nationale veiligheid en crisisbeheersing

jaargang 11 | nummer 5 | oktober 2013

Magazine

nationale veiligheid en crisisbeheersing Evaluatiecommissie Hoekstra Balanceren in het gaswinning-aardbeving dossier Veiligheid, toezicht en handhaving bij risicovolle bedrijven Evacuatie bij overstromingen en andere dreigingen

Inhoud 03 | Evaluatiecommmissie Hoekstra: Veiligheidsregio’s goed op weg 08 | Na Hoekstra: samen naar de toekomst 09 | Overpeinzingen bij Hoekstra (Menno van Duin) 10 | Balanceren in het gaswinning-aardbeving dossier 13 | Wees Alert Online: samenwerken aan digitale veiligheid 14 | Betere veiligheidsprestaties bij bedrijven, betere toezichtsprestaties bij overheid 16 | De rol van veiligheidsregio’s binnen het Brzo 18 | Odfjell: de geleerde lessen 20 | Van ‘blind’ vertrouwen naar ‘ziend’ vertrouwen 21 | Evacuatie bij dreigende overstroming 24 | Grootschalige evacuaties 27 | Jaardag Nationale Academie voor Crisisbeheersing 30 | Is de eeuwige oorlog uitgebroken? (Bob de Graaff) 32 | SAIL en Marinedagen dankzij samenwerking zonder wanklank 34 | Lessen uit crises en mini-crises 2012 36 | Mindmap biedt overzicht in crisistijd 38 | Crisisbeheersing in de cloud 40 | Sociale media : factor van invloed op onrustsituaties ? 42 | Balanceren tussen loslaten en zorgen 44 | Vergrijzing: uitdaging of kans voor (inter)nationale veiligheid? 45 | Congres “Opgeschaalde Zorg” 46 | De GHOR en de Witte Kaart voor zorgcontinuïteit en rampenbestrijding 47 | Communicatie bij milieu-incidenten 48 | USAR.NL maakt indruk in Salzburgerland

Omslagfot0: Petrochemische installaties en opslagtank in de Botlek (Rotterdam) 2

Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing oktober 2013

Het Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing is een tweemaandelijkse uitgave van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid van het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Het blad informeert, signaleert en biedt een platform aan bestuurders en professionals over beleidsontwikkeling, innovatie, uitvoering en evaluatie ten aanzien van nationale veiligheid en crisisbeheersing. De uitgever is het niet noodzakelijkerwijs eens met de inhoud van gepubliceerde bijdragen. De verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid voor de inhoud van de artikelen berust bij de auteurs.

Evaluatiecommissie Hoekstra:

Veiligheidsregio’s

goed op weg

De eerste veiligheidsregio’s zijn nu zo’n tien jaar geleden opgericht om de voorbereiding op de bestrijding van branden, rampen en crises te verbeteren. De veiligheidsregio moet ervoor zorgen dat betrokken organisaties, zoals gemeenten en hulpdiensten, effectief samenwerken tijdens een ramp of crisis. De minister van Veiligheid en Justitie heeft in mei 2012 een onafhankelijke commissie in het leven geroepen om advies uit te brengen over de werking van de Wet veiligheidsregio’s en over het brede Nederlandse stelsel van rampenbestrijding en crisisbeheersing. In september heeft de Evaluatiecommissie onder leiding van mr. Rein Jan Hoekstra haar advies uitgebracht. Naast gesprekken met vele betrokkenen heeft de commissie haar advies mede gebaseerd op de door de Inspectie Veiligheid en Justitie opgestelde Staat van de Rampenbestrijding 2013 en het wetsevaluatierapport van het WODC. Minister Opstelten heeft het rapport samen met een eerste beleidsreactie naar de Tweede Kamer gestuurd. Onderstaand een samenvatting van de bevindingen en adviezen van de Evaluatiecommissie.

Resultaten van de evaluatie In het algemeen heeft het ontwikkelen van veiligheidsregio’s een gunstig effect gehad op de kwaliteit en effectiviteit van de rampenbestrijding. De invoering van de Wet veiligheidsregio’s heeft gezorgd voor een vergroting van expertise, een versterking van operationele slagkracht en vergroting van de effectiviteit. Hoewel nog geen van de veiligheidsregio’s aan alle wettelijke minimumeisen voldoet, is het niveau waarop de veiligheidsregio’s functioneren de afgelopen jaren gestegen. Zo is de samenwerking tussen de verschillende hulpverleningsdiensten sterk verbeterd, net als de samenwerking tussen veiligheidsregio’s en andere crisispartners. De Wet veiligheidsregio’s richt zich vooral op de klassieke rampenbestrijding. Op dit gebied heeft de wet flinke verbeteringen teweeggebracht. Het effect van de wet is minder goed te zien op andere gebieden waar verbetering nodig was: een betere (aansturing van de) brandweerzorg en effectievere beheersing van crises waarmee de samenleving momenteel wordt geconfronteerd. Ook zijn de taken van de gemeente en de politie nog onvoldoende geïntegreerd in de rampenbestrijding. Multidisciplinaire samenwerking en de voorbereiding op crises laten nog altijd te wensen over; er is onder meer aandacht nodig voor bovenregionale samenwerking, regelmatig oefenen en de rol van de rijksoverheid. Uitgangspunten van de Evaluatiecommissie De Wet veiligheidsregio’s is nog geen drie jaar van kracht. Het is daarom in veel opzichten nog te vroeg om conclusies te trekken over de effecten van de wet.

Bovendien vinden er in de veiligheidsregio’s en in hun directe omgeving belangrijke wijzigingen plaats, waarvan de effecten nog niet zijn in te schatten. Voorbeelden daarvan zijn de oprichting van het Instituut Fysieke Veiligheid, de regionalisering van de brandweer en de vorming van een nationaal georganiseerde politie, waarmee het aantal regionale eenheden binnen de politieorganisatie is teruggebracht. Tegen deze achtergrond is het niet gewenst om op dit moment meer structuurwijzigingen aan te brengen dan noodzakelijk. De voorstellen die de Evaluatiecommissie doet zijn de meest noodzakelijke om structurele knelpunten weg te nemen. Het gaat om verbeteringen die niet kunnen worden opgelost in de lopende verbetertrajecten. Bij haar voorstellen heeft de Evaluatiecommissie steeds de volgende uitgangspunten voor ogen gehouden: • adequate bestrijding van een ramp of crisis vereist een optimale samenwerking tussen vele functionarissen; • goede samenwerking vergt onder andere een voorspelbare aanpak; • een ramp of crisis dient zo lokaal mogelijk te worden bestreden; • de professional moet ruimte krijgen; • het bestuurlijk gezag moet zijn verantwoordelijkheid kunnen dragen; • bij de bestrijding van rampen en crises spelen burgers, organisaties en bedrijven een belangrijke rol; • de wet dient een solide basis te scheppen voor het verwezenlijken van voorgaande vereisten.


3

Daarbij benadrukt de Evaluatiecommissie dat het primaat van de bestrijding van rampen en crises bij de operationele aanpak ligt. Optimale professionaliteit van crisisfunctionarissen is dan ook essentieel en elke veiligheidsregio moet daar in voldoende mate over beschikken. Dit vergt gedegen selectie van functionarissen op sleutelposities en periodieke evaluatie/toetsing of de benodigde kwalificaties nog altijd aanwezig zijn. Voorstellen van de Evaluatiecommissie 1. Taken van de veiligheidsregio Door de vele betekenissen van het begrip ‘veiligheidsregio’ blijkt het soms onduidelijk te zijn wat onder ‘de veiligheidsregio’ moet worden verstaan. De wet biedt ruimte voor verschillende interpretaties. Er zijn tussen de regio’s verschillen zichtbaar, bijvoorbeeld in het takenpakket, de omvang en inrichting van de organisatie en de invulling van multidisciplinaire samenwerking. De regio’s zijn vaak nog zoekende naar de grenzen van hun rol en invloed, met name op het gebied van preventie en op het gebied van toezicht. Advies Het is belangrijk om te verduidelijken wat de taken van de veiligheidsregio zijn: • de uitvoerende functie met betrekking tot daad werkelijke hulpverlening; • de expertise- en adviesrol met betrekking tot vergunningverlening en toezicht; • de regiefunctie in de afstemming tussen de vele betrokken organisaties; en • de platformfunctie voor afstemming van lokaal beleid. De veiligheidsregio verricht preventieve taken op het gebied van de brandveiligheid en de externe veiligheid van bedrijven. De afbakening van taken van verschillende instanties voor wat betreft preventie (onder meer brandveiligheid, fysieke veiligheid in de industrie, externe veiligheid, waterveiligheid en evenementen) behoeft nadere verkenning en concretisering: duidelijk moet worden welke instantie welke taak uitvoert en hoe die taken op elkaar aansluiten.

Samenstelling Evaluatiecommissie mr. R.J. Hoekstra, voorzitter (voormalig lid Raad van State) generaal b.d. D.L. Berlijn (voormalig Commandant der Strijdkrachten) prof. dr. J. de Ridder (hoogleraar bestuurskunde Rijksuniversiteit Groningen) ir. drs. H. Smits (CEO Havenbedrijf Rotterdam) prof. dr. J. de Vries (hoogleraar bestuurskunde Universiteit Leiden)

4

2. Bestuur Het bestuur van de veiligheidsregio is gebaseerd op het principe van ‘verlengd lokaal bestuur’. Dat betekent dat de deelnemende gemeenten het beleid van ‘hun’ veiligheidsregio bepalen (met inbegrip van de begroting). Aan de andere kant stelt de Wet veiligheidsregio’s (met name de daarop gebaseerde regelingen) allerlei gedetailleerde wettelijke eisen aan de taakuitvoering door de regio’s. Dit perkt de lokale zeggenschap in, wat afbreuk doet aan de democratische legitimiteit van de regio’s. Advies Handhaven van het principe van verlengd lokaal bestuur verdient nog altijd de voorkeur. Omvormen naar een andere bestuursvorm kan de bestuurlijke daadkracht vergroten, maar dit weegt niet op tegen het belang van lokale inbedding. Om de democratische legitimiteit van de veiligheidsregio’s te versterken is het wenselijk dat gemeenteraden beter inzicht verkrijgen in het functioneren van de regio. Dit kan door periodiek inzicht te krijgen in de (voortgang van de) werkzaamheden en de financiering van de veiligheidsregio. Een prestatiebegroting en een jaarrekening dienen hieraan gekoppeld te zijn. Hierdoor kan de gemeenteraad aan de burgemeester en voorzitter van de veiligheidsregio jaarlijks een steviger mandaat geven. De voorzitter van een veiligheidsregio wordt bijgestaan door de directeur van de veiligheidsregio die verantwoordelijk is voor het functioneren van de organisatie. Ook heeft deze functionaris een essentiële rol bij de organisatie van de samenwerking binnen de veiligheidsregio en tussen de veiligheidsregio en externe samenwerkingspartners. Met het oog daarop dienen de positie, taken en verantwoordelijkheden van de directeur veiligheidsregio in alle regio’s hetzelfde te zijn. Het verdient daarom overweging de essentie van de taak van de directeur wettelijk vast te leggen. Om het draagvlak voor bepaalde besluiten te vergroten, kan het nuttig zijn regionaal taakgerichte adviescommissies in te stellen bestaande uit gemeentelijke portefeuillehouders. 3. Centrale sturing op prestaties De huidige regelgeving is onsamenhangend, stuurt niet op het uiteindelijk gewenste resultaat en belemmert de professionele ontwikkeling van de betrokken organisaties. In de Wet veiligheidsregio’s, en in het bijzonder de daarop gebaseerde regelingen, wordt veel nadruk gelegd op hoe de rampenbestrijding moet zijn georganiseerd. De wet richt zich echter veel minder op wat het resultaat van die inspanningen moet zijn: een kwalitatief goede brandweerzorg, rampenbestrijding en crisisbeheersing.


Foto: Ronald Timmermans

Advies Richt de sturing vanuit centraal niveau primair op de resultaten die de veiligheidsregio’s moeten bereiken in termen van beschermingsniveaus bij calamiteiten. De prestatie die de Veiligheidsregio dient te leveren is immers een effectieve rampenbestrijding. Deze sturing wordt vormgegeven door de centrale vaststelling van een aantal zorgplichten voor elk van de taken van de veiligheidsregio, aangevuld met een aantal voorwaardelijke vereisten. Zo zou als zorgplicht kunnen worden vastgelegd het vereiste dat de veiligheidsregio alle voorbereidingen dient te treffen die nodig zijn om bij een calamiteit toereikende bevolkingszorg te verlenen. Voorwaardelijke vereisten dienen slechts opgelegd te worden voor zover de interregionale en nationale aanpak dat nodig maakt om de noodzakelijke samenwerking te vergemakkelijken. Een selectieve en weloverwogen landelijke sturing is naar het oordeel van de Evaluatiecommissie nodig op de volgende onderdelen: • samenwerking tussen veiligheidsregio’s onderling (onder andere de opschalingsstructuur en de vorming van expertregio’s); • samenwerking tussen veiligheidsregio’s en andere organisaties; • informatieen communicatievoorzieningen; • het hanteren van een kwaliteitszorgsysteem. 4. Financiering Debat en besluitvorming over de begroting en over de afweging van baten en lasten behoort tot de taak van de gemeenteraad. De discussie over de verdeling van lasten is ingewikkeld en blijkt soms tot patstellingen te leiden. Vooral sedert de invoering van de regionale brandweer staan de aangesloten gemeenten voor de vraag hoe de lasten van de veiligheidsregio over de gemeenten te verdelen.

Advies De Evaluatiecommissie is geen voorstander van een verandering in de financiering. Een andere financieringsstructuur zou weliswaar het einde van moeizame discussies kunnen betekenen, maar tevens het einde van het begrotingsrecht van de gemeente. Dat legt de bijl aan de wortel van het stelsel van verlengd lokaal bestuur. Uiteraard zal de gemeentelijke afdracht aan de veiligheidsregio toereikend moeten zijn voor het vereiste noodzakelijke niveau van veiligheid in de regio. De afweging van kosten en baten (in beleidsplan en begroting) is echter in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de raden van de aangesloten gemeenten. Om de transparantie betreffende kosten en baten te vergroten, dient de besteding van de budgetten inzichtelijker te worden. De veiligheidsregio’s zouden met een prestatiebegroting moeten werken en de planning- en controlesystematiek zou moeten worden aangescherpt. Een prestatiebegroting maakt duidelijk welke resultaten behaald moeten worden en welke gevolgen dit heeft op de inzet van middelen (allocatie). Ook de verantwoording achteraf over de bestedingen en de daarmee geleverde prestaties zou sterk verbeterd moeten worden. De Evaluatiecommissie beveelt daarnaast aan de Brede doeluitkering rampenbestrijding (BDUR) om te vormen van een lumpsumuitkering naar een gerichte bijdrage aan de veiligheidsregio’s, toegespitst op het realiseren van specifieke landelijke doelstellingen. 5. Het Veiligheidsberaad Van het Veiligheidsberaad, het landelijk overleg van de 25 voorzitters van de veiligheidsregio’s, wordt vaak verwacht dat zij zorgdragen voor de noodzakelijke uniformering van processen. Deze rol kan het beraad echter niet waarmaken, vooral als gevolg van de beperkte democratische legitimatie van de voorzitters.


5

Advies Het Veiligheidsberaad krijgt in hoofdzaak de volgende drie taken: • kennisoverdracht (uitwisselen best practices); • het maken van centrale afspraken met landelijk georganiseerde samenwerkingspartners; • het adviseren van de rijksoverheid. Deze taken worden in de wet vastgelegd. Ook dient de wet te bepalen dat het beraad besluit met meerderheid van stemmen. 6. Schaalgrootte Er zijn 25 veiligheidsregio’s in Nederland, een weerspiegeling van het aantal politieregio’s dat bestond toen de Wet veiligheidsregio’s in werking trad. Nu de politie is omgevormd naar een organisatie met tien regionale eenheden, is er discussie over het aantal veiligheidsregio’s. Is 25 nog wel het optimale aantal? Advies Een organisatie van niet 25, maar tien veiligheidsregio’s is niet automatisch de beste vorm voor een optimale brandweerzorg, rampenbestrijding en crisisbeheersing. Er moet voor worden gewaakt dat de leiding tijdens een calamiteit te ver verwijderd raakt van de plaats/bron waar deze plaatsvindt. Wel verdient het aanbeveling om na te gaan of alle regio’s van voldoende omvang en gewicht zijn om hun taken te kunnen uitvoeren. Waar dat niet zo is, kunnen de betreffende regio’s zelf het initiatief nemen tot schaalvergroting. Ook beveelt de Evaluatiecommissie aan dat de veiligheidsregio’s afspraken maken over samengaan of samenwerking om te kunnen beschikken over functionarissen die voldoende ervaren zijn om rampen en crises adequaat te kunnen aanpakken. De Evaluatiecommissie adviseert de minister van Veiligheid en Justitie, de veiligheidsregio’s uit te nodigen om te rapporteren over de mogelijkheden van intensievere samenwerking of fusie. De omvang van de veiligheidsregio’s dient zoveel mogelijk congruent te zijn met de aard van de veiligheidsproblematiek in de regio, en mag de territoriale buitengrenzen van de regionale politie-eenheid niet overschrijden. 7. Samenwerking In de afgelopen jaren hebben de veiligheidsregio’s grote stappen gezet op het gebied van samenwerking bij het bestrijden van rampen en crises. Toch is die samenwerking nog niet optimaal. Op dit ogenblik is de ontwikkeling van de veiligheidsregio te zeer verweven met de ontwikkeling van de brandweer. Er is meer aandacht nodig voor multidisciplinaire samenwerking met de andere hulpverleningsdiensten en externe partners. Ook vindt de samenwerking en kennisuitwisseling 1

6

tussen veiligheidsregio’s onderling te weinig plaats. In de praktijk blijkt ook de bovenregionale samenwerking complex, met name die tussen de regionale organisatie en de crisisstructuur van de rijksoverheid. De regievoering en de afstemming tussen centrale en decentrale overheden zijn niet op orde. In de Wet veiligheidsregio’s ontbreekt het aan maatregelen die de bestuurlijke aansturing en verantwoordelijkheden beschrijven bij regio-overstijgende rampen of crises. Dit leidt tot grote risico’s in het functioneren van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Advies Waar dit voor een effectieve en efficiënte samenwerking in de responsfase noodzakelijk is, moet landelijke uniformiteit en standaardisatie worden gerealiseerd. Eenheid en helderheid moet het uitgangspunt zijn bij de volgende kritische processen: organisatie, alarmering, opschaling, crisiscommunicatie en informatiemanagement. De Evaluatiecommissie ondersteunt dan ook grotendeels de aanbevelingen uit het rapport Eenheid in verscheidenheid1 over bovenregionale samenwerking en beveelt aan deze verbetervoorstellen waar nodig ook wettelijk te verankeren. Hoewel de wet verscheidenheid toestaat, is uniformiteit een belangrijke voorwaarde voor samenwerking. Het rapport Eenheid in verscheidenheid onderkent dat ook. De minister van Veiligheid en Justitie kan door middel van landelijke doelstellingen die uniformiteit voorschrijven. Tot nu toe is daar geen gebruik van gemaakt. De Evaluatiecommissie adviseert dat de minister actiever van dit instrument gebruik maakt. Binnen de veiligheidsregio’s is het daarnaast nodig om over te gaan op een meer multidisciplinaire en intersectorale samenwerking. Dit is een noodzakelijke voorwaarde om beter op crises voorbereid te zijn. De directeur van de veiligheidsregio heeft een essentiële rol bij de organisatie van deze samenwerking. 8. Meldkamer De regionale meldkamer is een spil in de rampenbestrijding. Op dit moment vinden er belangrijke veranderingen plaats in de organisatie van de meldkamers. Er komt één landelijke meldkamerorganisatie met tien meldkamers in de tien regio’s van de Nationale Politie. Nu de sturing op de meldkamer op landelijk niveau komt te liggen, is een goede aansluiting van de landelijke meldkamerorganisatie met de processen van de veiligheidsregio van groot belang. Een kwalitatief goede bemensing vanuit de betrokken diensten en aansluiting op de multidisciplinaire processen binnen de regio’s is cruciaal voor de ontwikkeling van een landelijke meldkamerorganisatie.

Uitwerking van het advies van de Bestuurlijke Werkgroep Bovenregionale Samenwerking (Veiligheidsberaad en Ministerie van Veiligheid en Justitie, maart 2013).


Advies Deze veranderingen vergen sturing door de minister van Veiligheid en Justitie. Ook moet er duidelijkheid komen over de verhouding tussen de diverse verantwoordelijken voor de nieuwe meldkamerorganisatie (minister, besturen veiligheidsregio’s, regionale ambulancevoorzieningen). Van groot belang is eveneens dat de technologie van het meldkamersysteem en die van applicaties die zeer direct aansluiten op de meldkamerfunctie, zoals het Landelijk Crisismanagement Systeem (LCMS), in handen zijn van één eigenaar. Die kan dan zorgen voor een optimale werking van de techniek. 9. Opschaling Om permanente duidelijkheid te bieden over de ernst van een zich voordoende calamiteit en de daarbij behorende verantwoordelijkheden, wordt een opschalingsmodel – zoals nu van lokaal tot nationaal gebeurt in de vorm van het zogenoemde GRIPopschalingssysteem2 – gehanteerd. Advies De GRIP-structuur moet niet rigide worden toegepast. Faciliteiten van de rijksoverheid en de veiligheidsregio, zoals die op het gebied van crisiscommunicatie, moeten beschikbaar kunnen komen voor gemeenten en (andere) veiligheidsregio’s, ook als zich (nog) geen situatie voordoet van bovenlokale of bovenregionale betekenis. 10. Crisisorganisatie Een knelpunt in de crisisbeheersing is dat er nog te weinig uniformiteit bestaat, ook binnen de rijksoverheid, wat betreft het gebruik van definities en werkwijzen. Dit werkt verwarring in de hand bij het bepalen van het bestuursniveau dat de leiding heeft over de aanpak. Advies Het moet altijd duidelijk zijn in welke situatie betrokken organisaties een rol hebben en welke autoriteit de bestuurlijke leiding heeft. Het zal de duidelijkheid ten goede komen als een strikter onderscheid wordt gehanteerd tussen een crisis en een ramp. Ook als het opschalingsniveau geen optreden van de rijksoverheid vereist, moeten rijk en veiligheidsregio andere overheden ondersteunen. Bijvoorbeeld door expertise en middelen ter beschikking te stellen. Ministeries moeten tijdens een ramp of crisis te allen tijde een goede informatiepositie hebben. Het Nationaal Crisis Centrum (NCC) dient ervoor te zorgen dat informatie tijdig beschikbaar is en wordt gebruikt in de crisisaanpak. Ook de regio moet bij het NCC terecht kunnen voor ondersteuning en advies. 2

Een rijksheer is een speciaal aangewezen functionaris die een belangrijke verbinding vormt tussen rijk en regio. In het (informatie)verkeer tussen de rijksoverheid en de decentrale overheden kan de rijksheer een nuttige rol spelen, mits hij effectief wordt aangestuurd vanuit de rijksoverheid. De Evaluatiecommissie adviseert het aantal thans bestaande rijksheren te beperken tot terreinen waarin de rijksheer een zinvolle functie kan vervullen. 11. Toezicht Het toezicht op de prestaties van de veiligheidsregio’s en andere organisaties die een rol hebben bij de rampenbestrijding of crisisbeheersing, kan effectiever. Advies De minister van Veiligheid en Justitie moet beschikken over een solide toezichtsysteem en over interventiebevoegdheden, voor het geval regionale besturen achterblijven bij de wettelijke prestatienormen en de landelijk vastgestelde doelstellingen. De Evaluatiecommissie adviseert de commissaris van de Koning beter in te zetten voor het verbeteren van de prestaties van de veiligheidsregio’s en hun samenwerkingspartners. De commissaris van de Koning heeft regelmatig contact met de veiligheidsregio’s en heeft doorgaans snel zicht op eventueel achterblijvende prestaties. Ook kan hij zijn bestuurlijke invloed aanwenden om verbeteringen door te voeren. Met de door de Evaluatiecommissie voorgestelde omzetting naar resultaatsnormen, krijgt ook het toezicht een ander karakter: de Inspectie dient zich te richten op kwalitatieve toetsing van plannen en risicoanalyses. Daarbij kan de Inspectie rekening houden met de regiospecifieke kenmerken. Het verdient voorts aanbeveling dat de Inspectie met een handhavingsstrategie gaat werken. Een effectieve handhavingsstrategie is gebaseerd op het principe van de toezichtsladder: fasen van toenemende intensivering van toezicht gepaard met verschillende interventies. Het hanteren van een toezichtsladder is alleen dan geloofwaardig, als ook de dreiging met de uiteindelijke sanctie, de aanwijzing, geloofwaardig is. De aanwijzing dient daarom een reëel instrument in het verkeer tussen de minister en de veiligheidsregio te zijn. Overigens verdient het aanbeveling dat de Inspectie niet alleen de minister en de commissarissen van de Koning, maar ook de gemeenteraden steeds over zijn bevindingen informeert. Deze bevindingen kunnen belangrijke informatie zijn voor het verantwoordingsdebat dat in de gemeenteraad gevoerd dient te worden.

De Gecoördineerde Regionale Incidentbestrijdingsprocedure (GRIP) bestaat sinds kort uit zes niveaus oplopend van lokaal (1 tot en met 3), via regionaal (4) en bovenregionaal (5), tot nationaal (6).


7

Hannelore Slock, directie Weerbaarheidsverhoging, NCTV

Na Hoekstra: samen naar de toekomst Minister Opstelten van Veiligheid en Justitie is verheugd met de algemene conclusie van de Evaluatiecommissie onder leiding van de heer Hoekstra, dat de huidige regelgeving een gunstig effect heeft gehad op de kwaliteit en effectiviteit van de rampenbestrijding. Hij heeft veel waardering voor de inspanningen die de afgelopen jaren door de medewerkers en de besturen van de veiligheidsregio’s en haar samenwerkingspartners zijn geleverd om te komen tot deze prestatieverbetering.

De minister onderkent net als de Evaluatiecommissie, dat de Wet veiligheidsregio’s relatief kort van kracht is. Dit heeft onder andere tot gevolg dat aan sommige bepalingen uit de wet slechts eenmaal uitvoering is gegeven. Ook is de beleidscyclus nog niet geheel doorlopen. Daarnaast professionaliseren veiligheidsregio’s zich voortdurend. Zij bevinden zich in een uiterst complexe omgeving, waarin de ontwikkelingen elkaar in een hoog tempo opvolgen, zoals de volledige regionalisering van de brandweer, de oprichting van het Instituut Fysieke Veiligheid, de komst van de nationale politie en de inwerkingtreding van de Wet publieke gezondheid. Ook zijn diverse (externe) ontwikkelingen in gang gezet die een belangrijke bijdrage (gaan) leveren aan de verdere professionalisering en versterking van de hulpverlening. Het gaat dan onder andere om het verbeteren van de bovenregionale samenwerking tussen de veiligheidsregio’s onderling en tussen het Rijk en de veiligheidsregio’s en het functioneren van de nationale crisis-

8

structuur. Tot slot kan in het kader van de hulpverlening en de ontwikkeling van de veiligheidsregio’s het belangrijke en separate traject om te komen tot één meldkamerorganisatie met maximaal tien locaties niet onvermeld blijven. De minister onderschrijft het uitgangspunt van de Evaluatiecommissie om voort te bouwen op het bereikte resultaat en het stevige fundament dat is gelegd. Er zullen slechts veranderingen worden aangebracht, die structurele knelpunten weg nemen. Een wijziging van het stelsel en daarvoor benodigde wetswijzigingen zijn niet noodzakelijk. De veiligheidsregio’s blijven gebaseerd op het uitgangspunt van verlengd lokaal bestuur. De financiering van de veiligheidsregio’s door gemeenten enerzijds en de Brede Doeluitkering Rampenbestrijding anderzijds blijft ook ongewijzigd. Ook ziet de minister geen aanleiding om op dit moment zelf wijzigingen in de schaalgrootte van de veiligheidsregio’s te initiëren.

De Staat van de rampenbestrijding 2013 van de Inspectie Veiligheid en Justitie en het wetsevaluatierapport van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum laten zien dat verbeteringen nog mogelijk en noodzakelijk zijn. Zoals versterking van de professionaliteit en de samenwerking tussen betrokken hulpverleningsdiensten. De minister is van plan geconstateerde knelpunten in de lagere regelgeving aan te passen of praktisch op te lossen. Hij vindt het van groot belang dat verbetervoorstellen op draagvlak van de besturen van de veiligheidsregio’s kunnen rekenen, en van de professionals in het veld. Daarom voert hij overleg met het Veiligheidsberaad en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Doel van het overleg is te komen tot een gezamenlijke ‘Voorwaartse agenda’. Dit najaar stuurt hij de Tweede Kamer een inhoudelijke reactie op het advies van de Evaluatiecommissie.


Column

Overpeinzingen bij

Hoekstra

Menno van Duin, lector Crisisbeheersing (Instituut Fysieke Veiligheid/Politieacademie), bijzonder lector Regie van Veiligheid (Hogeschool Utrecht i.s.m. de Veiligheidsregio Utrecht)

Elders in dit nummer is uitgebreid op de inhoud van het rapport van de commissie Hoekstra ingegaan. Hier volgt een viertal stellingen over rampen crisismanagement, die ik gebruik als leidraad om naar dit rapport te kijken.

werkt en de oefenpraktijk waardevol is geweest, is een tweede. Met crisisplanning alleen is men in ieder geval nog niet verzekerd van een vlekkeloos crisismanagement. Ira Helsloot spreekt dan over de symboliek van planvorming.

1. Crisismanagement is iets (heel) anders dan crisisplanning! 2. Wat je zelden doet, doe je zelden goed! 3. Rampmanagement is primair informatieen netwerkmanagement! 4. Burgers doen het meestal niet slecht bij rampen en redden veelal zichzelf en dierbaren in hun omgeving!

Die paar rimpelingen van de afgelopen jaren (Haren, Moerdijk) in het voor het overige rampvrije Nederland lijken dit te onderschrijven (zie het matige optreden van politie in Haren en de brandweer bij Moerdijk en van de leidinggevenden en bestuurders in beide casus). Voor alle betrokkenen, operationeel en bestuurlijk, was het ook zo’n beetje de eerste keer. Ik weet zeker dat ‘de eerste keer’ bij een forse ramp of crisis een veelheid aan zwakten (in optreden, informatie-uitwisseling, coördinatie) te zien geeft. Of dat vreemd is? Nee. Wat men zelden doet, gaat zelden goed.

De meeste lezers zullen het redelijk eens zijn met deze uitgangspunten. Toch zijn deze mijns inziens onvoldoende te herkennen in de aanpak en observaties van de commissie Hoekstra. De commissie constateert dat flinke stappen zijn gemaakt, maar dat er nog wel verbetering denkbaar is. Daarvoor geeft men een aantal suggesties. De commissie heeft zich vooral gebaseerd op de plannen van de veiligheidsregio’s en op observaties van met name de Inspectie Veiligheid en Justitie en enkele andere evaluaties (allemaal afkomstig uit de kokers van de rijksoverheid). Zwaartepunt ligt daarbij logischerwijs bij thema’s als planvorming en oefenen. Of dat nu betekent dat het ten tijde van een forse crisis allemaal

Nu al zien wij bij kleinere (mini-crises) en grotere incidenten dat het optreden vaak met horten en stoten gaat. Wie heeft de leiding? Wiens probleem is het eigenlijk? Zitten wel de juiste mensen aan tafel? Maken we de casus - in zo’n ROT - niet veel te operationeel en nemen we niet een aapje op de schouder dat feitelijk elders ligt (bij een waterschap, een woningbouwcorporatie of een school- of ziekenhuisbestuur)? Het netwerk kennen en als bestuurder goed binnen het netwerk opereren, is de kern van

goed crisismanagement. Niet zozeer beslissen maar bemiddelen, monitoren en belangen afwegen zijn kernprocessen voor een burgemeester. ‘Sensemaking’, het duiden van de gebeurtenissen, is zo’n ander kernproces dat (ook in de voorbereiding) veel meer aandacht behoeft dan tot nog toe gebeurt. Wij overschatten de rol van operationele diensten bij rampen en crises en onderschatten de waarde van goede informatieen communicatieprocessen en van de (zelf ) redzaamheid van burgers. Als zich straks een ramp of crisis voordoet, vertrouw ik juist op de redzaamheid van de direct en indirect getroffenen en ook op de veerkracht van de organisaties en instellingen die in zo’n situatie vooral naar bevind van zaken zullen handelen. Iedereen zal zijn of haar stinkende best doen (met of zonder pieper). Dan zal blijken dat de praktijk een geheel ander ‘métier’ is dan de plannen en regelgeving toetsende evaluaties op grond waarvan de commissie Hoekstra vooral gevaren is. Het onderliggende rapport van AEF/WODC biedt hier en daar iets meer inzicht in achterliggende problemen en discussies die thans gevoerd (zouden moeten) worden. Met rapporten als dat van de commissie Hoekstra creëren wij een papieren werkelijkheid die geldig blijft tot zich een echte ramp voordoet.


9

Marjolein B.A. van Asselt, raadslid Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) en hoogleraar Risk governance, Universiteit Maastricht Anna Q. Herngreen, stagiaire WRR en student filosofie, Rijksuniversiteit Groningen

Balanceren in het

gaswinning-aardbeving dossier De aardbevingen in Groningen krijgen landelijke aandacht. Hoe moeten we omgaan met deze risico’s en incidenten? Hoe moeten voordelen en nadelen van gaswinning worden afgewogen? Wie draagt welke schade? Deze vragen stonden ook centraal in het WRR-rapport Evenwichtskunst: Over de verdeling van verantwoordelijkheid voor fysieke veiligheid. Wat heeft dit WRR-advies te bieden voor het gaswinning-aardbevingsdossier? Het helpt om het dossier beter te doorzien en politiek-bestuurlijke ontwikkelingen te duiden. Op grond daarvan waarschuwen wij o.a. dat risicocompensatie (gerelateerd aan waardedaling huizen) een stap in de verkeerde richting is.

Risico en onzekerheid Wat is de aard van het vraagstuk? In Evenwichtskunst maakten we onderscheid tussen risico’s en onzekerheden. Risico’s zijn calculeerbare veiligheidsproblemen, omdat de aard en omvang van het potentiële gevaar voldoende bekend en onbetwist zijn. Bij de Groningse aardbevingen betwist niemand dat gaswinning daar de

KNMI meet aardschokken Groningen

10

(belangrijkste) oorzaak van is. Dus er is geen onzekerheid in de meest fundamentele zin. Tegelijkertijd zijn er wel onzekerheden over de frequentie en de intensiteit van dat risico. Daartoe zijn de nodige onderzoeken uitgezet. Dat is het gangbare verloop van een dossier dat als risicovraagstuk te boek komt te staan: wetenschappers worden gevraagd het risico te analyseren in de hoop dat daarmee de discussie beslecht kan worden. Die hoop is waarschijnlijk ijdel: de causale relatie staat voldoende vast, maar de meningen over wat normatief wel en niet acceptabel is lopen uiteen. Economische Zaken zet vooralsnog in op wetenschappelijk onderzoek om onzekerheid te reduceren, maar ook de waardeconflicten verdienen (politieke) aandacht. Onrechtvaardigheidvraag Omgaan met risico’s wordt vaak voorgesteld als een kwestie van kansberekening. Dat is te kort door de bocht. In Evenwichtskunst werden de sociaalpsychologische kenmerken van gevaar benadrukt. Die wegen mee in de maatschappelijke acceptatie van risicovolle activiteiten. Wie goed luistert naar de Groningse bevolking hoort naast angst om lijf, naasten en bezittingen, ook klachten over onrechtvaardigheid: “Wij zitten op de wind en toch kost het ons geld” (Volkskrant 29-1-2013). De gaswinning heeft sinds de ontdekking in 1959 miljarden opgeleverd, maar de regio lijdt onder krimp en hoge werkloosheid. De recente aardbevingen lijken de beruchte druppel, waardoor het ‘Groningen=wingewest’-gevoel nu luid en duidelijk klinkt. Deze onrechtvaardigheidvraag verdient serieuze aandacht. Anders is een discussie over het omgaan met aardbevingsrisico’s bij voorbaat tot mislukken gedoemd. Dat is herkend: investeringen in leefbaarheid en regionale ontwikkeling staan hoog op de politieke agenda. Groningse bestuurders hebben het momentum en de begrijpelijke onvrede onder hun bevolking benut en Den Haag speelt daar tot dusverre adequaat op in. Dat is een stap in de goede richting. Maar daarbij hoort ook de erkenning dat potentiële getroffenen serieus genomen moeten worden in besluitvorming over de toekomst van gaswinning.


Vervlechten van goede en kwade kansen In Evenwichtskunst hebben we benadrukt dat besluitvorming over risico’s een zorgvuldige afweging van goede en kwade kansen vergt: van winst en verlies, van vooren nadelen, van nut en noodzaak. Vaak worden goede en kwade kansen echter op andere tijden, op andere plaatsen, in andere arena’s, met andere partijen en op andere manieren geagendeerd en besproken. We waarschuwden dat dossiers hierdoor gemakkelijk kunnen polariseren (blind enthousiasme versus fixatie op gevaar). Wij pleitten voor het ‘vervlechten van goede en kwade kansen’, waarmee we doelden op de noodzaak van politiek-bestuurlijke trajecten gericht op symmetrische afweging. Ook in het gaswinning-aardbevingdossier zijn goede en kwade kansen ontvlochten geraakt. Er ligt nu een buitenkans die historisch gegroeide ‘fout’ te repareren door een fundamentele discussie te entameren over de toekomst van de gaswinning of eigenlijk de Nederlandse energievoorziening. De overheid heeft immers 16% duurzame energie in 2020 en een volledig duurzame energievoorziening in 2050 als beleidsdoel. In zo’n discussie moet recht gedaan worden aan zowel de nadelen als de waarde van energie voor de samenleving. Diverse politieke partijen hebben naar aanleiding van de aardbevingen voor zo’n discussie gepleit. Vooralsnog lijkt het kabinet daar niet op in te willen gaan. De vraag is of dat verstandig is. Zonder de bereidheid de goede en kwade kansen opnieuw af te wegen kunnen investeringen in leefbaarheid en regionale ontwikkeling beschouwd worden als een ‘zoenoffer’. Door geld te geven, maar het beleid niet ter discussie te stellen, kunnen burgers in hun onrechtvaardigheidsgevoel bevestigd worden: er wordt erkend dat er iets mis is, maar er wordt niet echt iets aan gedaan. Elke aardbeving is dan olie op het vuur. Burgers zijn bereid risico’s te accepteren, maar zij willen dat kwade en goede kansen eerlijk worden gewogen. Natuurlijk is het moeilijk om in tijden van schaarste de gas-geldbron ter discussie te stellen, maar het is wel noodzakelijk. Wij pleiten niet voor het dichtdraaien van de gaskraan, maar voor een fundamentele discussie over de goede en kwade kansen van gaswinning, zodat de Nederlandse samenleving en haar overheid de kans krijgen om 54 jaar na de ontdekking van de gasbel in Slochteren opnieuw – en met de kennis van nu – een afweging te maken. Wij hopen dat de tijd die gemoeid is met het doen van onderzoek gebruikt wordt om een nuchtere, strategische discussie over de toekomst van de energievoorziening voor te bereiden. Dat serieuze scenario’s worden uitgewerkt die het zorgvuldig afwegen van de goede en kwade kansen mogelijk maken, waarmee een basis wordt gelegd voor een lange-termijn strategie waarvoor draagvlak is – ook, maar niet alleen, in Groningen.

Het vervlechten van goede en kwade kansen heeft ook consequenties voor de vormgeving van het beleidsproces. Vanuit de Haagse logica is het begrijpelijk dat de minister van Economische Zaken dossierhouder is, maar dat wekt gemakkelijk de indruk dat economische belangen voorop staan. Het zou goed zijn het dossierhouderschap te ‘interdepartementaliseren’ en de verantwoordelijkheid (meer) te delen met o.a. Infrastructuur en Milieu, Veiligheid en Justitie, en Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Dan is duidelijker dat in dit dossier de goede én de kwade kansen de aandacht krijgen die ze verdienen. Onverplichte nadeelcompensatie De krantenkoppen na het Groningse bezoek van minister Kamp (juni) gingen niet of nauwelijks over de aangekondigde investeringen in preventie, leefbaarheid en regionale ontwikkeling. En ook niet over de noodzaak van een fundamentele herweging van goede en kwade kansen. De kranten kopten over (vermeende) waardedaling van huizen en de ‘noodzaak’ Groningse burgers daarvoor te compenseren. Overal in Nederland dalen huizenprijzen door de economische crisis. Wat is er aan de hand? In de Tweede Kamer (7 en 14 februari) ontstond het idee dat voor huiseigenaren in het aardbevingsgebied iets gedaan moest worden. Parlementariërs spraken in de Kamer en op twitter over verhuisregelingen, uitkoopregelingen, mogelijkheden van verkoop en terughuur, etc. Hoewel minister Kamp terecht waarschuwde voor precedenteffecten en de nadelige gevolgen van uitkoop in een krimpregio, stelde hij toch er iets mee te moeten. Hij zette een onderzoek uit. Dat is intussen verschenen en daarin wordt gesteld dat de aardbevingen niet tot verdere waardedaling hebben geleid. Omdat dit niet spoort met de beleving van de bewoners, beloofde de minister waardedaling te blijven monitoren. Met deze route heeft het kabinet al bijna toegezegd waardedaling te ‘compenseren’ mochten daar aanwijzingen voor komen. De discussie gaat over wat wij in Evenwichtskunst aanduiden als ‘onverplichte nadeelcompensatie’. De overheid kiest ervoor om met publieke middelen mee te betalen aan schade. Wij constateerden dat ad-hoc beleid de boventoon voert en dat de diverse regelingen sterk verschillen wat betreft de gedekte schadeposten, de hoogte van de tegemoetkoming, de kring van gerechtigden en de wijze van financieren. Wij waarschuwden dat genereuze gebaren bedrijven, verzekeraars, kredietverstrekkers en burgers niet stimuleren om eigen verantwoordelijkheid te nemen, zelf voorzieningen te treffen en de goede en kwade kansen van hun eigen keuzes serieus af te wegen. Ons advies luidde dan ook “een visie met uitgangspunten te ontwikkelen voor onverplichte nadeelcompensatie, zodat de overheid (..) niet meteen


11

hoeft te zwichten voor de roep om (..) compensatie. (..) Om te voorkomen dat dan elke keer opnieuw het wiel wordt uitgevonden met alle perverse effecten van dien” (p. 70). Dat advies is opgepakt. Er is een interdepartementale werkgroep (Werkgroep Handreiking onverplichte tegemoetkomingen) bezig om uitgangspunten te formuleren voor onverplichte nadeelcompensatie. Dat is een stap in de goede richting. Risicocompensatie: een riskant precedent Compensatie voor waardedaling is een riskant precedent. In Evenwichtskunst hebben we bepleit ‘schadevoorziening’ als vertrekpunt te nemen voor het organiseren van verantwoordelijkheid voor veiligheid. Van een evenwichtige verantwoordelijkheidsverdeling is sprake als alle partijen voldoende geprikkeld worden schade te voorkomen, te beperken en af te dekken. Wat betreft het afdekken van geleden schade is er een ruimhartige schadevoorziening. Alle geleden schade wordt vergoed door de NAM, ook in twijfelgevallen. Hierop ziet een ombudsman toe. Daarnaast is preventiebudget beschikbaar gesteld om de Groningse bevolking te stimuleren toekomstige schade te beperken. Dat zijn logische inspanningen van de Rijksoverheid. Lokale overheden kunnen vanwege veiligheidsrisico’s bepaalde percelen onbewoonbaar verklaren of de bestemming veranderen, waardoor uitkoop mogelijk wordt. Daarmee kunnen lokale overheden de schrijnende gevallen helpen, die nu steevast de krant halen, maar die niet representatief zijn. Dat is echter geen zaak voor de nationale overheid en geen aanleiding voor nieuw beleid. Natuurlijk is het ontzettend vervelend voor huiseigenaren dat huizenprijzen (kunnen) dalen, maar het aardbevingsdossier is niet uniek. Ook elders stralen veiligheidsrisico’s in negatieve zin af op de aantrekkelijkheid van de woonomgeving. Neem gebieden met hoge kans op overstromingen of Rijnmond waar risico’s accumuleren. De

12

overheid kan vinden dat ze huizenbezitters daarvoor tegemoet wil komen, wat wij in het kader van een evenwichtige verantwoordelijkheidsverdeling ernstig ontraden, maar dat is dan sowieso niet iets dat in dit dossier moet worden opgepakt. Het probleem is dat met zo’n compensatie voor waardedaling het idee van onverplichte nadeelcompensatie nog verder wordt opgerekt. Risico en schade gaan hier door elkaar lopen. Tot nu toe was de wirwar van tegemoetkomingen beperkt tot daadwerkelijke schade, maar nu zou het in feite om ‘risicocompensatie’ gaan. Daarmee geeft de overheid volgens ons de verkeerde boodschap af. Empathie is een belangrijke kwaliteit van politici. Wij vinden dat de overheid de gevoelens van onrechtvaardigheid serieus moet nemen en het moet aandurven om de goede en kwade kansen van gaswinning opnieuw af te wegen. Toch zou het verstandig zijn de druk tot compensatie voor waardedaling met rechte rug te trotseren. Dan kan het Kabinet beter elke inwoner van Groningen een ‘gaswinning-aardbevingsdouceurtje’ geven, als ze met een financiële bijdrage voor individuen een gebaar wil maken. Maar dan is er tenminste geen riskant precedent geschapen die de discussie en beleidsvorming over onverplichte nadeelcompensatie weer de verkeerde kant op duwt. Strategisch dossier Het gaswinning-aardbeving-dossier is complex en wij doen daar in deze bijdrage maar beperkt recht aan. Wij willen graag onderstrepen dat het een kritische casus is in het werkenderweg ontwikkelen van een Rijksbrede strategie voor fysieke veiligheid. We hopen dat dit besef niet leidt tot verlamming, maar dat deze reflectie ervaren wordt als steun in de rug die behulpzaam is om in dit dossier evenwichtskunst te beoefenen. Er ligt hier een geweldige kans om de toon te zetten voor een nieuwe richting in het fysieke veiligheidsbeleid. En wij hopen dat die kans niet wordt gemist.


Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid

Wees Alert Online:

samen werken aan digitale veiligheid beschermt ons allemaal Een goed functionerende digitale samenleving kan niet zonder goede beveiliging van het internet: Cyber Security. ICT is in onze samenleving als vanzelfsprekend ingebed in bijna alles wat we doen. Wanneer vitale bedrijven en overheden hun Cyber Security niet op orde hebben kan onze concurrentiepositie, onze privacy, de nationale veiligheid en ons dagelijkse leven in het gedrang komen.

Campagneweek Nog een paar weken en de campagne Alert Online gaat van start: 28 oktober tot en met 5 november 2013. Tijdens deze campagne trekken publieke- en private partners uit het hele land samen op met de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) om de aandacht voor digitale veiligheid te vergroten. Dit jaar is het campagnethema ‘Smart Security’. Wanneer is security smart? Hoe ziet dat eruit? Idee is dat elke partij vanuit zijn eigen kracht anticipeert op de ontwikkelingen die gaande zijn in de digitale wereld. Om daarmee samen de kansen die de ontwikkelingen in Cyber Security ons bieden niet alleen te identificeren maar ook daadwerkelijk te pakken. Smart Design Kansen benutten kun je door digitale veiligheid als een basisvoorwaarde op te nemen bij het ontwerpen van hard- of software en integraal onderdeel te maken van je informatiebeveiliging- en privacy beleid. Zorg dat al in een vroeg stadium bij apps en mobile devices of andere ICT-oplossingen hierover nagedacht wordt. Ofwel, Smart Designs: slimme ontwerpen en oplossingen die de Cyber Security vergroten. Een voorbeeld hiervan is een smartphone die al door een opt-in keuze rekening houdt met gebruikersvoorkeuren als ‘locatie delen’ of ‘gebruikersinformatie automatisch verzenden’. Smart Cities Wanneer we deze losse oplossingen en losstaande ontwerpen, infrastructuren en

systemen op een slimme en veilige manier aan elkaar verbinden ontstaan er Smart Cities. Bijvoorbeeld een gemeente die voor alle inwoners een netwerk met glasvezelverbindingen realiseert of een netwerk van gratis en beveiligde WIFI-hotspots aanlegt. Zo kunnen burgers, bedrijven en overheden juist wel de kansen benutten en worden zij minder kwetsbaar voor cyberdreigingen. Smart Coalitions Het versterken van de Cyber Security door het verbinden van slimme oplossingen, systemen en infrastructuren lukt beter wanneer bedrijven, overheden en vitale sectoren hun krachten bundelen. Samenwerken en kennis delen; Smart Coalitions, het derde perspectief op Smart Security. Een voorbeeld hiervan is het initiatief Abuse Internet Exchange. Een samenwerkingsvorm van internet service providers om de krachten te bundelen in de strijd tegen spam en botnets om daarmee het aantal besmette computers van hun klanten te verminderen. Alert Online bundelt de krachten Ruim 50 bedrijven en organisaties (en onderdelen van de overheidsorganisaties) hebben zich aangesloten om samen een impuls te geven aan het belang van Cyber Security in Nederland. Shell, KPN, ministerie van Defensie, ministerie van Buitenlandse zaken, Havenbedrijf Rotterdam, taskforce BID, Nationale Politie, NFI, ENCS, Surf, Federatie Elektrotechniek, gemeente Oss, Nederland ICT, TNO en nog veel meer partners doen mee. Zij organiseren tijdens de campagneperiode een activiteit voor hun

eigen medewerkers, voor het grote publiek of voor hun samenwerkingspartners om kennis te delen en de cyber ‘awareness’ te vergroten. Nederland hoort bij de landen met de meeste internetaansluitingen, het snelste internet en de meeste internetbankierende mensen. Dat geeft Nederland een voorsprong en biedt kansen voor innovatie, een hogere arbeidsproductiviteit en economische groei. Maar dat betekent ook dat iedereen zich bewust moet zijn van gevaren, risico’s maar nog belangrijker de kansen die er zijn. Door gezamenlijk op te trekken, krachten te bundelen en ervaringen te delen, kunnen slimme, effectieve maatregelen worden getroffen om zo de digitale veiligheid te versterken. Lees meer op de vernieuwde campagnesite www.alertonline.nl en volg de Twitterfeed.


13

Peter Torbijn, directeur Veiligheid en Risico’s, Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Betere veiligheidsprestaties bij de bedrijven,

betere toezichtprestaties bij de overheid

De Veiligheidsregio’s hebben een zeer belangrijke taak binnen het complexe Brzo-werkveld waar veel partijen betrokken zijn en expertise een vereiste is. De casus Odfjell, maar eerder ook de brand bij Chemie Pack, heeft het belang van deze taak meer dan duidelijk gemaakt. Uiteraard zijn bedrijven als eerste verantwoordelijk voor de veiligheid binnen de inrichting. Als gevolg van de casus Odfjell zal de discussie de komende jaren gaan over hoe ver deze verantwoordelijkheid strekt.

Op 3 september jl. heeft het kabinet haar reactie op het rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) en het advies van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) over de Odfjell terminal in Rotterdam naar de Tweede Kamer gestuurd. Zoals we nu allen weten was bij Odfjell Rotterdam sprake van een langdurig onbeheerste veiligheidssituatie waardoor werknemers en de omgeving een verhoogd risico liepen. De kabinetsreactie omvat een omvangrijk pakket maatregelen om dergelijke situaties in de toekomst te voorkomen. Voor alle duidelijkheid, en dat komt ook tot uiting in de maatregelen zelf: de kabinetsreactie is een gezamenlijk product van meerdere ministeries, omdat het veiligheidsvraagstuk zich uitstrekt over arbeidsveiligheid (Sociale Zaken en Werkgelegenheid), branden rampenbestrijding (Veiligheid en Justitie) en omgevingsveiligheid (Infrastructuur en Milieu), waarbij de laatste coördinerend is voor het gehele stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving bij Brzo-bedrijven1. Doel van de maatregelen is om verbetering in de veiligheidsprestaties van de Brzobedrijven te bereiken. Dat bestaat uit een overheidsgedeelte, met name gericht op de verbetering in de uitvoering van de vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH-taken) en een bedrijfsgedeelte, waarbij het bedrijfsleven op andere wijze dan via VTH wordt gestimuleerd veiligheidsprestaties te verbeteren. 1

14

Ik ga in op een aantal actiepunten uit de kabinetsreactie. Allereerst de primaire verantwoordelijkheid van de bedrijven voor de veiligheid. Dat er op dit punt nog een hoop werk te verzetten is, is helaas realiteit. De komende jaren zal een belangrijke verbetering in de veiligheidscultuur en de veiligheidsprestaties bij de Brzo-bedrijven moeten worden gerealiseerd. Ook VNO-NCW onderkent dit. Het initiatief Veiligheid Voorop getuigt daarvan. De Raad voor Leefomgeving en Infrastructuur (Rli) heeft aanbevelingen op dit terrein gedaan maar ook initiatieven als die van de VOTOB (de self assessment tool) bieden perspectieven. Onder regie van staatssecretaris Mansveld zal in gezamenlijkheid met alle betrokken partijen worden verkend hoe, vanuit die eigen verantwoordelijkheid, een verbetering van de veiligheidsprestaties kan worden gestimuleerd. Als het gaat om het overheidsgedeelte heeft het kabinet voor een lijn gekozen die gericht is op het verbeteren van het VTH-stelsel. Daarbij wordt voor een belangrijk deel aangesloten bij de al eerder ingezette ontwikkeling van de Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD’s): regionale bundeling van kennis en meer uniformiteit en een goed mandaat vanuit de regionale bestuurders naar de BRZO-RUD directeuren.

Bedrijven die werken met relatief grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen, of deze in opslag hebben, vallen onder de werking van het Besluit risico’s zware ongevallen 1999 (Brzo).


Ruwweg gaat het dan om: - betere vergunningen, actueler, uniform, grotere voorspelbaarheid, beter naleefbaar; - uniform en deskundig toezicht met toezichthouders die als één loket opereren; - uniforme, afgestemde en voorspelbare handhaving, met meer en hogere sanctiemogelijkheden; - transparantie als het gaat om toezicht- en handhavingsgegevens; - doorzettingsmacht voor de Staatssecretaris van IenM als de doeltreffende handhaving in het geding is. Ook voor het verbeteren van het VTH-stelsel staat staatssecretaris Mansveld niet in alle gevallen zelf aan de lat. Veel moet door bevoegde gezagen en de andere twee toezichthouders, de veiligheidsregio’s en de Inspectie SZW, worden opgepakt. Wel zal de staatssecretaris faciliteren en ondersteunen. Zo zal een deel van de kennisinfrastructuur en de ICT bij RWS-Leefomgeving worden ondergebracht. Ook wordt getracht een deel van de programmafinanciering externe veiligheid in stand te houden en die specifiek aan te wenden voor de noodzakelijke verbeteringen. Voor betere vergunningen zijn de Brzo-RUD’s verantwoordelijk. Een goede (milieu) vergunning aan de voorkant zal de naleefbaarheid eenvoudiger maken, maar ook de handhaafbaarheid. Daarom is in de kabinetsreactie aangekondigd dat de Inspectie voor de Leefomgeving en Transport (ILT) haar adviesrol zal gaan versterken, en de adviezen bespreekbaar maken met de zes Brzo-RUD directeuren, waardoor als het ware een lerende organisatie ontstaat. Jaarlijks zal over de staat van de veiligheid bij de risicobedrijven worden gerapporteerd, uiteraard via objectieve criteria. De vorm waarin dat moet gaan gebeuren is onderdeel van het nog uit te werken programma. Naar mijn mening moet duidelijk worden welke bedrijven het goed doen qua veiligheidsprestatie, maar ook de bedrijven die onderpresteren moeten belicht worden, waarbij naming and shaming tot de mogelijkheden behoort. Bedrijven die een aantoonbaar goede

veiligheidsprestatie leveren, mogen positieve prikkels verwachten. De wijze waarop moet nog nader worden uitgewerkt. Een punt dat ik hier nog specifiek wil noemen is het verbeteren van de voorspelbaarheid van de brandveiligheidsadviezen. In de praktijk worden veiligheidsregio’s regelmatig verzocht brandveiligheidsadviezen te geven bij vergunningtrajecten op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Ook bij de totstandkoming van algemene regels (Activiteitenbesluit) worden de veiligheidsregio’s betrokken. Met de verschuiving naar meer algemene regels (hetgeen overigens ook één van de doelstellingen van de Omgevingswet is) zullen de veiligheidsregio’s meer en meer geconfronteerd worden met de behoefte aan goed onderbouwde adviezen vanuit de invalshoek branden rampenbestrijding, zowel bij de vergunningverlening aan de (resterende) vergunningplichtige bedrijven als bij de totstandkoming van algemene regels. Die adviezen moeten uiteraard primair veiligheidstechnisch goed onderbouwd zijn, maar ook speelt de haalbaarheid en betaalbaarheid daarbij natuurlijk een belangrijke rol. Overigens is het nodig nog eens goed te kijken naar het totstandkomingsproces van de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen (PGS), met name als het gaat om de status en de borging van de kwaliteit bij het vaststellen als bbt-document, waarin staat beschreven wat de best beschikbare technieken zijn in een bepaalde branche. Tot slot. Momenteel wordt door het projectteam binnen IenM dat is belast met het uitwerken van de kabinetsreactie gewerkt aan een uitvoeringsagenda. Het is de bedoeling dat deze uitvoeringsagenda met alle betrokken organisaties wordt afgestemd en nog voor het eind van het jaar wordt vastgesteld. De uitvoeringsagenda zal nog verder verduidelijken wat het kabinet verwacht van bedrijfsleven en van de uitvoeringsorganisaties. Maar ook waar deze organisaties qua stimulering en ondersteuning op kunnen rekenen.


15

De Veiligheidsregio’s hebben een zeer belangrijke taak binnen het complexe Brzo-werkveld waar veel partijen betrokken zijn en expertise een vereiste is. De casus Odfjell, maar eerder ook de brand bij Chemie Pack, heeft het belang van deze taak meer dan duidelijk gemaakt. Uiteraard zijn bedrijven als eerste verantwoordelijk voor de veiligheid binnen de inrichting. Als gevolg van de casus Odfjell zal de discussie de komende jaren gaan over hoe ver deze verantwoordelijkheid strekt.

De rol van veiligheidsregio’s binnen het Brzo:

de ervaringen met de casus Odfjell

Jolanda Trijselaar, directeur Meldkamer en Risico- en Crisisbeheersing Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond en Voorzitter van de stuurgroep Landelijke Expertise Centrum (LEC) Brandweer Brzo

De gesloten veiligheidsketen De taken van de Veiligheidsregio’s bij Brzo-bedrijven komen voort uit de Wet Veiligheidsregio’s en zijn enerzijds gericht op het voorkomen van incidenten en anderzijds op de voorbereiding op incidentbestrijding. De belangrijkste taken in relatie tot het Brzo zijn: • het beoordelen van Brzo veiligheidsrapporten; • het adviseren van het bevoegd gezag over de brandpreventieve aspecten van de omgevings vergunning; • het aanwijzen van bedrijven om een bedrijfsbrandweer in stand te houden; • het gezamenlijk met I-SZW, de RUD’s en de waterbeheerders inspecteren en controleren van het veiligheidsbeheerssysteem en de veiligheidsvoorzieningen en • het uitvoeren van incidentonderzoek. De veiligheidsregio’s voeren hun taken uit via een zgn. “gesloten veiligheidsketen”. Informatie en kennis wordt door de gehele organisatie heen gedeeld. Hierdoor wordt de kans op incidenten verkleind en nog belangrijker; wordt een handelingsperspectief geboden voor de collega’s die een incident moeten bestrijden. Bovendien blijven de effecten voor de burgers in de omgeving veelal beperkt. De informatie die wordt

Proactie

Nazorg

Preventie

verkregen vanuit de repressieve fase wordt weer gebruikt bij de proactieve advisering e.v. Zo versterken de ketens elkaar en leidt dit tot continue verbetering en verhoging van de veiligheid. Meer transparantie en vertrouwen Eén van de meest concrete aanbevelingen uit het rapport van de Onderzoeksraad gaat over de communicatie naar burgers. De casus Odfjell illustreert het belang om het vertrouwen van de burgers en de politiek in het overheidsoptreden bij bedrijven met gevaarlijke stoffen te herstellen. Om dit vertrouwen te herstellen, is een transparante communicatie met de burger een speerpunt. Mede hierom worden op de website Rijnmondveilig.nl sinds mei 2013 alle zgn. CIN-meldingen1 van bedrijven in de regio openbaar gemaakt. Het voordeel hiervan is dat iedereen kan zien wat er gebeurt in het haven- en industriegebied. En bedrijven pakken inmiddels zelf hun verantwoordelijkheid door op de eigen bedrijfswebsites actiever informatie te plaatsen. Een volgende stap naar een meer transparante werkwijze is het openbaar maken van handhavingsbesluiten en inspectierapporten. Daarnaast is het ook een wens om de veiligheidssituatie per bedrijf inzichtelijk te maken. Om dit mogelijk te maken, is een verdere intensivering van de samenwerking met Brzo-inspectiepartners en een gezamenlijk beeld van alle Brzo-bedrijven noodzakelijk. Een eenduidig totaaloverzicht van de veiligheidssituatie per bedrijf is landelijk nog niet beschikbaar. In samenwerking met de andere inspectiepartners wordt hier aan gewerkt om dit beeld met ingang van 2014 te realiseren. 1

Repressie

16

Preparatie

Door middel van een CIN-melding meldt een bedrijf binnen 10 minuten via het Centraal Incidenten Nummer aan de Veilig- heidsregio Rotterdam-Rijnmond (Meldkamer Brandweer), DCMR Milieudienst Rijnmond, Politie, Havenbedrijf Rotterdam NV en Rijkswaterstaat dat er iets is gebeurd waardoor mogelijk de inzet van de hulpdiensten nodig is. Dankzij de ‘snelle’ eerste melding kunnen de hulpdiensten snel en adequaat reageren. De CIN-regeling is een Rijnmondse werkwijze die al tientallen jaren in gebruik is.


Efficiënter werken en minder bureaucratie voor bedrijven Een andere aanbevelingen in het rapport die van invloed is op de veiligheidsregio’s betreft de afstemming van de omgevingsvergunning en de bedrijfsbrandweeraanwijzing. Deze processen lopen nu niet synchroon. Dit is onwenselijk omdat er verschillen kunnen ontstaan tussen de vergunning en de aanwijzing en omdat niet geborgd is dat de noodorganisatie van het bedrijf, bij aanvang van de werkzaamheden, voldoende is toegerust om de risico’s af te dekken. Om dit in de toekomst te voorkomen heeft de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond (VRR) aan de minister van V&J en de staatssecretaris van I&M voorgesteld om daar waar mogelijk bedrijven nog geen vergunning te geven voordat er duidelijkheid is over een aanwijzing voor een bedrijfsbrandweer. Mocht een integratie tussen deze werkprocessen plaatsvinden, betekent dit aan de “voorkant” nog meer en intensiever samenwerken met alle partners om discrepanties in latere fasen te voorkomen. Het voordeel voor bedrijven is dat zij maar één keer een aanvraag hoeven in te dienen bij de overheid en de kans op dubbele kosten en administratieve lasten aanzienlijk wordt verminderd. De betrokkenheid van de veiligheidsregio in het traject van de omgevingsvergunning is daarom een absolute must en zou wettelijk vastgelegd moeten worden. Een belangrijk punt dat onder druk van de permanente crisis- en

herstelwet niet vergeten mag worden in het stelsel van het omgevingsrecht. Handhaving zit niet in cultuur veiligheidsregio’s Bedrijven zijn zelf verantwoordelijk om de juiste veiligheidsmaatregelen te treffen en de voorzieningen op peil te houden. De overheidsdiensten moeten er op toezien dat zij die verantwoordelijkheid ook nemen, en, als zaken niet kloppen dan moeten de diensten optreden en handhaven. Bij Odfjell hebben de inspectiediensten te lang overlegd als zaken niet klopten. De OvV noemt dit het zgn. “onderhandelingstoezicht”. Inspecteurs van de VRR begrijpen deze benaming voor hun werkzaamheden, maar herkennen zich er niet direct in. Dit omdat zij handelden in een periode waarin de “inspectievakantie” door de politiek werd gepropageerd. Wel is het zo dat handhaven op overtredingen niet in het “DNA” van de VRR zit en dit om een aangescherpte werkwijze vraagt. De VRR had tot aan de kwestie Odfjell geen gespecialiseerde juristen in dienst die zich bezig hielden met handhaving en dit vertaalden in handhavingsbesluiten. Dit is inmiddels aangepast en vertaalt in nieuwe werkafspraken die passen in een ander politiek en maatschappelijk klimaat. Doorpakken met alle veiligheidsregio’s Ondanks het feit dat dit geen concrete OvV-aanbeveling was, hebben de veiligheidsregio’s het afgelopen jaar het initiatief genomen om aansluiting te zoeken bij de zes Brzo-RUD’s. Vanaf heden zal gewerkt worden met zes robuuste ‘Brzo-veiligheidsregio’s’ met dezelfde gebiedsindeling als de Brzo-RUD’s. Deze Brzo-veiligheidsregio’s zullen, met respect voor de 25 bevoegde gezagen van alle veiligheidsregio’s, als volwaardig partner op het gebied van fysieke veiligheid optreden. Dit betekent dat vanuit 6 coördinerende regio’s afspraken gemaakt worden met de Brzo-RUD’s en andere inspectiepartners. Deze afspraken zullen onder andere gaan over het uniform en voorspelbaar handhaven, de communicatie hierover, de kwaliteit van onze inspecteurs en gezamenlijke informatiesystemen. Ik ben er van overtuigd dat, met de juiste bestuurlijke ondersteuning, binnen de huidige wettelijke kaders dit initiatief zal leiden tot een veiliger omgeving voor de burger rondom de risicovolle industrie.


17

Jan van den Heuvel, directeur DCMR Milieudienst Rijnmond

Odf jell:

geleerde lessen

Vrijdag 27 juli 2012: de directeur van het Noorse tank open overslagbedrijf Odfjell besluit om bijna alle activiteiten op de terminal in Rotterdam stil te leggen. Dit besluit kwam tot stand onder zware druk van de drie toezichthouders, de DCMR Milieudienst Rijnmond, de Inspectie SZW en de Veiligheidsregio Rotterdam Rijnmond (VRR). In de maanden voorafgaand aan de stillegging was de druk op het bedrijf steeds verder opgevoerd door stevige handhavingsacties vanuit de genoemde overheden. Wanneer Odfjell het bedrijf zelf niet had stilgelegd, hadden wij zelf risicovolle onderdelen stilgelegd. Dit zijn ingrijpende besluiten. Voor het bedrijf, de medewerkers maar ook voor de overheid. Overheden zijn gehouden aan behoorlijk bestuur. Dit houdt in dat de opgelegde sanctie in verhouding moet staan tot de overtreding die het bedrijf heeft begaan.

Een stillegging van een bedrijf van deze omvang kende geen precedent in Nederland, en trok zowel in de media als in de politiek veel aandacht. Kort daarna besloot de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) dan ook een onderzoek in te stellen. Het onderzoeksrapport van de OvV verscheen op 18 juni van dit jaar. De OvV is in eerste instantie terecht kritisch op de wijze waarop Odfjell invulling heeft gegeven aan de primaire verantwoordelijkheid die het bedrijf heeft om zorg te dragen voor de veiligheid van personeel en omgeving. De OvV is ook kritisch over het optreden van de verschillende overheden die belast zijn met het toezicht op de veiligheidssituatie bij het bedrijf. Wat leren we nu? De kritiek van de OvV hebben wij ons aangetrokken. De DCMR doet er alles aan om een nieuwe ‘Odfjell’ te voorkomen. In opdracht van de provincie en gemeenten heeft de DCMR al verbeteringen in het toezicht doorgevoerd. Al in 2012 startte de DCMR met een verbeterprogramma. De provincie Zuid-Holland en gemeenten uit het Rijnmondgebied gaven de DCMR opdracht om dit verbeterprogramma op te stellen. Aanleiding hiervoor waren het zogenoemde CMI-arrest, het onderzoek van de OvV naar de brand bij ChemiePack en Odfjell. Ook verrichtte de DCMR, samen met de Inspectie SZW en de VRR twee onderzoeken. Om de 18

veiligheid bij risicovolle bedrijven te toetsen, voerde de DCMR vorig jaar extra controles uit bij bedrijven met oudere tanks en deed zij onderzoek naar de veiligheidscultuur bij risicovolle bedrijven. Het verslag van beide onderzoeken is te vinden op www.dcmr.nl. Het verbeterprogramma De primaire verantwoordelijkheid voor naleving van de regels voor veiligheid en milieu ligt bij het bedrijf zelf. Omwonenden en werknemers moeten kunnen vertrouwen op adequaat handelen van de toezichthoudende overheden. Het adagium ‘vertrouwen verdienen’ is daarbij het uitgangspunt voor het toezicht en de handhaving. Bedrijven moeten aantonen dat men dit vertrouwen verdient. Een belangrijk uitgangspunt is dat vergunningen actueel en handhaafbaar zijn. Vooral het eerste punt is niet altijd vanzelfsprekend. Het door de overheid afdwingen van een revisievergunning bij bedrijven stuit nogal eens op juridische bezwaren. De OvV adviseert dan ook om het bevoegd gezag wettelijke instrumenten te geven om een revisievergunning af te dwingen. Wij zijn hier groot voorstander van. Tevens hebben we de wetgever verzocht een voorziening te treffen die het mogelijk maakt dat vergunningen in de praktijk nooit ouder kunnen zijn dan 10 jaar.


Het toezicht vindt risicogestuurd plaats, met de aantekening dat bedrijven die vallen onder het Brzo tenminste jaarlijks worden gecontroleerd. Bij de inzet van toezichtinstrumenten wordt een balans gezocht tussen toezicht op installaties, systemen van bedrijven en veiligheidscultuur. Dit mede om tegemoet te komen aan de kritiek die is geuit op het zogenaamde systeemtoezicht. Dit werd toegepast bij bedrijven die beschikken over een gecertificeerd milieumanagementsysteem, waarbij het toezicht op het systeem nogal eens ten koste ging van het fysieke toezicht op de installaties. De uitvoering van onaangekondigde inspecties, ook buiten kantoortijden, is een vast onderdeel geworden van de toezichtstrategie. Ook wordt de sanctiestrategie consequent toegepast. Na iedere inspectie volgt een advies of een handhavingsactie nodig is. Hierbij vindt ook nauwe afstemming plaats met het Openbaar Ministerie. Bedrijven zelf ook aan zet Het verbeterprogramma bevat ook punten voor het bedrijfsleven. De belangrijkste zijn het verbeteren van de veiligheidscultuur, het vergroten van de betrouwbaarheid en transparantie van certificering en de implementatie van ketenverantwoordelijkheid. Bedrijven moeten zich mede verantwoordelijk voelen voor de veiligheidssituatie bij bedrijven met wie men zaken doet. De OvV besteedt hier in haar rapport ook aandacht aan, door onder andere te wijzen op de rol van de grootste klant van Odfjell. In samenspraak met partijen, zoals VNO/NCW, de VOTOB en de VNCI, wordt bekeken hoe genoemde punten kunnen worden geïmplementeerd om de veiligheid voor werknemers en omgeving te vergroten. Samenwerking: sleutel tot succes In Nederland zijn 6 van de 28 omgevingsdiensten aangewezen die verantwoordelijk zijn voor de taakuitoefening met betrekking tot de Brzo-bedrijven. De DCMR is aangewezen als coördinerende dienst. Deze verantwoordelijkheid wordt uitgeoefend in nauwe samenwerking met de Inspectie SZW en de Veiligheidsregio’s. Het kabinet vindt hiermee enerzijds aansluiting bij de bestaande bevoegdhedenverdeling. Anderzijds streeft zij naar een organisatiestructuur, waarin de verantwoordelijke partijen gaan samenwerken als vorme men een gemeenschappelijke organisatie. Herpositionering ‘Odfjell’, waarover iedereen het eens is dat het nooit zover had mogen komen, heeft er toe geleid dat de afgelopen jaren door betrokken partijen intensief is gesproken en samengewerkt om dergelijke situaties in de toekomst te voorkomen. Risicovolle bedrijven liggen onder een vergrootglas. Vertrouwen vooraf, zoals dat tot 2011 gold, is niet meer vanzelfsprekend. Bedrijven moeten dit vertrouwen opnieuw verdienen.

De overheid heeft zich geherpositioneerd ten opzichte van risicovolle bedrijven. De bestuurlijke opdrachtgevers van de omgevingsdiensten verwachten een sterk en zichtbaar optredende overheid en van bedrijven strikte naleving van de regels en een betere veiligheidscultuur. De provincie Zuid-Holland stelt deze aanpak binnenkort bestuurlijk vast in de nieuwe nota Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving. In deze nota worden de aanbevelingen van de OvV, de landelijke sanctiestrategie, Seveso III en het vergroten van inzicht in vergunningen bij Brzo-bedrijven betrokken. Ook het actualisatiebeleid voor vergunningen wordt aangescherpt. Het toezicht op de meest risicovolle bedrijven is aanzienlijk verscherpt volgens de geschetste lijnen, en de sanctiestrategie wordt onverkort toegepast. Met een behoorlijke toename van het aantal handhavingsbesluiten als zichtbaar gevolg. Een aantal bedrijven in het Rijnmondgebied heeft dit in de afgelopen periode aan den lijve ondervonden.

Taken en verantwoordelijkheden De DCMR oefent namens het bevoegd gezag, in deze de provincie Zuid-Holland, de taken uit die op grond van de Wabo gelden voor bedrijven als Odfjell. Kort gezegd komt dat er op neer dat de milieuvergunning wordt verleend, dat toezicht wordt gehouden op naleving van de vergunning en wettelijke regels als opgenomen in het Brzo, en er zo nodig wordt gehandhaafd.

SEVESO III De Seveso-richtlijn is een Europese richtlijn over de risico’s van industriële ongevallen. Het Besluit risico’s zware ongevallen 1999 (Brzo ‘99) is een Nederlandse doorvertaling van de Seveso-II richtlijn. Op 1 juni 2015 moet de geactualiseerde richtlijn Seveso III in de lidstaten geïmplementeerd zijn.

CMI-arrest Op- en overslagbedrijf CMI wordt in februari 1996 verwoest door brand. Op 22 maart 2011 bekrachtigt het Gerechtshof in Den Haag een eerdere uitspraak van de Rotterdamse rechtbank uit 2004. De gemeente Rotterdam en DCMR Milieudienst Rijnmond worden (gedeeltelijk) aansprakelijk gesteld voor de schade die is opgetreden naar aanleiding van de brand. De rechter stelt dat er onvoldoende handhavend is opgetreden.


19

Sandra de Bont, directeur Vereniging van Onafhankelijke Tankopslag Bedrijven (VOTOB)

Van ‘blind’ vertrouwen naar ‘ziend’ vertrouwen Wederzijds vertrouwen was een kernbegrip in de relatie met tankopslagbedrijven: bij vergunningverleners, handhavers, toezichthouders, maar ook bij certificeerders. Dat vertrouwen is ernstig beschadigd. Toch is ‘wantrouwen’ geen goed alternatief. De Vereniging van Onafhankelijke Tankopslag Bedrijven VOTOB kiest voor het optuigen van vertrouwen met extra ogen en oren. Als de materie van het Odfjell rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) niet zo zorgwekkend zou zijn, dan was het rapport een echte ‘pageturner’. Maar het subject is natuurlijk intriest: de zware incidenten die beschreven staan, hadden veel negatiever uit kunnen pakken dan ze hebben gedaan. Enkele incidenten worden in het rapport van dag tot dag gereconstrueerd. De conclusie is helder: Odfjell is in de fout gegaan en heeft daarmee een onveilige situatie gecreëerd. Toch is dat niet het hele verhaal en de OvV is zo eerlijk geweest om naar ‘de werkelijkheid achter de werkelijkheid’ op zoek te gaan. Maar liefst drie toezichthoudende instanties bezochten Odfjell met regelmaat van de klok. Het bedrijf behoort immers tot de zwaarste categorie van de zogenaamde BRZO (Besluit Risico’s Zware Ongevallen)-bedrijven. Papieren parameters Het hele systeem van vergunningverlening, toezicht en handhaving wordt aldus de Onderzoeksraad gekenmerkt door vertrouwen, soms zelfs door ‘innige betrokkenheid’. Het ‘systeemgerichte toezicht’ borduurt voort op certificeringen. Daarbij wordt ook de rol van certificeerders onder

20

de loep genomen die herhaaldelijk het ISO 14001 certificaat voor Odfjell hernieuwden. Niet onbelangrijk bovendien: toezichthouders moeten met steeds minder mensen dezelfde moeilijke taken zien te vervullen. Tijdsdruk en personeelsdruk bemoeilijken het toezicht. Vertrouwen is in het algemeen een prima uitgangspunt, maar wanneer iedereen uitsluitend op elkaars gegevens vertrouwt, terwijl die gegevens nergens op feitelijke toetsing stoelen, dan kan een probleem heel lang blijven voortbestaan. Dat is exact wat gebeurd is bij Odfjell. Het rapport spreekt dan ook van een ‘langdurig onbeheerste veiligheidssituatie’ waarbij ‘niet voldaan werd aan weten regelgeving’. Vetrokken te paard De Onderzoeksraad en ook het Kabinet wijzen er terecht op dat ook de brancheorganisatie van bedrijven in de tankopslag, de VOTOB, een eigenstandige verantwoordelijkheid heeft. Vooral de middenmoters en achterblijvers in de branche verdienen volgens het Kabinet extra aandacht van brancheorganisaties zoals de VOTOB. Al voordat het OvV-rapport uit kwam, heeft VOTOB de handschoen opgepakt en diverse acties ingezet om het vertrouwen, dat spreekwoordelijk te paard vertrekt, langzaam weer op te bouwen. In december 2012 hebben alle VOTOB-leden zich unaniem geschaard achter het ‘VOTOB Veiligheidsplan’, de self assessment die dit voorjaar tot een brede nulmeting leidde, en aan het opstellen van

een verbeterplan per lid en van de hele branche. Het gaat hier om: inzicht, verbinden en verbeteren. Inzicht in de individuele en collectieve veiligheidsprestaties in de branche; verbinden van bedrijven, zodat men van elkaar kan leren; en verbeteren van de gehele tankopslagsector. Inmiddels is deze nulmeting bij alle VOTOB-leden uitgevoerd. Met een lange lijst van gegevens over de hardware, de software en de mindware is zo een uitstekend referentiedocument ontstaan. Hierbij zijn de bedrijven ondersteund door onafhankelijke externe adviseurs. Niet alle tientallen tot honderden tanks per bedrijf worden gecontroleerd, maar een steekproef van tanks in verschillende stadia van onderhoud. De controle is echter wel een feitelijke controle, niet uitsluitend een papieren werkelijkheid. De VOTOB heeft vervolgens de gegevens verzameld en deze – geaggregeerd – met de buitenwereld gedeeld. Het self assessment dient ertoe bedrijven zélf meer inzicht te geven in hoe ze presteren op het gebied van veiligheid. Voor VOTOB zijn de resultaten van het self assessment bovendien een uitstekend middel om bedrijven van elkaar te laten leren, precies zoals het Kabinet in haar brief aangeeft van de branche te verwachten. Met vertrouwen meer stappen Moet het systeem van wederzijds vertrouwen op de schop? Moet wantrouwen nu het uitgangspunt worden? Sommigen zullen menen van wel. Toch meent VOTOB dat met gecontroleerd vertrouwen, met ‘ziend vertrouwen’ veel grotere stappen op het gebied van veiligheid kunnen worden gezet. Laten we met open ogen een veiliger toekomst tegemoet gaan.


De zekerheid van

onzekerheid van evacuatie bij dreigende overstroming

Wat is de beste evacuatiestrategie bij overstromingen? Dat was de centrale onderzoeksvraag van het proefschrift Certainty of uncertainty in evacuation for threat driven responses aan de Radboud Universiteit. Het onderzoek is afgesloten met een reflectie op de Nederlandse voorbereiding op evacuatie. Onzekerheid, een lage risicoperceptie en beperkte ervaring bij bestuurders en burger spelen hierbij een belangrijk rol. In dit artikel zijn de belangrijkste conclusies beschreven. Het proefschrift bevat naar analogie bij medicijnen ook een bijsluiter voor evacuatieplannen onder het motto ‘loop geen onnodig risico’.

dr. ir. Bas Kolen, adviseur waterveiligheid en crisisbeheersing HKV lijn in water, promovendus Radboud Universiteit Nijmegen

Inleiding Evacueren is een middel dat de gevolgen van een overstroming kan beperken. Evacueren gaat in beginsel om het verplaatsen van mensen, dieren en bezittingen naar locaties die gegeven de omstandigheden relatief veilig zijn. Evacuatie omvat het gehele proces van alerteren, waarschuwen, beslissen, voorbereiden, verplaatsen en tijdelijk huisvesten. Met evacuatie is het aantal dodelijke slachtoffers bij een overstroming te beperken (het primaire doel). Daarnaast kan evacuatie schade aan verplaatsbare goederen voorkomen mits deze op een veilige plek worden neergezet. Evacuatie kan echter ook kostbaar zijn, het kan economische en maatschappelijke schade en ook imagoschade veroorzaken voor de autoriteiten en zelfs dodelijke slachtoffers veroorzaken. Kiezen voor evacuatie bij een dreigende overstroming is dan ook kiezen voor een zekere crisis (de evacuatie) om een onzekere ernstigere crisis (de overstroming) te voorkomen. Scope van het onderzoek Het proefschrift richt zich op de effectiviteit van verschillende vormen van evacueren bij grootschalige overstromingen zoals preventief (voor de overstroming het gebied uit) en verticaal evacueren (omhoog naar een droge verdieping of gebouw in de buurt om later het gebied te verlaten). Onderzocht is hoe de effectiviteit te bepalen en te vergroten is, of dit doelmatig en zinvol is, en hoe evacueren een bijdrage kan leveren aan het

reduceren van het overstromingsrisico. Preparatie is hierbij gedefinieerd als het zo goed mogelijk inzetten van de beschikbare middelen bij een dreiging. Geprepareerd zijn, of “op orde” is wanneer de preparatie getoetst kan worden aan vooraf gestelde criteria. Evacueren wordt hierbij gezien als onderdeel van een (meerlaags) risicobeheersingssysteem, waarbij diverse maatregelen zijn in te zetten om een acceptabel risico na te streven. Onderzocht is of investeringen in evacuatie lonen, of het mogelijk is deze investeringen en rampenplannen te koppelen aan concrete resultaatseisen en wat het optimale moment voor een besluit tot evacuatie is. De effectiviteit van evacuatie en de rol van onzekerheid Om de effectiviteit, en het effect van onzekerheid, te kunnen bepalen is een systeembeschrijving van evacueren opgesteld. Op basis van de interactie tussen de dreiging, de beslissingen van de overheid en burgers en de fysieke omgeving kunnen de consequenties worden beschreven. Met het probabilistische evacuatiemodel ´EvacuAid´, gebaseerd op diverse evacuatiescenario´s, kan de effectiviteit van evacuatie van een gebied (dijkring) worden beschreven. Onderscheid kan worden gemaakt in preventieve en verticale evacuatie uitgedrukt in slachtoffers na een overstroming en het aantal mensen dat de beoogde bestemming heeft bereikt. De effectiviteit van evacueren is sterk afhanke-


21

lijk van de kenmerken van het gebied (als mensen en wegen), per gebied kan bepaald worden waar het omslagpunt is waar preventieve evacuatie effectiever is, en wat het effect van maatregelen is. In geval van een overstroming zijn vaak meerdere dijkringen (en veiligheidsregio’s) bedreigd. Deze gebieden zijn aan elkaar verbonden door (rijks)infrastructuur en vragen om dezelfde schaarse middelen. In het onderzoek is een model voor een ‘Blokkendoos evacueren’ ontwikkeld. Hiermee kunnen op basis van voorbereide bouwstenen (de opties per regio of gebied) in combinatie met verbindende netwerken en middelen (infrastructuur en bijstand) tijdens een crisis op basis van de actuele dreiging in korte tijd haalbare evacuatiestrategieën worden opgesteld op basis van voorbereide informatie. Het onderzoek pleit ervoor om voor Nederland verticale evacuatie tot standaard evacuatiestrategie (plan A) te maken en preventief evacueren als bonus te zien (plan B). Dit is slimmer en goedkoper. Dit geldt voor Nederland maar ook voor veel andere delta’s in de wereld waar een tekort aan tijd om het gebied te verlaten mogelijk is en waar risicoreductie voor slachtoffers het doel is. Zo blijkt uit het onderzoek dat bij een kustdreiging een preventieve evacuatie van de Randstad maar in grofweg 5% van de gevallen zal leiden tot minder slachtoffers dan verticale evacuatie. Ook in het rivierengebied is er niet altijd voldoende tijd voor preventieve evacuatie en is verticale evacuatie bij gebeurtenissen met weinig voorspeltijd effectiever. In figuur 1 wordt dit geïllustreerd.

Het tekort aan tijd komt door beperkte voorspeltijd van hoogwater en overstromingen en de tijd nodig voor het nemen en implementeren van beslissingen. Juist als mensen tijdens een evacuatie worden getroffen door het water zijn deze kwetsbaar. Alhoewel het verticaal evacueren ook grote impact heeft is het wel een beter alternatief dan onderweg worden blootgesteld aan het water. Pas als er voldoende tijd blijkt te zijn en het redelijkerwijs georganiseerd kan worden, kan (gedeeltelijk) preventief worden geëvacueerd (plan B). Ook economisch gezien heeft verticaal evacueren een voordeel omdat de economie later wordt stilgelegd en als de overstroming niet optreedt, wat vaak het geval zal zijn, snel weer opgestart kan worden. Evacuatiediagrammen voor rationele besluitvorming In een enquête onder alle burgemeesters van Nederland en crisismanagers in de EU blijkt welke informatie van belang is voor keuzes over evacuatie. Primair gaat het om slachtoffers die kunnen worden voorkomen, de kans op een overstroming en de economische schade door de overstroming maar ook door de evacuatie zelf. Verder is accountability van bestuurders benoemd als een belangrijke basis voor besluitvorming. Het gaat om verantwoording af te kunnen leggen over keuzes. De perceptie van publiek en media hebben minder prioriteit, maar kunnen echter wel belangrijker worden als basisinformatie ontbreekt (als zichtbaar in de oefening Waterproef ). De enquête laat zien dat bij dezelfde risico-informatie wisselende beoordelingen worden gemaakt door bestuurders, het maakt dus uit wie beslist. Hiervoor zijn evacuatiediagrammen ontwikkeld (zie figuur 2). Deze evacuatiediagrammen beschrijven bij welke overstromingskans, gegeven de hoogwaterdreiging, het rendabel is om te beslissen tot evacueren op basis van de voorkomen (en gecreëerde) schade en slachtoffers. Hiermee wordt de risico-informatie hanteerbaar voor een bestuurder en kan deze verdere weging in besluitvorming met andere informatie onderbouwen.

Figuur 1 22


Figuur 2

Centralisatie besluitvorming is kosteneffectief Centralisatie (en versimpeling) van besluitvorming over evacuatie is een (kosten) effectieve maatregel om slachtoffers bij grootschalige gebeurtenissen als overstromingen te voorkomen. Centralisatie op basis van voorbereide bouwstenen en de vorming van een expertteam is in Nederland effectiever en kostenefficiënter dan investeren in extra coördinatiemechanismen, extra hulpverleners of extra wegcapaciteit. In Nederland is bij overstromingen sprake van een organisatie met veel lagen en een groot aantal partijen en teams binnen deze partijen. De besluitvorming kost veel tijd omdat deze teams op elkaar wachten en van elkaar afhankelijk zijn. Mensen wachten hier niet op en nemen zelf al maatregelen op basis van hun eigen afweging. Beschikbare middelen en infrastructuur worden hierdoor (verre van) optimaal ingezet. Een expertteam kan deze organisaties ontlasten. Het kan ook gecentraliseerde voorbereiding en besluitvorming ondersteunen en versnellen. Dit kan op basis van voorbereide bouwstenen voor evacuatie (de blokkendoos). Hiervoor is ook een palet aan dreigingsscenario’s (met onderscheid in de omvang en de tijd) als basis voor rampenbestrijding. De effectiviteit van evacueren stijgt omdat meer tijd beschikbaar is. Centralisatie levert echter spanning op met de gedecentraliseerde besluitvorming in de dagelijkse praktijk, waarbij organisaties streven naar optimalisatie van de eigen rol. Rampenbeheersing naast preventie loont Rampenbeheersing is naast preventie een onderdeel van een economisch optimale investeringsstrategie (meerlaagsveiligheid). De conclusie op basis van kosten-batenanalyses is dat beperkt investeren in evacueren loont in aanvulling op preventie, zelfs voor goed beschermde delta’s als Nederland. Door investeringen gericht om bestaande rampenorganisaties beter voor te bereiden op overstromingsrampen kunnen beschikbare middelen en infrastructuur beter worden

benut. De bijdrage aan het overstromingsrisico is echter gering (zeker ten opzichte van preventie). Uit de uitgevoerde enquête onder bestuurders blijkt dat deze zich wel ‘accountable’ voelen. In combinatie met de lage risicoperceptie en het feit dat rampenplannen de gevolgen niet geheel verminderen is het daarom verstandig om expliciet aandacht te geven aan wat wel van rampenplannen verwacht kan worden. Prestatie-eisen voor evacueren Dit onderzoek toont de noodzaak van prestatie-eisen voor evacueren aan en de wijze waarop deze opgesteld kunnen worden. Als evacueren een onderdeel is van overstromingsrisicobeheer is het noodzakelijk prestatieeisen en ontwerpcriteria voor evacueren vast te stellen en regelmatig te toetsen of deze prestatie-eisen worden gehaald. Met evacuatieplannen of campagnes gericht op zelfredzaamheid kunnen de gevolgen worden verkleind, echter niet worden voorkomen. Uiteindelijk zijn de capaciteiten van de overheid in geval van een overstroming beperkt omdat de inrichting en hulpverleningsorganisaties hier (vanuit kosten baten perspectief terecht) niet op zijn gedimensioneerd. Prestatie-eisen voor evacueren zijn nieuw en dwingen om te kijken naar de effectiviteit. De huidige eisen aan evacuatie zijn gericht op procedures als het hebben van een rampenplan en het doen van trainingen en oefeningen. Hiermee kan bijvoorbeeld het beeld blijven bestaan dat preventieve evacuatie wel altijd haalbaar is, wat dus niet waar is. De basis voor prestatie-eisen kan worden bepaald door het combineren van EvacuAid met de beschikbare tijd. Hiermee kan bepaald worden hoeveel mensen uit een gebied (gemiddeld) de beoogde bestemming kunnen bereiken. Met prestatie-eisen kan de overheid aangeven wat ze wel kan, en tegelijk duidelijk maken aan anderen dat zij niet alles van de overheid kunnen verwachten. Ook is het een doel voor planvorming en oefening.


23

Grootschalige

Juliëtte van de Leur en Nils Ligthart, directie Weerbaarheidsverhoging, NCTV Ursula Neering, Rijkswaterstaat

evacuaties

60 jaar na de Watersnoodramp is de voorbereiding op overstromingen nog steeds actueel. Naast alle maatregelen die worden genomen om overstromingen te voorkomen, is het ook van groot belang om voorbereidingen te treffen voor als het toch mis gaat. Eén van de belangrijkste maatregelen die genomen kunnen worden is evacuatie. Voorbereiding op evacuaties is niet alleen relevant voor overstromingen, maar kan ook een bruikbare maatregel zijn bij andere rampen zoals kernongevallen, natuurbranden en incidenten met gevaarlijke stoffen. Het ministerie van Veiligheid en Justitie heeft daarom het initiatief genomen tot het schrijven van het Kader grootschalige evacuatie, met als belangrijkste doel het bereiken van een unité de doctrine als meerdere veiligheidsregio’s en het rijk betrokken zijn bij een evacuatie.

Bij het ministerie van Infrastructuur en Milieu wordt een module evacuatie grote overstromingen ontwikkeld die zich met name richt op het verbeteren van de informatievoorziening voor overheid en burger ten tijde van een evacuatie. Daarnaast wordt er in het kader van het Deltaprogramma en de onderbouwing van het nieuwe waterveiligheidsbeleid ook gekeken naar de mogelijkheden van preventieve evacuatie zoals dat bijvoorbeeld in 1995 is gebeurd. Kader grootschalige evacuatie Wanneer evacuaties het niveau van een veiligheidsregio overstijgen is afstemming nodig tussen meerdere veiligheidsregio’s en de rijksoverheid over de te nemen maatregelen. Gedeelde uitgangspunten en een gezamenlijke volgorde van te nemen stappen en besluiten vereenvoudigen die afstemming. Met het Kader grootschalige evacuatie is een startpunt gevormd voor een unité de doctrine voor de voorbereiding op en uitvoering van een grootschalige evacuatie. Het Kader beschrijft het bestuurlijke proces om tot keuzes te komen over evacuatie en is in lijn met de bestaande taakverdeling tussen regio’s en rijksoverheid. Het Kader is generiek voor alle dreigingen die kunnen leiden tot een grootschalige evacuatie. Evacuatie kan bijvoorbeeld nodig zijn bij overstromingen, kernongevallen, natuurbranden en incidenten met gevaarlijke stoffen. De uitgangspunten en procesbeschrijvingen in het kader zijn primair bedoeld voor situaties die de grenzen van meerdere veiligheidsregio’s overschrijden, die een internationale component hebben of situaties die tot een zodanige maatschappelijke ontwrichting (kunnen) leiden dat een rol voor de regio en de Rijksoverheid is aangewezen. 24

Een grootschalige evacuatie is een vraagstuk waarbij veel aankomt op het adequaat kunnen omgaan met onzekerheden; planvorming is maar ten dele mogelijk. Hoe meer tijd voor een incident, des te meer kans van slagen heeft een evacuatie. Tegelijkertijd is de onzekerheid of een incident wel zal plaatsvinden ruim van te voren nog erg onzeker, wat besluitvorming over wel of niet overgaan tot evacuatie lastig maakt. Daarnaast nemen burgers en bedrijven eigen beslissingen, gebaseerd op de eigen inschattingen van de ernst van de situatie en de mogelijkheden tot handelen. Daar moet de overheid rekening mee houden. Een flexibele aanpak moet voorop staan. Het Kader gaat in op de ordening van informatie die gewenst is, waarbij aandacht is voor de kans op een overstroming, de voordelen van evacuatie (vermindering slachtoffers en ontwrichting) en de nadelen van evacuatie (schade, slachtoffers). Om effectief een uitvoerbaar handelingsperspectief voor alle betrokkenen te kunnen creëren dient de overheid te werken met alternatieve evacuatiestrategieën. Een strategie kan bestaan uit één basisstrategie of uit een combinatie van basisstrategieën, bijvoorbeeld deels preventief en deels opvang in (een deel van) het gebied. Een combinatie heeft alleen kans van slagen als het als logisch wordt ervaren door de burgers en bedrijven. Er wordt onderscheid gemaakt in vier basisstrategieën van evacuatie op basis waarvan uiteindelijke keuzes worden gebaseerd. Er kan gekozen worden uit geen evacuatie, schuilen in de eigen verblijfplaats in bedreigd gebied, opvang elders in bedreigd gebied of preventieve evacuatie naar veilig gebied.


Besluitvorming grootschalige evacuatie - stappenplan op hoofdlijnen Dreiging of incident

Stel regionaal/landelijk beeld op; deel het beeld met partners

Benoem maatregelen die de evacuatieproblematiek kunnen verkleinen

Bestuurlijk besluit of evacuatie moet worden voorbereid

Wat is de mogelijk te verwachten geografische omvang van de evacuatie? Meerdere regio’s bedreigd en betrokken?

Bepaal de wenselijke rolverdeling tussen regio’s en de rijksoverheid

Bestuurlijk besluit over gewenste rol

Bespreek de wenselijke rolverdeling met alle betrokken en pas eventueel aan

Definitief bestuurlijk besluit over rolverdeling

Neem no-regret maatregelen

Maak drie scenario’s met mogelijke gevolgen en waarschijnlijkheid

Bestuurlijk besluit (binnen regio of advies aan rijk): op welk scenario handelen wij In geval advies aan rijk: Besluit van het rijk over ‘op welk scenario handelen wij’ Beschrijf alternatieve evacuatiestrategieën voor het gekozen scenario

Sluit kansloze strategieën expliciet uit

Werk consequenties kansrijke evacuatiestrategieën, tijdlijn en knelpunten uit

Bekijk of de kansrijke evacuatiestrategieën veranderen met het oog op de twee niet-gekozen scenario’s

Bestuurlijk besluit: kies de gewenste evacuatiestrategie Toets bij de andere bedreigde regio’s en de rijksoverheid de uitvoerbaarheid (waaronder schaarste) en overleg om onderling afwijkende besluitvorming uit te kunnen leggen

Bestuurlijk besluit over eventueel aangepaste strategie en maatregelen

Voer uit en controleer of bijstelling noodzakelijk is, zowel van de eerder gekozen rol, het scenario als van de evacuatie strategie


25

kolom in kaart welke basisinformatie er (nodig) is. Hiervoor is een inventarisatie gedaan (desktop studie) en staan pilots met verschillende veiligheidregio’s gepland om dieper in te gaan op welke informatie “need to know” en wat “nice to know” is om zo lokaal mogelijk te kunnen adviseren aan burgers en bedrijven wat zij moeten doen als er een overstroming dreigt. De module werkt als een brug tussen uitvoering en beleid, waarbij de verbinding wordt gelegd tussen bestaande (operationele) plannen van veiligheidsregio’s, Waterschappen en Rijkswaterstaatonderdelen, het Kader grootschalige evacuatie en projecten op het gebied van (hoogwater)veiligheid.

Bij een grootschalige evacuatie is preventieve evacuatie niet zomaar de beste keus. Bedacht moet worden dat mensen tijdens een evacuatie zeer kwetsbaar zijn. Anderzijds moet worden meegewogen dat het mogelijk moeten redden van achterblijvers heel veel capaciteit vraagt; capaciteit die wellicht niet of niet op tijd beschikbaar is. Het is daarom van belang om de vooren nadelen van een preventieve evacuatie af te wegen tegen de vooren nadelen van opvang in het eigen gebied of schuilen in het eigen gebouw. Module Evacuatie bij grote overstromingen De module Evacuatie bij grote overstromingen richt zich op de mogelijkheden die er zijn om bij een grote overstroming de zelfredzaamheid en het handelingsperspectief van burgers en bedrijven op lokaal niveau te vergroten en daarmee schade en slachtoffers te beperken. Hierbij wordt specifiek gekeken naar de informatie die daarbij nodig is, en geleverd kan worden vanuit het ministerie van Infrastructuur en Milieu. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de capaciteit van de rijksinfrastructuur en informatie over verwachtte waterdieptes bij een grote dijkdoorbraak. Bij overstromingen is de waarschuwingstijd soms kort en de mogelijkheid tot evacuatie het gebied uit, beperkter dan bij andere ramptypen omdat vluchtwegen onder water staan. Het projectteam dat hiervoor gevormd is door Rijkswaterstaat brengt samen met de veiligheids- en water-

26

Evacuatiefracties in het Deltaprogramma Het Deltaprogramma gaat bij de vernieuwing van het waterveiligheidsbeleid uit van de risicobenadering. Hierbij wordt niet alleen gekeken naar de kans op een overstroming, maar ook naar de gevolgen van een overstroming. Voor het berekenen van de slachtofferrisico’s is per gebied een inschatting gemaakt van de mogelijkheden die er zijn om een gebied preventief te evacueren en wat dat betekent voor de slachtofferaantallen. Dit worden de evacuatiefracties genoemd. De zogenaamde evacuatiefractie is een inschatting van het percentage van de bewoners dat preventief (voordat de overstroming plaatsvindt) een gebied kan verlaten. De evacuatiefractie is indertijd geschat op basis van een groot aantal scenario’s, waarbij rekening is gehouden met zaken als het type dreiging (zee of rivieren), de bijbehorende waarschuwingstijd, de bevolkingsdichtheid en de beschikbare infrastructuur. Een evacuatiefractie van 75% betekent bijvoorbeeld dat na meerdere evacuaties gemiddeld 75 procent van de bevolking tijdig het gebied heeft kunnen verlaten. De evacuatiefractie is gebaseerd op technische en statistische berekeningen. Het is geen normgetal en geen voorspelling; het succes van iedere daadwerkelijke evacuatie hangt immers af van de feitelijke omstandigheden. Dat kan komen omdat er minder of meer voorspeltijd was of dat de uitvoering beter of minder goed ging. Daarom is bij het afleiden van de evacuatiefractie ook rekening gehouden met meerdere scenario’s. Met de veiligheidsregio’s is in het Veiligheidsberaad afgesproken dat de veiligheidsregio’s de evacuatiefracties nog een keer zullen checken. Zijn ze nog steeds realistisch of zijn er overwegingen om de mogelijkheden van preventieve evacuatie bij te stellen.


Natasja Hartzema, beleidsmedewerker Opleiden, Trainen en Oefenen, directie Weerbaarheidsverhoging, NCTV Foto’s: Robert Huiberts

Jaardag Nationale Academie voor Crisisbeheersing

“ Van buiten naar binnen: leiderschap en coördinatie tijdens crises” Crises worden steeds complexer en grootschaliger. Ze gaan letterlijk en figuurlijk over grenzen heen. Ruim 150 professionals vanuit de nationale crisisorganisatie en verschillende partners in de regio deelden 19 september nieuwe inzichten en keken vooruit naar het nieuwe programma van de Nationale Academie voor Crisisbeheersing (NAC) - voorheen de NCC Academie. Aan de vooravond van nieuwe dreigingen en uitdagingen werd heldere taal gesproken…

De Nationale Academie voor Crisisbeheersing vierde op 19 september 2013 haar tweede jaardag in het Auditorium van het ministerie van Veiligheid en Justitie. De bijeenkomst betekende meer dan alleen het startpunt van een nieuwe naam voor de nationale opleidings-, trainings- en oefenorganisatie; het betekende ook een ‘doorstart’ met nieuwe uitdagingen. Een van de belangrijkste uitdagingen zit in de verbreding van de aanpak van crises, een crisis manage je niet alleen. De rijksoverheid heeft daarvoor elkaar, de veiligheids-

regio’s, de vitale sectoren, het bedrijfsleven, internationale partners maar ook de journalistiek nodig. Tijdens de dag werd ingegaan op de vraag met welke speerpunten de crisisorganisatie aan zowel de voor- als achterkant van crises te maken heeft. De Nationale Academie voor Crisisbeheersing is hieraan ondersteunend door professionals gericht op te leiden, te trainen en te oefenen. Een gevarieerd aanbod aan sprekers ging over de uitdagingen met elkaar en de zaal in discussie. Aan de vooravond van nieuwe dreigingen en uitdagingen “De overheid staat aan de vooravond van nieuwe dreigingen en uitdagingen. Crises worden steeds complexer en grootschaliger. Ze gaan letterlijk en figuurlijk over grenzen heen. Er komen steeds meer en steeds andere spelers bij, die gevraagd en ongevraagd een rol spelen in crisisbeheersing”, zo benadrukte Dick Schoof, Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid. In zijn openingstoespraak noemt hij de drie grootste onderwerpen: cyber (digitale veiligheid), contacts (netwerk en social media), en content (inhoud/ expertise). Crises voorkomen en bestrijden is complexe materie. Toch gloort er licht aan de horizon. Want wil de overheid deze crises en dreigingen effectief voorkomen of bestrijden, dan is er veel winst te behalen aan de vóór- en achterkant van crises. Opleiden en oefenen aan de voorkant. Evalueren en écht leren van lessen aan de achterkant. De programmering van de Academie is hier zichtbaar mee aan de slag. De NAC biedt professionalisering van crisisprofessionals en ondersteuning in het opbouwen, versterken en onderhouden van de crisisorganisaties. Het draait, aldus Dick Schoof, niet alleen om vakkennis maar vooral ook om de informele relaties binnen netwerken.


27

Panel met van links naar rechts: Dick Schoof (NCTV), André Kleinmeulman (pSG VWS), Erik Akerboom (SG Defensie), André van der Zande (DG RIVM) en Marcel Gelauff (NOS Nieuws)

Media en overheid: zes tips om samen sterker te staan Het belang van de informele relaties binnen netwerken, klonk Marcel Gelauff, hoofdredacteur NOS Nieuws, als muziek in de oren. In de crisiscommunicatie hebben de NOS en de overheid een gedeeld belang: het feitelijk en correct informeren van het publiek. Met de komst van social media is crisisbeheersing en -communicatie compleet veranderd. Burgers zijn journalist geworden. Dat vraagt om een andere manier van reageren door de overheid. Juist in de voorfase kunnen media en overheid van gedachten wisselen en achtergrondinformatie delen. Gelauff gaf het publiek nog een zestal tips mee om samen sterker te staan in tijden van crises: 1. denk met de pers mee: vraag je af wat de NOS nodig heeft; 2. wees zichtbaar, toegankelijk en aanspreekbaar; 3. leg uit wat je weet en vooral wat je niet weet; 4. spreek de taal van je publiek; 5. lever regelmatig updates; 6. let op belangrijke deadlines. “Het speerpunt van nu is communicatie en dat brengt beide werelden nader tot elkaar. De deur van de NOS staat open”, zo besloot Gelauff. Een eerste handreiking om samen verder te komen is gedaan.

28

Een adequaat crisisapparaat: verstaat u uw vak? Nationale veiligheid is één van de speerpunten van dit kabinet. Volgens minister Opstelten is bundeling van krachten met alle partijen noodzakelijk om problemen zoals cybersecurity, cybercrime terrorisme en radicalisering aan te pakken. Zoiets kan per definitie alleen in de vorm van een netwerkgerichte samenwerking tussen nationale en internationale, publieke en private partijen. Voor de nationale veiligheid is een adequaat crisisapparaat onontbeerlijk. Zo is minister Opstelten van mening dat een crisisorganisatie valt of staat met medewerkers die op hun taak zijn berekend. Een goede voorselectie van mensen is essentieel: zijn ze crisisbestendig en verstaan ze hun vak? De minister sloot zijn toespraak af met een verwijzing naar Plato, die het ambitieniveau weergeeft van de organisatie: “Opleiding, dat was waar de Griekse filosoof Plato zich mee bezighield. Zijn leerlingen kwamen samen in een openbare tuin in Athene, de “Akademeia”, dat nadien het algemene woord is geworden voor plaatsen van wetenschap, studie en opleiding. Een passende naam dus voor de ambitie van de Nationale Academie voor Crisisbeheersing om crisisbeheersing verder te professionaliseren”. Kerncompetenties: daadkracht, durf en moed Maureen Sarucco, voormalig directeur Openbare Orde en Veiligheid van de gemeente Amsterdam, stelde dat


we ervan doordrongen moeten zijn dat de informatie op het moment van crisis, nooit volledig is. Besluitvorming valt of staat met een gedegen informatieanalyse die vooraf georganiseerd dient te worden. Ze sprak over kerncompetenties waaraan de crisisprofessional moet voldoen. Na ruim 30 jaar crisisbeheersing in Amsterdam had Sarucco geleerd dat de meest belangrijke eigenschappen zijn: daadkracht, durf, en moed om af te wijken van procedures daar waar nodig. Een crisisprofessional houdt overzicht, kan snel schakelen en is een bruggenbouwer. Ervaring als beste leermeester De vraag is hoe mee te bewegen met veranderingen in de samenleving en als gevolg daarvan het manifesteren van andere risico’s? Tijdens een levendig slotdebat tussen Erik Akerboom (SG Defensie), Marcel Gelauff, André Kleinmeulman (plv. SG ministerie VWS), Dick Schoof en André van der Zande (DG RIVM) waren allen het met elkaar eens over het antwoord op die vraag: de ervaring als beste leermeester. Het gaat om ervaring in het beheersen van crises, het evalueren van crises en het trekken van lessen uit crises of het doen van oefeningen. Dit zijn sleutelbegrippen voor een optimale voorbereiding in de crisisbeheersing. Het panel was het erover eens dat ‘van elkaar leren’ nog te vaak binnen de eigen kleine kringen gebeurt, in plaats van tussen departementen. Bovendien worden lessen niet altijd ‘gefiled’. Mentorschap en meer training voor en met bestuurders tot aan het kabinet zou het antwoord hierop kunnen zijn.

De NAC heeft de afgelopen jaren een gedegen opleidingsprogramma aangeboden en zal dit in de toekomst blijven doen, zij het in aangepaste vorm. Altijd meebewegend en inspelend op de behoeften en wensen van haar doelgroep: de crisisfunctionarissen van alle departementen, en een toekomstige verbreding naar private partijen, de vitale sector en de media. Beweegt u met ons mee?

Wat is de Nationale Academie voor Crisisbeheersing? De Nationale Academie voor Crisisbeheersing (NAC) is onderdeel van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) van het ministerie van Veiligheid en Justitie. De NAC richt zich op de verdere professionalisering van de nationale crisisorganisatie. Het doel van de NAC is functionarissen, die binnen overheidsorganisaties belast zijn met risicobeheersing en crisiscoördinatie, voor te bereiden op hun rol en taken op dit terrein. Het leeraanbod van de Academie is optimaal toegespitst op de doelgroep en biedt opleidingen, trainingen en oefeningen gericht op het individu en het team. Daarnaast richt de NAC zich op het testen, evalueren en leren van lessen uit oefeningen en crises. Voor meer informatie stuur een mail naar [email protected] of zie www.nctv.nl/nac


29

Bob de Graaff, hoogleraar inlichtingen- en veiligheidsstudies aan zowel de Universiteit Utrecht als de Nederlandse Defensie Academie te Breda. Hij is auteur van ‘Op weg naar Armageddon. De evolutie van fanatisme’.

Is de eeuwige oorlog uitgebroken? Kant niet kon voorzien hoe de wereld er ruim twee eeuwen na zijn voorspelling uit zou zien. Andere volgen uit het feit dat aan Kants voorwaarden niet is voldaan. Men zou zelfs kunnen stellen dat niet de eeuwige vrede, maar de eeuwige oorlog is uitgebroken.

Carl von Clausewitz

Eeuwige vrede of eeuwige oorlog? In 1795 schreef de Pruisische filosoof Immanuel Kant Zum ewigen Frieden (Naar de eeuwige vrede), waarin hij verklaarde dat eeuwige vrede mogelijk was indien aan een aantal voorwaarden werd voldaan. Staten zouden ‘republieken’ moeten zijn waarin de algemene volkswil doorslaggevend zou zijn. Deze staten moesten beloven elkaars soevereiniteit te respecteren, ook als het politieke regime in het andere land hen niet aanstond. De enige vorm van oorlogvoering die geoorloofd zou zijn was zelfverdediging door de weerbare burgers, en als alles ging zoals Kant hoopte, zou zelfs dat niet nodig zijn. Oneervolle krijgslisten als sluipmoord, gifmengen en uitlokken van verraad waren uit den boze. Er moest, en er zou, een wereldbond voor vrede komen doordat burgers zouden begrijpen dat alleen vrede voor welvaart kon zorgen. Staten zouden burgers uit andere landen als gasten op hun grondgebied moeten toelaten, maar deze zouden hun oorspronkelijke nationaliteit behouden. Kant geloofde namelijk niet in wereldburgerschap; de band tussen een staat en zijn burgers was onverbrekelijk. Na de Tweede Wereldoorlog had het er veel van weg dat Kant gelijk kreeg. Het aantal oorlogen tussen staten daalde. Na afloop van de Koude Oorlog nam weliswaar het aantal intrastatelijke conflicten toe, maar slechts in geringe mate. En over de hele linie nam het aantal slachtoffers van oorlogen en geweld af. Velen zagen in de Europese Unie het begin van de Kantiaanse wereldbond voor vrede en anderen hoopten dat de Verenigde Naties zich daartoe zouden ontwikkelen. Sommige auteurs gebruikten het woord ‘debellicization’ om aan te duiden hoezeer oorlog uit het wereldbeeld van velen was verdwenen. Uiteraard waren dit vooral schrijvers uit het Westen. De afgelopen tien, vijftien jaar hebben twijfel gezaaid aan de Kantiaanse illusie. Daar zijn veel redenen voor aan te wijzen. Sommige vloeien voort uit het feit dat 30

Nieuwe oorlogen De belangrijkste reden is dat de realiteit en de opvatting van oorlog zijn verschoven. In zijn illustere boekje geeft Kant geen definitie van het begrip oorlog, maar het is duidelijk dat hem een conflict voor ogen stond tussen twee staten of naties die elkaar te land of over zee konden bevechten. Het in 1832 verschenen standaardwerk Vom Kriege (Over de oorlog) van de eveneens Pruisische Carl von Clausewitz ging echter uit van een veel bredere opvatting van oorlog, die veel beter aansluit bij de werkelijkheid van nu. Oorlog was volgens Von Clausewitz ‘een gewelddadige handeling om de tegenstander te dwingen onze wil in vervulling te doen gaan’. In het licht van recente ontwikkelingen ontkomen we er niet aan om te tenderen in de richting van de ruimere definitie van oorlog. Zoals gezegd, nam na de Koude Oorlog het aantal intrastatelijke conflicten toe. Zulke typen oorlogen staan bekend om hun relatief lange duur ten opzichte van conflicten tussen staten. Sinds de aanslagen van 11 september 2001 (‘9/11’) in New York en Washington D.C. kennen we bovendien een war on terror(ism), die veel reëler is dan sommigen dachten toen de Amerikaanse overheid die term lanceerde. Voor die oorlog werd voor het eerst in het bestaan van de NAVO artikel 5 van haar Handvest ingeroepen. Op de aanslagen volgden twee oorlogen, in Afghanistan en Irak, die op het Vietnamconflict na de langste oorlogen zijn uit de Amerikaanse geschiedenis. Ook in andere delen van de wereld, zoals Pakistan, Jemen, Somalië en Nigeria, woedt de war on terror. Het is een wereldwijde oorlog, waarin naar schatting al een kwart miljoen doden en een half miljoen gewonden zijn gevallen. Over de duur van dit conflict hebben de regeringen-Bush en -Obama geweigerd zich uit te laten, anders dan dat het een langdurig conflict gaat worden. Dat het bij deze vorm van terrorismebestrijding vaak daadwerkelijk om oorlog gaat wordt verbloemd door ‘fraaie’ aanduidingen als discrete military operations, military operations other than war of wars far from declared war zones. Anderen stellen die mystificaties aan de kaak door te spreken van bijvoorbeeld stealth wars, remote-control wars of ever-expanding dirty wars. Hoe dan ook, de wereld is een slagveld geworden waarvoor troepen over de hele aardbol kunnen worden verplaatst. Westerse legers zijn vanaf 1989 vaker in actie gekomen dan ooit tijdens de Koude Oorlog, hetzij in de zogeheten 9/11 wars, hetzij


Immanuel Kant

in vredesoperaties. De zogeheten falende staten vormen een belangrijke rechtvaardiging voor militaire ingrepen van buiten af. In de wereld zijn vele tientallen van zulke failed states, die als vrijplaats voor terroristen en criminele typen kunnen dienen. Wanneer de internationale gemeenschap probeert in een van die staten op te treden ontstaat vaak het waterbedeffect, dat ook bekend is van misdaadbestrijding. Insurgents verplaatsen zich van Irak naar Jemen en van Jemen naar Syrië of andersom. Oorlogen als moezak De grootste ‘failed state’ is misschien wel het Internet. De angst van overheden voor super- of hyper-empowered individuen die complexe netwerken platleggen neemt toe. Maar ook overheden laten zich niet onbetuigd in de virtuele wereld. Er wordt steeds vaker gesproken over cyber wars. Hoewel zij grotendeels aan het blote oog onttrokken zijn, kunnen de effecten ervan niettemin ruïneus zijn en behoudt de Amerikaanse regering zich het recht voor om op virtuele dreigingen te reageren met oorlogshandelingen in de reële wereld. Sinds 2001 valt herhaaldelijk vanuit Washington te horen dat de Amerikaanse regering dreigingen moet kunnen voorkomen voordat zij zich manifesteren. Met andere woorden: er kunnen oorlogen worden gevoerd om oorlogen of ander geweld te voorkomen. De noodzaak daartoe wordt steeds sterker gevoeld naarmate overheden ervan overtuigd zijn dat, anders dan tijdens de Koude Oorlog, de tegenstander zich niet zal laten afschrikken en dus maar het beste geëlimineerd kan worden. In zekere zin vechten de Verenigde Staten en andere westerse landen daarbij tegen de bierkaai. Door de snelle technologische ontwikkelingen kan iedereen, goed- en kwaadwillenden, steeds goedkoper en steeds gemakkelijker aan wapens komen, of het nu om werkelijke wapens gaat of om een laptop waarmee schade wordt aangericht. Bovendien zorgt de miniaturisering van alles ervoor dat detectie steeds lastiger wordt. Er dreigt een tijd te komen waarin het luchtruim vergaan is van drones, van het formaat van een paar meter, maar ook van een paar millimeter. Misschien heeft straks wel iedereen zijn eigen drone of zelfs drones. De 21e eeuw zal een ‘democratisering’ van geweldgebruik laten zien en hoedt u voor de gewelddadige

amateurs die via internet en sociale netwerken soms sneller leren dan hun bureaucratisch georganiseerde statelijke tegenstanders. De militaire voorsprong waarvan de Amerikaanse overheid zich de afgelopen decennia meende te kunnen bedienen is uiterst kwetsbaar. En de toon die de Amerikaanse regeringen het afgelopen decennium hebben gezet met drones en cyber wars kan zich gemakkelijk tegen Amerika en het Westen zelf keren. Waarom zou de rest van de wereld niet mogen en kunnen doen wat de Amerikanen hebben laten zien? Drones en cyber wars zijn nog maar het begin van min of meer geautomatiseerde oorlogen waarvan de voortgang wordt bepaald door robots en algoritmen. Het zijn oorlogen waaraan geen mens meer te pas hoeft te komen en waarin het menselijk leed wellicht ook beperkt blijft. Ontwikkelingen als non-lethal weapons spelen daarop in. Er zijn dus oorlogen mogelijk tussen niet-statelijke eenheden en zonder dodelijke slachtoffers. Dat is iets heel anders dan Kant zich voorstelde, die geen rekening hield met oorlogen in de lucht, in de ruimte en in cyber space. Die oorlogen dreigen bovendien min of meer permanent te worden, juist omdat zij voor veel mensen in het Westen zo weinig voelbaar zijn. Bovendien laten velen die kunnen beschikken over middelen als drones zich verleiden tot het behalen van tijdelijke successen in plaats van strategische overwinningen. Oorlog is daardoor de normaaltoestand geworden, voor velen in het Westen een soort achtergrondruis, zoals moezak in een winkelcentrum. Een niet te stuiten ontwikkeling Intussen is er wel zoiets ontstaan als wereldburgerschap, gedefinieerd door geweld. Van iemand die misschien wel afreist naar een conflictgebied kan het mobiele telefoonnummer door zijn eigen overheid worden doorgespeeld naar een andere overheid, die deze persoon aan de andere kant van de wereld ‘uitpeilt’, waarna weer een andere overheid hem met raketten, afgevuurd vanaf een drone, doodt. Wereldburgerschap, we zagen het, daar wilde Kant niet aan. Hij wilde evenmin weten van ‘vuil spel’ als verraad, sluipmoord, et cetera. Je zou ook kunnen zeggen: hij had een broertje dood aan intelligence. Intelligence speelt in de nieuwe oorlogen echter een zo prominente rol dat van Intel Wars wordt gesproken. Die vermenging van intel’ en oorlog draagt eveneens bij aan het permanente karakter van hedendaagse oorlogen. Terwijl oorlogen in beginsel begrensd waren in tijd en ruimte, stopt inlichtingenvergaring nooit en stoort zich niet aan grenzen. Dit heeft ertoe bijgedragen dat in de Intel Wars in principe iedereen overal en altijd een doelwit kan zijn. En zo zijn we aangeland bij een situatie die ver verwijderd is van wat Kant zich had voorgesteld. Bijna schone oorlogen hebben geleid tot permanente oorlog waarin blijvende overwinningen niet bestaan. En het is moeilijk te zien hoe die trend kan worden gestopt.


31

Annerieke Dekker, team Communicatie, gemeente Den Helder

Den Helder biedt beproefde blauwdruk aan voor grootschalige evenementen

SAIL en Marinedagen

dankzij samenwerking zonder wanklank In Den Helder vond in juni dit jaar een grootschalig evenement plaats. SAIL Den Helder werd gecombineerd met de Marinedagen en de viering van 525 jaar georganiseerde zeemacht in Nederland. In vier dagen tijd trokken circa driehonderdvijftigduizend bezoekers naar de centrumgemeente in de Kop van Noord-Holland. De Koning en vele andere hoogwaardigheidsbekleders uit Europa en daarbuiten kwamen een kijkje nemen. Maar liefst veertig partijen, militair en civiel, waren bij de organisatie van het evenement betrokken. Aan de gemeente Den Helder de uitdaging dit in goede banen te leiden. Burgemeester Koen Schuiling vertelt hoe de partijen de handen ineen sloegen en gezamenlijk het evenement tot een succes maakten.

“Als je alle ingrediënten bij elkaar neemt, leek het soms of we een groot kruitvat aan het creëren waren. De SAIL of de Marinedagen op zich zijn al risico-evenementen. Nu combineerden we deze gebeurtenissen, waarbij defensie nauw moest samenwerken met civiele organisaties. Dan heb je toch te maken met een groot aantal culturen. Vanuit veiligheidsoptiek ben ik blij dat we op tijd met de voorbereidingen zijn begonnen, want het was een ingewikkeld traject. De grootte van het terrein en de ongelijksoortige activiteiten die plaatsvonden, de grote mensenmassa’s en de veertig organisaties die op elkaar afgestemd moesten zijn, maakten het complex.” “We hebben de organisatie van het evenement buiten de gemeente geplaatst om tegengestelde belangen binnen de gemeente te voorkomen. De organisatie was in handen van de stichting SAIL en de Koninklijke Marine. Onze rol was die van vergunningverlener, facilitator en financier. Wij hadden de regie in de voorbereidingen en zijn daar ruim een jaar van tevoren mee begonnen. We hebben alle betrokkenen uitgeno32

digd voor een plenaire sessie. We zaten om de tafel met diverse vertegenwoordigers van de Koninklijke Marine, Rijkswaterstaat, het hoogheemraadschap, de politie, de Koninklijke Marechaussee, de Veiligheidsregio en tal van andere diensten en hulporganisaties. Iedereen had zijn eigen belangen en manieren van doen.” Duidelijk kader “Om alles goed te laten verlopen, was het belangrijk dat iedereen zich bewust was van zijn rol, taak en verantwoordelijkheid. Als burgemeester van Den Helder had ik verschillende rollen. Ik was ambassadeur van het evenement, burgervader, bestuurlijk verantwoordelijk en opperbevelhebber bij rampen en crises. Het kostte wat tijd en moeite om met name dat laatste duidelijk te krijgen. In de organisatie had ik een verbindende rol. Ik had nauwe afstemming met viceadmiraal Borsboom van de Koninklijke Marine. Hij en ik hebben van tevoren duidelijk het kader gesteld. Als iedereen zijn werk goed deed, gingen wij daar niet bovenop zitten. We hadden


vertrouwen in de professionaliteit van de betrokken partijen. Ik denk dat die insteek goed gewerkt heeft. We zagen dat andere partijen die houding overnamen. Door mensen ruimte te geven, was er minder irritatie als er soms grenzen moesten worden gesteld. Die ruimte geven, vraagt iets van je eigen ego en van die van betrokken organisaties. De uitbetaling was echter terug te zien in de solide samenwerking en de gevonden balans in de belangen van de civiele en militaire partijen.” “Alle partijen werden stelselmatig en eenduidig betrokken bij de ontwikkelingen. We hebben crisisoefeningen gehouden, droog en in de praktijk. Bij het droog oefenen bleek al snel dat onduidelijk was waar de grens van iemands verantwoordelijkheid lag. Ook in de realiteit zie je dat het daar vaak mis gaat. Onze inzet was van het evenement een familiefeest te maken. Dat kun je niet dichttimmeren met regels en voorwaarden. We hebben een afweging gemaakt tussen de inzet van middelen en de effectiviteit. Ook al was het risicoprofiel maximaal, we gingen niet voor maximale ‘damage control’.” Maatschappelijke druk “De maatschappelijke druk om een geslaagd evenement neer te zetten, was hoog. Alles kan nog zo goed gaan, maar één wanklank en er wordt alleen nog daarover gesproken. We hebben daarom van tevoren allerlei mogelijke scenario’s uitgedacht en hebben in onze voorbereiding de lessen uit Moerdijk, Haren en de vermiste jongens uit Zeist meegenomen. Ook hebben we ons draaiboek ex-ante laten evalueren door een buitenstaander. Zo konden we van tevoren daar waar nodig bijsturen. Tijdens het evenement hebben we vrijwel continu de social media gemonitord om potentiële risico’s te herkennen en tegelijkertijd een actueel beeld te schetsen van de sfeer en de stemming onder de bezoekers. Als boegbeeld van het evenement ben je kwetsbaar als er iets mis gaat. Maar het is belangrijk dat je als bestuurder los durft te laten en vertrouwt op de professionele attitude van betrokken organisaties. Dan blijkt dat ongelooflijk veel mogelijk wordt, waardoor je als eindverantwoordelijke goed je rol kunt pakken.” “Het operationeel coördinatiecentrum was een sprekend voorbeeld van hoe alle voorbereidingen vruchten afwierpen. Het was gesitueerd op het defensieterrein. De kleur van iemands uniform was volstrekt irrelevant. Burgers, brandweermannen, politie, KMAR en marinepersoneel liepen door elkaar heen. Iedereen was met zijn deel van het evenement bezig, maar toch werd het totaal in de gaten gehouden. Het is prettig dat de mensen door de voorbereidingen elkaar inmiddels kenden. Bovendien ben ik ervan overtuigd dat de

samenwerking beter ging doordat we in voorafgaande jaren al veel geïnvesteerd hebben in persoonlijke relaties, zodat we elkaars taal konden verstaan. Als er een probleem was, dacht iedereen mee. Het was verbazingwekkend om te zien hoe goed het ging. Vanwege de goede voorbereiding en optimale organisatie hoefden we geen extra maatregelen te treffen voor het bezoek van veel hoge militairen en de Koning. Dat was een compliment op zich.” Eyeopener “We zijn tevreden over hoe ons gecombineerde evenement is verlopen. De samenwerking was stimulerend. Mensen van organisaties die elkaar soms slechts zijdelings kenden, deelden hun expertise. Zij ervoeren nu welke kennis er bij verschillende partijen beschikbaar was. Voor menigeen was dit een ‘eyeopener’. En het leuke is dat we zien dat de samenwerking op sommige fronten nog steeds wordt voortgezet, ook al is het evenement voorbij. Het draaiboek is een blauwdruk voor andere evenementen. We delen het graag met anderen. Binnenkort krijgen we de gemeente Harlingen op bezoek om over onze ervaringen te praten.”

Burgemeester Koen Schuiling

Koen Schuiling: “De manier waarop we in Nederland onze veiligheid organiseren, is een groot compliment waard. We hebben een lerende overheid. Na elk incident evalueren we om te ontdekken hoe we het een volgende keer beter kunnen doen. We leren de lessen en bereiden ons beter voor. Daardoor krijgen we in Nederland de veiligheid steeds beter op de rails.”


33

Wouter Jong, adviseur Crisisbeheersing Nederlands Genootschap van Burgemeesters Menno van Duin, lector Crisisbeheersing Politieacademie/IFV Vina Wijkhuijs, senior onderzoeker lectoraat Crisisbeheersing Politieacademie/IFV

Lessen uit

crises en mini-crises 2012 Het lectoraat Crisisbeheersing van de Politieacademie en het IFV heeft samen met het Nederlands Genootschap van Burgemeesters een publicatie over grote en kleine crises uit 2012 uitgebracht. Onder de titel ‘Lessen uit crises en minicrises 2012’ blikken verschillende auteurs terug op twintig bijzondere gebeurtenissen van het afgelopen jaar. Elk van de incidenten wordt geïllustreerd met een foto die betrokkenen of omstanders tijdens de crisis op twitter hebben geplaatst. De hoofdstukken bieden niet alleen inzicht in de specifieke bestuurlijke en operationele dilemma’s van elke crisis afzonderlijk, maar geven ook een reflectie op de manier waarop Nederland met crisissituaties omgaat. De Facebookrellen in Haren, de salmonellabesmetting in de zalm en het treinongeval bij Amsterdam Westerpark met één dode en tientallen gewonden kunnen ongetwijfeld als crisis worden bestempeld. Maar het merendeel van de incidenten uit 2012 zijn te beschouwen als ‘minicrises’. Het zijn omstandigheden waarin er nauwelijks een sirene door de straat rijdt, maar waar lokaal wel de nodige ophef en onrust over ontstaat. Zoals de impact van een gezins34

drama in Schalkwijk of de zelfmoord van een scholier uit Tilligte. De gemeente buigt zich ook in die omstandigheden over de collectieve emoties, de belangen van direct betrokkenen en de rouwverwerking van de gemeenschap. Wat is het probleem? De rode draad die door veel van de casusbeschrijvingen heen loopt is de vraag: “Wat is nu de kern van het probleem?” Op het eerste gezicht lijkt dat keer op keer eenvoudig te benoemen. Een gebouw is al dan niet opzettelijk in brand gevlogen, een bus is gecrasht of een walvisachtige is gestrand. Maar vaak worden er nieuwe, achterliggende problemen door getriggerd. Die zorgen ervoor dat het een daadwerkelijke casus van crisisbeheersing wordt. Want de dreigende oploop in het lommerrijke Haren wordt niet weggenomen door de Facebookuitnodiging offline te halen. De impact van de brand op het gemeentehuis van Waalre is niet voorbij als de laatste brandweerslang wordt ingerold. En bij het bestrijden van het hoogwater in Groningen lag de focus op de bescherming van de inwoners van de polder in Woltersum, maar als de waterzuiveringsinstallatie zou


Facebookrellen Haren

zijn overstroomd had de regio daar nog maandenlang de gevolgen van ondervonden. De casusbeschrijvingen maken duidelijk hoe tal van problemen met elkaar samenhangen en elkaar soms in hevigheid ook kunnen versterken. Van wie is het probleem? Bij tal van crises staat de vraag centraal wie “de aap op de schouder” neemt. Als wooncorporatie Mitros in Utrecht een asbestsanering uitvoert, waarom trekt de gemeente de casus dan naar zich toe als de sanering uit de hand loopt? Is het treinongeluk bij Amsterdam Westerpark een probleem van de gemeente Amsterdam of is het (ook) een probleem van de Nederlandse Spoorwegen? Bij de beëindiging van het tentenkamp met asielzoekers in Ter Apel was van meet af aan duidelijk wiens probleem het was; de burgemeester sprak over “een Haags probleem op het grondgebied van de gemeente Vlagtwedde”. Maar dat liet onverlet dat verschillende aspecten nog steeds op het bordje van de gemeente lagen, vanwege de lokale verantwoordelijkheid voor de handhaving van de openbare orde en veiligheid. De onhygiënische en brandgevaarlijke toestanden op het tentenkamp maakten ingrijpen noodzakelijk. Opereren in een krachtenveld Als de aaneenschakeling van cases iets duidelijk maakt is het de trits aan partijen die op enigerlei wijze een belang hebben of denken te hebben in de crisis. Zoals de partijen die zonder formele of operationele rol zich bemoeiden met het lot van bultrug Johannes, die in december 2012 onfortuinlijk op de Razende Bol aanspoelde. Van Kamerleden tot zelfbenoemde wetenschappers mengden zich in de discussie over de aanpak, hetgeen er bij de verantwoordelijk minister van Economische Zaken toe leidde om met een protocol te komen dat de procedure beschrijft bij nieuwe strandingen. Maar ook dat biedt geen garantie voor een soepele incidentbestrijding. Want zoals bijvoorbeeld de verontreiniging van de Ouwerkerkse Kreek liet zien, is de werkelijkheid vaak weerbarstiger dan vooraf bedacht. Actoren met eigen bevoegdheden en verantwoordelijkheden als de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit, een waterschap of Rijkswaterstaat zorgden elk voor een ander perspectief op de crisis. Duidelijk blijkt dat de crisisbeheersing anno 2012 bijna per definitie een multidisciplinaire aangelegenheid is, waarin de algemene kolom sterk afhankelijk is van een ieders expertise en de ruimte die partners uit de functionele kolommen de anderen gunnen. Resumerend was 2012 geen jaar van grote crises. De Facebookrellen in Haren zullen waarschijnlijk de geschiedenis ingaan als de meest ingrijpende crisis-

gebeurtenis van het jaar, terwijl daar geen doden maar wel een beperkt aantal gewonden bij vielen. Maar grosso modo waren de incidenten uit het jaar vooral een aaneenschakeling van kleine incidenten, waarbij opvallend genoeg het toeval een opmerkelijke rol speelde. Want een zeemijn in de stadgracht in Leeuwarden lijkt onwaarschijnlijk, maar wat te doen als deze op 1 april wordt aangetroffen? De datum schetst de kern van het dilemma voor de hulpdiensten. Wat als het geen 1 aprilgrap blijkt te zijn, maar het om een echte zeemijn gaat, hoe onwaarschijnlijk ook? Evenzo hadden de bezoekers van het Dicky Woodstockfestival in Steenwijkerwold de pech dat juist op die avond het noodweer ervoor zorgde dat de grote feesttent instortte. En misschien was de asbestcrisis minder groot geworden als de medewerker van woningcorporatie Mitros die zondagmiddag de juiste mensen had weten te bereiken. Ook als Mitros het asbest tijdens kantooruren had aangetroffen, was de casus misschien tot minder grote proporties uitgegroeid. Daarmee bevestigt de publicatie in een notendop dat crisisbeheersing ook een bepaalde nuchterheid vereist, zoals verwoord in de lectorale rede “Veerkrachtige crisisbeheersing: nuchter over het bijzondere” (Van Duin, 2011). Nuchterheid om de casus niet groter te maken dan die is, maar ook de nuchterheid om de problemen daar te laten waar ze functioneel thuishoren. Het zijn lessen die de lezer alvast kan meenemen voor de crises die ons in de toekomst nog te wachten staan.

Lessen uit crises en minicrises 2012 is uitgebracht onder redactie van Menno van Duin, Vina Wijkhuijs en Wouter Jong. De publicatie is verkrijgbaar via uitgever Boom Lemma (www.boomlemma.nl) in Den Haag. In de publicatie worden twintig crises uit 2012 beschreven en geanalyseerd. De inleiding beschrijft de rode draden, de bestuurlijke dilemma’s en de relevante lessen voor de praktijk. Van (operationele) preparatie tot de nafase.


35

Mindmap

Peter Smit, Crisissupportteam Wouter Jong, adviseur Crisisbeheersing Nederlands Genootschap van Burgemeesters Jocko Rensen, teamleider Infopunt Veiligheid

biedt overzicht in crisistijd Communicatie is de achilleshiel van de crisisbestrijding. Sla er een willekeurige evaluatie van een crisis op na; de communicatie blijkt steevast te falen. Het beeld van de crisis op locatie A verschilde wezenlijk van het beeld van de crisis op locatie B, waardoor de ene hulpdienst een andere crisis aan het oplossen was dan de andere. Met soms catastrofale gevolgen. Zou de mindmap een substantiële bijdrage kunnen leveren aan dit fundamentele probleem van de crisisbestrijding?

De mindmap is het geesteskind van de Britse psycholoog Tony Buzan. Hij claimt de mindmap uitgevonden te hebben, maar het principe van radiale notatie is veel ouder. In de zestiger jaren van de vorige eeuw introduceerde hij met succes de mindmap als gereedschap om gedachten te ordenen en deze gemakkelijker te onthouden en over te dragen. Bovendien zag hij de mindmap als een instrument om creativiteit te bevorderen. Mindmaps zijn visuele presentaties waarin zaken in hun samenhang worden weergegeven. In de regel bevatten mindmaps tekeningetjes, symbolen en verschillende kleuren om het overzicht te behouden en het geheugen te prikkelen. Een goede mindmap biedt zowel een goed overzicht als een helder inzicht in het onderwerp. Deze combinatie van overzicht en inzicht is de kracht van de mindmap. Alle overbodigheden zijn weggelaten, hooguit zo’n vijftig, zestig woorden doen het hele verhaal. Nieuwe mogelijkheden In de zestiger jaren toen Buzan zijn mindmaptechniek ontwikkelde, ging het om handgeschreven tekeningen, altijd in landscape formaat. De beperking zit daarbij in de grootte van het papier. Tegenwoordig zijn mindmaps meestal computerbestanden en daarbij geldt deze beperking niet. De takken van de mindmap zijn in alle programma’s met een druk op de knop open of juist dicht te klappen waardoor telkens het grote geheel blijft, maar de details variëren. De ‘lezer’ van de mindmap kan zo inzoomen op delen om de verfijningen te zien en kan telkens weer uitzoomen naar het gehele plaatje. De bestanden laten zich makkelijk opdelen in losse takken die ook apart te versturen en te delen zijn. 36

Toepassing van mindmaps in de crisisbeheersing is vrij nieuw. In hun boek Crisis in de hand (2008) presenteren Cals, Visser en Plomp de mindmap als een handig instrument om te loggen, vooral behulpzaam om hoofd- van bijzaken te scheiden. Buskes beschrijft in zijn boek Meer inzicht en overzicht met mindmappen (2011) hoe hij bij de TU brand in Delft de mindmap toepast om het overzicht over de situatie te houden: “Een mindmap maakt het mogelijk structuur aan te brengen in de eerste vaak chaotische uren na een incidenten noodzakelijke communicatieacties scherp te krijgen.” Stelt Buskes. Eerste succes De mindmap kan ook op andere manieren worden gebruikt. Niet alleen om in het crisisteam de brei aan informatie inzichtelijk te maken, maar ook als een soort checklist om verschillende aspecten van een crisis langs te lopen. Met dat doel maakten het Nederlands Genootschap voor Burgemeesters (NGB) en het Infopunt Veiligheid van het Instituut voor Fysieke Veiligheid (IFV) eerder dit jaar onder leiding van het Crisissupportteam een mindmap over sociale drama’s. Het bleek een instant hit. De mindmap werd op posterformaat uitgedeeld op het VNG congres dit voorjaar. Vervolgens vond de mindmap in mum van tijd zijn weg in crisisland. Hij werd geplaatst op de websites van NGB en IFV en kort daarna ook op die van de NCTV. Wouter Jong van het NGB merkte bij de advisering aan burgemeesters dat adviseurs uit de gemeenten en veiligheidsregio’s de mindmap over sociale drama’s al op internet gevonden handen. Het bood inderdaad de beoogde structuur bij verschillende crises. Het NGB is ervan overtuigd dat de mindmap daarmee op een nieuwe, inzichtelijke manier de bestuurlijke aandachtspunten van burgemeesters onder de aandacht brengt. Niet alleen voor burgemeesters, maar ook richting de adviseurs om de burgemeester heen. Het NGB en het Infopunt Veiligheid willen daarom ook mindmaps over stroomstoringen, infectieziekten en dierziekten ontwikkelen. De mindmap over sociale drama’s wordt ook opgenomen in een interviewbundel van het NGB die dit najaar verschijnt. De mindmaps worden verder verspreid via het Infopunt Veiligheid. Het Infopunt Veiligheid ziet in de mindmaps een


belangrijke innovatie voor de crisisbestrijding. Het IFV ondersteunt de ontwikkeling door een training aan te bieden die dit najaar voor het eerst aangeboden zal worden. Er komt een interne training voor medewerkers van IFV en een externe training voor geïnteresseerden buiten IFV. Ook denken medewerkers van Infopunt mee bij de ontwikkeling van de mindmaps. Infopunt Veiligheid en NGB denken dat de mindmaps niet alleen bij crises van de plank worden gehaald, maar ook een rol kunnen spelen bij oefeningen, omdat het in een oogopslag duidelijk maakt hoe het krachtenveld er bij een crisis uit ziet. Het Crisissupportteam werkt daarnaast aan een publicatie over het gebruik van mindmaps bij crises en in crisisoefeningen. Veiligheidsregio’s Binnen de veiligheidsregio’s zijn nu al de eerste mindmappers te vinden. Ellen van Driest van de veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland past mindmaps op verschillende manieren toe. “Ik ben ongeveer een jaar geleden met mindmappen begonnen.” zegt Ellen. “Het begon heel simpel, met een mindmap voor alle taken die ik voor de voetbalvereniging zou gaan doen. Het hielp mij bij het ordenen en het overzicht compleet te krijgen. Dat is nu steeds het geval; als ik iets moet doen waar veel organisatie aan vast zit of waar ik een compleet beeld van moet krijgen, maak ik een mindmap. Dat is dus voor projecten, uittreksels van artikelen, gespreksverslagen bij overleggen en vergaderingen, etc. Iedereen ordent

natuurlijk op zijn eigen manier en bij mij helpt het maken van een mindmap daar goed bij. Want dat is volgens mij waar het bij mindmappen om gaat; het compleet maken van een beeld of acties die gedaan moeten worden.” aldus Ellen van Driest. Ellen werkt als coördinator multi OTO en maakt ook mindmaps bij de oefeningen die zij voorbereidt. Jan Pieter Duhen van de veiligheidsregio Gelderland Midden maakte een mindmap om inzicht te krijgen in de regionalisering van de brandweer. “Mindmappen voldoen aan mijn behoefte om problemen visueel te maken. Bij het nadenken over nieuwe beleidsvragen, het uitleggen van een nieuwe procedure, een uittreksel van een boek of artikel, telkens gebruik ik hierbij mindmaps. Zo deel ik ook mijn kennis. Iedereen mag ze gebruiken, ik ben heel open.” Hij verwacht vooral nieuwe toepassingen in het onderwijs en is benieuwd of het ook een bruikbaar alternatief is voor de standaard agenda’s in de COPI/ROT vergaderingen. Toekomst Of de mindmap een tijdelijke hype is of een grote toekomst heeft in de crisisbeheersing zal de tijd leren. De mogelijkheden zijn eindeloos. Zo kan de mindmap het nodige overzicht bieden in het LCMS, waar de vele tabbladen nu het zicht op het geheel ontnemen. Maar ook in crisistrainingen, als standaardagenda en bij het loggen, zijn er mogelijkheden voor de mindmap in de crisisbestrijding.


37

drs. Abderrahman Kaouass en Evelien van Zuidam MSc, Capgemini Consulting

Crisisbeheersing

in de cloud

Digitale transformatie van crisisorganisaties

De cloud als technologisch verschijnsel De cloud is een wijds begrip en kent verschillende vormen, toepassingen en definities, maar heeft enkele gemeenschappelijk principes. Zo kan informatie online worden opgeslagen op een gezamenlijke virtuele ruimte. Door de cloud kunnen organisaties op een eenvoudige en efficiënte wijze samenwerken, communiceren en informatie delen. Er is toenemende aandacht onder mensen en bedrijven voor het gebruik van de cloud. Voorbeelden zijn social media, sharepoint en webmail. Hoewel het bedrijfsleven voorop gaat in deze ontwikkeling, introduceert de overheid nog heel voorzichtig de cloud voor haar diensten. Zo heeft het Rijk gekozen voor het ontwikkelen van een ‘gesloten’ rijkscloud. De publieke sector bereidt zich voor op deze ontwikkeling. De vraag voor de publieke sector is dan niet of de cloud gebruikt zal worden, maar wanneer en hoe. We verwachten dat deze technologie steeds vaker in publieke organisaties wordt ingezet, zo ook bij organisaties in de crisisbeheersing.

Inleiding De laatste jaren heeft de cloud zijn intrede gedaan en steeds meer mensen en bedrijven maken gebruik van cloud. Ook de overheid begint voorzichtig met het introduceren van cloud. Wij verwachten dat deze toepassing in de toekomst ook wordt ingezet door organisaties in de crisisbeheersing. De cloud is niet slechts een nieuw technologisch verschijnsel, maar zal vérgaande gevolgen hebben voor de (organisatorische) inrichting van crisisbeheersing. In dit artikel gaan wij in op wat wij in de toekomst verwachten, namelijk de onontkomenlijke digitale transformatie van organisaties in crisisbeheersing.

38

Digitale transformatie van crisisbeheersing NL Ons standpunt is dat de cloud niet slechts een doorontwikkelde ICT-toepassing is, maar dat de cloud leidt tot (digitale) transformatie van crisisorganisaties specifiek (meso niveau) en daarmee het systeem crisisbeheersing in het algemeen (macro niveau). Deze digitale transformatie gaat over het optimaliseren van bedrijfsvoering, bedrijfsprocessen en de wijze van samenwerking. Dit leidt tot transformatie op meso niveau, te weten de strategische (bestuurders), tactische (coördinerende functionarissen) en operationele crisisorganisaties (hulpverleningsdiensten). Het is slechts een kwestie van tijd voordat het bewaren van data in de cloud door crisisorganisaties een feit is. Deze ‘embryonale’ fase van het gebruik van de cloud door crisisbeheersing NL, zal op zich al interessante vragen, dilemma’s en instrumentele uitdagingen met zich meebrengen voor organisaties. Welke informatie wordt in de cloud bewaard en welke niet? Hoe zit het met vertrouwelijkheid en security van informatie in de cloud? Welke veranderin-


gen brengt dit met zich mee ten aanzien van de huidige ICT-architectuur? Het zoeken naar antwoorden op deze vragen zal een uitdaging op zichzelf zijn, omdat dan pas het besef ontstaat dat data en informatie (de virtuele werkelijkheid) niet meer noodzakelijkerwijs geen verbonden zijn aan de fysieke werkelijkheid (gebouwen, systemen, apparatuur, personeel). En de verandering van de organisatorische inrichting van crisisbeheersing als gevolg van de ontkoppeling tussen de fysieke en virtuele werkelijkheid is wat wij in dit verband digitale transformatie noemen. De onontkomenlijke intrede van gedeelde cloud in crisisbeheersing De meest logische eerstvolgende fase na de ‘embryonale’ fase zal de fase zijn waarin er sprake is van gedeelde cloud in crisisbeheersing. De gedeelde cloudfase is de fase waarin data in de cloud niet meer fragmentarisch is. Met fragmentarisch bedoelen wij dat data in de cloud alleen beschikbaar is voor diezelfde organisatie die het ‘bewaard’ heeft in de cloud. Er is hier nog sprake van een 1-op-1 relatie. De metafoor van een bankkluis is hier dan op zijn plaats. Een bankkluis is gekoppeld aan een gebouw en alleen beschikbaar voor de eigena(a)r(en) (fysieke werkelijkheid). In de gedeelde cloudfase is er sprake van een gedeelde online rekening waarin alle geautoriseerden geld kunnen storten en tijden ocatie onafhankelijk geld kunnen opnemen of online betalingen mee verrichten (virtuele werkelijkheid). In de gedeelde cloudfase stellen organisaties die een rol hebben in crisisbeheersing hun data beschikbaar. Geautoriseerde organisaties kunnen de aanwezige data zelf gebruiken voor interpretatie (informatie) voor het opschalingsproces. Er is sprake van één grote ‘bak’ aan data en organisaties kunnen zelf criteria vaststellen voor het signaleren van relevante data en het waarderen als informatie. In deze gedeelde cloudfase spreken wij dan van een digitale transformatie op systeemniveau (macro). Er zal sprake zijn van fundamentele veranderingen ten aanzien van informatiemanagement tijdens crisisbeheersing. Wat zijn dan de fundamentele veranderingen? In de eerste plaats de gevolgen voor het eigenaarschap. De eenzijdige relatie tussen aanbieder van data en ontvanger van data vervalt. Crisisorganisaties stellen hun data beschikbaar in de gedeelde cloud en er geldt een principeafspraak dat alle geautoriseerden de beschikbaarheid hebben van data in de cloud. Afhankelijk van de rol van een crisisorganisatie (brandweer, politie, gemeente, veiligheidsregio,

departementale crisisorganisaties, etc.) heeft de beschikbare data een operationele, tactische en/of bestuurlijke relevantie, waardoor data informatie wordt. Er is geen ‘eigen’ data meer, maar gemeenschappelijke data. Elke organisatie kan dan andermans data interpreteren en gebruiken voor hun eigen crisisorganisatie. Met goede afspraken heeft dit voordelen voor afstemming en samenwerking in het opschalingsproces. Afstemming tussen organisaties zal dan een andere vorm nodig hebben, omdat er een andere structuur moet worden ingericht voor het delen van informatie (denk aan de huidige nationale opschalingsstructuur met daarin de verschillende overlegvormen en afstemmingsmomenten). De virtuele werkelijkheid in het nationale opschalingsproces zal een meer prominente plaats krijgen. In de tweede plaats heeft gedeelde cloud gevolgen voor de tijdigheid en volledigheid van data. Vandaag de dag doorloopt data een aantal noodzakelijke stappen alvorens het relevante informatie wordt en gedeeld wordt met andere organisatie. De ‘instant’ aanwezigheid van data lost dit probleem op. Het is dan niet meer de vraag of alle data aanwezig en/of beschikbaar is, maar de vraag hoe in de wereld van de cloud de relevante data geïnterpreteerd kan worden als relevante informatie. Niet de vraag of alles beschikbaar is (want dat is het), maar hoe het beste gezocht kan worden naar data voor een effectieve bestrijding van incidenten, rampen en crises. Crisisorganisaties zullen nadenken over systemen die goed kunnen zoeken in de cloud, waardoor er een verschuiving zal zijn van het creëren van informatie uit de data in de samenleving, naar het zoeken van data in de cloud. Een ‘vergooglisering’ van crisisbeheersing zal dan een feit zijn. Tot slot In dit artikel beogen wij een toekomstbeeld te schetsen als gevolg van een relatief nieuw verschijnsel. Wellicht dat sommigen ons verhaal als een somber toekomstscenario zien. Wij snappen deze terughoudendheid en zien naast de vele uitdagingen, ook positieve invloeden van de digitale transformatie in crisisbeheersing NL. De intrede van de cloud in crisisbeheersing zou weleens de motor kunnen zijn voor veranderingen in het systeem waar vele personen en organisaties al jaren mee bezig zijn. De uitdaging ligt voor ons om vandaag de dag al na te denken over wat nieuwe technologie en de digitale transformatie kan betekenen voor effectievere crisisbeheersing.


39

Roy Johannink, Inge Gorissen en Niek van As, (senior) onderzoekers beleid en onderzoek VDMMP

In opdracht van het onderzoeksprogramma Politie & Wetenschap onderzocht adviesbureau VDMMP de invloed van sociale media op situaties van maatschappelijke onrust. Aan de hand van diverse casestudies is bekeken welke rol sociale media spelen bij de ontwikkeling van incidenten en hoe maatschappelijke onrust daarbij ontstaat en wordt beïnvloed. Hoewel het onderzoek(srapport) zich richt op de politie, zijn de aanbevelingen ook relevant voor professionals van andere organisaties in het veiligheidsdomein.

Sociale media:

factor van invloed op onrustsituaties? Maatschappelijke onrust en sociale mediaonrust Wat is nu precies ‘maatschappelijke onrust’? In ons onderzoek definiëren we het als “hevige ongerustheid en emotionele reacties bij (diverse) groepen mensen als gevolg van een schokkende gebeurtenis, waarbij het risico bestaat op escalatie, verstoring van openbare orde en veiligheid en een toename van de problematiek”1. Analyse van de incidenten in ons onderzoek liet zien dat, wanneer er veel aandacht is voor een incident op sociale media, er niet altijd sprake is van een risico op escalatie, verstoring van de openbare orde of toename van de problematiek. Voor de dynamiek op sociale media rond incidenten is de term ‘sociale mediaonrust’ daarom vaak beter passend dan ‘maatschappelijke onrust’. In geval van ‘sociale mediaonrust’ kunnen er wel veel vragen, geruchten en reacties zijn naar aanleiding van een incident. Maatschappelijke onrust en sociale mediaonrust liggen soms dicht bij elkaar. Een incident dat dit illustreert is de onrust in winkelcentrum Zuidplein in Rotterdam in 2012. Op vrijdag 11 mei 2012 verschijnen op Twitter 1

40

geruchten over <<een gek die mensen wil gaan killen #zuidplein>>. Een 30-jarige Rotterdammer heeft inderdaad dreigementen geuit, maar niet (!) op sociale media. De verbaal geuite dreigementen gaan een eigen leven leiden, nadat berichten hierover op sociale media zoals fora en Twitter verschijnen. Het gerucht transformeert van “iemand die iets zou uithalen” naar “een bloedbad” en wordt uiteindelijk “een aanslag”. Dit zorgt voor veel onrust op sociale media; ook besluit een aantal winkeliers hun deuren tijdelijk te sluiten. De politie Rotterdam-Rijnmond moet veelvuldig anticiperen op sociale media om de daar aanwezige onrust weg te nemen. Dit voorbeeld laat zien dat organisaties hun handen vol kunnen hebben aan het voorkomen en beperken van sociale mediaonrust. Hoe organisaties precies met sociale mediaonrust kunnen omgaan, behandelen we aan de hand van een aantal aanbevelingen uit het onderzoek. Aanbeveling: gebruik vierdeling sociale media Een gezamenlijk gedragen visie binnen een organisatie legt de basis voor een succesvolle toepassing én

Partoer CMO Fryslân & GGD Fryslân, Scenario Maatschappelijke onrust bij geweldsdelicten in Fryslân. Zedenzaken, mishandeling, moord, 2006.


borging van sociale media. Het bepalen van een visie en strategie kan aan de hand van vier sociale media activiteiten: luisteren, produceren, reageren en interacteren2. Luisteren Het ‘luisteren’ naar berichtgeving op sociale media, ook wel monitoring genoemd, vormt de basis voor alle andere activiteiten op sociale media. Luisteren moet daarom continu gedaan worden. Wanneer er sprake is van verhoogde aandacht voor een incident of een mogelijke onrustsituatie, kunnen organisaties hier door goed te monitoren in een vroeg stadium achter komen en hun maatregelen treffen. Hoewel goede tools onmisbaar zijn voor het monitoren van grote hoeveelheden informatie, zijn de mensen die belast zijn met monitoring de belangrijkste factor. Zij moeten kunnen inschatten wat er kan gebeuren op sociale media en weten welke signalen een trigger zijn om op te acteren. Ze moeten gevonden informatie dus goed kunnen beoordelen. Daarnaast moeten zij weten in welke situatie interne en externe partners geïnformeerd en/of betrokken moeten worden: wie doet wat en wie informeert in welk geval wie? Produceren In (potentiële) onrustsituaties gaat de buitenwereld op zoek naar informatie over wat er precies aan de hand is. Om te voorkomen dat mensen zelf onjuiste conclusies trekken of geruchten verspreiden, is het belangrijk dat de betrokken instanties zelf komen met informatie over de situatie. Ook wanneer er nog geen inhoudelijke informatie over de situatie gegeven kan worden, bijvoorbeeld omdat die nog gevalideerd moet worden, is het van belang om wel met procesinformatie te komen. Er kan bijvoorbeeld worden aangegeven dat informatie nog niet aanwezig of bevestigd is en op welk moment de betrokken organisaties naar verwachting wel met informatie over het incident kunnen komen. Hiermee wordt voorzien in de informatiebehoefte van de buitenwereld. Reageren Naast het geven van feitelijke informatie en procesinformatie is het noodzakelijk om onjuiste geruchten te ontzenuwen en mogelijke reacties op deze geruchten te voorkomen. De communicatie in tijden van incidenten moet daarom naast produceren vooral bestaan uit reageren op berichtgeving. Waar is het nodig geruchten te controleren en de werkelijke feiten te communiceren of de buitenwereld te voorzien van procesinformatie? Validatie van informatie en reageren op berichten kost de nodige tijd en aandacht, maar is van belang om te voorkomen dat onjuiste geruchten zich verspreiden en leiden tot vervelende gevolgen. 2

Interacteren Bij sociale media gaat het uiteindelijk vooral om het in gesprek gaan met elkaar: de conversatie. Dit heet interacteren. Deze activiteit betekent dat de organisatie mogelijkheden zoekt om de buitenwereld te betrekken bij haar werkzaamheden. Sociale media zijn ook te benutten bij het vergaren van opsporingsinformatie (bijvoorbeeld door delen van beeldmateriaal). Het is inmiddels algemeen bekend dat de inbreng van de buitenwereld kan ondersteunen. Maar het punt ’Hoe betrouwbaar is al die informatie?’ blijft. Wat is waar en wat niet? Er is eigenlijk geverifieerde of gevalideerde informatie nodig alvorens deze is te benutten in de crisiscommunicatie, in het opsporingsproces of voor verwanteninformatie. Daarom kan de informatie van buiten wel helpen bij de werkprocessen, maar blijft het credo: altijd de informatie checken alvorens deze te gebruiken. Aanbeveling: integrale aanpak Binnen organisaties kunnen verschillende afdelingen of medewerkers betrokken zijn bij het monitoren van berichtgeving op sociale media en het communiceren met doelgroepen. Hoewel verschillende medewerkers of verschillende afdelingen elk met een ‘eigen’ bril op uitvoering geven aan deze taken, zijn zij wel allen het visitekaartje van dezelfde organisatie en ze worden ook als zodanig beschouwd. Dit maakt afstemming noodzakelijk. Wie doet bij een incident wat en wie informeert wie? Net als intern is ook bij de samenwerking met externe partners, zowel publiek als privaat, duidelijkheid nodig. Voor burgers en media moet duidelijk zijn wie de woordvoering over een incident verzorgt, waarbij in geval van meerdere betrokken partijen de boodschap onderling wordt afgestemd om geen onduidelijkheid te creëren. Het volledige onderzoek is te downloaden op: www.vdmmp.nl/nieuwsarchief/328-sociale-mediafactor-van-invloed-op-onrustsituaties.html.

Infopunt Veiligheid & VDMMP, Kennispublicatie Veilig omgaan met sociale media, 2011.


41

Verschillende adviezen zijn in het afgelopen jaar verschenen over de rol van de overheid in de moderne maatschappij, zoals het advies ‘Vertrouwen in burgers’ van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), het advies ‘Loslaten in vertrouwen’ van de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) en meest recentelijk het advies ‘Terugtreden is vooruitzien’ van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO). Deze adviezen hebben tot een Kabinets-standpunt geleid waarin de regering zich onder andere tot doel stelt om ‘in beeld te brengen wat er landelijk (en internationaal) op dit vlak gebeurt en wat het voor het openbaar bestuur betekent’.1 Dit artikel geeft dit beeld voor de omgang met zelfredzaamheid in de praktijk van crisisbeheersing.

Balanceren tussen

loslaten en zorgen

Astrid Scholtens, onderzoeker Crisislab Jan Jorritsma, hoofd Multidisciplinair Veiligheidsbureau Drenthe

42

De RMO stelt onder andere dat de samenleving alleen zelfredzaam kan worden als de overheid haar burgers loslaat, deels afscheid neemt van de verzorgingsstaat en zeggenschap inlevert. Volgens Paul Frissen, een van de opstellers van het RMO-advies, betekent dit dat ‘als je vindt dat burgers zelfredzaam zijn, je hen [dan] niet [moet] beschouwen als uitvoeringsorganisatie die doet wat de overheid voor hen bedenkt. Accepteer dan dat ze dingen niet meer doen, en het anders doen.’2 Zijn uitspraak is net een belangrijke nuance anders dan die van de regering in haar kabinetsstandpunt: ‘De rol van de rijksoverheid bij dit onderwerp is beperkt, maar in voorwaardenscheppende en stimulerende zin niet onbelangrijk.’

In Drenthe vond dit jaar een zelfredzaamheidsoefening plaats met burgers. Het ging om een zich ontwikkelende bosbrand die een camping met 125 campinggasten bedreigde. Deze unieke oefening was een logisch gevolg van het Drentse zelfredzaamheidstraject dat er op gericht is om als crisisorganisatie te anticiperen op de zelfredzaamheid van burgers. Het realistisch uitvoering geven aan crisisbeheersing, dat wil zeggen ook rekening houden met het gedrag van burgers, is als een van de fundamentele uitgangspunten van het Drentse systeem van crisisbeheersing benoemd. De evaluatie van de oefening3 geeft inzicht in hoe de overheid die zelfredzaamheid kan ondersteunen. Dus waar laat je los en waar geef je toch nog een ondersteunend zetje?

In het veiligheidsdomein is er in Nederland de laatste decennia ook aandacht voor het (aloude) fenomeen zelfredzaamheid. Er wordt nagedacht over de rol die de overheid daarbij dient in te nemen. En dat is, zo leert de praktijk, niet eenvoudig. Want wat laat je als crisisorganisatie daar waar het om zelfredzaamheid gaat nu los? En hoe doe je dat dan? Betekent dit dat de overheid dan inderdaad alleen een voorwaardenscheppende en stimulerende rol heeft?

Tijdens de oefening, die in de avond plaatsvond, blijkt de aandacht van de overheid vooral gericht op het bestrijden van de bosbrand. Net als tijdens echte crises is de vitaliteit van de samenleving gelukkig zichtbaar: de camping wordt buiten het zicht van de hulpverleners en dus zonder hun hulp door het personeel van de camping en enkele campinggasten ontruimd. Het merendeel van de campinggasten loopt vervolgens zonder verdere begeleiding in het donker naar het

1

Brief van de minister van BZK aan de Tweede Kamer, 9 juli 2013.

2

Artikel in Trouw (5 juli 2013), ‘Laat de burgers meer zeggenschap krijgen over hun eigen leven’

3

Crisislab, Evaluatie oefening zelfredzaamheid bij natuurbranden, 2013.


Personeel camping krijgt instructies over het ontruimen van de camping.

dichtst bij zijnde dorp op 3 kilometer afstand. Ook hier heeft de overheid verder geen bemoeienis mee gehad. De ontruiming verloopt goed op enkele pogingen tot detailzorg na die een enkele hulpverlener toch opeens wil verlenen. Zo wordt door de politie een elektrisch golfkarretje dat door het personeel wordt gebruikt voor het vervoer van enkele gewonde campinggasten tegen gehouden wanneer het weer terug wil keren naar de camping om een volgende gewonde op te halen. Wel mag de berijder van het golfkarretje met een ambulance mee terugrijden naar de camping. Deze actie van de overheid was weinig behulpzaam bij het verder ontruimen van de camping. Van een bewust loslaten door de overheid was in deze casus (nog) geen sprake. Toch laat de oefening zien dat een dergelijke ontruiming best aan burgers overgelaten kan worden, maar dan wel in lijn met de opmerking van Frissen: accepteer dat burgers dan niet altijd in lijn zullen handelen met datgene dat hulpverleners graag zien. Deze casus laat wel zien dat burgers er op gewezen moeten worden dat de overheid een stapje terug doet: voor de oefening heeft de overheid (brandweer) in gesprekken met een aantal campingeigenaren het belang van zelfredzaamheid benadrukt (let op: hulpverlening door de overheid komt pas later op gang). Deze burgers werden nu gestimuleerd om zelf iets te organiseren, wat zij met verve hebben opgepakt (het opzetten van een calamiteitenbelboom en een ontruimingsplan) en tijdens de oefening hebben uitgevoerd en wat vanzelfsprekend geen verwijt is aan de overheid.

In het dorp aangekomen, worden de campinggasten opgevangen in drie horecagelegenheden. Onder het genot van een drankje wachten zij af tot zij geïnformeerd worden over zaken die hen direct raken, zoals het verloop van de brand en de situatie op de camping. Op basis van deze informatie kunnen zij besluiten om terug te keren naar de camping of op zoek te gaan naar een overnachtingsplek. De BHV verdeelt zich na aankomst in het dorp over de drie opvanglocaties en stelt, ook in afwachting van informatie, de gasten gerust. De informatie wordt uiteindelijk niet geleverd wat achteraf leidt tot een negatief oordeel over het optreden van de overheid. Ook deze oefening laat zien dat het bieden van feitelijke informatie, het is al vaker gezegd, juist van belang is om burgers te ondersteunen in hun zelfredzaamheid. Het is met andere woorden het zetje dat burgers tijdens een crisis nodig hebben om een afweging te kunnen maken om in actie te komen. De oefening laat ook zien dat de overheid moet nadenken op welke onderdelen zij dat zetje kunnen geven. De camping werd bijvoorbeeld niet meegenomen in de alarmering door de meldkamer. Een van de andere campingeigenaren, tevens lid van de vrijwillige brandweer, werd nu gepiept met de melding ‘bosbrand’. Deze campingeigenaar was de eerste in de calamiteitenbelboom van de verschillende campings en waarschuwde de te ontruimen camping. Als je als overheid een ontruiming van een camping zou willen overlaten aan de samenleving, dan zou het zetje kunnen zijn dat je ze ofwel meeneemt in de alarmering of kiest voor een ‘open communicatie’ zodat alle burgers mee kunnen luisteren met berichtenverkeer. De conclusie van de Drentse oefening is dat de RMO gelijk heeft: zelfredzaamheid vergt inbinden door de overheid. Je bent ervan of je bent er niet van is tegenwoordig een gevleugelde uitspraak binnen het openbaar bestuur en dat was ook tijdens de oefening zichtbaar. Wanneer je (begrijpelijk) niet in staat bent om voor je burgers in een noodsituatie te zorgen dan moet je die burgers dat duidelijk maken en hen vervolgens hun gang laten gaan. De bottom line is dat het loslaten dat de RMO bepleit niet eenvoudig, maar wel noodzakelijk is, omdat handelingen en initiatieven van burgers en bedrijven tijdens crises onmisbaar zijn voor effectieve crisisbeheersing. Als niet wordt losgelaten is het resultaat dat het een halfslachtig overheidsoptreden wordt, wat de zelfredzaamheid niet behulpzaam is. De evaluatie van de oefening is te downloaden via www.hvd-drenthe.nl/documents/Evaluatie_Westerveld_ def.pdf

Campinggasten lopen door het bos naar het dichtstbijzijnde dorp. Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing oktober 2013

43

Vergrijzing: uitdaging of kans voor

(inter)nationale veiligheid? In de lijstjes van grote maatschappelijke uitdagingen (“grand challenges”) gooit vergrijzing steevast hoge ogen. Meestal wijst men naar de gevolgen voor de overheidsuitgaven, vooral door stijgende kosten voor pensioenen en langdurige zorg. Dat verhaal is de laatste jaren enigszins genuanceerd: wellicht slaat vergrijzing een deuk in de overheidsbegroting, maar die lijkt minder groot dan gedacht. En een ouder wordende samenleving brengt ook kansen met zich mee – van groeiend sociaal kapitaal en hulp bij kinderopvang, tot business opportunities voor de farmaceutische industrie. De impact op nationale en internationale veiligheid blijft echter veel minder belicht. Maar een verouderende samenleving kan wel degelijk gevolgen hebben op maatschappelijke en geopolitieke stabiliteit.1

Maarten Gehem, strategisch analist The Hague Centre for Strategic Studies (HCSS)

44

Clash of Generations? Ten eerste zou vergrijzing de maatschappelijke stabiliteit kunnen beïnvloeden doordat overheden gedwongen worden uitgaven terug te schroeven. De discussie over de houdbaarheid en eerlijke verdeling van het overheidsbudget zet volgens sommigen de intergenerationele solidariteit op scherp.2 Belangenverschillen tussen generaties worden geprononceerder: rijke, gepensioneerde en minder gezonde ouderen versus armere, werkende en gezonde jongeren. Volgens deze lezing zou de opkomst van de 50+ partij en de politieke beweging G500 teken zijn van toenemende spanning tussen de generaties. Het is echter de vraag of een clash of generations ook tot echte veiligheidsrisico’s zal leiden. En er zijn ook onderzoe-

kers die beweren dat het effect van vergrijzing op intergenerationele solidariteit verwaarloosbaar zal zijn. Sterker nog, sommigen claimen dat deze juist zal toenemen. Thema’s waar de solidariteitsspanningen op zouden spelen (zorg, pensioenen) zijn van belang voor ouderen en jongeren. Belangen zouden niet zondermeer samenvallen met cohorten en tegengesteld aan elkaar zijn. Geriatrische vrede? Vergrijzing kan ook gevolgen hebben voor geopolitieke stabiliteit. Landen verouderen niet allen even snel, en het vertrekpunt verschilt. In een aantal landen ligt de vergrijzingsgraad op dit moment al hoog door lage bevolkingsgroei en hoge levensverwachting – denk aan

1

Dit artikel is grotendeels gebaseerd op het HCSS rapport Shades of Graying: Research Tackling the Grand Challenge of Aging for Europe, te downloaden op www.hcss.nl/reports.

2

S. Cruz Saco & S. Zelenev, Intergenerational Solidarity: Strengthening Economic and Social Ties, New York: Palgrave Macmillan, 2010.


Duitsland, Italië, maar ook Japan en Zuid-Korea. En sommige landen kampen met een fikse vergrijzingssnelheid – zoals China, Rusland en Brazilië. De gedachte is dat vooral die landen waar vergrijzing komende jaren flink toeneemt, de overheidsbudgetten onder druk komen te staan. Bovendien wordt het moeilijker om geschikt (vooral jong) defensiepersoneel te vinden. En dat betekent, ceteris paribus, dat er ook minder geld is om hun strategische belangen in het buitenland veilig te stellen. Sommige onderzoekers menen dat dit zal leiden tot een “geriatrische vrede”.3 Vergrijzing zou de kans op een grootschalige internationale oorlog verkleinen, met name vanwege dalende defensiebudgetten. De keuze zou niet langer zijn: “butter or guns”, maar: “medicine or guns”. Andere auteurs beweren dat vergrijzing de geopolitieke hegemonie van de VS zal versterken, omdat Amerika minder snel vergrijst dan veel opkomende economieën als Rusland, China en Brazilië. Sinds de jaren ’80 klinkt het al dat een land als China oud wordt, voordat het rijk wordt.4 Projecties van het IMF en de OECD over vergrijzingsgerelateerde overheidsuitgaven geven een indicatie voor wat dit kan betekenen. Geschat wordt dat uitgaven aan langdurige zorg en pensioenen voor Rusland, China en Brazilië van 2010 tot 2050 met respectievelijk 7, 6,4 en 8,2% van het BNP omhoog gaan, terwijl dat in de VS op 1,7% zou neerkomen.5 Vele Tinten Grijs Vergrijzing zal dus een stempel drukken op veiligheidsvraagstukken. Maar het is lang niet de enige factor. Overheidsbudgetten bijvoorbeeld worden beïnvloed door talloze factoren, waarvan vergrijzing er een is. En om een dominante rol op het internationale toneel te spelen, zijn de Amerikanen ook afhankelijk van hun sterk vergrijzende bondgenoten. In welke mate vergrijzing de Amerikaanse hegemoniteit zal vergroten of een geriatrische vrede zal inluiden, is niet te zeggen. Maar het is zeker dat de toekomst vele tinten grijs kent – en of vergrijzing vooral een grote uitdaging of een kans is voor (inter) nationale veiligheid, zal vooral afhangen van hoe overheden daarop inspelen.

3

C. Leuprecht, ‘International Security Strategy and Global Population Aging,’ Journal of Strategic Security 3, no. 4 (2010), 27–48.

4

‘China’s Predicament,’ The Economist, June 25, 2009, http://www.economist.com/node/13888069.

5

Zie HCSS GeoRisQ Monitor, beschikbaar op http://projects.hcss.nl/monitor/82/.

Congres “Opgeschaalde Zorg – bloed, zweet en tranen” Op woensdag 11 december 2013 vindt in Rotterdam een in menig opzicht bijzonder congres plaats. De naam doet dat al vermoeden: De andere kant van Opgeschaalde Zorg – bloed, zweet en tranen. Het bijzondere is gelegen in het feit dat op deze dag vooral wordt ingezoomd op de vaak rauwe werkelijkheid van de medische hulpverlening bij crises en rampen. Naar de mening van de organisator, het Traumacentrum Zuid West Nederland van het Erasmus MC, is dit een aspect dat vaak onderbelicht blijft. Meer aandacht hiervoor bij opleidingen, trainingen en oefeningen inzake crisisbeheersing is dan ook geboden. Het congres is in de eerste plaats bedoeld voor enerzijds werkers in de gezondheidszorg die een rol spelen in de crisisbeheersing en anderzijds medewerkers van de GHOR en het Nederlandse Rode Kruis, dat ook bij de organisatie betrokken is. Zij hebben allen toegang tegen een gereduceerd tarief. Maar ook functionarissen van het Rijk, provincies en gemeenten zijn welkom, naast medewerkers van bijvoorbeeld Rijkswaterstaat, adviesbureaus en kennisinstituten. De sprekers zijn afkomstig uit België (de recente treinongelukken bij Buizingen en Wetteren), Japan (de stralingsramp bij Fukushima), Noorwegen (de bomaanslag in Oslo) en de Verenigde Staten (Orkaan Sandy en de aanslag tijdens de marathon van Boston). Zij kunnen allemaal bogen op praktische crisiservaring en nemen het ochtendgedeelte plus het begin van de middag voor hun rekening. Hierna vormen zij een forum dat de discussie aangaat met een panel van zes nationale deskundigen. Meer over het congres, dat plaatsvindt op het ss Rotterdam, kunt u vinden op www.congresopgeschaaldezorg.nl.


45

De GHOR en de

Witte Kaart voor

Jan-Willem van Aalst, GHOR Nederland Sandra Thomassen, Veiligheidsregio Gelderland-Midden en lid Stuurgroep GHOR IM voor Zorgcontinuïteit Lucy Merkx, GHOR Brabant Noord en lid Stuurgroep GHOR IM voor Zorgcontinuïteit

zorgcontinuïteit en rampenbestrijding De GHOR leidt zorgcontinuïteit het informatietijdperk binnen. Door slim gebruik te maken van basisregistraties komen belangrijke gegevens over zorgcontinuïteit beschikbaar voor de crisisbeheersing en rampenbestrijding, en de voorbereiding daarop. Wat in 2012 als een innovatieve proef begon in GelderlandMidden, wordt vanaf 2014 landelijk bruikbaar. landelijke basisregistraties het beste uitgangspunt bieden voor het in kaart brengen van alle zorginstellingen (niet-zelfredzame mensen en zorgaanbieders). Deze gegevens worden aangevuld met sectorale gegevens. Dit zijn gegevens die de GHOR of de Openbare Orde en Veiligheidssector verzamelen ten behoeve van crisisbeheersing en rampenbestrijding. De conclusie was duidelijk: de combinatie van het Nieuwe Handelsregister (NHR) van de Kamer van Koophandel en de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG) van de Rijksoverheid bood het beste uitgangspunt.

Informatie is een basisingrediënt in de rampenbestrijding, zo blijkt telkens weer uit evaluatierapporten. Als bij een chemisch incident een giftige wolk richting andere regio’s gaat, willen de hulpverleners weten waar de niet-zelfredzame mensen zich in het effectgebied bevinden, en waar de zorgaanbieders te vinden zijn. Tot nu toe kon dat alleen met veel moeite, lokale kennis en individueel sprokkelwerk. Op zich zijn de gegevens er. De GHOR heeft hiervoor GHOR4all, een gegevensdrager die wordt beheerd ten behoeve van zorgcontinuïteit. Zorginstellingen houden daarin zelf allerlei gegevens bij, ook gegevens die al in de basisregistraties zitten. Deze gegevens konden tot voor kort nog niet op een (incident)kaart getoond worden. Dat kan beter. De GHOR biedt vanaf dit jaar De Witte Kaart voor zorgcontinuïteit in de rampenbestrijding. In 2012 voerde de Veiligheids- en Gezondheidsregio Gelderland-Midden een proef uit genaamd “De Witte Kaart”. Het doel hiervan was om te bepalen welke 46

Eenmalige invoer, meervoudig gebruik Zowel het NHR als de BAG zijn basisregistraties die overheidspartijen verplicht zijn te gebruiken. Het Handelsregister bevat de namen, adressen en activiteittype van de zorginstellingen. De BAG bevat per adres de juiste schrijfwijze en het exacte coördinaat voor op de kaart. GHOR Nederland is in gesprek gegaan met de Kamer van Koophandel Nederland om structureel gebruik te maken van het NHR om zo altijd over de actuele adresgegevens van zorginstellingen te kunnen beschikken. Het NHR hanteert een gedetailleerde codering van bedrijfstypen via zogenoemde SBI (“Standaard Bedrijfs Indeling”) codes. De landelijke GHOR Stuurgroep Informatiemanagement voor Zorgcontinuïteit heeft daaruit een selectie gemaakt van SBI codes die voor de GHOR van belang zijn. Dit resulteerde in een verzameling van zo’n 75000 instellingen en zorgaanbieders, waaronder ook apotheken, huisartsen, thuiszorg en gehandicaptenzorg. Behalve voor de geneeskundige hulpverlening biedt deze aanpak ook voordelen voor de zorginstellingen: zij hoeven geen basisgegevens van hun adressen meer in te voeren. Die komen nu rechtstreeks uit het Handelsregister: eenmalige invoer, meervoudig gebruik! Deze instellingen goed op de kaart krijgen is nog niet zo eenvoudig. Sommige aanbieders, vooral huisartsen, geven hun thuisadres op bij de KvK in plaats van de locatie waar de praktijk gevestigd is. Ook bij zeer


grote zorginstellingen komt dit nogal eens voor. Het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport is nu met een actie bezig dat alle zorgaanbieders volledig en correct geregistreerd moeten zijn in het NHR. GHOR Nederland is in gesprek met VWS over het aansluiten op de Sectorale Kernregistratie Zorg. Deze registratie vertoont grote overeenkomsten met de Witte Kaart, maar heeft een iets andere doelgroep. Naast gegevens uit de basisregistraties worden ook de ‘verrijkte’ gegevens zoals bereikbaarheid, capaciteit, mobiliteit en samenstelling van de cliëntpopulatie, en de 24-uurs bereikbaarheid opnieuw bekeken. Want het kunnen vinden en plotten van de zorginstellingen op de kaart is één ding, maar ook daadwerkelijk weten wat zich daar bevindt en wat dit geneeskundig betekent in de crisisbeheersing en rampenbestrijding is een ander verhaal. Het team van het Landelijk Crisismanagement Systeem (LCMS) van het Veiligheidsberaad heeft inmiddels de basis-NHR set op het kaartbeeld beschikbaar in het oefendeel van LCMS, inclusief pictogrammen in de LCMS huisstijl. Het is de bedoeling dat deze “Witte Kaart” alleen standaard op ‘aan’ staat voor mensen die vanuit een geneeskundige rol inloggen, maar iedere LCMS gebruiker kan De Witte Kaart aanzetten indien gewenst. De extra (“verrijkte”) gegevens (zoals beddencapaciteit, contactgegevens en planvorming) worden vanaf 2014 toegevoegd aan De Witte Kaart in het Landelijk Crisismanagement Systeem. Met deze ontwikkeling wordt de informatiepositie van de geneeskundige hulpverlening aanzienlijk verbeterd.

Communicatie bij milieu-incidenten

Bij grote branden en milieu-incidenten is het essentieel dat de overheid vanaf het begin goed communiceert. De bevolking verwacht informatie over wat er aan de hand is en wat je zelf kan doen. Communicatie over gevaarlijke stoffen is ingewikkeld, omdat niet meteen duidelijk is welke stoffen in welke concentratie vrijgekomen zijn. Daarom heeft het RIVM een advies opgesteld voor communicatie bij grote branden en chemische incidenten. De bevolking verwacht van burgemeesters dat zij betrokkenheid tonen bij incidenten en duidelijkheid geven over de crisisaanpak. Ook communicatieadviseurs bij gemeenten en veiligheidsregio’s, GGD’s, GAGS, politie en brandweer kunnen hun voordeel doen met de praktische tips. Bij milieu-incidenten is er vaak onduidelijkheid over de schadelijkheid van de vrijgekomen stoffen. Het is van belang om te communiceren over die onduidelijkheid. Kennis en ervaring van burgemeesters en experts De tips zijn gebaseerd op kennis en ervaring van burgemeesters, deskundigen op het gebied van crisiscommunicatie en experts bij ongevallen op het terrein van gezondheid en milieu. Het RIVM heeft het advies opgesteld samen met het Nederlands Genootschap voor Burgemeesters, het Nationaal Crisiscentrum (NCTV/ MinVenJ), in opdracht van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Geen gevaar voor de volksgezondheid Het RIVM adviseert burgemeesters en hulpdiensten om terughoudend te zijn met het stellen dat er geen gevaar voor de volksgezondheid is. Ook wordt geadviseerd om procesinformatie te geven als er in de beginfase nog weinig over het incident bekend is. Het beste antwoord op de vraag of er gevaren zijn voor de gezondheid, is dat rook altijd gevaarlijk is. Daarom moet blootstelling aan rook zo veel mogelijk vermeden worden. Als de rook inderdaad hoog de lucht in gaat, kan men hooguit zeggen dat de eerste metingen uitwijzen dat er op dit moment op leefniveau geen gevaarlijke stoffen aanwezig zijn. De tips voor communicatie bij milieu-incidenten zijn terug te lezen in de handreiking. De brochure bevat een verkorte versie van de tips. De tips zijn ook te vinden op www.rivm.communicatiemilieuincident.nl


47

USAR.NL

maakt indruk in Salzburgerland Ook manschappen Koninklijke Landmacht bij EU-oefening Taranis 2013

Hans Oerlemans, freelance journalist

In de vroege ochtend van woensdag 26 juni vertrok een omvangrijk konvooi richting Oostenrijk: twee touringcars, vier minibusjes, een trailer en een truck met floodrescue-uitrusting. In totaal 77 man, acht speurhonden en twintig ton lading. Urban Search and Rescue Nederland ging op weg van Zoetermeer naar Salzburg voor de EU-oefening Taranis 2013.

Volgens plan arriveerde het konvooi om 18.00 uur bij de Duits-Oostenrijkse grens. ‘We hadden toen al een stevig incident achter de rug,’ vertelt Arjan Stam, directeur Incidentbestrijding bij Brandweer Hollands Midden en tevens teamleider USAR.NL. ‘Op de autobahn kreeg de oplegger met de floodrescue-container een klapband. De chauffeur wist de truck veilig aan de kant te krijgen. Maar hoe verwissel je een band van een zwaar beladen oplegger? Hoe krijg je daar een krik onder? Een heel realistisch incident en dat nog voor de oefening was begonnen.’ Wat trof USAR.NL in Oostenrijk aan? Volgens het oefenscenario had Salzburgerland te kampen met een ernstige watersnood (Hochwasserkatastrophe). Na weken van hevige regenval en hoge waterstanden 48

brak een stuwdam waarna een Alpen-Tsunami grote delen van Salzburg en ommelanden onder water zette. Gebouwen stortten in, een trein ontspoorde, dorpen raakten geïsoleerd en bruggen spoelden weg. Oostenrijk zag zich genoodzaakt EU-assistentie in te roepen. Noodhulp in Europees verband Op diezelfde 26 juni waren ook uit Kroatië, Tsjechië, Duitsland en nog vier EU-lidstaten hulpverleners onderweg naar Salzburg. Ze sloegen hun tenten op bij een kazerne van de Oostenrijkse landmacht. Dit zou drie dagen lang de base of operation worden. Het gastland zette 500 hulpverleners in en kreeg bijstand van 400 internationale reddingswerkers. Verder waren honderden vrijwilligers in touw.


De EU heeft voor noodhulp in Europees verband het Civil Protection Mechanism (CPM) ingesteld. Jaarlijks vindt een grote oefening plaats. Dit keer had Rotes Kreuz Salzburg de organisatie in handen. Het doel was te oefenen hoe internationale bijstand valt in te passen binnen een nationale reddingsoperatie. Wat vraagt dat van een gastland? Hoe stuur je teams aan die onderling sterk verschillen?

‘We merkten al snel grote verschillen met VN-operaties,’ constateert Arjan Stam. ‘USAR-teams zijn bijna volledig selfsupporting. Bij de EU ligt dat anders. Het gastland levert de buitenlandse teams veel ondersteuning in de vorm van sanitair, catering, apparatuur en logistiek en zorgt tevens voor de aansturing. Wij brengen onze eigen uitrusting, staf en ondersteuning mee. Daardoor kunnen we sneller en zelfstandiger opereren.’

Defensie haakt aan De inzet van USAR.NL in EU-verband was een pilot, maar binnen deze pilot was er nόg een pilot. Voor het eerst was een Floodrescue-team aan USAR aangehaakt: een gezamenlijk team van de Veiligheidsregio Haaglanden en de Koninklijke Landmacht. Sergeantmajoor David Groen van de Geniecompagnie Waterbouw was liaison in Oostenrijk.

USAR.NL wist dankzij de complete uitrusting het verschil te maken, bijvoorbeeld bij een actie die veel langer duurde dan voorzien. Daardoor dreigden 150 reddingswerkers hun avondmaaltijd mis te lopen. De catering op het basiskamp sloot om 20.00 uur. ‘We hebben toen met onze eigen veldkeuken in hoog tempo 130 warme maaltijden klaargemaakt en vervolgens uitgeserveerd op 45 minuten afstand. Daar stond men behoorlijk van te kijken.’

‘We zijn stevig op de proef gesteld,’ vertelt Groen. ‘Het Floodrescue-team is vier keer ingezet. Het begon met de evacuatie van 70 scholieren die vastzaten in een ondergelopen school. Tijdens die operatie kwam de melding over een brand op een ferryboot op het Salzburgermeer. Daar moesten we 150 passagiers redden onder wie 50 zwaargewonden. Verder zijn we ingezet bij een te water geraakte touringcar. De weg lag vijf meter hoger dan de rivier waardoor het moeilijk was de boten op het water te krijgen. Onze laatste actie was de evacuatie van een passagiersschip in Salzburg.’ Samen met de Kroaten Bij alle operaties werkten de Nederlanders samen met de Kroaten. De uitrusting van beide teams bleek nogal verschillend. ‘Onze Kroatische collega’s hadden boten met een harde bodem die vanaf een trailer te water worden gelaten. Wij bouwen de boten ter plekke op en brengen ze handmatig in het water. Beide systemen hebben vooren nadelen. Met complete boten kun je snel in actie komen, maar veel locaties in Oostenrijk bleken niet toegankelijk voor een trailer met boot. Dan verlies je alsnog tijd. Een mix van beide typen boten bleek prima te werken.’ Met spoed 130 maaltijden Voor USAR.NL was dit de eerste Europese oefening.

Ingestorte cementfabriek ‘Wij rijden de gaten dicht,’ zegt Stam. ‘Ons vak is search & rescue, maar soms doe je heel andere urgente dingen. Na de aardbeving in Pakistan in 2005 hebben we in ons basiskamp tientallen slachtoffers uit de bergen opgevangen. Dan sta je ineens planken te zagen om gebroken ledematen te spalken. Je doet wat nodig is.’ Tijdens Taranis 2013 groeide de kolossale USAR. NL-trailer uit tot een bezienswaardigheid op het basiskamp. Collega’s kwamen kijken wat de Hollanders allemaal bij zich hadden. Andere teams waren kleiner en minder goed uitgerust. Arjan Stam: ‘We werden een evenement. Autoriteiten lieten zich fotograferen met onze truck op de achtergrond. Dat is leuk, maar het gaf ons ook de kans om in gesprek te gaan en onze ideeën op het hoogste niveau in te brengen.’ Naast de inzet op het water deed USAR.NL mee aan reddingsoperaties op het land. Arjan Stam: ‘We hebben passagiers uit een gekantelde trein gehaald, terwijl Oostenrijkse collega’s giftige stoffen in een andere trein probeerden veilig te stellen. Op de laatste dag kwam het echte search & rescue aan bod. Onder het puin van een ingestorte cementfabriek lagen tientallen slachtoffers.


49

De Oostenrijkers hadden dat vakkundig in scene gezet. Ze lieten een slooppand gecontroleerd in elkaar zakken, maar hadden eerst wel op de begane grond grote rioolbuizen geplaatst. We moesten mensen opsporen en redden die ergens onder het puin in rioolbuizen zaten. Dat is puur search & rescue.’ Meer dan ‘Camping-Engels’ De oefening heeft uiteraard ook zaken aan het licht gebracht die verbetering behoeven. David Groen noemt er een: ‘De bootteams moesten vaak op behoorlijke afstand opereren van de commandant ter plaatse. Daardoor was het actuele beeld dat de teams hadden soms anders dan dat van de commandant. Daar zitten risico’s aan. Het valt te ondervangen door een liaison in te zetten die op locatie de bootteams aanstuurt.’ Ook teamleider Arjan Stam heeft leerpunten meegenomen uit Salzburgerland: ‘Ik heb gezien hoe belangrijk het is de onderlinge veiligheidseisen op elkaar af te stemmen. Wij merkten dat collega’s soms heel andere opvattingen hadden. Als je mensen uit een ontspoorde trein redt en honderd meter verder is een ander team met giftige stoffen bezig, dan moet je goed van elkaar weten waar je mee bezig bent.’ Communicatie is sowieso essentieel. Stam: ‘Met alleen camping-Engels red je het niet. Binnen elk team zou minimaal één persoon goed Engels moeten spreken. Zo zijn er meer leerpunten voor de evaluatie. Ik ben me ook gaan afvragen of Nederland wel klaar is voor het inroepen van internationale bijstand bij een grote catastrofe. Hoe formuleer je welke bijstand nodig is? Hoe weet je welke kwaliteit buitenlandse teams inbrengen? Wat komt er allemaal bij kijken als er honderden reddingswerkers de grens over komen?’

Europees Commissaris Georgieva voor Humanitaire Hulp en Rampenbestrijding bezoekt USAR.NL base of operation

USAR.NL en Landmacht samen sterk op het water Hoe kijken de deelnemers terug op Taranis 2013? ‘De oefening heeft ons gebracht wat we eruit wilden halen,’ stelt Martin Evers, plv. landelijk commandant USAR.NL. ‘We wilden onderzoeken of je een extra module kunt koppelen aan de reguliere USARcommandostructuur. In dit geval een module voor reddingsacties op het water, waarbij wij zorgen voor aansturing en ondersteuning. Het idee is om op die manier snel meer capaciteit in te brengen. Dat concept heeft zich in Oostenrijk bewezen bij een hele reeks floodrescue-acties.’ Sergeant-majoor David Groen bevestigt dat beeld: ‘Je merkt dat de structuur van USAR.NL sterk lijkt op die bij defensie. De Floodrescue-eenheid kan daarbinnen prima functioneren. Wat ons opviel is de taakvolwassenheid bij USAR.NL. Iedereen is goed op elkaar ingespeeld, terwijl het team minimaal traint. Het was plezierig samenwerken. Wat mij betreft, gaan we op deze weg verder. Maar dan moet Defensie uiteraard eerst nog wel beslissen of de pilot een vervolg krijgt.’ Martin Evers denkt aan de inzet van nog andere modules. ‘Je zou ook een team voor high capacity pumping kunnen aanhaken om snel grote hoeveelheden water weg te pompen of een module voor waterzuivering. Het maakt internationale noodhulp efficiënter en effectiever. ’

Tien jaar USAR.NL 2003 - 2013 Op 26 november 2003 installeerde toenmalig minister Remkes van Binnenlandse Zaken de bijstandseenheid ‘Urban Search & Rescue Nederland’. De missie van USAR.NL is het redden van mensen na een ramp of een zwaar ongeval in binnen- en buitenland. De medewerkers komen van politie, brandweer, defensie en uit de medische sector. Het team werd onder meer ingezet na aardbevingen in Pakistan (2005) en Haïti (2010). In 2007 kreeg USAR.NL van de VN de classificatie ‘heavy team’. Daarmee behoort het tot een select gezelschap van vijftien teams dat onder de zwaarste omstandigheden in staat is operaties uit te voeren. Urban Search & Rescue vindt plaats in de eerste dagen nadat de catastrofe zich heeft voltrokken en bestaat uit onder meer: • opsporen, redden en in veiligheid brengen van slachtoffers, • verlenen van levensreddende en andere eerste hulp, • bergen van dodelijke slachtoffers, • deskundige ondersteuning zoals onderzoek van gevaarlijke objecten, en het stabiliseren van beschadigde bouwwerken Voor meer informatie: www.usar.nl

50


Colofon Redactieadres Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing

Ministerie van Veiligheid en Justitie Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid, kamer Z.06.136 Postbus 20301 2500 EH Den Haag E-mail: [email protected] Internet: www.nctv.nl Redactiecommissie

Marcel van Eck, Paul Abels, Chris van Duuren, Arjo van Driel, Chris Hanekamp, Hedzer Komduur, Martine van de Kuit, Jan-Bart van Oppenraaij, Eelco van Stofbergen, Maaike van Tuyll en Geert Wismans (samenstelling en eindredactie) Redactieraad

Prof. dr. Ben Ale (Technische Universiteit Delft) Prof. dr. ir. Marjolein van Asselt (Universiteit Maastricht, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid) Prof. dr. Edwin Bakker (Universiteit Leiden/ Centre for Terrorism & Counterterrorism) Prof. dr. Arjen Boin (Universiteit Utrecht) Mr. dr. Ernst Brainich Prof. dr. Adelbert Bronckhorst (TNO/VU Amsterdam) Dr. Menno van Duin (Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid) Prof. dr. Michel van Eeten (Technische Universiteit Delft) Prof. dr. Georg Frerks (Universiteit Wageningen) Prof.dr. Beatrice de Graaf (Universiteit Leiden/Centre for Terrorism & Counterterrorism) Prof. dr. Bob de Graaff (Nederlandse Defensie Academie) Prof. dr. Ira Helsloot (Radboud Universiteit Nijmegen) Prof. dr. Erwin Muller (Universiteit Leiden) Dr. Astrid Scholtens (Crisislab) Prof. dr. Erwin Seydel (Universiteit Twente) Prof. dr. Rob de Wijk (Universiteit Leiden, The Hague Centre for Strategic Studies)

Aan dit nummer werkten mee:

Fotografie

Jan-Willem van Aalst, Niek van As, Marjolein van Asselt, Judith van Berkel, Marc Bökkerink, Sandra de Bont, Annerieke Dekker, Menno van Duin, Maike Delfgaauw, Inge Gorissen, Bob de Graaff, Martijn Groenewegen, Natasja Hartzema, Anna Herngreen, Jan van den Heuvel, Katinka van der Hooft, Wouter Jong, Rein Jan Hoekstra, Roy Johannink, Jan Jorritsma, Abderrahman Kaouass, Wim Klijn, Pascale van Knippenberg, Bas Kolen, Juliëtte van de Leur, Nils Ligthart, Lucy Merkx, Ursula Neering, Hans Oerlemans, Piet Pasveer, Ton van der Putten, Jocko Rensen, Astrid Scholtens, Hannelore Slock, Peter Smit, Sandra Thomassen, Ronald Timmermans, Peter Torbijn, Jolanda Trijselaar, Vina Wijkhuis, Maarten Worp, Margareth Wouters, Evelien van Zuidam

ANP, Gemeente Den Helder, Robert Huiberts, Hulpverleningsdienst Drenthe, Ronald Timmermans, USAR.NL IIlustraties

Crisissupportteam, NCTV Vormgeving

Grafisch Buro van Erkelens, Den Haag Productiebegeleiding

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Directie P&O / GMD / Grafisch Buro J-16982 Druk

DamenVanDeventer © Auteursrecht voorbehouden. ISSN 1875-7561

Voor een gratis abonnement mail: [email protected] Het magazine is te downloaden via www.nctv.nl


51

Vier vragen aan: Rein Jan Hoekstra, voorzitter Evaluatiecommissie Wet veiligheidsregio’s en het stelsel van rampenbestrijding en crisisbeheersing

Waarom zei u “ja” toen u werd gevraagd voorzitter te worden van de commissie die de Wet veiligheidsregio’s en het stelsel van rampenbestrijding en crisisbeheersing moest gaan evalueren? “Primair vanuit belangstelling voor het functioneren van de veiligheidsregio’s, tegen de achtergrond van het functioneren van het binnenlands bestuur en het politiebestel. Ik heb me al eerder bezig gehouden met de vraag of er een Wet veiligheidsregio’s moest komen, als lid van de Raad van State. Er waren immers al gemeenten die op basis van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen een regio hadden opgericht waarin ze samenwerkten op het gebied van rampenbestrijding. Daarnaast, als een minister je vraagt om voorzitter van een evaluatiecommissie te worden, overweeg je dat uiteraard serieus. Dan speelt ook mee dat je als voorzitter een bijdrage kan leveren aan de samenstelling van de commissie. Door de deskundigheid en ervaring van de leden1, heeft de commissie haar werk goed kunnen doen.” Wat is u het meest opgevallen aan het functioneren van de rampenbestrijding en crisisbeheersing? “De hoeveelheid aan ontwikkelingen en reorganisaties, die parallel aan de vorming van de veiligheidsregio’s hebben plaatsgevonden sinds 2011 en nog steeds plaatsvinden. De regionalisering van de brandweer, de invoering van de Nationale Politie en de

1

52

vergroting van de politieregio’s. Met name dat laatste is van belang, omdat de opzet bij de vorming van de veiligheidsregio’s juist congruentie met de politieregio’s was. En dan hebben we ook nog de vorming van de regionale uitvoeringsdiensten. Al die ontwikkelingen maken het redelijk gecompliceerd.” Is uw beeld van de veiligheidsregio’s gedurende het evaluatieonderzoek veranderd? “We hebben regio’s bezocht en met veel mensen gesproken. Wat me opviel waren de grote verschillen tussen regio’s onderling. Die diversiteit is gegeven door de natuurlijke ligging, maar ook door de verschillende risicoprofielen. Vooraf had ik me niet gerealiseerd hoe goed sommige regio’s gebruik maken van de aanwezige expertise bij de operationele diensten en bij de coördinatie en leiding. Het is mooi om te zien dat er goede mensen op de goede plek zitten. Wat ook opviel was het sterke gevoel dat de politie wegdrijft van de veiligheidsregio’s. Bijvoorbeeld bij het inrichten van de centrale meldkamer, met zijn 10 decentrale meldkamers. Die meldkamers zijn van vitaal belang voor het functioneren van de veiligheidsregio’s. Daar zie ik een rol voor de minister, om te zorgen dat dat goed loopt, niet alleen qua techniek maar ook dat de focus van de meldkamer multidisciplinair blijft. Ook bestaat het gevoel bij regio’s dat het rijk optreedt bij grotere incidenten en

het dan overneemt, in plaats van de bevoegdheidsverdeling in stand te houden. Dat komt een goede samenwerking tussen rijk en regio niet ten goede.” Wat zijn de belangrijkste (verbeter)punten die u de organisaties op het gebied van rampenbestrijding en crisisbeheersing zou willen meegeven? “Heel praktisch: ga nou de regio’s niet weer belasten met reorganisatie en opschaling, maar zorg ervoor dat het bestaande optimaal gaat functioneren. Kern van de zaak is de versterking van professionaliteit en samenwerking. We constateerden in ons onderzoek dat regio’s daar nog een flinke klus te klaren hebben. Net als het leger moet een veiligheidsregio goed voorbereid zijn als er moet worden opgetreden. Daarvoor is expertise, oefening en samenwerking nodig. De rol van de minister is dan om die samenwerking te stimuleren en de regio’s steviger te bevragen op het delen van expertise: bevraag de regio’s hoe zij samenwerken en formuleer meer nationale doelstellingen. We geven immers steeds meer geld uit aan veiligheid, dat moet ook betere kwaliteit opleveren. Ook het rijk heeft nog wat huiswerk te doen: de informatiepositie van de nationale overheid moet goed zijn bij een crisis met nationale impact. Dan kan het rijk zijn taak goed uitoefenen en expertise ter beschikking stellen van de veiligheidsregio’s.”

Zie samenstelling commissie in kader op pag. 4 van dit nummer.


nationale veiligheid en crisisbeheersing

Recommend Documents