nationale veiligheid en crisisbeheersing

jaargang 9 | nummer 4 | augustus 2011

Magazine

nationale veiligheid en crisisbeheersing Thema: Intelligence Aanslagen in Noorwegen De EHEC-casus Risico governance: What’s in a name?

Inhoud 3 | Voorwoord Erik Akerboom, Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid

Thema: Intelligence 4 | NISA-congres: De toekomst van en voor inlichtingenen veiligheidsdiensten (Bob de Graaff) 6 | De toekomst van het inlichtingenwerk: andere dreigingen – veranderende werkwijzen 8 | Migratiecrisis in zuidoostelijk deel Middellandse Zeegebied 9 | Beschouwingen in verband met de toekomst van de veiligheid (Willy Bruggeman) 12 | Publiekprivate samenwerking in Cyberspace 14 | De AIVD heeft geen glazen bol 16 | De MIVD en nationale veiligheid 18 | CT Infobox: samenwerken tegen terrorisme 19 | De intelligenceagenda van de Nederlandse politie 20 | Strategisch kompas voor contraterrorisme 21 | Smoking of regenjas? Weten wij waar een geheime dienst zich mee bezig houdt? (Bert van Delden, CTIVD) 22 | De eenzame wolf wordt door vrienden gepakt (Beatrice de Graaf en Edwin Bakker) 56 | Vier vragen aan Sir David Omand, o.a. oud Coördinator Inlichtingen en Veiligheid, Verenigd Koninkrijk

Overige onderwerpen 24 | Risico governance: What’s in a name? (Marjolein van Asselt) 28 | Kwetsbaarheid voor rampen groeit sterk (Joris Voorhoeve) 30 | De EHEC-uitbraak (Ira Helsloot) 32 | Gevolgen van droogte in Nederland voor nationale veiligheid beperkt 34 | Het Analistennetwerk Nationale Veiligheid 36 | Bestuurlijke netwerkkaarten crisisbeheersing 2011 38 | Veiligheidsdialogen 2011: Geef de burger een grotere rol in crisisbeheersing 42 | Openbare orde risico’s tijdens publieksevenementen 44 | Nationale evenementen: samenwerking een stapje verder 46 | Cyberstorm III: oefenen in de Twilight zone 48 | Verwijtbaar lekken = vermijdbaar lekken 50 | RECIPE: handzame recepten voor bescherming vitale infrastructuur 52 | Eerste (oefen)ervaringen met ‘Regioburgemeester’

2

Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011

Het Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing is een tweemaandelijkse uitgave van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid van het ministerie van Veiligheid en Justitie. Het blad informeert, signaleert en biedt een platform aan bestuurders en professionals over beleidsontwikkeling, innovatie, uitvoering en evaluatie ten aanzien van nationale veiligheid en crisisbeheersing. De verantwoordelijkheid voor de inhoud van de artikelen berust bij de auteurs.

Voorwoord

Het Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing is met ingang van dit nummer een uitgave van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid, oftewel NCTV. Zo op het eerste oog is er uiterlijk weinig veranderd aan het blad dat bestuurders en professionals op het terrein van nationale veiligheid en crisisbeheersing al sinds jaar en dag op de hoogte houdt van actuele ontwikkelingen door middel van grondige analyses, achtergrondverhalen en opiniestukken.

Erik Akerboom, Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid

Inhoudelijk heeft u de afgelopen periode echter al kunnen merken dat ook nieuws op het gebied van intelligence en terrorismebestrijding onderdeel zijn gaan uitmaken van de mix aan verhalen. Dat is niet voor niets. Want met de herinrichting van een aantal Haagse departementen zijn de taken op het terrein van de nationale veiligheid van het voormalig DG Veiligheid geïntegreerd met de taken van de NCTb. Sinds 1 juli jl. is de NCTV officieel een feit. Ik vind het logisch dat terrorismebestrijding en nationale veiligheid samen zijn gekomen. Beide domeinen zijn gericht op het beschermen van onze cruciale belangen met als doel het voorkomen van maatschappelijke ontwrichting. Het sluit aan bij de grote behoefte die de maatschappij heeft aan bescherming. De aandacht van de NCTV is dan ook gericht op het beschermen van vitale belangen in onze samenleving, het voorkomen van maatschappelijke ontwrichting, optimale terrorismebestrijding en slagvaardig optreden bij crises en rampen. Ook de recente tragische gebeurtenissen in Noorwegen onderstrepen het belang hiervan. De aanpak van terrorismebestrijding en het verhogen van de nationale veiligheid zijn

bovendien gelijksoortig: in vredestijd is het de verantwoordelijkheid van de overheid om het netwerk te smeden, structuren op te tuigen om de belangen zo goed mogelijk te beschermen en de dreigingen te identificeren en te verminderen. In tijden van crisis is de overheid verantwoordelijk voor het zo snel en effectief mogelijk managen van de crisis: het bestrijden van de dreigingen, het beheersen van de effecten van een incident en het coördineren van het herstel (nafase). De domeinen vullen elkaar hier naadloos aan. Op de gebieden van terrorismebestrijding en nationale veiligheid is de afgelopen jaren aangetoond dat Nederland kwetsbaar is. Het aantal kwetsbare personen en objecten neemt bovendien toe, evenals de mediaaandacht hiervoor. Het gaat niet alleen meer om wat er is gebeurd, maar steeds meer om wie wat zou kunnen doen en om wat er zou kunnen gebeuren. Ook de verwevenheid van processen tussen verschillende overheden en tussen de overheid en private partijen ontwikkelt zich steeds verder toe. Daarmee wordt de situatie complex en stijgt de coördinatiebehoefte. De brand in Moerdijk heeft dit eerder dit jaar nog weer eens duidelijk gemaakt.

Met de komst van de NCTV wil ik de crisisbeheersing in Nederland verbeteren door ondermeer de regierol van het Rijk te versterken. Het is mijn ambitie dat de NCTV als zichtbaar centrumpunt de juiste verbindingen weet te leggen met en tussen de diverse partijen met wie wij samenwerken, zoals andere departementen, veiligheidsregio’s en lokale overheden, maar ook private partijen. Tegelijkertijd wil ik dat de NCTV direct kan inspelen op strategische ontwikkelingen door intitiatieven te ontplooien en zaken op de agenda te zetten. Een goed voorbeeld van een dergelijke constructieve en concrete samenwerking op het gebied van digitale veiligheid is de recente installatie van de Cyber Security Raad en daaruit voorvloeiende oprichting van een Nationaal Cyber Security Centrum op 1 januari aanstaande. Informatie over werk en het samenwerken verbindt ons met elkaar. Het doet me daarom veel plezier om u dit eerste magazine van de NCTV aan te kunnen bieden. Ik nodig u van harte uit het te lezen zodat we u kunnen laten kennismaken met het brede speelveld van de werkzaamheden van de NCTV.


3

Intelligence

NISA-congres 27-28 mei Den Haag

De toekomst van en voor inlichtingenen veiligheidsdiensten Bob de Graaff, hoogleraar intelligence and security studies bij de Universiteit Utrecht en hoogleraar inlichtingen en veiligheid bij de Nederlandse Defensieacademie

Wie een aantal jaren vooruit wil kijken doet er goed aan hetzelfde aantal jaren in de geschiedenis terug te gaan en vanaf het dan bereikte punt in de tijd naar het heden vooruit te blikken. Wie zich bijvoorbeeld in 1945 na afloop van de Tweede Wereldoorlog een voorstelling had willen maken van de wereld vijfendertig jaar later, had zich kunnen terugverplaatsen naar 1910 en zich dan kunnen realiseren dat hem of haar in de komende vijfendertig jaar twee wereldoorlogen te wachten stonden, een diepgaande economische crisis, een communistische revolutie, een fascistische en een nationaal-socialistische machtsgreep, de totstandkoming van radio- en vliegverbindingen, et cetera. Zulke bespiegelingen maken bescheiden. Reflecteren op de toekomst Wie zich met inlichtingen en veiligheid bezighoudt voelt niettemin de drang te reflecteren op de toekomst. Soms vergen inlichtingenmiddelen (bijvoorbeeld onderzeeërs, satellieten of antenneschotels) grote investeringen. Het ‘opbouwen’ van menselijke inlichtingenbronnen (human intelligence of humint in het jargon) kan jaren vergen. Een bepaalde verwachting van de toekomst is dus nodig en in de perceptie van inlichtingenmensen gaat het daarbij om dreigingen en kansen. Op welke dreigingen moet men zich bijvoorbeeld voorbereiden? Als men nagaat dat de CIA zich pas zo’n zes jaar vóór de grote aanslagen van 11 september 2001 op Al Qa’ida ging richten, kan men zich afvragen of die tijdspanne niet reeds erg kort was om agenten in het veld te krijgen. Inlichtingenmensen worden natuurlijk niet graag verrast door dit soort aanslagen of aanvallen en hun politieke broodheren al evenmin. Inlichtingen- en veiligheidsdiensten hebben namelijk een early warning en een support-functie ten aanzien van de politiek. Zulke diensten doen evenwel niet aan voorspellingen; hoogstens kunnen zij met een grotere of geringere mate van waarschijnlijkheid aangeven welke toekomstscenario’s denkbaar zijn. Medewerkers van inlichtingenen veiligheidsdiensten zijn tevens bureaucraten. Zij leren zich in te dekken. Hoe langer zij meedraaien in de omgang met politici des te meer hebben zij geleerd dat politici vaak slechts geïnteresseerd zijn in korte termijn proble-

4

men: in de vraag hoe het afloopt in Libië, in Syrië of in Jemen. En niet in hoe over enkele tientallen jaren de uitputting van de energievoorraad of watertekorten een veiligheidsprobleem zal creëren. Natuurlijk kunnen inlichtingenanalisten proberen de toekomst ‘naar voren te halen’, door er bijvoorbeeld op te wijzen dat weliswaar de grootste gevolgen van klimaatverandering pas over enkele decennia voelbaar worden, maar dat het tipping point of het point of no return al eerder wordt bereikt. Maar ook die aanpak heeft maar beperkt succes. NISA-congres Gezien deze problematiek hoeft het niet te verbazen dat het congres dat de Netherlands Intelligence Studies Association (NISA) eind mei in Den Haag organiseerde onder de titel The Future of Intelligence reeds lang voor aanvang was overtekend, met sprekers uit bijvoorbeeld de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, Canada, Griekenland en België en met deelnemers uit onder meer Zuid-Afrika, Roemenië, Hongarije en Duitsland. Het was het tweejaarlijkse congres van de NISA, die op deze manier haar twintigjarig bestaan vierde. De gerenommeerde sprekers die vaak een lange staat van dienst hadden in zowel de academische wereld als in de wereld van de inlichtingenen veiligheidsdiensten bleken in veel gevallen nauwelijks bekomen van de veranderingen die zich de afgelopen twintig jaar hadden voorgedaan: het einde van de Koude Oorlog, de enorme toename van vredesoperaties, de opkomst van het nieuwe transnationale terrorisme en, het meest recent, de Arabische lente. En er was meer: zoals een van de deelnemers tijdens een paneldiscussie opmerkte zou wie in de laatste decennia van de afgelopen eeuw had voorspeld dat Amerikaanse autoriteiten tot marteling en rendition zouden overgaan ervan zijn beticht er samenzweringstheorieën op na te houden. Het was misschien die indrukwekkende lijst van ontwikkelingen en evenementen die men niet had zien aankomen die nog bescheidener maakte dan anders al het geval zou zijn geweest. Weliswaar waren er algemene pleidooien dat de diensten minder reactief en meer proactief zouden moeten zijn, processen zouden moeten bijsturen om bepaalde


scenario’s te vermijden, dat zij zouden moeten voorkomen dat risico’s zich ontwikkelen tot dreigingen, of dat zij als eersten de unknown unknowns moeten detecteren. Maar tegelijkertijd werd gewezen op vele actuele problemen, zoals de in recente jaren teruggelopen bescherming van burgerlijke vrijheden en rechten in de Verenigde Staten, de sterke groei van particuliere inlichtingenen veiligheidsdiensten, illegale immigratie in het Middellandse Zeegebied of de securitisering van de samenleving. En daarnaast waren er waarschuwingen tegen het al te snel aanhollen achter nieuwe bedreigingen of het benadrukken van de ernst ervan. Zo liepen de inzichten over de dreiging van cyberattacks en cyberspionage nogal uiteen.

behoeden voor de gedachte dat ontwikkelingen altijd lineair verlopen en de toekomst slechts meer van hetzelfde levert ten opzichte van de actualiteit. En soms blijkt een scenario dan toch min of meer een schot in de roos te zijn, zoals een van de scenario’s die RAND medio 2009 ontwikkelde met betrekking tot een regimewisseling in Egypte. In elk geval moet het voor vertegenwoordigers van inlichtingenen veiligheidsdiensten een geruststelling zijn geweest dat diverse sprekers meenden dat een aantal nieuwe ontwikkkelingen, zoals technologische veranderingen en de nieuwe social media, de inlichtingenen veiligheidsdiensten eerder ten goede komen dan dat zij hun werk bemoeilijken.

Methoden voor toekomst verkennen Eveneens uiteenlopend waren de opvattingen rondom de methodologie waarmee de inlichtingenwereld de toekomst moest verkennen. Terwijl de ene spreker het gebruik van inlichtingen ten behoeve van de politiek zag als een middel om het instinct en de gut feeling uit te schakelen, benadrukte de andere spreker dat dat nu juist de terreinen zijn waarop inlichtingenmensen een bijdrage kunnen leveren; als het gaat om methodologische rigiditeit kwan men ook volstaan met machines. Op tal van terreinen constateerden sprekers bovendien een toenemende vervaging van scheidslijnen, een trend die zich volgens hen nog wel enige tijd zal voortzetten: een verdere vervaging tussen externe en interne bedreiging van de nationale veiligheid bijvoorbeeld of een vervaging tussen safety- en security-crises. Anders dan ten tijde van de Koude Oorlog ontbreekt nu en in de nabije toekomst een eenduidig strategisch doel. Naast een toenemende complexiteit in het takenpakket van inlichtingenen veiligheidsdiensten is er zowel in Europa als in de Verenigde Staten sprake van een wildgroei aan organisaties op het terrein van inlichtingen en veiligheid met tal van overlappingen. Bovendien zijn de situaties waarin zulke diensten opereren in vergelijking met de tijd van de Koude Oorlog veel dynamischer of zelfs liquide geworden. Door al die verschuivende panelen werd het soms wat verwarrend tijdens het congres: inlichtingen zouden steeds belangrijker worden voor de besluitvorming, maar tegelijkertijd is onduidelijk welke doelen die inlichtingen moeten dienen; inlichtingenorganisaties moeten zich aanpassen aan de toekomst en anticiperen daarop, terwijl de toekomst zelf in grote lijnen onbekend is.

Vertrouwen en verwachtingenmanagement Een veel gehoorde opinie tijdens het congres was ook dat het vertrouwen van het publiek in inlichtingenen veiligheidsdiensten een wankele basis heeft. Weliswaar is de bereidheid van burgers om het optreden van de diensten, inclusief het terugdringen van mensenrechten en burgerlijke vrijheden, te accepteren in het bijzonder door de terroristische dreiging de afgelopen jaren sterk gegroeid, maar er is geen garantie dat dit zo blijft. Bovendien hebben deze organisaties onvoldoende gedaan om realistische verwachtingen omtrent hun eigen kunnen te scheppen bij het grote publiek. Daardoor zijn teleurstellingen in de diensten en hun politieke opdrachtgevers niet uitgesloten. Een breder verspreiding van de inzichten die op het NISA-congres te horen waren en waarin bescheidenheid een belangrijke boventoon voerde zou daarom wellicht kunnen helpen bij een betere verwachtingenmanagement op het terrein van inlichtingen en veiligheid.

Een oplossing zou kunnen zijn het creëren van zelflerende organisaties, maar vooral bij Amerikaanse sprekers was de kritiek op het huidige onderwijs en de training van inlichtingenmensen al zo groot dat betwijfeld moet worden of het niveau van zelflerende medewerkers, althans in de VS, reëel is. Het blijft ook voor inlichtingenen veiligheidsdiensten dus in hoge mate tasten in het duister als het om de toekomst gaat, al kunnen hypotheses en scenario’s inlichtingenmensen in elk geval

Wat is de NISA? De Netherlands Intelligence Studies Association NISA is een in 1991 opgerichte onafhankelijke studiegroep op het gebied van inlichtingenen veiligheidsdiensten en daaraan gerelateerde politiediensten. In de stichting zijn vertegenwoordigd academici, vertegenwoordigers van de media en (oud-)medewerkers van genoemde diensten. Doel van de stichting is: het bevorderen van een geïnformeerde discussie in Nederland over alle aspecten van het werk van inlichtingenen veiligheidsdiensten en daaraan gerelateerde politiediensten; het vergroten van de historische kennis op dit gebied en het openstellen van archieven voor research; en het bevorderen van en bijdragen aan academisch onderwijs in het vakgebied. Het werkterrein van de NISA beslaat een breed spectrum: geschiedenis, ontwikkeling, onderzoek van fenomenen, organisatie en werkwijze, methoden en technieken en technologische ontwikkelingen. www.nisa-intelligence.nl


5

Intelligence

De toekomst van het

inlichtingenwerk Andere dreigingen - veranderende werkwijzen Het is algemeen bekend dat de aard van de dreiging, en dus het doel van het inlichtingenwerk, drastisch is veranderd. Kregen vroeger natiestaten de prioriteit, nu is de aandacht hoofdzakelijk gericht op non-statelijke actoren als terroristen. De gevolgen van deze verandering reiken verder dan men op het eerste gezicht zou denken.

Gregory F. Treverton, directeur RAND Corporation’s Center for Global Risk and Security

Natiestaten zijn geografisch bepaald; ze hebben een adres. En, net zo belangrijk, er zit een lang ‘verhaal’ aan vast. En inlichtingenwerk gaat er uiteindelijk om mensen te helpen het verhaal in hun hoofd aan te passen zodat het als richtlijn voor hun handelen kan dienen. Is er geen verhaal, dan heeft nieuwe informatie geen werkelijke betekenis. Staten, of het nu gaat om de VS of Noord-Korea, zijn hiërarchisch en bureaucratisch. Ze vormen een begrensde bedreiging. De zaken die wij bij staten interessant vinden, zijn groot en concreet: tanks, raketten, legermachten. Terroristen zijn in ieder opzicht anders. Het zijn kleine doelen, zoals Osama bin Laden; een enkele zelfmoordterrorist kan veel kwaad aanrichten. Ze zijn amorf, ongrijpbaar en leven in het verborgene. Inlichtingendiensten vinden het al moeilijk genoeg om alleen al hun structuren en grenzen te beschrijven. Terroristen hebben niet alleen geen adres, ze zijn ook niet alleen maar ‘daarginder’. Ze zijn ook ‘hier’ en dat onplezierige gegeven dwingt naties ertoe meer informatie over hun onderdanen en inwoners te verzamelen en daarbij de burgerlijke vrijheden zoveel mogelijk te respecteren. Aan terroristen is eigenlijk nauwelijks een verhaal verbonden. Tien jaar na de aanslagen van 11 september zijn we het er nog steeds niet over eens of Al Qa’ida nu een hiërarchische structuur is, een netwerk, een verstrekker van durfkapitaal voor terroristische doeleinden of een ideologische inspiratiebron. Alle vier de elementen zijn ongetwijfeld aanwezig, maar daarmee vormen ze nog geen verhaal. 1

6

In de Koude Oorlog draaide het inlichtingenwerk vooral om geheimen - informatie die via mensen en technische middelen werd verzameld en waar de inlichtingendiensten ‘eigenaar’ van waren. Over terroristen daarentegen zijn ontzettend veel gegevens bekend. Kijk maar naar de kapers van 11 september; hun adressen stonden gewoon in het voertuigregister van Californië. Maar de enorme hoeveelheid gegevens plus het ontbreken van een verhaal betekent dat voor het verzamelen van informatie over terroristen ‘mining’-technieken moeten worden gebruikt of andere manieren om grote hoeveelheden informatie te verwerken. De moeilijkst te traceren terroristen zijn de Einzelgängers in ons midden, solisten als majoor Nidal Hassan, die in 2009 een slachtpartij aanrichtte in Fort Hood. Een ander verschil is dat terroristen zich voortdurend aan ons aanpassen. Voormalig minister van Defensie Harold Brown zei schertsend over de kernwapenwedloop met de Sovjet-Unie: “Wanneer wij bouwen, bouwen zij ook. Wanneer wij stoppen, bouwen zij door.” Terwijl de VS hoopten Moskou te kunnen beïnvloeden, konden de inlichtingendiensten ervan uitgaan dat dat niet zou gebeuren. De Sovjet-Unie voer haar eigen koers. Terroristen daarentegen gaan compleet anders te werk: zij snijden hun mogelijkheden toe op onze kwetsbaarheden. De zelfmoordenaars van 11 september kwamen niet op hun aanvalsplan omdat ze zo van vliegtuigen hielden. Ze hadden genoeg verkenningswerk gedaan om te weten dat volgetankte vliegtuigen kwetsbare middelen waren en dat passagierscontroles te wensen overlieten. De dreiging wordt dus voor een groot deel door onszelf vorm gegeven; onze kwetsbare middelen en zwakke verdediging worden erdoor weerspiegeld. De interactie tussen ‘wij’ en ‘zij’ heeft nogal wat gevolgen voor de Amerikaanse inlichtingendiensten, vooral de diensten met een ‘buitenlandse’ missie zoals de CIA. Deze diensten moesten zich altijd verre houden van het inlichtingenwerk op nationale bodem.

Als medewerker van de Senaat en het Witte Huis en vicevoorzitter van de Amerikaanse National Intelligence Council heeft de auteur zowel gebruik gemaakt van inlichtingen als ze aangeleverd. Zijn laatste boek over inlichtingenwerk is Reshaping Intelligence for for an Age of Terror, Cambridge University Press, 2009.


Het laatste grote verschil tussen transnationale doelen, met name terroristen, en staten als doelen (zoals de Sovjet-Unie) is misschien wel het belangrijkste. De strijd tegen het terrorisme is in beginsel een strijd om inlichtingen. Tijdens de Koude Oorlog werd de strategie nauwelijks op basis van inlichtingen bepaald. Dat is nu wel anders. Als het niet meer om afschrikking maar om preventie gaat, dan ligt er een enorme druk op de inlichtingendiensten om grondig te kijken naar mogelijke tegenstanders, hun organisaties, voorkeuren en mogelijkheden. Welke aanpak moeten ze daarbij hanteren? Onder dreiging van oorlog probeerde men destijds van mysteries raadsels te maken. Raadsels hebben een antwoord, al zijn we daar misschien nog niet achter (we hebben miljarden gestoken in het oplossen van de raadsels in de Sovjet-Unie). Mysteries zijn echter hachelijk en onzeker; er is geen antwoord. Of het Warschaupact West-Europa zou aanvallen bleef een mysterie. De rol van inlichtingen bij deze dreiging was het creëren van indicatoren - troepen die de kazerne verlieten en dergelijke. Deze indicatoren werden waarschuwingslampjes: hoe meer rode lampjes, hoe waarschijnlijker de aanval. Dit proces was uitdrukkelijk Bayesiaans - de waarschijnlijkheid van een aanval werd aangepast naarmate meer informatie beschikbaar kwam.

De volgende stap zou zijn te onderkennen dat onzekerheid, en dus risico, alleen beheerst en niet geëlimineerd kan worden. Bij inlichtingenwerk wordt nog steeds een niet-Clausewitziaanse denkwijze gehanteerd; gesuggereerd wordt dat onzekerheid kan worden gereduceerd of zelfs geëlimineerd. De nadruk wordt gelegd op ‘de grootste kans’ of een evaluatie van concurrerende hypotheses, hetgeen impliceert dat er een winnaar moet zijn. Stel dat we in plaats daarvan aan gevolgen evenveel waarde toedichten als aan aannemelijkheid. In dat proces zou inlichtingenwerk een waarschijnlijkheidsverdeling opleveren waarin gevolgen serieuze aandacht zouden krijgen, zelfs als hun waarschijnlijkheid laag is of niet goed in te schatten valt. Informatietechnologie maakt nieuwe vormen van samenwerking mogelijk, binnen het inlichtingenveld, maar ook daarbuiten: witness wiki’s en crowd sourcing. Deze ontwikkelingen roepen ook de vraag op wat de producten - de output - van de inlichtingendiensten moeten zijn. Zo bestaat de inhoud van sociale media als Facebook en Twitter steeds vaker uit beelden dan woorden. Bij het inlichtingenwerk werden beelden altijd beschouwd als een manier om een verhaal te vertellen. Nu zijn de beelden het verhaal. En wat is trouwens ‘publicatie’? Iedereen kan publiceren en een publicatie is niet langer een product met een houdbaarheidsdatum. De belangrijkste les die ik getrokken heb uit de tijd waarin ik leiding gaf aan de National Intelligence Council is dat onze belangrijkste producten niet de rapporten (National Intelligence Estimates) waren, maar de mensen. De inlichtingenmensen die informatie en analyses konden verstrekken maar ook advies konden geven tijdens informele gesprekken met beleidsmakers.

Deze benadering zou bij een aantal aspecten van de terroristische dreiging kunnen worden gehanteerd. Stel, we identificeren een verdachte groep - overigens geen eenvoudige opgave - en vrezen dat ze een chemisch, biologisch of nucleair wapen willen maken en inzetten. We kunnen dan de wegen die naar dergelijke wapens leiden ‘in kaart brengen’. We zoeken naar stappen die belangrijk, uniek – dat wil zeggen die duiden op het ontwikkelen van wapens - en detecteerbaar zijn. Het probleem hierbij is ten eerste dat er vele mogelijke chemische en biologische wapens zijn en dus vele mogelijke wegen die daar naartoe leiden, en ten tweede dat veel belangrijke stappen, zoals het kopen van laboratoriumapparatuur, natuurlijk niet onlosmakelijk met het maken van wapens verbonden zijn. Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011

7

Intelligence

Migratiecrisis in zuidoostelijk deel Middellandse Zeegebied Prof. John M. Nomikos, directeur Research Institute for European and American Studies (RIEAS), Athene ([email protected])

Het Research Institute for European and American Studies (RIEAS) heeft herhaaldelijk gewaarschuwd dat illegale migratie is uitgegroeid tot een nationaal veiligheidsrisico voor het zuidoostelijk deel van het Middellandse Zeegebied. Nu er wederom een catastrofaal militair ingrijpen door het Westen heeft plaatsgevonden, ditmaal in Libië, en vanwege de grootschalige destabilisatie in andere Arabische landen, kan de dreiging van illegale migratie ongekende proporties aannemen. De migratiecrisis die zich nu aan het voltrekken is, heeft eindelijk de aandacht getrokken van de Midden-europese grootmachten. Er dreigt een totale collaps door de oncontroleerbare golven van illegale Noord-Afrikanen die de Europese kusten overspoelen.

Naar aanleiding van de invasie van het Italiaanse eiland Lampedusa, dat op circa 75 mijl van de Tunesische kust ligt (en overigens ook van Griekse eilanden), door talloze Tunesiërs die naar Europa willen, heeft de eeuwig de boot afhoudende en weifelende EU nu eindelijk haar blik op de dreiging gericht. Italië, lidstaat van de Europese Unie, besloot de aangekomen illegale Tunesische immigranten reisdocumenten te verstrekken. Zij konden daarmee doorreizen naar Frankrijk, het land waar het gras groener leek. Binnen luttele dagen riepen Frankrijk en Italië op tot herziening van het Verdrag van Schengen. Frankrijk omdat het woedend was vanwege de Italiaanse zet om vrije doortocht te verlenen en Italië uit opluchting dat de Centraal-Europese landen eindelijk wakker waren geschrokken.

8

Griekenland wankelt nu al onder de ongewenste last van ruim een miljoen illegale migranten, hoofdzakelijk moslims en afkomstig uit Azië, Afrika en Turkije. Helaas zwalkt Griekenland nog steeds tussen stoere maar loze kreten (“We bouwen een hek langs de grens”) en volledige apathie, terwijl de veiligheid en soevereiniteit van het land langzaam afbrokkelen. Het centrum van Athene is inmiddels een smerig getto en illegale migranten hebben voor grote problemen gezorgd in Patras en Igoumenitsa, havens van waaruit ze naar Italië kunnen reizen. Igoumenitsa wordt momenteel overspoeld door boze horden illegale migranten die wanhopig zijn omdat ze niet aan boord mogen van de veerboten naar Italië, om vervolgens naar Duitsland, Scandinavië en de Benelux te kunnen reizen. Hoe wil de Europese Commissie samen met

de landen in het zuidoostelijk deel van het Middellandse Zeegebied de migratiecrisis aanpakken? Het probleem neemt oncontroleerbare vormen aan en kan in de toekomst leiden tot een licht ontvlambare mix van sociale onrust, stijgende binnenlandse werkloosheid, intensivering van de wereldwijde financiële crisis en een cultuur van angst bij de volgende generatie. De Europese Commissie moet een “Network of European Immigration Liaison Officers (ILO)” opzetten in het zuidoostelijk deel van het Middellandse Zeegebied en zich richten op het strategisch belang van inlichtingen (HUMINT) die geleverd worden door de medewerkers van het ILO-netwerk. Deze verbindingsofficieren moeten zich hoofdzakelijk richten op het verzamelen en delen van inlichtingen met het Situatiecentrum van de Europese Unie, Frontex en Europol, zowel op operationeel als strategisch niveau. Het strategische doel van het ILO-netwerk is het bevorderen van de uitwisseling van inlichtingen tussen de EU-lidstaten om mensenhandelaars te beletten illegale immigranten naar het Europese grondgebied te brengen. Zij moeten zich dus niet pas gaan bezighouden met problemen die ontstaan wanneer deze immigranten al in Europa zijn aangekomen. Kortom, het ILO-netwerk kan uitvoering geven aan het Europese immigratiebeleid zodra de Europese Commissie duidelijk maakt aan welke legale immigranten behoefte bestaat (beroepskwalificaties, etc.) en zij een beleid formuleert op basis waarvan een realistisch en duurzaam Europees immigratiebeleid kan worden ontworpen!


Intelligence

Beschouwingen

Prof. dr. W. Bruggeman, hoogleraar Politiewetenschappen, BeNeLux Universitair Centrum, oud-plv. directeur Europol

in verband met de van de

Inleiding De toekomst van “intelligence” kan niet los gezien worden van de toekomst van de veiligheid. In dit verband kan men zelfs spreken van een veiligheidsutopie1. Door de grote modernisering van de samenleving is aan de ene kant de vrijheid van de burger sterk toegenomen. Problemen worden niet altijd groter, maar meer gelaagd. Aan de andere kant zijn de potentiële bedreigingen van de vrijheid ook gegroeid in intensiteit en in frequentie. Voor vrijheid moet namelijk een prijs betaald worden: een gebrek aan zekerheid en veiligheid. Anders verwoord ontstaat er een riskante vrijheid. De riskante vrijheid leidt tot een “overwhelming feeling of uncertainty” en angst ten opzicht van andere die mogelijk verkeerde beslissingen nemen.

Deze beschouwingen gelden voor alle veiligheidsdiensten, maar worden meestal op basis van voorbeelden uit de politie geïllustreerd. New professionalism Veiligheidsdiensten en zeker de politie willen een excellente zorg aanbieden aan de bevolking, als antwoord op problemen op het vlak van veiligheid, leefbaarheid en criminaliteit in de samenleving en de verwachtingen van de diverse belanghebbenden. Technologie is hierbij louter ondersteunend. Het volgende schema illustreert het begrip nieuw professionalisme wat de politie betreft.

In het verlengde hiervan kunnen we ook verwijzen naar Bauman, die schrijft in termen van “the age of liquid modernity”2. Er is sprake van een toestand die contexten zachter, normen onduidelijker en identiteiten flexibeler maakt. Globalisering en technologie spelen hierbij een steeds groeiende rol en creëren nieuwe mogelijkheden om de onveiligheid tegen te gaan. Om de goede werking van de veiligheidsdiensten onder deze omstandigheden te garanderen, moeten zij zich sneller aanpassen en sneller innoveren. Een gevaar en wellicht ook een gevolg hiervan is de groeiende asymmetrie tussen veiligheids-(politionele) structuren enerzijds en maatschappelijke problemen anderzijds. Dit wordt mooi geïllustreerd in de vergelijking tussen enerzijds de “social space of standpoints concerning “(in)security” en anderzijds de “social space of institutional positions” zoals bestudeerd door Bigo3.

1

H. Boutelier, De veiligheidsutopie: hedendaags onbehagen en verlangen rond misdaad en straf, Den Haag: Boom juridische uitgevers, 2002, 39-42.

2

Z. Bauman, Liquid modernity, Cambridge: Polity Press, 2000, 1-15.

3

D. Bigo, a.o., Illiberal practices of liberal regimes: the (in)security games, Paris: Centre d’Etudes sur les Conflits, 2006, 204.


9

Intelligence

Gemeenschapsgerichte politiezorg is de basisoriëntatie. Onder informatie gestuurde zorg verstaan we “de voortdurende zorg van de geïntegreerde politiedienst om op basis van informatie over onveiligheid, leefbaarheid, criminaliteit en over de (politie-)werking (ervaringen en vaardigheden), de organisatie strategisch, tactisch en operationeel aan te sturen. Optimale bedrijfsvoering steunt op gangbare principes op het vlak van het leiden en managen van bedrijven en organisaties. De verschillende technologieën die gebruikt kunnen worden binnen de politie situeren zich op alle fasen van het politieoptreden: pro-actie, preventie, preparatie, repressie en nazorg. Meer en meer gaat ook aandacht naar het wetenschappelijk “evidence based” ondersteunen van de politiewerking. Het kan dan gaan om onderzoek voor, door of over de politie. Natuurlijk is niet alles zo maar één op één te gebruiken, maar wetenschappelijke inbreng en ondersteuning zijn zeker gewenst. Bovendien is dit ook noodzakelijk om een onderscheid te maken tussen hypes (zie de “Gartnern hype cycle”) en werkzame technologieën. Technologie blijft een middel en geeft aanleiding tot heel wat ethische en maatschappelijke vraagstukken4. Een cruciale vraag waar politici en beleidsmakers voortdurend mee te kampen hebben is bijvoorbeeld in hoeverre het recht op privacy, de rechtvaardigheid en de vrijheid van een individu mag geschonden worden om maximale veiligheid voor de burgers te garanderen. Dit is een kwestie van het cultiveren van het publieke vertrouwen.

Toekomstgericht denken en handelen Het bepalen van een visie en strategie kan echter niet zonder toekomstgericht denken en handelen. Er zijn nogal wat methoden om dit te ondersteunen. Uiteraard gaat het dan om trendanalyses, prognoses, dreigingsanalyses en nu meer en meer ook risicoanalyses (zijnde de som van dreigings-, probabiliteit- en impactanalyses). Ook wordt nu meer en meer een gebruik gemaakt van scenariodenken, wil men niet alleen de toekomst ondergaan (future policing), maar ook de toekomst beïnvloeden (policing the future). Dit laatste kan door het vermijden van ongewenste en niet aanvaarde strategieën, tactieken en technieken en anderzijds ook door het cultiveren van zo realistisch mogelijke verwachtingen, alsook het oordeelkundig adviseren van overheid en wetgever. Inayatullah maakt hierbij het onderscheid tussen een mogelijke, een waarschijnlijke en een gewenste toekomst (preferred future)5. De kunst is hierbij ook om de driehoek (on-)veiligheid, rechten van de mens (en meer bepaald privacy) en beveiliging (law enforcement, …) in evenwicht te houden. Scenario-oefeningen kunnen dan helpen om de mogelijke toekomst scherp te stellen. De Pearls in policing groep7 onderscheidde twee denkassen, zijnde enerzijds de nood aan (afwezigheid van) reglementering en de bijhorende controle en anderzijds sociale cohesie (inclusion) of uitsluiting (exclusion).

Regulation of Highly regulated Big Brother

Symphony

Exclusion Jungle

Society construct Inclusion

Utopia.com Unregulated

10

4

. Bruggeman, The boundaries and the future of technological control: technological control has its limits on ethical grounds, but also from a social W control point of view, 2011 (nog niet gepubliceerd), 34.

5

S. Inayatullah, Questioning the future: methods and tools for organizational and societal transformation, Taipe: Tamkin university, 2007, 240.

6

Pearls in policing, Politieacademie, 2008.


De veiligheidsdiensten en meer in het bijzonder de politie kunnen bepaalde scenario’s vermijden (bij voorbeeld Big Brother) en anderzijds mogelijke toekomstperspectieven bevorderen door eigen gedragingen (bijvoorbeeld “show your dark side of policing”) en activiteiten, maar ook door het adviseren van overheid en wetgevende instanties. Bijzondere aspecten in het voorbereiden van de toekomst zijn: - de groeiende rol van internationale instanties (zeker binnen EU verband); - de evoluerende verhouding tussen publieke en private veiligheidsdiensten; - de “blurring boundaries” tussen politie en militair optreden; - de groeiende rechten van de burger (transparantie, verantwoording, toegang tot informatie, deelnemen aan beslissingen); - de rol van de nieuwe sociale media. Twee van deze bijzonder aspecten verdienen bijzondere aandacht in het kader van deze bijdrage. Ten eerste is er de groeiende invloed van internationale instanties. Voorbeelden zijn de vele maatregelen die werden genomen na de aanslagen van 9/11 en de bijhorende

verschuivingen in het privacybeleid, en ook de snel groeiende interventies binnen de Europese Unie. Het invoeren van een Europees intelligence model7, waardoor naast een lokaal en een nationaal veiligheidsplan, vanaf 2014 deze plannen zich zullen moeten inschrijven in een Europees plan. Meer indringend nog zal het Europees opsporingsbevel zijn, waardoor een magistraat in één Europees land een opsporingsbevel zal kunnen uitschrijven dat wordt uitgevoerd in een ander Europees land. Dit initiatief zal, in navolging van het Europese opsporingsbevel, de meest opvallende en indringende vernieuwing zijn binnen de Europese Unie. Een ander belangrijk aspect is natuurlijk de impact van de nieuwe sociale media op veiligheidsdiensten. Sociale media zijn niet meer weg te denken uit de samenleving. Relaties tussen mensen onderling en tussen de overheid en de bevolking krijgen andere vormen. Online communities bestaan naast fysieke gemeenschappen. Samengevat kan aangenomen worden dat de emancipatiegolven die elkaar opvolgden in de tweede helft van vorige eeuw, aanleiding hebben gegeven tot een habitus die gekenmerkt wordt door individualisme, consumentisme, de teloorgang van de traditionele machtsverhoudingen en de proliferatie van “peer to peer” communicatie. Sociale media moeten niet als iets nieuws benaderd worden, maar kunnen best geïntegreerd worden in alle functies van politie en andere veiligheidsdiensten (zie schema nieuw professionalisme). Ook moet een onderscheid gemaakt worden tussen individueel en professioneel gebruik van sociale media, iets wat nogal vergeten wordt, soms met desastreuze gevolgen. Mede op basis van deze twee voorbeelden kan met zekerheid gesteld worden dat er absoluut behoefte is aan duurzame perspectieven. Hoogenboom8 beschrijft de spanning tussen rechtstaat en maatschappij die zich onmiddellijk aandient. Maatschappelijke ontwikkelingen kennen steeds meer een snellere dynamiek dan gewenst is bij de kaders die de rechtstaat biedt. In de kern verandert handhaving van openbare of recht nauwelijks. Gezien haar rol binnen de rechtstaat is de politie dan ook gebaat bij consistentie en continuïteit. Echter in haar streven naar legitimiteit en gezag dient de politie wel degelijk aan te sluiten bij de samenleving en mee te bewegen. Paradoxale tegenstellingen zijn meer en mee inherent aan veiligheidswerk, en dit vloeit niet alleen voort uit de taakstelling maar ook door de breedte van de taken. Betrouwbaar zijn vergt meer en meer een balanceren tussen consistent en vernieuwend zijn.

7

ECIM (European criminal intelligence model) zoals uitgewerkt in het project Harmony.

8

B. Hoogenboom, ‘Er zijn’: bouwstenen van een politietheorie, 2011 (wordt binnenkort gepubliceerd).


11

Intelligence

Ronald Prins, CEO en mede-oprichter Fox-IT

samenwerking in Fox-IT werkt als private partij regelmatig samen met publieke organisaties zoals de politie en het openbaar ministerie. Deze samenwerking levert soms succesvolle resultaten op. Deze bijdrage beschrijft de huidige stand van zaken met betrekking tot publiekprivate samenwerking (pps) in Cyberspace. Daarnaast worden een aantal andere pps-vormen besproken die kunnen worden overwogen ten behoeve van een succesvolle gezamenlijke bestrijding van cyberdreigingen.

Publiekprivate samenwerking is een samenwerkingsvorm die steeds vaker vanuit de overheid gestimuleerd wordt. Vooral op het vakgebied van cyber security wordt het vaak genoemd als middel om online criminaliteit aan te pakken. De ultieme verschijningsvorm in deze sector is misschien wel de Nationale Cyber Security Raad waarin zowel publieke als private partijen deelnemen onder gedeeld voorzitterschap (Erik Akerboom, NCTV en Eelco Blok, CEO KPN). Een slimme keuze van de overheid om het probleem niet alleen te willen oplossen, maar de probleemeigenaren zelf een regierol te geven bij de gezamenlijke aanpak. Waarom wil de overheid zo graag samenwerken bij de bestrijding van cybercriminaliteit? Daar zijn twee belangrijke redenen voor. Ten eerste: Het grootste deel van de Internet infrastructuur is in handen van private partijen. Ze beheren bijvoorbeeld de verbindingen, of

12

hosten de servers waar websites op draaien. Ook zijn ze de (contractuele) verbinding naar de gebruikers van het internet wier belangen beschermd moeten worden. Voor een veiliger internet is het van belang dat al deze partijen betrokken zijn. Een tweede reden om samen te werken is de specialistische kennis die bij sommige private partijen aanwezig is. Zo worden onderzoekers van Fox-IT wel eens op projectbasis toegevoegd aan het Team High Tech Crime van het KLPD. Dat team behandelt zaken waarbij de rechercheaanpak nog uitgevonden moet worden. De private partij ondersteunt dan bij het uitwerken van een (nieuwe) digitale onderzoeksmethodiek. De ontmanteling van het Bredolab botnet is daar het meest bekende voorbeeld van. Het resultaat van deze samenwerking was een succesvolle botnet bestrijdingsaanpak die nu ook door de FBI wordt gehanteerd. Uit gesprekken met mensen van buitenlandse diensten blijkt in het algemeen dat Nederland een voorbeeldrol heeft als het gaat om digitale opsporing. Een belangrijke oorzaak hiervan is dat we als meer dan gemiddeld digitaal land als eerste met de negatieve (criminele) aspecten te maken hebben gekregen. Publiekprivate samenwerking blijkt nodig om ook als eerste een antwoord te vinden op deze risico’s. Het speelveld rondom cybercriminaliteit vergt namelijk een andere aanpak dan conventionele criminaliteit. Belangrijk daarbij is, dat de criminelen inspelen op een snel ontwikkelende cyberwereld. Dagelijks worden nieuwe modus operandi uitgevonden om bijvoorbeeld geld te stelen. Dat gaat in een tempo dat voor een politieorganisatie moeilijk bij te benen is. De politiecultuur sluit momenteel ook niet altijd helemaal aan bij die van de ‘vrije geesten’ die het Internet beheersen. Het is dan ook mooi om vast te stellen dat door de inhoudelijke samenwerking niet alleen vanuit een technisch perspectief kennisoverdracht plaatsvindt. De politie leert kritische succesfactoren uit de recente samenwerking en implementeert deze steeds meer ook in de eigen organisatie.


Cyberspace Daarnaast ontdekken de ‘vrije geesten’ dat het werken in een politieorganisatie hen ook wat te bieden heeft. Personeel stapt daarom regelmatig over van de private naar de publieke sector. Het stigma dat de politie te slecht zou betalen is daarmee van tafel. Het heeft niets met geld te maken, maar eerder met imago. Op dit moment zou je publiek private samenwerking in cybercrime dus als volgt kunnen samenvatten. In de samenwerking brengt de sector haar kennis van de cyberinfrastructuur in en specialistische kennis van cyberdreigingen. De overheid brengt met name opsporingsbevoegdheden in. Daarnaast ziet ze het tot op zekere hoogte ook als haar functie om een netwerk te creëren van bedrijven, die belang hebben bij een cyberveilige maatschappij. Ze probeert kennisuitwisseling en andere vormen van samenwerking tussen deze bedrijven te stimuleren. Toch zou de rol van de overheid verder kunnen gaan. Twee zaken zijn met name te overwegen. Als eerste zou de overheid een stimulerende rol kunnen nemen om samen met het bedrijfsleven nieuwe Nederlandse technologieën te laten ontwikkelen, die helpen bij de bestrijding van cybercrime. Als we ervan uitgaan, dat we in Nederland inderdaad vooroplopen, zal dat leiden tot een toename van innovatieve producten, die internationaal succesvol kunnen zijn. De betrokken bedrijven kunnen zo verder groeien en innoveren op het gebied van cyberveiligheid. Zodoende wordt als het ware een vliegwiel aangedraaid, dat Nederland verder kan brengen op de weg van cyberveiligheid en economische groei.

te hebben op meerdere instanties tegelijk, vallen aanvallen die normaal onder de radar zouden blijven veel beter op. De winst zit juist in de incidenten waarbij het helemaal niet zo gek is dat de private bedrijven hulp krijgen van de overheid. De mogelijke schade is voor de maatschappij immers veel groter dan voor de organisatie die aangevallen wordt. Denk aan (economische) spionage of Stuxnet-achtige aanvallen waardoor de continuïteit van een maatschappelijk kritisch bedrijf verstoord zou kunnen worden. Door middel van publiekprivate samenwerking kunnen problemen worden aangepakt die anders blijven liggen. Veel gebeurt er al op dit vlak, maar het blijft vaak hangen bij het bij elkaar brengen van de publieke en private stake holders. De stap erna, waarbij de samenwerking inniger wordt door publiek en privaat gezamenlijk in politieteams te opereren of het financieel stimuleren van research and development, is echter nog waardevoller. Natuurlijk moet daarbij oog zijn voor mogelijke gevaren zoals vermenging van private opsporingsmogelijkheden met die van de publieke diensten. Door daar goede afspraken over te maken en transparant te zijn over de samenwerking moet dat best op te lossen zijn.

Ten tweede is een rol voorstelbaar, waarbij de overheid direct helpt bij het voorkómen van digitale incidenten in de vitale sector. In het Verenigd Koninkrijk wordt dat ingevuld door het Centre for the Protection of National Infrastructure (CPNI), een onderdeel van MI5. Zij beheren een operationeel knooppunt waarbij ze via sensoren in staat zijn om digitale aanvallen te onderkennen. Dat knooppunt is noodzakelijk om data te kunnen aggregreren en betere conclusies te kunnen trekken. Door zicht


13

Intelligence

De heeft geen glazen bol Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst

De Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) staat voor de nationale veiligheid. De AIVD doet dit door tijdig dreigingen, politieke ontwikkelingen en risico’s te onderkennen die niet direct zichtbaar zijn. Ook de komende jaren blijft de AIVD onderzoek doen naar onder meer terrorisme, extremisme en spionage. Door onzichtbare dreiging zichtbaar te maken neemt de AIVD dreiging weg voordat deze acuut wordt.

14

Het meest sprekende voorbeeld is het voorkomen van een aanslag, maar in de praktijk is het werk van de AIVD subtieler en meer divers. De AIVD is dan ook altijd intensief bezig met de toekomst. De dienst heeft echter geen glazen bol. Om de onderzoeken van de AIVD goed te richten onderkent de dienst trends. Bij zijn taakuitvoering ziet de AIVD twee belangrijke trends voor de nabije toekomst, de eerste betreft toenemende internationalisering, de tweede trend betreft toenemende technologisering. Internationalisering De wereld wordt dynamischer en dus is ook de internationale omgeving van Nederland in toenemende mate in verandering. Dit levert nieuwe risico’s en bedreigingen voor de nationale veiligheid op. De Nederlandse nationale veiligheidsbelangen én de bedreigingen daarvan krijgen steeds nadrukkelijker een internationale dimensie en liggen vaker buiten de landsgrenzen. Deze internationalisering van de dreiging wordt met name evident op het gebied van terrorisme. Nieuwe terroristische dreigingen kunnen zich op onvoorspelbare wijze, in korte tijd en van buitenaf (exogeen) ontwikkelen. Dat is bijvoorbeeld te zien aan geradicaliseerde individuen, die niet of nauwelijks in verband staan met in Europa gekende netwerken, en die training of instructie krijgen in strijdgebieden die moeilijk toegankelijk zijn (zoals de Hoorn van Afrika, Afghanistan en Pakistan. Hun potentiële doelwitten kunnen liggen in het land van verblijf van geradicaliseerde jihadisten in Europa, maar ook in een (niet vooraf te voorzien) ander doelwit. Een voorbeeld hiervan is de mislukte aanslag in Stockholm in december 2010. Een Irakees die in Engeland woonde, bracht toen een explosief tot ontploffing in een drukke winkelstraat in Stockholm, maar kwam uiteindelijk alleen zelf om.


De AIVD staat daarom voor twee belangrijke uitdagingen: de komende jaren zal de AIVD zich sterk moeten inzetten om bij te blijven in de technologische wedloop en in toenemende mate zullen de (terrorisme)onderzoeken van de AIVD een internationale dimensie krijgen. Met deze focus zal de AIVD ook in toekomst zijn toegerust om risico’s voor de nationale veiligheid tijdig te onderkennen. Ook zonder glazen bol.

Ook de ontwikkelingen in de Arabische regio kunnen een grote impact hebben op de Nederlandse veiligheidsbelangen. Op de korte termijn wordt dit veroorzaakt door het wegvallen van veiligheidsstructuren in de landen waar onrust heerst. Deze onrust kan zorgen voor meer speelruimte voor terroristische groeperingen. Technologisering De tweede trend is dat de risico’s en bedreigingen voor de Nederlandse veiligheidsbelangen steeds meer gekenmerkt worden door een voortgaande technologisering: er is ruime beschikbaarheid en toenemend gebruik van hoogwaardige informatie-, communicatie-, beveiligingsen wapentechnologieën door onderzoekssubjecten van de dienst. Bovendien volgen de ontwikkelingen op dit gebied elkaar steeds sneller op, waardoor de noodzaak om bij te blijven in de technologische ‘wedloop’ groot is Deze technologisering werkt ook door in het terrorismeonderzoek van de AIVD. De AIVD werkt aan een eigen hoogwaardige inlichtingenpositie met betrekking tot personen en organisaties in Nederland én het buitenland die een concrete of zeer voorstelbare jihadistisch-terroristische dreiging vormen voor Nederland of Nederlandse belangen elders. Voor de AIVD is het gebruik van signals intelligence (Sigint) in dergelijke onderzoeken van cruciaal belang, hetgeen investeringen vergt in de technische middelen. Een andere verschijningsvorm van technologisering is de toename van de digitale dreiging. De AIVD heeft binnen zijn eigen taakgebieden met de verschillende verschijningsvormen van deze cyberdreiging te maken. De dienst constateert bijvoorbeeld dat met name andere landen steeds handiger zijn in het binnendringen en beschadigen van geautomatiseerde systemen, systemen waar Nederland steeds afhankelijker van wordt.

De mogelijkheid van met name uit het Westen afkomstige jihadisten om zich te verplaatsen, vormt een essentieel onderdeel van de jihadistisch-terroristische dreiging tegen Europa. Enerzijds moeten jihadisten getraind worden, waarvoor zij naar een land moeten reizen waar zich trainingskampen bevinden. Anderzijds kunnen zij na training terugkeren naar hun land van herkomst om aanslagen te plegen. Ook hiervoor moeten zij reizen. Ook als jihadisten niet terugkeren naar hun land van herkomst, maar speciaal naar een land worden gestuurd om een aanslag te plegen, moeten zij kunnen reizen. ‘Reisbewegingen’ vormen dan ook een belangrijk fenomeen in het onderzoek van de AIVD. Dit betekent dat het gebruik van passagiersgegevens de wettelijke taakuitvoering van de AIVD kan versterken. Momenteel wordt onderzocht hoe passagiersgegevens die relevant zijn bij het bestrijden van terrorisme en het bevorderen van de nationale veiligheid in bredere zin, het best zouden kunnen worden verwerkt door de AIVD.

Samengevat heeft de AIVD de volgende wettelijke taken: A-taak: Onderzoek naar personen en organisaties die aanleiding geven tot het ernstige vermoeden dat zij een gevaar vormen voor het voortbestaan van de democratische rechtsorde, dan wel voor de veiligheid of andere gewichtige belangen van de staat. B-taak: Uitvoeren van veiligheidsonderzoeken naar personen die vertrouwensfuncties gaan vervullen (en adviseren over de aanwijzing van die vertrouwensfuncties). C-taak: Beveiligingsbevordering door het gericht met belanghebbenden delen en duiden van dreigingsinformatie en de bevordering van informatie- en verbindingsbeveiliging. D-taak: Onderzoek betreffende andere landen (ook wel inlichtingentaak genoemd) E-taak: Opstellen van dreigings- en risicoanalyses ten behoeve van het stelsel Bewaken en Beveiligen (gericht op de bescherming van personen, objecten en diensten in het Rijksdomein).


15

Intelligence

De bijdrage van de MIVD aan de nationale veiligheid bestaat uit het leveren van (contra-) inlichtingen. Dit is historisch zo gegroeid, al sinds de voorlopers van de Militaire Inlichtingenen Veiligheidsdienst in 1914 zijn opgericht als nationaal inlichtingenorgaan. Voor de krijgsmacht zijn inlichtingen altijd al noodzakelijk geweest om haar taken goed uit te voeren: verdediging van het eigen en bondgenootschappelijke grondgebied, de bescherming en bevordering van de internationale rechtsorde en stabiliteit, en de ondersteuning van civiele autoriteiten bij calamiteiten.

De MIVD en nationale In een snel veranderende wereld kan de krijgsmacht op korte termijn en in verschillende gebieden gevraagd ingezet te worden. Aangezien geldt: Zonder inlichtingen geen operatie, wordt van de MIVD een brede en flexibele aandacht gevraagd. Naast het eigen ministerie, op basis van de Inlichtingen- en Veiligheidsbehoefte Defensie, levert de MIVD producten aan andere ministeries, zoals Buitenlandse Zaken en Algemene Zaken. Zo doet de dienst onderzoek naar aandachtsgebieden die zijn vastgesteld in het kader van het Aanwijzingsbesluit Buitenland van de minister-president. Binnen de MIVD vervaardigen (contra)inlichtingenteams zogeheten all source producten op basis van informatie onder meer verkregen uit Open Source Intelligence en eigen inlichtingenmiddelen. De MIVD beschikt in dit kader over diverse sensoren die de dienst ook in de missiegebieden inzet. Naast de eigen (contra-) inlichtingenteams kennen de MIVD en de AIVD gezamenlijke teams, onder meer op het gebied van contraproliferatie. Daarnaast werken de MIVD en de AIVD samen in de Nationale Sigint Organisatie die belast is met het intercepteren van gegevens uit draadloze communicatie. Binnen Defensie loopt de zogenaamde Inlichtingen & Veiligheidsketen van de MIVD en de Defensiestaf tot en met de eenheden in missiegebieden. Daarnaast omvat deze keten ook de I&V-organisaties van de operationele commando’s, het Defensie I&V Instituut voor de vakopleidingen alsmede het 103 Intelligence Surveillance Targeting and Reconnaissance (ISTAR) bataljon. Deze eenheid beschikt over diverse vormen van expertise, onder andere op het gebied van elektronische oorlogvoering, verkenningen en doelbestrijding. Daar zijn specialismen van de zee- en luchtstrijdkrachten aan toegevoegd.

16


Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst

veiligheid Naast de missie in Afghanistan geeft de MIVD ook inlichtingenondersteuning aan piraterijmissies in de wateren rondom Somalië in het kader waarvan diverse arrestaties hebben plaatsgevonden. Tevens levert de MIVD inlichtingen ten behoeve van zogenaamde Vessel Protection Detachements die aan boord van kwetsbare zeetransporten geplaatst worden ter bescherming tegen piraterij. De MIVD kent verder een relatie met de nationale veiligheid op het gebied van bescherming van gerubriceerde gegevens, materieel, personeel, activiteiten en installaties van de krijgsmacht tegen spionage, sabotage, subversie, terrorisme, extremisme, verlies en onrechtmatige kennisneming. Deze taken strekken zich ook uit tot bedrijven die voor Defensie gerubriceerde (materieel)opdrachten uitvoeren. De dreiging van spionage komt nu anders dan ten tijde van de Koude Oorlog uit diverse richtingen en de belangstelling richt zich nu ook op het militairtechnologische terrein. Gebleken is dat het cyber-medium zich in toenemende mate leent voor spionage. Voortdurende inspanning door de MIVD is dan ook nodig om te voorkomen dat defensiegerelateerde staatsgeheimen in verkeerde handen vallen. Voorts voert de MIVD de veiligheidsonderzoeken naar defensiepersoneel uit. Ook in dat kader wordt samengewerkt met de AIVD. Voorts levert de MIVD dreiginginformatie aan de NCTV. De rol van Beveiligingsautoriteit binnen Defensie wordt door een separaat orgaan binnen het ministerie vervuld. Voor het nieuwe Nationaal Cyber Commando is, naast defensieve en offensieve capaciteiten, ook cyber intelligence benodigd. Daarmee betreedt ook de MIVD,

met een eigen verantwoordelijkheid op dit terrein binnen Defensie, een nieuw terrein in de nationale veiligheid. Dit sluit overigens nauw aan bij terreinen waar de MIVD al lang actief is en waar de dienst, onder meer met expertise op het gebied van het ontsleutelen van informatie verkregen uit satellietinterceptie, cyberaanvallen kan tegengaan. Ondanks de bezuinigingen gaat Defensie op dit gebied intensiveren. Hier is ook een nauwe samenwerking met de AIVD en de NCTV voorzien. Daarnaast gaat Defensie investeren in onbemande vliegtuigen, de zgn. UAV’s, die veel langduriger dan bemande vliegtuigen en helikopters, ook voor waarnemingen in het kader van de nationale veiligheid kunnen worden ingezet. Ook daar speelt de MIVD een rol.


17

Intelligence

samenwerken tegen

terrorisme Sinds de aanslagen in 2001 en 2004 staat de bestrijding van terrorisme in Nederland hoog op de politieke agenda. In de bestrijding van terrorisme is fors geïnvesteerd en dat heeft geleid tot een breed scala aan maatregelen. De oprichting van de Contra-Terrorisme Informatiebox - kortweg de CT Infobox - maakt daar deel van uit. De CT Infobox is een samenwerkingsverband van de AIVD, KLPD (namens de Nederlandse politie), IND, MIVD, FIOD, KMar, FIU, SIOD (pilot), NCTb en OM. Hans de Wit, hoofd CT Infobox

De CT Infobox heeft een bijzondere rol en positie. Hier komt - als enige plaats in Nederland - informatie en expertise vanuit de verschillende organisaties bij elkaar. Hierdoor worden onderlinge, verborgen verbanden beter zichtbaar en kan optimaal gebruik worden gemaakt van de mogelijkheden van de samenwerkende partners. Werkwijze Na aanmelding van een persoon of netwerk die te relateren zijn aan terrorisme, volgt – op basis van de multidisciplinaire expertise vanuit de samenwerkende organisaties – een vergelijking en analyse van de informatie. De informatie wordt opgeslagen in een gesloten database, die uitsluitend toegankelijk is voor medewerkers van de CT Infobox. In bijzondere gevallen kan op verzoek van een van de partners bij incidenten of calamiteiten een versnelde analyse plaatsvinden. Binnen enkele uren kan dit leiden tot een advies op basis waarvan de aanvrager kan besluiten tot de juiste aanpak of inzet. Op basis van het onderzoek kan de CT Infobox een advies uitbrengen aan een of meer deelnemende organisaties. Deze adviezen kunnen van strafrechtelijke, 1

18

inlichtingenmatige en/of bestuursrechterlijke aard zijn. De CT Infobox kent twee soorten adviezen voor de samenwerkingspartners. Verstrekkingsadvies: wanneer een organisatie over informatie beschikt die voor één van de andere organisaties van belang kan zijn, adviseert de CT Infobox deze gegevens uit te wisselen met één of meer organisaties op basis van de daarvoor geldende regels. Attenderingsadvies: dit advies is gericht op een mogelijke aanpak die is toegesneden op de aard van de betrokken organisatie. Daarbij gaat het om adviezen voor inlichtingenmatig-, opsporings-, financieelinformatief- en vreemdelingrechtelijk onderzoek. Daarnaast vindt ook advisering over persoonsgerichte aanpak plaats aan de NCTb.1 Sturing en juridisch kader De sturing van de CT Infobox berust bij het Coördinerend Beraad (CB). Hierin hebben vertegenwoordigers op strategisch niveau van de deelnemende organisaties zitting. Omdat de CT Infobox onder andere werkt met inlichtingeninformatie van de AIVD, is deze fysiek gehuisvest bij de AIVD. Hiermee is de Wet op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (WIV 2002) van toepassing op de werkwijze van de CT Infobox. De Commissie van Toezicht betreffende de Inlichtingenen Veiligheidsdiensten (CTIVD) ziet erop toe dat de CT Infobox zijn taken rechtmatig uitvoert. Ontwikkelingen Voor een effectieve manier van werken is een database en zoekschil ontwikkeld van waaruit de gegevens van de verschillende partnerorganisaties rechtstreeks worden ontsloten. Informatie van de AIVD, Politie, IND (en binnenkort KMAR) komt in dit systeem bij elkaar, waardoor het zoeken wordt vereenvoudigd en het analyseren een stuk sneller kan worden uitgevoerd. In een latere fase zullen ook bestanden van andere samenwerkende organisaties worden ontsloten. In samenwerking met het Nederlands Forensisch Instituut (NFI) worden snellere zoekmogelijkheden ontwikkeld.

Betreft een advies dat zich niet beperkt tot repressie van een persoon van wie een (terroristische) dreiging uitgaat, maar waarbij ook een benadering vanuit sociaal, maatschappelijk en/of psychologisch perspectief in het kader van deredicalisering tot de mogelijkheden behoort.


Intelligence Tjeerd ten Brink, Hans Broere en Jan ter Mors, resp. secretaris en (plv.) programmamanager van het programma intelligence politie Nederland

De Nederlandse politie werkt steeds meer informatiegestuurd. Hierdoor is de politie steeds beter in staat om tijdig over de juiste veiligheidsinformatie te beschikken, sneller en beter verbanden te leggen en informatie uit te wisselen met haar partners. Het belang hiervan blijkt onder andere uit het feit dat in de opdracht aan kwartiermaker Gerard Bouman als uitgangspunt staat vermeld dat de nationale politie informatiegestuurd werkt.

De intelligenceagenda van de Nederlandse politie Spil in het informatiegestuurd werken Het idee achter informatiegestuurd werken is dat de politie samen met haar partners betere resultaten bereikt, door voortdurend en systematisch gebruik te maken van informatie. Deze werkwijze geeft een beeld van de veiligheidsproblemen, de oorzaken daarvan, daders en interventiemogelijkheden. Op basis van deze informatie kunnen beslissers binnen het proces hun probleemaanpak bepalen. Dit geldt voor alle geledingen van de politie; voor de opsporing, toezicht en handhaving, preventie, noodhulp en overige processen. Informatiegestuurd werken vormt het uitgangspunt voor zowel de wijkagent als de korpschef. Informatiegestuurd werken betekent niet alleen beslissen op basis van informatie. Het betekent ook sturen op het verkrijgen van deze informatie. De randvoorwaarde hiervoor is dat de juiste informatie op het juiste moment in het beslisproces beschikbaar is. De spil in het sturen met en op informatie is de intelligenceagenda van de Nederlandse politie. De intelligenceagenda beschrijft de prioriteiten van de politie op verschillende sturingsniveaus (nationaal en regionaal). De regionale intelligenceagenda’s maken het mogelijk om lokale prioriteiten voldoende tot uitdrukking te laten komen. Per prioriteit geeft de

intelligenceagenda inzicht in de informatiebehoefte: focus (slachtoffers, locaties, daders e.d.), partners, soort product, frequentie en actualiteit. Werkplan informatieorganisatie De nationale intelligenceagenda is feitelijk het werkplan van de informatieorganisatie van de Nederlandse politie. De nationale intelligenceagenda leidt tot een voorspelbaar aanbod aan informatieproductie. Beslissers maken hun informatiebehoefte concreet, met als resultaat een betere en efficiëntere afstemming tussen vraag en aanbod. Totstandkoming In het Nationaal Intelligence Model (NIM) staat hoe de politie informatiegestuurd werkt. De intelligenceagenda maakt deel uit van dit model. De ontwikkeling en implementatie ervan gebeurt sinds 2008 door het programma intelligence politie Nederland. Na de implementatie is het opstellen van de nationale intelligenceagenda ondergebracht bij het nationaal informatieknooppunt van de politie. De regionale informatieknooppunten maken de regionale intelligenceagenda’s. In 2010 hebben de korpsen voor het eerst proefgedraaid met de regionale intelligence-

agenda’s. In 2011 is voor het eerst de nationale intelligenceagenda vastgesteld. Inhoud nationale intelligenceagenda 2011 De minister van Veiligheid en Justitie heeft de landelijke prioriteiten van de politie aangegeven voor de periode van 2011 tot 2014. Deze landelijke prioriteiten zijn opgenomen in de nationale intelligenceagenda, zoals deze door de raad van korpschefs is vastgesteld. Deze prioriteiten zijn: overvallen, straatroven, inbraken, geweld, cybercrime, kinderporno, mensenhandel, productie/ in- en uitvoer van drugs (inclusief georganiseerde hennepteelt), witwassen/fraude en zware milieucriminaliteit. Ontwikkelingen Het werken met intelligenceagenda’s is nieuw. In de praktijk moet nog veel worden geleerd. Bijvoorbeeld hoeveel capaciteit het nu kost om te voorzien in de vastgestelde informatiebehoefte en hoe ervoor kan worden gezorgd dat de geleverde informatie ook echt gebruikt wordt om te beslissen. Maar ook hoe internationale prioriteiten (Europol) worden meegenomen en - tot slot - hoe de intelligenceagenda kan bijdragen aan het sturen met en op informatie binnen de nationale politie.


19

Intelligence Na 9/11 was er wereldwijd belangstelling voor een richtinggevend kompas voor alle inspanningen op het gebied van contraterrorisme. Een gedegen analyse van de dreiging was niet alleen in Nederland richtsnoer voor de contrastrategie. De uitwisseling tussen de in het leven geroepen onafhankelijke fusion centra heeft geleid tot het ontstaan van een internationaal netwerk, dat snel de voor actie vereiste duiding en context biedt.

drs Michael Kowalski MA en dr Cees Wiebes, Beiden zijn werkzaam bij het Nederlandse CT-fusion center en staan in nauw contact met buitenlandse counterparts.

Strategisch kompas voor Onafhankelijk totaalplaatje Met de oprichting van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding (NCTb) kreeg de Nederlandse regering met de Directie Kennis en Analyse (DKA) de beschikking over een onafhankelijk fusion center op het gebied van contraterrorisme. Dit centrum, wordt bemensd door enkele gescreende experts, staat buiten de inlichtingenen veiligheidsdiensten, maar onderhoudt er wel nauwe banden mee, net als met andere partners die over CT-relevante informatie beschikken. Zijn analisten schetsen op basis van beschikbare binnen- en buitenlandse strategische inlichtingen én eigen expertise een totaalplaatje van de dreiging: het Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland (DTN). Hoewel het DTN in eerste instantie is bedoeld voor regering en beleidsmakers, dient het ook als kompas dat de koers van overheidsactie en –beleid bepaalt. Verder kan DKA gevraagd maar vooral ook ongevraagd analyses en adviezen verstrekken. Grenzeloos fenomeen Terrorisme en de daarmee samenhangende radicalisering is en blijft een fenomeen dat net zo grenzeloos is als de daaraan ten grondslag liggende ideologieën. Dat geldt ook voor de momenten van de afgelopen 20

jaren waarop terrorisme eerder nationaal van aard leek te zijn. Zelfs op de achter ons liggende momenten van dreiging van lokale jihadistische netwerken was er namelijk sprake van de manifestatie van een internationaal fenomeen; de wereldwijde verspreiding van de jihadistische ideologie tot op het niveau van lokale netwerken of zelfs eenlingen. Op dit moment zien we binnen de westerse wereld een grote diversiteit aan dreigingsbeelden. Terwijl terrorisme van eigen bodem in Nederland bijvoorbeeld nauwelijks een issue meer is, kampen onze oosterburen met flink wat inwoners van buitenlandse komaf of zelfs autochtone bekeerlingen die hun heil in een van de jihadistische strijdtonelen zoeken. Ondanks alle grote en kleine verschillen in de dreigingsbeelden kunnen we echter niet heen om een gezamenlijke terroristische basisdreiging van het jihadisme. Hier komt bij dat Nederland als vrije, open samenleving en economie intensief verkeer met bondgenoten in de hele wereld kent. Hiervoor is een goed strategisch begrip van dreigingen als basis voor adequaat handelen onmisbaar. Internationaal netwerk Het inmiddels zes jaar oude Nederlandse fusion center is binnen de gemeenschap van

internationale fusion centra uitgegroeid tot een gewaardeerd koploper. Meer dan één buitenlandse collega-organisatie heeft dankbaar gebruik gemaakt van de voor Nederland ontwikkelde werkwijze en structuur. Het aantal fusion centers, waarin de dreiging op basis van informatie van alle afzonderlijke diensten integraal wordt beoordeeld, groeit gestaag. Medio 2011 kennen binnen de EU een kleine vijftien landen een met Nederland vergelijkbare analysefunctie. Mede als gevolg van evaluaties adviseert de Europese Commissie alle lidstaten om een onafhankelijk fusion center in het leven te roepen. Ook buiten Europa bestaan er voor het Nederlandse fusion center volwassen partnerorganisaties, zoals in de Verenigde Staten, Canada, Australië en bij de Afrikaanse Unie. Hoewel alle nationale centra qua structuur en bestuurlijke ophanging van elkaar verschillen, delen velen een netwerkcultuur die wordt gekenmerkt door korte lijnen naar operationele diensten en bestuurders. De samenwerking tussen internationale fusion centers zelf krijgt steeds meer het karakter van een netwerk. Hierin wordt snel geschakeld om strategische, grensoverschrijdende dreigingen goed en tijdig te kunnen duiden. Voor een adequate overheidsrespons is dit netwerk onmisbaar.


Intelligence

Smoking of regenjas?

Weten wij waar een

geheime dienst

Bert van Delden, voorzitter Commissie van Toezicht betreffende de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (CTIVD)

zich mee bezig houdt?

Terwijl sommige mensen bij het horen van de woorden “geheime dienst” onmiddellijk denken aan James Bond, bleef ik in eerste instantie steken bij de gedachte aan de in een regenjas gehulde medewerker van de BVD die in Amsterdam in de gaten moest houden wie verdacht veel belangstelling toonde voor de etalage van de communistische boekhandel Pegasus.

Nu ik in de loop van enkele jaren vertrouwd ben geraakt met het werk van zowel AIVD als MIVD, weet ik dat noch het een noch het ander de werkelijkheid is. Dat de contacten met bronnen plaatsvinden in een damp van alcohol heb ik niet kunnen constateren. En bij het reizen draait het toch op economy class uit. Deze beweringen kan ik staande houden doordat de Commissie van Toezicht betreffende de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (CTIVD) waar ik deel van uitmaak, beide diensten op de voet volgt. De CTIVD heeft zelfstandig vrije toegang tot alle systemen, kan bij haar onderzoeken met iedere medewerker spreken en heeft zo een goed beeld van waar de diensten zich mee bezighouden. Ik schrijf bewust “goed” en niet “volledig”. Want zeker met een effectieve bezetting van de CTIVD van minder dan tien personen valt volledigheid niet te garanderen. Bovendien verrichten de medewerkers van de CTIVD hun werkzaamheden voornamelijk zittend achter hun pc of de gesprekstafel. Zij gaan niet het veld in. Daarom is de vraag gewettigd hoe het

eigenlijk staat met het toezicht op diensten die zich veel meer dan voorheen het geval was in hun werkzaamheden niet tot Nederland beperken, maar die ook in verre buitenlanden actief zijn.

steeds het oog op de Wet op de inlichtingenen veiligheidsdiensten 2002. Dat is het toetsingskader, dat weer moet passen binnen de diverse mensenrechtenverdragen waarbij Nederland partij is.

Het antwoord op die vraag is dat de CTIVD steeds goed nadenkt over de onderwerpen waarnaar hij een diepteonderzoek wil gaan verrichten. Dat kan zijn een algemeen onderwerp als de samenwerking met buitenlandse diensten, maar het kan ook zijn een specifieke operatie. Vragen die dan rijzen zijn: waarom is de dienst hiermee begonnen? Past dit binnen de taakstelling? En als gebruik wordt gemaakt van bijzondere inlichtingenmiddelen, is dan voldaan aan de trits noodzakelijkheid, proportionaliteit, subsidiariteit? Daarnaast: als er sprake is van samenwerking met een buitenlandse dienst, in welke vorm vindt die samenwerking dan plaats? En om wat voor dienst gaat het eigenlijk? Veel vragen dus waarop wij in de door ons geraadpleegde stukken, aangevuld met gesprekken met de betrokken medewerkers een antwoord zoeken. Daarbij houden wij

Natuurlijk hebben wij begrip voor de wereld waarin de diensten moeten werken. Ook voor de diensten zelf is het niet altijd gemakkelijk om te bepalen hoe zich in den vreemde te gedragen, of in hoeverre een buitenlandse dienst voldoet aan de standaard die de Nederlandse diensten in acht behoren te nemen. Maar gelukkig blijkt dat de diensten zich ten volle realiseren dat je alleen dan van Nederland als een rechtsstaat kunt spreken als zij in het buitenland als het er op aankomt een maatstaf hanteren waarvoor zij zich in Nederland niet hoeven te schamen. Daarbij mogen zij de CTIVD gerust zien als een strenge toezichthouder, maar dan toch vooral één om ze steeds bij de les te houden en niet zozeer om ze voortdurend de les te lezen.


21

Intelligence Beatrice de Graaf en Edwin Bakker, Beiden zijn werkzaam bij het Centrum Terrorisme en Contraterrorisme van de Universiteit Leiden.

Veiligheidsdiensten, experts en onderzoekers krijgen nu in Noorwegen en elders in Europa veel kritiek over zich heen. Ze zouden zich te veel hebben gericht op islamitisch terrorisme waardoor ze de dreiging van extreem-rechtse eenlingen over het hoofd hebben gezien. Dat is niet helemaal terecht. De AIVD, de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding (NCTb) en politie zijn zich goed bewust van die dreiging. Het voorkomen van een aanslag zoals die van Anders Breivik is echter een bijna onmogelijke opgave. Dit is geen oproep tot defaitisme. Maar het is een vaststelling dat het weinige dat er gedaan kan worden, niet alleen door de veiligheidsdiensten moet worden verricht. De samenleving en in het bijzonder de groepen en personen die door Breivik zijn aangesproken in zijn manifest, moeten bij die strijd betrokken worden.

De eenzame wolf

wordt door vrienden gepakt De aanslagen in Noorwegen door een extreem-rechtse eenling kwamen als een grote verrassing. Was het daarmee ook een intelligence failure? Dat moet nog blijken. Na ‘9/11’ bleek dat de diverse inlichtingenen veiligheidsdiensten kostbare informatie niet bij elkaar hadden gelegd. Ze hadden de puzzel dus wel kunnen leggen, zo luidde een van de conclusies van de Amerikaanse onderzoekscommissie nadien. Is dat nu ook het geval? Breivik zou op een lijst hebben gestaan omdat hij chemicaliën had besteld. De Noorse politie vraagt zich eveneens af hoe Breivik aan alle kennis over de vele explosieven komt. Niet alleen van internet. Hadden ze op dat vlak geen aanwijzingen over het hoofd gezien? Toch is het onterecht om de veiligheidsdiensten te verwijten dat ze zich blind staarden op jihadisme. De angst voor islamistisch terrorisme werd juist vooral in de media, door publicisten, commentatoren en populistische partijen aangezwengeld. Politie, justitie en veiligheidsdiensten hebben de afgelopen jaren herhaaldelijk gewezen op de diversiteit aan terroristische dreigingen. Europol publiceert jaarlijks een gezaghebbend rapport, het Terrorism Situation and Trend Report (TE-SAT). Hierin komen alle vormen van terrorisme aan bod en wordt gewezen op het feit dat de meeste terroristische inciden-

22

ten die gerapporteerd worden, het werk zijn van andere groeperingen dan islamistische. Van de 500 aanslagen in Europa had er slechts een handjevol een jihadistische achtergrond. Toen wij dit als experts in Nederland het afgelopen jaar citeerden en uitwerkten, stroomden de nare reacties binnen: we zouden het jihadisme op onverantwoordelijke wijze onderschatten. Ook Noorwegen had rechts-extremisme in het vizier. Het land heeft bijvoorbeeld een lange traditie in het ontwikkelen van exitprogramma’s en deradicaliseringstrajecten voor rechts-extremisten. Die waren redelijk succesvol. En juist dit jaar waarschuwde de Noorse geheime dienst, de PST, voor een toename van het aantal extreem-rechtse geluiden. De nadruk lag echter op bestaande groeperingen. Lone wolves en solistische dreigingen In Nederland zijn de veiligheidsdiensten zich ook al langer bewust van het feit dat politiek geweld of expressieve terreur uit alle hoeken kan komen en dat eenlingen dodelijk toe kunnen slaan. De moorden op Fortuyn en Van Gogh vormden de aanleiding tot de oprichting van teams binnen de politie die de dreiging van ‘systeemhaat’ en radicaliserende eenlingen in kaart moesten brengen.


Eerstgenoemde aanslag leidde ook tot het Stelsel Bewaken Beveiligen, dat regelt op welke manier een bedreigd persoon of object beveiligd wordt. De NCTb heeft er voor het eerst in de Nederlandse geschiedenis voor gezorgd dat GGZ, politie en AIVD regelmatig rond de tafel zitten. Daarnaast wordt door adviesbureaus en universiteiten – vaak in opdracht van de overheid – onderzoek gedaan naar lone wolves en zogeheten solistische dreigers. De tijd zal nog leren hoeveel er van te voren aan informatie en aanwijzingen rond Breivik beschikbaar was. Voor nu geldt als grootste uitdaging, ook (en misschien wel juist) in Nederland: wat moeten de diensten hiermee? Wie moet je in de gaten houden? Iedereen die een extreem-rechtse website bezoekt of die het manifest van Breivik heeft gedownload? In Nederland werden naar aanleiding van de aanslagen in Noorwegen ettelijke – al dan niet verkapte – adhesiebetuigingen gepost en getweet. Zijn dat indicaties voor terroristisch potentieel? Misschien wel. Maar er zijn zoveel van zulke uitlatingen. Europees opinieonderzoek wees uit dat Nederland ongekend hoog scoort op het aantal ‘straattaaldreigers’ en radicale, reaguurderige uitlatingen op internet. Die vind je niet alleen op rechtse sites, maar ook gewoon op de fora van landelijke media terug. Wanneer uitingen als ‘roei het rode rattennest maar uit’ door een terloopse jihadist zouden zijn gedaan, had die er rekening mee moeten houden dat zijn IP-adres werd achterhaald, e-mail gekraakt en in het uiterste geval zijn telefoon zelfs werd afgeluisterd. Maar ja. Nederland loopt al op kop wat het aantal telefoontaps betreft. Moeten daar nu dan nog eens honderden bij komen? Dat zou niet alleen een hoop werk opleveren voor politie en AIVD, maar ook een drastische inperking betekenen van onze privacy en vrijheid van meningsuiting. Nee, de diensten kunnen, mogen en moeten het

Het manifest van Breivik

niet alleen doen en beslist niet alleen met zulke zware middelen die de open samenleving nog verder onder druk zetten. Er zijn ook andere, politiek-maatschappelijke wegen te bewandelen. Drie verklaringsniveaus Terrorisme, ook uitgevoerd door lone wolves, bevindt zich nooit in een vacuüm. Onderzoekers gaan uit van grofweg drie verklaringsniveaus die een rol spelen in een radicaliseringsproces. Allereerst een individueelpsychologisch proces van vervreemding. Als tweede een groepssociologisch proces waarin mechanismen als ‘groupthink’ en toenemende risicobereidheid optreden. En tot slot een politiek-cultureel proces waarin de terrorist meent dat zijn ideeën gelegitimeerd worden door bestaande politieke ontwikkelingen en een ‘Umfeld’ van gelijkgezinden (ook al bestaan die alleen in het hoofd van de terrorist). Een terrorist is volgens Harvard-onderzoekster Louise Richardson uit op wraak en roem, maar ook op erkenning en op steun van gelijkgezinden. In het verleden werden golven terroristisch geweld pas onschadelijk gemaakt nadat potentiële nieuwe rekruten en terroristen ontdekten dat dat potentiële ‘Umfeld’ niet bestond en dat ze door hun vermeende gelijkgezinden werden uitgekotst. Slot De samenleving zelf, en de door Breivik als ‘Umfeld’ uitverkoren personen in het bijzonder, moeten nadenken over hoe ze omgaan met vijandbeelden en uitlatingen van reaguurders. Politici en publicisten, internetredacteuren en webmasters zullen nog eens een keer goed moeten kijken naar wie en wat voor uitspraken zij toelaten op hun podia. Er ligt dus zeker geen direct causaal verband of juridische ‘schuld’ voor de aanslag bij de groepen en personen die Breivik roemt. Maar zij kunnen wel een belangrijke rol spelen bij het helpen onderkennen en voorkomen van nieuwe gewelddadige eenlingen. Vaak blijkt achteraf dat die eenlingen zich al wel eens op internet in het debat hadden gemengd. Of om steun of inspiratie hadden aangeklopt. De meeste terroristen, ook de lone wolves die tegen de lamp liepen, werden bovendien niet door databanken of monitorprogramma’s opgespoord, maar door kennissen, vrienden of familie aangegeven, zoals Ted Kaczynski, de UNA-bomber. Dat biedt mogelijk aanknopingspunten voor een bestrijdingsplan dat de kans op nieuwe terroristische lone wolf-aanslagen kan verkleinen. En waar niet alleen de diensten hun verantwoordelijkheid nemen. Dit artikel is eerder verschenen in NRC Handelsblad.


23

?

Prof. dr. ir Marjolein B.A. van Asselt, Universiteit Maastricht en Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR)

Risico governance:

What’s in a name

In de beleidswetenschappen en politicologie wordt de term ‘governance’ gebruikt als verwijzing naar processen waarin verschillende maatschappelijke spelers gezamenlijk tot beslissingen komen die collectief bindend zijn. In die lijn verwijst risico governance naar de verschillende manieren waarop maatschappelijke spelers, publiek en privaat, van individuen tot instituties, omgaan met onzekere en omstreden risicovraagstukken. Met de term risico governance wordt benadrukt dat niet alle risico’s simpel zijn, dat wil zeggen te berekenen als een functie van kans maal effect. In risico governance staat juist het proactief omgaan met onzekerheid voorop (zie ook Gezondheidsraad, 2008; WRR, 2008). Van governance naar risico governance Governance is moeilijk te vertalen. Volgens Van Dale is het een verouderd begrip en de vertaalsuggesties (bestuur, beheer, beheersing, bewind, heerschappij, macht, invloed) doen geen recht aan de vraagstukken en de thema’s waar wetenschappers zich onder de noemer ‘governance’ mee bezighouden. De woordgeschiedenis gaat terug tot de tijd van de Oude Grieken. De beroemde filosoof Plato gebruikte het begrip ‘kuberman’ voor leider, dat in het Latijn geassimileerd werd als ‘gubernanre’, waar het gebruikt werd als verwijzing naar de leidende klasse. De term evalueerde vervolgens langs verschillende lijnen. Naast het Engels is het ook terug te vinden in het Frans, Spaans en Portugees. Het kreeg verschillende betekenissen, uiteenlopend van de manier of stijl van openbaar bestuur tot een aanduiding voor de ambtenarij. De term ‘governance’ wordt vandaag de dag veel gebezigd in beleidsgremia en in allerhande vakgebieden die beleid en bestuur in de breedste zin van het woord als object van onderzoek hebben. Het raakte in de jaren ’80 van de vorige eeuw in zwang in de kring van ontwikkelingssamenwerking en werd alras overgenomen in andere domeinen. De term ‘governance’ werd geïntroduceerd met de bedoeling het perspectief op beleid en bestuur te verbreden door te erkennen dat de overheid niet de enige, en misschien zelfs niet de belangrijkste, partij is in het 24

besturen en het organiseren van de maatschappij. Veel klassieke beleidstheorieën hebben een hiërarchische oriëntatie met de staat als centrale actor. In meer economisch georiënteerde beleidstheorieën wordt die rol toebedeeld aan de markt. In het governance perspectief staan netwerken en de interacties tussen allerhande publieke en private partijen, collectieve en individuele actoren centraal. Daarbij gaat het naast de politiek, marktpartijen en NGOs ook om niet-gekozen actoren, zoals ambtenaren, experts, denktanks en commissies die op verschillende manieren actief zijn in beleidsprocessen en actoren waarvan onduidelijk is wie precies hun achterban is en welke groep in de samenleving door hen vertegenwoordigd wordt.

Het governance perspectief zet zich dus af tegen het klassieke idee van een overheid die regeert en heerst. Governance is dus in de eerste plaats een tegengeluid, met de bedoeling de aandacht te vestigen op de rol van andere partijen dan de klassieke overheid of de markt. Het governance-perspectief vraagt daarmee ook aandacht voor interacties die niet gestoeld zijn op hiërarchische of economische machtsprincipes en -monopolies. Het governance perspectief benadrukt de diversiteit aan partijen, die ook nog eens verschillende rollen kunnen hebben, de veelheid aan relaties die actoren met elkaar onderhouden, en allerhande netwerken. Dit tegengeluid heeft zoveel aanhang gekregen dat zelfs gesproken wordt over de ‘governance turn’ in de beleidswetenschappen, een omwenteling in de manier van denken. Volgens critici is ‘governance’ slechts een modewoord: er is nauwelijks consensus over wat het betekent of over hoe het toe te passen. Desalniettemin, of misschien juist vanwege de multi-interpretabiliteit, heeft het begrip ‘governance’ aantrekkingskracht, zowel bij wetenschappers als in de praktijk en het creëert een platform voor belangrijke intellectuele en politieke discussies. Het begrip is intussen in diverse domeinen ingeburgerd, wat ook blijkt uit samenstellingen als ‘corporate governance’ in managementliteratuur en ‘good governance’ in Wereldbank jargon.


Governance biedt in de eerste plaats een perspectief, een manier van kijken. In het governance denken gaat het niet om ‘hiërarchie’ en ‘sturing’, maar om netwerken en de uitkomsten van interacties. Onderzoekers die het governance perspectief hanteren, onderzoeken dus netwerken, ook wel aangeduid als actor-netwerken of beleidsnetwerken, en de dynamiek in die netwerken, en zij analyseren de rollen van verschillende actoren in die dynamiek. De governance insteek heeft daarmee niet alleen gevolgen voor het soort onderzoek en het type antwoorden, maar ook voor de onderzoeksvragen zelf. Neem de klassieke beleidswetenschappelijke vraag naar de totstandkoming van een besluit. Het hanteren van een governance perspectief betekent dat het noodzakelijk is die vraag te herformuleren tot: wordt ‘closure’ gerealiseerd en zo ja, hoe, en zo nee, waarom niet? Closure betekent dat een kritische massa actoren zich op een bepaald moment geschaard heeft achter een bepaalde interpretatie / visie / richting / strategie / beleidsoptie / werkwijze en toezegt, of tenminste de bedoeling heeft, zijn eigen handelen daarop af te stemmen. Het bordje ‘closed’ bij een winkel is een tijdelijke toestand: een winkel die gesloten is, is op een ander moment weer open. Dat geldt ook voor ‘closure’: dat is een onderhandelde uitkomst, en de onderhandelingen kunnen altijd weer heropend worden. Het governance perspectief betekent dat het nodig is veel meer aandacht te besteden aan de dynamiek van beleidsprocessen dan in een conceptualisering waarin uitgegaan wordt van een lineair proces en een definitief besluit.

taalgebruik: elke reus is groot, maar een grote reus is dus heel groot. Met de term ‘onzekere risico’ wordt onzekerheid op de voorgrond gezet. Het is belangrijk om die onzekerheid te benadrukken, omdat er veel problemen ontstaan omdat onzekerheid niet erkend en getolereerd wordt. Onzekerheid wordt vaak als een containerbegrip gebruikt. De op blz. 26 afgebeelde typologie is bedoeld om een raamwerk te bieden dat gebruikt kan worden om meer genuanceerd over onzekerheid te communiceren en dat kan helpen in het opsporen van onzekerheid. Onzekerheid betekent namelijk niet dat experts niets weten. Vaak weten ze heel goed waarom iets onzeker is, of en hoe die onzekerheid te verkleinen is, en welke interpretaties van onzekerheid legitiem zijn. Onzekerheidsinformatie verwijst naar deze kennis van experts, die vaak niet voor het voetlicht komt, ook omdat wetenschappers niet gewend zijn dergelijke informatie te communiceren. Inzicht in verschillende bronnen van onzekerheid zou kunnen helpen om die communicatie te vergemakkelijken. De voorkeur voor de term ‘onzekere risico’s’ is ook ingegeven door een theoretisch debat. In navolging van het onderscheid dat de econoom Knight in de jaren 20 van

De term risico governance kwam rond de eeuwwisseling in zwang. Het is nu een aanduiding voor een interdisciplinair onderzoeksveld, waarin kennis wordt toegepast en geïntegreerd uit onder andere de sociologie, psychologie, filosofie, beleidswetenschappen, rechtswetenschap, diverse interdisicplines en zeker ook uit de technische wetenschappen, milieuwetenschappen en disciplines die zich bezig houden met gezondheid en ziekte. Begrip van complexe risicovraagstukken ligt buiten het bereik van één discipline of onderzoeksveld. Risico governance is dus op te vatten als de interdisciplinaire studie van maatschappelijke risicovraagstukken en in het bijzonder van onzekere en omstreden risico’s. Onzekere en omstreden risicovraagstukken Onzekere en omstreden risico’s zijn anders dan zogenaamde simpele risico’s, omdat het niet gaat om gevaren die we uit het verleden kennen, maar om gevaren die zich mogelijk in de toekomst zouden kunnen voordoen. De term onzekere risico’s is vaak bekritiseerd. Alle risico’s zijn tenslotte onzeker: de term ‘risico’ wordt juist gebruikt om te signaleren dat er een kans is dat zich iets negatiefs zal voordoen. Een kans is per definitie geen zekerheid, maar een mogelijkheid. Onzeker risico is dus een tautologie. Desalniettemin gebruiken we tautologieën in het dagelijks Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2011

25

“ Bij maatschappelijke risicocontroversen draait het uiteindelijk allemaal om het erkennen van, en omgaan met onzekerheid.”

Typologie van bronnen van onzekerheid (bron: auteur, diverse publicaties).

de vorige eeuw maakte, wordt vaak gesteld dat risico en onzekerheid twee heel verschillende zaken zijn. Risico wordt dan neergezet als iets dat met behulp van statistiek uit te rekenen is. Die zienswijze is problematisch als het gaat om onzekere en omstreden risicovraagstukken. Risico wordt vaak uitgedrukt als het product van kans en effect, maar de angel in risicocontroverses is dat kans en effect nu juist niet te berekenen zijn, bijvoorbeeld omdat we er geen ervaring mee hebben, wat bij technologische innovaties per definitie het geval is of omdat de maatschappelijke percepties van de baten, de schade en de kansen erg uiteenlopen. Risico = kans x effect, maar vanwege onzekerheid over de mogelijkheid, laat staan de waarschijnlijkheid, en effecten hebben we te maken met onbekende variabelen, dus: Risico = ? ? ?, ofwel de ‘triple question mark risks’.

26

Voorbeelden zijn risico’s die gepaard gaan met klimaatverandering, gezondheidsrisico’s in relatie tot mobiele communicatietechnologie en lange termijngevolgen van het gebruiken van genetische modificatie in de landbouw en het nuttigen van voedsel dat direct of indirect met behulp van genetisch modificatie is vervaardigd. Dit soort risico’s kunnen niet uitgerekend worden als een product van kansen en effecten. Soms wordt gesteld dat dit soort kwesties dus geen risico-vraagstukken zijn. Als je het door Knight gemaakte onderscheid hanteert, is dat inderdaad waar. Het probleem is echter dat er over dit soort problemen in termen van “risico” wordt gepraat en dat deze problemen in besluitvormingsprocedures wel als risico behandeld worden. In de Europese besluitvorming over de toelating van genetisch gemodificeerde producten wordt aan EFSA, de Europese autoriteit voor voedsel en veiligheid, gevraagd om een “risico-assessment”. Dat


risico-onderzoek speelt een cruciale rol in het besluitvormingsproces. Dus het is geïnstitutionaliseerde praktijk om over vraagstukken als genetische modificatie te spreken in termen van risico. Verdedigers van het onderscheid van Knight zouden kunnen tegenwerpen dat heropvoeding van de maatschappij noodzakelijk is. Dat lijkt mij een typische Don Quichotte benadering. Ik vind het ook heel begrijpelijk, en zelfs terecht, dat over dat soort problemen in termen van risico’s wordt gesproken. In normaal taalgebruik heeft risico de betekenis van de mogelijkheid van schade of verlies. Bij discussies over genetische modificatie, klimaatverandering en dergelijke gaat het over mogelijke gezondheids- en milieuschade als ook over mogelijk verlies van bezit of mensenlevens. In de praktijk hebben we dus ook te maken met risico’s die niet te berekenen zijn, vanwege grote onzekerheden, het onderscheid van Knight tussen onzekerheid en risico ten spijt. Het is meer dan een woordenspel. Het werk van Knight en de ideeën en praktijken over risicomanagement die daaraan ontleend zijn, suggereren dat risico’s te berekenen zijn en dat het dus een technisch vraagstuk is. Dat is dus een illusie. Onzekere en omstreden risico-vraagstukken zijn politieke vraagstukken. Het is geen kwestie van sommetjes maken, maar een kwestie van wikken en wegen tussen (onzekere) voordelen en (onzekere) nadelen. De klassieke op Knight geïnspireerde definitie van risico biedt beleidsmakers en politici de mogelijkheid om vraagstukken als draadloze communicatietechnologie en gezondheidseffecten op het bord van de experts te leggen, zonder zelf verantwoordelijkheid te nemen. Aan de experts wordt gevraagd om te bepalen of er een risico is, maar dat kunnen ze juist niet. Dan ontstaan soms de meest absurde situaties. In de zogenaamde Pfizer-case (over het gebruik van een bepaald antibioticum in diervoeding) stelden de experts in hun opinie aan de Europese Commissie dat er te veel onzekerheid was om

een risico-assessment te kunnen doen. Procedurele afspraken vereisten echter een risico-assessment. Er was dus geen ruimte voor een situatie waarin een risico-assessment onmogelijk is. De beleidsmakers hadden een risico-assessment nodig. Als gevolg daarvan werd de opinie van de experts, waarin dus zwart op wit stond dat er te weinig kennis was om een risico-assessment te doen, toch gepresenteerd als een risico-assessment... En daar kwam men mee weg tot het Europese gerechtshof aan toe. Dat lijkt mij niet de bedoeling. Een vergelijkbare toestand rondom risico-assessments speelt ook op het niveau van de Wereldhandelsorganisatie: in de beroemde EC-Biotech case over het inzetten van voorzorgsmaatregelen in een aantal Europese lidstaten speelden risico-assessments een hoofdrol. In risico governance staat het omgaan met onzekere en omstreden risico’s centraal: vraagstukken waarover maatschappelijke discussie is die (mede)geworteld is in zorg over denkbare toekomstige schade of verlies en waarover de wetenschap geen uitsluitsel kan bieden. De onzekerheid is zo groot, dat wetenschappers niet kunnen bewijzen dat we risico lopen, maar die mogelijkheid kan ook niet uitgesloten worden. Het denken van Knight en navolgers als ook allerlei staande praktijken waarin alle risico’s behandeld worden als technische kwesties, wordt expliciet ter discussie gesteld. Bij maatschappelijke risicocontroversen draait het uiteindelijk altijd om het erkennen van, en omgaan met, onzekerheid. Dat is de belangrijkste boodschap die ingebakken zit in het denken in termen van risico governance. Meer lezen M.B.A. van Asselt, Risk governance: Over omgaan met onzekerheid en mogelijke toekomsten, oratie, Universiteit Maastricht, 2007. WRR, Onzekere veiligheid: Verantwoordelijkheidsvraagstukken tond fysieke veiligheid, Amsterdam University Press, 2008. Gezondheidsraad, Voorzorg met rede, Den Haag, 2008.


27

Joris Voorhoeve, oud-minister van Defensie, voormalig fractievoor-zitter VVD en hoogleraar internationale organisaties, Universiteit Leiden. Hij is voorzitter van de Raad van Toezicht van Oxfam Novib en co-chair van het Global Partnership for the Prevention of Armed Conflict.

voor rampen groeit sterk De laatste jaren is een deel van de Nederlandse politiek meer gericht geraakt op het nationale belang zoals dat door de betrokken politieke partijen wordt geïnterpreteerd. Dat schijnt in tegenspraak te zijn met de groeiende invloed van internationale ontwikkelingen op ons land. Sterke mondiale trends door de globaliserende wereldeconomie maken de buitenwereld juist steeds belangrijker. Toch is het groeiende neo-nationalisme of antiinternationalisme van een deel van de publieke opinie en enkele politieke partijen daar niet mee in tegenspraak. De neo-nationalistische stroming is immers een reactie op het gevoel weinig greep meer op de eigen toekomst te hebben. Maar in tegenstelling tot de nieuwe focus op Nederland, is Negen Plagen Tegelijk een tegendraads boek dat juist veel sterkere grensoverschrijdende samenwerking bepleit om een aantal gevaren te keren.

In Negen Plagen Tegelijk: Hoe overleven we de toekomst? worden negen sterke mondiale ontwikkelingen geanalyseerd die waarschijnlijk hun stempel op de komende decennia zullen drukken:

3. De grote prijsstijging van energie, metalen en mineralen als gevolg van de stijgende vraag en het opraken van makkelijk te exploiteren bronnen. 4. De verwachte opwarming van de aarde met gemiddeld 2 tot 6 graden Celsius. 5. Sterk afnemende biodiversiteit. 6. Sterke groei van de internationale migratie. 7. Een groter aantal falende staten die onder overbelasting en kwaadaardig bestuur zullen bezwijken. 8. Snelle verspreiding van wapens, vooral kleine wapens, die het effect van een massavernietigingswapen in slow motion hebben. 9. Zwakke en trage besluitvorming van internationale organisaties als de VN en de EU. In het boek worden deze negen trends geanalyseerd en met elkaar geconfronteerd. Hun onderlinge dynamiek versterkt hun schadelijke effecten. Om de gevolgen daarvan te beperken is op veel terreinen ander beleid nodig dan totnogtoe is gevoerd, wil men grote internationale rampen een slag voor zijn. Er wordt te lang vastgehouden aan beleid dat niet werkt maar dat is ingezet zonder de lange termijn gevolgen goed te overzien. Averechts beleid waar veel politiek prestige in is geïnvesteerd is echter moeilijk te wijzigen. Door uitstel van noodzakelijke koerswendingen wordt kostbare tijd verloren en worden verkeerde investeringen gedaan. Zo wordt in dit boek bijvoorbeeld aangetoond dat de emissiehandel in CO2 niet werkt, dat bio-brandstoffen veel schadelijke neveneffecten sorteren, dat de honger in de wereld (een op de zeven mensen is ondervoed) niet afneemt maar toeneemt, dat de Millenniumdoelen niet worden gehaald, dat de internationale migratie zal verdubbelen, en dat de risio’s van nieuwe en oude ziekten en natuurrampen sterk stijgen.

Uitgangspunt van het boek is een mondiale politieke ethiek die gebaseerd is op gelijke kansen voor ieder op vervulling van basisbehoeften. Deze benadering leidt tot 1. De bevolkingsgroei van 7 miljard naar 9,3 miljard in 2050. zeven principes en vijf consequenties daarvan (zie kaders). 2. De vraag naar voedsel in de wereld die in 2050 ongeveer Zij lijken eenvoudig en vanzelfsprekend, maar hebben vérgaande gevolgen op mondiale schaal. 170% zal zijn van de huidige vraag.

28


Op vier niveaus is effectiever optreden noodzakelijk: het mondiale van de Verenigde Naties, het regionale van de Europese Unie en vergelijkbare organisaties, het nationale van regeringen en het lokale en persoonlijke van iedereen. Het boek toont aan dat veel doeltreffender beleid mogelijk is, al wordt niet de illusie gewekt dat dit ook werkelijk snel gerealiseerd kan worden, omdat korte termijn belangen en verouderde interpretaties van bestuurlijke en politieke vraagstukken het zicht op de lange termijn vertroebelen. De analyse mondt uit in diverse praktische maatregelen die ieder zelf kan nemen en in eigen kring bepleiten. De verontrustende boodschap van het boek wordt herhaaldelijk onderbroken door tekstkaders over bijzondere mensen en instellingen die concrete vooruitgang boeken in het aanpakken van de negen plagen. Een voorbeeld is het Barefoot College in India dat ongeletterde vrouwen opleidt om zonnepanelen uit eenvoudige materialen te maken en zo het energieprobleem in de armste dorpen op te lossen. Negen Plagen is daardoor mondiaal en lokaal, theoretisch en praktisch, en zowel waarschuwend als bemoedigend. Joris Voorhoeve, Negen Plagen Tegelijk: Hoe Overleven we de Toekomst?, Amsterdam: Contact, 2011.

Zeven principes 1. Het bestaan van de menselijke soort niet in gevaar brengen – continïteit 2. Ernstige bedreigingen voorkomen en beperken – preventie 3. Iedereen heeft recht op elementaire dagelijkse levensbehoeften (basisbestaansrechten) – rechten 4. Iedereen hoort gelijke kansen op bevrediging van basisbestaansrechten te krijgen – kansen 5. Iedereen hoort keuzevrijheid te hebben om behoeftes te vervullen – autonomie 6. Beperking en eerlijke verdeling van materiële consumptie (matiging en verdeling) – matiging 7. De kwalitatieve levensduurverwachting verhogen – levensduur

Vijf consequenties 1. Consumptie rechtvaardiger verdelen – rechtvaardig in het heden 2. Zorg voor volgende generaties – rechtvaardig naar de toekomst 3. Regels en beleid richten op de gevolgen – consequentialisme 4. Verantwoord omgaan met natuurlijke hulpbronnen, dieren en planten – rentmeesterschap 5. Andere mensen helpen met het realiseren van hun rechten – mondiale solidariteit


29

De EHEC-uitbraak Ira Helsloot, Crisislab (www.crisislab.nl)

Als u dit leest is het hopelijk mooi nazomer-weer en geniet u daarom van een frisse salade. Boordevol vitaminen en vezels! Uw bezorgdheid uit het voorjaar over besmetting van komkommers, tomaten en andere salade-ingrediënten bent u dan terecht al weer lang vergeten. Ik schrijf dit artikel aan het begin van de zomer, net genoeg op afstand om vier herkenbare spanningsvelden te benoemen die de reactie op de EHEC-uitbraak mede bepaalden.

In deze bijdrage zullen we de vier bekende spanningsvelden waarmee zowel Duitse als Nederlandse crisismanagers worstelden in de EHEC-casus illustreren door een vergelijk met een op het eerste gezicht totaal andere crisis: het instorten van een vijftal balkons van het splinternieuwe appartementencomplex Patio Sevilla in Maastricht in 2003 waarbij twee doden vielen. Spanningsveld 1: zorgvuldigheid versus de druk om snel met de oorzaak te komen Verantwoordelijken voelen altijd de druk om snel met een oorzaak van een crisis te komen. Deze druk voelt men onder andere omdat dan snel met de herhaalde belofte van veiligheid, in dit geval voedselveiligheid, kan worden gekomen: de oorzaak kan immers snel verholpen worden. Een belangrijke les is echter dat je voorzichtig moet zijn met het snel benoemen van een oorzaak voor een crisis, veelal is de eerst gedachte oorzaak immers niet de juiste. Er worden dan echter wel meteen maatregelen genomen op basis van die onjuiste eerste inschatting van de oorzaak. Een gevolg van de druk is dat de maatregelen waartoe overhaast werd besloten vaak duur en onuitvoerbaar blijken te zijn.

1

30

In de 2003 balkon-casus dacht men in eerste instantie dat de zogenaamde Isokorf-bevestiging1 van de balkons de oorzaak was. De VROM-inspectie gaf daarop het advies aan alle gemeenten om alle balkons met een dergelijke ophanging te inspecteren. Een bewerkelijke maatregel die bovendien nauwelijks uitvoerbaar was (want waarop moest er dan geïnspecteerd worden). Uiteindelijk bleek een ‘simpele’ stuttingsfout de oorzaak. In de EHEC-casus was dit verschijnsel ook weer zichtbaar: het lag dus niet aan de eerst gedachte komkommers en tomaten en de eerste maatregel van de Duitse overheid, het advies om geen tomaten, komkommers en sla uit Noord-Duitsland te eten, heeft tot honderden miljoenen aan schade geleid. Spanningsveld 2: de wens om gerust te stellen versus de onzekerheid die crises kenmerkt en de onvermijdelijke beperkingen van de overheid Verantwoordelijken voelen de sterke wens om de bevolking gerust te stellen. Men denkt daarom vaak middels geruststellende communicatie (‘het valt allemaal wel mee’) het vertrouwen van de burger in de overheid te moeten vergroten. Dit leidt vaak tot een moeilijk uit te leggen dubbele boodschap. De paradox van crisiscommunicatie is echter dat juist het durven benoemen van onzekerheid en de beperkingen van de overheid leidt tot meer vertrouwen. In de balkon-casus was het het ministerie van VROM die met de dubbele boodschap worstelde: enerzijds was er ‘geen sprake van een structureel probleem’ zo stelde men, anderzijds vroeg zij alle Nederlandse gemeenten ‘nadrukkelijk’ om een onderzoek naar ‘risicobalkons’ te verrichten.

De metalen verankering waarmee de prefab balkonplaat aan de gevel vast wordt gemaakt alvorens het geheel met vloeibaar beton wordt gefixeerd. Vanaf de buitenzijde is de verankering daarna dus niet meer zichtbaar.


In de EHEC-casus leek de uitspraak ‘we moeten alles doen om het vertrouwen te versterken in de Nederlandse groenten’ wel een mantra te zijn geworden voor de Nederlandse overheid en de landbouwbrancheorganisaties. Voor de gewone groenteneter paste die boodschap niet goed bij het advies om toch maar tomaten en komkommers te wassen (en de komkommers te schillen, waarom gold dat dit eigenlijk niet voor tomaten?).

Een persoonlijke les Als somberaar van dienst mocht ik twee dagen na het bekend worden van de uitbraak op de radio in zo’n interactief lunchprogramma iets vertellen over de wenselijke reactie van de overheid bij de EHEC-uitbraak. Natuurlijk vertelde ik vol enthousiasme over de noodzaak tot open crisiscommunicatie en de vooral redelijk handelende burger. Wie van de inbellers kon het daar mee oneens zijn? Een van de inbellers kwam echter met een verhaal dat hij op internet gelezen had dat ‘bestrijdingsmiddelen op de schil van komkommers leidden tot genetische verandering van bacteriën waardoor ze tegen medicatie kunnen’. Natuurlijk klonk dat meteen als een combinatie van klok-en-klepel met een het-kan-altijd-erger crisisgerucht. Ik durfde het echter bij gebrek aan kennis terzake niet meteen zo te diskwalificeren en stelde daarom wat laf dat hier maar een echte expert op moest antwoorden. Had ik nu toch maar eens goed gekeken wat er op de sociale media speelde en vooraf een echte inhoudsdeskundige geraadpleegd…

Spanningsveld 3: centralisatie versus decentralisatie van het gezag Een bekende bestuurskundige reflex bij crises is de wens tot centralisatie van het gezag (waarvan de wens om één opperbevelhebber te hebben een bekende uiting is). In de weerbarstige werkelijkheid vindt er echter feitelijk altijd weer decentralisatie plaats, al was het alleen maar omdat de centrale gezagsdragers al snel bedenken dat hun (financiële) mogelijkheden beperkt zijn. In de balkon-casus legde het ministerie van VROM zoals we al zagen het inspectieprobleem meteen weer bij de gemeentelijke toezichthouders. Gemeenten op hun beurt legden de bal in sommige gevallen weer bij hun burgers. Het door gemeenten gegeven advies om balkons ‘niet te veel te belasten’ kan voor de gemiddelde burger geen echte betekenis hebben, want wat precies is ‘niet teveel’?

In de EHEC-casus stelde de Nederlandse overheid – en een enkele deskundige – enerzijds dat een gebrek aan centrale regie in Duitsland er de oorzaak van was dat de EHEC-bestrijding zo (in hun opinie) warrig verliep. Zou een dergelijke uitbraak zich in Nederland voordoen, dan zou het dankzij de centrale coördinatie in Nederland allemaal veel beter zou verlopen lopen. Anderzijds legde het centrale rijksgezag in Nederland de verantwoordelijkheid ook weer meteen bij de producenten en de groenten wassende en schillende burger. Geen misverstand, in mijn opinie is die laatste gedragslijn de juiste al was het alleen maar omdat 99% van alle bacteriële voedselvergiftigingen ontstaat door ons eigen onveilige gedrag (vlees en groenten op dezelfde snijplank snijden etc.). Bij die gedragslijn hoort dan wel een beetje bescheidenheid: wij zouden de opsporing van de EHEC-oorzaak en de verzorging van slachtoffers niet essentieel beter hebben kunnen doen dan Duitsland en dat is geen schande. Spanningsveld 4: de wenselijkheid van internationale coördinatie versus de wenselijkheid van nationale autonomie De globalisering betekent dat steeds meer crises een belangrijke internationale component krijgen (zoals EHEC) of zelfs essentieel internationaal zijn (zoals de Mexicaanse griep). Natuurlijk begrijpt dan iedereen dat het wenselijk is de reactie op zo’n crisis internationaal af te stemmen. Maar de werkelijk is dat bestuurders ook graag hun eigen nationale autonomie behouden, al was het alleen maar om zelfstandig daadkrachtige en geruststellende maatregelen te kunnen nemen. In de balkon-casus werd de internationale dimensie nog keihard genegeerd: feitelijk was het natuurlijk absurd dat we alleen in Nederland de Isokorf-constructie gingen herinspecteren, terwijl deze in heel Europa wordt gebruikt. Geen van de betrokken onderzoeksinstanties heeft over de grens gekeken naar internationale casuïstiek, niemand van de media heeft internationale vraagtekens geuit: als het even kan doen we toch het liefst alsof we op een eiland wonen. In de EHEC-casus was de internationale dimensie onloochenbaar, maar zoals we al zagen werd eerder de kaart van ‘wij doen het beter’ gespeeld dan dat er tot werkelijk internationaal afgestemde maatregelen werd gekomen. Waarom was sla in Duitsland wel een ‘gevaarlijk’ product en is het dat in Nederland nooit geweest? Fraai was om te zien dat de momenteel zo onder vuur liggende Europese Unie opeens populair werd als betaler van (een deel van) de productieschade.


31

Wilfried ten Brinke, adviseur en schrijver Blueland (www.blueland.eu)

Gevolgen van droogte in

Nederland voor nationale veiligheid beperkt Van kinds af aan wordt ons voorgelogen dat we in een nat landje wonen. Nederland nat? Onzin! Als we het van de regen moesten hebben, zouden we vrijwel ieder jaar water tekort komen. De som van de verdamping en het waterverbruik is in Nederland veel groter dan de aanvoer van boven. Gelukkig hebben we de Rijn en Maas. Dankzij de ‘import’ uit onze buurlanden hebben wij genoeg zoetwater om aan de vraag te kunnen voldoen. 70% van het zoetwater dat we verbruiken komt uit de rivieren, slechts 30% is neerslag.

Wat is droog? Hoe extreem een periode van droogte is, wordt bepaald door het wateraanbod en de watervraag. In het groeiseizoen (1 april tot 1 oktober) zijn de verdamping en het waterverbruik groter dan de neerslag. Cumulatief is het neerslagtekort in deze periode gemiddeld 151 mm. Ter vergelijking: het extreme neerslagtekort tijdens een van de droogste zomers van de vorige eeuw (1976) was 320 mm. Een zomer met een dergelijk neerslagtekort heeft een herhalingstijd van 90 jaar. De gevolgen voor de droogte worden ook bepaald door de hoogte van de rivierafvoer; ook die was in de zomer van 1976 zeer laag. De combinatie van lage rivierafvoer en neerslagtekort in 1976 heeft een herhalingstijd van 110 jaar. Hoewel de zomer van 2003 extreem heet was, viel het neerslagtekort (220 mm) mee. Een normaal verschijnsel, vooral voor de landbouw Watertekorten in de zomer zijn in Nederland een normaal verschijnsel. Vooral de landbouw loopt (productie)schade (opbrengstderving) op doordat de gewassen niet zoveel water kunnen verdampen als nodig is voor hun optimale groei. Tijdens extreem droge zomers kan de irrigatie de verdamping niet bijbenen omdat de capaciteit van de beregeningsinstallaties niet op deze omstandigheden is ingesteld en doordat in droge zomers restricties zijn verbonden aan het onttrekken van grondwater. In het westen van het

1

32

land is er dan bovendien te weinig aanvoer van zoet water om het zoute (kwel)water uit de sloten weg te spoelen; als het oppervlaktewater te zout wordt, is het niet geschikt voor beregening. De droogte leidt niet alleen tot negatieve maar ook tot positieve effecten. Een lage waterstand betekent een lage beladingsgraad voor de scheepvaart, maar ook hogere prijzen per eenheid die wordt getransporteerd. Naast schade door droogte en zout, leidt het hoge aantal uren zon tot een hoge productie in de landbouw. Ten opzichte van een gemiddelde zomer is de netto schade aan de landbouw tijdens een extreem droge zomer zoals die van 1976 geschat op een kleine miljard euro1. Voor de scheepvaart is de schade van een vergelijkbare orde van grootte. De landbouw, de scheepvaart en de natuur ondervinden de grootste schade; de schade aan de natuur laat zich niet goed monitariseren. De natuur loopt schade op door verdroging (bijvoorbeeld oxidatie van veengebieden), door bosbranden, door verslechtering van de waterkwaliteit (algenbloei, hoge temperatuur) of doordat gebiedsvreemd water (met afwijkende kwaliteit) moet worden ingelaten. Nationale veiligheid en de verdringingsreeks In tijden van droogte is er niet voldoende zoet water van goede kwaliteit om alle belangen die van dat water afhankelijk zijn optimaal te bedienen. Er moeten keuzes

Hier wordt volstaan met een globale aanduiding. Over de grootte van de schade worden in verschillende publicaties verschillende schattingen gehanteerd.


Laagwater op de Waal in de zomer van 2003 (foto B. Boekhoven)

worden gemaakt om te zorgen dat de meest kwetsbare belangen in ieder geval geen water tekort komen. Die keuzes zijn vastgelegd in de zogenaamde verdringingsreeks. Als eerste wordt gezorgd dat de stabiliteit van dijken (geen uitdroging) gegarandeerd is en geen onomkeerbare natuurschade optreedt. Vervolgens lopen de prioriteiten via drinkwater- en energievoorziening naar industrie, landbouw en andere belangen. Watervoorziening voor de landbouw heeft dus een relatief lage prioriteit. De landbouw zal periodieke watertekorten moeten accepteren. Daar komt in de loop van deze eeuw waarschijnlijk niet veel verandering in omdat de kosten van grootschalige maatregelen voor de landbouw (waterbuffers, herverdeling van water) niet opwegen tegen de baten. De kwetsbaarheid voor droogte neemt toe Nederland wordt steeds kwetsbaarder voor de gevolgen van extreme droogte. In de afgelopen jaren was dit het gevolg van (met name) sociaaleconomische ontwikkelingen. In de toekomst zal ook de klimaatverandering een rol gaan spelen. De afgelopen jaren laten geen trend zien in de hoogte van het neerslagtekort. Toch zouden de gevolgen van de droge zomer van 1976, als deze zich zou herhalen, nu groter zijn dan toen. Door de economische groei is meer water nodig voor de industrie en de landbouw, en voor voldoende vaardiepte voor de scheepvaart. Door de voortgaande stijging van de watertemperatuur van de rivieren (3⁰C in de vorige eeuw) lopen elektriciteitscentrales sneller tegen de grenzen van hun koelcapaciteit aan. De afhankelijkheid van water met een zeer laag zoutgehalte, bijvoorbeeld voor bepaalde landbouwgewassen, is groot. Bovendien weten we sinds 2003 dat we in droge zomers de veendijken nat moeten houden omdat ze anders kunnen bezwijken. Door de klimaatverandering nemen de neerslagtekorten in het groeiseizoen in de loop van deze eeuw naar verwachting toe: met gemiddeld 10%, en maximaal 20% in 2100. Een (grote) toename van watertekorten voor de landbouw is in de komende tientallen jaren echter niet waarschijnlijk; verwacht wordt dat het landbouwareaal

tussen nu en 2050 zal afnemen, hetgeen de watervraag zal afremmen. De impact van klimaatverandering op watertekorten is voor de natuur minder groot dan voor de landbouw omdat voor de natuur de grondwaterstand in het voorjaar erg belangrijk is; in de winter neemt de hoeveelheid neerslag naar verwachting toe. Van alle sectoren zullen de landbouw, de scheepvaart en de natuur de meeste schade ondervinden van de extreme zomers van de toekomst. Ten opzichte van nu zal de schade voor landbouw en scheepvaart in 2050 ruwweg verdubbelen tot enkele miljarden euro’s. Vaker (en meer) verdroging van de natuur heeft, naast de schade door verdroging, als bijkomend effect dat de kans op natuurbranden in de loop van deze eeuw zal toenemen. Voor andere sectoren zal de schade aanzienlijk minder zijn. Tekorten voor drinkwater zijn uiterst onwaarschijnlijk: de voorraden zijn voldoende om de droge zomers te overbruggen. Gevolgen extreme droogte zijn grensverschrijdend Ook Nederland is kwetsbaar voor de gevolgen van extreem droge zomers. Extreme droogte kan leiden tot schade en overlast, maar een grote bedreiging van de nationale veiligheid is zeer onwaarschijnlijk. Bovendien zullen in de toekomst waarschijnlijk maatregelen genomen worden om de kwetsbaarheid voor droogte te beperken. Zo zal de elektriciteitsproductie minder afhankelijk worden van rivierwater, onder meer door in de toekomst energiecentrales aan de kust in plaats van langs de rivieren te bouwen, en zal de Deltacommissaris strategieën uitzetten om onder meer de zoetwatervoorziening veilig te stellen. De gevolgen van extreme droogte kunnen zich echter uitstrekken over de grenzen van landen heen. Grote gevolgen in andere landen kunnen, bijvoorbeeld via de economie of de migratie van bevolkingsgroepen, gevolgen hebben voor Nederland. De doorwerking van de economische rampspoed in Griekenland naar de EU hebben ons wat dat betreft met de neus op de feiten gedrukt. Nederland moet zich daarom niet alleen richten op de kwetsbaarheden voor klimaatextremen binnen zijn eigen grenzen. Ook de aanpak van kwetsbaarheden en klimaatadaptatie in andere landen zijn in ons nationale belang.


33

Sinds 2007 is er vrijwel jaarlijks een Nationale Risicobeoordeling (NRB) uitgebracht. In de NRB worden verschillende soorten dreigingen geanalyseerd aan de hand van scenario’s, die worden beoordeeld op waarschijnlijkheid en impact. De NRB vormt de eerste stap van de rijksbrede strategie Nationale Veiligheid: de analysefase. Sinds haar eerste verschijning is de NRB geleidelijk een vaste basis gaan vormen voor de ondersteuning van het beleid. Ook in 2011 zal er een NRB worden uitgebracht. Niettemin is er iets veranderd. Voortaan wordt de NRB namelijk opgesteld door het zogeheten Analistennetwerk Nationale Veiligheid.

Het Analistennetwerk

Nationale Veiligheid De NRB, hoe zat het ook alweer? In de NRB worden verschillende soorten rampen, crises en dreigingen in beschouwing genomen door deze te beschrijven in de vorm van scenario’s. Elk scenario bestaat uit een set van samenhangende gebeurtenissen, die consequenties hebben voor de nationale veiligheid. Per thema (voorbeelden van thema’s zijn Klimaat, Pandemie, Polarisatie en Grote Ongevallen) kunnen één of meer scenario’s worden ontwikkeld. Een scenario dient te voldoen aan een aantal algemene uitgangspunten die zijn beschreven in de leidraad van de NRB methodiek. Deze wetenschappelijk onderbouwde methodiek is ontwikkeld door een werkgroep met experts van verschillende gerenommeerde kennisinstellingen en vertegenwoordigers van het ministerie van V&J. De methodiek bevat ook een beoordelingskader waarmee elk scenario wordt gescoord op waarschijnlijkheid en impact. De resultaten van de scores worden verwerkt in het risicodiagram, dat tot doel heeft beleidsmakers inzicht te geven in de relatieve waarschijnlijkheid en impact van alle scenario’s. Het doel is niet om voorspellingen te doen van dreigingen die mogelijk gaan komen, maar om inzicht te krijgen in de

dynamiek en impact van dreigingen. Dit inzicht is van belang om in een vervolgstap beleid te formuleren, capaciteiten te benoemen en prioriteiten te stellen met als doel Nederland voor te bereiden op verschillende soorten dreigingen. Er is internationaal veel waardering voor de NRB. Verschillende landen hebben interesse getoond en het plan opgevat de methodiek over te nemen. Ook zijn er landen die al een NRB uitvoeren. Een belangrijk sleutelwoord bij zowel het bepalen van de thema’s als de opzet van de methodiek is de All Hazard benadering. Daarmee wordt bedoeld dat alle typen bedreigingen van de nationale veiligheid op een vergelijkbare manier kunnen worden verwerkt en beoordeeld, zowel natuurlijke bedreigingen als door de mens beraamde bedreigingen. Waarom een analistennetwerk? Uit een evaluatie van de strategie Nationale Veiligheid is gebleken dat er grote waardering is voor de NRB, maar dat er behoefte is aan duurzame beschikbaarheid van de voor de NRB noodzakelijke multidisciplinaire kennis en wetenschappelijke kwaliteit. Ook werd een scherpere scheiding tussen analyse en beleid wenselijk geacht. Vanuit die gedachten is het idee ontstaan om de NRB voortaan te laten opstellen door experts uit kennisinstellingen en andere organisaties. Omdat er vanuit de All Hazard gedachte behoefte is aan kennis op veel en uiteenlopende terreinen is besloten een netwerk op te richten waarbinnen kennis snel gemobiliseerd kan worden. Dit netwerk is het Analistennetwerk Nationale Veiligheid. Verkennende studie Om de haalbaarheid van een dergelijk netwerk te onderzoeken is in 2010 een verkennende studie uitgevoerd door een projectteam van het RIVM, de AIVD en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), in opdracht van de stuurgroep Nationale Veiligheid. De opdracht luidde kortweg: “Breng de kennis in kaart die nodig is om de NRB te maken (waar zit de kennis en hoe is die te mobiliseren?) en ontwerp een uitvoerbaar werkplan voor een analistennetwerk, dat jaarlijks de NRB produceert”. Het projectteam heeft gedurende een aantal maanden de nodige informatie bestudeerd en

34


dr M.G. (Marcel) Mennen, projectleider Analistennetwerk ir. J.J.G. (Jan) Kliest, hoofd Centrum Inspectie-, Milieu en Gezondheidsadvisering, RIVM

een groot aantal gesprekken gevoerd met experts van kennisinstellingen, diensten en bureaus en met ambtenaren die eerder betrokken waren bij de NRB’s. In november 2010 heeft het team een definitief plan van aanpak voorgelegd waar de stuurgroep zich in kon vinden. Daarmee was de oprichting van het analistennetwerk een feit, zij het dat er nog werk verzet moest worden om het netwerk verder vorm te geven en te concretiseren. Tegelijk heeft de stuurgroep aan het analistennetwerk-in-oprichting de opdracht gegeven om de NRB 2011 te maken. Hoe gaat het netwerk er uit zien? Het organisatiemodel wordt op hoofdlijnen geïllustreerd in bijgevoegde figuur. Links staan de departementen, elk vertegenwoordigd in de stuurgroep en de IWNV (het ambtelijk voorportaal van de stuurgroep). Rechts staat het netwerk dat in grote lijnen bestaat uit: • een kern van een select aantal gerenommeerde organisaties die met hun expertise gezamenlijk het werkveld van Nationale Veiligheid bestrijken (deze kern wordt de Taakgroep genoemd), met daaromheen • een groot aantal kennisinstellingen, bureaus en bedrijven, die door het ter beschikking stellen van analisten aanvullende expertise leveren voor het maken en beoordelen van de NRB scenario’s (N.B. voor de overzichtelijkheid zijn niet alle instellingen uit deze ring in de figuur weergegeven); • een klein permanent secretariaat (secr NRB), gevestigd bij het RIVM, dat zorgt voor de processturing, voort gangsbewaking en ondersteuning van de productie van de NRB en het onderhouden van het netwerk. In de kern zit de kennis die naar verwachting vaak en breed nodig zal zijn. Daaromheen bevindt zich de (meer specialistische) kennis die waarschijnlijk minder vaak geraadpleegd zal worden. De ring van het netwerk kan naar behoeve worden uitgebreid. Het is geen statisch geheel. De organisaties in de kern zijn het RIVM, de AIVD, TNO, het Instituut Clingendael en het Wetenschappelijk Onderzoek en Documentatiecentrum (WODC) van het ministerie van Veilgheid en Justitie. Op

korte termijn zal ook nog een financieel-economische expert verbonden aan de Erasmus Universiteit tot de Taakgroep toetreden, zodat de kern organisaties gezamenlijk de All Hazard benadering kunnen garanderen. Wat gebeurt er dit jaar? Zoals gezegd vinden er dit jaar naast elkaar twee processen plaats: het concretiseren van het analistennetwerk en het produceren van de NRB 2011. Met het eerste zijn in het afgelopen half jaar grote vorderingen gemaakt. Ook is aangevangen met de productie van de NRB, die naar verwachting in het najaar zal worden afgerond. Kennisnetwerken, een moderne vorm van samenwerking De samenleving wordt steeds complexer en problemen vragen meer en meer om een multidisciplinaire aanpak waarbij expertise van verschillende terreinen wordt gebundeld. Kennisnetwerken vormen daartoe een belangrijk middel. Zulke netwerken bestaan al op verschillende fronten. Een voorbeeld is het Beleidsondersteunend Team milieu-incidenten (BOT-mi), waarin een aantal kennisinstellingen en departementen samenwerken bij grootschalige rampen met gevaarlijke stoffen om de lokale hulpdiensten met geavanceerde kennis, middelen en gegevens te ondersteunen. Een bijkomend voordeel van deze structuur is dat de betrokken instellingen een gezamenlijk gedragen advies opstellen. Het beoogde analistennetwerk NV is in zoverre uniek, dat hier kennis op zeer uiteenlopende terreinen – die ogenschijnlijk soms weinig met elkaar te maken hebben – in een netwerkstructuur bijeen zal worden gebracht. Door het creëren van het analistennetwerk wordt op een efficiënte en snelle wijze de toegang tot deze kennis georganiseerd. Bovendien wordt op deze wijze een structuur gecreëerd om de interdependentie en complexiteit tussen soms zeer verschillende ontwikkelingen inzichtelijk te maken. Het analistennetwerk staat met enthousiasme en vertrouwen voor de uitdaging om de NRB volgens de vertrouwde opzet over te nemen en een bijdrage te leveren aan de nationale veiligheid.


35

Merijn ten Dam, Kabinet van de commissaris van de Koningin, Provincie Noord-Holland

Bestuurlijke netwerkkaarten

crisisbeheersing 2011 Crises houden zich zelden aan bestuurlijke en geografische grenzen. Er kunnen dus al gauw meerdere bestuurders, op verschillende niveaus betrokken zijn, elk met hun eigen verantwoordelijkheden en belangen. Samenwerking is bij crises vaak noodzakelijk, maar zeker niet vanzelfsprekend. Afstemming blijkt altijd weer moeilijk. Hoe vaak rijden we elkaar niet in de wielen of werken we niet langs elkaar heen?

Een burgemeester kondigt vanwege hoge waterstanden een vaarverbod af op een kanaal in zijn gemeente. Een uur later draait de provincie als nautisch beheerder de maatregel terug. De beheerder is als eerste verantwoordelijk voor de scheepvaart en vond de maatregel van de burgemeester bovendien niet proportioneel. Langzaam varen was afdoende om schade aan de kades te voorkomen. Irritatie en vertraging hadden voorkomen kunnen worden als de burgemeester in dit geval niet zelf maatregelen had genomen, maar contact had opgenomen met de nautisch beheerder.

36

Bestuurders hebben vaak ook nog eens meerdere petten op, ook tijdens crises. Zo heeft de voorzitter van de veiligheidsregio recentelijk de bevoegdheid gekregen om in geval van een kernongeval met een zogeheten A-object (bijvoorbeeld een kerncentrale of nucleair aangedreven schip) maatregelen te treffen op het terrein van een minister, zoals ten aanzien van drinkwater of van landen tuinbouwproducten, een verantwoordelijkheid van respectievelijk de minister van Infrastructuur en Milieu en de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. Zodra de minister eigen maatregelen treft of als de minister de voorzitter daartoe verzoekt, beëindigt de voorzitter zijn maatregelen. Anders gezegd: de voorzitter van de veiligheidsregio kan in bepaalde gevallen optreden namens een minister. De voorzitter heeft daarnaast natuurlijk ook zijn bevoegdheden in het kader van de rampenbestrijding waarvan hij ook gebruik kan maken in geval van een kernongeval. Hoewel hij dan niet optreedt namens de minister van Veiligheid en Justitie, kan de minister desgewenst wel interveniëren. Het blijft van belang overzicht te houden in welke keten(s) men opereert en met welke minister(s) men te maken heeft. De minister van VenJ, van IenM of van EL&I? Betrokkenen op alle niveaus moeten zo snel mogelijk een totaalbeeld van de feiten hebben en vervolgens moet duidelijk zijn wie wat doet en wie wat vooral niet doet. Het is niet altijd een kwestie van afstemmen en coördineren, maar soms simpelweg van elkaar informeren. Crisismanagement is netwerkmanagement. Het is met dit in het achterhoofd dat een aantal provincies en veiligheidsregio’s in 2008 in gezamenlijkheid de Bestuurlijke Netwerkkaarten Crisisbeheersing heeft ontwikkeld. In 2010 zijn de netwerkkaarten geactualiseerd en dit jaar aangevuld met bestuurlijke aandachtspunten ten aanzien


van de bewaking van de maatregelen, de coördinatie en de communicatie en informatievoorziening van bestuurder naar bevolking en media. Overigens zullen de netwerkkaarten op termijn uitgebreid worden met landgrensoverschrijdende samenwerking en de rol van internationale partijen in de verschillende crisistypen. In totaal zijn er 22 kaarten, waarin 35 verschillende ketens en onderwerpen worden behandeld, variërend van rampenbestrijding tot olie, van terrorismebestrijding tot voedselveiligheid, van civiele luchtvaart tot kernongevallenbestrijding. Op grond van de feiten kan bepaald worden welke ketens geraakt of geraakt kunnen worden en daarmee welke netwerkkaarten relevant zijn. In elke kaart wordt de betrokken functionele keten besproken, zoals elektriciteit, kernongevallenbestrijding of voedselvoorziening en de relatie met de algemene keten, de rampenbestrijding en openbare ordehandhaving. Elke kaart bestaat uit: • een tabel met puntsgewijs de crisistypen, wie bevoegd gezag is en de soorten maatregelen; • een toelichting met wie als eerste bij welk crisistype maatregelen neemt, hoe de opschaling geregeld is en hoe de afstemming tussen betrokken partijen verloopt; • een tekening van het bestuurlijk netwerk; • een bijlage met de bestuurlijke aandachtspunten. Het is verheugend om te merken dat de netwerkkaarten in steeds meer crisisteams en opleidingen gebruikt worden. Daarnaast lijkt ook binnen de rampenbestrijding het netwerkmanagement steeds meer gemeengoed te worden, niet alleen bij de reguliere hulpverleningsdiensten maar ook bij de crisispartners uit de functionele ketens. Een mooi en misschien wat controversieel voorbeeld hiervan is de chemiebrand in Moerdijk.

Op 5 januari 2011 ontstond een grote brand op het terrein van Chemie-Pack in Moerdijk. Wat in eerste instantie vooral een voor het oog een zeer spectaculaire brand was, bleek al snel ook een milieu-incident, een verontreiniging van het oppervlaktewater, een gevaar voor de volksgezondheid en een (dreigende) aantasting van de voedselveiligheid. Dat betekende al snel dat naast de brandweer, onder meer ook het waterschap, de regionale milieudienst, de GGD/ GHOR, het RIVM en het BOT-mi, het Havenschap, Rijkswaterstaat en de Voedsel en Warenautoriteit hun eigen maatregelen troffen op verschillende deelgevolgen van de brand. De direct betrokken overheden waren relatief snel ter plaatse. Dat is zeker niet zo vanzelfsprekend. Zo wilde verontreinigd bluswater vroeger nog wel eens een sloot of haven inlopen zonder dat de beheerder werd gewaarschuwd.

Gebruik van de netwerkkaarten juist ook bij dit soort incidenten laat zien wie op welk gebied maatregelen kan treffen en hoe de onderlinge verhoudingen liggen tussen alle spelers. De netwerkkaarten zijn als geheel en individueel te downloaden van de website van provincie Noord-Holland (www.noord-holland.nl) en van provincie Flevoland (www.flevoland.nl)

Overzicht opgenomen ketens en onderwerpen - afvalstoffen - ambassades in Nederland c.a. - arbeidsveiligheid - binnenvaart - bodemverontreiniging - diervoeders - dierziektebestrijding - elektriciteit - gas - geneeskundige hulpverlening algemeen - havens - infectieziektebestrijding - kernongevallenbestrijding - luchtverontreiniging - luchtvaart - media - milieuschade / milieu-incident algemeen - nooddrinkwater en noodwater - Noordzee en mijnbouw (off shore) - olie - openbare orde - oppervlaktewater en waterkering - rampenbestrijding algemeen - rechtspraak en continuïteit rechtspleging - schaarste algemeen - sociale zekerheid - spoorvervoer - strafrechtelijke handhaving rechtsorde - telecommunicatie - terrorisme - uitvoering strafvonnissen: penitentiaire inrichtingen - voedselveiligheid - voedselvoorziening - wegvervoer - zeescheepvaart


37

Blomberg Instituut

Veiligheidsdialogen 2011

Geef de burger een grotere rol in crisisbeheersing Hoe kunnen de veiligheidsregio’s zich verder ontwikkelen en hun kwaliteit behouden, in deze tijd van bezuinigingen? Wat betekenen deze keuzes voor de positie van en de verbinding met de toekomstige schaalvergroting van politie en OM? En kunnen innovatie en het stimuleren van zelfredzaamheid van burgers de druk op de veiligheidsregio’s verkleinen? Deze vragen stonden centraal tijdens de Bestuurlijke Veiligheidsdialoog en de Dag van de Veiligheidsregio.

Het BlomBerg Instituut brengt al jaren bestuurders en professionals uit het veiligheidsdomein bij elkaar, om te debatteren over de ontwikkelingen in de crisisbeheersing, de rampenbestrijding en de maatschappelijke veiligheid. Zo ook in een serie bijeenkomsten in 2011, waarvan er twee voor de zomer werden gehouden. Tijdens beide bijeenkomsten kwamen de uitdagingen waarmee de veiligheidsregio kampt, duidelijk naar voren. Enerzijds worden de taken uitgebreid, anderzijds staan de regio’s onder druk door bezuinigingen en tal van veranderingen in haar omgeving (zoals de vorming van een nationale politie). Minder middelen Begin april werd tijdens de Bestuurlijke Veiligheidsdialoog in Sociëteit de Witte in Den Haag gesproken over de toenemende schaalgrootte, forse bezuinigingen vanuit de gemeenten en politieke druk op de veiligheidsregio’s. Hoogleraar Rampenbestrijding en Veiligheid aan de TU Delft, Ben Ale, hield de aanwezigen in zijn openingsbetoog voor dat de veiligheidsregio er is “voor het helpen van burgers. Dat is dus niet hetzelfde als een groot kantoor en meer macht.” Hij stelde ook dat “meer geld niet automatisch meer veiligheid betekent, maar minder geld doorgaans wel leidt tot minder veiligheid”. Daarmee kaartte hij één van de grootste actuele uitdagingen van de veiligheidsregio aan: gemeenten moeten bezuinigen en sparen daarbij de veiligheidsregio niet. Gaat innovatie de veiligheidsregio’s helpen om hetzelfde werk met minder middelen te doen? Dat idee leeft wel, maar het ontlokte aan Henk Geveke de uitspraak dat het heel lastig is om in deze regio’s te innoveren. Geveke was directeur Nationale Veiligheid bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en is tegenwoordig managing director bij TNO Integrale 38

Veiligheid: “Vernieuwing is hard nodig, maar innovaties blijven gadgets als we ze niet breed invoeren. We hebben grote moeite om innovaties in de veiligheidsregio’s te implementeren. Innoveren moet je ook organiseren en die organisatie ontbreekt vaak.” In dit kader werd ook de zelfredzaamheid van burgers besproken. Immers: als burgers meer zelf doen, dan ontlast dat de hulpverleners. De Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding (NVBR) ontwikkelde een visie op de toekomst van de brandweer. Caroline van de Wiel, regionaal commandant Brandweer Amsterdam-Amstelland en voorzitter van de NVBR, vertelde daarover: “De uitkomsten van deze ‘strategische reis’ zijn dat de brandweer meer wil investeren in preventie, meer gaat nadenken over risicodifferentiatie en de burger meer wil betrekken. De burger kan meer dan wij denken. Die zelfredzaamheid benutten we nu niet, dat kan veel beter.” Burgernet en AED werden tijdens de discussie genoemd als voorbeelden van hoe burgers ingezet kunnen worden. Een conclusie van deze dialoog was dat de burger een grotere rol kan en mag krijgen in risicobeheersing. Hiervoor moet de burger wel goed worden toegerust, communicatie is dus heel belangrijk. De aanwezigen wezen wel op een spanningsveld, want hoe ver gaat deze zelfredzaamheid? Is het de bedoeling dat burgers bijvoorbeeld zelf chemische bedrijven gaan inspecteren? Wat vindt het bestuur acceptabel? Die vragen moeten beantwoord worden. Structuur is verre van ideaal Ook de structuur en de financiering van de veiligheidsregio’s werd besproken. Een algemene conclusie was dat deze niet ideaal zijn, maar dat de regio’s het er voorlopig mee moeten doen: de minister heeft aangegeven de


komende vier jaar op de vorming van een nationale politie te focussen, niet op een aanpassing van de veiligheidsregio’s. Het weerhield de aanwezigen er niet van om over deze structuur te debatteren. Han Moraal, procureur generaal bij het Openbaar Ministerie, vertelde over de ontwikkelingen die het OM en de politie doormaakten: “Dat is een geschiedenis van steeds verdere opschaling, om redenen van specialisatie en uniformiteit. Ik vind het apart dat deze twee organisaties nu de stap maken en verder gaan, terwijl de veiligheidsregio’s een pas op de plaats maken. Ook zij zouden nu moeten doorpakken.” Maar past een centralistische structuur nog wel in deze tijd? In de veiligheidsregio is het netcentrisch werken bezig aan een opmars, een manier van werken die Defensie toepast. Hierbij wordt samengewerkt op basis van gedeelde informatie en één beeld van een incident of crisis. Ben van Lier, account directeur Centric en vanuit wetenschappelijk perspectief betrokken bij het vraagstuk over informatie delen in een netcentrische omgeving: “In deze tijd draait het toch niet meer om de structuur, maar juist om netwerken van autonome eenheden, die met elkaar verbonden zijn? De informatiestromen veranderen zodanig, dat verticale sturing niet meer nodig is en niet meer kan. We gaan naar horizontale sturing.” Moraal onderschrijft dat, hij vertelde dat het OM een ontwikkeling doormaakte van decentraal naar centraal en sinds 2007 daarvan terugkomt. “We leggen de kracht terug bij de professionals. We reduceren bijvoorbeeld de komende jaren ons hoofdkantoor met vijftig procent.” Hij sprak de hoop uit dat de veiligheidsregio’s bij opschaling zullen leren en dus van decentraal niet doorschieten naar louter verticalisering, maar meteen een horizontale opschaling zullen maken. Van de Wiel merkte op dat de

veiligheidsregio’s al als zo’n netwerk opereren, maar dat de keerzijde daarvan is “dat niemand knopen kan doorhakken”. Gemeenten vormen eigen politie Terwijl de veiligheidsregio’s zich het hoofd breken over de beste structuur, staat de maatschappij niet stil. Gery Veldhuis, korpschef Limburg Zuid, wees erop dat burgers zich in toenemende mate onveilig voelen en daarmee ruimte geven aan polariserende krachten in de politiek. Dat is in zijn regio duidelijk het geval: “Als je dit veronachtzaamt door vooral energie te steken in een structuurdiscussie, dan mis je waar het echt om gaat.” Theo van Eijk, (inmiddels voormalig) burgemeester Medemblik, stelde dat veel burgers niet weten hoe ze de politie moeten bereiken en daar de lokale politiek voor inschakelen. Als die ook geen aansluiting bij de politie vindt, dan gaan gemeenten hun eigen prioriteiten stellen en in feite zelf voor politie spelen, met bijvoorbeeld het aanstellen van buitengewoon opsporingsambtenaren. “We maken ons eigen politiekorps, omdat de band met de politie minder wordt.” Ale wees op initiatieven van burgers om hun wijk veiliger te maken met buurtwachten. En op de opmars van private beveiligingsbedrijven. “Ik zie met al dit soort initiatieven het geweldsmonopolie van de overheid verdwijnen en dat baart mij zorgen,” concludeerde hij. Dag van de Veiligheidsregio Op 19 mei kwamen burgemeesters, korpschefs, brandweercommandanten en andere bestuurders bijeen in ‘s-Hertogenbosch, voor de Dag van de Veiligheidsregio. Ze werden verwelkomd door burgemeester Ton Rombouts, die vertelde dat zijn stad veel investeert in cultuur, sport en onderwijs, omdat dit de


39

economie en daardoor ook de veiligheid van de stad stimuleert. Hij verbreedt daarmee als het ware het veiligheidsdomein naar kunst en cultuur, onderwijs en sport. Zo ver zijn de veiligheidsregio’s echter nog lang niet, het is bovendien de vraag of dat wenselijk is, zo bleek later uit de discussie. Rombouts noemde een aantal vragen die hij heeft ten opzichte van de veiligheidsregio: “Hoe houden we als gemeente op een eigentijdse wijze grip op de veiligheidsregio? We betalen de regio grotendeels, we willen graag dat de regio van en voor de gemeente blijft.” Hij stelde dat het schaalniveau van de veiligheidsregio het belangrijkste niveau moet blijven voor de afstemming van politietaken. En hij sprak zijn zorg uit over de kwaliteit van de gemeentelijke deelprocessen in de crisisbeheersing: “We deden onderzoek bij gemeenten in onze veiligheidsregio en we zijn niet trots op de uitkomst.” Nationale politie een bedreiging? Vormt de nationale politie een bedreiging voor het functioneren van de veiligheidsregio’s? Dat sentiment was duidelijk te horen tijdens de Dag van de Veiligheidsregio. Henk van Essen, korpschef politieregio Haaglanden en lid van de Raad van Korpschefs, stelde: “De politie zal gewoon zijn werk blijven doen, ongeacht de structuur. We hebben nog geen zicht op de precieze indeling, maar ik hoop dat er een gebiedsgerichte indeling komt, geen procesgebaseerde. In ieder geval is het van groot belang dat de vertegenwoordiger van de politie in de veiligheidsregio voldoende mandaat krijgt.” Jan Lonink, burgemeester van Terneuzen en bestuurslid van het Veiligheidsberaad, sprak zijn zorg uit over de afstand die er tussen de politie en burgemeesters zal ontstaan: “Met tien korpschefs en de aansturing door een nationale chef is er geen relatie 40

meer met alle burgemeesters. Er is een grote behoefte aan een duidelijk aanspreekpunt, de mandaten van de politie in de veiligheidsregio moeten goed worden geregeld.” Er bestaat onder de panelleden angst dat een nationale politie andere keuzes zal maken, die niet in overeenstemming zijn met de regionale belangen in de veiligheidsregio. Debatleider Peter Cammaert wees op de grillige politieke besluitvorming in Den Haag, die lukraak schuift met politiecapaciteit als de Tweede Kamer daarom vraagt. Rombouts had het zelfs over een “minister die ADHD-achtige trekjes vertoont, met een taskforce hier en een taskforce daar”. “Onze politie is juist zo sterk omdat we fijnmazig en lokaal zijn georganiseerd. Die regionale capaciteit moet gewaarborgd blijven, want een wijkagent zonder blauwe basis is niks”, aldus Van Essen. Magda Berndsen, D66-lid van de Tweede Kamer, waarschuwde voor gemeenten die bezig zijn om via de achterdeur, het aanstellen van toezichthouders, een eigen gemeentelijke politie te vormen. Om dat tegen te gaan moeten er volgens haar “duidelijke afspraken komen en een verdeelsysteem van de capaciteit van de politie, zodat burgemeesters weten waar ze aan toe zijn”. Innovatie Net als tijdens de Veiligheidsdialoog werd ook op de Dag van de Veiligheidsregio gesproken over innovatie. Met de aankomende bezuinigingen en de verwachte krapte op de arbeidsmarkt zal de veiligheidssector wel moeten innoveren, zo was een conclusie. Innovatie is niet beperkt tot ‘een nieuw apparaat’, zo zeiden aanwezigen, want ook het verbeteren van de organisatie en processen en het optimaal inzetten van burgers en medewerkers is innovatie. Jac Rooijmans, directeur veiligheidsregio Brabant Zuidoost, stelde dat regels


innovatie kunnen hinderen, net als de politieke opinie. Hij refereerde aan het voorstel om met minder mensen op een brandweerwagen te werken: “Zodra je wilt innoveren, valt het V-woord: ‘het gaat ten koste van de veiligheid’, zeggen ze dan. Dat verlamt.” Innoveren zal ook nodig zijn om de verwachte krapte op de arbeidsmarkt tegemoet te treden, zo stelden diverse sprekers. Maar er kan meer gebeuren om het werk in het veiligheidsdomein aantrekkelijk te houden. Rooijmans hekelde in dat kader de vérgaande specialisatie bij de brandweer: “Straks lijkt het brandweerwerk op voetbal: je traint eindeloos, maar als er een wedstrijd is dan word je niet of minder opgesteld omdat jouw taak er niet bij zit. Dat werkt demotiverend. Hoe houden we dit beroep aantrekkelijk?” Integrale veiligheid Is integrale veiligheid een taak van de veiligheidsregio? Als het aan Rombouts ligt wel, hij stelde immers in zijn welkomstwoord dat voor zijn stad sport, cultuur en onderwijs ook bij veiligheid horen. Maar zo ver zijn de veiligheidsregio’s nog lang niet. Van Essen: “De Raad van Korpschefs is hier duidelijk over: zolang een aantal randvoorwaarden niet zijn ingevuld, richt de politie zich binnen de veiligheidsregio primair op crisisbeheersing. Zo is een belangrijke randvoorwaarde dat er een oplossing moet komen voor het verschil tussen verlengd lokaal bestuur en functioneel bestuur. De huidige financieringsstromen zijn nu zo versnipperd en staan ontwikkeling van de veiligheidsregio in de weg. Randvoorwaarden zijn onder meer een positie van het Openbaar Ministerie in de veiligheidsregio en het op orde hebben van het sociale veiligheidsbeleid binnen gemeenten.” Lonink ziet de veiligheidsregio’s echter wel een ontwikkeling doormaken naar integrale veiligheid: “Het zou jammer zijn als dit door de vorming van de nationale politie verloren zou gaan.” Ineke van der Zande, vice-voorzitter GHOR Nederland: “Je moet het bestuurlijk goed regelen, dat klopt. Maar in de praktijk gebeurt het al lang: kijk naar de schietpartij in Alphen aan den Rijn, naar de dreiging van infectieziekten... In al deze witte crises werd volop samengewerkt. In de praktijk hebben we het al lang over integrale veiligheid. En dat is maar goed ook.”

“We maken ons eigen politiekorps, omdat de band met de politie minder wordt.” Theo van Eijk, burgemeester Medemblik De burger helpt mee Drie onderwerpen werden tijdens afzonderlijke presentaties verder uitgediept. Als eerste zelfredzaamheid van burgers, ter verlichting van de hulpverleners.

Jan van Zanen, burgemeester van Amstelveen, lichtte de landelijke pilot zelfredzaamheid toe, waar zijn gemeente in 2010 aan deelnam. Het proefproject was bedoeld om instrumenten te testen die de zelfredzaamheid én weerbaarheid van burgers vergroten. “Veel mensen kunnen en willen zichzelf en anderen helpen tijdens een crisis. Hoe meer en beter ze weten wat ze kunnen doen, hoe beter zij inzetbaar zijn.” Alleen het stimuleren van zelfredzaamheid bij burgers is echter niet voldoende, aldus Van Zanen: “Ook hulpverleners moeten weten hoe ze burgers kunnen inzetten.” Hij pleit daarom voor “meer (beslis)ruimte voor het benutten van vakmanschap”. Daarnaast betoogt hij dat burgers die andere burgers en hulpdiensten of overheden helpen tijdens incidenten, daar naderhand geen last van mogen krijgen. “Als ze daar wel last van dreigen te krijgen, dan moeten wij als overheid die last verlichten”. In dat kader pleitte hij voor een ‘loket voor burgerhelden’, waar bijvoorbeeld de schade-afhandeling met verzekeraars wordt gecoördineerd. Eelco Dykstra, hoogleraar Crisisbeheersing aan de George Washington University (VS) pleitte ervoor om bepaalde groepen burgers actief te benaderen: “Bij een grote crisis gaat het alleen maar goed dankzij ad hoc acties van burgers. Waarom niet pro-actief groepen benaderen waarvan je weet dat ze actief aan de slag gaan? Zoals kerken, scholen, de Rotary?” De zelfredzaamheid en het handelingsperspectief van burgers worden vergroot door heldere communicatie. Tijdens de Dag van de Veiligheidsregio werd daarom ook gesproken over het inzetten van sociale media, als middel voor communicatie tussen overheid en burgers. Maurice Lenferink, hoofd communicatie en projecten bij de veiligheidsregio Rotterdam Rijnmond, vertelde over het instrument dat hij hiervoor ontwikkelde: “De instrumenten die we nu gebruiken zijn niet meer voldoende. Ze hebben geen relatie met elkaar en negeren de nieuwe media.” Hij zocht naar meer middelen en meer bereik, op basis van bestaande en bewezen technologie. Dat resulteerde in de binnenkort te starten pilot met de website www.rijnmondveilig.nl. Met dit systeem, gebaseerd op de techniek van Amber alert, kunnen veel burgers via allerlei media worden bereikt. Die communicatie gaat twee kanten op: burgers kunnen ook berichten naar de overheid sturen, bijvoorbeeld foto’s en andere informatie over een incident.] De onderwerpen die tijdens de twee bijeenkomsten aan bod kwamen, waren zeer divers. Duidelijk werd dat de veiligheidsregio’s functioneren in een snel veranderende wereld en dat zij daarop zullen moeten reageren, om de aansluiting met de maatschappij en hun partners in het veiligheidsdomein te behouden. Er zit weinig schot in de structuur- en financieringsdiscussie, maar dat hindert hulpverleners en bestuurders niet om innovatieve oplossingen te bedenken en moderne middelen, zoals sociale media, in te zetten om het werk te verbeteren.


41

Laurens van der Varst, onderzoeker verbonden aan het COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement Tom van Ham, junioronderzoeker verbonden aan Bureau Beke

Openbare orde risico’s tijdens publieksevenementen In 2010 hebben het COT, Bureau Beke en de Politieacademie in navolging op de rellen in Hoek van Holland een onderzoek uitgevoerd naar ordeverstoringen rond publieksevenementen.1 Dit onderzoek vond plaats in opdracht van het toenmalige Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de burgemeester van Rotterdam. Dat het onderzoek grote actualiteitswaarde heeft bewijzen discussies over het toepassen van alcoholrestricties ten einde het risico op grootschalige ordeverstoringen af te doen nemen, de recentelijk opgekomen discussie over de publieke financiering van private evenementen en de ongeregeldheden tijdens de huldiging van Ajax.

In het onderzoek wordt onder andere ingegaan op het inschatten en beheersen van openbare orde risico’s tijdens grootschalige evenementen, waarbij een onderscheid kan worden gemaakt tussen voorziene en onvoorziene dreigingen. Dit onderscheid kan met name worden teruggevoerd op twee verschillende typen ordeverstoorders die kunnen worden onderscheiden: notoire en gelegenheidsordeverstoorders. De notoire verstoorders zijn bekend bij de politie (Regionale Inlichtingendienst (RID), VBE) en de informatiepositie van de politie van deze groep ordeverstoorders is - dankzij het gebruik van verschillende informatiekanalen - sterk. Dankzij deze goede informatiepositie kunnen redelijk nauwkeurige inschattingen ten aanzien van het te verwachten gedrag worden opgesteld c.q. kunnen bedreigingen voor de openbare orde en veiligheid met enige mate van zekerheid worden voorzien (een voorziene dreiging). Echter, een grotere groep ordeverstoorders geldt als gelegenheidsordeverstoorder. Dit type ordeverstoorder ontpopt zich onder de juiste contextuele omstandigheden als ordeverstoorder en behoort (doorgaans) niet tot bestaande doelgroepen van de politie. Informatie over het te verwachten gedrag van deze heterogene groep ontbreekt derhalve, wat tot gevolg heeft dat het op voorhand moeilijk is om hierop te acteren (een onvoorziene dreiging). 1

42

Uit het onderzoek komt naar voren dat voorziene dreigingen veelal gerelateerd kunnen worden aan voetbal en andere (dance-)evenementen. Zo hangt de dreiging van voetbalgerelateerde ordeverstoringen niet zelden samen met beladen wedstrijden (naar aanleiding van de stand op de ranglijst of de zogenaamde derby’s), maar wordt tegelijkertijd geconstateerd dat ordeverstoringen niet langer alleen tijdens de wedstrijd maar ook daarbuiten plaatsvinden. De dreiging is te voorzien, omdat door een goede informatiepositie enerzijds informatie beschikbaar is over geplande acties of confrontaties en anderzijds de aard van het evenement hiertoe aanleiding kan geven. Hetzelfde geldt de facto ten aanzien van politiekgemotiveerde groeperingen zoals rechts- en linksactivisten waarover politiediensten inlichtingen inwinnen en de gelegenheden waar deze groeperingen zich profileren. Het simpele feit dat een onvoorziene dreiging niet te voorzien is - onder andere vanwege het feit dat de gelegenheidsordeverstoorder doorgaans niet bekend is bij de politie en dreigingsinformatie over individuen daarmee ontbreekt – heeft implicaties voor de maatregelen die getroffen kunnen worden. Op het treffen van maatregelen gaan wij hierna verder in.

COT, Bureau Beke en Politieacademie, Ordeverstoringen en groepsgeweld bij evenementen en grootschalige gebeurtenissen, Boom Lemma Uitgevers, Den Haag, 2011.


Ten aanzien van onvoorziene dreigingen geldt zoals reeds eerder gesteld dat dreigingsinformatie over individuen en groepen vooraf (doorgaans) ontbreekt. Dit heeft tot gevolg dat niet vanuit het perspectief van individuen en groepen kan worden gewerkt, maar vanuit de aard van het evenement ‘teruggeredeneerd’ moet worden om het risicogehalte in te kunnen schatten (het evenementenperspectief).2 Het risico op ordeverstoringen waarbij gelegenheidsordeverstoorders betrokken raken zit in belangrijke mate besloten in de aard en opzet van het evenement, oftewel het gelegenheidspotentieel. Het gelegenheidspotentieel wordt onder meer bepaald door de beschikbaarheid van alcohol en verdovende middelen, algemene sfeer, muziekstijl en de inrichting van het evenemententerrein. Ook is de door bezoekers ervaren rechtvaardigheid en servicegerichtheid van beveiligingspersoneel en ordehandhavers (de zogenaamde bejegening) een belangrijke factor. Dergelijke factoren zijn in grote mate vooraf te beïnvloeden en hebben bovendien een directe samenhang met de kwaliteit van de voorbereiding op publieksevenementen. Waar het voorziene dreigingen rondom het voetbal betreft, worden in de beleidsnota Voetbal en Veiligheid diverse indicatoren benoemd waarmee het risicogehalte van voetbalwedstrijden kan worden vastgesteld.3 Indicatoren die genoemd worden zijn onder andere de eerdere ervaringen met supporters van beide clubs, het competitiebelang c.q. de stand van beide clubs op de ranglijst, de aard van de wedstrijd en de mogelijkheid van interferentie met gelijktijdig plaatsvindende evenementen. Restricties die vervolgens kunnen worden doorgevoerd ten behoeve van het handhaven van de openbare orde en veiligheid rondom een wedstrijd hebben betrekking op het vervoer (de zogenaamde combiregeling), de kaartverkoop rondom de wedstrijd (bijvoorbeeld restricties in de vrije kaartverkoop) en maatregelen met betrekking tot alcoholgebruik. Van dergelijke maatregelen kunnen organisatoren van andere grootschalige evenementen zich echter (doorgaans) niet bedienen. Dreigingsinformatie, die vaak op een laat moment beschikbaar komt, is hierdoor voor organisatoren van andersoortige evenementen niet of in ieder geval in veel mindere mate bruikbaar. Zij zullen dan ook (vaak op het laatste moment) flexibel moeten anticiperen op basis van bekend geworden informatie en op voorhand bij het voorbereiden van een evenement eveneens moeten

redeneren vanuit het eerder genoemde evenementenperspectief. Een goed ontwikkeld en gedetailleerd risicomodel ten behoeve van het inschatten van veiligheidsrisico’s met betrekking tot de openbare orde blijkt, ook internationaal, te ontbreken. Gezien de vele risicofactoren die een rol kunnen spelen bij het ontstaan van een (grootschalige) ordeverstoring, is het ontbreken van een dergelijk model vanuit de praktijk bezien echter niet problematisch. Immers, gedetailleerde risicomodellen waarin alle mogelijke risicofactoren verwerkt zijn, zullen in de praktijk nauwelijks werkbaar zijn. Een voorbeeld van een praktisch en bruikbaar instrument om veiligheidsrisico’s met betrekking tot de openbare orde in te schatten, is het initiatie/escalatie model van collectief geweld.4 Bij toepassing van dit instrument op een evenement kunnen de volgende vragen bij wijze van risicoanalyse waar het gaat om collectief geweld gesteld worden: • W at zijn potentiële wrijvingen die bij dit evenement aanleiding zouden kunnen zijn voor irritaties of frustraties tussen bezoekers onderling of bezoekers en beveiliging en/of politie? • Is er informatie dat bekende (groepen) notoire ordeverstoorders van plan zijn het evenement te bezoeken en zo ja: wat zijn hun intenties? • Wat zijn voor dit specifieke evenement gelegenheden voor geweld of ordeverstoringen? • Wat zijn de sociale identiteiten van de verschillende (sub)groepen die het evenement bezoeken, wat zijn de relaties tussen deze (sub)groepen en tussen deze (sub)groepen en autoriteiten, politie of organisatoren? Welke spanningen of gevoeligheden brengt dat met zich mee? Bij het beantwoorden van deze vragen en het uitvoeren van de risicoanalyse moet het specifieke karakter en de context van het evenement in ogenschouw worden genomen; voorbeelden daarvan zijn onder andere de infrastructuur, het type bezoekers dat het evenement trekt en (verwacht) gebruik van alcohol en/of drugs in aanloop naar en tijdens het evenement. Bij het plannen van de veiligheidsmaatregelen (safety en security) moeten de effecten van de te nemen maatregelen expliciet op de uitkomst van de risicoanalyse betrokken worden om te voorkomen dat maatregelen genomen worden die niet effectief of mogelijk zelfs contraproductief zijn.

2

Dit geldt niet alleen voor evenementen als voetbalwedstrijden en (dance-)events, maar ook voor het inschatten van veiligheidsrisico’s rondom (inter)nationale evenementen zoals Koninginnedag en conferenties van regeringsleiders. Dergelijke evenementen zijn immers bij uitstek podia voor individuen en groepen om zich te profileren c.q. de orde te verstoren.

3

Ministerie voor Veiligheid en Justitie, Kader voor beleid. Voetbal en Veiligheid, mei 2011.

4

Dit model wordt verder uitgewerkt in: O. Adang, Managing collective violence around public events: an international comparison, Police Science and Research Program, Apeldoorn, 2011.


43

Regine van der Mark, student Security Science & Management TopTech Delft werkzaam bij de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid

Koninginnedag 2009 zal in menig geheugen zijn gegrift. Voor het oog van de camera’s probeerde Karst T. met zijn auto op de cabrio-bus, met de Koninklijke familie, in te rijden. Dit mislukte, maar de gevolgen waren aanzienlijk. Sinds de aanslag is beveiliging prominenter aanwezig bij soortgelijke grootschalige evenementen. Het is elke keer weer een uitdaging om de balans te vinden tussen de beveiligingsmaatregelen en het specifieke karakter van het evenement. Koninginnedag hoort bijvoorbeeld feestelijk zijn, terwijl de Nationale Herdenking van 4 mei waardig dient te verlopen.

samenwerking een stapje verder De afgelopen twee jaar is door alle betrokken partijen hard gewerkt om de lessen van Koninginnedag 2009 ter hand te nemen en om in gezamenlijkheid deze balans te vinden. Dit heeft geleid tot een landelijke werkwijze waarbij structureel wordt samengewerkt door decentrale en rijksoverheden, politie- en inlichtingenen veiligheidsdiensten. Deze in maart 2011 vastgestelde werkwijze, is tijdens de voorbereidingen van Koninginnedag 2011 officieel voor het eerst ingezet. Koninginnedag 2011 is door de inzet van alle betrokken organisaties veilig en bovenal feestelijk verlopen. Beveiligen in Nederland In Nederland is de beveiliging van personen, objecten en diensten geregeld in het stelsel bewaken en beveiligen. Bij bewaken en beveiligen zijn verschillende partijen betrokken, zowel op lokaal als op landelijk niveau, elk met hun eigen verantwoordelijkheden en bevoegdheden. De verantwoordelijkheden in het stelsel zijn vastgelegd in de Politiewet en andere wetgeving. In het stelsel zijn deze verantwoordelijkheden en bevoegdheden in samenhang beschreven en zijn er mechanismen benoemd om coördinatie en samenwerking te waarborgen. Het waken over de veiligheid is voornamelijk decentraal belegd. De burgemeester is op grond van de Gemeentewet (art. 172) verantwoordelijk voor handhaving van de openbare orde en de uitvoering van de hulpverleningstaak. Voor de strafrechtelijke handhaving, waaronder het waken voor de veiligheid van personen, ligt de verantwoordelijkheid bij de hoofdofficier van justitie. Als uitzondering hierop geldt dat de minister van Veiligheid en Justitie een bijzondere verantwoordelijkheid heeft voor de veiligheid van een selecte groep personen onder wie de Koninklijke familie. Deze staan vermeld op de zogeheten limitatieve lijst1. Het functioneren van dit stelsel bewaken en beveiligen is 1

44

naar aanleiding van de gebeurtenissen op Koninginnedag 2009 geëvalueerd. Dit heeft tot een aantal aanbevelingen geleid. Integrale aanpak Om invulling te geven aan die verbeterpunten heeft de voormalige NCTb (sinds 1 juli NCTV) samen met de Raad van Korpschefs besloten om in gezamenlijkheid te komen tot een werkwijze ten aanzien van de beveiliging van nationale evenementen. Deze integrale benadering heeft geleid tot een landelijke werkwijze die kan rekenen op een groot draagvlak binnen de verschillende overheden en diensten. De werkwijze beoogt alle partners, die in de voorbereiding en uitvoering betrokken zijn bij bewaking- en beveiligingsaspecten, te informeren en te voorzien van een duidelijke handreiking. De nieuwe werkwijze wordt ingezet bij zogeheten nationale evenementen, ook wel evenementen van nationaal belang genoemd. Dit is een aantal grootschalige evenementen dat wordt bezocht door personen op de limitatieve lijst, waarbij het nationaal belang centraal staat én waarbij het karakter van het evenement een specifieke of verhoogde druk op de bewaking en beveiliging kan geven. Dit betekent niet dat zomaar alle evenementen waar bijvoorbeeld het Koninklijk Huis aanwezig is, worden aangemerkt als nationale evenementen. De minister van Veiligheid en Justitie wijst deze evenementen, op advies van de NCTV aan. Momenteel zijn dat: Koninginnedag, de Nationale Herdenking op de Dam in Amsterdam, Veteranendag in Den Haag, Prinsjesdag en de parlementsverkiezingen. Deze lijst is niet limitatief, maar met het toevoegen van een evenement zal zeer terughoudend worden omgegaan. Het doorlopen van de werkwijze brengt namelijk een lange voorbereidingstijd met zich mee, zo ongeveer zes maanden. Ook leidt het in de meeste gevallen tot vérgaande beveiligingspakketten. Dit neemt niet weg dat

Lijst van personen, objecten en diensten waarvoor de rijksoverheid een bijzondere verantwoordelijkheid heeft en beslist over (extra) veiligheidsmaatregelen, vanwege het nationaal belang dat met hun veiligheid en hun ongestoord functioneren is gemoeid.


delen van de werkwijze ook ingezet kunnen voor andere evenementen die niet zijn aangemerkt als nationaal evenement. Nationale werkwijze De nationale werkwijze bevat een concrete procesbeschrijving, opgedeeld in een aantal fasen binnen de voorbereiding. Bij elke afzonderlijke fase wordt aangegeven wat de uitgangspunten zijn die voor alle nationale evenementen gelden ongeacht het karakter. Eén van de uitgangspunten is dat alle dreigingsgerelateerde informatie op één plek moet samenkomen en in samenhang worden bezien. Bijzonder aan deze werkwijze is dat er ook verschillende producten worden beschreven met minimumeisen. De werkwijze omvat concreet a) een procedure voor de totstandkoming van een geïntegreerd dreigingsbeeld op basis van de landelijke en lokale dreiginginschattingen, b) een landelijke lijst dreigingscenario’s die als basis dient voor een transparante en toetsbare risicoafweging, c) een handreiking voor het opstellen van een integraal bewaking- en beveiligingsplan. Doordat de werkwijze ruimte geeft aan het specifieke karakter van het nationale evenement én de lokale omstandigheden, kunnen beveiligingsmaatregelen per evenement variëren. Voordeel van een landelijke lijst met dreigingscenario’s is dat alle betrokken diensten dezelfde scenario’s uitwerken. Hierdoor wordt voor iedereen duidelijk wat iedereen doet bij een bepaald scenario. Daarnaast ontstaat door het gebruik van dezelfde nummering en terminologie uniformiteit. Hierdoor wordt het makkelijker om van elkaar te leren. Schematisch ziet het proces er als volgt uit.

Een belangrijk aspect is het uitgangspunt van risicobeheersing. Het is onmogelijk om absolute veiligheid te garanderen en alle risico’s uit te sluiten. Door effectief samen te werken en af te stemmen door alle betrokken organisaties bij de voorbereiding en de uitvoering kunnen zoveel mogelijk veiligheidsrisico’s worden beheerst. Dit sluit aan bij de moderne stroming binnen de securitywetenschap, dat beveiligen meer als risicomanagement moet worden gezien. Hierbij wordt niet uitgegaan van risico-uitsluiting, maar van zorgvuldige risicobeheersing. Het volledig uitsluiten van risico’s is immers niet realiseerbaar. Het is altijd een afweging op basis van informatie, de vooraf gekozen risicotypes en weerbaarheidscenario’s die de contouren van het beveiligingsplan bepalen en tevens daarmee de risicobeheersing operationeel zichtbaar maakt. Het doel is onder meer dat het lokaal bevoegd gezag op een inzichtelijke wijze een keuze maakt welke scenario’s wel en welke niet door maatregelen worden beheerst. Hieruit vloeit voort dat expliciet wordt benoemd welke risico’s wel worden geaccepteerd. Groot bijkomend voordeel is dat het zelfs mogelijk is om delen van de werkwijze, bijvoorbeeld het gebruik van dreigingscenario’s, te adopteren voor de voorbereiding op andere (lokale) evenementen. Samenwerking leidt tot succes De gebeurtenissen in Apeldoorn in 2009 hebben laten zien hoe belangrijk het is om samen te werken en af te stemmen. Alleen dan is het mogelijk om een volledig overzicht te krijgen van alle benodigde maatregelen. Koninginnedag 2011 is het eerste evenement waarin de landelijk vastgestelde werkwijze beproefd werd. Voor de eerste keer werkten alle betrokken organisaties, zowel decentraal als landelijk, volgens de eenduidige landelijke werkwijze. De betrokken organisaties hebben de samenwerking als waardevolle aanvulling bestempeld. Bewaken en beveiligen is een dynamisch vakgebied, waarbij continue ingespeeld dient te worden op actuele omstandigheden. Innovatie van beveiligingstechnieken en creativiteit is van groot belang om de toekomstige uitdagingen in bewaken en beveiligen het hoofd te blijven bieden. Door deze integrale benadering bij de beveiliging van nationale evenementen is een volgende stap gezet in de verdere professionalisering van dit vakgebied. De netwerkgerichte coördinatie van de NCTV binnen de bestaande gezagshoudingen en bevoegdheden tussen de verschillende operationele diensten, bestuurlijke organen en inlichtingen -en veiligheidsdiensten blijft ook in de toekomst van belang.


45

?

Nationaal CrisisCentrum

Oefening Cyberstorm III oefenen in de Twilight zone

Ongrijpbaar en fascinerend, de ontwikkelingen in de Informatie- en Communicatietechnologie (ICT) sector gaan razendsnel. Toepassingen nemen hand over hand toe en de digitale wereld is niet meer weg te denken uit het dagelijks leven. Of het nu gaat om onze computernetwerken, de snelheidsborden boven de snelwegen of de autopiloot aan boord van vliegtuigen, alles wordt ondersteund door ICT en in toenemende mate zijn ICT-systemen met elkaar verweven. Dat brengt ook risico’s met zich mee. Kleine risico’s, maar ook grote risico’s die kunnen leiden tot een ICT-crisis maatschappijontwrichtende cascade-effecten [zie kader]. Was het een paar jaar geleden nog een onderwerp waar binnen de overheid schouderophalend op werd gereageerd, ondertussen is het een thema met constante aandacht en is de bewustwording over dreigingen en risico’s groot. Daarom wordt er geoefend.

Hacken ‘Het netwerk van Sony playstation gehackt’ of ‘website Amerikaanse senaat gehackt’ of ‘website Grolsch gehackt’ en ‘verkeerschaos door uitvallende verkeersborden’, “treinverkeer plat door spontaan sluitende slagbomen”. Koppen uit de krant die duiden op de toenemende kwetsbaarheid van onze ICT ondersteunde systemen. In toenemende mate doen zich ICT-incidenten voor die de voorbode kunnen zijn van majeure problemen met grote maatschappelijke effecten.

ICT crisis In de Nationale Risicobeoordeling is dit type dreiging, ICT crisis, geïdentificeerd als één met een hoge impact en grote waarschijnlijkheid. Daarom zijn er de afgelopen periode ook verschillende maatregelen genomen om de weerbaarheid op het gebied van Cybersecurity te versterken zoals de Nationale Cybersecurity Strategie, het bijbehorende actieplan1 en de oefening Cyberstorm III. De oefening vond plaats op 29 en 30 september 2010. Er is aangesloten bij de door de Verenigde Staten georganiseerde oefening Cyberstorm III. ICT is immers mondiaal en houdt zich niet aan landsgrenzen. Dertien van de vijftien landen van het International Watch and Warning Network (IWWN), een samenwerkingsverband op het gebied van ICT-dreigingen, hebben meegedaan.

1

46

Cyberstorm III - het scenario De basis van het oefenscenario was de infectie van miljoenen computers wereldwijd door een geavanceerd computervirus, een zgn. ‘cyberworm’. Hierdoor ontstond de dreiging dat diverse websites van de rijksoverheid massaal werden overvraagd, overheidsgegevens werden vernietigd, vertrouwelijke informatie openbaar werd en ICT-systemen in vitale sectoren uitvielen of dreigden uit te vallen. De gevolgen voor burgers, bedrijfsleven en overheid konden immens zijn. Het herstellen van vertrouwen van de burger in de overheid stond centraal. Cyberstorm III - de evaluatie Ondertussen is het evaluatierapport over de oefening Cyberstorm III naar de Tweede Kamer gezonden. Naast de conclusie dat met deze oefening crisis duidelijk is geworden dat de overheid Cybersecurity op de agenda heeft staan, ook de conclusie dat een meer gecoördineerd optreden van de overheid noodzakelijk is bij dergelijke crises. Ondertussen zijn er al diverse beleidsinitiatieven opgepakt die de kans op - en de effecten van - grote ICT dreigingen en crises moeten minimaliseren. Cyberstorm III - conclusies en leerpunten Oefeningen zijn er om van te leren en dat kan zeker ook naar aanleiding van deze oefening. Wat zijn de belangrijkste leerpunten?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010-2011, 26 643, nr. 174.


?

Coördinatie en informatie-uitwisseling De non-conventionele ICT-crisis raakt veel beleidssectoren en maakt dat er behoefte is aan nationale coördinatie en planvorming waar het gaat om informatie-uitwisseling, advisering en besluitvorming over dilemma’s. Elke oefening, ook deze, leert ons het belang van snelle en adequate informatie-uitwisseling, zeker als er meer sectoren en instanties betrokken zijn. Het belang van het bijeenbrengen en verifiëren van informatie voor het verkrijgen van een juist beeld van de dilemma’s die spelen ten behoeve van de besluitvorming kan niet genoeg benadrukt worden. Ook bij deze oefening blijkt dat hierin nog stappen te zetten zijn. Internationaal Oefenen met internationale partners is nuttig gebleken om inzicht te krijgen in de processen van andere landen. De samenwerking in het IWWN zal in de toekomst versterkt worden vooral op het gebied van informatie-uitwisseling. Cyberstorm III - verbeterinitiatieven De conclusies zijn door de onderzoekers ook voorzien van aanbevelingen, waarop ondertussen ook de nodige initiatieven zijn ingezet zoals: ICT response board Voor verschillende crisistypen bestaan adviesgremia die zijn samengesteld uit deskundigen. Voorbeelden zijn het Beleidsondersteunend Team Milieuincidenten (BOT-mi) of het Outbreak Management Team (OMT) als er sprake is van een epidemie. In de oefening is een pilot gedraaid met de inzet van een vergelijkbaar gremium de zogenoemde ICT Response Board (IRB). Dit is een netwerkstructuur van publieke en private partijen waarin expertise wordt samengebracht over ICT-crises. In tijden van een grootschalige ICT-verstoring zal deze Board bijeenkomen om een expert opinion te geven ten behoeve van de crisisbesluitvormingsstructuur en aan 2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 30 821, nr. 12.

3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010-2011, 26 643, nr. 174.

de deelnemende private partijen. De IRB zal per 1 januari 2012 onderdeel uitmaken van het Nationaal Cyber Security Centrum. Nationaal Crisisplan ICT In het op te leveren Nationaal Crisisplan ICT worden alle specifieke partijen en procedures opgenomen die nodig zijn waar het gaat om ICT-crises. De aanbevelingen van Cyberstorm III zullen hierin worden meegenomen. Oefenen Om goed voorbereid te zijn moeten plannen, procedures en samenwerking en informatie-uitwisseling ook regelmatig worden geoefend. Het kabinet is van mening dat er regelmatig moet worden getraind en geoefend om vaardigheden te onderhouden en ontwikkeld beleid te toetsen. Het kabinet heeft zelf de daad bij het woord gevoegd en is op 28 april beoefend tijdens de oefening Copy…paste. Deze oefening had wederom een ICT-dreiging als scenario en was een vervolg op Cyberstorm III. Bewustwording De constante dreiging van ICT-crises, getuige de dagelijkse koppen in de kranten, maar ook de oefening Cyberstorm III leveren een belangrijke bijdrage aan de bewustwording van de complexiteit en de veelvormigheid van crises in het ICT-domein. Het is een ander soort crisis dan een klassieke ramp zoals het neerstorten van een vliegtuig, een grote brand of een overstroming. In de voortgangsbrief Nationale Veiligheid2 en in de Nationale Cyber Security Strategie3 wordt ook nog eens gewezen op de ICT-afhankelijkheid van onze samenleving, de kwetsbaarheid die we daarbij hebben en de gevolgen die dit kan hebben voor onze vitale sectoren, maar ook voor het vertrouwen van burgers in de overheid in het algemeen. Een veilig Nederland begint bij onszelf, goed voorbereid zijn ook.


47

mr. J.H. (Johri) Maat, werkzaam bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Verwijtbaar lekken =

vermijdbaar lekken In het domein van nationale veiligheid en crisisbeheersing is de juistheid en toegankelijkheid van informatie van groot belang. Als kennisname van informatie door niet gerechtigden nadeel of schade kan opleveren, dan is ook de exclusiviteit essentieel. Dit kan gerealiseerd worden door deze informatie te rubriceren (vaststellen en aangeven zwaarte vertrouwelijkheid en beveiligingseisen) en als zodanig te behandelen. Soms gaat dit mis en versterkt het uitlekken van gevoelige informatie een crisissituatie of creëert deze er zelfs een. Operatie ‘Pathway’ Een treffend voorbeeld hiervan werd veroorzaakt door het toenmalige hoofd van de Britse antiterreurdienst van Scotland Yard, commissaris Quick. Toen hij op 8 april 2009 de minister van Binnenlandse Zaken ging inlichten over een op handen zijnde antiterreuractie, stapte hij in Downing Street uit zijn dienstauto met de papieren over deze operatie ‘Pathway’ duidelijk leesbaar onder zijn arm. De altijd aanwezige journalisten fotografeerden hem hiermee en de details – namen en locaties – over de operatie werden al snel wereldkundig gemaakt. Het uitvaardigen van een publicatieverbod mocht niet baten omdat buitenlandse media hier niet aan gebonden zijn. Als gevolg hiervan moest de operatie vervroegd worden van de vroege ochtend naar de drukke avondspits – onder andere tussen het publiek voor een bibliotheek en een doe-het-zelfzaak – omdat gevreesd werd dat de twaalf terreurverdachten óf op de vlucht zouden slaan óf hun plannen vervroegd zouden uitvoeren.1 Quick zag zich gedwongen zijn functie neer te leggen. Want ook al was er natuurlijk geen sprake van opzet, het uitlekken van de informatie en de gevaarlijke situatie die daardoor ontstond vielen hem wel aan te rekenen. Verwijtbare compromittering Het lekken van informatie valt te onderscheiden in intentionele en verwijtbare compromittering. In het eerste geval is er sprake van opzet, het uitlekken van informatie wordt bewust gedaan. Dit kan om persoonlijke (geld, positie, aanzien), institutionele (voortbestaan organisatie) of publieke (melden van misstanden) redenen zijn. In dit artikel wordt de focus gelegd op het tweede geval: verwijtbare compromittering. Er is dan

48

sprake van schuld. Ook al is het lekken van informatie niet beoogd, er is wel sprake van slordigheid, onderschatting van de risico’s of belangen, gebrek aan motivatie of in het algemeen een gebrek aan kennis en ervaring om op de juiste wijze met gevoelige informatie om te gaan. De casus van commissaris Quick is niet uniek. Verwijtbare compromittering komt veel vaker voor, bijvoorbeeld door het verlenen van ongeautoriseerde toegang tot locaties of systemen, het zich verspreken of anderen (onbewust) mee laten lezen (recepties, horeca, openbaar vervoer, vliegtuig), het verliezen van documenten en onbeveiligde digitale gegevensdragers (usb-sticks) en het verzenden van informatie via onbeveiligde kanalen (per post, e-mail, fax). De ontwikkelingen in de technische infrastructuur (goedkope digitale gegevensdragers met grote capaciteit, internet, e-mail) en het tijden plaatsonafhankelijk werken (Het Nieuwe Werken) vergroten de risico’s als hier onvoldoende rekening mee wordt gehouden. Verwijtbare compromittering is vermijdbare compromittering omdat het voorkomen of beperkt kan worden door het treffen van de juiste maatregelen aangaande het rubriceren, verwerken, opbergen, verzenden of vernietigen van gevoelige informatie. In de ideale situatie is er sprake van een gelaagdheid aan onafhankelijk van elkaar werkende technische en organisatorische maatregelen. Mocht één maatregel falen, dan wordt dit door een andere maatregel opgevangen. Practical drift Het zijn de organisaties die de juiste voorwaarden moeten creëren, zoals het beschikbaar stellen van gebruiksvriendelijke middelen en het vaststellen van hanteerbare procedures, maar uiteindelijk zijn het de gebruikers van de gevoelige informatie die hier op een juiste wijze mee om moeten gaan. Uit onderzoek is gebleken dat het verschijnsel van ‘practical drift’ op de loer ligt. Dit is ‘the slow, steady uncoupling of local practice from written procedure’.2 Bij dit verslappen van de aandacht of discipline gaat men er overigens wel vaak vanuit dat de ander zich wel aan de norm houdt.

1

H. Jippes, ‘Britse antiterreurchef Quick weg na blunder’, in: NRC Handelsblad, 9 april 2009.

2

S.A. Snook, Friendly Fire. The Accidental Shootdown of U.S. Black Hawks over Northern Iraq, Princeton (NJ): Princeton University Press, 2000, 193.


Hierdoor ontstaan situaties waarbij het vroeg of laat mis gaat. Bijvoorbeeld indien men gerubriceerde informatie bij het tijdelijk verlaten van de ruimte niet opbergt omdat er vanuit wordt gegaan dat de toegangsbeveiliging tot het gebouw of de sociale controle op de gang voorkomt dat kwaadwillenden beschikking krijgen over de gerubriceerde informatie. Van dit vertrouwen maken ‘social engineers’, zoals undercover-journalisten, dankbaar gebruik. Een ander voorbeeld is het onversleuteld per e-mail verzenden van gerubriceerde informatie omdat dit ‘binnen het netwerk van de organisatie’ blijft, zonder hierbij rekening te houden met zaken als het automatisch doorsturen van e-mail – bijvoorbeeld naar een huisadres of andere collega’s bij vakantie – of het per abuis doorsturen naar een andere partij door een typefout in de adressering. Op een dergelijke wijze kwam in 2009 een gevoelige notitie in de openbaarheid die de politieke spanningen tussen Aruba en Nederland verder deed toenemen. Maar zelfs het beginsel ‘need to know, nice to know’ is hier een voorbeeld van: de houder van de gevoelige informatie deelt de informatie met een derde – uit sensatiezucht of om interessant te doen – onder voorwaarde dat dit ‘entre nous’ blijft, dat het niet met anderen gedeeld wordt. Deze derde deelt het opnieuw met een onbevoegde om dezelfde reden en onder dezelfde voorwaarde. Menig ‘affaire’ is zo in de Haagse ‘kletsmachine’ ontstaan. Juist rubriceren Wat ook meespeelt, is dat het enerzijds voorkomt dat gevoelige informatie niet of te laag gerubriceerd wordt en anderzijds dat er ten onrechte of te hoog gerubri-

ceerd wordt. Voor het onjuist rubriceren geldt in het algemeen dat er vaak onvoldoende besef is van het belang van de informatie waarmee gewerkt wordt. Niet of te laag rubriceren gebeurt nogal eens om de als omslachtig ervaren beveiligingsmaatregelen – zoals beveiligd e-mailen of faxen, opslag in kluizen en het gebruik van veiligheidsenveloppen – te omzeilen. Gevolg is dan wel dat onvoldoende beveiligingsmaatregelen worden getroffen en de kans bestaat dat gevoelige informatie in verkeerde handen komt. Onterecht of te hoog rubriceren kan om allerlei redenen gebeuren: uit gewoonte of gemakzucht, om betwistbare informatie (intern) achter te houden en in het ernstigste geval om misstanden te verhullen. Gevolg hiervan is dat er onnodige kosten gemaakt worden voor het treffen van maatregelen, onnodige extra handelingen en een inflatie op het terrein van rubriceringen, waardoor de aandacht en discipline kunnen verslappen, ook bij gevoelige informatie die wel terecht gerubriceerd is. Need to know Uit veel onderzoeken naar lekken blijkt dat de kring van geïnformeerden van gerubriceerde informatie groter is dan noodzakelijk én hanteerbaar. De Rijksrecherche concludeerde bijvoorbeeld dat het in 2009 uitgelekte ministerraadstuk rond het ontpolderen van de Hedwigepolder toegankelijk was voor minstens 235 personen. Deze affaire heeft de spanningen binnen het toenmalige kabinet versterkt. De Rijksrecherche constateerde in 2009 tevens dat het aanstaande rechtbankverzoek aangaande de noodregeling voor de DSB-bank bij meer dan 500 personen bekend was. Het uitlekken hiervan heeft de ondergang van de DSB-bank in ieder geval versneld. Het bekendste voorbeeld is waarschijnlijk het uitlekken van circa 250.000 Amerikaanse diplomatieke berichten via WikiLeaks (‘Cablegate’-affaire). De verdachte lekker was één van de circa drie miljoen personen die ongelimiteerd toegang hadden tot de digitale informatie en die deze ook zonder restricties buiten het beveiligde netwerk kon kopiëren. Afsluiting Om het uitlekken van gevoelige informatie te voorkomen is het voor functionarissen werkzaam in de nationale veiligheid en crisisbeheersing van belang dat: • men beschikt over gebruiksvriendelijke middelen en hanteerbare procedures; • informatie op de juiste wijze gerubriceerd en behandeld wordt; en • de kring van geïnformeerden beperkt wordt: ‘need to know’, in plaats van ‘nice to know’. Een crisis ‘managen’ is al uitdagend genoeg, daar heb je geen zelfgecreëerde crises door vermijdbaar lekken bij nodig.


49

Marieke Klaver, Eric Luiijf en Albert Nieuwenhuijs, TNO ([email protected]) Marije Breedveld en Samira Lahdahda, NCTV, ministerie van Veiligheid en Justitie

RECIPE: h andzame recepten voor bescherming vitale infrastructuur Hoewel Nederland één van de landen is waar vaak naar wordt gekeken als het gaat om de aanpak van de bescherming van vitale infrastructuur1, kunnen ook wij nog veel leren van de aanpak van andere landen. Dit was dan ook de aanleiding voor TNO en het ministerie van Veiligheid en Justitie (toen nog het ministerie van Binnenlandse Zaken) om samen met het Slowaakse ministerie van Transport, het Österreichische Institut für internationale Politik (OIIP) en het Estse ministerie van Binnenlandse Zaken een projectvoorstel in te dienen in het kader van het European Programme for Critical Infrastructure Protection (EPCIP).2

Deze samenwerking op Europees niveau is des te meer van belang aangezien infrastructuren en verstoringen zich zelden houden aan landsgrenzen. De onderlinge afhankelijkheden kunnen er voor zorgen dat verstoringen op de infrastructuur in één land effect hebben op de vitale voorzieningen van een ander land. Ook kunnen door afhankelijkheden verstoringen in één infrastructuur grote effecten hebben in een andere infrastructuur. Het handboek beschrijft een aantal methoden waarmee beleidsmakers in verschillende landen hun infrastructuur in kaart brengen en hoe ze meer inzicht proberen te krijgen in de onderlinge afhankelijkheden om beter voorbereid te zijn op eventualiteiten.

Met het RECIPE project (Recommended Elements for Critical Infrastructure Protection for policymakers in Europe) wilden wij de kennisdeling tussen Europese lidstaten vergroten, het is immers zonde als landen zelf steeds het wiel opnieuw moeten uitvinden. Het projectteam heeft hiervoor een handzaam boek met good practices voor Europese beleidsmakers opgesteld die werken op het gebied van de bescherming vitale infrastructuur. De good practices zijn ingedeeld aan de hand van zes verschillende deelonderwerpen. Dit betreft het identificeren van vitale infrastructuur, afhankelijkheden, publiekprivate samenwerking, het delen van informatie en risico- en crisismanagement. Als het gaat om identificeren van de vitale infrastructuur, zijn de meeste landen zich al lang bewust dat een aantal infrastructuren zoals de elektriciteit- en ICT-netwerken van vitaal belang zijn voor hun samenleving. Het wegvallen hiervan kan tot veel economische schade leiden. Levens kunnen zelfs op het spel staan. Toch hebben nog niet alle Europese landen hun vitale infrastructuur beschreven en voldoende beschermingsmaatregelen getroffen. Europa heeft daarom door middel van een richtlijn gestimuleerd dat de EU-landen nagaan welke infrastructuur in hun land als Europees vitaal moet worden aangeduid.

50

Gebruik modellen bij aswolk crisis De aswolk veroorzaakt door de uitbarsting van een IJslandse vulkaan zorgde in 2010 voor een grote verstoring van het luchtverkeer boven Europa. Zweden heeft destijds zijn afhankelijkheidsmodellen gebruikt om snel in kaart te brengen welke effecten deze verstoringen nationaal teweeg zouden brengen en welke repressieve maatregelen aan te bevelen waren.

1

Betreft producten, diensten en onderliggende processen die, als zij uitvallen, maatschappelijke ontwrichting veroorzaken. De bescherming is gericht op het voorkomen van discontinuïteit door bijvoorbeeld technisch-organisatorisch falen, overbelasting en extreme natuurlijke omstandigheden of door moedwillig menselijk handelen.

2

Dit programma is een aantal jaren geleden op initiatief van de Europese Commissie tot stand gekomen. Doel was om vitale infrastructuren in de EU te identificeren met grensoverschrijdende effecten en het vaststellen van de kwetsbaarheid hiervan.


Recommended Elements of Critical Infrastructure Protection for policy makers in Europe

Een groot deel van de vitale infrastructuur is in handen van private partijen, dit maakt de deelonderwerpen publiekprivate samenwerking en het delen van informatie van groot belang. De vitale sectoren kennen de eigen infrastructuur als geen ander. Ze kunnen onderling informatie uitwisselen over eventuele knelpunten en maatregelen. Dit aangevuld door specifieke informatie vanuit inlichtingen- of opsporingsorganisaties. Het RECIPE handboek beschrijft goede praktijkvoorbeelden voor publiekprivate samenwerking evenals eenvoudig toepasbare procedures voor het vertrouwd delen van gevoelige informatie. In Nederland bestaan al een aantal jaren zogeheten informatieknooppunten waar per vitale sector informatie wordt gedeeld over cybergerelateerde risicofactoren en kwetsbaarheden. Na het identificeren van de risicofactoren kunnen met risicomanagement maatregelen worden bepaald om het risico van grootschalige verstoring of uitval zoveel mogelijk te beheersen. Voor de vitale infrastructuur is het primair van belang dat de bedrijven en overheidsorganen in de vitale sectoren hun risicomanagement

regionale en nationale crisismanagementorganisaties. In Nederland wordt de vitale infrastructuur meegenomen als aandachtspunt in de risicoanalyses op nationaal (Nationale Risicobeoordeling) en regionaal niveau. Tussen de crisismanagementorganisaties en de vitale sectoren vindt steeds meer uitwisseling plaats, bijvoorbeeld in de vorm van convenanten tussen de vitale sectoren en de veiligheidsregio’s. Naast de good practices hebben we ook aandacht besteed aan de manier waarop deze methoden breed kunnen worden toegepast in Europa. Niet elk goed praktijkvoorbeeld is zomaar toepasbaar voor andere landen. Een beleidsmaker zal een en ander moeten beoordelen op basis van de eigen nationale context. Hierbij moet worden gekeken naar het wettelijke kader, historische achtergrond, de mate waarin men al gewend is om samen te werken met de private sector en of er al acties genomen zijn op het gebied van bescherming vitale infrastructuur, etc. Om die reden zijn tabellen toegevoegd die de beleidsmaker helpen om de juiste ingrediënten te selecteren die binnen de eigen

Verdeelstation Walhammet (foto: UK MOD-Crown)

Publiekprivate samenwerking bij overstromingen Eind 2007 werd Engeland getroffen door grote overstromingen. In het getroffen gebied stond een belangrijk elektriciteitsverdeelstation. Wanneer dit onder water zou komen te staan, was uitschakelen noodzakelijk waardoor

goed implementeren. Een aantal landen biedt hiervoor instrumenten aan, zoals Duitsland en Denemarken, terwijl sommige landen een specifieke vorm van risicomanagement verplicht opleggen, zoals in Frankrijk. Mochten er desondanks toch incidenten optreden dan is een goede samenwerking met het regionale en nationale crisismanagement van essentieel belang. Hiervoor dienen de vitale operators en de crisismanagementorganisaties elkaars werelden en jargon te (leren) kennen. Dit kan bijvoorbeeld door gezamenlijke oefeningen te organiseren. In het Verenigd Koninkrijk worden (vertegenwoordigers van) de vitale sectoren zelfs verplicht geïntegreerd in de

ruim twee miljoen mensen bijna een week zonder stroom zouden komen te zitten. Door goede samenwerking tussen de energiebedrijven en de nationale crisismanagementorganisatie kon dit worden voorkomen.

nationale context snel tot een aansprekend resultaat op CIP-gebied kunnen leiden. Medio mei zijn de projectresultaten met veel lof tijdens een EPCIP workshop – met CIP-coördinatoren uit de Europese lidstaten – ontvangen. Begin juni zijn de projectresultaten gepresenteerd in Boedapest tijdens de EU-USA conferentie over bescherming vitale infrastructuur. Nederland heeft zich met de in het RECIPE handboek ingebrachte kennis goed op de Europese CIP-kaart gezet. Dit biedt ook een goede aanzet voor de verdere samenwerking binnen Europa. Meer lezen? Het handboek is te downloaden via www.tno.nl/recipereport.


51

Rob Willems en Bertruke Wein, Radboud Universiteit Nijmegen 1

Eerste (oefen)ervaringen met

‘Regioburgemeester’ Sinds de invoering vorig jaar van de Wet Veiligheidsregio’s (Wvr) is de voorzitter veiligheidsregio bij een (dreigende) ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis ‘bij uitsluiting bevoegd’ enkele bevoegdheden uit te oefenen die hem tot een soort ‘regioburgemeester’ maken. Volgens artikel 39 lid 1 van de wet heeft de voorzitter veiligheidsregio dan het zogenaamde (regionale) opperbevel, maar kan hij bijvoorbeeld ook verstrekkende beslissingen nemen op het gebied van de (regionale) openbare orde en veiligheid. Sindsdien hebben inmiddels enkele oefeningen en een feitelijke crisis (brand Moerdijk) plaatsgehad waar interessante kwesties boven kwamen drijven. We nemen er hierna twee onder de loep en sluiten af met een reflectie daarop.

De regioburgemeester en de driehoek In Groningen kreeg het Regionaal Beleidsteam (RBT), voorgezeten door de voorzitter veiligheidsregio, een oefenscenario voorgeschoteld waarbij de Sinterklaasintocht (met landelijke tv-registratie) bruut werd verstoord door een gijzeling van de pakjesboot. Juist voordat de boot Gronings grondgebied binnen zou varen werd de boot gegijzeld door al of niet illegale werknemers van een scheepswerf die ondermeer hun achterstallig loon opeisten en uitzetting wilden voorkomen.

1

52

Naar aanleiding van het incident werd opgeschaald naar GRIP 4 en werd tevens een strafrechtelijke Staf Grootschalig en Bijzonder Optreden geformeerd. In het RBT gaf de hoofdofficier van Justitie aan behoefte te hebben aan overleg in de driehoek. De samenstelling van de driehoek was in dit verband interessant: gegeven de situatie schoven zowel de voorzitter veiligheidsregio als de burgemeester van de gemeente waar de pakjesboot zich bevond aan. Gelukkig werd er overeenstemming gevonden voor zover het de aanpak betrof, maar samenstelling en positionering van de driehoek ten opzichte van het RBT bleven ondanks de Wvr onduidelijk. De regioburgemeester en de Elfstedentocht In Friesland werd als voorbereiding op een mogelijke Elfstedentocht een aantal casus verkend. Uitgangspunt bij een mogelijke Elfstedentocht is dat vergunningen worden verstrekt en bij eventuele doorgang alleen nog maar onder bepaalde condities kunnen worden ingetrokken. Ander uitgangspunt is dat er gedurende de tocht gewerkt wordt met een GRIP 4 coördinatiestructuur. Naar aanleiding van casuïstiek over het al of niet afgelasten van een Elfstedentocht bij kans op barre weersomstandigheden, werd geopperd de GRIP 4 structuur reeds voorafgaand (24 uur) aan de tocht in het leven te roepen. Vervolgens lag de vraag voor of in dat geval de voorzitter veiligheidsregio een door een

Met dank aan Hans van der Veen en Rien van de Ven, respectievelijk HVD Groningen en HVD Friesland.


burgemeester verleende of in te trekken vergunning alsnog zou kunnen ‘overrulen’. Immers de mogelijkheid bestond dat een of meer van de (19) gemeentebesturen doorgang van de tocht in hun gemeente, bijvoorbeeld vanwege de barre weersomstandigheden (maar ook denkbaar bij invallende dooi), onverantwoord zou vinden. De voorzitter veiligheidsregio is dan volgens artikel 39 lid 1 ‘bij een dreigende crisis of ramp van meer dan plaatselijke betekenis bij uitsluiting bevoegd’ bepaalde bevoegdheden ten uitvoer te brengen. Ondanks deze bepaling bleef de vraag bestaan of daarmee in deze situatie de doorslag gegeven kon worden. Reflectie Beide oefencasus laten de besluitvormer(s) achter met vragen over de precieze (uit)werking van artikel 39 lid 1 waarin het ‘regioburgemeesterschap’ geregeld staat. Allereerst geven de formuleringen ‘van meer dan plaatselijke betekenis’ en ‘bij uitsluiting bevoegd’ aanleiding te veronderstellen dat de voorzitter veiligheidsregio strikt genomen bevoegd is, terwijl beide oefencasus die veronderstelling niet direct ondersteunen. Bovendien is in de wet niet expliciet gemaakt wie nu uiteindelijk beslist dat de situatie er om vraagt de regioburgemeester bij uitsluiting bevoegd te laten zijn, waardoor besluitvorming daaromtrent redelijk impliciet en discutabel blijft. Dat leidde er in de oefencasus met de driehoek toe dat zowel de burgemeester van de gemeente waar de gijzeling plaatsvond als de voorzitter veiligheidsregio zelf zitting namen in de driehoek. Iets soortgelijks vond plaats naar aanleiding van de (echte) casus Moerdijk waar het BRZO-bedrijf Chemiepack begin dit jaar vlam vatte. Naar aanleiding van de brand vaardigde de burgemeester van Moerdijk een noodverordening uit, korte tijd later gevolgd door een herziene noodverordening ondertekend door zowel burgemeester als voorzitter veiligheidsregio. Blijkbaar leidt artikel 39 lid 1 van de Wvr eerder tot het (dan maar) gezamenlijk aangaan van de verantwoordelijkheid dan tot de beoogde volstrekte helderheid van eenhoofdige leiding.

“Wvr laat nog veel ruimte voor interpretatie en kan gewenste eenduidigheid in de weg staan.” In de oefencasus Elfstedentocht wordt artikel 39 lid 1 nog wat verder opgerekt naar situaties waar (slechts) de vrees bestaat voor het ontstaan van een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis. Ook dan is immers de voorzitter veiligheidsregio bij uitsluiting bevoegd. In de beschreven Elfsteden-casus kan de voorzitter veiligheids-

regio vervolgens in een discussie met collega burgemeesters belanden over het al of niet doorgang laten vinden van de tocht. In deze discussie kan de grondslag van artikel 39 lid 1 zelfs tegen de voorzitter veiligheidsregio gaan werken. Want stel dat men uit vrees voor het ontstaan van een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis besluit in GRIP 4 verband (een Regionaal Beleidsteam) bij elkaar te komen waarna deze discussie zich vervolgens ontspint. En stel nu dat de voorzitter veiligheidsregio bij degenen hoort die het ondanks de barre weersomstandigheden wel verantwoord vinden de tocht doorgang te laten vinden. In die discussie mist de voorzitter veiligheidsregio eenvoudigweg de grondslag voor zijn bevoegdheid (want op dat moment vreest hij niet dat het wat dat betreft uit de hand zou kunnen lopen). Terwijl collega’s die het vanwege het weer niet verantwoord vinden (en een ramp vrezen) zich dan ineens wel kunnen beroepen op hun lokale bevoegdheid (zoals geregeld in artikel 5 van de Wet Veiligheidsregio’s). De in de Wet Veiligheidsregio’s beoogde volstrekte helderheid via eenhoofdige leiding lijkt dan ineens wel heel ver te zoeken. De (oefen)casus laten zien dat de Wvr bij het doordenken van bevoegdheden en verantwoordelijkheden nog veel ruimte tot interpretatie over laat en daarmee juist de gewenste eenhoofdigheid in de weg kan staan. Ons inziens doet de wetgever er goed aan in het bijzonder artikel 39 lid 1 nog eens scherp tegen het licht te houden wat betreft praktische uitvoerbaarheid en -consequenties. De aanduiding ‘van meer dan plaatselijke betekenis’ kan bijvoorbeeld (wettelijk) worden gekoppeld aan de GRIP-opschaling waarbij het automatisme van nu (als er sprake is van meer dan plaatselijke betekenis dan is de voorzitter veiligheidsregio bij uitsluiting bevoegd) vervangen wordt door een procedure waarbij in principe de meest betrokken burgemeesters samen met de voorzitter veiligheidsregio besluiten hun bevoegdheid al of niet over te dragen. Dat zou vervolgens tevens de basis kunnen zijn om situaties die voorzienbaar ‘van meer dan plaatselijke betekenis‘ zijn (grote evenementen, calamiteiten op vliegvelden of met BRZO-bedrijven) op voorhand te regelen. Tenslotte is het zinvol een aantal consequenties van artikel 39 lid 1 nog eens goed te doordenken, bijvoorbeeld waar het het overgangsrecht betreft (welke rechten en plichten gaan er mee met het overnemen van de in het artikel genoemde bevoegdheden). ‘For the time being’ lijkt het raadzaam om als voorzitter veiligheidsregio samen met de burgemeesters uit de regio een gezamenlijk interpretatie van artikel 39 lid 1 vast te stellen, bijvoorbeeld door voor voorzienbare risico’s ‘van meer dan plaatselijke betekenis’ bij voorbaat af te spreken hoe precies met de grondslag en consequenties van dit artikel om te gaan.


53

Naschrift Peter Rehwinkel, voorzitter Veiligheidsregio Groningen

De analyse in dit artikel laat duidelijk zien dat er nog ‘gaatjes’ in de Wet veiligheidsregio’s zitten. In de eerste plaats kan de Wvr tegelijk van toepassing zijn met andere wetgeving, zoals op het gebied van openbare orde. Politie en Justitie komen dan in beeld, al of niet als onderdeel van de ‘driehoek’. Waar RBT en driehoek naast elkaar kunnen bestaan tijdens een incident, zou het inderdaad wenselijk

Reactie Ferd Crone, voorzitter Veiligheidsregio Fryslân

Tijdens een bestuurlijke (RBT) oefening zijn met betrekking tot de Elfstedentocht enkele scenario’s doorgenomen. Daarbij bleek de wetgeving niet altijd de gewenste duidelijkheid te bieden. De samenwerking binnen Friesland is echter dermate goed dat het niet al te veel moeite gekost heeft hiervoor oplossingen te vinden. In het kader van de Elfstedentocht heb ik een aantal afspraken gemaakt met het bestuur van de Koninklijke Vereniging de Friesche Elfsteden en met de 15 burgemeesters van gemeenten aan de route. Sinds 2010 wordt door de gemeenten gezamenlijk voor een periode van 5 jaar een vergunning voor het evenement verstrekt. Uniformering van de voorwaarden en advisering vanuit de regionale diensten, is daarmee geborgd. Voor tot afkondiging van de tocht wordt overgegaan, moet tweemaal het jawoord gegeven worden. Als voorzitter van de Veiligheidsregio geef ik dit na

54

zijn dat wetgeving duidelijkheid biedt hoe deze twee zich dan tot elkaar verhouden. In de tweede plaats laat de Wvr na om de bovenregionale incidenten te voorzien van een adequate coördinatieregeling. Gelet op het feit dat bijna de helft van alle Nederlandse gemeenten of tegen een buurregio aanligt, of tegen de landsgrens, is ook dit een tekortkoming van de Wvr. Het zou goed zijn als de wetgever beide punten meeneemt bij de evaluatie van de Wvr en wellicht is reparatiewetgeving op zijn plaats. Zolang deze onderwerpen niet voldoende geregeld zijn in de wet, lijkt het mij een verstandige keuze als een regio vooraf coördinatieafspraken maakt. Hiermee kan voorkomen worden dat tijdens een grootschalig incident onduidelijkheid ontstaat.

raadpleging van de betrokken burgemeesters en de regionale hulpverleningsdiensten. Ook de voorzitter van de Vereniging geeft zijn jawoord. Daarmee wordt geborgd dat de “ijsveiligheid” getoetst wordt en dat zowel de vereniging als overheid expliciet aangeven klaar te zijn met alle organisatorische voorbereidingen. Op historische gronden zal het “It giet oan” daarna afgekondigd worden door de voorzitter van de Friesche Elfsteden. Dit gebeurt minimaal twee dagen voorafgaand aan de tocht, waardoor alle bijstand nog geregeld kan worden. Deze bijstandsaanvragen zijn voorbereid. In februari heb ik, naar aanleiding van eerder genoemde oefening, met de betrokken burgemeesters op basis van een aantal stellingen gesproken over de interpretatie van artikel 39 lid 1 van de wet. Afspraken zijn gemaakt over de procedure die uitmondt in het jawoord (go-no-go), het besluit rond vergunning en de erkenning van de “doorzettingsmacht”. Ook de visie op verantwoordelijkheidsverdeling tussen organisator en openbaar bestuur en het werken met RBT zonder GBT’s (GRIP 4) is aan de orde geweest. De afspraken worden verwerkt in de “Leidraad leiding en coördinatie Elfstedentocht”. Deze zal in het bestuur van de Veiligheidsregio behandeld worden. Alle betrokken burgemeesters en de voorzitter van de veiligheidsregio zullen na vaststelling ondertekenen.


Colofon Redactieadres Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing

Ministerie van Veiligheid en Justitie Kamer H1430 Postbus 20301 2500 EH Den Haag E-mail: [email protected] Redactie

Redactiecommissie: Ruth Clabbers, Marije Breedveld, Chris van Duuren, Donna Landa, David van Veenendaal en Geert Wismans (samenstelling en eindredactie) Redactiesecretariaat: Nalini Bihari (070-426 53 00) Redactieraad

Prof. dr. Ben Ale (Technische Universiteit Delft) Dr. Arjen Boin (Universiteit Utrecht) Mr. dr. Ernst Brainich Prof. dr. Adelbert Bronckhorst (TNO/VU Amsterdam) Dr. Menno van Duin (Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid) Prof. dr. Georg Frerks (Universiteit Wageningen) Prof. dr. Bob de Graaff (Nederlandse Defensie Academie) Prof. dr. Ira Helsloot (Vrije Universiteit Amsterdam) Prof. dr. Erwin Muller (Universiteit Leiden) Dr. Astrid Scholtens (Crisislab) Prof. dr. Erwin Seydel (Universiteit Twente) Prof. dr. Rob de Wijk (The Hague Centre for Strategic Studies)

Aan dit nummer werkten mee:

Fotografie

Erik Akerboom, Marjolein van Asselt, Edwin Bakker, Ernst Brainich, Marije Breedveld, Wilfried ten Brinke, Tjeerd van den Brink, Hans Broere, Willy Bruggeman, Ivonne Couwenberg, Ferd Crone, Merijn ten Dam, Bert van Delden, Beatrice de Graaf, Bob de Graaff, Tom van Ham, Ira Helsloot, Digna van Herwaarden, Maarten Hilbrandie, Marieke Klaver, Jan Kliest, Michael Kowalski, Koos Kranenburg, Samira Lahdahda, Jos Leenheer, Eric Luiijf, Johri Maat, Regine van der Mark, Marcel Mennen, Edmond Messchaert, Jan ter Mors Albert Nieuwenhuis, John M. Nomikos, David Omand, Ronald Prins, Peter Rehwinkel, Gregory F. Treverton, Laurens van der Varst, Joris Voorhoeve, Bertruke Wein, Cees Wiebes, Rob Willems, Hans de Wit

AIVD, ANP, Blomberg Instituut, B. Boekhoven, Hollandse Hoogte, MIVD, NCTV, UK-MOD Crown IIlustraties

NISA, Provincie Noord-Holland, RIVM, TNO, WFP Cartoon

Arend van Dam Vormgeving

Grafisch Buro van Erkelens, Den Haag Productiebegeleiding

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Directie Communicatie en Informatie / Grafische en Multimediale Diensten Druk

Delta Hage © Auteursrecht voorbehouden. ISSN 1875-7561

Voor een gratis abonnement mail: [email protected]. Het magazine is te downloaden via www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/crisis-en-nationale-veiligheid.


55

Vier vragen aan: Professor Sir David Omand GCB, gasthoogleraar War Studies, King’s College, Londen, oud Coördinator Inlichtingen en Veiligheid, lid JIC en directeur GCHQ, Verenigd Koninkrijk

Op het gebied van veiligheid ligt de prioriteit momenteel bij terrorisme. Zal dit nog wel enige tijd zo blijven of doemen er nieuwe bedreigingen op aan de horizon?

“De dood van Bin Laden is voor Al Qa’ida (AQ) een keerpunt in negatieve zin. Dat AQ al lang geen factor van betekenis meer is blijkt uit het feit dat de organisatie geen enkele rol speelde bij de spontane volksprotesten tijdens de huidige Arabische lente. Het zou echter zeer onverstandig zijn onze waakzaamheid nu al te laten varen aangezien er nog steeds een grote dreiging is van aan AQ verwante groepen en geradicaliseerde individuen. We moeten ook niet raar opkijken als gewelddadige ideologieën terrorisme in de toekomst als tactiek gaan gebruiken. In de Britse National Security Strategy worden vier risicocategorieën geïdentificeerd: terrorisme, cybercriminaliteit en mogelijke cyberoorlogsvoering (die snel werkelijkheid wordt), instabiliteit en buitenlandse conflicten waardoor we onze strijdkrachten moeten inzetten (zie de NAVO-inzet in Libië) en een catastrofale natuurramp (en die heeft zich ook al voltrokken, al was dat niet in Europa maar in Japan). We moeten dus alle toekomstige dreigingen niet zien door dezelfde bril waarmee we nu naar jihadistische plegers van zelfmoordaanslagen kijken. We moeten ons voorbereiden op een scala van toekomstige bedreigingen en gevaren, onder andere door te investeren in de nationale weerbaarheid, dus het vermogen na een verstoring de draad weer op te pakken.” Gezien de ervaringen met hun afhankelijkheid van onjuiste Amerikaanse en Britse inlichtingen aan de vooravond van de oorlog in Irak, 56

kwamen de Nederlandse autoriteiten tot de conclusie dat Nederland zijn mogelijkheden om zelf in het buitenland inlichtingen te vergaren moest uitbreiden. Hebben de Britse autoriteiten niet dezelfde zorgen over de onafhankelijkheid van hun inlichtingenprocessen en -producten?

“Het doet mij deugd dat een belangrijk Europees Navo-lid als Nederland zijn inlichtingenwerk gaat uitbreiden. Bij besluiten over de nationale veiligheid zullen inlichtingen in de toekomst steeds belangrijker worden. Het VK is vastbesloten zelf onafhankelijke oordelen te blijven vormen op basis van inlichtingen uit alle bronnen. De problemen rond de inlichtingen over Iraakse massavernietigingswapens waren niet het gevolg van een te grote afhankelijkheid van Amerikaanse bronnen. Uit het onderzoek van Lord Butler bleek dat er te weinig relevante inlichtingen waren uit welke bron dan ook; vervolgens bleken sommige van de belangrijkste bronnen onbetrouwbaar en men had last van tunnelvisie bij het interpreteren van de bewijzen. Dit onfortuinlijke geval maakte weer eens duidelijk dat het inherent is aan de aard van het werk dat inlichtingen fragmentarisch, incompleet of soms gewoon onjuist zijn.” Er zijn vele redenen waarom de geheime diensten de verwachtingen van het publiek over hun werkzaamheden beter moeten managen. Zo is er een algemene behoefte aan meer transparantie bij de overheid en groeit het gevaar van complottheorieën. Is een verbeterslag op dit vlak mogelijk? I&V-diensten moeten er toch altijd naar streven hun werkmethoden en kennisniveau geheim te houden?

“In het VK hebben we sinds de Koude Oorlog forse vooruitgang geboekt. Destijds werd zelfs het bestaan van deze diensten ontkend. Er is

nu wetgeving, een toezichtscommissie van parlementariërs, ervaren rechters controleren als commissaris of men zich aan de wet houdt en er wordt openlijk geworven op websites. De hoofden van alle diensten hebben onlangs in het openbaar toespraken gehouden om het belang van hun werk voor de veiligheid van de bevolking uit te leggen. Het grote publiek is via verslagen in de media over de berechting van terroristen veel te weten gekomen over hun belangrijke werk. Er is een nieuwe scheidslijn getrokken - die ook gehandhaafd moet worden - tussen de noodzaak van geheimhouding van bronnen en methoden en het recht van het publiek te weten wat de taken van de geheime diensten zijn en welke rol zij spelen bij de nationale veiligheid.” Openbare bronnen maken een steeds groter deel uit van alle inlichtingen en er komt steeds meer openbare informatie beschikbaar. Verwacht u dat het voor diensten, die altijd op geheimhouding hebben vertrouwd, steeds moeilijker wordt hun toegevoegde waarde bij het besluitvormingsproces te legitimeren?

“Het doel van inlichtingen is de kwaliteit van de besluitvorming te verbeteren door onwetendheid te verminderen. Met het vergaren van geheime inlichtingen wordt dat doel bereikt wat betreft informatie waarvan anderen niet willen dat we ze krijgen. Onder deze anderen vallen terroristen, personen die kernwapentechnologie verspreiden, leden van criminele organisaties en drugssmokkelaars. Informatie over internationale kwesties en mogelijk vijandige staten is nog steeds nodig, maar vandaag de dag zijn het vooral de geheimen van gevaarlijke niet-statelijke actoren die gezien worden als de rechtvaardiging voor het werk van de inlichtingendiensten.”


nationale veiligheid en crisisbeheersing

Recommend Documents