) waarmee de periode tot aan arriveren van de hulpverleners wordt overbrugd.

SOP en geprotocolleerd systeem

Tot slot kan worden gesteld dat telefonische triage in een OOV-meldkamer de eerste en bepalende stap is in het verlenen van de juiste hulp aan hulpvragers die een noodsituatie ervaren. Deze hulpvragers hebben recht op hulp waarbij een systematische beoordeling van de hulpvraag met behulp van de juiste SOP en systemen zal leiden tot gelijkheid, transparantie en kwaliteitsborging.

Het bovenstaande vereist een Standard Operating Protocol (SOP)2 en een geprotocolleerd uitvraag systeem waarmee de intra- en interindividuele variatie van OOV-centralisten zoveel mogelijk wordt beperkt. Daarmee wordt voorkomen dat het persoonlijke referentiekader van de centralist, diens vorm van het moment of de cultuur in een meldkamer bepalen hoe

1

drs Harry P.M. Haagen, interim projectmanager 1

J. de Nooij, ‘Telefonische triage in de ambulancezorg: richtlijn versus Standard Operating Protocol (SOP)’, in: Vakblad V & VN Ambulancezorg, nr. 4, december 2009.

De gemeenschappelijke Meldkamer Oost Nederland (MON) is het resultaat van de samenvoeging van de meldkamers en de politieservicecentra van de regio’s Noord- en Oost Gelderland (NOG) en IJsselland. In de nacht van 27 op 28 september is de MON live gegaan voor één werkgebied met ca. 1,3 miljoen inwoners.

Eerste gemeenschappelijke meldkamer voor meerdere veiligheidsregio’s Meldkamer Oost Nederland De MON is bestuurlijk gevestigd te Zwolle en operationeel in Apeldoorn. Bestuurlijk is ze gefundeerd op de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) en de Wet op de veiligheidsregio (Wvr). Er is een gemeenschappelijke regeling (GR) MON gemaakt. Het algemeen bestuur bestaat uit een delegatie bestuurders van de veiligheids1

regio’s IJsselland en NOG en bestuurders van de regionale ambulancevoorzieningen. Ook is een veiligheidsdirectie MON ingesteld. Hierin zitten alle leden van de veiligheidsdirecties. De GR MON is verder uitgewerkt in o.a. een instructie en mandaat directeur MON en in financiële verordeningen.

In het project MON de rol vervuld van plv. algemeen projectleider en clustermanager verantwoordelijk voor: financiën, processen, kwaliteit, inrichting, huisvesting, verhuizing, informatievoorziening en ICT.


21


Het samenvoegen en integreren van meldkamers is een fusieproces. Voor het ontwerpen en realiseren van de MON zijn alle aspecten van een organisatie aan de orde geweest, te weten: bestuur, organisatie, formatie, personeel, medezeggenschap, cultuur, financiën, processen, procedures, protocollen, kwaliteit, fysieke inrichting, huisvesting, verhuizing, informatievoorziening, informatie- en communicatietechnologie en

Het doel was zoveel mogelijk te integreren, met behoud van het kwaliteitsniveau van beide meldkamers, teneinde de efficiencywinst te optimaliseren. functioneel- en technisch beheer. Het doel was zoveel mogelijk te integreren, met behoud van het kwaliteitsniveau van beide meldkamers, teneinde de efficiencywinst te optimaliseren. De realisatie van de MON leidt jaarlijks terugkerend tot een efficiencywinst van circa 3,4 mln, een verbetering van ongeveer 22 % ten opzichte van de oude situatie. Voor de brandweer is de efficiencywinst het grootst. De terugverdientijd voor de frictieen projectkosten is gemiddeld 1,2 jaar. De transformatie van twee meldkamers naar één hoog gekwalificeerde betaalbare gemeenschappelijke meldkamer voor de burgers van twee regio’s is een omvangrijk project geweest. De samenvoeging en integratie heeft een grote impact op mensen, processen, protocollen, werkafspraken en systemen van: de meld-

22

kamer, de basisorganisaties van politie, brandweer, ambulancezorg en haar klanten, gemeenten, de rampen crisisbestrijding, de gecoördineerde regionale inzetprocedures, het regionaal crisiscentrum, het grootschalig en bijzonder optreden, allerlei bedrijfsadministraties die gekoppeld zijn aan meldkamersystemen, openbare meldsystemen, waarschuwingsystemen, C2000, telefonie, informatie-technologie en koppelingen van de meldkamer met diverse locaties in twee regio’s. De integratie van het “Geïntegreerde Meldkamer Systeem” (GMS) is een buitengewoon grote en lastige klus geweest. De verschillen in werkwijze en werkafspraken komen vooral in de details van de GMS database naar boven. Harmonisatie van meldingsclassificaties, alarmeringsregelingen en tal van andere GMS tabellen en specifieke punten geeft veel discussie. De MON heeft een eigen ICT domein gebouwd op basis van landelijke concepten. Stabiliteit en bedrijfsmatige continuïteit zijn daarbij belangrijke uitgangspunten geweest. Daarom is gebruik gemaakt van “proven technology”. Het project is inmiddels afgesloten en de restpunten zijn overgedragen aan de directeur MON en zijn managementteam. Het integratieproces gaat verder. De culturele integratie vergt bijzondere aandacht en nog veel tijd. Het is voor de medewerkers en leidinggevenden een groeiproces. Over samen werken is door centralisten en leidinggevenden in de projectfase gepraat, samen hebben ze geparticipeerd in het vorm en inhoud geven van de MON, men is bij elkaar op bezoek geweest, samenwerkingsbijeenkomsten zijn gehouden, men heeft opleiding gevolgd, maar het samen werken in de praktijk heeft pas echt inhoud gekregen toen centralisten en leidinggevenden van beide regio’s bij elkaar in één ruimte aan het werk gingen. Dat is de eerste maanden na 28 september overduidelijk gebleken.


Jack Versluis, directeur Regionale Ambulance Voorziening Utrecht

Van de 1 miljoen hulpverleningen die de 24 meldkamers ambulancezorg jaarlijks inzetten zijn meer dan de helft van de zorgvragen afkomstig van andere zorgprofessionals. De meldkamer ambulancezorg krijgt hierbij steeds meer de spilfunctie als regie- en coördinatiecentrum binnen de regio. Vanuit een medisch perspectief kijken naar de acute zorgvraag van de burger levert de volgende vraag op: “Met welke urgentie en binnen welk termijn moet de hulpverlener de juiste zorg op de juiste plaats verlenen?”

Meldkamer Ambulancezorg

een spil in de acute zorgketen

Inzet meldkamer ambulancezorg binnen de zorgketen

De zorg die door de meldkamer ambulancezorg wordt ingezet wordt voor meer dan 50% aangevraagd door collega zorgprofessionals zoals huisartsen, medisch specialisten, thuiszorgorganisaties, verloskundigen en ggz-artsen. Belangrijk is dan ook dat het medische begrippenkader over en weer bekend is, zodat dit leidt tot een effectieve inzet van zorgprofessionals. Standaardisatie en protocollering van de medische triage zijn essentieel om ervoor te zorgen dat uitkomsten van deze triage steeds hetzelfde zijn, ongeacht het zorgloket waar de zorgvraag terechtkomt. Nauwe samenwerking tussen ambulancezorg, huisartsen en thuiszorg leidt er nu al toe dat in de acute mobiele zorg steeds meer

differentiatie komt. Het gaat daarbij niet meer om de vraag bij welk zorgloket de vraag binnenkomt, maar meer om wie de acute zorgvraag van de burger gaat beantwoorden. Is de patiënt zo ziek dat hij niet meer naar de huisarts of een ziekenhuis kan gaan, dan gaat de mobiele hulpverlening naar de patiënt toe. De meldkamer ambulancezorg vervult hierin de spilpositie en ontwikkelt zich steeds meer als een regie-en coördinatiecentrum van de acute zorg in een regio. Inzet meldkamer ambulancezorg na 112 melding

De meldkamer ambulancezorg kent geen directe toegang voor de burger, maar opereert in het verlengde van de centrale aanname van de 112. Een goede kennis van taken en verantwoordelijkheden binnen de veiligheidsketen is belangrijk om de samenwerking optimaal te laten verlopen. De veiligheidspartners hebben elkaar hard nodig en kunnen hun eigen taak niet vervullen zonder de hulp van de ander. Niet iedere acute zorgvraag van de burger leidt ook daadwerkelijk tot direct medisch ingrijpen. Vanzelfsprekend moet zo’n vraag met de grootst mogelijke zorgvuldigheid behandeld worden. Een centralist van de meldkamer ambulancezorg wordt hiervoor opgeleid en

getraind. Deze weet ook voor welke zaken hulp ingeroepen kan worden van de andere hulpdiensten. In acute situaties is het dan ook cruciaal dat de informatie accuraat gedeeld kan worden zonder tijdsverlies. Digitale ondersteuning

Het medische en logistieke proces op de meldkamer ambulancezorg vereist een solide ondersteuning van informatietechnologie die toekomstbestendig is. Een triagesystematiek die in de hele zorgketen hetzelfde wordt toegepast en die een goede documentatie genereert van vraag en antwoord is een absolute voorwaarde. Inzicht verkrijgen in de historie van patiëntendossiers zal de zorgprofessional veel hulp kunnen bieden bij het plaatsen van de acute zorgvraag in het breder perspectief. Ook kan het digitaal doorsturen van informatie over de patiënt naar de volgende zorgverlener veel tijdswinst opleveren. Daarnaast is het zeer nuttig om na te kunnen gaan of de ingezette hulpverlening ook de juiste zorg heeft opgeleverd. Voor de logistieke afhandeling werken geografische informatiesystemen als belangrijke ondersteuning om informatie inzichtelijk te maken welke zorgeenheid het snelste ter plekke kan zijn.


23


Verschuiving van fysieke naar sociale veiligheid zorgt voor aanhaken gemeenten

Een ander geluid uit Twente Daar waar in het hele land discussies worden gevoerd over “de” meldkamer is er in Twente gewerkt aan een heel andere benadering. Vorig jaar heeft daar het Regionaal College de opdracht verstrekt een visie op de Twentse meldkamer te ontwikkelen die antwoorden kan geven op de vraag hoe in de toekomst het hele meldkamer- en veiligheidsdomein zich zal gaan bewegen. Resultaat van deze exercitie is een verrassende en geheel andere visie op het onderwerp. Twente wil bouwen aan een multidisciplinaire en multifunctionele (virtuele) 24 uursvoorziening waarin de traditionele meldkamer een positie heeft en waar andere functionaliteiten als het ware “aangeklikt” kunnen worden. Mogelijke functies die toegevoegd kunnen worden zijn bijvoorbeeld een multidisciplinair frontoffice, een regionale toezichtruimte, het infocentrum van de politie en een voorziening voor social media. En deze voorziening werkt dan niet voor alleen de rode, witte en blauwe kolom, maar juist ook voor de vierde: de Twentse gemeenten.

drs Wilma van Raalte, plv. directeur Executieve Ondersteuning politie Twente en projectleider Meldkamer Twente

Alle kolommen goed geïnformeerd de straat op

Traditioneel wordt de aanwezigheid en het werk van de meldkamer van belang geacht bij fysieke veiligheidsvraagstukken als branden, explosies, verkeersongevallen of rampen. Dit is echter niet het complete plaatje. Ook, of misschien juist bij sociale veiligheidsvraagstukken als overlast, criminaliteit en huiselijk geweld wordt het werk van de meldkamer steeds belangrijker. Dat betekent dat het belang dat met name het openbaar bestuur en gemeenten hebben in een goed geoutilleerde, professionele en nabije meldkamer steeds groter wordt. Ook voor deze partners in veiligheid, met hun handhavers, is het van belang snel en adequaat de juiste informatie op de juiste plaats te hebben om daarmee, als overheid als totaal, in staat te zijn aan de voorkant geformuleerde veiligheidsplannen ook in actuele situaties opvolging te kunnen geven. Slimme samenwerking is ook innovatie

Binnen het hele terrein van de publieke veiligheid zijn bezuinigingen aan de orde. Dit betreft alle partners in het veld, waarmee innovatieve samenwerking de sleutel kan bieden om met slinkende inkomsten toch te voldoen

24

aan steeds hogere eisen op dit gebied. Slimme, sociaal innovatieve, samenwerkingsvormen kunnen ervoor zorgen dat (overheids)geld niet meerdere keren aan hetzelfde uitgegeven wordt. Hierover voert Twente nu gesprekken met heel verrassende partners. Wanneer vanuit het perspectief van bezuiniging wordt gekeken zijn er meerdere oplossingsrichtingen denkbaar. Een eerste behelst het opschalen van taken of een aantal taken, zoals nu landelijk wordt voorgesteld. Eng beschouwd kan deze beweging zich presenteren als een bezuiniging, maar kijkend naar de hele constellatie waarbinnen de taken zich multi-disciplinair afspelen, blijven er veel losse eindjes over die uiteindelijk over de hele linie de bezuinigingen teniet doen. In Twente wordt voorgesteld bezuinigingen te bewerkstelligen door juist vanuit Multi-perspectief te veranderen: bestaande en nieuwe taken bundelen en vanuit één plek faciliteren, met als belangrijke randvoorwaarde een beheersbare en te beïnvloeden span of control. Niet alleen voor de werkers in het veld, maar juist ook voor bestuurders, om daarmee hun verantwoordelijkheden goed invulling te kunnen geven. Verbinding versus afstand

Voor iedere veiligheidspartner is het van wezenlijk belang om in verbinding te staan met de burgers en werkers in het verzorgingsgebied. Wordt die afstand tussen de organisatie(s) en burger groter, dan moeten er in organisaties steeds meer zekerheden ingebouwd worden. Grote nadruk op control en beheersing en daarmee over-organiseren op afstand zijn aan de orde. Tegelijkertijd ontstaat het fenomeen dat er geen gevoel meer is bij de eigenlijke vraag. Dit gaat niet alleen op voor de relatie tussen een meldkamer op afstand en de burger, maar ook tussen die van meldkamer op afstand en de werkers in het veld. Ondanks het feit dat de politie op dit moment subject is van nationalisering ligt er ook een (terechte) eis dat de lokale veiligheid en de invloed daarop gewaarborgd moet zijn. Steeds vaker wordt geconstateerd dat er sprake is van een “systeemcrisis” en wordt ervoor gepleit veranderingen niet te zoeken in schaalvergroting en gestapelde organisaties, maar naar een meer fundamentele


De huidige Twentse schaal heeft zich bewezen als een passende, werkbare schaal. Er is sprake van een gedeelde cultuur. Dit is een factor van belang bij incidenten, maar ook bij het bewerkstelligen van grote veranderingen zoals die waar we nu voor staan.

Foto:Christian van der Meij

benadering van bedrijfsvoering en besturen. Binnen het meldkamerdomein in Twente lijkt de benadering via het Rijnlands organisatiemodel ten opzichte van het Angelsaksisch model, meer passend te zijn binnen de Twentse cultuur met een traditioneel hoge netwerkdichtheid, focus op vakmanschap, goede verbinding met de omgeving en goede samenwerking. Er wordt vanuit Twente gepleit voor een meer organische wijze van veranderen. Daarvoor is een beheersbare schaal een randvoorwaarde. Een andere randvoorwaarde is de steun van de medewerkers, die de meerwaarde van de verandering moeten inzien. In ieder geval één kolompartner heeft in de nabije toekomst te maken met zowel nationaliseren als opnieuw regionaliseren als beweging. Het toevoegen van nóg een transitie voor een zo belangrijke functionaliteit met een zo hoog afbreukrisico als de meldkamer lijkt niet opportuun. Te meer daar binnen het meldkamerdomein wel landelijke ontwikkelingen zullen plaatsvinden: zaken als uniformering en standaardisering van gebruikte systemen worden ook in Twente van harte toegejuicht. Meldkamer groeit door

Met de inwerkingtreding van de Wet op de veiligheidsregio’s is bepaald dat reguliere hulpverleningsdiensten in beleidsvorming meer gezamenlijk op moeten trekken. Ook de samenwerking met actoren van publiek

en private organisaties moet verder worden opgebouwd en geïntensiveerd. Zoals hierboven al is geschetst is het van groot belang de gemeenten voor zowel bij fysieke als sociale veiligheidsvraagstukken als vierde kolom de beschikking te geven over de meldkamer in doorgegroeide vorm. Hiermee wordt tegelijk voldaan aan de voorwaarde die de Wet op de veiligheidsregio’s stelt op dat punt. Geografische verbreding

Juist voor meldkamers geldt dat de wereld niet ophoudt bij de grens van de eigen regio. Twente heeft niet alleen meerdere grensregio’s waarmee we samenwerken, maar ook twee buurlanden, Nordrhein-Westfalen en Niedersachsen. Voor Nederland zou het belangrijk moeten zijn zich niet alleen op de eigen landsgrenzen te richten, maar juist veel verder. Wil Nederland zich positioneren in Europa dan moet je over je eigen grens willen kijken én willen organiseren. Zeker wanneer binnen intelligence-ontwikkeling de internationale component wordt betrokken, heeft Twente een uitstekende uitgangspositie en zou het nationaal en internationaal een voortrekkersrol kunnen spelen. In december 2010 heeft het Twentse Regionaal College de opdracht verstrekt op basis van deze visie een business case te laten maken. Dit traject is in volle gang.


25


Sibel Sebüktekin, RB&W kennis- en onderzoeksinstituut

Meldkamerdomein

internationaal in beweging

De snel veranderende maatschappij stelt continue nieuwe eisen aan hulpdiensten. De technologische ontwikkelingen op het gebied van communicatie en informatievoorziening vergroten de mogelijkheden om effectiever en efficiënter te kunnen werken. Dit leidt ook tot andere inzichten op het gebied van organisatie, taken en verantwoordelijkheden. Niet alleen in Nederland, maar binnen heel Europa speelt in dit kader het meldkamerdomein een belangrijke rol.

26


Samenwerking

Bij zowel de dagelijkse praktijk als crisis- en rampenbestrijding blijkt dat de multidisciplinaire samenwerking van belang is. Dit zien we duidelijk terug in de verschillende Europese ontwikkelingen binnen het meldkamerdomein. Nederland is een van de trendsetters geweest in het multidisciplinair organiseren van meldkamers alsmede rampen- en crisisbeheersing. Al sedert eind jaren 90, begin 2000 is het merendeel van de regionale meldkamers gecolokeerd en werken de hulpdiensten nauw samen. De invoering van het Europese alarmnummer 1-1-2 heeft er mede toe geleid dat de multidisciplinaire benadering een feit is in Europa. Inmiddels is een nieuwe fase aangebroken in deze multidisciplinaire samenwerking en zien we een vergaande mate van standaardisatie en harmonisatie op het gebied van organisatie, processen en technologie. De invoering van multidisciplinaire geprotocolleerde aanname voor 1-1-2 is hiervan een concreet voorbeeld dat in onder andere Spanje, Zweden en Finland is ingevoerd. Ook in Nederland en België wordt dit thema verkend. Organisatie

In Nederland is de instandhouding van de gemeenschappelijke meldkamer een verantwoordelijkheid van de veiligheidsregio, waarbij, tot de komst van de nationale politie, het regionale college verantwoordelijk voor is de politiemeldkamer. De meldkamer van de ambulancezorg komt voor rekening van de vergunninghouder ambulancevervoer. De meldkamer is in heel Europa een organisatie die zowel in uitvoering als besturing complex is. De besturing is veelal gefragmenteerd en lokale autoriteiten, landelijke organen, politie, brandweer en ambulance zijn in ieder land op een andere manier georganiseerd en dit maakt elke vergelijking lastig.

De meldkamer is in heel Europa een organisatie die zowel in uitvoering als besturing complex is.

Centro Integrado de Seguridas y Emergencias de Madrid (CISEM)

Wat opvalt, buiten de verschillen in governance, is dat veel landen een scheiding hebben aangebracht in de voorkant en de achterkant van het meldkamerproces. De voorkant bestaat uit de aanname en de classificatie van de hulpvraag van de burger. De achterkant van het meldkamerproces bestaat uit het uitgeven van de

melding en de regie op de inzet. In Nederland verzorgt met name de politiemeldkamer of het politie servicecentrum de aanname- en doorverbindfunctie. De classificatie van de melding is een taak van de individuele kolommen. De Nederlandse situatie is vergelijkbaar met die in Ierland en het Verenigd Koninkrijk. Alhoewel daar de aanname veelal de taak is van de telecomoperators, wier opdracht is zo snel mogelijk door te verbinden naar de gevraagde hulpdienst, die vervolgens de classificatie, uitgifte en regie op de inzet voor haar rekening neemt. De voorkant van het meldkamerproces is in Madrid en Catalonië belegd bij een losstaande 1-1-2 organisatie met een professionele, multidisciplinaire en sterk geprotocolleerde uitvraag en classificatie van het incident. In Zweden wordt het alarmnummer 1-1-2 door de organisatie SOS Alarm multidisciplinair aangenomen waarbij de meldingen bestemd voor de politie direct worden doorgezet. Voor alle andere type meldingen gaat men uit van het principe dat de beller slechts één persoon aan de lijn krijgt en dus zonder doorschakelingen geholpen wordt. Hierbij bepaalt de aannamecentralist aan de hand van een geprotocolleerd uitvraagproces de classificatie van het incident waarbij indien nodig terzake kundige specialisten kunnen worden bijgeschakeld. Deze specialist adviseert en begeleidt de centralist zonder dat de beller hier iets van merkt. SOS Alarm Zweden bestaat uit een gedistribueerd netwerk van vier rekencentra en 18 identieke meldkamers die elkaars werk over kunnen nemen. De achterkant van het meldkamerproces – de uitgifte van de melding en de regie op de inzet is meer lokaal en monodisciplinair georganiseerd. Dit biedt ruimte aan de lokale verantwoordelijkheid voor veiligheid.


27


9-9-9 vaak wordt gedaan door een centrale van een van de grotere telecomproviders: British Telecom, Cable & Wireless of Global Crossing. Door schaalvergroting verandert de taak van de centralist. Op kleine schaal kan de centralist gebruik maken van kennis van de lokale situatie. Deze kennis neemt vanzelfsprekend af naarmate het verzorgingsgebied groter wordt. In zulke gevallen wordt ondersteuning door middel van ICT-middelen steeds belangrijker. Centralisten van grotere meldkamers worden tevens afhankelijker van standaarden, protocollen en procedures. Techniek

Foto’s: RB&W

Links: Emergency Services College Kuopio, Emergency Center Finland Operator training Rechts: Finland Training Operator

In Finland gaat men een stap verder. Ook hier wordt de beller in principe niet doorgeschakeld. De Emergency Rescue Service is een meldkamer organisatie voor politie, brandweer en ambulance waarbij men werkt met centralisten die zowel aanname als classificatie en uitgifte verzorgen. In dit zogenaamde ‘multi-intake model’ worden zeer hoge eisen gesteld aan de meldkamer medewerkers. De opleiding van een Finse centralist duurt maar liefst 18 maanden. Schaal

Nederland bevindt zich in een proces van schaalvergroting. De Meldkamer Oost-Nederland vervangt de voormalige (regionale) meldkamers van Noord-Oost Gelderland en IJsselland, Meldkamer Noord-Nederland in Drachten zal eind 2011 de meldkamerfunctie voor de regio’s Groningen, Friesland en Drenthe verzorgen. Het proces van schaalvergroting wordt momenteel ook doorlopen in Finland. De afgelopen jaren is het aantal meldkamers van 160 teruggebracht naar 15. Tot 2015 loopt het project om dit aantal verder te verlagen naar zeven, waarbij één van deze meldkamers een specifieke ondersteuningsfunctie heeft ten opzichte van de andere zes. Vaak worden Londen en New York als voorbeelden gebruikt waaruit zou blijken dat schaalvergroting in de praktijk werkt (één meldkamer voor 15 – 20 miljoen inwoners). In de praktijk hebben zowel Londen als New York meerdere meldcentra voor verschillende organisaties. Bij voorbeeld in Londen staan onder meer meldkamers van de Metropolitan Police, City of London Police, British Transport Police, London Ambulance Service / NHS Trust, London Fire Service en de CCTV Control Room. Daarbij komt dat in het Verenigd Koninkrijk de eerste aanname van het alarmnummer

28

De huidige beschikbare technologie maakt het mogelijk voor hulpdiensten om op andere manieren te communiceren met elkaar en met het publiek. Dit zien we terug in het sterk groeiende gebruik van sociale media zoals bij voorbeeld Twitter. De regio Murcia in Spanje laat met het project ‘Mirror Eyes’ zien hoe er optimaal gebruik kan worden gemaakt van de toenemende functionaliteit van mobiele telefoons. Door de telefoon van de 1-1-2 beller te identificeren en gebruik te maken van de in het toestel aanwezige technologie, zoals de camera, de microfoon en luidspreker, kan men in de meldkamer meeluisteren en meekijken bij het incident. De communicatie van de meldkamer met de eenheden op straat verschuift van spraakcontact naar steeds meer datacommunicatie, zo is de ervaring in onder andere het Verenigd Koninkrijk, Spanje, Zweden en Finland. Het blijkt dat met data (beelden, coördinaten en codes) sneller en accurater informatie kan worden overgebracht. Aan de kant van de hulpverlener op straat ontstaan nieuwe mogelijkheden om informatie te ontsluiten nu de tabletcomputers goedkoper en gebruiksvriendelijker zijn geworden.

Conclusie In geheel Europa worden dezelfde doelen nagestreefd bij hulpdiensten: efficiencywinst en kwaliteitsverhoging van de dienstverlening naar de burger. Het gevolg is een algehele trend in de richting van schaalvergroting en harmonisatie- en standaardisatie van zowel werkprocessen als de benodigde technologie. Daarnaast is het voor de hulpdiensten een uitdaging om de ontwikkelingen van de technologie zo goed mogelijk te benutten zonder geleid te worden door techniek. Het buitenland kan veel leren van de multidisciplinaire samenwerking op de meldkamers in Nederland. Andersom valt er voor ons land ook veel winst te behalen door goed te kijken naar buitenlandse voorbeelden.


majoor M.J.G. (Martin) Bos, beleidsmedewerker Directie Operaties (RH), Koninklijke Marechaussee

KMar positief De Koninklijke Marechaussee (KMar), opgericht in 1814, is een landelijk operationeel politiekorps met militaire status. Het takenpakket is veelzijdig, met als rode draad de veiligheid van de Staat der Nederlanden. Enkele voorbeelden hiervan zijn de politietaak ten behoeve van burgerluchtvaartterreinen; bestrijding mensenhandel; politietaak ten behoeve van de krijgsmacht; internationale veiligheid; persoonsbeveiliging; beveiliging waardetransporten (De Nederlandsche Bank); handhaving vreemdelingenwetgeving en het assisteren/ bijstand verlenen aan de regiopolitie. Ter ondersteuning van het totale takenpakket (zie artikel 6 Politiewet 1993), beschikt de KMar over meldkamercapaciteit die op twee locaties is gesitueerd. In Driebergen is in de gecoloceerde meldkamerruimte van het KLPD de Landelijke meldkamer (LMK), die alle operationele eenheden ondersteunt. De Schiphol Meldkamer (SMK) coördineert alle KMar-activiteiten op de luchthaven Schiphol. Daarnaast participeert de KMar, vanwege de grensbewakingstaak, ook in het Kustwachtcentrum te Den Helder. Door de verdeling van meldkamercapaciteit over de LMK en SMK zijn uitvalrisico’s geminimaliseerd. Doordat de LMK en SMK voldoen aan de wettelijke definitie van een meldkamer (art. 35 Wet veiligheidsregio’s), kunnen beiden maximaal opereren in de domeinen ‘Openbare Orde en Veiligheid´ en

tegenover schaalvergroting binnen meldkamerdomein

´Rampen en Crisisbestrijding´, ook in samenwerking met andere hulpverleningsdiensten. Bij voorbeeld tijdens de ‘poldercrash’ in 2009, met een vliegtuig van Turkish Airlines. De door de KMar gehanteerde meldkamerwerkprocessen zijn, evenals bij alle andere Nederlandse politiële meldkamers, monodisciplinair. Het grootste verschil is echter de landelijke dekking, waardoor ten opzichte van de autonome politieregio’s flexibel moet worden omgegaan met verscheidene werkwijzen en systemen. Tevens zorgen de verschillen in territoriale congruentie ervoor dat er in de regel met een veelvoud aan veiligheidsregio’s gecommuniceerd dient te worden. Zo ligt het aantal veiligheidregio’s per KMar-district (met uitzondering van district Schiphol) tussen minimaal vijf en maximaal tien regio’s. De genoemde flexibiliteit in combinatie met de landelijke dekking, maar ook het feit dat de KMar onderdeel is van de defensieorganisatie, biedt ketenpartners een KMar (lees blauwe kolom) die multifunctioneel inzetbaar is bij interregionale rampen- en crisisbestrijding. Voor wat betreft de eerder genoemde werkprocessen, wordt er een onderscheid gemaakt in: 1 Aanname en intake van spoedeisende en niet-spoedeisende meldingen; 2 Aansturing, opschaling en coördinatie

van hulpdiensten in het kader van noodhulp / directe hulpverlening en bestrijding van rampen en crises; en, 3 Aansturing (inclusief tasking) en coördinatie ten behoeve van handhavingtaken. De toepassing hiervan is voornamelijk binnen Nederland, maar kan desgewenst worden ingezet in het geval van incidenten waarbij door de krijgsmacht expeditionair wordt opgetreden. Thans wordt onderzocht, om op termijn de KMar-meldkamercapaciteit te koppelen aan een Profiling, Targeting en Tasking Centre (PTTC). In een PTTC wordt beschikbare informatie vanuit tal van relevante sensoren geanalyseerd aan de hand van profielen en leidt door targeting en tasking tot slim en effectief optreden. Dit versterkt de uitvoering van de aan de KMar toebedeelde taken (maar in potentie ook van andere opsporingsdiensten) en maakt een efficiënte inzet van capaciteit mogelijk. Vanuit het perspectief van de KMar (als landelijk opererend politiekorps) wordt de aangekondigde politieke behoefte tot schaalvergroting binnen het meldkamerdomein positief ontvangen. Minder actoren met meer gestandaardiseerde werkwijzen komt vooral de (multidisciplinaire) samenwerking alleen maar ten goede.


29


Jan-Willem van Aalst, Imergis, Martin Bobeldijk, Turnaround Communicatie, Frans Copini, ISETI. Met dank aan: Han Arends

Bestuurlijk lef in de meldkamer

Meldkamervernieuwing werkt alleen vanuit het hart

Als een incident of calamiteit een regiogrens overschrijdt – wat al snel gebeurt met 25 regio’s – dan wordt onderlinge afstemming tussen meldkamers een uitdaging. Daarvan telt Nederland er immers ook 25. In brede kring dringt het besef door dat Nederland toe is aan een volgende stap in het meldkamerlandschap van Nederland. In het licht van de kabinetsplannen rondom veiligheid lijken vernieuwingen zoals samenvoegingen van meldkamers in een stroomversnelling te komen. Maar welke krachten bepalen het succes van vernieuwingen? beseffen bestuurders steeds meer dat deze versnippering bakken met geld kost. Bestuurders houden geld over

Een meldkamer neemt meldingen aan van incidenten en calamiteiten (“intake”) en stuurt waar nodig de hulpverleners (politie, brandweer, ambulance) op pad (“uitgifte”). Omdat elke discipline dit proces zelf organiseert, wordt wel verzucht dat Nederland in feite 3 x 25 = 75 meldkamers heeft. In de praktijk zijn die drie meldkamers per regio fysiek samengebracht in één ruimte. De vitale meldkamersystemen worden gezamenlijk gebruikt en beheerd. Maar elke dienst heeft verder eigen processen en procedures, ICT-voorzieningen en management. In een landje van 16 miljoen inwoners barst het dus van de meldkamers, die allemaal net iets anders zijn ingericht. Dat bemoeilijkt het werk voor de centralisten en zet de kwaliteit van de hulpverlening onder druk. Daarnaast

1

30

De schaal waarop de meldkamers opereren is al lange tijd onderwerp van discussie. Het is waar dat we op de goede weg zijn: tien jaar geleden waren er nog veel meer meldkamers. Maar we zijn er nog lang niet. Een meldkamer bedient anno 2010 in Nederland gemiddeld 600.000 mensen. In veel andere landen ligt dit getal veel hoger. Londen draait op één meldkamer, net als Madrid, Berlijn en New York1. Schaalvergroting in Nederland is bestuurlijk zeer relevant, vanwege de combinatie geld en maatschappelijke veiligheid. Meldkamers in stand houden kost geld, veel geld. De Inspectie OOV stelt de meldkamers bovendien voor flinke kwaliteitseisen. Het buitenland laat zien dat dezelfde kwaliteit ook haalbaar is met veel minder meldkamers en met veel minder geld. Niet voor niets kondigde toenmalig minister Ter Horst in februari 2010 aan naar één landelijke meldkamer te willen. Bestuurlijk lef

De duidelijke koers van het nieuwe kabinet en het kordate optreden van de minister van VenJ stimuleert vernieuwingen in het meldkamerdomein. De conver-

Nuancering: In Nederland is intake en uitgifte samen in één regionale meldkamer georganiseerd. In Madrid is wel één meldkamer, maar dan alleen voor de intake. Er zijn meerdere uitgifte meldkamers. In New York ook. Het punt blijft dat het aantal meldkamers in Nederland niet past bij de schaalgrootte.


gerende krachten die door minister Opstelten worden ontketend brengen dit proces al stevig in de goede richting. Juist nu is bestuurlijk lef nodig om de besluitvorming blijvend eenvoudig te maken en te houden op landelijk niveau. De doorzettingsmacht op centraal niveau bij de politie is een belangrijke stap voorwaarts om bijvoorbeeld de ICT op orde te brengen en meer ruimte te maken voor innovatie. Die innovatie is hard nodig. De hulpverleningsdiensten hebben zich ontwikkeld tot een INK fase 2 organisatie (procesgericht), terwijl de samenleving een ketengerichte organisatie verwacht (INK fase 4). Zonder stimulering van innovatie gaat het nog decennia jaar duren voordat zij INK fase 4 bereiken. Om deze groeisnelheid op te voeren, zijn investeringen in innovaties nodig. Iedereen wil voorkómen dat we opnieuw miljoenen euro’s verbranden aan ouderwetse ICT concepten om de veiligheidszorg uit haar achterstandssituatie te halen. De exploitatie van meldkamer-ICT alleen al ligt rond de 1 miljoen euro jaarlijks per regio. Recente studies en hierboven genoemde buitenlandse voorbeelden tonen aan, dat de schaalgrootte van Nederland als één gebied voor één meldkamer met ICT prima kan worden afgedekt. Tel uit de winst: van 25 keer exploitatiekosten naar één keer exploitatiekosten. Het buitenland bewijst bovendien dat daarbij de kwaliteit voldoende blijft. Een tussenscenario kan zijn: één landelijke intake meldkamer met meerdere, landelijk verspreide uitgifte meldkamers. Echter, alléén innoveren op materieel niveau betekent flinke investeringen in nieuwbouw en fusie van meldkamers, terwijl het versnipperingprobleem maar voor een klein deel wordt opgelost. Zeker de eerste jaren kost het extra geld, terwijl bij een opgeschaalde situatie nog steeds buiten het eigen samenwerkingsverband moet worden gewerkt. De gevolgen laten zich raden.

Verandercommunicatie als aanjager

Als de winst van schaalvergroting zo duidelijk is, waarom is die ene meldkamer dan nog steeds geen feit? Blijkbaar zijn er hardnekkige blokkades. Een kijkje bij de samenvoeging van de drie meldkamers in Noord-Nederland – een illustratieve voorloper – kan ons veel vertellen over de hordes die hierin zijn te nemen. Alle goede intenties ten spijt, heeft het fusieproces vooral hinder van de o zo belangrijke onzichtbare onderstroom: persoonlijke waardesystemen die angst en onzekerheid voeden. Eén voorbeeld daarvan is ‘zeggenschap’. Van 25 naar 1 meldkamer betekent verlies van zeggenschap voor veel mensen die soms al decennia lang hun eigen ‘koninkrijk’ beheren, overigens vanuit een oprechte passie voor veiligheid in Nederland. Een andere is simpelweg de angst voor überhaupt verandering: ‘wie zal me straks vertellen hoe ik mijn maatschappelijk zeer relevante werk moet gaan doen?’ Dergelijke angsten worden vakkundig vertaald in nette notities die een flinke rem zetten op het vernieuwingsproces. De inzet van verandercommunicatie kan leiden tot een positieve wending, doordat er gewerkt wordt aan draagvlak en commitment. Niet van bovenaf opgelegd, maar van onderaf ervaren. Verandercommunicatie steekt onder andere in op kennis, houding en gedrag van mensen. De U-curve van Otto Scharmer [zie figuur] laat namelijk duidelijk zien dat mensen niet vernieuwen en veranderen als alleen ingestoken wordt op rationeel niveau. Ze gaan niet gewillig mee met vernieuwingen, als hart en onderbuik geluidloos maar onverbiddelijk ‘Nee!’ schreeuwen. Bestuurlijke dwang levert in dit kader alleen maar meer weerstand (lees: vertraging) op, en dus een mager resultaat. Er moet geïnvesteerd worden in het meekrijgen van alle betrokkenen op het niveau van hart en onderbuik (wil). Dat betekent werken aan ontwikkeling van intuïtie en luistervaardigheden. Gelukkig staan juist deze onderwerpen sterk in de belangstelling in de hedendaagse managementliteratuur, bijvoorbeeld de Spiral Dynamics en de Management Drives. Verandercommunicatie heeft een aanjagend effect, door verbinding te leggen tussen hoofd, hart en buik. En het betrekt alle organisatieniveaus bij de veranderingen en vernieuwingen. Dus ook centralisten kunnen meepraten over welke weg naar Rome leidt. Hun vakkennis als professional verbreedt de visie van bestuurders. Wie pakt de handschoen op?

Wij menen dat de hier voorgestelde veranderkundige innovatie de manier is om te komen tot 100% vooruitgang in plaats van de gebruikelijke 10%. Nederland verdient dergelijke meldkamerinnovaties, omdat dit de veiligheid ten goede komt, goedkoper is en beter aan de burger valt uit te leggen dan alle versnipperde, afzonderlijke meldkamers. Wie toont bestuurlijke betrokkenheid en neemt de handschoen op?


31


Op initiatief van het Veiligheidsberaad, het Korpsbeheerdersberaad en het ministerie van Veiligheid en Justitie heeft op 8 december 2010 de bestuurlijke conferentie Meldkamer van de Toekomst in het Kyocera Stadion te Den Haag plaatsgevonden om het gesprek op te starten over de toekomst van de meldkamers in Nederland. De deelnemersgroep van 50 personen bestond uit bestuurders van de veiligheidsregio’s, afgevaardigden uit Ambulancezorg Nederland, Raad van Regionale Brandweercommandanten, GHOR Nederland, Raad van Korpschefs en de gemeentelijke kolom, afgevaardigden van de secretariaten van het Veiligheidsberaad en het Korps-beheerdersberaad en vertegenwoordigers van de ministeries van Defensie, Volksgezondheid, Welzijn en Sport en Veiligheid en Justitie. Ook minister Opstelten van Veiligheid en Justitie was aanwezig om de bijeenkomst te openen. In dit artikel een aantal delen uit zijn speech.

Bestuurlijke conferentie

Meldkamer van Donna Landa, directie Nationale Veiligheid, ministerie van Veiligheid en Justitie

“Dames en heren, hartelijk welkom. Ik vind het fijn om te zien dat de bestuurlijke vertegenwoordigers van de veiligheids- en politieregio’s aanwezig zijn samen met de expertise van de branches en van de departementen van VenJ, Defensie en VWS. Ik ben dankbaar dat u bent gekomen en dat u deze conferentie steunt. Het is voor de burger, voor u en voor mij belangrijk met elkaar te spreken over de toekomst van de meldkamers. De meldkamers zijn het hart van de hulpverleningsorganisatie. Voor meldkamers, die vaak te maken hebben met situaties waar elke minuut telt, ligt de lat hoog. Ik denk dat wij, zoals we hier vandaag als bestuurders en verantwoordelijken voor de veiligheid in uw regio onder elkaar zijn, kunnen beamen dat de kwaliteit van de regionale meldkamers nog wel een stuk beter kan en moet. De burger moet snel, deskundig en eenduidig worden geholpen. Hoewel de laatste jaren in een aantal regio’s al hard aan kwaliteitsverbetering is gewerkt, is het overall beeld nog altijd niet optimaal. De verschillende disciplines – politie, brandweer en ambulancediensten – werken nog onvoldoende samen. Bij grootschalige incidenten zouden meldkamers elkaar goed moeten kunnen ondersteunen over de grenzen van de veiligheidsregio’s heen. Vaak loopt dit nog spaak, vanwege eigen processen en eigen systemen die niet met elkaar kunnen communiceren. Diezelfde obstakels verhinderen ook dat meldkamers elkaars taken kunnen overnemen. “Er wordt al jaren gesproken over verbetering, maar het lukt maar niet om er echt werk van te maken. Het kabinet wil hier verandering in brengen. In het regeerakkoord

32

is aangekondigd te willen komen tot één meldkamerorganisatie – verspreid over drie locaties, om in geval van storingen en onderhoud uitval te voorkomen. Een schaalsprong, zo is mijn vaste overtuiging, zal leiden tot verbetering van kwaliteit en efficiency. Enkele jaren geleden ben ik samen met enkelen van u op een inspirerend werkbezoek in Chicago geweest. Daar kunnen burgers met al hun meldingen terecht op één alarmnummer waar ze te woord worden gestaan door professionele centralisten. Ondersteund door geavanceerde ICT toepassingen kan men snel en adequaat opereren. Die bundeling van krachten moeten we in Nederland ook zien te bereiken. De burger is daar op twee manieren bij gebaat. De kwaliteit gaat omhoog en die kwaliteit wordt geleverd tegen lagere kosten. In het regeerakkoord staat een bezuiniging van 50 miljoen euro, waarbij de eerste 10 miljoen per 2015 gerealiseerd moet zijn. Voor de duidelijkheid, deze bezuiniging is al structureel ingeboekt. Een sterke prikkel dus. Hoe de meldkamer eruit komt te zien, ligt nog niet vast. Eén meldkamer met drie locaties is voor mij geen absolute must. Ik sta open voor alternatieve scenario’s, al geeft het regeerakkoord mij wel enige guidance. Een eventueel alternatief dient meer kwaliteit te leveren dan nu te leveren tegen de genoemde lagere kosten. Én we moeten de vaart erin houden. Ik wil het absoluut samen met u doen. Als bestuurders en verantwoordelijken voor het meldkamerdomein hebt u ongetwijfeld zelf ook waardevolle ideeën over hoe we een beter en efficiënter functionerend meldkamerdomein het beste kunnen organiseren. Sterker nog, sommigen van u hebben al


de ervaring opgedaan met een bovenregionaal functionerende meldkamer. Het werken aan een kwalitatief goede, geïntegreerde meldkamer is ten slotte ook heel duidelijk in het eigen belang van de organisaties die u vertegenwoordigt: politie, brandweer en ambulancediensten. Goed voorbereidend werk van de meldkamer zorgt ervoor dat uw mensen sneller en doelgericht aan de slag kunnen - en daardoor ook met meer kans op een goed resultaat, zowel bij de hulpverlening als bij de opsporing. Het realiseren van een kwalitatief hoogstaand meldkamerdomein kan niet helemaal los gezien worden van de omvorming van de huidige 26 politieregio’s tot één Nationale Politie met tien districten. Ook daarbij spelen kwaliteitsverbetering en vergroting van de slagkracht een zeer belangrijke rol. Hier ligt wel een dilemma waar het gaat om het inrichten en beleggen van verantwoordelijkheden. Moet er gewacht worden totdat de nieuwe politiestructuur gereed is, of ga je zelf al aan de slag. Ik ben hier nog niet uit maar geef deze vraag graag aan u mee. Bestaande ontwikkelingen zullen in de pas moeten lopen met de visie op de meldkamer, zoals we die in de komende tijd gezamenlijk vormgeven. We moeten zorgvuldig waken voor desinvesteringen. Hoewel ik terdege besef dat we hier te maken hebben met een complex vraagstuk, waarbij verschillende – niet altijd geheel parallel lopende – belangen in het spel zijn, ben ik ervan overtuigd dat gezamenlijk optrekken zal leiden tot synergie. In dat proces speelt deze conferentie een belangrijke rol. Ik zie deze conferentie als een aftrap van een traject dat wij de komende jaren gezamenlijk zullen volgen. Vandaag wil ik met u een eerste stap zetten op

weg naar een beter en efficiënter meldkamerdomein. Er hoeft vandaag geen uitgekristalliseerd plan te komen, maar ik wil wel duidelijkheid krijgen over welke opties er zijn en wat er nodig is om deze te realiseren. We moeten ook de dilemma’s hebben benoemd en welke verantwoordelijkheden daarbij spelen om tot besluiten te nemen. Daarmee wil ik afsluiten. Het is een uitnodiging en ik hoop van harte dat u deze aanneemt, zodat we vóór de zomer met elkaar over dit belangwekkende thema verder kunnen spreken.” Aan het einde van de conferentie was, zo concludeerde Thom de Graaf als voorzitter van het Veiligheidsberaad, dat het elan was vergroot om de uitdaging samen aan te gaan. Afgesproken is dat een stuurgroep wordt gevormd met vertegenwoordigers van het ministerie van VenJ, bestuurlijk verantwoordelijken en branche vertegenwoordigers. Zij spreken in geconcentreerde vorm verder met elkaar en zullen in maart/april 2011 met een eerste resultaat komen dat dan besproken zal worden in een breder gezelschap, zoals dat ook aanwezig was tijdens de conferentie van 8 december. Op die manier kan de stuurgroep vóór de zomer aan de minister van Veiligheid en Justitie een beeld schetsen dat zij met de Tweede Kamer zou kunnen delen. De conferentie heeft gezorgd voor een breed draagvlak voor de stappen die gezamenlijk moet worden gezet naar de Meldkamer van de Toekomst.


33


Peter Homminga MCM, directeur Gemeenschappelijke Meld Centrale Zuid-Holland Zuid

Beller verwacht lokale bekendheid en

zichtbare actie bij hulpvraag aan meldkamer

visie Peter Homminga/VR Zuid Holland Zuid

De afgelopen jaren heb ik mij diverse malen afgevraagd hoe het zit met standaardisatie binnen meldkamers in Nederland. Daarbij kwam ik tot de conclusie dat het in meldkamerland van elkaar overnemen van een eenvoudig incident zelfs een illusie is. Laat staan het overnemen van complete meldkamerprocessen van de ene naar de andere regio.

We zijn in minimaal 26 meldkamereilanden georganiseerd die hoogstens via de telefoon met elkaar communiceren en die nog steeds totaal verschillende werkprocessen hebben. Daarbij is ook nog sprake van sterke verzuiling; werkelijk overal zie je de oorspronkelijke kleuren/kolommen nadrukkelijk terug. Slechts heel beperkt wordt hier en daar een poging gedaan echt te integreren. Behoefte burger

Het dominante beeld is dat te beperkt vanuit de behoefte van de beller wordt georganiseerd en veel meer op basis van wetgeving, interne kwaliteitseisen en bestuurlijke compromissen. Ook lijkt het wel of er meer aandacht is voor thema’s als rampenbestrijding, crisisbeheersing en opschaling en veel minder voor het meer alledaagse werk dat ook op een meldkamer wordt verricht: iedere dag opnieuw zijn er ruzies, kleine branden en raken mensen gewond zonder dat er sprake hoeft te zijn van onmiddellijke opschaling. Ik verbaas me dan ook over het gebrek aan aandacht voor dit aspect van het meldkamer werk. Zou je het echt scherp formuleren, dan is de Nederlander daar slachtoffer van; het kan de bellers niet schelen of hij

34

iemand als centralist van de brandweer, politie, ambulancedienst aan de lijn krijgt met verschillende rechtsposities en nog minder of een meldkamer gecoloceerd of geïntegreerd is. De beller verwacht snel handelen en lokale bekendheid! Nu schaalvergroting niet tegen lijkt te houden liggen er grote kansen voor ons. Wij kunnen onze werkprocessen dan vooral laten aansluiten op de beleving van de mensen die 112 bellen, vanuit alle hulpverleningsdiensten die onze overheid rijk is. Strategische agenda´s

Waarom bleef integratie uit? Het antwoord op die vraag is even banaal als eenvoudig: meldkamers in Nederland staan niet op de strategische agenda’s. Het speelt mee, dat vroeger medewerkers die niet meer mee konden in de operationele diensten, werden ondergebracht in meldkamers. Maar de meldkamer van nu is een hightech omgeving, waar in belangrijke mate bepaalt wordt of buiten uiteindelijk succesvol hulp kan worden geboden. Meldkamers zijn de spin in het web. Kwaliteit en uniformiteit

Ik roep alle betrokkenen op te zorgen dat de meldkamers in Nederland snel op de strategische agenda’s worden geplaatst.

Er moeten forse slagen worden gemaakt; het aantal meldkamers kan worden teruggebracht en de kwaliteit, kwetsbaarheid en uniformiteit moet worden verbeterd. Om dit goed te kunnen doen, moeten alle partijen duidelijkheid geven over bijvoorbeeld de organisatorische plaats en de zeggenschap, zodat discussies daarover kunnen worden beperkt. Alleen dan is het mogelijk meldkamers in te richten die echt kunnen waarmaken wat van ze wordt verwacht; aandacht voor zowel de aansturing van het alledaagse hulpverleningswerk als de mogelijkheid om effectief op te schalen. Lokale bekendheid

Wat er ook gaat gebeuren met de meldkamers, er moet altijd voldoende aandacht zijn voor de verwachting van de bellers, dus lokale bekendheid. Als een beller iets meldt over een incident in de Kerkstraat, verwacht hij dat de centralist ook een beeld heeft bij de Kerkstraat in de woonplaats van de beller. Dankzij de hightech werkomgeving van de meldkamer is dat anno 2011 ook mogelijk. En dat schept vertrouwen bij zowel de beller als de centralist en komt snel handelen ten goede.


de rollen van de burgemeester in de

Amsterdamse zedenzaak Wouter Jong, adviseur Crisisbeheersing, Nederlands Genootschap van Burgemeesters

In bestuurlijke oefeningen staan doorgaans de GRIP3- en 4-scenario’s centraal. Het gaat dan bijvoorbeeld om een Moerdijk-achtige brand met gevaarlijke stoffen, waarbij de burgemeester als belangrijkste taak heeft om het evacuatieadvies te bekrachtigen. De Amsterdamse zedenzaak laat duidelijk zien dat de rol van een burgemeester bij crises meer is dan het bekrachtigen van operationele besluiten. Meer trainingen met dat soort scenario’s zijn wenselijk om burgemeesters ook op dat vlak beter te prepareren.

Het Nederlands Genootschap van Burgemeesters ondersteunt burgemeesters bij crises, door ervaringen door te geven als collega burgemeesters met een crisis te maken krijgen. Opvallend is daarbij dat het gros van de crises waarin wij het afgelopen jaar hebben geadviseerd de zogenoemde “GRIP-0” situaties betreft. Het zijn situaties waarin weinig operationele en multidisciplinaire inzet nodig is, maar die wel een grote emotionele impact op de bevolking kunnen hebben. Burgemeesters in het land hebben het afgelopen jaar hun handen vol gehad aan situaties met maatschappelijke onrust, ophef rond pedoseksuelen, nieuwe ontwikkelingen in oude moordzaken en zedenzaken.

strafrechtelijk onderzoek. Vanuit de vierhoek moet hij ervoor waken dat hij niet op de stoel van de rechter gaat zitten door iemand bij voorbaat publiekelijk te veroordelen, maar emoties wel serieus te nemen. Woordkeuze en behoedzaam opereren zijn daarbij essentieel. Vanuit onze optiek heeft burgemeester Van der Laan op een professionele wijze een brug geslagen tussen emotie enerzijds en ratio anderzijds. Hij liet duidelijk zien hoezeer de zaak hem zelf ook heeft geraakt, maar hield tevens de belangen van de Hoofdofficier in het oog omtrent het lopende onderzoek.

Vertrouwen in overheid

De burgemeester is tijdens crises lokaal de personificatie van het overheidsoptreden. Het vertrouwen dat mensen in de overheid hebben staat of valt voor een groot deel met de manier waarop de burgemeester in een zaak opereert. Dat het geen sinecure is, laat de Amsterdamse zedenzaak zien. De onrust is groot en van de burgemeester wordt verwacht dat hij ruimte biedt voor de emoties die loskomen. Tegelijkertijd loopt het

Boegbeeld van de overheid

Wanneer een burgemeester met een zaak als deze te maken krijgt, wordt hij niet alleen door de buitenwereld maar ook door getroffenen als boegbeeld van de overheid gezien. Een overheid die zich in een crisis als deze op tal van manieren bij getroffen ouders en kinderen presenteert. In de vorm van zedenrechercheurs, familierechercheurs, Slachtofferhulp, GGZ, woordvoerders, korpschefs, officieren van justitie, maatschappelijk werk, psychosociale zorgverleners etc. etc. Vanuit crisisbeheersing is ieders

rol bekend. Maar voor getroffenen kunnen alle overheidspartijen al snel overdonderend overkomen. Het is voor een burgemeester de uitdaging om de rollen van de partijen extern toe te lichten en intern op elkaar af te stemmen. Om te voorkomen dat getroffenen onder de voet worden gelopen door een trits aan goedbedoelende hulpverleners. Terughoudende media

Dat brengt mij op het laatste punt, de oproep die burgemeester Van der Laan richting de media deed om terughoudend te zijn. Naar mijn idee heeft met de affaire rond “Ruben”, de enige overlevende van de Tripoli-ramp, een kentering plaatsgevonden. De overheid die het aandurft om getroffenen nadrukkelijker dan voorheen uit de wind te houden. Media voelden zich beknot na de oproep van Van der Laan. Dat zou terecht zijn geweest wanneer de overheid elk contact met de ouders zou verbieden. Maar in dit geval vroeg de burgemeester namens de ouders om hen niet lastig te vallen als zij daar geen behoefte aan hadden. Dat lijkt me onder deze omstandigheden een alleszins legitiem verzoek van de burgervader.


35

dr Menno van Duin, lector Crisisbeheersing, Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid / Politieacademie

Veerkrachtige crisisbeheersing:

nuchter over het bijzondere Op 1 februari sprak Menno van Duin zijn lectorale rede uit in Fort Voordorp te Groenekan. In dit artikel richt hij zich op twee onderdelen van zijn rede: het normale versus het bijzondere en veerkracht in relatie tot zelfredzaamheid. Hij sluit af met enkele aandachtsgebieden van het lectoraat voor de komende jaren.

Normaal en bijzonder

Al jaren ben ik geïnteresseerd in de relatie tussen het normale en het bijzondere in relatie tot crisisbeheersing. De relatie tussen het alledaagse (de dagelijkse hulpverlening) en het bijzondere (de ramp of crisis). Wij zien al langer de tendens dat organisaties en instellingen die in normale, meer dagelijkse situaties een rol spelen bij orde- en veiligheidsvraagstukken dat ook doen in een afwijkende, niet-alledaagse situatie. Steeds meer werd het uitgangspunt bij rampenbestrijding en crisisbeheersing dat organisaties die in normale omstandigheden een rol spelen en hulp verlenen, dat ook in bijzondere situaties dienen te doen. Dat geldt voor alle organisaties en diensten: politie, brandweer, ambulancevervoer, ziekenhuizen en de gemeenten. Organisaties en instellingen die alleen een rol hebben in bijzondere situaties zijn kwetsbaar; die ene keer is te uitzonderlijk.

Kwaliteit van optreden in dagelijkse en crisissituaties Optreden in normaal > In bijzonder

Adequaat

Minder Adequaat

Adequaat

Wat normaal goed gaat, gaat ook goed in crises!

Crises geven extra krachten; boven het dagelijkse uitstijgen

Dagelijkse ervaring blijktgeen garantie tijdens crisis!

‘t Was niets en het wordt niets; Categorie hopeloos

Minder adequaat

1

36

Is er een verschil tussen het optreden van organisaties en personen in normale, meer voorkomende situaties en in een bijzondere (dus zeldzame) situatie? Welke dagelijkse lessen en ervaringen nemen organisaties en personen mee in een bijzondere situatie? Er is de laatste decennia op tal van onderzoeksterreinen gekeken naar de kwaliteit van arbeid en optreden en wat daarbij een rol speelt. Wat wordt onder welke omstandigheden goed gedaan en wat voorspelt de kwaliteit van het handelen? Waarom handelen personen in kritieke situaties zoals ze doen? Er is veel achterliggende literatuur over dit thema. Kern is steeds: men handelt vooral op grond van ervaringen: eerdere lessen die men heeft geleerd; vroegere situaties die men in werkelijkheid of in opleiding, training en oefening heeft meegemaakt. ‘Mental maps’ (beelden) zijn veelal de dragers van deze herinneringen. Hoe meer patronen en beelden, hoe beter de besluitvorming in een onverwachte situatie. Beslissers doen dat intuïtief 1; ze gaan niet alle beelden af, maar beslissen veelal in een ‘split second’ waarbij ze in hun hoofd de consequenties van verschillende oplossingen doordenken (‘mental simulation’). De chirurg die veelvuldig dezelfde operatie verricht zal deze gemiddeld genomen beter doen dan de arts die deze operatie zelden verricht. Wat normaal goed gaat, gaat ook goed in crises! Ervaring loont, zeker bij kleinere ongevallen en incidenten (de minicrises). De ervaring bij leidinggevenden met ‘normale’ ongevallen en andere verstoringen is momenteel echter relatief beperkt. Dat is ook goed verklaarbaar. De spoeling is dun. De enkele honderden incidenten en andersoortige

G. Klein, Intuïtie in het werk, Utrecht: Het Spectrum, 2003.


(dreigende) minicrises die zich jaarlijks voordoen (soms op GRIP-niveau of met een inzet van ME; vaak ook niet) worden gemanaged door vele honderden, zo niet duizenden leidinggevenden. Ik pleit dan ook voor een verdergaande professionalisering en specialisatie waardoor de kans toeneemt dat betrokkenen (met name de leidinggevenden) enige ervaring opdoen die hen bij minicrises of zelfs bij een nog grotere verstoring van pas zal komen. Een vermindering van het aantal OvD’en bij de brandweer en bij de politie is een belangrijke voorwaarde om de kwaliteit van het optreden te verhogen. Minder OvD’en betekent natuurlijk meer ervaring per OvD. Crises geven extra krachten! Ik denk dat dat zeker het geval is. De veerkracht, onverwachte solidariteit in de samenleving en grote individuele zelfredzaamheid maken onvermoede krachten los. Individuen, organisaties en de samenleving als geheel stijgen in een dergelijke situatie vaak boven zichzelf uit. Het is mooi meegenomen als in bijzondere situaties zaken op sommige punten beter gaan dan normaal en bepaalde organisaties en structuren juist in een dergelijke situatie hun waarde bewijzen.

Individuen, organisaties en de samenleving als geheel stijgen in een crisissituatie vaak boven zichzelf uit. Het roept wel de vraag op of de kracht van het bijzondere ook niet kan worden ingezet in het normale. Als bepaalde procedures of organisaties zich hebben bewezen voor bijzondere of niet-alledaagse situaties, dan kan het verstandig zijn deze ook in (meer) normale situaties te gebruiken. De GRIP-regeling is langzamerhand aardig bekend geworden bij hulpdiensten, bestuurders en een netwerk van organisaties er omheen. Dat betekent dat het systeem dat eraan ten grondslag ligt ook vaker en in lichtere situaties (de minicrisis) bruikbaar is. Een variant die ik in dit kader ook wil noemen betreft het gebruik en de inzet van het Urban Search And Rescue Team (USAR-team). Ik kan me goed voorstellen dat juist de kracht van het USAR-team ook in Nederland gebruikt wordt. Uiteraard betreft dat situaties waarbij sprake is van een forse instorting. Bij andere calamiteiten van een wat grotere omvang verwacht ik dat met een dergelijke bevelsstructuur en de ervaring die deze mensen inmiddels

hebben opgedaan echter ook een waardevolle aanvulling geboden kan worden. Twintig jaar gelden verzette ik mij nog heftig tegen de gedachte van expertteams die van buiten zouden kunnen worden ingevlogen. Dergelijke teams zouden toch niet welkom zijn, in de weg lopen en vooral plaatselijke kennis ontberen. Ik ben op basis van de literatuur die wijst op het cruciale belang van ervaring duidelijk anders gaan denken. Het chronisch gebrek aan echte rampen crisiservaring zou meer moeten leiden tot expertteams. Naarmate het belang van de kwaliteit van het handelen/ optreden toeneemt, neemt nu paradoxaal de kans toe dat wij te maken krijgen met mensen die weinig of geen ervaring hebben. Het ‘invliegen’ van deskundigheid kan deze tegenstelling helpen verkleinen of zelfs wegnemen. Inmiddels heeft bijvoorbeeld een groepje operationeel leidinggevenden in het kader van onder andere de VN-operaties kennis en ervaring opgedaan bij rampen in het buitenland. Ik zie dergelijke personen ook graag in eigen land een belangrijker rol vervullen. Ook als het een crisis buiten de eigen regio betreft. Alleen zal ook de ontvangende partij hier open voor moeten komen staan. Dagelijkse ervaring blijkt geen garantie ten tijde van crises! Zaken die normaal aardig plegen te gaan, leveren soms problemen op ten tijde van rampen of (mini-)crises. Op zich is het niet vreemd dat sommige processen, structuren, organisaties en of personen ten tijde van een bijzondere situatie niet datgene leveren wat op grond van de dagelijkse ervaring verwacht zou mogen worden. De kenmerken van het bijzondere maken de situatie ook anders. De tevredenheid onder de hulpverleners over C2000 is de laatste jaren - na een zeer lange en moeizame aanloop duidelijk toegenomen, maar in bijzondere situaties (Turkish Airlines, Apeldoorn en Hoek van Holland) werkte het toch niet zo als verwacht2. Natuurlijk speelde gebrek aan discipline een rol bij de problemen met het gebruik van C2000-apparatuur. Toch werd aangegeven dat niet hier de kern van het probleem zit. Feitelijk is het vrij logisch dat hulpverleners in een kritieke situatie van het systeem hetzelfde verwachten als in het dagelijks functioneren. Naarmate de discrepantie tussen het normale handelen en het opereren in bijzondere situaties groter wordt, neemt de kans toe dat zich problemen voordoen. Iedereen weet dat allemaal verschillende specifieke plannen voor verschillende specifieke situaties (bijvoorbeeld de oude rampbestrijdingsplannen) weinig nut

2

Eindrapportage expertgroep C2000, 2009.

3

L. Comfort, A. Boin and C. Demchak, Designing Resilience, Pittsburgh, 2010.


37

hebben. In kritieke situaties vallen mensen terug op hun gangbare en aangeleerde patronen. Naarmate de werkwijzen en plannen voor het bijzondere meer afwijken van die van het normale, neemt de kans toe dat dit ten tijde van crises tot problemen leidt. Veerkracht Veerkracht is - in navolging van Comfort et al3 - wel te omschrijven als de capaciteit van een sociaal systeem (gezin, organisatie, gemeenschap) om zich aan te passen aan en te herstellen van niet-alledaagse, bijzondere verstoringen die het sociale systeem waarneemt en treft. Daarbij kan de situatie soms er ook toe leiden dat je er uiteindelijk beter van wordt. Zelf zie ik veerkracht wel als de resultante van een goede mix van slagkracht, variëteit en flexibiliteit. Slagkracht is een noodzakelijke voorwaarde voor veerkracht. Dat betekent ook dat in situaties dat zich risico’s voordoen die de potentiële slagkracht overstijgen, er extra aandacht is gewenst. Dat kan betekenen dat risico’s worden vermeden of ingedamd. Flexibiliteit is erop gericht om ten tijde van een eventuele verstoring of calamiteit niet geheel te zijn aangewezen op één scenario of strategie. Variëteit betekent dat soms tegelijk verschillende strategieën worden bewandeld. Het denken in scenario’s en daarbij ook tegelijkertijd meerdere scenario’s bewandelen, past bij uitstek bij variëteit. Veerkracht is altijd de resultante van een langetermijnproces waarbij institutionele aspecten een cruciale rol spelen. Een veerkrachtige samenleving is er niet van de ene op de andere dag en de mate van veerkracht varieert door de tijd heen. Veerkracht wordt niet door één instelling of organisatie gebouwd maar vormt zich binnen en tussen verschillende netwerken. Een dergelijke

samenleving vergt een adequate kennisinfrastructuur en voldoende ‘vrije ruimte’ (‘slack resources’); is altijd meerzijdig georiënteerd (niet terrorisme als enige dreiging zien!); en kent veerkrachtgeoriënteerde leiderschap. Zelfredzaamheid Zelfredzaamheid is ‘hot’ in rampen- en crisisbestrijdend en -beheersend Nederland. Jarenlang was het een onderwerp dat nauwelijks aandacht kreeg. De overheid is niet meer almachtig, kent haar beperkingen en treedt zelfs meer en meer terug op verschillende terreinen. De aandacht voor het maatschappelijk middenveld en het belang van de intermediaire kaders is gegroeid. Ervaringen in binnen-, maar vooral het buitenland hebben geleerd dat hulpdiensten nooit voldoende menskracht kunnen organiseren om bij een ramp of crisis van enige omvang de hulpverlening zelf alleen goed te organiseren. De hulpvraag is altijd groter dan het aanbod van professionele hulp; zeker gedurende de eerste uren. Aandacht voor zelfredzaamheid is in belangrijke mate een reactie op het lang gekoesterde misverstand dat je bij rampen en crises alleen maar last heb van de burgers. Lang en feitelijk tot de dag van vandaag bestaan er hardnekkige misverstanden over burgers, die soms ook door de overheid worden gevoed. In de (inter)nationale literatuur is er de afgelopen decennia veel gepubliceerd over het thema van de rampmythen. Hardnekkige misverstanden en onterechte aannames over verwacht gedrag van burgers. Deze hardnekkigheid is terug te vinden in de wijze waarop media verslag doen van dergelijke gebeurtenissen maar ook soms in het gedrag van de hulpdiensten zelf. Zijn de media nu de ‘schuldigen’ van de rampmythe?

Zelfredzaamheid

38

Burger

Hulpverleningsorganisaties

Overheid

Preparatie

M.u.v. specifieke doelgroepen zeer beperkte activiteiten ontplooien. Generieke opleidingen, cursussen (EHBO e.d.) Activiteiten in ‘disaster prone areas’ (b.v. Itteren/Borgharen)

Bewust worden van de rol en waarde van de burgers. Bestrijden van de rampenmythen. Nadenken/regelen enkele specifieke thema’s (verzekering)

Risicobewustzijn versterken. Activiteiten jegens hulpverleners en specifieke groepen. (minder zelfredzamen)

Respons

De zelfredzame burger in de praktijk.

Ruimte laten aan zelfredzaamheid; naast en met de burgers. Faciliteren individuele en collectieve zelfredzaamheid. Adequate communicatie ter plaatse. Enige aandacht voor ‘eigen veiligheid’ burgers.

Organiseren goede en snelle tweezijdige risicocommunicatie. Toezoen op goede samenwerking tussen burgers en hulpverlening


Feitelijk hanteren de journalisten dezelfde impliciete aannames als de burgers, hulpverleners en de bevolking. In een situatie waarin journalisten werd uitgelegd dat deze zogeheten rampmythen bestaan, zag je dat men er ook meer genuanceerd over ging schrijven en communiceren. Het probleem zit in de hardnekkigheid van de mythe. Onderstaand schema geeft aan wat burgers, hulpdiensten en de overheid vooraf en ten tijde van rampen en crisis van doen (kunnen) hebben met zelfredzaamheid. Zelfredzaamheid Zelfredzaamheid als zodanig hoeft richting de bevolking niet extra gepropageerd te worden. Die zijn wel zelfredzaam. Ik zie niet zo veel heil in onderwijs- en of trainingsprogramma’s op het terrein van crisisbeheersing in het reguliere onderwijs. Dan liever aandacht voor thema’s als omgaan met geweld, pesten e.d. Geen bijzondere activiteiten richting burgers voor bijzondere situaties die zo schaars zijn! Zelfredzaamheid blijkt heden ten dage nog voldoende aanwezig en in situaties waarin burgers zelfredzaamheid moeten tonen, zullen ze dat ook in de toekomst wel blijven doen. Verbeteringen van zelfredzaamheid moeten dus aan de kant van hulpverleners en de overheid geschieden. De overheid en hulpdiensten moeten de rampmythen bestrijden en ten tijde van (mini-)crisis sneller en beter communiceren (dat is niet voorlichten!). Uiteraard is daarbij het gebruik van nieuwe (sociale) media onontbeerlijk. Een van de cruciale thema’s voor de komende jaren. Thema’s voor het lectoraat

Naast aandacht voor een beperkter en ook gerichter rol ten aanzien van zelfredzaamheid en het vergroten van de professionaliteit van de hulpverlening (meer specialisatie en deskundigenteams maar operationeel leidinggevenden vooral meer ervaring in ’gewone’ situaties laten opdoen!), zijn onderstaand nog enkele andere thema’s voor het lectoraat weergegeven. Van rampenbestrijding naar crisisbeheersing Wat betekent deze ontwikkeling voor de rol van de verschillende diensten (en de veiligheidsregio’s) en hoe kan een vanzelfsprekend grotere rol van de rijksoverheid hier worden ingepast. De relatie tussen ‘operationeel’ en bestuurlijk Iedereen – zo bleek uit een enquête die ik in het kader van deze rede uitzette – is overtuigd dat bestuurders een bescheidener rol dienen te spelen ten tijde van (mini-)crises. De enquête liet ook zien dat operationeel leidinggevenden opvallend weinig vertrouwen in hun bestuurder(s) hebben. Ik zou het in de woorden van de veel te vroeg overleden Don Berghuijs willen zeggen: bestuurders dienen ‘zichtbaar leiding te geven aan de samenleving’. De operationeel

leidinggevenden dienen hen hiervoor ook goed te faciliteren. Bestuurders zijn de communicatoren; burgervaders die meer leiding dienen te geven aan de samenleving dan aan een beleidsteam. Vergroten van de maatschappelijke veerkracht Kijken hoe de veerkracht van organisaties en de overheid vergroot kan worden. Dit is nodig omdat rampen en crises zich altijd anders manifesteren dan verwacht. Kunnen wij heden ten dage nog verwachten dat wij een crisis van een beetje omvang nog daadwerkelijk kunnen managen? Zelfs een mini-crisis is al zo lastig; zo leerde ook recent de Moerdijk-brand. Er kijken zovelen mee; zoveel verschillende diensten spelen een (eigenstandige) rol. Niemand heeft meer de volledige controle over de situatie. Door de vele organisaties die betrokken zijn, is het lastiger om knopen door te hakken. Er staat er altijd wel weer één op de rem. Juist dit maakt maatschappelijke veerkracht steeds belangrijker. Het is welhaast onmogelijk bij (mini) crisis de geest in de fles te houden of hem er weer in te krijgen. Propageren van en bouwen aan nuchterheid Als iets duidelijk wordt uit grote maar ook kleine crises in binnen- en buitenland; het is schier onmogelijk geworden deze goed te managen. Terwijl de druk alleen maar toeneemt, de media er steeds dichter opzitten en alle foutjes (‘de ministers die in het busje blijven’) steeds meer uitvergroten; wij met elkaar van incidenten steeds sneller ‘rampen’ maken; burgers en media steeds hogere verwachtingen hebben van diezelfde overheid kan het niet anders dan dat wij dit niet meer echt goed kunnen doen. Managing public confidence is gemakkelijker gezegd dan gedaan. Bestuurders, wetenschappers en alle deskundigen en leidinggevenden zullen nuchterheid moeten propageren. Een zes-en-een-half of zeven min voor crisismanagement is al een prachtig cijfer; laten ook de onderzoekers en evaluatoren zich dat is meer gaan realiseren. De integrale tekst van de rede is beschikbaar via www.nifv.nl en www.politieacademie.nl.


39

prof. dr Ben Ale, hoogleraar Veiligheid en Rampenbestrijding, TU Delft

Wie zaait… Het duurde niet lang na de brand in Moerdijk of de bestuurders en politici verdrongen zich om te verklaren dat er nu maatregelen moeten worden genomen om een dergelijke ramp in de toekomst te voorkomen. Nu weten we nog niet wat zich op het terrein van Chemie-Pack heeft afgespeeld en of men zich daar veilig heeft gedragen. De arbeidsinspectie, de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid en de Onderzoeksraad voor Veiligheid stellen ieder een onderzoek in en het Openbaar ministerie heeft het bedrijf in staat van beschuldiging gesteld, al zegt dat laatste nog niet dat het OM een “zaak heeft” om de terminologie van advocaat Moszkowicz te gebruiken. Wat we al voorzichtig kunnen opmerken, is dat de bestuurders en politici nog al wat omstandigheden hebben geschapen die in de TRIPOD methode van ongevalsonderzoek “error forcing pre-conditions” worden genoemd, of in het populaire Nederlands: vragen om moeilijkheden., of in bijbelse termen: vroeg of laat leidt zaaien tot oogsten…(2Samuel 12:13b-25). Van de 380 zogenaamde ‘Seveso’ bedrijven, worden er 221 als meest gevaarlijk beschouwd en van ongeveer een derde daarvan is de gemeente het bevoegd gezag. In veel gevallen is die gemeente klein en heeft weinig deskundigheid. Men kan de hulp inroepen van het Landelijk Steunpunt. Dat laat echter

40

onverlet dat de gemeente in eerste instantie verantwoordelijk is. Er is wel gediscussieerd over het overbrengen van de bevoegdheden van de gemeenten naar de provincies, maar dat is onder aanroeping van Thorbecke zelfs bij de discussie over de vorming van de veiligheidsregio’s door de gemeenten afgewezen. De gemeente voert ook de inspectie uit, samen met de arbeidsinspectie en de brandweer, waarbij een van de partijen het soms ook nog laat afweten. Chemie-Pack viel onder de gemeente Moerdijk en de arbeidsinspectie had al een paar keer geen tijd gehad. Volgens de - inmiddels vervallen - Brandweerwet uit 1940 zijn gemeenten met meer dan 100.000 inwoners verplicht een beroepsbrandweer in te stellen. De aanwezigheid van een bedrijfsterrein speelt daarbij geen rol. Ook nu hebben kleinere gemeenten, zoals Moerdijk, een vrijwillige brandweer, met materieel afgestemd op woonhuisbranden. Met de instelling van de veiligheidsregio’s zijn er meer mogelijkheden voor gezamenlijke aanschaf van groter materieel, maar de kosten moeten wel door de regio worden opgehoest.

De gevaarlijke bedrijven kunnen door de gemeente worden verplicht tot het instellen van een bedrijfsbrandweer, maar dat hoeft de gemeente niet te doen en een bedrijfsbrandweer kost veel geld. Gemeenten en bedrijven kunnen ook een gemeenschappelijke regeling treffen, maar dat was op Moerdijk niet het geval. Hoewel er aan het personeel met betrekking tot de vakbekwaamheid en de bekendheid met gevaarlijke stoffen eisen worden gesteld, zijn er geen eisen waar de eigenaren of directeuren van bedrijven moeten voldoen. Veelal ontleent men de reikwijdte van zijn verplichtingen aan de expliciet geformuleerde eisen van inspecteurs. Dat leidt allemaal niet direct tot een ongeluk, maar het is vragen om moeilijkheden en voor wie de geschiedenis kent is ook dat geen wijsheid achteraf. Steeds is met open ogen besloten dat het toezicht kon worden verminderd, de veiligheid aan de bedrijven kon worden overgelaten en investeringen in de hulpverlening niet meer nodig waren. Efficiënter betekent in Nederland immers altijd goedkoper, niet beter. Van de brandweer kan daarom wel 180 miljoen af. Gelukkig waren en nu geen doden en gewonden. Er is weliswaar massieve schade, maar dat lijkt allemaal oplosbaar. En als de eventuele lange termijn gevolgen zich openbaren zijn de huidige bestuurders al lang weg naar een andere positie. Als er dus moet worden beslist of er echt geld gestoken moet worden in beter materiaal en betere opleiding voor de brandweer op dit soort chemiecomplexen dan kiezen we er misschien liever voor om het geld in onderwijs te steken, wat we – Nederland Kennisland – dan ook niet doen. Over een half jaar ziet de wereld er totaal anders uit dan twee dagen na de ramp.


Manon Ostendorf en Linda Sterk, Nationaal CrisisCentrum, ministerie van Veiligheid en Justitie

crisis

Beeldvorming communicatiemiddelen onderzocht

De website www.crisis.nl heeft na de inzet bij de brand in Moerdijk veel kritiek te verduren gekregen van media en publiek. De website van de rijksoverheid is door een menselijke fout, met technische gevolgen, inderdaad vijf kwartier uit de lucht geweest tijdens de brand in Moerdijk. En dat kan in crisistijd uiteraard nooit de bedoeling zijn. Het Nationaal CrisisCentrum (NCC) heeft goede afspraken met de technische partijen gemaakt om de kans op een dergelijke fout in de toekomst te voorkomen.

De conclusie dat de website haar bestaansrecht inmiddels heeft verloren, is echter te kort door de bocht: www.crisis.nl is wel degelijk een sterk middel in crisistijd. Het NCC wordt in die opvatting gesterkt door het onderzoek dat in 2010 werd uitgevoerd door I&O Research. 7 van de 10 communicatieadviseurs die zich bezig houden met crisiscommunicatie zien de meerwaarde van crisis.nl. Het NCC heeft op basis van de resultaten in ieder geval de conclusie getrokken dat er meer dan genoeg aanleiding is om de website in de loop van dit jaar verder te professionaliseren.

I&O Research heeft in de zomer van 2010 in opdracht van het NCC onderzoek gedaan naar het gebruik van en de beeldvorming over crisis.nl. Hetzelfde onderzoek is uitgevoerd met betrekking tot de calamiteitenzenders. Aan het onderzoek hebben 600 burgers (telefonische enquête), 10 burgemeesters (interviews) en ruim 350 webredacteuren en communicatieadviseurs deelgenomen (online enquête). Lading

Drie kwart van de ondervraagde burgers staat positief tegenover de crisiswebsite van de rijksoverheid. De naam (crisis.nl) is goed gekozen, gemakkelijk te onthouden en het dekt de lading. Een kwart van de ondervraagden heeft negatieve associaties met crisis.nl en vindt dat de naam crisis.nl en informatie van de overheid onnodig bang maken. Internet

Meerwaarde crisis.nl

De overheid kan in crisissituaties verschillende communicatiemiddelen inzetten om burgers te informeren. Het NCC ondersteunt en faciliteert gemeenten en veiligheidsregio’s bij de crisiscommunicatie. Zo is de website crisis.nl ontwikkeld om een effectieve informatievoorziening via het web te garanderen, wanneer reguliere overheidswebsites dreigen vast te lopen op een grote hoeveelheid bezoekers, of als er sprake is van regiogrensoverschrijdende crisis (zoals bij de brand in Moerdijk).

Internet heeft een stevige plaats verworven in de top 5 van meest geraadpleegde informatiebronnen bij mensen die een crisis hebben meegemaakt. Naast internet zijn de vijf meest genoemde bronnen van informatie zijn de radio (calamiteitenzender), de televisie, de hulpdiensten (voor de direct omwonenden) en de telefoon. Uit het onderzoek blijkt dat een kwart van de Nederlandse bevolking gebruik maakt van internet op de mobiele telefoon. De helft daarvan is jonger dan 40 jaar. Slechts 6 procent van de 60-plussers gebruikt mobiel internet.

Misvatting

Uit het onderzoek blijkt dat veel communicatieadviseurs en bestuurders denken dat er veel eisen en voorwaarden zijn verbonden aan de inzet van crisis.nl. Dat is een veelgehoorde misvatting want in de praktijk stelt het NCC nauwelijks regels en eisen aan het inzetten van de website. Ook wordt het argument gebruikt dat men met de inzet van crisis.nl de lokale regie uit handen zou geven. Ook dat is niet het geval: de burgemeester blijft verantwoordelijk voor de crisiscommunicatie; de gemeente ‘huurt’ slechts de middelen van het NCC. Conclusies

Internet heeft nu al een stevige positie in de top 5 van meest geraadpleegde informatiebronnen tijdens een crisis. En de verwachting is dat het belang van internet alleen maar zal groeien. Als overheid is het zaak om op deze digitale ontwikkelingen te blijven inspelen. Een website als crisis.nl wordt, gezien het onderzoek, gewaardeerd door burgers, communicatiedeskundigen en burgemeesters. Maar de digitale snelweg staat niet stil. Er blijven ontwikkelingen nodig om de mix van crisiscommunicatiemiddelen aan te passen aan de huidige tijdsgeest en wensen. En daar gaat het NCC in 2011 dus hard mee aan de slag!

Het volledige onderzoeksrapport is beschikbaar via www.nationaalcrisiscentrum.nl.


41

Symposium

Defensie als volwaardige partner in de Nationale Veiligheid:

Samenwerken in nationale veiligheid: gewoon doen!

wat kan nog beter ?

Defensie is steeds vaker betrokken bij taken op het gebied van nationale veiligheid. Daarbij wordt allang niet meer alleen een beroep gedaan op de welbekende ‘handjes’ maar ook op specifieke expertise en ervaring van de defensieorganisatie. Om de samenwerking verder te intensiveren, is het belangrijk dat partijen goed van elkaar weten wat ze aan elkaar hebben. Vertrouwen is daarbij het sleutelwoord. Het is belangrijk om regelmatig gezamenlijk te trainen en te oefenen. Ook innovatie is van belang. Dat alles staat vanwege de geplande bezuinigingen echter onder druk. Dat zou de intensivering van de samenwerking kunnen belemmeren.

42


Dat zijn enkele van de conclusies naar aanleiding van het symposium van de Koninklijke Vereniging van Nederlandse Reserver-Officieren (KNVRO) op 25 november 2010 in Soesterberg, met 300 deelnemers uit het civiele en militaire veiligheidsdomein. Defensie is sinds 2004 structureel veiligheidspartner bij rampenbestrijding en crisisbeheersing. In 2008 concludeerde toenmalig minister Ter Horst dat de civiele crisisbeheersing veel meer op militaire leest zou moeten worden geschoeid. Voor de KNVRO reden om een symposium te organiseren over hoe de rol van Defensie in de Nationale Veiligheid verder te professionaliseren en hoe de samenwerking met de civiele partners te intensiveren. Dilemma’s

Prof. dr. Rob de Wijk gaat in op de ‘Uitdagingen in de internationaal Civiel-Militaire samenwerking’: “Defensie kan 25 procent van haar capaciteit en drie regionale militaire commando’s inzetten voor noodhulp. Daarnaast levert Defensie militaire bijstand en steunverlening op grond van bestuursafspraken. Het is dus al redelijk goed geregeld. De grote vraag is, óf en hóe je zo’n taak verder moet uitbouwen. Kan het beter? Natuurlijk, maar daar hangt een prijskaartje aan. Daar zou de minister goed naar moeten kijken, want je kunt niet korten en tegelijk het takenpakket verbreden.” Bij de inzet van Defensie speelt een aantal dilemma’s. “Eén daarvan is de discussie over meer groen op straat. Dat ligt in Nederland gevoelig. Toch denk ik dat de discussie hierover in de toekomst heel anders wordt gevoerd. Er wordt in de nationale politiek namelijk steeds nadruk-

De grens tussen civiel en militair vervaagt. Defensie is erop getraind om in Nederland te opereren in een hoog geweldsspectrum, anderzijds zien we dat er voor vredesmissies een beroep wordt gedaan op de politie. kelijker gedebatteerd over repressie.” Volgens De Wijk is het bijna onmogelijk iets te melden over internationale civiel-militaire samenwerking. “Want die is er bijna niet. Het is lastig zo’n samenwerking van de grond te krijgen, omdat rampenbestrijding en crisisbeheersing per definitie een lokale zaak is. Het is wel belangrijk dat er een goedwerkend mechanisme is waarbij landen een beroep kunnen doen op elkaar. Dat is nu al mogelijk.

De Europese Unie heeft het European Civil Protection Mechanism. Ook is er de Solidariteitsclausule, die landen verplicht elkaar te helpen in geval van een ramp of crisis. Om het mechanisme beter te laten functioneren, heeft de Europese Unie plannen voor een European Emergency Response.” De Wijk vindt dat er een discussie moet komen over de vraag wat de burger mag verwachten op het gebied van veiligheid. “Honderd procent veiligheid is niet haalbaar. We moeten dus toe naar meer zelfredzaamheid.” Invloed

‘Hoe kan crisisbeheersing meer op militaire leest worden geschoeid?’ Deze vraag staat centraal in de presentatie van Esther de Kleuver, plv. directeur Nationale Veiligheid van het ministerie van Veiligheid en Justitie. “De grens tussen civiel en militair vervaagt. Defensie is erop getraind om in Nederland te opereren in een hoog geweldsspectrum, anderzijds zien we dat er voor vredesmissies een beroep wordt gedaan op de politie. Veel veiligheidsproblemen vragen om een comprehensive approach: een civiel-militaire samenwerking. Dat komt omdat het soort dreigingen verandert en complexer wordt en omdat zelfs simpele dreigingen kunnen leiden tot een maatschappelijke ontwrichting. Een voorbeeld daarvan is cyberdreiging. Het is belangrijk om bij de aanpak daarvan nauw te kunnen samenwerken met alle betrokken partijen, waaronder Defensie.” Volgens De Kleuver heeft Defensie duidelijk invloed op de inrichting van de rampenbestrijding en crisisbeheersing in Nederland. “Als uitgangspunt voor de Strategie Nationale Veiligheid is gekozen voor de capaciteitenbenadering. Deze heeft een militaire oorsprong. De capaciteitenbenadering passen we toe voor het vaststellen van de vitale dreigingen en scenario’s en de capaciteiten om burgers te beschermen tegen deze dreigingen. Een ander voorbeeld is netcentrisch werken, dat ook een militaire oorsprong heeft. Het doel is, te komen tot een dermate goede informatievoorziening dat er in geval van een ramp of crisis snel een actueel beeld ontstaat van de situatie. Netcentrisch werken wordt steeds belangrijker naarmate we vaker multidisciplinair gaan samenwerken.” Extra veiligheidscapaciteit

Als burgemeester van Delft en bestuurder van Veiligheidsregio Haaglanden ziet Bas Verkerk regelmatig gebeuren dat de vraag naar inzet rond veiligheid de beschikbare politiecapaciteit overschrijdt. “Denk aan situaties waarbij er in onze regio een demonstatie, een politieke top of een belangrijke voetbalwedstrijd plaatsvindt. Daarvoor wordt vaak capaciteit bij andere politiebureaus weggetrokken, waardoor er taken onder druk komen te staan. Dat geldt zelfs voor een goede


43

basispolitiezorg, zoals wijkpreventie en verkeersveiligheid. Uit cijfers blijkt zelfs, dat als er ergens een grootschalige inzet van politie is, er meer inbraken plaatsvinden. In de Gemeentewet komt een nieuw artikel waarin staat dat de burgemeester toeziet op lokaal veiligheidsbeleid en de gemeenteraad ten minste eens in de vier jaar een integraal veiligheidsplan opstelt. Hoe kan ik deze afspraken waarmaken als de capaciteit van de politie onder druk staat? We moeten dus op zoek naar extra veiligheidscapaciteit. Daarbij denk ik onder meer aan een grotere inzet van Defensie, bijvoorbeeld door de Marechaussee meer politietaken te laten uitvoeren. Denk ook aan gijzelingen, terroristische acties, kapingen en, specifiek voor Delft, aan Koninklijke bijzettingen. Van meer groen op straat gaat bovendien een beveiligende werking uit. Ik denk dat dit idee goed aansluit bij de tendens dat Defensie meer binnenlandse taken gaat uitvoeren. Daarnaast is het voor Defensie belangrijk te kunnen oefenen in stedelijk gebied, als voorbereiding op missies. Ik bied de stad Delft graag als oefenlocatie aan. Natuurlijk is dit alles niet morgen al geregeld. Maar gezien het gemeenschappelijke belang dring ik aan op voortvarendheid, ook met het oog op de bezuinigingen bij Defensie en de nationalisering van de politie, waardoor landelijke belangen waarschijnlijk voorrang krijgen boven lokale belangen.” Veiligheidsberaad

Henk-Jan Meijer, burgemeester van Zwolle, is sinds 1 januari 2009 ook voorzitter van de Veiligheidsregio IJsselland. Samen met 24 andere voorzitters van veiligheidsregio’s heeft Meijer zitting in het Veiligheidsberaad. “In alle eerlijkheid: we hebben nog geen visie ontwikkeld op de vraag wat Defensie kan betekenen voor het Veiligheidsberaad”, zo geeft hij toe. “Sinds de oprichting in 2007 hebben we vooral energie gestoken in het professionaliseren van de regio’s zelf. Nu is het tijd ons te verdiepen in verdergaande samenwerking met partners, waaronder Defensie. Defensie heeft de afgelopen decennia natuurlijk al heel vaak de helpende hand geboden, maar de laatste jaren neemt het aantal aanvragen om militaire bijstand wel toe. In 2009 zijn er 19 goedgekeurde bijstandsaanvragen gedaan en in 2010 zijn dat er tot nu toe al 25. We zijn ons bewust van de voordelen van samenwerking. In de catalogus Civiel Militaire Samenwerking staat wat Defensie allemaal kan bieden. Die catalogus moet nog

44

meer onder de aandacht komen, want veel operationeel leiders zijn nog onvoldoende op de hoogte van het grote potentieel van Defensie. Ook bij de uitrol van netcentrisch werken helpt Defensie enorm. Ik merk dat de lijntjes tussen de veiligheidsregio’s en Defensie korter zijn geworden. Dat komt ook omdat in elke regio vanuit Defensie een officier veiligheidsregio (OVR) is gestationeerd. Medewerkers vertellen me dat ze veel leren van deze officieren. In IJsselland is de OVR projectleider van het bijna opgeleverde crisisplan. Ook heeft hij de oefening Poseidon mede georganiseerd. Rampen en crises zijn dus zeker niet perse voorbehouden aan de reguliere hulpdiensten. Het Veiligheidsberaad nodigt graag andere partners uit om met ons mee te denken.” ‘Veel te bieden’

Generaal-majoor der Mariniers Herman van der Til, directeur Directie Aansturen Operationele Gereedstelling bij het ministerie: “Defensie heeft jarenlang een vangnetfunctie gehad op het gebied van nationale veiligheid. Het kwam erop neer dat autoriteiten pas op het laatste moment bepaalden wat Defensie zou kunnen bijdragen. De inzet bleef dan meestal beperkt tot de welbekende ‘handjes’. Dat was voor beide partijen niet bevredigend. Want als er vooraf niet wordt nagedacht over civiel-militaire samenwerking, gaat er in crisistijd veel tijd verloren. Dat resulteerde in 2005 tot een convenant over de militaire capaciteit voor civiele ondersteuning en het project Intensivering CivielMilitaire Samenwerking (ICMS). Defensie kreeg een grotere rol in de rampenbestrijding en crisisbeheersing in Nederland. Dit komt erop neer dat Defensie gegarandeerd 4.600 militairen kan leveren binnen afgesproken reactietijden. Deze inzet vindt plaats onder civiel gezag.” Van der Til wijst erop dat Defensie veel breder inzetbaar is dan veel bestuurders in het civiele veiligheidsdomein denken. “Als u de catalogus raadpleegt, moet u niet te nauw kijken. Defensie heeft veel meer te bieden, u moet er alleen wel naar vragen.” Net als diverse andere sprekers benadrukt ook Van der Til dat de reservist in de civiel-militaire samenwerking een belangrijke rol speelt. “Zij staan namelijk met het ene been in de krijgsmacht en met het andere in de samenleving. Zij kunnen daardoor een spilfunctie bekleden tussen Defensie en de civiele partners. Het is namelijk van groot belang om die contacten tussen beiden te intensiveren. Belangrijk is het ook, om gezamenlijk te blijven oefenen en om de bijdragen van Defensie en de civiele partners goed te verwerken in plannen en procedures.” Vertrouwen

“Het thema van het symposium spreekt me aan”, aldus Letty Demmers-van der Geest, korpschef politie


Zeeland. “Ik heb twaalf jaar als burgemeester van Best gewerkt. In die tijd liep veiligheid als een rode draad door mijn leven. Ik denk dat ik daarom ook de overstap naar de politie heb gemaakt.” De rol van Defensie in de nationale veiligheid krijgt volop aandacht in zowel de Strategie Nationale Veiligheid als in de Strategische Verkenningen Defensie. “De Verkenningen zijn een uitstekend voorbeeld van de manier waarop je kunt nadenken over je eigen toekomst. De Verkenningen gaan over de periode 2020-2030. Dat betekent dat het rapport niet uitgaat van trends, maar van de bedreigingen die eventueel op ons af komen. In de Verkenningen wordt gesproken over ‘het werkterrein van de krijgsmacht dichterbij civiele organisaties’ en over ‘meer accent op dreigingen, kwetsbaarheden en veiligheidsrisico’s voor de samenleving als geheel’. De vraag daarbij is: welke bijdrage kan of mag de krijgsmacht binnen de landsgrenzen leveren aan de (sociale) veiligheid van onze samenleving?” Defensie levert een steeds grotere bijdrage aan de sociale veiligheid, signaleert Van der Geest. “Voorbeelden daarvan zijn de bijstand en steunverlening bij het bezoek van president Bush in 2005, de Afghanistan-top in 2009 en Koninginnedag 2010 in Zeeland. “De koningin zei na afloop: ‘Nederland heeft mij Koninginnedag teruggegeven’. Dat is mede te danken aan de inzet van Defensie. We gaan in de toekomst steeds vaker een beroep op elkaar doen. Daarbij is verwachtingenmanagement belangrijk: wat kunnen we van elkaar verwachten. Vervolgens komt het

aan op vertrouwen. Het vertrouwen dat je samen werkt aan hetzelfde doel. Zonder haantjesgedrag en zonder dat procedures te veel leidend zijn.” Slimme technologie

In zijn afsluitende toespraak zegt vice-admiraal b.d. Jan Willem Kelder, lid Raad van Bestuur TNO te hopen dat de bezuinigingen op research & development worden teruggedraaid. “Want met slimme technologie is Defensie ook in de toekomst in staat om met minder financiële middelen een 3D-krijgsmacht te handhaven: Defence, Development en Diplomacy. De wereld zal de komende decennia grote veranderingen doormaken. Onzeker is welke en met welke gevolgen. Het potentieel voor conflicten zal vrijwel zeker groeien, maar het is onzeker of dit ook daadwerkelijk leidt tot meer conflicten. Onzeker is ook de vorm waarin deze zich zullen manifesteren. Tegelijkertijd worden we geconfronteerd met een vergrijzende bevolking, zodat er op termijn geen adequate invulling meer kan worden gegeven aan de huidige, vaak personeelsintensieve invulling van veiligheid. Het lijkt zeker dat dit zal leiden tot een andere verdeling van geaccepteerde risico’s en bijbehorende verantwoordelijkheden van burgers, bedrijven en de overheid. Dat alles vraagt om een doorbraak in denken en doen. Innovatie is daarbij noodzakelijk.” Verslag: Turnaround Communicatie BV

Inzet crashtender Koninklijke Luchtmacht bij bestrijding brand Chemie-Pack Moerdijk Foto: Peter Hofman


45

Nancy Oberijé, senior onderzoeker, Nederlands Instituut voor Fysieke Veiligheid ([email protected])

Onderzoek naar praktijkvoorbeelden

Burgerhulp bij de bestrijding van rampen Burgers zijn bij de bestrijding van rampen betrokken, beschikbaar en bekwaam. Dat blijkt uit een onlangs door het Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid (NIFV) afgerond onderzoek. Daarin zijn praktijkvoorbeelden verzameld over hulp die burgers verleenden bij verschillende rampen en hoe hulpverleners hiermee om zijn gegaan. Opzet en doel

Na een korte literatuurstudie zijn in totaal ruim 150 burgers en hulpverleners (multidisciplinair) geïnterviewd over hun ervaringen met hulp van burgers bij rampen. Tien verschillende rampen en incidenten in Nederland zijn daarbij in ogenschouw genomen: de Bijlmerramp (1992), het hoog water in het rivierengebied (1995), de Vuurwerkramp Enschede (2000), de Nieuwjaarsbrand Volendam (2001), de dijkdoorbraak Wilnis (2003), de stroomstoringen in Haaksbergen (2005) en in de Bommeler- en Tielerwaard (2007), de Vierdaagse in Nijmegen (2006), de aanslag op Koninginnedag in Apeldoorn (2009) en de duinbranden in Schoorl en Bergen ( 2009 en 2010). Doel was het verkrijgen van inzicht in wat er op het 46

gebied van hulpverlening bij rampen en grote incidenten verwacht kan worden van burgers. Dit inzicht maakt het mogelijk dat hulpverleners rekening houden met de acties van burgers en daar op een goede wijze bij kunnen aansluiten met hun eigen acties. Resultaten

Met het onderzoek zijn vele concrete praktijkvoorbeelden van burgerhulp verzameld. Meest opvallende resultaat was het positieve oordeel van zowel burgers als hulpverleners over de verleende hulp door burgers. Hoewel hulpverleners allerlei bezwaren kunnen noemen, blijken deze bezwaren zich in de praktijk niet of nauwelijks te hebben voorgedaan. Specifiek ging het hierbij over de kennis en kunde van burgers en de mate waarin zij zich conformeerden aan instructies van de hulpdiensten. Uit de interviews bleek dat burgers goed in staat waren om in te schatten welke taken zij aan konden. Zij waren daarin eerlijk richting de hulpdiensten. Ook volgden zij instructies van hulpverleners netjes op. Opvallend was dat veel van de helpende burgers een opleiding in de vorm van een EHBO of een bedrijfhulpverlener (BHV)-diploma hadden of een relevante nevenfunctie (bij voorbeeld een functie bij de Nationale Reserve, lid van een reddingsbrigade e.d.). In veel gevallen werden door burgers activiteiten ontplooid die niet zomaar of beduidend later door hulpverleners zouden zijn ontplooid. Zo waren bij de Bijlmerramp alle reddingswerkzaamheden al door de flatbewoners uitgevoerd voordat de hulpdiensten arriveerden. In Volendam hebben bewoners en horecaondernemingen uit de buurt alles in het werk gesteld om mensen met brandwonden te kunnen koelen. En bij de Vierdaagse hebben omwonenden op grote schaal water verstrekt aan deelnemers. De materialen die burgers voor


het verlenen van hulp nodig hadden regelden zij meestal zelf. In sommige gevallen werden materialen verstrekt door de hulpdiensten. Een mooi voorbeeld hiervan is dat hulpverleners bij het Koninginnedagdrama bewust de ambulance open hebben laten staan, zodat burgers het materiaal konden gebruiken bij het verlenen van eerste hulp aan de slachtoffers. Knelpunten

Het belangrijkste door de hulpverleners genoemde probleem was de onmogelijkheid om de burgerhulp te coördineren. Voor de hulp direct ter plaatse geldt dat dit

duinbranden mensen geweest die zichzelf verwond hebben door bij deze incidenten reddingsacties uit te voeren of de brand te bestrijden. Zij waren zo gedreven in hun reddingswerkzaamheden, dat zij hun eigen veiligheid (al dan niet bewust) uit het oog verloren. Hulpdiensten moeten hier aandacht voor hebben. Deze kan bestaan uit het geven van aanwijzingen over hoe de taken veilig uitgevoerd kunnen worden, tot het verstrekken van beschermende materialen tot in het uiterste geval het overnemen van deze activiteiten van de betreffende burger.

Aanbevelingen voor hulpverleners 1 Vertrouw op de capaciteiten van burgers 2 Laat burgers helpen bij de rampenbestrijding als dat veilig kan Burgerhulp bij rampen: praktijkvoorbeelden

3 Coördineer burgerhulp waar mogelijk (met name ter plaatse en op kleine schaal) 4 Geef helpende burgers erkenning en waardering 5 Betrek burgers bij evaluatie en nazorg 6 Neem burgerhulp op in opleidingen en oefeningen van de hulpdiensten 7 Maak afspraken over veiligheid en aansprakelijkheid

Infopunt Veiligheid 1

8 Stimuleer de zelfredzaamheid van burgers (met name risicobewustzijn en EHBO)

soms op lokale schaal gebeurt, bijvoorbeeld bij de inrichting van gewondennesten of opvangcentra. Deze lokale coördinatie werd door de aanwezige burgers erg gewaardeerd. Vaak was coördinatie niet aan de orde omdat hulpdiensten zelf nog niet voldoende opgeschaald waren en iedereen op microniveau gewoon deed wat hij kon. Er zijn geen concrete problemen naar voren gekomen vanwege het ontbreken van coördinatie op grote schaal. Of dit laatste noodzakelijk en nuttig zou zijn geweest blijft voor de onderzoekers dan ook een vraag, waarop binnen dit onderzoek geen antwoord is gevonden. Door burgers werd vooral het gebrek aan erkenning en nazorg na de verleende hulp als een probleem ervaren. Hoewel mensen veel en lang geholpen hebben, soms tot zij zelf bijna uitgeput waren, hebben de meesten van hen naderhand niets meer gehoord. Zij hadden op zijn minst toch wel een bedankje van de hulpverleners verwacht. Verder blijkt de veiligheid van de helpende burgers een belangrijk aandachtspunt, en dan meer specifiek in die gevallen waar er sprake was van brand. Zo zijn er zowel bij de Bijlmerramp als bij de Nieuwjaarsbrand en bij de

Conclusie

Met het onderzoek is concrete informatie verzameld over wat men van burgers kan verwachten tijdens een ramp en wat belangrijke aandachtspunten zijn bij het benutten van burgerhulp bij de rampenbestrijding. Gebleken is dat burgers zeer gemotiveerd zijn om te helpen en ook kwalitatief en kwantitatief goede hulp kunnen bieden. De gevonden praktijkvoorbeelden kunnen gebruikt worden voor het opzetten van ‘evidence based’ opleidingen en trainingen, waarin rekening gehouden wordt met de zelfredzame burger. Meer informatie De voorbeelden van burgerhulp zijn gebundeld in een aparte publicatie ‘Burgerhulp bij rampen: praktijkvoorbeelden’. Deze is te verkrijgen bij Infopunt Veiligheid van het NIFV en ook als pdf te downloaden uit het dossier zelfredzaamheid op www.infopuntveiligheid.nl. Daar vindt u ook het gehele onderzoeksrapport en de kennispublicatie ‘Burgerhulp bij rampen’ die een samenvatting bevat.


47

prof dr Ira Helsloot, hoogleraar Crisisbeheersing en Fysieke Veiligheid, VU Amsterdam Barry van ’t Padje, projectleider zelfredzaamheid, Brandweer Amsterdam-Amstelland

Zelfredzaamheid, concepten, thema’s en voorbeelden nader beschouwd De nieuwe bundel “Zelfredzaamheid, concepten, thema’s en voorbeelden nader beschouwd” geeft een overzicht van recente onderzoeken, initiatieven en gedachten op het terrein van zelfredzaamheid in Nederland. In dit artikel gaan wij in op verschillende concepten van zelfredzaamheid die in de verschillende bijdragen te herkennen zijn. Concept 1: Zelfredzaamheid als middel en als doel voor een veiliger samenleving

Zelfredzaamheid krijgt de laatste paar jaar vooral aandacht als middel in relatie tot een effectieve crisisbeheersing. De ex-minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Ter Horst, beschrijft zelfredzaamheid in dit verband losjes als volgt: “Ook het bedrijfsleven en burgers hebben een verantwoordelijkheid als het gaat om de voorbereiding op rampen en crises. Zo moeten zij bijvoorbeeld in staat zijn zichzelf bij een ramp enige tijd te redden. Dit noemen we zelfredzaamheid.”1 Maar zelfredzaamheid dient niet slechts als middel te worden gezien. In het niet veiligheidsprofessionele taalgebruik (zie bijvoorbeeld de Van Dale) staat zelfredzaamheid voor het vermogen (van ouderen, zieken of gehandicapten) om te leven zonder professionele hulpverlening. Zelfredzaamheid is in deze zin ook een doel, namelijk: het zelfstandig en autonoom kunnen oplossen van ‘levensproblemen’. Mensen willen het zonder organisaties en professionals kunnen redden. Zo bezien is zelfredzaamheid als doel direct verbonden met enkele fundamentele waarden in onze democratische rechtstaat, zoals zelfbeschikkingsrecht en autonomie. Als zelfredzaamheid slechts als ‘nieuw’ middel van de overheid wordt gezien dan krijgt het de bijklank van

48

bezuinigingen door een noodgedwongen terugtredende overheid. Door zelfredzaamheid ook als doel te beschouwen ontstaat er ruimte voor discussie over de ingewikkelde keuze tussen enerzijds verder professionaliseren, scherpere veiligheidsnormen en strakkere aansprakelijkheden, en anderzijds een meer ontspannen verhouding tussen overheid en maatschappij door de onderkenning van zowel de noodzaak tot samenwerking als de onontkoombaarheid van schade en leed. Concept 2: Zelfredzaamheid als protestmacht

Democratie is in zekere zin de ultieme zelfredzaamheid. De stemmende burger die via volksvertegenwoordigende machtscentra zeggenschap op de publieke zaak uitoefent is een fraai beeld, passend bij het brede concept van zelfredzaamheid. Eén van de problemen van de huidige tijd is, zoals bekend, dat de doorzettingsmacht van het openbaar bestuur sterk aan kracht heeft ingeboet waardoor de politieke zelfredzaamheid van burgers is afgenomen. Bestuurskundigen duiden deze vermindering van overheidsmacht aan als de transitie ‘van government naar governance’. Dit betekent echter niet dat burgers op dit ogenblik volstrekt hulpeloos zijn. Politieke zelfredzaamheid van burgers heeft tegenwoordig het karakter van protestmacht. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de protesten tegen de bio-industrie die onlangs de ambitie van de provincie Noord-Brabant om megastallen voor varkens te realiseren heeft weten om te buigen. Een typisch geval van politiek zelfredzame of actieve burgers in relatie tot risicobeheersing. Een ander actueel voorbeeld betreft de CO2-opslag in Barendrecht. De politieke zelfredzaamheid van burgers zit daarmee momenteel aan de achterkant van het beleidsproces en daar lijkt de burger het mee te moeten doen. Er zijn


namelijk niet veel mogelijkheden om burgers aan de voorkant in een krachtige positie te krijgen. Concept 3: Zelfredzaamheid als verschuiving van verantwoordelijkheden

Een van de politieke machtsverhouding afgeleide discussie betreft de verdeling van verantwoordelijkheden. Voor het ministerie van Veiligheid en Justitie is het thema zelfredzaamheid een manier om het (maatschappelijk) debat over de verdeling van verantwoordelijkheden tussen burgers, bedrijven en de overheid opnieuw te agenderen. Zelfredzaamheid staat in dit geval voor het uitgangspunt dat ‘burgers en bedrijven…in eerste instantie zelf verantwoordelijk [zijn] voor de eigen veiligheid’.2 De laatste tien, vijftien jaar is de overheidsverantwoordelijkheid voor veiligheid in de perceptie van zowel de overheid als burgers echter juist gegroeid. De agendering van een debat over een juiste verantwoordelijkheidsverdeling voor veiligheid is daarmee vanuit ons perspectief begrijpelijk en zelfs juist te noemen. Via de notie van zelfredzaamheid wordt nu geprobeerd om de discussie over deze scheefgegroeide verantwoordelijkheidsverdeling te hervatten. Hoe terecht ook, men zal moeten beseffen dat het niet alleen kan gaan om het maken van heldere afspraken over wie, waarvoor verantwoordelijk is. Het moet namelijk ook

Als het zelfredzaamheidsdebat alleen over verschuivende verantwoordelijkheden gaat en niet over de onontkoombaarheid van schade en leed, dan wordt een belangrijk punt gemist. gaan over de vraag waarom wij veiligheid überhaupt zo dominant als doel en zelfs als ‘grondrecht’ willen zien. Als het zelfredzaamheidsdebat alleen over verschuivende verantwoordelijkheden gaat en niet over de onontkoombaarheid van schade en leed (en hoe je daar als volwassen burger mee om gaat) dan wordt een belangrijk punt gemist. Concept 4: Zelfredzaamheid als noodverband voor professionele crisisbeheersing

Zelfredzaamheid heeft de laatste jaren vooral de aandacht getrokken als antwoord op enkele essentiële problemen in de crisisbeheersing. Zelfredzaamheid, 1

gericht op het helpen van je zelf én anderen, is vanuit crisisbeheersingsoogpunt gezien noodzakelijk. Er is op het moment suprême simpelweg geen andere oplossing. Hulpverleners zijn per definitie te laat en bij grote noodsituaties per definitie onderbemand. Deze noodzaak zorgt voor een grote mate van vanzelfsprekendheid in de praktijk, ondanks de beleidsmatige argwaan. Dat blijkt niet alleen uit het feit dat burgers een groot deel van het werk doen, maar ook dat de directe, spontane samenwerking tussen burgers onderling en met hulpverleners, in de regel vrij probleemloos verloopt. Tot het moment dat de formele hiërarchische structuur grip begint te krijgen op de crisisbeheersing. Dan blijkt dat de formele crisisbeheersingsorganisatie van de overheid niet goed uit de voeten kan met deze ´natuurlijke samenwerking’. In die zin is het beleidsthema vooral een oproep aan de overheid zelf. Deze oproep omvat in ieder geval een grondige discussie over de juiste inrichting en besturing van de crisisbeheersingsorganisatie. Concept 5: Zelfredzaamheid als bedreiging voor professionals en burgers

De transitie naar een nieuwe (des)organisatie van veiligheid en risico- en crisisbeheersing is voor niemand gemakkelijk. Het is bijvoorbeeld al minimaal dertig jaar wetenschappelijk bekend dat veruit de meeste burgers in (grootschalige) noodsituaties zichzelf en elkaar effectief helpen. Maar in een gemiddelde operationele oefening van hulpdiensten zitten de ‘burgerrollen’ vol paniek, hulpeloosheid en agressie. Hulpverleners beoefenen de realiteit waarin burgers bepaalde problemen al hebben opgelost voordat zij arriveren praktisch nooit. Evenmin zijn in beleid en plannen de beschikbare inzichten over het zelfredzame gedrag van burgers tijdens noodsituaties verwerkt. De vraag is daarmee waarom dat niet is gebeurd. Een belangrijk antwoord is dat voor professionals een open organisatie van risico- en crisisbeheersing die optimaal gebruik probeert te maken van zelfredzaamheid bedreigend is. Hiërarchische verhoudingen en professionele praktijken, zowel op het gebied van preventie als op het gebied van repressie, moeten vervangen worden door improvisatie, flexibiliteit en het accepteren, nee zelfs vertrouwen op, het eigen oordeel van zelfredzame burgers. Dit vergt een geheel nieuwe werkwijze en houding van overheidsprofessionals. Maar ook burgers kunnen zelfredzaamheid als een bedreiging zien. Het gedeeltelijk ontmantelen van (de idee van de) de verzorgingsstaat brengt onzekerheid en onrust met zich mee. Burgers kunnen er belang bij hebben om terughoudend te zijn met het nemen van

Kamerstukken II, 2008-2009, 30 821, nr 9.


49

verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid. Voor burgers die het ongeluk overkomt, is het vanzelf sprekend aantrekkelijk om al het leed en alle schade die hem of haar overkomen om te zetten in een claim op instituties. Niet gerealiseerde ambities, doelen en verwachtingen maken van hen automatisch slachtoffers. Voor hen is zelfredzaamheid zonder meer een bedreiging. Concept 6: Zelfredzaamheid als beleidspanacee

Zelfredzaamheid heeft een positieve klank. Hierdoor lijkt het soms aantrekkelijk voor de overheid om zelfredzaamheid in te zetten als een modieus-symbolische oplossing voor structurele veiligheidsproblemen zoals dat in het Besluit externe veiligheid inrichtingen is gebeurd: meer zelfredzaamheid betekent daar dat een groter risico mag worden aanvaard door het openbaar bestuur. Zelfredzaamheid kan echter alleen de veiligheid en de maatschappij versterken als de overheid enkele essentiële uitgangspunten in de manier waarop zij risico- en crisisbeheersing organiseert aanpast. Zoals we al eerder betoogden zou de wens tot zelfredzaamheidsbevordering volgens ons in de eerste plaats als een oproep aan de overheid zelf moeten worden geïnterpreteerd, omdat zij zelf een belangrijke oorzaak is van het uithollen en onvoldoende benutten van zelfredzaamheid. Het gaat bijvoorbeeld om meer transparantie over het lopen van risico’s en het durven loslaten van rigide sturingsgedachten. Er is echter hoop! Nog maar een paar jaar geleden was het schrijven van een overzichtsbundel over zelfredzaamheid niet mogelijk geweest. Te weinig onderzoekers hielden zich met zelfredzaamheid in het veiligheidsbeleid bezig. Te weinig beleidsmakers zagen de potentie die nu wel wordt gezien. Wij hechten er daarom aan om de positieve ontwikkelingen van

Burgers helpen met de aanleg van een nooddijk, Hoogwater rivierengebied, 1995.

3

50

de laatste jaren te benadrukken. Onderzoek en pilots hadden niet uitgevoerd kunnen worden als het (toenmalige) ministerie van Binnenlandse Zaken zelfredzaamheid niet tot beleid had gemaakt. De oproep van de burgemeester van Maasdriel tijdens de stroomstoring in de Bommelerwaard om ‘naboarschap’ was zo succesvol dat dit Twentse woord onderdeel is geworden van de strategische reis van de brandweer. In deze toekomstvisie van de brandweer staat inruil van professionele brandweer voor te activeren burgerschap centraal.3 Inhoudelijk was de pointe van deze bundel echter ook altijd al relevant: veiligheid is in de eerste plaats een zaak van de burgers die te zamen onze samenleving vormen. Niet alleen omdat overheden en hun (hulp) diensten per definitie te weinig capaciteit hebben om alle ´veiligheidsproblemen´ op te lossen. En ook niet alleen omdat burgers bepaalde dingen beter weten en kunnen dan overheden en hulpdiensten. Maar omdat publieke doelen per definitie een zaak zijn van de gemeenschap als geheel. Een ‘goede samenleving’ is niet uit te besteden aan organisaties van professionals. Zelfredzaamheid, concepten, thema’s en voorbeelden nader beschouwd is te bestellen bij Boom Juridische uitgevers.

Burger AED winnaar Publieke Veiligheid Award 2010 Op 1 december 2010 is het project ‘Burger AED’ van Veiligheidsregio Noord-Holland Noord als winnaar uitgeroepen van de lustrumeditie van de Publieke Veiligheid Award. “Het project combineert”, aldus de jury onder voorzitterschap van prof. Ben Ale, “levensreddende acties met participatie van de burgers. Dus behalve goed voor de gezondheid bevordert het ook de sociale cohesie. De basis van een samenhangende maatschappij is dat mensen elkaar helpen.”

Projectgroep strategische reis, ‘De brandweer over morgen’ NVBR, 2010.


In Memoriam

Don Berghuijs

Op dinsdag 18 januari is Don Berghuijs, algemeen-directeur van de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond (VRR), overleden na een kort ziekbed. Hij is 62 jaar geworden. Don Berghuijs was de grondlegger van de eerste veiligheidsregio die in Nederland gerealiseerd is met een volledig geregionaliseerde brandweer. Don, veiligheidsman in hart en nieren, was uitgegroeid tot boegbeeld en vraagbaak op het gebied van crisisbeheersing. Zeer recent nog bij de ramp in Moerdijk belde hij vanaf zijn ziekbed om adviezen te geven en mee te denken over oplossingen voor knelpunten. Nagenoeg zijn hele loopbaan stond in het teken van het continu ontwikkelen en verder verbeteren van de fysieke veiligheid en crisisbeheersing in Nederland. Over tal van actuele vraagstukken had hij een heldere, uitgesproken – en vaak kritische – visie, die hij meermaals ook via dit Magazine heeft uitgedragen.

We zullen hem missen, niet alleen vanwege zijn enorme kennis en ervaring, maar vooral ook vanwege zijn warme persoonlijkheid.

Ruth Clabbers, directeur Nationale Veiligheid, ministerie van Veiligheid en Justitie


51

Ontwikkelingen

lkol ing. Gerard van Grunsven, Joint Kenniscentrum, ministerie van Defensie

Multi-Respons

CBRNe

Een groot deel van het eerste nummer van de vorige jaargang van dit Magazine was gewijd aan de aanpak bij incidenten (waaronder aanslagen) met chemische, biologische, radiologische of nucleaire stoffen, al dan niet in samenhang met explosieve middelen, kortweg: CBRNe. Daarbij stond mede de start van het project Multi-Respons CBRNe centraal. Inmiddels zijn we een jaar verder. Wat is er sindsdien bereikt?

Recent is de Taskforce CBRNe Respons geïnformeerd over de resultaten die in 2010 zijn bereikt. Over het algemeen is geconstateerd dat het project de activiteiten en discussie bij organisaties in het netwerk CBRNe-respons in beweging heeft gezet. De uitwerking van afstemmings- en inzetvraagstukken blijkt moeilijker en meer tijd te vergen dan verwacht. Besloten is dan ook om het project in elk geval tot eind 2011 verder te laten werken aan de ontwikkeling van het ‘multidisciplinair optreden onder CBRNe-omstandigheden’ en de integratie van de drie deelprojecten. Het ontwikkelen van een Multi-aanpak

In mei en juni 2010 is geïnventariseerd hoe taken en verantwoordelijkheden voor het optreden onder CBRNe omstandigheden in de responsfase zijn geregeld en hoe de capaciteiten daarop zijn afgestemd. Daarnaast is geïnventariseerd hoe de huidige opleiding en training is georganiseerd en wat de randvoorwaarden en wensen zijn voor de toekomst. Er zijn verschillende monodisciplinaire workshops met de ketenpartners georganiseerd. Met het referentiekader crisisbeheersing als uitgangspunt, stond het optreden in een CBRNe-omgeving, gerelateerd aan de vier zorgtaken (brandweer-, politie-, geneeskundige- en bevolkingszorg), daarin centraal. De uitkomsten van de inventarisaties zijn samengevat in een tussenrapport.

52

Vervolgens zijn de (deel) processen “ontsmetten/ decontaminatie”, “spoedeisende medische hulp” en “meten en waarnemen” in een multidisciplinair perspectief geplaatst. Bij de uitwerking is uitgegaan van een realistisch scenario bij CBRNe-incidenten. De uitkomsten zijn beschreven in een ‘procesuitwerking’. Deze levert de startarchitectuur op, zoals het gehele proces beschreven hoort te zijn, passend in de processen crisisbeheersing in algemene zin. Alle partijen hebben aangegeven in een verdere uitwerking te willen investeren, om daarmee de gezamenlijke architectuur op te leveren. Deze uitwerking moet eind 2011 zijn afgerond. Opleiding en training moeten multidisciplinair en realistischer

Opleiding en training moet multidisciplinair worden ingericht, liefst per veiligheidsregio. Dit is een goede manier om awareness en duidelijkheid te creëren over wat andere ketenpartners kunnen/moeten betekenen tijdens CBRNe-incidenten. Een Kerngroep Opleiding en Training CBRNe moet bezien hoe multidisciplinaire opleidingen kunnen worden vastgelegd in een curriculum en hoe monodisciplinaire opleidingen inhoudelijk meer ‘multidisciplinair’ kunnen worden vormgegeven. Door deze ontwikkeling, waarbij ook CENS2 is betrokken, kan in 2011 daadwerkelijk worden gestart met het multidisciplinair inrichten van een tweetal opleidingen binnen de brandweer en de politie.


Foto: Rob Jastrzebski

CBRNe-respons en de rol van Defensie

Het project vormt een forum voor de afstemming met het project ICMS/CBRN van Defensie. In het kader van de Intensivering Civiel-Militaire Samenwerking is afgesproken dat Defensie een tweede CBRN-eenheid opricht en daardoor gegarandeerde ondersteuning biedt van een CBRN-responsteam, van CBRNontsmetting én gezamenlijk een trainingsfaciliteit creëert voor het opleiden en trainen van zowel civiel als militair CBRN-personeel. Samen met vertegenwoordigers van de hulp- en overige overheidsdiensten is vastgesteld welke specifieke CBRN-capaciteiten Defensie moet garanderen om bij de hulpdiensten aan te sluiten. Conclusie is dat de CBRN-capaciteit voornamelijk meerwaarde heeft tijdens het optreden bij grootschalige en specifieke scenario’s, optreden binnen een (hoog) geweldspectrum en bij een noodzakelijke preventieve ontplooiing. Het responsteam bevat twee elementen. Het eerste is een team voor advies en assistentie met kennis en expertise meer specifiek op het gebied van CBRNstrijdmiddelen. Dit team heeft een opkomsttijd van maximaal 2 uur na alarmering. Het tweede element bevat capaciteit voor het detecteren en meten. Hiervoor geldt een opkomsttijd van maximaal 2 1/2 uur na alarmering. Daarnaast is aanvullende capaciteit van Defensie beschikbaar voor ontsmetting bij incidenten, waarbij ontsmetting van materieel of infrastructuur noodzakelijk is. Voor deze capaciteit is een opkomsttijd van maximaal 6 uur na alarmering afgesproken. De gezamenlijke trainingsfaciliteit voor civiel én militair CBRN-personeel is belangrijk voor het bevorderen van de kwaliteit én de afstemming van het optreden tussen de hulpdiensten onderling en Defensie. Daarom is er voor gekozen ‘civiele’ en ‘militaire’ expertise te bundelen binnen de Joint CBRN School in Vught en deze uit te breiden met trainings1

faciliteiten. Dit concept wordt gaandeweg verder ontwikkeld tot de gewenste voorziening, samen met de opleidingsinstituten van de andere betrokken organisaties. De multidisciplinaire expertise is mede geborgd door functionarissen van de brandweer, de politie, de GHOR, het NFI en het RIVM binnen de organisatie van de Joint CBRN School op te nemen. Deze multidisciplinaire capaciteit is begin 2011 operationeel, waarbij de focus van de eerste werkzaamheden ligt op het onderzoek van bestaande opleidingen, van de opleidingsbehoefte en deze bij te elkaar te brengen in een multidisciplinair curriculum voor opleidingen “optreden onder CBRNe-omstandigheden”. Centrum voor Training en Expertise (CENTREX) CBRNE

In de praktijk van een aantal operationele (veiligheids) diensten bestaat al enige tijd behoefte aan een operationeel platform dat de expertise, de ontwikkeling van nieuwe technieken en trainingsmethoden bundelt en voor effectief gebruik toegankelijk maakt. De Taskforce CBRNe Respons heeft het hiervoor ontwikkelde CENTREX CBRNE 1 model in juni 2010 goedgekeurd. Essentie van het platform is het streven naar een optimale samenhang van de functies ter ondersteuning van de dagelijkse operationele praktijk van de bestrijding van CBRNe-incidenten. Het concentreert zich vooral op de ondersteuning van de ‘first response’, de preparatie en de koppeling aan training en opleiding. Alle thans betrokken organisaties beoordelen die gedachten positief en ondersteunen de verdere ontwikkeling van het CENTREX-model. Om het perspectief voor de realisatie van dit platform vast te stellen heeft de Taskforce gevraagd om een business-case, gebaseerd op een brede analyse van reeds bestaande loketten, hun doelstelling en werkwijze, en de wijze waarop in dit platform kan worden voorzien. Deze activiteiten worden in de eerste helft van 2011 door de projectgroep Multi-Respons CBRNe uitgevoerd.

Normaliter wordt een kleine letter ‘e’ gehanteerd voor explosieven, echter in dit verband wordt een grote ‘E’ gehanteerd om daarmee het gelijke belang met de andere elementen binnen CENTREX aan te geven.


53

Nooddrinkwateroefening drinkwaterbedrijf Oase

drs. Sabine Gielens, stuurgroepsecretaris Beveiliging en Crisismanagement, Vewin Chris. M.A. Dekkers MPM, projectleider Vitale Partnerschappen in Veiligheid, Bureau Veiligheidsberaad

Implementatie landelijk convenant

Drinkwater

Gezamenlijke crisispreparatie is essentieel om adequaat te handelen bij een ramp. Dit begint bij elkaar leren kennen. Uitwerking van het convenant drinkwater leidt tot inzicht, begrip en samenwerking tussen crisispartners. Drinkwaterbedrijf Vitens en veiligheids- en politieregio IJsselland zetten als eerste de stap. Begin 2010 is door de koepels van drinkwaterbedrijven en politie- en veiligheidsregio’s het landelijk convenant drinkwater vastgesteld. Het bevat afspraken over crisisbeheersing, rampenbestrijding en bescherming van vitale drinkwaterlocaties. Ondertekening en implementatie vinden plaats op regionaal niveau. IJsselland en Vitens tekenden op 1 juli 2010 als eerste. Inmiddels staat de teller op vier. Gebrek aan capaciteit is een veel gehoord argument bij de regio’s om te wachten met de ondertekening en implementatie. Begrip

“Samenwerking begint bij elkaar en elkaars processen leren kennen,” aldus Nicolette Rigter, regiodirecteur Overijssel bij Vitens. Vitens en IJsselland zijn gestart met werkbezoeken aan elkaar. Wat zijn de kritische processen en waar zitten de gedeelde belangen? Eén van de uitkomsten is nadere samenwerking rondom brandpreventie in woningen en afstemming bij zowel het gebruik van brandkranen door

54

de veiligheidsregio als bij het verrichten van werkzaamheden aan het leidingnet door het drinkwaterbedrijf. In de regio IJsselland is uitval van nutsvoorzieningen één van de prioritaire risico’s. “Bij een landelijk convenant en actielijst denk je in eerste instantie als regio: wat een berg papierwerk”, aldus Lieke Sievers, voorzitter veiligheidsdirectie IJsselland. “Maar je hoeft niet alles in één keer aan te pakken, knip de actielijst op en maak met het drinkwaterbedrijf een meerjarenplanning.” IJsselland heeft gekozen voor een pragmatische aanpak: fasegewijs de afspraken uitwerken en vooral geen draaiboeken of aanvullende plannen maken. In plaats daarvan worden netwerken informatiekaarten opgesteld. Hierin is in één oogopslag te zien is wie waarvoor verantwoordelijk is. Ook Vitens staat voor een pragmatische aanpak. Op basis van de ervaringen met IJsselland heeft het drinkwaterbedrijf een bedrijfsbrede meerjarenplanning en prioriteitenlijst opgesteld die ze in het traject met de overige regio’s gaan toepassen. Hierbij positioneert Vitens zich als trekker. “Als je met tien veiligheids- en politieregio’s het convenant wil ondertekenen en uitwerken, is het van belang dat je de regie houdt.” Dat vergt wel een investering maar het rendement is hoog”, aldus Rigter.

Oefenen

Vitens en IJsselland hebben recentelijk een GRIP 4 oefening gedaan. Rigter: “Gezamenlijk oefenen leidt tot geweldige inzichten en is een goed en praktisch hulpmiddel bij het uitwerken van de samenwerkingsafspraken.” Zo heeft de oefening duidelijk gemaakt wat de impact is van het uit bedrijf halen van een drinkwaterproductielocatie. Het gehele leidingnet moet worden schoongespoeld en in de tussentijd, 2 tot 3 weken, moet het drinkwaterbedrijf nooddrinkwater leveren waarbij gemeenten en politie verantwoordelijk zijn voor bemensing van de distributiepunten, handhaving van de openbare orde en de doorlevering van nooddrinkwater aan niet- of minder-zelfredzamen. Dit vergt veel capaciteit van de hulpdiensten en moet in de koude fase goed zijn voorbereid. Advies

Sievers geeft haar collega-veiligheidsregio’s het advies niet met het implementatieproces van het convenant te wachten: “Ga ermee aan de slag, houd het praktisch en maak gebruik van elkaars producten, zoals oefenscenario’s en netwerkkaarten.” Voorwaarde voor succes is draagkracht en commitment bij de directie van zowel de veiligheidsregio, politie als drinkwaterbedrijf.


Annemarie Burger, DG Ministerie van Economische Zaken, Landbouw & Innovatie (EL&I)

Voedselzekerheid en Nationale Veiligheid Voedselzekerheid was in Nederland en Europa de laatste decennia geen item meer. Mondiale vraagstukken als honger en armoede maar ook de toekomstige grondstoffenschaarste hebben ook voedselzekerheid terug op de agenda gezet. Wat zijn de effecten op de voedselvoorziening in Nederland, welke indirecte gevolgen zijn er voor onze nationale veiligheid en hoe dragen wij ons steentje bij aan de oplossing van het wereldvoedselvraagstuk? In de wederopbouwperiode na de Tweede Wereldoorlog was voedselzekerheid in Nederland de hoofdopdracht van het toenmalige ministerie van Landbouw, Visserij en Voedselvoorziening. De behoefte aan een snelle wederopbouw van de landbouwsector om de voedselvoorzienig veilig te stellen was groot: er was hongersnood en de infrastructuur was vernield. De landbouw ontwikkelde zich in hoog tempo, de voedselvoorziening vormde al binnen enkele jaren geen directe bedreiging meer. Medio jaren vijftig raakte de Nederlandse markt voor landbouwproducten steeds meer verzadigd. Nieuwe kansen lagen op de internationale markt. Een aantal Europese landen koos voor meer samenwerking op het gebied van strategisch belangrijke productie waaronder de landbouw. Nederland en Europa zijn inmiddels netto exporteur van voedselproducten. Volgens het rapport “Het Europese landbouwbeleid voorbij de scheidslijn van zelfvoorziening”, een voorstudie van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) uit 1985, was Europa in 1980 zelfvoorzienend. De noodzaak voor de aandacht voor voedselzekerheid verdween in Europa. Inmiddels staat de aandacht voor voedselzekerheid weer op de agenda. Eén miljard mensen in de wereld lijdt honger, twee miljard is ondervoed. Huidige mondiale

ontwikkelingen, zoals een toenemende bevolking- en welvaartsgroei, veranderende economische machtsverdeling en geopolitieke verhoudingen, maar ook klimaatverandering en biodiversiteitverlies kunnen leiden tot een wereldwijde crisis wegens tekorten in de beschikbaarheid van bijvoorbeeld voedsel, energie en water. Bovendien kan schaarste nieuwe macht geven aan landen die grondstoffen leveren, met mogelijke conflicten tot gevolg . Is voedselzekerheid een issue voor de nationale veiligheid en zo ja, op welke manier dan? In dit artikel wordt deze vraag vanuit twee verschillende invalshoeken belicht. 1 Is een grondstoffenschaarste een nieuwe bedreiging voor de voedselvoorziening van Nederland of zijn andere bedreigingen groter? 2 Wat zijn de indirecte bedreigingen voor de nationale veiligheid van verstoringen in de wereldvoedselzekerheid en welke bijdrage levert Nederland aan de oplossing? Nieuwe bedreigingen voor de voedselvoorziening in Nederland?

De Europese voedselvoorziening is zeker tot 2020 goed bestand tegen eventuele calamiteiten binnen en buiten


55

Europa. Dit concludeert de Stuurgroep Technology Assessment van LNV in het rapport Resilience of the European food system to calamities. De EU is een nettoexporteur van voedingsmiddelen. De goede verankering van Nederland in de Europese voedingsmiddelen- en landbouwsector vormt een sterke garantie voor de Nederlandse voedselvoorziening. Bovendien is er genoeg potentieel om in relatief korte tijd zowel de opbrengsten als het landbouwareaal te vergroten. Er is een grote koopkracht om voedsel aan te kopen op de internationale markt. Wél zijn er mogelijke spanningen in de vraag-en-aanbod-balans ten gevolge van fluctuaties en calamiteiten. Eén van de mogelijke ontwrichtingen is het wegvallen van de soja-importen van buiten de EU. Voor deze eiwitrijke grondstoffen voor de veevoederindustrie is Nederland/Europa vrijwel geheel afhankelijk van landen buiten de Europese Unie, met name Noord- en Zuid Amerika. Dergelijke verstoringen geven schokken in de voedselprijzen. Met name snelle prijsverhogingen kunnen aanleiding geven tot maatschappelijke onrust. Daarnaast zal de Nederlandse vee- en vleessector zwaar worden getroffen met mogelijke onrust in deze sector als deze import zou wegvallen. Om zicht te krijgen op de effecten van een mogelijke stop van alle soja-import op de voedselvoorziening (grondstoffenschaarste) in Nederland is in opdracht van het Programma Nationale Veiligheid het scenario ”De jacht op de Braziliaanse sojaboon” ontwikkeld.

In dit scenario is een aantal mogelijke calamiteiten aan elkaar gekoppeld tot een ‘reasonable worst case’ (zie kader). Het scenario heeft geen directe knelpunten opgeleverd in het huidige beleid of de huidige capaciteiten. Wel is duidelijk geworden dat er in het complex van schaarse grondstoffen ontwikkelingen kunnen zijn waarbij het meer gaat om indirecte effecten op de nationale veiligheid. Nieuwe bedreigingen

Naast grondstoffenschaarste (soja in dit scenario) zijn er andere mogelijke bedreigingen die van invloed kunnen zijn op de voedselvoorziening voor de consument. Daarbij moet worden gedacht aan grote problemen in de logistiek. Het logistieke netwerk/distributie netwerk is op basis van het ‘just in time delivery’ principe ingericht. Omdat er in de hele productieketen bijna nergens voorraden van voeding(sgrondstoffen) worden aangehouden is het systeem kwetsbaar. Ook zijn de risico’s in de afgelopen decennia veranderd. Waar het na de Tweede Wereldoorlog met name ging over dreigingen als oorlog en watersnood is nu vooral sprake van dreigingen op het terrein van techniek/ICT/terrorisme en transport. Risico’s als bijvoorbeeld ICT-uitval en kwetsbaarheden rondom de logistieke kant zouden daarom interessant zijn om nader uit te werken in scenario’s waarin de voedselvoorziening (de beschikbaarheid van voedsel voor de consumenten) één van de

Scenario De jacht op de Braziliaanse sojaboon Een substantieel deel van de sojabonen-import valt weg als gevolg van de ontwikkeling van massaal geproduceerde (nog) niet door Europa geaccepteerde genetische gemodificeerde soorten én een slechte oogst in de niet-gemodificeerde soja in Zuid-Amerika vanwege een enorme uitbraak van roest (plantenziekte). Als reactie daarop geeft China een subsidie op de import van soja om de eigen voedselzekerheid veilig te stellen. De daling van de import van sojabonen dwingt Nederland tot ingrijpende aanpassingen, zoals een verminderde vleesproductie, sterk stijgende veevoederprijzen en daarmee hogere vleesprijzen, werkeloosheid in de voedselproductieketen, verminderde vleesconsumptie en een gewijzigd consumptiepatroon. Desalniettemin blijven de noodzakelijke voedselingrediënten voor de Nederlandse bevolking beschikbaar. Wel leidt de wijdverbreide onzekerheid over het verdere verloop van de vlees- en voedselprijzen tot verhitte discussies in de media over de toekomstige houdbaarheid van het huidige niveau van vleesconsumptie. Daarnaast zullen verstoringen in de voedselprijzen leiden tot zeer ernstige sociaal-politieke beroering in landen buiten Europa. Via een dergelijke destabilisatie zou voedselschaarste een aanzienlijk indirect effect kunnen hebben op de Nederlandse nationale veiligheid.

56


It’s Down 2 Earth The importance of agriculture has been highlighted by climate change, economic and financial crises, and the relentless competition for the use of natural resources. The prospect of feeding a global population of nine billion people by 2050 has brought this issue even more to the forefront. The objectives of the ‘It’s Down 2 Earth’ conference were to identify concrete actions that would link agriculture-related investments, policies, and measures with the transition to climate-smart growth, principally in Africa. At the conference, governments, private sector representatives, scientists and representatives of international institutions and civil society agreed on a unique roadmap for action on agriculture, food security and climate change to achieve the ‘triple win’ of improving agricultural productivity and food security, helping to address climate change, and improving the lives and livelihoods of rural populations that live in poverty.

aspecten is. Immers verstoringen in de logistiek, ICT en energietoevoer treffen ook andere vitale functies. Het beleidsdraaiboek Crisisbeheersing Voedselvoorziening van het verantwoordelijke ministerie EL&I is het basisinstrument om deze dreigingen het hoofd te bieden. Het wordt up to date gehouden zodat er een actueel en ‘werkend’ beleidsdraaiboek is. Mondiale voedselzekerheid en nationale veiligheid

Mondiaal gezien is voedselzekerheid een onderwerp dat indirect een effect kan hebben op de Nederlandse nationale veiligheid. Verstoringen in de voedsel prijzen kunnen leiden tot zeer ernstige sociaal-politieke beroering in landen buiten Europa. Zoals bijvoorbeeld in 2008 in Egypte en momenteel in Tunesië en Algerije. Een mogelijk indirect effect op de nationale veiligheid is bijvoorbeeld een groeiende migratiedruk op de grenzen van Europa. De komende decennia wordt het probleem van schaarste meer veroorzaakt door politiek gedreven distributieschaarste dan door absolute schaarste (beperking van de fysieke omgeving). Denk bijvoorbeeld aan de exportstop op graan vanuit Rusland na de grote branden deze zomer. Geopolitiek gedreven schaarste vraagstukken kunnen in potentie leiden tot politieke en economische instabiliteit en kunnen daarmee indirect gevolgen hebben voor de nationale veiligheid (vergelijk de gasdistributie via de Oekraïne). Veel belangrijke natuurlijke hulpbronnen en zeevaartroutes waarvan de Europese en Nederlandse economie afhankelijk zijn liggen in of nabij fragiele staten waardoor ernstige verstoringen in de aanvoer kunnen optreden.1 Het is daarom van belang om nationale veiligheidsbelangen goed te bezien vanuit de internationale context. Een goede koppeling tussen nationale veiligheid met het Nederlandse buitenlandbeleid is hierbij noodzakelijk. Daarnaast is het van belang om te bezien hoe we vanuit Nederland een bijdrage kunnen leveren aan de oplossing van de complexe, samenhangende mondiale vraagstukken zoals het wereldvoedselvraagstuk.

1

Op welke wijze levert Nederland een (bescheiden) bijdrage aan het oplossen van het wereldvoedselvraagstuk?

Nederland staat wereldwijd goed bekend om de kennis over landbouwproductie. De laatste decennia is er op de internationale agenda weinig aandacht geweest voor de landbouw, de belangrijkste bron voor voedselproductie in de wereld. Het vorige kabinet heeft in een samenwerking tussen de ministeries van het toenmalige Landbouw Natuur en Voedselkwaliteit en Buitenlandse Zaken het verband tussen landbouw en ontwikkeling weer op de agenda gezet. De nieuwe regering heeft het advies Minder pretentie, meer ambitie over ontwikkelingssamenwerking van de WRR over genomen waarin onder andere wordt gepleit voor een sterker focus op die gebieden waar Nederland goed in is, zoals de landbouw. Die nieuwe benadering wordt in de samenwerking met o.a. Ethiopië al succesvol in praktijk gebracht door de beide ministeries. In november 2010 heeft onder leiding van de staatssecretaris voor EL&I de Global Conference on Agriculture, Food Security and Climate Change (It’s down 2 Earth) plaatsgevonden. De conferentie is georganiseerd als vervolg op de 17e bijeenkomst van de VN Commissie voor Duurzame Ontwikkeling (CSD_17) in 2009, die werd voorgezeten door voormalig minister Verburg. De CSD concludeerde dat landbouw, voedselzekerheid en klimaatverandering onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden en dat landbouw een essentieel onderdeel is van de oplossing op deze terreinen. De conferentie in Den Haag had als doel om verdere concrete stappen te initiëren richting een transitie in de landbouw naar een meer duurzame, klimaatbestendige sector, met name in ontwikkelingslanden. Door bij te dragen aan de ontwikkeling van de landbouw en daarmee aan welzijn en welvaart in deze landen, wordt ook een bijdrage geleverd aan de internationale veiligheid. Kortom, voedselzekerheid is een onderwerp dat aandacht blijft vragen. Vanuit onze medeverantwoordelijkheid voor het wereld honger en armoede vraagstuk, maar ook vanuit de nationale veiligheid.

Defensieverkenningen 2010.


57

drs. Alexander Heijnen, landelijk kwartiermaker Natuurbranden ir. Alette Getz-Smeenk, strategisch beleidsadviseur VNOG

Natuurbrand in Nederland:

veel meer dan

Foto: Ronald Steur

brand alleen

De grote natuurbrandincidenten in 2009 en 2010 in Schoorl, Bergen aan Zee en de Strabrechtse heide bevestigen de urgentie van interbestuurlijke samenwerking op het gebied van natuurbrandpreventie en incidentbestrijding in risicovolle gebieden. Natuurbranden vormen een veiligheidsprobleem dat ook moet worden bezien vanuit de domeinen ruimte, natuurbeheer en economie. Publiekprivate samenwerking is nodig om integrale oplossingen te vinden die het verschil maken nu en in de toekomst. Natuurbrand in de praktijk

Bij de duinbrand bij Schoorl in augustus 2009 was voor het eerst in Nederland sprake van grootschalige evacuatie als gevolg van brand: 550 mensen moesten in veiligheid worden gebracht. In Bergen aan Zee in april 2010 leidde een duinbrand eveneens tot evacuatie, ditmaal van 450 mensen. In diezelfde maand was er bovendien tweemaal een grote natuurbrandinzet in Noord- en Oost-Gelderland, vlak na elkaar, en vereisten natuurbranden in Noord-Brabant en Limburg snel en grootschalig optreden. Bij de bestrijding op de Strabrechtse Heide in juli 2010 werd Defensie voor het eerst in jaren ingezet voor ondersteuning op de grond, in aanvulling op de reguliere ondersteuning met helicopterblussing.

vitale objecten door brand en rookontwikkeling en een grootschalige evacuatie die binnen enkele uren moet worden uitgevoerd. Onderzoek heeft aangetoond dat de kans dat een onbeheersbare natuurbrand zich voordoet in feite vrij groot is. In het grootste bos- en natuurgebied in ons land, de Veluwe, is deze kans gemiddeld 4% per jaar en 50% in jaren met droogte.1 Deze kans is veel hoger dan maatschappelijk aanvaardbaar wordt geacht voor andere omgevingsrisico’s, zoals overstromingen en gevaarlijke stoffen. Toch is niet bekend hoe deze kansen zijn voor andere natuurgebieden in Nederland. Onderzoek naar natuurbranden in Nederland staat nog in de kinderschoenen. Het nationale incidentscenario gaat uit van een grootschalige evacuatie die niet tijdig kan worden uitgevoerd, met slachtoffers en gewonden tot gevolg. De impact raakt verder economie, natuur en biodiversiteit. Zowel het ministerie van Veiligheid en Justitie (VenJ) als het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I) hebben dus op het domein van natuurbranden een centrale systeemverantwoordelijkheid. Deze blijft ongewijzigd, ook wanneer taken en bevoegdheden door het kabinet Rutte naar provincie, gemeenten en veiligheidsregio’s worden gedecentraliseerd.

Nationale Risicobeoordeling: waarschijnlijkheid én impact

Deze incidenten bevestigen het realistische gehalte van het natuurbrandscenario zoals uitgewerkt in de Nationale Risicobeoordeling. Kenmerken zijn: onbeheersbaarheid; grootschalige, meerdaagse en multidisciplinaire inzet van hulpdiensten; uitgebreide interregionale bijstand door meerdere veiligheidsregio’s tegelijk; bedreiging van kwetsbare groepen mensen en 1

58

Politieke raakvlakken en belangen

Onze natuurgebieden kennen een intensieve verwevenheid van gebruiksfuncties, de zogenaamde rural-urban interface. In droge perioden hebben natuurbranden altijd de potentie van een grote impact. Denk aan imago- en vervolgschade voor de recreatiebranche, schade aan vitale structuren zoals het hoogspanningsnet of telefoonnet en

A.T.W. van Gulik, Natuurbrand, een onderschat risico. Kwantitatieve en kwalitatieve benadering om te komen tot bestuurlijke en operationele prioritering in de risico’s in de Veiligheidsregio Noord-en Oost-Gelderland, Technische Universiteit Delft en Nederlands Instituut voor Fysieke Veiligheid, 2008.


Natuurbrand in 2010 bij Hoog Soeren (Veluwe)

langdurige uitval van (goederen)verkeer over het spoor en snelweg. In 1995 bijvoorbeeld werden spoor en A1 meerdere dagen afgesloten ten gevolge van de natuurbrand bij Kootwijk. Natuurbranden kunnen ook een bedreiging vormen voor de bescherming van de gerealiseerde Ecologische Hoofdstructuur en vorderingen in de Natura2000beheerplannen, een vitaal thema voor het kabinet. De vraag is wat de voorgenomen financiële ombuigingen in de natuursector opleveren. Deze kunnen ongunstig uitvallen uit het oogpunt van risicobeheersing van natuurbranden. Toch vormen risicoafwegingen uit het oogpunt van natuurbranden veelal geen onderdeel van planvorming en besluitvorming over inrichting, beheer en gebruik van natuur- en recreatiegebieden. De schriftelijke vragen die de Kamer in 2010 heeft gesteld aan de minister van BZK (tegenwoordig VenJ) en aan de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (tegenwoordig EL&I) tonen de stijgende politieke aandacht voor de natuurbrandproblematiek. De Inspectie OOV is eind 2010 op verzoek van toenmalig staatssecretaris Bijleveld van BZK gestart met een tweetal onderzoeken naar de voorbereiding op en bestrijding van natuurbranden, op de Strabechtse heide en in Nederland. Deze onderzoeken zijn nog in uitvoering, maar de uitkomsten worden binnenkort verwacht. De uitkomsten zijn behulpzaam bij het creëren van urgentie voor deze problematiek.

landelijk kwartiermaker Natuurbranden aangesteld. Deze brengt publieke en private partners op het terrein van natuurbrand bij elkaar om toe te werken naar interbestuurlijke samenwerking én oplossingen voor gezamenlijk gesignaleerde problemen. Er is een Landelijke Kerngroep Natuurbranden in oprichting, waarin naast de genoemde ministeries en het Veiligheidsberaad ook de provincies (IPO), gemeenten (VNG), Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding (NVBR), Nederlands Instituut voor Fysieke Veiligheid (NIFV), Bosschap, ANWB en Recron betrokken worden en partijen als Defensie en vitale sectoren worden aangehaakt. Om de ingezette beweging door te zetten, wordt in de tweede projectfase vanaf 2011 naast het creëren van pragmatische oplossingen voor gezamenlijk geconstateerde problemen ook gewerkt aan de inrichting van een Nationaal Informatieknooppunt Natuurbranden. Een digitale marktplaats waar interactief kennis over natuurbranden wordt gedeeld en ontsloten vanuit links met websites zoals Infopunt Veiligheid, Brandweerkennisnet, Natuurkennis en de Klimaateffectatlas. Leerervaringen kunnen dan landelijk en internationaal worden benut. Want er valt nog veel te leren. Zo worden in Gelderland de eerste stappen gezet om provinciaal beleid natuurbrandpreventie te ontwikkelen. En brandweer en politie van VNOG hebben al een productief netwerk in onder meer Australië, VS, UK, Portugal, Duitsland en Spanje binnen bereik.

Naar eenheid van doctrine

Duidelijk is dat alle natuurbrandincidenten de noodzaak van eenheid van doctrine op het gebied van natuurbrandpreventie en -bestrijding bevestigen. Gezamenlijk willen leren en begrip creëren voor elkaars standpunt is cruciaal om stappen voorwaarts te maken. Integrale ontwikkeling van handelingsperspectieven is nodig op strategisch, tactisch en operationeel niveau. Kennisuitwisseling is van belang, ook internationaal. Wereldwijd hebben landen te maken met de problematiek van natuurbranden, in het bijzonder in de ‘rural urban interface’. In december 2009 is het landelijk project ‘Interbestuurlijke samenwerking natuurbranden’ gestart, met de Veiligheidsregio Noord- en OostGelderland (VNOG) als trekker. Uitgangspunt is, dat natuur, veiligheid, ruimte en economie om een interbestuurlijke én integrale aanpak vragen. Structurele samenwerking tussen publieke en private partners is noodzakelijk om pragmatische oplossingen te vinden. Met respect voor de individuele belangen en tegenstellingen. Om dit te faciliteren hebben het ministerie van VenJ en het Veiligheidsberaad een

We staan aan het begin van een nieuw jaar én natuurbrandseizoen. Een mooie uitdaging om een stevig fundament voor interbestuurlijke én publiek private samenwerking te leggen. Een fundament waarin betrokken partners vanuit een wederzijds belang en vertrouwen gezamenlijk kunnen werken aan een beheersbaar natuurbrandseizoen nu en in de toekomst.

Kleurcodes natuurbrand klein gevaar gevaar verhoogd gevaar groot gevaar zeer groot gevaar Stations in planning of geen actuele gegevens beschikbaar Thans geen station(s) aanwezig


59

David van Duren en Marloes Smelter, directie Nationale Veiligheid, ministerie van Veiligheid en Justitie

De energie uit het stopcontact is zo vanzelfsprekend dat we ons nauwelijks realiseren wat er allemaal stopt als de elektriciteit grootschalig en langdurig uitvalt. De verkeersregelinstallaties werken niet meer. ’s Nachts is er geen straatverlichting. Thuis geen koelkast, vrieskist, lamplicht, vaste telefoon, televisie of radio. Vooral voor zieken en gehandicapten kan elektriciteit van levensbelang zijn.

op uitval van elektriciteit of ICT ICT bestuurt, controleert en beveiligt tal van vitale delen van de samenleving. Uitval van elektriciteit of ICT die langer dan een paar uur duurt, leidt al snel tot maatschappelijke ontwrichting. De waterhuishouding wordt digitaal gecontroleerd en aangestuurd. Het transport over land, zee en door de lucht staat of valt met digitale techniek. De logistiek van het hele land is afhankelijk van ICT. Uitval van elektriciteit en ICT kan een grote impact hebben op organisaties en de samenleving. Continuïteitsmanagement (oftewel een professionele en slagvaardige reactie) verkleint het risico op schade en een langdurige nasleep van uitval van elektriciteit en ICT.

Continuïteitsmanagement

Met de voorbereidingen in 2009 op de grieppandemie hebben tal van organisaties met een maatschappelijk vitale functie al goede stappen gezet op het gebied van continuïteitsmanagement. Mede naar aanleiding van de grieppandemie en de uitkomsten van de Nationale Risicobeoordeling (2008-2009) in het kader van de Strategie Nationale Veiligheid, heeft het kabinet toegezegd de weerbaarheid van vitale sectoren tegen grootschalige uitval van ICT- en telecommunicatiediensten en elektriciteit te vergroten (Kamerstukken II, 2009-2010, 30821, nr. 10). Bescherming en voor-

Voorbeelden oorzaken uitval en verstoring ICT en elektriciteit

60

Elektriciteit

ICT

Niet-moedwillig • Kortsluiting of kabelbreuk door weersomstandigheden • Defect aan hoogspanningsstation • Vervolgeffecten door problemen stroomvoorziening in het buitenland

Niet-moedwillig • Elektriciteitsuitval • Uitval ICT-knooppunten (door brand, waterschade, etc.) • Storing in ICT-systemen (soft- of hardware)

Moedwillig • Energieleverende landen stoppen of reduceren toevoer (politieke instabiliteit) • Schade, vernieling of diefstal van (onderdelen van) de infrastructuur

Moedwillig • Hacking • Cybercrime (botnets, virussen) • Cyberconﬂict (gerichte, politiek geïnspireerde acties door groepen / staten)


management (bestuursraad) van de organisaties binnen genoemde sectoren hebben dan een plan vastgesteld dat aangeeft: • welke maatregelen getroffen zijn; • welke maatregelen eventueel nog dienen te worden genomen; • hoe de maatregelen zijn gefinancierd; • en hoe de continuïteitsmaatregelen zijn geborgd in de beheercyclus.

bereiding op ICT uitval is een prioriteit van het huidige kabinet. Continuïteitsplanning Openbaar Bestuur en Openbare Orde en Veiligheid

Het ministerie van Veiligheid en Justitie is medio 2010 een traject gestart met als doel het zoveel mogelijk beperken van de impact van een grootschalige uitval van ICT en elektriciteit bij de sectoren Openbaar Bestuur (rijksoverheid, provincies, gemeenten en waterschappen) en Openbare Orde en Veiligheid (politie- en veiligheidsregio’s). Het streven is dat eind 2011 in ieder geval 80% van de organisaties binnen deze sectoren de scenario’s van een grootschalige uitval hebben verwerkt in (bestaande of nieuwe) continuïteitsplannen. Het

VenJ heeft een informatiepakket ontwikkeld met de volgende producten: • Met een DVD en de brochure Bent u voorbereid op uitval van elektriciteit en ICT? kunnen vitale sectoren het belang van continuïteitsmanagement onderstrepen binnen hun organisatie. De brochure bevat concrete maatregelen; de DVD laat zien wat de impact kan zijn van een grootschalige uitval of verstoring van de elektriciteit- of ICT-voorziening. • De Handleiding zelfanalyse en vervolgacties geeft een overzicht van wat een verstoring van de elektriciteiten ICT-voorziening kan betekenen en wat continuïteitsmanagement inhoudt. Bij de handleiding hoort een hulpmiddel voor de specifieke doelgroepen: gemeenten, provincies, rijk, waterschappen, veiligheidsregio’s en politie.

Voor meer informatie zie: http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/ crisis-en-nationale-veiligheid/ crises-voorkomen-en-bestrijden Als u vragen heeft kunt u via email contact opnemen met: [email protected]

Aan het buitenland gehecht WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

Aan het buitenland gehecht ov e r v e r a n k e r i ng e n s t r at e g i e va n n e de r l a n d s bu i t e n l a n dbe l e i d

AMSTERDAM UNIVERSITY PRESS

Op 30 november 2010 is het rapport Aan het buitenland gehecht: over verankering en strategie van Nederlands buitenlandbeleid van de Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) gepresenteerd aan de minister en straatsecretaris van Buitenlandse Zaken. Weinig andere landen zijn politiek, economisch en sociaal zozeer verweven met de wereld om ons heen. Dit betekent dat de Nederlandse overheid alert moet inspelen op de risico’s én kansen in een snel verande-

rende wereld. In het rapport geeft de WRR daartoe enkele handreikingen. Richtinggevend is de vraag hoe Nederland een buitenlandpolitieke strategie kan ontwikkelen die past bij de wijzigende machtsverhoudingen in de wereld en bij het radicaal veranderde karakter van de internationale betrekkingen. Het rapport is beschikbaar via wrr.nl of via Amsterdam University Press.


61

Symposium

Vrijwilligers

in Veiligheid

Het jaar 2011 is door de Europese Unie uitgeroepen tot Europees Jaar van het Vrijwilligerswerk. Zeven vrijwilligersorganisaties in het openbare orde- en veiligheidsdomein (Rode Kruis, Oranje Kruis, Koninklijke Nederlandse Redding Maatschappij, Reddingsbrigade, vrijwillige politie (LOPV), vrijwillige brandweer (VBV) en het Korps Nationale Reserve) grijpen deze gelegenheid aan om erkenning en waardering te vragen voor hun vrijwilligers en het belangrijke werk dat zij doen.

62

Vrijwilligersorganisaties beschikken over een enorm potentieel aan (kennis over en ervaring met) vrijwilligers. Gezamenlijk organiseren zij op 17 maart 2011 het symposium ‘Vrijwilligers in Veiligheid’ in LantarenVenster te Rotterdam. Sprekers zijn mr. Ivo Opstelten, minister van Veiligheid en Justitie, prof. mr. Pieter van Vollenhoven, prof. dr. Ton Hol, hoogleraar Encyclopedie van het recht en Rechtsfilosofie, drs. Marius Ernsting, voorzitter Vereniging Nederlandse Organisaties Vrijwilligerswerk, en prof. dr. Herman Pleij, cultuurhistoricus. ’s Middags zijn er deelsessies waarin thema’s als werving en waardering van vrijwilligers en duaal leren aan bod komen. Het evenement wordt georganiseerd door Stichting Zelforganisatie.

Het symposium heeft de volgende doelstellingen: • Waardering: de samenleving informeren over de taken die vrijwilligers in het veiligheidsdomein uitvoeren en daarvoor erkenning vragen; • Werving: het bereiken van nieuwe (groepen) vrijwilligers; • Wetenschap: meer inzicht verkrijgen in de rol van vrijwilligerswerk in veiligheid en op basis daarvan beleid formuleren voor de toekomst.

Meer informatie over het symposium kunt u vinden op www.vivcongres.nl.


Inhoud

Colofon Redactieadres Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing

Thema: Informatievoorziening - C2000 - Meldkamers 3 | Introductiecolumn: A giant leap in small steps 4 | Informatiedeling in veiligheid 6 | Strategische agenda informatievoorziening 7 | Brandweer op stoom met inrichting informatievoorziening 8 | Nieuwe GHOR vraagt andere visie op informatievoorziening 9 | Informatiestrategie Politie 2011-2015 10 | Informatiepool doet het OOV werk soepel stromen 11 | Informatiemanagement vanuit burgemeestersperspectief 13 | Bestuurders en Netcentrische Werken 14 | LOCC werkt ‘Netcentrisch’ 15 | Noodcommunicatievoorziening (NCV) 16 | Werken aan een toekomstvast c2000 20 | Telefonische triage in de OOV-meldkamer 21 | Meldkamer Oost-Nederland: Eerste gemeenschappelijke meldkamer voor meerdere veiligheids-regio’s 23 | Meldkamer ambulancezorg een spil in acute zorgketen 24 | Een ander geluid uit Twente 26 | Meldkamerdomein internationaal in beweging 29 | KMar positief over schaalvergroting binnen meldkamerdomein 30 | Bestuurlijk lef in de meldkamer 32 | Bestuurlijke conferentie Meldkamer van de Toekomst 34 | Beller verwacht lokale bekendheid en zichtbare actie

Overige onderwerpen 35 | Terugblik op rollen burgemeester in Amsterdamse zedenzaak 36 | Veerkrachtige crisisbeheersing: nuchter over het bijzondere 40 | Ben Ale over brand Moerdijk: wie zaait... 41 | Beeldvorming crisiscommunicatiemiddelen onderzocht 42 | Defensie als volwaardige partner in Nationale Veiligheid: wat kan nog beter? 46 | Burgerhulp bij de bestrijding van rampen 48 | Zelfredzaamheid, concepten, thema’s en voorbeelden nader beschouwd

51 | In memoriam: Don Berghuijs 52 | Ontwikkelingen Multi-Respons CBRNe 54 | Implementatie landelijk convenant drinkwater 55 | Voedselzekerheid en Nationale Veiligheid 58 | Natuurbrand in Nederland: veel meer dan brand alleen 60 | Bent u voorbereid op uitval van elektriciteit of ICT? 61 | Aan het buitenland gehecht 61 | Symposium: Vrijwilligers in Veiligheid 64 | Vier vragen aan Erik Akerboom, Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding

Het Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing is een tweemaandelijkse uitgave van de directie Nationale Veiligheid van het ministerie van Veiligheid en Justitie. Het blad informeert, signaleert en biedt een platform aan bestuurders en professionals over beleidsontwikkeling, innovatie, uitvoering en evaluatie ten aanzien van nationale veiligheid en crisisbeheersing. De verantwoordelijkheid voor de inhoud van de artikelen berust bij de auteurs.

Ministerie van Veiligheid en Justitie Postbus 20301 2500 EH Den Haag E-mail: [email protected] Redactie

Redactiecommissie: Ruth Clabbers, Marije Breedveld, Donna Landa, David van Veenendaal, Lodewijk van Wendel de Joode en Geert Wismans (samenstelling en eindredactie) Redactiesecretariaat: Nalini Bihari (070-426 53 00) Redactieraad

Prof. dr. Ben Ale (Technische Universiteit Delft) Dr. Arjen Boin (Universiteit Utrecht) Mr. dr. Ernst Brainich Prof. dr. Adelbert Bronckhorst (TNO/VU Amsterdam) Dr. Menno van Duin (Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid) Prof. dr. Georg Frerks (Universiteit Wageningen) Prof. dr. Bob de Graaff (Nederlandse Defensie Academie) Prof. dr. Ira Helsloot (Vrije Universiteit Amsterdam) Prof. dr. Erwin Muller (Universiteit Leiden) Dr. Astrid Scholtens (Crisislab) Prof. dr. Erwin Seydel (Universiteit Twente) Prof. dr. Rob de Wijk (The Hague Centre for Strategic Studies)

Aan dit nummer werkten mee:

Fotografie

Jan-Willem van Aalst, Erik Akerboom, Ben Ale, Han Arends, Noreen ter Beke-Walstra, Erik van den Berg, Piet van den Berg, Arnold van Binsbergen, Martin Bobeldijk, Martin Bos, Adelbert Bronckhorst, Peter de Bruijn, Annemarie Burger, Ruth Clabbers, Frans Copini, Chris Dekkers, Menno van Duin, David van Duuren, Herma van Eijk, Elize Fallon, Marcel Franken, Sabine Geerdes, Alette Getz-Smeenk, Sabine Gielens, André Griffioen, Remco Groet, Gerard van Grunsven, Nicole Guiaux, Harry Haagen, Erwin de Hamer, Ira Helsloot, Eveline Heijna, Peter Homminga, Alexander Heijnen, Sietze Hitman, Nico Hortensius, Nikki Jansweijer, Wouter Jong, Neil Jordan, Leo Kooijman, Hannah Koutstaal, Gerd de Kruijff, Manon Ostendorf, Donna Landa, Hans Lanser, Henri Lenferink, Matthijs Leurink, iris Meerts, Aad Meijboom, Edmond Messchaert, Astrid Mulder, Leo Nieuwenhuizen, Jan de Nooij, Nancy Oberijé, Leo den Otter, Barry van ’t Padje, Wilma van Raalte, Wilbert Schel, Sibel Sebüktekin, Marloes Smelter, Lucinda Sterk, Ronald Steur, Corné de Swart, Dirk Stolk, Josine van de Ven, Jack Versluis, Michel Versteeg, Jeroen van Vught, Roger Weima, Guus Zijlstra

112 Fotografie, ANP, Arie van Dijk, Christian van der Mey, GHOR Nederland, Hollandse Hoogte, Rob Jastrzebski, KMar, Gaby Peters, RB&W, Ronald Steur/VNOG, Vewin, Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond IIlustraties

Crisisplein, Ekopower, NIFV, Kennis in beeld, Studio Veiligheid, VNOG Cartoon

Arend van Dam Vormgeving

Grafisch Buro van Erkelens, Den Haag Productiebegeleiding

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Directie Communicatie en Informatie / Grafische en Multimediale Diensten Druk

OBT bv, Den Haag © Auteursrecht voorbehouden. ISSN 1875-7561

Voor een gratis abonnement mail: [email protected]. Het magazine is te downloaden via www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/crisis-en-nationale-veiligheid.

2



63

Vier vragen aan: Erik Uri Rosenthal, Akerboom, Nationaal minister van Coördinator Buitenlandse Terrorismebestrijding Zaken (NCTb)

Hoe kijkt u aan tegen het samengaan van de beleidsdomeinen Terrorismebestrijding, Nationale Veiligheid en Crisisbeheersing in één nieuwe organisatie?

“Dat is een goede zaak. Ik zie de aandacht voor kwetsbaarheden en risico’s toenemen. Het gaat niet alleen meer om wat er is gebeurd, maar steeds meer om wie wat zou kunnen doen en om wat er zou kunnen gebeuren. Dat speelt op alle terreinen. Als de impact toeneemt, neemt ook het aantal betrokken organisaties toe. En daarmee wordt het complex en stijgt de coördinatiebehoefte. We hebben bij terrorismebestrijding gezien dat verbeterde coördinatie zijn vruchten afwerpt. Vooral de verbeterde informatieuitwisseling, slagkracht en eenduidige communicatie vallen op. Coördinatie heeft vele gezichten maar de essentie is dat het beste van alle partners bijeen wordt gebracht. Soms blijft dit bij elkaar informeren, soms betekent het doorpakken waar direct moet worden ingegrepen. Een terroristische aanslag kan een ramp of crisis tot gevolg hebben. Dan kun je het maar beter dicht bij elkaar organiseren, binnen één ministerie onder één leiding. Dat voorkomt veel bureaucratie en afstemmingsproblemen. Ik ben er dus heel positief over.” Wat kunnen we van de terrorismebestrijding leren bij de aanpak van andere crises die Nederland kunnen bedreigen?

“De NCTb is niet primair een crisisorganisatie maar in het leven geroepen om vooral een aanslag te voorkómen door de coördinatie te verbeteren en primair gericht op dreiging.

64

Goed risicomanagement is gericht op de bescherming van vitale belangen tegen dreigingen door beleid te formuleren of maatregelen te nemen. Het gaat dus om de samenhang tussen vitale belangen, de bedreiging daarvan en de weerstand daartegen. De samenvoeging is dus heel logisch eigenlijk en bespaart veel getouwtrek. De NCTb is een kleine krachtige organisatie, heeft een sterke focus, een goed netwerk en kan analyse van de dreiging direct verbinden met beleid of maatregelen op bijvoorbeeld Schiphol of persoonsbeveiliging. Die werkwijze is effectief. Nationale Veiligheid heeft ook veel te bieden zoals het vermogen om dreigingen te vergelijken, de 24-uurs informatiefunctie, haar nationale netwerk met de veiligheidsregio’s en de crisiscommunicatie. De kunst is de twee culturen de komende tijd steeds beter met elkaar te verbinden.” Nationale Veiligheid is all hazard en raakt iedereen. Hoe wilt u andere beleidsterreinen, andere partners (openbaar bestuur, veiligheidsregio’s, bedrijven), maar ook de burger zo goed mogelijk meekrijgen?

“Laat iedereen doen waar hij of zij verantwoordelijk voor is en goed in is. Concentreer jezelf op je professie: de rol bij bestrijding van crises en “man-made threats” zoals terrorisme. Er bestaat een grote diversiteit aan oorzaken. Het is onmogelijk om op alle terreinen over inhoudelijke kennis te beschikken. Die kennis van Q-koorts, overstromingen en gifwolken ligt o.a. bij de vakministeries die deze zaken in portefeuille

hebben. Dat deze crises rampzalige gevolgen kunnen hebben, is de afgelopen periode wel gebleken. Het belang van een goede crisisbeheersing onderschat ik daarom niet. Terrorismebestrijding en Nationale Veiligheid is vooral een zaak van professionals. De burger is heel belangrijk en heeft vooral behoefte aan een goed geoliede aanpak van een overheid die het heft in handen neemt, vooral lokaal, soms ook nationaal. Het helpt zeker als die burger weet wat van hem of haar verwacht wordt. Een goede crisisaanpak begint dan bij een zelfredzame burger.” Als voorzitter van de Interdepartementale Commissie Crisisbeheersing bent u de eerste adviseur van het kabinet bij (dreigende) nationale crises. Hoe kijkt u aan tegen deze rol?

“Voorheen was de verantwoordelijkheid verdeeld. Als NCTb ben ik al verantwoordelijk voor het adviseren van het kabinet bij dreigende terroristische aanslagen, nu ook bij andere nationale crises. De discussies of er nu wel niet sprake is van een terroristische crisis en wie als eerste verantwoordelijk is voor de aanpak hoeven we niet meer te voeren. We kunnen direct starten met het informatieproces en waar nodig het nationale crisisproces. Het NCC speelt hierbij een belangrijke rol. De Commissie ontvangt op haar beurt weer advies van het Adviesteam waarin de Crisisbeleidsadviseurs (CBA’s) van de vakministeries en andere diensten zitting hebben. Kortom ik weet mij als adviseur van het kabinet gesteund door professionals met veel ervaring in de afhandeling van crises.”


jaargang 9 | nummer 1 | januari/februari 2011

Magazine

nationale veiligheid en crisisbeheersing Thema: Informatievoorziening - C2000 - Meldkamers Erik Akerboom over terrorismebestrijding en nationale veiligheid Brand Moerdijk Veerkrachtige crisisbeheersing - Zelfredzaamheid

nationale veiligheid en crisisbeheersing

Recommend Documents