Naar een veilige haven voor de jeugd

juridisch en bestuurskundig onderzoek advies onderwijs

Naar een veilige haven voor de jeugd

Groningen, november 2011

mr. M.J. Schol dhr. S. Overkamp

NAAR EEN VEILIGE HAVEN VOOR DE JEUGD


Samenvatting De vraag die in dit onderzoek centraal staat luidt: Hoe is het integrale veiligheidsbeleid in de gemeente Urk geformuleerd, specifiek als het gaat om de overlast van jongeren en het alcohol- en drugsbeleid met betrekking tot jongeren, en wat zijn de resultaten van dit beleid? Om deze vraag te beantwoorden is een documentstudie uitgevoerd, zijn gesprekken gevoerd met betrokkenen en is een paneldiscussie georganiseerd met raadsleden. Uit het onderzoek blijkt dat de gemeente Urk, ondanks afspraken hierover die zijn vastgelegd in de programmabegrotingen, geen integraal veiligheidsbeleid heeft vastgesteld. Daarbij slaagt de gemeente er niet in om, ondanks ambities die in de programmabegrotingen zijn opgetekend, op dit terrein een regierol te vervullen. Dit betekent niet dat er op dit terrein niets gebeurt. De gemeente Urk heeft veel specifiek beleid geformuleerd dat bijdraagt aan veiligheid en aan het tegengaan van overlast en alcohol- en drugsgebruik door jongeren. Naast de gemeente zijn bovendien ook andere partijen actief die een belangrijke rol spelen in de realisatie van veiligheid en een (geestelijk) gezonde jeugd. De raad spreekt vooral over veiligheid en de jeugd naar aanleiding van incidenten en geluiden uit de Urker gemeenschap en besteedt relatief weinig tijd en aandacht aan haar kaderstellende en controlerende taak. Omdat het beleid is verspreid over verschillende specifieke documenten en omdat veel partijen actief zijn, is het voor raadsleden erg lastig om een overzicht te krijgen van al het beleid en alle activiteiten. Wanneer zich een incident voordoet vraagt de raad daarom vaak om nieuw ad-hoc beleid. Deze manier van opereren heeft gevolgen voor het functioneren van de gemeente. Ad-hoc beleid legt een grote belasting op de ambtelijke organisatie. Hierdoor zijn de ambtenaren, ondanks afspraken hierover die zijn vastgelegd in de programmabegrotingen er niet in geslaagd een integrale visie op te stellen en is de gemeente niet staat actief de regie te voeren op de beleidsterreinen en de partners aan zich te binden. Het opstellen van een integrale veiligheidsnota kan helpen om de raad inzicht te geven in bestaand beleid en er op die manier aan bijdragen dat ad-hoc beleid wordt tegengegaan. Daarbij kan het helpen om partners te binden aan de doelen, visie en ambities van de gemeente, en stelt het de raad in staat om haar kaderstellende en controlerende rol beter uit te voeren. Op grond van de onderzoeksbevindingen worden de volgende aanbevelingen gedaan:  

Stel integraal veiligheidsbeleid vast. Betrek partijen waarmee relaties worden onderhouden actief en vanaf de beginfase bij de vormgeving van integraal veiligheidsbeleid.


 

 

Stel integraal jeugdbeleid vast. En betrek betrokken partijen vanaf de beginfase actief bij de vormgeving van dit beleid. Voorzie bij het vaststellen van integraal jeugd- en/of veiligheidsbeleid in een verplichting voor het college om jaarlijks verslag uit te brengen over de mate waarin de activiteiten en doelstellingen die zijn vastgelegd in het integraal beleid dat jaar zijn gerealiseerd. Zie af van het formuleren van ad-hoc beleid. Besteedt meer aandacht aan de kaderstellende en controlerende rol van de raad.


Inhoud

SAMENVATTING ................................................................................................................................. INHOUD .............................................................................................................................................. INLEIDING EN ONDERZOEKSOPZET ................................................................................................... 1 1.1 ONDERZOEKSVRAAG EN SITUATIESCHETS .......................................................................................... 1 1.2 DE DEELVRAGEN .......................................................................................................................... 2 1.2.1. Inhoud van beleid........................................................................................................... 2 1.2.2. Sturing door de gemeenteraad ...................................................................................... 2 1.2.3. Regierol gemeenten ....................................................................................................... 3 1.2.4. Resultaten ...................................................................................................................... 3 1.3 ONDERZOEKSMETHODEN .............................................................................................................. 3 1.4 LEESWIJZER ................................................................................................................................ 4 VEILIGHEID EN DE ROL VAN DE GEMEENTE ....................................................................................... 5 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

DEFINITIE VAN VEILIGHEID ............................................................................................................. 5 SPELERS OP HET TERREIN VAN VEILIGHEID ......................................................................................... 5 DE GEMEENTELIJKE TAAK OP HET TERREIN VAN VEILIGHEID ................................................................... 6 INTEGRAAL VEILIGHEIDSBELEID ....................................................................................................... 6 WAT BETEKENT DIT CONCREET VOOR URK? ...................................................................................... 7

INHOUD VAN HET BELEID.................................................................................................................. 9 3.1 INLEIDING .................................................................................................................................. 9 3.2 COALITIEAKKOORD EN COLLEGEPROGRAMMA .................................................................................. 10 3.3 DE PROGRAMMABEGROTINGEN .................................................................................................... 10 3.3.1. Beleid op het terrein van Openbare orde en veiligheid ................................................ 10 3.3.2. Beleid op het terrein van Jeugd, gezin en onderwijs en volksgezondheid.................... 11 3.4 SPECIFIEKE BELEIDSDOCUMENTEN ................................................................................................. 12 3.4.1. Specifiek beleid op het terrein van openbare orde en veiligheid ................................. 12 3.4.2. Specifiek beleid op het terrein van jeugd, gezin en onderwijs en volksgezondheid ..... 13 3.5 ANALYSE VAN HET BELEID ............................................................................................................ 14 3.5.1. Integraliteit van veiligheidsbeleid en jeugdbeleid........................................................ 14 3.5.2. Mate waarin het beleid specifiek is geformuleerd ....................................................... 14 3.5.3. Verhouding van het beleid tot de geldende weten regelgeving ................................ 14 3.6 WAT BETEKENT DIT CONCREET VOOR URK? .................................................................................... 15 STURING DOOR DE RAAD ................................................................................................................ 17 4.1 INLEIDING ................................................................................................................................ 17 4.2 BESCHRIJVING VAN DE ROL VAN DE RAAD........................................................................................ 17 4.2.1. Inleiding ....................................................................................................................... 17 4.2.2. Invulling volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende rol ................ 17


4.2.3. Gebrekkig overzicht van bestaand beleid .................................................................... 18 4.2.4. Ad-hoc beleid ............................................................................................................... 18 4.2.5. Gebrekkige aandacht voor de kaderstellende rol van de raad .................................... 19 4.2.6. Gebrekkige aandacht voor de controlerende rol van de raad ..................................... 19 4.3 WAT BETEKENT DIT CONCREET VOOR URK? .................................................................................... 20 UITVOERING VAN BELEID ................................................................................................................ 21 5.1 DE BETROKKEN PARIJEN .............................................................................................................. 21 5.2 DE ROL VAN DE GEMEENTE IN DE UITVOERING VAN BELEID ................................................................. 22 5.2.1. De regiefunctie van de gemeente ................................................................................ 22 5.2.2. De regiefunctie in de praktijk ....................................................................................... 22 5.2.3. De uitvoering van beleid in relatie tot het functioneren van de raad .......................... 24 5.3 DE RESULTATEN VAN HET BELEID................................................................................................... 24 5.4 WAT BETEKENT DIT CONCREET VOOR URK? .................................................................................... 26 CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN..................................................................................................... 27 6.1 6.2 6.3

INLEIDING ................................................................................................................................ 27 CONCLUSIE ............................................................................................................................... 27 AANBEVELINGEN ....................................................................................................................... 28


1

Inleiding en onderzoeksopzet

1.1

Onderzoeksvraag en situatieschets Dit onderzoek gaat over het veiligheidsbeleid van de gemeente Urk. Specifiek gaat het onderzoek over de mate waarin de gemeente beleid heeft ontwikkeld en uitvoert om de overlast van jongeren en de alcohol- en drugsproblematiek onder jongeren aan te pakken. De volgende onderzoeksvraag staat centraal. Hoe is het integrale veiligheidsbeleid in de gemeente Urk geformuleerd, specifiek als het gaat om de overlast van jongeren en het alcohol- en drugsbeleid met betrekking tot jongeren, en wat zijn de resultaten van dit beleid? De rekenkamercommissie van de gemeente Urk is van mening dat er een duidelijk (maatschappelijk) belang bestaat bij het uitvoeren van dit onderzoek. Er is naar haar oordeel sprake van een reële problematiek op het terrein van jeugd en veiligheid. Dit oordeel lijkt te worden bevestigd door onderzoek, gegevens uit de media, criminaliteitsstatistieken en demografische gegevens. De afgelopen jaren is Urk een aantal maal in het nieuws gekomen vanwege de drugs- en alcoholproblematiek onder jongeren. Van verschillende zijden is er op gewezen dat het gepresenteerde beeld overdreven is.1 Toch wordt de problematiek niet ontkend. Recentelijk vielen er twee doden als gevolg van overmatig drugsgebruik te betreuren, een man van 22 en een man van 32 jaar.2 Ook uit criminaliteitsstatistieken blijkt dat er sprake is van reële problematiek. Uit deze cijfers blijkt echter ook dat de algemene criminaliteit die wordt waargenomen op Urk dit jaar lager is dan het jaar ervoor.3 Er lijkt dan ook een positieve ontwikkeling gaande te zijn. Een focus op de jeugd en daarmee gepaard gaande veiligheidsproblemen is van belang voor alle gemeenten in Nederland, maar het belang hiervan is op Urk des te groter. De helft van alle inwoners van Urk is jonger dan 25 jaar, dat is twee keer zo veel als het Nederlandse gemiddelde.4 1

Zie onder andere ‘Opwinding over coke snuivende dorpsjeugd overdreven’ NRC, 11 november 2009. Reformatorisch Dagblad, 4 maart 2011. 3 Dansboard misdrijven en niet-misdrijven 2011 t/m september 4 Bron: http://www.urk.nl/index.php?simaction=content&mediumid=1&pagid=75. 2

1


1.2

De deelvragen De focus van het onderzoek ligt op de aanwezigheid van integraal veiligheidsbeleid en de mate waarin het jeugdbeleid hier een rol in speelt, met als twee centrale thema’s overlast en alcohol- en drugsbeleid. De beantwoording van de onderzoeksvraag moet leiden tot een oordeel over de mate waarin het gevoerde beleid, rechtmatig, doeltreffend en doelmatig is geweest. Deze begrippen kunnen als volgt worden gedefinieerd:   

rechtmatigheid: het veiligheidsbeleid is opgesteld en wordt uitgevoerd in overeenstemming met de geldende weten regelgeving; doeltreffendheid: de inspanningen op het terrein van het veiligheidsbeleid leiden tot de beoogde resultaten (effectiviteit); doelmatigheid: er is sprake van een optimale balans tussen de inzet van middelen en het bereikte resultaat (efficiëntie).

Om de onderzoeksvraag te beantwoorden, worden een aantal deelvragen onderscheiden. Deze zijn ten behoeve van de overzichtelijkheid gegroepeerd in vier thema’s: de inhoud van het beleid, de sturingsmogelijkheden van de gemeenteraad, de regierol van de gemeente en de effecten van beleid. Per thema worden hierna de deelvragen gepresenteerd. 1.2.1.

Inhoud van beleid 1. Wat is de inhoud van het integrale veiligheidsbeleid in de gemeente Urk en in hoeverre wordt daarbij specifiek aandacht besteed aan overlast door jongeren en het alcohol- en drugsgebruik onder jongeren? 2. Zijn er deelnota’s ten aanzien van het integrale veiligheidsbeleid in de gemeente Urk als het gaat om de overlast van jongeren en het alcohol- en drugsgebruik onder jongeren opgesteld en zo ja, wat is hiervan de inhoud? 3. In hoeverre zijn de doelen, maatregelen en daaraan gerelateerde inzet van mensen (in uren) en financiële middelen (in euro’s) helder en specifiek geformuleerd? 4. Hoe verhoudt het geformuleerde beleid zich tot de geldende weten regelgeving (rechtmatigheid)? 5. Is er sprake van specifieke risico’s als het gaat om overlast van jongeren en het alcohol- en drugsgebruik onder jongeren en zo ja, wat zijn deze risico’s en zijn deze verwerkt in de beleidsnota’s van de gemeente?

De antwoorden op deze vragen bieden inzicht in het beleidskader van de gemeente Urk op het terrein van het integrale veiligheidsbeleid waarbij de focus ligt op de vraag hoe dit beleid op het terrein van overlast van jeugd en alcohol en drugsgebruik onder jeugd vorm heeft gekregen. 1.2.2.

Sturing door de gemeenteraad 6. Wat is de rol van de gemeenteraad bij de totstandkoming van het integrale veiligheidsbeleid in de gemeente Urk als het gaat om de overlast van jongeren en het alcohol- en drugsbeleid onder jongeren? 7. Op welke wijze vindt informatievoorziening aan en de sturing door de gemeenteraad plaats als het gaat om het integrale veiligheidsbeleid en het jeugdbeleid?

2


De gemeenteraad heeft een kaderstellende rol. De gemeenteraad stelt beleidsdocumenten vast, evenals de programmabegrotingen. Daarbij heeft de raad een controlerende rol. De raad dient, bijvoorbeeld bij vaststelling van de jaarrekeningen te controleren of het beleid binnen de kaders is uitgevoerd. Via deze instrumenten is de raad in staat vorm te geven aan het veiligheidsbeleid en het beleid ten aanzien van overlast van jongeren en drank- en drugsgebruik onder jongeren en invloed uit te oefenen op het beleid. 1.2.3.

Regierol gemeenten 8. Bestaat er inzicht in de eigen regiemogelijkheden van de gemeente op het gebied van de vorming van het integrale veiligheidsbeleid in de gemeente Urk als het gaat om de overlast van jongeren en het alcohol- en drugsbeleid onder jongeren? 9. Wat zijn daarbij de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de verschillende actoren?

Bij de beantwoording van de deelvragen over sturingsmogelijkheden zal inzicht ontstaan in de regierol van de gemeente en ook in hoeverre de gemeente bij het uitvoeren van het beleid afhankelijk is van andere partijen. 1.2.4.

Resultaten 10. Welke resultaten zijn geboekt op de verschillende onderdelen van het veiligheidsbeleid in de gemeente Urk als het gaat om de overlast van jongeren en het alcohol- en drugsbeleid onder jongeren in termen van gerealiseerde doelen, daadwerkelijk genomen maatregelen en de daaraan gekoppelde inzet van mensen (in uren) en financiële middelen (in euro’s)? 11. Is het betreffende beleid doelmatig en doeltreffend?

Bij de beantwoording van deze vraag komt aan de orde in hoeverre het gevoerde beleid doeltreffend en doelmatig is.

1.3

Onderzoeksmethoden Om de onderzoeksvraag en de deelvragen te beantwoorden zijn verschillende onderzoeksactiviteiten verricht. Een eerste inzicht is ontstaan door wetgeving, beleidsdocumenten en raadsverslagen te bestuderen. Vervolgens zijn een aantal interviews gehouden met betrokkenen. Ook heeft een bijeenkomst plaatsgevonden met een aantal raadsleden. Documentstudie In het kader van het onderzoek zijn documenten bestudeerd. Het gaat hierbij om ambtelijke stukken, het coalitieakkoord, beleidsdocumenten, programmabegrotingen, rapporten, raadsverslagen, commissieverslagen, besluiten, externe onderzoeken, et cetera. Interviews De gegevens die in de documenten dossierstudie zijn verzameld, zijn verdiept door middel van interviews. In het kader van het onderzoek zijn gesprekken gevoerd met de volgende personen:    

Burgemeester Wethouder Onderwijs, zorg, sport, welzijn, minimabeleid en sociale zaken Beleidsmedewerker jeugd en beleidsmedewerker Zorg en Welzijn Veiligheidscoördinator

3


   

Coördinator Centrum voor Jeugd en Gezin en meidenwerker Jeugdagent Urk Manager en preventie- en straatwerker Waypoint Regiomanager Tactus verslavingszorg

Groepsgesprek raadsleden Om de sturing door de gemeenteraad te analyseren, zijn niet alleen raadsstukken en raadsverslagen bestudeerd, maar is daarnaast een groepsgesprek georganiseerd met raadsleden die zich hebben beziggehouden met het onderhavige beleidsterrein. Tijdens het gesprek met de gemeenteraad is gesproken over de kaderstelling door de raad, de informatievoorziening en informatiebehoefte en de beïnvloeding door de raad. Aan de hand van deze aspecten is besproken welke mogelijkheden de raad heeft om de gemeentelijke activiteiten op het gebied van veiligheid te sturen en is besproken op welke wijze de raad hier gestalte aan geeft.

1.4

Leeswijzer In paragraaf 1.2 zijn deelvragen onderscheiden. Deze deelvragen zijn niet altijd los van elkaar te beantwoorden. Voor de leesbaarheid van het rapport is ervoor gekozen de deelvragen niet vraag voor vraag te beantwoorden of expliciet terug te laten komen in de rapportage. In hoofdstuk twee wordt de rol van gemeenten op het gebied van veiligheid beschreven. Hoofdstuk drie schetst de inhoud van het beleid op Urk. In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de sturing door de raad. Hoofdstuk vijf beschrijft kort de uitvoering van het beleid. De hoofdstukken worden afgesloten met een paragraaf waarin kort wordt geschetst wat de bevindingen die in het hoofdstuk zijn gepresenteerd concreet betekenen voor Urk. In het laatste hoofdstuk, hoofdstuk zes, worden een conclusie en een aantal aanbevelingen gepresenteerd.

4


2

Veiligheid en de rol van de gemeente

2.1

Definitie van veiligheid Veiligheid is het aanwezig zijn van een zekere mate van orde en rust in het publieke domein en van bescherming van leven, gezondheid en goederen tegen acute en dreigende aantastingen. Onveiligheid is te omschrijven als alles wat hier inbreuk op maakt. Die inbreuken kunnen feitelijke aantastingen zijn, maar ook gevoelens van onveiligheid.

2.2

Spelers op het terrein van veiligheid Veiligheid is één van de voornaamste taken van de overheid en vormt de legitimatie van haar bestaan. Veiligheid is een veelomvattend beleidsveld. Het gaat om het verminderen van overlast, verkeer, de aanpak van alcohol- en drugsproblematiek, coffeeshops, de bestuurlijke aanpak van criminaliteit, polarisatie en radicalisering, huiselijk geweld, uitgaansbeleid, het verbeteren van het veiligheidsgevoel en leefbaarheid, doelgroepenbeleid (jongeren, verslaafden, veelplegers) en het toezichts- en handhavingsbeleid. Maar het gaat ook om de inrichting van de openbare ruimte en beleid inzake jeugd, gezondheidszorg, wonen, wijken, werk en scholing. Veiligheid raakt op die manier tal van gemeentelijke activiteiten. Veiligheid is echter niet exclusief de verantwoordelijkheid van de gemeentelijke overheid. Ook de politie, het OM, Bureau Halt, de reclassering, stichtingen die zich bezighouden met welzijnswerk en jongerenwerk, bureau jeugdzorg, de GGD, diverse andere (geestelijke) gezondheidsinstellingen, het lokaal en regionaal onderwijs, woningbouwcoöperaties, de horeca, het bedrijfsleven en bewoners en belangengroepen hebben een rol als het gaat om het realiseren van veiligheid. De grote hoeveelheid beleidsvelden en betrokken partijen duiden op een bewustzijn dat veiligheid en veiligheidsgevoelens afhankelijk zijn van veel factoren.

5


2.3

De gemeentelijke taak op het terrein van veiligheid De gemeentelijke taak op het gebied van veiligheid volgt ondermeer uit de artikelen 172 en 180 van de gemeentewet. Hierin staat dat de burgemeester het bevoegde gezag is op het gebied van de handhaving van de openbare orde. De burgemeester legt hierover verantwoording af aan de gemeenteraad. Ondanks het feit dat hier op het moment geen wettelijke basis aan ten grondslag ligt, wordt de gemeente door een groot aantal partijen ook de regierol toebedeeld op het terrein van lokale veiligheid.5 In veel gevallen geeft de gemeente ook invulling aan deze regierol. Volgens een onderzoek van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten beschikte 81% van de gemeenten in 2009, ondanks het ontbreken van een wettelijke verplichting hiertoe, over een veiligheidsplan.6 In dit veiligheidsplan is het gemeentelijke beleid uitgewerkt op het gebied van veiligheid. Het kabinet wil de regierol van gemeenten op het gebied van veiligheid versterken. Om deze reden heeft het kabinet een wetsvoorstel ingediend waarin de regierol van de gemeente een wettelijke basis wordt gegeven.7 In het wetsvoorstel twee maatregelen genoemd. 8 De gemeenteraad wordt verplicht een integraal veiligheidsplan vast te stellen en de burgemeester krijgt een specifieke rol toebedeeld (een zorgplicht) om de natuurlijke gezagspositie van de burgemeester te versterken. Het wetsvoorstel wordt in het najaar van 2011 behandeld in de Tweede Kamer.

2.4

Integraal veiligheidsbeleid Regie voeren is onlosmakelijk verbonden met leiding nemen. De gemeente dient volgens het wetsvoorstel van het kabinet de leiding te nemen over de activiteiten die lokaal door verschillende spelers worden verricht op het gebied van de veiligheid. Regievoering betekent niet dat gemeenten hiërarchische sturingsmogelijkheden hebben of zullen krijgen ten aanzien van de activiteiten van andere organisaties op het gebied van veiligheidsbeleid. De regietaak houdt in dat de gemeente er zorg voor draagt dat alle schakels van de veiligheidsketen goed op elkaar aansluiten en dat er een goede systematiek, samenhang en samenwerking is bij de ontwikkeling en uitvoering van activiteiten van deze organisaties die bijdragen aan veiligheid. De gemeente dient haar visie over de invulling van de regierol volgens het kabinetsvoorstel neer te leggen in een integraal veiligheidsbeleid. Een integraal veiligheidsbeleid kan worden gezien als document van de gemeente waarin alle activiteiten van de gemeente en andere betrokken partijen op het gebied van veiligheid worden weergegeven.9 Voor de gemeente kan het document fungeren als een soort ‘handboek veiligheid’. In het document worden doelen gesteld, wordt beschreven wie welke doelen wil behalen, welke inzet hier voor 5

Gemeentelijk veiligheidsbeleid, van binnen en van buiten. In: Veiligheidsbeleid van gemeenten, ontwikkelingen sinds 1993. SGBO onderzoek & advies, 1998. 6 VNG, Eindrapportage Monitoring van het Bestuursakkoord , juli 2009. 7 Memorie van Toezicht bij de Wijz. Gemeentewet in verband met de versteviging van de regierol van de gemeente ten aanzien van het lokaal veiligheidsbeleid - Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 459, nr. 3. 8 Kamerstuk 32 459 nr. 1 t/m 9, Wijziging van de Gemeentewet in verband met de versteviging van de regierol van de gemeente ten aanzien van het lokaal veiligheidsbeleid, Tweede Kamer der Staten-Generaal. 9 Op de website van de VNG zijn veel Integrale veiligheidsdocumenten van andere gemeenten opgenomen. Deze kunnen dienen als inspiratie, wanneer de gemeente besluit zelf integraal veiligheidsbeleid op te stellen.

6


wordt gepleegd en wordt een visie beschreven van de gemeente en de betrokken partijen over de veiligheid in de gemeente. In gemeenten waar er momenteel geen integraal veiligheidsplan bestaat, hoeft er naar het oordeel van de Raad van State op zichzelf nu geen probleem te zijn: het kan zijn dat daar op het niveau van de uitvoering goed wordt samengewerkt.10

2.5

Wat betekent dit concreet voor Urk? Er is momenteel geen wettelijke verplichting voor gemeenten om (integraal) veiligheidsbeleid vast te stellen. Voor de gemeente Urk betekent dit concreet dat ze op dit moment niet verplicht is (integraal) veiligheidsbeleid te hebben en regie te voeren. Het wordt desalniettemin, ook anticiperend op toekomstige wetgeving, verstandig geacht hier in te investeren.

10

Kamerstuk 32 459 nr. 4, Wijziging van de Gemeentewet in verband met de versteviging van de regierol van de gemeente ten aanzien van het lokaal veiligheidsbeleid, Tweede Kamer der Staten-Generaal.

7


8


3

Inhoud van het beleid

3.1

Inleiding In dit hoofdstuk wordt het beleid van de gemeente Urk beschreven dat zich richt op veiligheid; specifiek het beleid ten aanzien van de overlast veroorzaakt door jongeren en de alcohol- en drugsproblematiek onder jongeren. Hierbij wordt ingezoomd op het beleid dat in de huidige collegeperiode (2010-2014) geldig is. Veiligheid is een veelomvattend beleidsveld. Een beschrijving van alle aspecten die van belang zijn voor veiligheid valt buiten het bereik van dit onderzoek. De belangrijkste beleidsdocumenten worden benoemd. Hiermee is het overzicht dus niet volledig. Per belangrijk document wordt kort en op hoofdpunten beschreven wat hierin geregeld is dat relevant is in het kader van dit onderzoek. Dit onderzoek gaat primair over het veiligheidsbeleid van de gemeente Urk en richt zich specifiek op het beleid ten aanzien van jeugd die overlast veroorzaakt en de alcohol- en drugsproblematiek onder jongeren. Niet alleen veiligheidsbeleid richt zich op deze jeugdproblematiek. Ook jeugdbeleid is in dit kader van belang. Jeugdbeleid en veiligheidsbeleid worden in gemeenten vaak gescheiden opgesteld en kunnen worden gekenschetst als gescheiden beleidsvelden. Omdat dit onderzoek over veiligheidsbeleid zich specifiek richt op jeugdproblematiek, wordt in dit onderzoek ook geschetst welk beleid de gemeente maakt en uitvoert op het gebied van jeugd; het jeugdbeleid. De jeugd is overal. Jeugdbeleid gaat over onderwijs, jeugdveiligheid, werkgelegenheid, jeugdgezondheidszorg, alcohol en drugsvoorlichting, vrije tijdsbesteding, uitgaan, buurthuizen, jeugdhonken, etc. Het gaat te ver om voor dit rekenkameronderzoek het gehele jeugdbeleid te schetsten. Het jeugdbeleid dat een direct verband heeft met (het tegengaan van) overlast veroorzaakt door jongeren en alcohol en drugsproblematiek onder jongeren wordt kort toegelicht. In de volgende paragrafen wordt achtereenvolgens het beleid beschreven dat is verwoord in het coalitieakkoord en het collegeprogramma, de programmabegrotingen en in specifieke beleidsdocumenten.

9


3.2

Coalitieakkoord en collegeprogramma Met de vaststelling van het coalitieakkoord en het collegeprogramma heeft de raad de algemene kaders aangegeven voor de uitvoering van het veiligheidsbeleid en het op veiligheid gerichte jeugdbeleid. In het coalitieakkoord en het collegeprogramma wordt een duidelijk signaal gegeven ten aanzien van overlast in het centrum, de stranden, de dijken en de hangplekken; hier moet tegen worden opgetreden! Beleidsregels die zijn opgesteld voor de jeugdhonken, moeten volgens de documenten consequent worden gehandhaafd. Gemeld wordt verder dat de gemeente in samenspraak met partners zal kijken hoe het toezicht in het oude dorp kan worden versterkt. Daarnaast is in de documenten vastgelegd dat de gemeente open staat voor particuliere initiatieven die zich richten op verantwoorde uitgaansmogelijkheden voor de oudere jeugd. Ten aanzien van jeugdbeleid is in het coalitieakkoord en collegeprogramma afgesproken dat geen ad-hoc beleid wordt gevoerd. Het college heeft een gestructureerd jeugdbeleid voor ogen; een nota gemeentelijk jeugd- en jongerenbeleid moet deze collegeperiode worden vastgesteld. Ook wordt actief beleid aangekondigd tegen verslavingen. In het coalitieakkoord wordt gemeld dat de financiële mogelijkheden van de gemeente Urk beperkt zijn. Dit heeft gevolgen voor de ambities die in het coalitieakkoord zijn weergegeven. Er is, zo wordt gemeld, geen ruimte voor nieuw beleid.

3.3

De programmabegrotingen De jaarlijkse uitwerking van het in het coalitieakkoord en collegeprogramma verwoorde beleid krijgt gestalte in de programmabegroting. De belangrijkste punten uit de programmabegrotingen van 2009, 2010 en 2011 worden hier kort toegelicht.

3.3.1.

Beleid op het terrein van Openbare orde en veiligheid In de programmabegrotingen meldt de gemeente dat zij waarde hecht aan een integrale aanpak van veiligheidsproblemen en dat zij op het gebied van veiligheid een regierol wenst te vervullen. “In onze gemeente is veiligheid een belangrijk speerpunt van beleid. Het gaat daarbij niet alleen om openbare orde en veiligheid, maar om een bredere en integrale invulling van het veiligheidsbegrip. (……..) De gemeente heeft hierbij een regierol. Zij brengt partijen bij elkaar, zorgt dat partijen hun toezeggingen nakomen, stimuleert en initieert.” In de programmabegroting 2011 wordt de ambitie op het terrein van regie en integraliteit geconcretiseerd door te melden dat in 2011 een integraal veiligheidsprogramma en een integraal handhavingsplan worden opgesteld. Andere concrete punten die in de programmabegrotingen worden genoemd en waar de gemeente zich voor wil inzetten zijn: 

Het actueel houden van de APV op veiligheidsaspecten.

10


    3.3.2.

Het houden van toezicht en handhaving in de openbare ruimte (haven- en strandgebied) en gebouwen (waaronder jeugdhonken). Dit kan door het inschakelen van een beveiligingsbedrijf en het inhuren van extra politiecapaciteit. Adequaat beheer van de openbare ruimte Onderzoek mogelijkheden voor cameratoezicht in het uitgaansgebied Oude dorp Verhogen van de verkeersveiligheid. Voorlichting is daarbij een belangrijk middel. De speerpunten zijn: alcohol, jeugd en scooters.

Beleid op het terrein van Jeugd, gezin en onderwijs en volksgezondheid Jeugdbeleid heeft, zo staat vermeld in de programmabegroting, bijzondere aandacht in de gemeente Urk. De gemeente heeft volgens de programmabegroting de verantwoordelijkheid zorg te dragen voor een gestructureerde keten van preventief jeugdbeleid tot jeugdzorg. In overeenstemming met het rijksbeleid zet Urk sterk in op de komst van een centrum voor jeugd en gezin. Na een periode van twee jaar (na 2011) willen wij antwoord op de vraag “wat heeft het opgeleverd en was dat de investering waard”? (…..) Ontwikkelingen die de nodige aandacht vragen zijn o.a. de implementatie van de Verwijsindex Risicojongeren (ook wel genoemd ESAR) en het Elektronisch Kinddossier (EKD). In de programmabegrotingen van 2009, 2010 en 2011 wordt gemeld dat in dat jaar een jeugd- en jongerennota wordt vastgesteld. Andere concrete punten die in de programmabegrotingen worden genoemd en waar de gemeente zich voor wil inzetten zijn:     

Contractafspraken met de stichting Buurtwerk en JOW. Samen met het Kerkelijk Platform bezinnen op activiteiten voor jeugd en jongerenbeleid. Doorontwikkeling ambulant jongerenwerk. De ambulant meidenwerker dient zich door te ontwikkelen tot outreachend maatschappelijk werk. Particuliere initiatieven die zich richten op verantwoorde uitgaansmogelijkheden voor de oudere jeugd worden door de gemeente goed ontvangen. Herijking subsidies jeugdinstellingen.

In de programmabegrotingen wordt vermeld dat bij het besluit tot verdeling van het rekeningsresultaat 2008, voor vijf jaar een bedrag van € 50.000 per jaar beschikbaar is gesteld voor de verslavingszorg. Gemeld wordt dat daarmee uiting wordt gegeven aan de zorgen die Urk op dit terrein heeft en er tevens een oplossing wordt geboden door geld te beschikking te stellen. Hiervoor moeten concrete plannen worden gemaakt. Concreet wil de gemeente zich op de volgende manier inzetten voor verslavingszorg:   



Opstellen beleidsvisie verslavingszorg. Uitvoering beleidsvisie verslavingszorg. Aanstellen van een meidenwerker. In het kader van de jongerenproblematiek zijn financiële middelen beschikbaar gesteld voor het tijdelijk invullen van de functie van meidenwerker (5 jaar). Invulling valt samen met doorontwikkeling van ambulant jongerenwerk binnen het CJG. In het kader van verslavingszorg wordt gezocht naar aansluiting op bestaande regionale voorzieningen, zoals het Servicepunt in Emmeloord.

11


3.4

Specifieke beleidsdocumenten In de programmabegroting wordt weergegeven welke doelen de gemeente dat jaar wil bereiken en welke activiteiten zullen worden uitgevoerd om die doelen te bereiken. De doelen die gesteld worden in de programmabegroting worden vaak uitgewerkt in specifieke beleidsdocumenten. In andere gevallen zijn de doelen die worden weergegeven in de programmabegroting juist afkomstig uit specifieke beleidsdocumenten. Deze specifieke beleidsdocumenten spelen een belangrijke rol. Hierna worden de belangrijkste specifieke beleidsdocumenten op het terrein van openbare orde en veiligheid en veiligheid in relatie tot de jeugd kort toegelicht.

3.4.1.

Specifiek beleid op het terrein van openbare orde en veiligheid In de programmabegrotingen van 2009 en 2010 stelt de gemeente dat zij waarde hecht aan een integrale aanpak van veiligheidsproblemen en dat ze op dit terrein een regierol wenst te spelen. In de programmabegroting 2011 wordt deze ambitie geconcretiseerd door te melden dat in 2011 een integraal veiligheidsprogramma en een integraal handhavingsplan worden opgesteld. Tot op heden heeft de gemeente hiertoe geen inspanningen verricht. De gemeente Urk kent derhalve geen integraal veiligheidsbeleid. Het veiligheidsbeleid is verspreid over een aantal specifieke beleidsdocumenten. De belangrijkste worden hier kort toegelicht. Veiligheidsplan 2011 Het veiligheidsplan 2011 kan niet worden aangemerkt als een beleidsdocument. Het betreft een urenverantwoording van de veiligheidscoördinator van de gemeente Urk. Hierin wordt per onderwerp aangegeven hoeveel uur deze besteedt aan verschillende taakvelden. Er worden geen doelstellingen in geformuleerd en geen prestatieafspraken in opgetekend. Het is in die zin niet richtinggevend voor de wijze waarop de gemeente zich op het gebied van veiligheid inhoudelijk wenst te manifesteren.

Horeca Convenant 2006 Het Horecaconvenant, dat dateert uit 2006, bevat afspraken tussen horeca, gemeente, politie en het Openbaar Ministerie met het doel de kwaliteit van het uitgaan te bevorderen en de veiligheid optimaal te bedienen.

Horeca Sanctiebeleid gemeente Urk 2011 Het Horeca Sanctiebeleid geeft aan wat er wel en niet mag op het gebied van horeca en geeft aan hoe tegen overtredingen wordt opgetreden. Het doel van het beleid is om overlast en onveiligheid tegen te gaan. Het voorstel is besproken in het college. Het is (nog) niet vastgesteld door de raad.

Criteria (jeugd)honken 2011 Het document ‘Criteria Jeugdhonken’ betreft een A4 met daarop een achttal voorwaarden waaraan jeugdhonken dienen te voldoen. Wordt niet aan deze voorwaarden voldaan, dan volgen bestuurlijke handhavingsmaatregelen, zo vermeldt het document. Het document is vastgesteld door het college.

12


“Brom ff normaal” Plan van aanpak scoorteroverlast op Urk (15 maart 2011) Het doel van het document “Brom ff normaal” is een integrale, actieve en effectieve aanpak en vermindering van de scooteroverlast en -onveiligheid door alle betrokken driehoekspartners. In het plan wordt een onderscheid gemaakt tussen een algemene aanpak die behelst dat door media-aandacht van de aanpak een preventieve werking uitgaat, en een persoonsgerichte aanpak. Dit behelst dat personen die een overtreding begaan eerst worden beboet en gewaarschuwd, bij herhaling wordt de scooter in beslag genomen.

Algemene Plaatselijke Verordening 2008 In de Algemene Plaatselijke Verordening worden regels gesteld om de gemeente netjes en leefbaar te houden. Vrijwel alle regels in de APV hebben betrekking op de openbare orde. De gehele APV is in dit kader relevant. Met name afdeling 14 van de APV, waarin wordt bepaald dat het gebruik van drugs verboden is in de gemeente Urk, heeft de afgelopen tijd veel in de belangstelling gestaan.

3.4.2.

Specifiek beleid op het terrein van jeugd, gezin en onderwijs en volksgezondheid In de programmabegrotingen van 2009, 2010 en 2011 wordt gemeld dat in dat jaar een jeugd- en jongerennota wordt vastgesteld. Een jeugdnota is echter nog niet vastgesteld. Aan een integrale jeugdnota wordt momenteel wel gewerkt.11 Het jeugdbeleid is momenteel weergegeven in diverse specifieke beleidsdocumenten. Deze worden hier kort toegelicht. Jeugd- en Jongerennota Op dit moment is de verouderde jeugd- en jongerennota “op groei gericht” leidend. De nota dateert van 2001 en is in eerste instantie vastgesteld voor de periode 2001-2004. De werking van de nota is later verlengd van 2004-2007. Tot op heden is er geen nieuwe nota vastgesteld. De nota beschrijft de bevolkingssamenstelling van de gemeente Urk, de actoren die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van jeugdzorg en jeugdhulpverlening, het onderwijs, de werkgelegenheid, de vrijetijdsbesteding en sluit af met 31 conclusies en aanbevelingen.

Meidenwerk op Urk Hierin worden de doelen van het meidenwerk uiteengezet en wordt beschreven hoe men deze wil bereiken.

Subsidieovereenkomsten Zorggroep Oude en Nieuwe Land, Stichting Buurtwerk Urk en Stichting Jeugd Opvang Werk Hierin wordt vastgelegd op welke wijze deze organisaties hun taken dienen te verrichten (ondermeer) op het gebied van jeugdwerk in opdracht van de gemeente.

Convenant gemeente Urk en plaatselijke kerkgenootschappen In dit document wordt afgesproken dat ieder kerkgenootschap een coördinator jeugd en gezin aanstelt. Deze neemt deel aan het overleg van het kerkelijk platform jeugd waarin ook de gemeente deel neemt. Hierin wordt gesproken over de aanpak van problemen op het gebied van jeugd.

Basisnotitie Centrum Jeugd en Gezin Urk In dit document wordt beschreven wat de doelstellingen en verwachtte resultaten zijn van het CJG en wordt beschreven hoe het CJG wordt georganiseerd.

11

Volgens wethouder wordt momenteel concreet gewerkt aan een integrale nota jeugdbeleid. Deze is naar verwachting in het eerste kwartaal van 2012 gereed.

13


Samen groeien naar samen doen! - Beleidsplan WMO In het WMO beleidsplan worden plannen gepresenteerd die van invloed zijn op de veiligheid en de jeugd op Urk. Deze plannen worden benoemd onder prestatieveld 1 (het bevorderen van de sociale samenhang in en leefbaarheid van dorpen, wijken en buurten), prestatieveld 2 (op preventie gerichte ondersteuning van jeugdigen met problemen met opgroeien en van ouders met problemen met opvoeden) en prestatievelden 7, 8 en 9 (maatschappelijke opvang, openbare geestelijke gezondheidszorg en ambulante verslavingszorg).

‘Uitvoeringsprogramma verslavingszorg op Urk’ en ‘Verslavingszorg op Urk, de kaders voor een pragmatisch beleid – beleidsvisie 2010-2014’ De gemeente Urk is er, mede op grond van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo), verantwoordelijk voor om het regiobeleid op het gebied van verslavingszorg, dat is vastgesteld door de centrumgemeente Almere, te vertalen naar de lokale situatie. Met de beleidsvisie ‘Verslavingszorg op Urk’ wordt invulling gegeven aan deze plicht. In de beleidsvisie wordt gemeld dat de regiefunctie van de gemeente versterkt dient te worden, dat particuliere initiatieven gefaciliteerd en gestuurd dienen te worden, dat kerken betrokken dienen te worden, dat een meidenwerker aangesteld dient te worden, dat hulpverlening laagdrempelig dient te zijn, dat preventieactiviteiten belangrijk zijn en dat sprake dient te zijn van een ketenaanpak.

3.5

Analyse van het beleid

3.5.1.

Integraliteit van veiligheidsbeleid en jeugdbeleid Uit de voorgaande beschrijving blijkt dat de gemeente Urk wel veel verschillende specifieke beleidsdocumenten heeft opgesteld waarin dingen worden geregeld met betrekking tot veiligheid en overlast van jongeren en het alcohol- en drugsproblemen onder jongeren. Omdat het beleid is verspreid over verschillende specifieke documenten is het voor burgers, raadsleden en bestuurders erg lastig om een overzicht te krijgen van al het beleid.

3.5.2.

Mate waarin het beleid specifiek is geformuleerd In de beleidsdocumenten worden doelen gesteld, activiteiten omschreven en prestatieindicatoren gepresenteerd. Wanneer de doelen, activiteiten en indicatoren specifiek en concreet zijn geformuleerd, dan is de raad in staat om op basis daarvan ook te controleren of de doelen, activiteiten en indicatoren zijn gerealiseerd. Vage doelen, activiteiten en indicatoren maken het voor de raad lastig om op gedegen wijze invulling te geven aan haar controlerende taak. Bij bestudering van de doelen, activiteiten en indicatoren die worden genoemd in de documenten valt op dat deze zijn niet altijd concreet zijn. Op dit terrein dient een verbeterslag plaats te vinden. Deze is voor een deel al ingezet. Ter illustratie: Waar in de programmabegrotingen van 2009 en 2010 vrij vage doelen worden geformuleerd en niet direct duidelijk wordt hoe deze doelen bereikt gaan worden, wordt in de programmabegroting van 2011 een stap gezet in de goede richting. Deze programmabegroting kent meetbare prestatiedoelstellingen. Hierdoor kan, bijvoorbeeld na een jaar, gericht worden gekeken of de doelen en prestaties zijn gerealiseerd.

3.5.3.

Verhouding van het beleid tot de geldende weten regelgeving Het drugsverbod zoals vastgelegd in titel 14 van de APV is in strijd met de Nederlandse regelgeving. Hierover heeft de Raad van State een uitspraak gedaan. De overige beleidsdocumenten zijn opgesteld in lijn met Nederlandse regelgeving. Het is momenteel (nog) niet

14


wettelijk verplicht om integraal veiligheidsbeleid vast te stellen. Ook integraal jeugdbeleid hoeft volgens de wet niet te worden vastgesteld.

3.6

Wat betekent dit concreet voor Urk? Er is geen integraal veiligheidsbeleid vastgesteld. Ook is op dit moment geen integraal jeugdbeleid vastgesteld. Er is desalniettemin veel specifiek beleid opgesteld en uitgevoerd op het gebied van veiligheid en op het gebied van jeugd ten aanzien van de overlast van jongeren en het alcohol- en drugsbeleid met betrekking tot jongeren. De optelsom van het specifieke beleid leidt tot een geheel dat niet overzichtelijk is voor raadsleden, burgers en bestuurders.

15


16


4

Sturing door de raad

4.1

Inleiding In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de wijze waarop de gemeenteraad sturing uitoefent op het veiligheidsbeleid en met name op beleid ten aanzien van de overlast van jongeren en het alcohol- en drugsproblemen onder jongeren.

4.2 4.2.1.

Beschrijving van de rol van de raad Inleiding De gemeenteraad van Urk kent twee commissies; commissie I en commissie II. Openbare orde en veiligheid behoort tot de onderwerpen van commissie I. Jeugdbeleid valt onder welzijnszaken en wordt in commissie II behandeld. De problematiek rondom veiligheid en alcohol- en drugsgebruik door jongeren komt zowel in commissie I als in commissie II aan de orde. Alle fracties zien veiligheid en jeugd als een belangrijk beleidsveld. Het feit dat de fracties de problematiek hoog op de agenda hebben staan blijkt ondermeer uit de frequentie waarop het geagendeerd wordt. Enkele onderwerpen zijn in de periode 2007-2011 meerdere keren ter sprake gekomen in de raad. Het betreft de onderwerpen:         

4.2.2.

Overlast/toezicht in het uitgaansgebied in het oude dorp en op de dijken Horecaconvenant (in het bijzonder de sluitingstijden van de horeca) Jeugdnota Jeugdhonken/illegale barren en alcohol bij sportclubs Verslavingszorg en Moedige Ouders (Vrouwelijke) Ambulant Jongerenwerk(s) Centrum voor Jeugd en Gezin Cameratoezicht JOW, Stichting buurtwerk en de koffiebar

Invulling volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende rol Urk is een kleine gemeenschap, de impact van incidenten is groot en de lijnen tussen raadsleden en inwoners van Urk zijn kort. Nadat een incident heeft plaatsgevonden is de

17


gemeenschap snel op de hoogte van het voorval en van de personen die erbij betrokken zijn geweest. Raadsleden worden vervolgens door inwoners aangesproken naar aanleiding van de incidenten en verzocht om er wat aan te doen. Raadsleden ervaren een druk vanuit de gemeenschap om in de raad te reageren naar aanleiding van een incident. Het reageren op incidenten en andere geluiden uit de gemeenschap wordt door raadsleden gezien als een belangrijk onderdeel van hun taak. Raadsleden besteden hier veel tijd aan. Naar eigen zeggen vullen de raadsleden hun raadslidmaatschap in door 90% van hun tijd te besteden aan volksvertegenwoordiging en 10% aan kaderstelling en controle van gemeentelijk beleid. 4.2.3.

Gebrekkig overzicht van bestaand beleid De onderwerpen veiligheid en daaraan gerelateerde aspecten van het jeugdbeleid zijn de afgelopen jaren niet integraal ter sprake gekomen in de raad. Raadsleden geven aan dat zij geen goed overzicht hebben van al het specifieke beleid op de genoemde onderwerpen.

4.2.4.

Ad-hoc beleid Veiligheidsbeleid en daarmee samenhangende aspecten van jeugdbeleid worden vrijwel uitsluitend ad-hoc besproken. Deze thema’s zijn onderwerp van discussie in de raad naar aanleiding van incidenten op Urk. Raadsleden geven aan dat de onderwerpen vooral ter sprake komen rond oud en nieuw, Koninginnedag en in de zomer, omdat zich in deze periode namelijk incidenten voordoen. De onderwerpen komen volgens raadsleden niet, tot in veel mindere mate, aan de orde bij de vaststelling van de programmabegroting en de jaarrekening. Het gebrekkig overzicht van de raad in bestaand beleid, gecombineerd met de gewoonte van raadsleden om naar aanleiding van incidenten actie te ondernemen, heeft gevolgen voor het functioneren van de raad. Dit kan worden geïllustreerd aan de hand van het volgende voorbeeld. Moedige Ouders In oktober 2008 dient de CU, mede namens een aantal andere fracties, naar aanleiding van een sprekend verhaal in de raad van een aantal ouders over de verslaving van hun kinderen, een motie in om een structurele subsidie van 8.000 euro en een eenmalige subsidie van 10.000 euro te verstreken aan deze Moedige Ouders om zich te organiseren en zich in te spannen om de verslaving van hun kinderen tegen te gaan. De eenmalige subsidie van 10.000 euro was bedoeld om de ouders een cursus te laten volgen. De structurele 8.000 euro moest worden aangewend om bijeenkomsten te organiseren om verslavingen te beëindigen en te voorkomen. De wethouder gaf indertijd aan dat ze positief stond tegenover de, later aangenomen, motie. Zij maakte hierbij wel de kanttekening dat zij in plaats van dit beleid naar aanleiding van een verhaal in de raad dat leidt tot een specifiek budget voor een groep mensen liever had gezien dat de raad een structureel budget zou toekennen aan de verslavingszorg in het algemeen.

De woorden van de wethouder zijn in dit geval veelzeggend. Deze stelde dat het beter was geweest om te investeren in structureel beleid door een toevoeging aan het budget van de verslavingszorg, dan te investeren in ad-hoc beleid naar aanleiding van een incident; te weten een verhaal in de raad. Doordat raadsleden worden aangesproken op hun verantwoordelijkheid om maatschappelijke problemen op Urk op te lossen, in dit geval een verslaving van enkele kinderen, en de raadsleden niet goed op de hoogte zijn van bestaand specifiek beleid, willen raadsleden hun daadkracht laten zien door nieuw beleid te maken. Dit, terwijl het in sommige gevallen net zo goed, of beter, is om in reactie op incidenten aandacht te vragen voor bestaand specifiek beleid, dit te prioriteren, of uit te breiden.

18


4.2.5.

Gebrekkige aandacht voor de kaderstellende rol van de raad Wanneer de raad beleidsdocumenten vaststelt op het terrein van veiligheid en jeugd, zoals de programmabegroting of een specifiek beleidsdocument, is de raad niet altijd alert op de gevolgen van vastgesteld beleid. Dit kan worden geïllustreerd aan de hand van het volgende voorbeeld. Budget verslavingszorg en de vrouwelijk ambulant jongerenwerker De wethouder geeft in 2007 aan een groot voorstander te zijn van een vrouwelijke straathoekwerkster. De financiële middelen zijn er echter nog niet. Tevens geeft de wethouder aan dat de regierol met betrekking tot de werkzame ambulant jongerenwerkers moet worden versterkt. In mei 2009 dient de CU een amen12 dement in om 218.000 (€54.400 euro voor 4 jaar) beschikbaar te stellen voor verslavingszorg. De raad gaat unaniem akkoord, op voorwaarde dat het budget niet aan het schrijven van een nota wordt besteed maar aan een Plan van Aanpak en aan projecten. In november 2009 is daarop de “Beleidsvisie Verslavingszorg op Urk 2010-2014” vastgesteld. Een van de prioriteiten die in de beleidsvisie helder wordt benoemd is de aanstelling van een meidenwerker. Het budget van €218.000 is vervolgens grotendeels, conform de prioriteiten uit de door de raad vastgestelde beleidsvisie verslavingszorg, aangewend om de meidenwerker aan te stellen voor vijf jaar. De CU is niet geheel tevreden met de invulling van het vrijgemaakte budget. In december 2010 komt de partij met een motie die het college de opdracht geeft om naar een structureel budget te zoeken voor de meidenwerker. Zodra er structureel een bedrag vrij is gekomen voor de meidenwerker kan het overige budget voor verslavingszorg aan andere middelen worden besteed. De motie wordt met algemene stemmen door de raad aangenomen.

In dit geval heeft de raad een kader gesteld door vaststelling van de beleidsvisie verslavingszorg. De aanwending van de gelden voor de meidenwerker viel binnen het gestelde kader. Het college en de ambtelijke organisatie hebben aldus correct gehandeld. Door controle op de uitvoering van de taak is de raad tot het oordeel gekomen dat het handelen van de ambtelijke organisatie, ondanks dat het binnen het gestelde kader bleef, zou moeten worden bijgesteld. De controlerende functie van de raad wordt hier dus actief uitgeoefend. De raad had zich bij vaststelling van het kader echter al kunnen realiseren dat aanstelling van de meidenwerker veel budget zou kosten.13 Ten aanzien van de kaderstelling kon in dit geval beter worden geopereerd. Aandacht voor de inhoud van het beleid/kader is bij de vaststelling van het beleid/kader van belang. Dit voorkomt dat beleidswijzigingen nodig zijn. Raadsleden hebben aangegeven liever dunne duidelijke beleidsdocumenten vast te stellen, dan dikke uitvoerige beleidsdocumenten. Integraal beleid past niet per definitie in een dun duidelijk beleidsdocument. 4.2.6.

Gebrekkige aandacht voor de controlerende rol van de raad De raad stelt kaders vast door bijvoorbeeld de programmabegroting en specifieke beleidsdocumenten vast te stellen. Vervolgens heeft de raad een taak om te controleren of het college er voor zorgt dat beleid binnen de vastgestelde kaders wordt uitgevoerd. Het controleren van de uitvoering van beleid is echter geen prioriteit van de raad. Zij doet dit slechts sporadisch. De volgende voorbeelden illustreren deze bevinding.

12

Raadsnotulen 28-05-2011 Volgens een geïnterviewde ambtenaar heeft de aanslag op het budget de ambtelijke dienst er indertijd toe gebracht om op zoek te gaan naar alternatieve financieringsbronnen. De tijd die daarmee gepaard ging heeft volgens de ambtenaar binnen de gemeenteraad vragen opgeroepen. De snelheid van benoeming werd volgens de ambtenaar door de raad van meer belang geacht dan de wijze waarop financiering plaatsvond. 13

19


Bespreking van de jaarrekeningen Om de raad in staat te stellen uitvoering te geven aan haar controlerende taak, wordt de raad de jaarrekening gepresenteerd. Hierin legt het college verantwoording af over het door haar gevoerde beleid. In de programmabegroting worden doelen gesteld. In de jaarrekening wordt over het bereiken van de doelen gerapporteerd. Het college is er de afgelopen jaren niet altijd in geslaagd om gestelde doelen te bereiken, zo is in de afgelopen drie jaar in de programmabegroting het doel geformuleerd om een jeugdnota op te stellen en een jaarrapportage integrale veiligheid op te stellen. Het college heeft dit doel niet gerealiseerd. Dit is echter geen onderwerp van bespreking geweest bij behandeling van de jaarrekening in de raad. De controlerende taak van de raad wordt niet optimaal uitgeoefend.

Horecamogelijkheden buiten oude dorp Begin 2009 heeft de raad een motie aangenomen die het college verplicht uit te zoeken of er geschikte 14 locaties zijn voor nieuwe horecamogelijkheden buiten het oude dorp. Uit bestudering van de raads- en commissieverslagen blijkt niet of de raad na deze motie stelselmatig heeft gecontroleerd of het college de motie ook heeft uitgevoerd. De controlerende rol lijkt hier niet goed te worden ingevuld.

4.3

Wat betekent dit concreet voor Urk? Door een combinatie van de gevoelde druk vanuit de samenleving om te reageren op incidenten, zich niet te focussen op haar kaderstellende en contolerende rol en een gebrekkige kennis van bestaande inspanningen en bestaand beleid, vraagt de raad bij incidenten vaak om nieuwe maatregelen. Dit, terwijl bestaand beleid in verschillende gevallen al voorziet in een aanpak van de problemen die ten grondslag liggen aan incidenten. Deze wijze van handelen van de raad heeft gevolgen voor de wijze waarop de ambtelijke organisatie opereert. Dit wordt geschetst in het volgend hoofdstuk.

14

Raadsnotulen 26-02-2009

20


5

Uitvoering van beleid

5.1

De betrokken parijen Zoals eerder beschreven zijn veiligheidsbeleid en jeugdbeleid terreinen waarop een groot aantal partijen actief zijn. Het valt buiten het bereik van het onderzoek om een overzicht te geven van alle partijen die een rol spelen op deze terreinen met betrekking tot de situatie op Urk. Het is echter wel interessant om enkele partijen die samen met de gemeente een rol vervullen uit te lichten om op die manier een idee te kunnen geven van enkele samenwerkingspartners en hun activiteiten. In deze paragraaf worden enkele belangrijke partijen benoemd die actief zijn op het gebied van veiligheid in relatie tot jongeren en drank- en drugsproblematiek onder jongeren en worden hun relevante activiteiten kort beschreven. In paragraaf 5.2 wordt vervolgens beschreven hoe hun taakuitoefening zich verhoudt tot die van de gemeente. Centrum voor Jeugd en Gezin Het CJG is op 1 april 2011 formeel opgericht. Het is een inlooppunt en een ontmoetingsplek waar alle (toekomstige) ouders, kinderen, jongeren en professionals terecht kunnen met al hun vragen over opvoeden en opgroeien. Het CJG is een organisatie die werkt onder verantwoordelijkheid van de gemeente. Het heeft een verbindende rol voor verschillende instellingen die actief zijn binnen de gemeente Urk. Binnen het CJG werken samen: Algemeen Maatschappelijk Werk, Ambulant Jongerenwerk, Jeugdgezondheidszorg 0 – 19 jaar en Bureau Jeugdzorg,. Alle organisaties werken onder eigen verantwoordelijkheid. Het CJG zorgt ervoor dat de zorg van de verschillende organisaties gecoördineerd wordt en dat verbindingen worden gelegd. De gemeente heeft via het CJG een goed overzicht van de zorg die aan de jeugd wordt geboden binnen de gemeente.

Tactus Verslavingszorg Tactus Verslavingszorg is een organisatie die zorg biedt aan mensen met een verslaving. Zij biedt verslavingszorg aan, is actief op het terrein van preventie en reclassering. Op Urk is Tactus beperkt actief.

De politie De problematiek met de jeugd op Urk wordt vanuit de politie specifiek opgepakt door een jeugdagent. Deze onderhoudt op verschillende manieren contact met de jeugd; door direct contact met jongeren, door contact met scholen, met de gemeente, met waypoint, enz..

21


Waypoint Waypoint is in 2003 ontstaan uit particulier initiatief en is een instelling die zich inzet voor (eerstelijns) verslavingszorg en preventie op Urk. Waypoint is voor inkomsten niet afhankelijk van de gemeente. Inkomsten worden gegenereerd door het exploiteren van een kringloopwinkel en giften, ondermeer vanuit de kerken. De organisatie draait op vrijwilligers en beroepskrachten.

Ambulant jongerenwerk Stichting Buurtwerk Urk en het JOW zetten ambulant jongerenwerkers in die jongeren ondersteunen bij diverse problemen.

5.2

De rol van de gemeente in de uitvoering van beleid De gemeente geeft uitvoering aan de activiteiten die zijn omschreven in de (specifieke) beleidsdocumenten die genoemd zijn in hoofdstuk drie. Daarbij onderhoudt de gemeente contact met relevante partijen op het terrein van veiligheid en jeugd, waaronder de partijen die hiervoor zijn beschreven.

5.2.1.

De regiefunctie van de gemeente De gemeente heeft een taak op het gebied van jeugdbeleid; ze is ondermeer verantwoordelijk voor het functioneren van het CJG.15 De gemeente is echter niet de enige organisatie die een rol speelt en verantwoordelijkheden kent op het terrein van jeugdbeleid. Ter illustratie: de organisaties die met elkaar worden verbonden door het CJG werken allemaal vanuit een eigen verantwoordelijkheid. Op het terrein van veiligheid doet zich een gelijksoortige situatie voor. Zowel ten aanzien van veiligheid als van jeugd kent de gemeente een verantwoordelijkheid waar zij niet eigenstandig invulling aan kan geven. Zij is afhankelijk van andere partijen. Omdat er geen hiërarchische verhouding bestaat tussen de gemeente en deze partijen dient samenwerking plaats te vinden vanuit vertrouwen.

5.2.2.

De regiefunctie in de praktijk In de praktijk blijkt het voor de gemeente Urk moeilijk om de regiefunctie te nemen en afspraken te maken met partijen, omdat er geen legitieme grond is om partijen aan te sturen; er bestaan immers geen, of zeer beperkte, hiërarchische of financiële (subsidie)relaties. De partijen kunnen hierdoor autonoom handelen. Samenwerking en afspraken komen alleen vrijwillig tot stand. De gemeente dient zelf een proactieve rol te spelen en veel tijd te investeren om dergelijke afspraken tot stand te brengen. Door ambtenaren wordt aangegeven dat de gemeente hier, mede door capaciteitsgebrek, niet goed in slaagt. Twee voorbeelden illustreren de situatie op Urk met betrekking tot de gemeentelijke regievoering. Waypoint Een voorbeeld van een partij die moeilijk te regisseren is, is Waypoint. Waypoint staat in goede verhouding met de gemeente. De gemeente zou graag (meer) willen sturen op de activiteiten van Waypoint. Waypoint is echter (nagenoeg) autonoom in de financiering van haar activiteiten en laat zich derhalve niet zomaar sturen door de gemeente.

15

Artikel 7 van de Tijdelijke regeling CJG

22


Om te bewerkstelligen dat waypoint en de gemeente goed samenwerken en afspraken kunnen maken over te verrichten activiteiten moet de gemeente investeren in een goede relatie. Dit is niet altijd makke16 lijk en kost veel tijd. Management van onderlinge verwachtingen is daarbij belangrijk. De gemeente heeft in dit kader Waypoint de gelegenheid gegeven om op het verslavingsbeleid van de gemeente Urk te reageren voordat het werd vastgesteld. Waypoint geeft aan dat zij het op haar beurt beter had gevonden als ze 17 bij het begin van het opstellen van beleid betrokken zou zijn geweest. Voor wat betreft preventie wil Waypoint graag samenwerken met de gemeente. Eind 2010 is het verzoek gekomen vanuit de gemeente om een preventieplan voor basisscholen op te stellen. Hier stond vanuit de 18 gemeente geen volledige financiële prestatie tegenover. Dit maakt het, ondanks dat Waypoint hier graag op in zou gaan, lastig voor Waypoint om aan de wensen van de gemeente te voldoen. Concreet betekent het dat er, om samen dingen van de grond te krijgen, geïnvesteerd moet worden in een goede (persoonlijke) relatie tussen de gemeente en Waypoint.

Politie De afgelopen jaren is de rol van de politie in de openbare ruimte afgenomen en kampt de politie met een structureel gebrek aan beschikbare mensen en middelen. Daarbij voltrekt zich binnen de politieorganisatie een schaalvergroting. Door samenvoeging van districten ontstaan grotere werkeenheden. Dit plaatst de politie, soms letterlijk, op afstand van wijken en gemeenten. Deze ontwikkelingen hebben er toe geleid dat de politiesterkte die lokaal aanwezig is afneemt en dat de politie heeft moeten inleveren op de uitvoering 19 van reguliere werkprocessen als ordehandhaving en het houden van toezicht op straat. De gemeente heeft op haar beurt de laatste jaren op het terrein van de openbare orde en veiligheid steeds meer taken toebedeeld gekregen van het Rijk. De ontwikkelingen binnen de politieorganisatie hebben tot gevolg dat gemeenten vandaag de dag minder garanties hebben over de lokale taakuitoefening door de politie. Het terugtrekken van de politie uit de openbare ruimte en de wil van gemeenten om toch te handhaven en toezicht te houden betekent onder andere dat lokale overheden hun verantwoordelijkheid voor lokale veiligheid in toenemende mate zelf20 standig in moeten vullen. De politie is niet altijd meer de eerste lijn in de lokale veiligheidsproblematiek. De gemeente Urk heeft op het moment niet de capaciteit om de veiligheidstaak zelf in te vullen. De politie constateert dat de gemeente Urk te vaak de taak op het gebied van lokale veiligheid neerlegt bij de politie. Deze heeft niet altijd de tijd en capaciteit om deze uit te voeren. De gemeente Urk stelt doelen, maar investeert zelf te weinig om deze uit te voeren. Overleg tussen de gemeente en de politie over dit onderwerp en duidelijke invulling van de regierol van de gemeente is vereist om deze problematiek, ook naar de toekomst toe, het hoofd te bieden.

16

Zo is enige tijd geleden op basis van samenwerking het ambtelijke idee uitgewerkt om een nauwe samenwerking tussen Waypoint en Tactus te bewerkstelligen. Deze beoogde samenwerking ging echter ten onder aan zijn eigen succes. De medewerker trad namelijk volledig in dienst bij Tactus. 17 Ambtenaren van de gemeente geven in reactie op deze uitspraak van Waypoint te kennen dat de gemeente Waypoint indertijd heeft verzocht bij het opstellen van het beleid in de beginfase input te leveren. Volgens de ambtenaren is Waypoint indertijd niet op dit verzoek in gegaan. Hoe de werkelijkheid in dit geval ook heeft mogen zijn, dit voorbeeld illustreert dat het lastig is onderlinge verwachtingen in te schatten en hier naar te handelen. 18 Ambtenaren van de gemeente geven aan dat er voor is gekozen om hier geen financiële vergoeding tegenover te stellen omdat dergelijke activiteiten al werden verricht door Waypoint. Het ging dus niet om een verzoek om nieuwe activiteiten te ontplooien, maar om bestaande activiteiten anders in te zetten. 19 Handhavingstekort op snijvlak van opsporing en openbare orde, notitie t.b.v. Korpsbeheerdersberaad d.d. 11 mei, 2010 20 Visiedocument Boa – De buitengewoon opsporingsambtenaar in ontwikkeling, Beroepsvereniging Boa, 14 december 2010

23


5.2.3.

De uitvoering van beleid in relatie tot het functioneren van de raad Ad-hoc beleid dat wordt geïnitieerd door de raad moet worden uitgewerkt en uitgevoerd door de ambtenaren. Omdat het een direct raadsbesluit betreft heeft het uitwerken en uitvoeren van dit beleid prioriteit voor de ambtenaar. Ad-hoc beleid heeft tot gevolg dat voor de uitvoering van de normale werkzaamheden van de ambtenaren minder tijd beschikbaar is. In een organisatie waarin de ambtelijke capaciteit beperkt is, heeft het formuleren van nieuw ad-hoc beleid tot gevolg dat werkzaamheden in het kader van bestaand beleid blijven liggen. Bovendien gaat het ten koste van tijd die de ambtenaren in eigen initiatief, probleemanalyses en nieuwe (lange termijn) beleidsvoorstellen vanuit de ambtelijke organisatie kunnen steken. Daarnaast kunnen ad-hoc beslissingen veel vragen oproepen bij die organisaties, waar vanuit vastgesteld regulier beleid, duurzame afspraken mee gemaakt worden. Ad-hoc beleid en eventueel daarmee gepaard gaande koerswijzigingen van de gemeente kunnen er op die manier voor zorgen dat de relatie van de gemeente met de organisaties onder enige druk komt te staan. Ambtenaren zijn vaak zeer goed ingevoerd in hun vakgebied, weten welke ontwikkelingen op de organisatie afkomen, weten welke risico’s zich binnen de gemeente voordoen en weten vanuit hun expertise ook vaak hoe problemen het hoofd geboden moeten worden. Ambtenaren zijn als vakspecialisten in staat inschattingen en beleid te maken dat voor de lange termijn houdbaar is. Ambtenaren zijn hier binnen hun vakgebied over het algemeen beter toe in staat dan raadsleden. Door het gebrekkige inzicht van raadsleden in bestaand beleid en het ad-hoc beleid dat zij formuleren zijn ambtenaren gedwongen veel tijd te besteden aan beleidsvoorstellen die gericht zijn op korte termijn en niet gestoeld zijn op inzichten die binnen de beroepsgroep leven, maar gestoeld zijn op gevoelens binnen de gemeenschap. Dit is geen goede basis voor beleid. Vicieuze cirkel De raad heeft geen overzicht in het beleid. De ambtenarij heeft door de druk die ad-hoc beleid legt op hun werkzaamheden geen tijd om integraal beleid op te stellen en op die manier een overzicht te geven van het bestaande beleid. Dit resulteert in nog meer ad-hoc beleid, beleid dat soms niets toevoegt aan bestaand beleid. Dit legt opnieuw een nog grotere druk op de beschikbare tijd van ambtenaren. Ambtenaren komen hierdoor niet toe aan het formuleren van voorstellen die zijn gestoeld op de nieuwste inzichten uit het vakgebied. Beleid is op den duur, wanneer deze situatie door blijft gaan, gechargeerd gesteld vooral afkomstig van raadsleden die zich laten leiden door gevoelens vanuit de gemeenschap en niet meer van bekwame ambtenaren. Ambtenaren komen bovendien niet meer toe aan het uitvoeren en monitoren van bestaand beleid en bestaande plannen. Ter illustratie kan worden gewezen op de afspraken die zijn neergelegd in de programmabegrotingen. Hierin staat dat integraal veiligheidsbeleid wordt gevormd. Door de druk op de organisatie die ad-hoc beleid met zich meebrengt zijn de betrokken ambtenaren niet toegekomen aan het uitvoeren van deze afspraak.

5.3

De resultaten van het beleid De gemeente heeft via de ‘Dasnboad misdrijven en niet-misdrijven’ van de politie Flevoland maandelijks inzicht in de criminaliteitsstatistieken. Dit overzicht geeft inzicht in de criminaliteitscijfers van Urk ten opzichte van voorgaande jaren en ten opzichte van (andere gemeenten in) de Noordoostpolder. Uit de cijfers kan worden opgemaakt dat het totaal aantal mis-

24


drijven is afgenomen ten opzichte van het voorgaande jaar. Ditzelfde geldt voor het aantal meldingen van overlast veroorzaakt door de jeugd. Bij deze constatering moet worden aangetekend dat het voorlopige cijfers betreffen. 2011 is nog niet afgerond, cijfers kunnen derhalve niet absoluut worden vergeleken met cijfers uit 2010. De tendens lijkt echter te zijn dat er sprake is van een lichte daling. Dezelfde lichte daling kan worden waargenomen ten aanzien van een aantal resultaten van een scholierenenquête uitgevoerd door de GGD. Wanneer de resultaten van de enquête van 2010-2011 worden vergeleken met de resultaten van de enquête van 2006-2007, dan wordt duidelijk dat er enkele positieve ontwikkelingen gaande zijn. Het drankgebruik, drugsgebruik en het overlastgevende gedrag (vechten en vernielen) is gedaald ten opzichte van de eerdere jaren op Urk. Het percentage rokende jongeren is echter nog steeds hoger dan in de rest van het land. Het percentage jongeren dat deelneemt aanvechtpartijen is hoger dan het gemiddelde van de Noordoostpolder. Het percentage vernielingen is echter (licht) lager. Ook het drugsgebruik is op Urk lager dan het gemiddelde in de Noordoostpolder. Zie voor een overzicht van enkele factoren uit de enquête onderstaande tabel. CIJFERS AFKOMSTIG UIT GGD TABELLENBOEK FLEVOLAND SCHOLIERENENQUÊTE 2005/2006 EN 2010/2011.

Ooit gerookt Rookt iedere dag Ooit alcohol gedronken Binge drinking21 Softdrugs aangeboden gekregen Ooit hasj of wiet gebruikt Recent hasj of wiet gebruikt Harddrugs aangeboden gekregen Ooit harddrugs gebruikt Opzettelijke vernieling gedaan Deelgenomen aan vechtpartij

Urk 2006/2007 63% 22% 72%

2010/2011 53% 14% 59%

Noordoostpolder 2006/2007 2010/2011 30% 39% 8% 9% 73% 63%

Nederland 2010/2011 39% Geen data 79%

43% 25%

38% 19%

21%

37% 27%

36% Geen data

12%

8%

11%

17%

17%

5%

3%

5%

9%

8%

13%

7%

4%

9%

Geen data

8%

2%

1%

6%

Geen data

16%

12%

8%

13%

Geen data

24%

20%

7%

13%

Geen data

De cijfers maken inzichtelijk dat een positieve ontwikkeling gaande is. Dat is mooi! De cijfers geven echter hoe dan ook niet direct inzicht in de mate waarin de activiteiten van de gemeente hebben bijgedragen aan deze positieve ontwikkeling. Naast de gemeente zijn een groot aantal andere partijen actief. Zij voeren deze activiteiten grotendeels onder eigen verantwoordelijkheid uit zonder dat de gemeente hier invloed op heeft. De gemeente heeft daarbij niet altijd zicht op de activiteiten van deze partijen en de resultaten die zij boeken. 21

Meer dan vijf glazen alcohol per gelegenheid.

25


Naast gemeenten en instellingen zijn nog vele factoren van belang, zoals tijdsgeest, televisie, media, internet, noem maar op. Om deze redenen is niet concreet aan te geven wat het resultaat is van het door de gemeente uitgevoerde activiteiten. Gebrek aan inzicht in de resultaten van beleid is ook min of meer inherent aan het onderzoeksonderwerp. Het is notoir lastig om te meten welke invloed (preventieve) maatregelen hebben op gedrag van mensen en al helemaal om één of enkele maatregelen te isoleren van andere factoren en te verbinden aan behaalde resultaten. Het is derhalve niet verbazingwekkend dat hier geen concrete uitspraken over kunnen worden gedaan.

5.4

Wat betekent dit concreet voor Urk? Het oppakken van de regierol kost tijd. Omdat de gemeente niet altijd financieel of hiërarchisch kan sturen op onderdelen is investeren in een persoonlijke relatie belangrijk. Om partijen te verbinden dient de gemeente een visie te hebben, zich te verbinden aan die visie, helder te zijn en proactief te werk gaan. Idealiter wordt de visie neergelegd in een integraal document van de gemeente dat wordt opgesteld in samenspraak met de betrokken partners. Het opstellen van deze visie draagt bij aan overzicht van de raad over de activiteiten die worden ontplooid binnen de gemeente. Het draagt derhalve bij aan minder ad-hoc beleid. Ad-hoc beleid legt een grote belasting op de ambtelijke organisatie. Hierdoor zijn de ambtenaren, ondanks afspraken hierover die zijn vastgelegd in de programmabegrotingen er niet in geslaagd een integrale visie op te stellen. Ook is de gemeente niet voldoende in staat en actief de regie te voeren op de beleidsterreinen en de partners aan zich te binden.

26


6

Conclusie en aanbevelingen

6.1

Inleiding De vorige hoofdstukken zijn afgesloten met een beknopte analyse, waarbij wordt ingegaan op de vraag wat de bevindingen die zijn gepresenteerd in ieder hoofdstuk concreet betekenen voor Urk. Deze beknopte analyses vormen de input voor dit hoofdstuk. Hierin wordt het beleid op overkoepelende wijze geanalyseerd en wordt de conclusie geformuleerd. Het hoofdstuk wordt afgesloten met enkele aanbevelingen.

6.2

Conclusie De vraag die in dit onderzoek centraal staat luidt: Hoe is het integrale veiligheidsbeleid in de gemeente Urk geformuleerd, specifiek als het gaat om de overlast van jongeren en het alcohol- en drugsbeleid met betrekking tot jongeren, en wat zijn de resultaten van dit beleid? Kort door de bocht kan deze vraag als volgt worden beantwoord: Er is geen integraal veiligheidsbeleid geformuleerd, ook niet specifiek als het gaat om de overlast van jongeren en het alcohol- en drugsbeleid met betrekking tot jongeren, en er is geen zicht de mate waarin het gemeentelijke beleid bijdraagt aan (positieve) ontwikkelingen op dit gebied. Met dit antwoord op de onderzoeksvraag wordt echter geen recht gedaan aan de situatie op Urk en aan de bevindingen die in de voorgaande hoofdstukken zijn gepresenteerd. Urk heeft veel specifiek beleid vastgesteld op het terrein van veiligheid en overlast van jongeren en het alcohol- en drugsbeleid onder jongeren. Daarbij worden door andere partijen dan de gemeente veel activiteiten uitgevoerd die bijdragen aan de veiligheid en het tegengaan van drank- en drugsgebruik onder jongeren. Er is sprake van een betrokken gemeenschap, die haar steentje bijdraagt. De betrokkenheid van de gemeenschap zorgt er ook voor dat raadsleden naar aanleiding incidenten worden aangesproken om actie te ondernemen. Ondanks afspraken tussen de raad en het college die zijn vastgelegd in de programmabegroting ontbreekt een integraal veiligheidsbeleid. Dit wil niet zeggen dat de gemeentelijke ambtenaren geen goed beeld hebben van de activiteiten die de gemeente op dit terrein verricht.

27


Het ontbreken van integraal beleid draagt er echter wel aan bij dat raadsleden geen goed overzicht hebben van het beleid en de inspanningen van de gemeente en andere partijen op het gebied van openbare orde en veiligheid en jeugdbeleid. Om deze reden vraagt de raad bij incidenten vaak niet om aandacht voor bestaand beleid, maar om nieuwe maatregelen. Dit resulteert in ad-hoc beleid, hetgeen negatieve consequenties met zich meebrengt voor de ambtelijke organisatie met betrekking tot de uitvoering van bestaand beleid en het nakomen van bestaande afspraken. Het realiseren van veiligheid en het tegengaan van drank- en drugsgebruik onder jongeren kan worden gerealiseerd door samen te werken met betrokken partijen, waaronder initiatieven die zijn ontstaan binnen de gemeenschap. Omdat de gemeente vaak geen hiërarchische of financiële relatie heeft met deze partijen, dient de gemeente op andere wijze te bewerkstelligen dat de partijen op samenhangende wijze een bijdrage leveren aan het bereiken van de gemeentelijke doelstellingen. De gemeente dient een regierol/coördinerende rol op zich te nemen. Hiertoe dient de gemeente partijen te verbinden, een visie te ontwikkelen, proactief te opereren en te inspireren. Hier is tijd mee gemoeid. Deze tijd is, ondermeer door andere prioriteitstelling en de uitwerking en uitvoering van ad-hoc beleid thans niet altijd beschikbaar. De gemeente Urk heeft thans geen goed beeld van de resultaten die de inspanningen van de gemeente en de andere partijen op het gebied van veiligheid en het tegengaan van drank- en drugsgebruik onder de jeugd opleveren. Dergelijk inzicht is over het algemeen lastig te verkrijgen. Dit is bijna inherent aan het beleidsveld, waarin veel verschillende factoren een rol spelen en veel verschillende parijen actief zijn. Er zijn daarom geen concrete uitspraken te doen over de mate van doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid.

6.3

Aanbevelingen Op grond van de in dit hoofdstuk geformuleerde conclusie van het onderzoek komen we tot de volgende aanbevelingen: 1.

Stel integraal veiligheidsbeleid vast. Op deze manier heeft de raad een integraal overzicht van de beleidsinspanningen van de gemeente en van andere betrokken partijen op het terrein van veiligheid. Daarbij wordt hiermee geanticipeerd op een wettelijke verplichting die naar verwachting wordt ingevoerd.

2.

Betrek partijen waarmee relaties worden onderhouden actief en vanaf de beginfase bij de vormgeving van integraal veiligheidsbeleid. Op deze manier kan de gemeente, ook bij gebrek aan een hiërarchische of financiële relatie, bewerkstelligen dat de partijen op samenhangende wijze een bijdrage leveren aan het bereiken van breed gedragen (gemeentelijke) doelstellingen en ambities.

3.

Stel integraal jeugdbeleid vast. Op deze manier heeft de raad een integraal overzicht van de beleidsinspanningen van de gemeente en van andere betrokken partijen op het terrein van jeugd. Net als met betrekking tot het veiligheidsbeleid is het raadzaam om betrokken partijen vanaf de beginfase actief te betrekken bij de vormgeving van dit beleid.

4.

Voorzie bij het vaststellen van integraal jeugd- en/of veiligheidsbeleid in een verplichting voor het college om jaarlijks verslag uit te brengen over de mate waarin de

28


activiteiten en doelstellingen die zijn vastgelegd in het integraal beleid dat jaar zijn gerealiseerd. Op die manier heeft de raad jaarlijks een integraal overzicht waaruit blijkt of afgesproken activiteiten zijn uitgevoerd en afgesproken doelen zijn behaald. Dit stelt de raad in staat haar controlerende taak goed uit te oefenen. 5.

Zie af van het formuleren van ad-hoc beleid. Wanneer zich incidenten voordoen, doet de raad er verstandig aan niet direct nieuw beleid vast te stellen. De raad dient zich eerst te laten informeren over bestaand specifiek beleid dat in dit kader relevant is en de wijze waarop dit wordt uitgevoerd. Op die manier kan een gewogen beslissing worden genomen om gepaste actie te ondernemen die aansluit bij bestaand specifiek beleid. Het schept bovendien ruimte voor ambtenaren om bestaand beleid uit te voeren en gemaakte afspraken, bijvoorbeeld over het formuleren van nieuw (integraal) beleid, na te komen.

6.

Besteedt meer aandacht aan de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Wanneer de raad meer aandacht besteedt aan haar kaderstellende rol, is de raad beter op de hoogte van bestaand specifiek beleid en komt de raad bij de uitvoering van beleid minder voor verassingen te staan. Wanneer de raad meer aandacht besteedt aan haar controlerende rol, krijgt de raad meer grip op de wijze waarop de gemeente het beleid dat door de raad is vastgesteld uitvoert. Situaties waarin gemaakte afspraken, zoals het vormgeven van nieuw (integraal) beleid, niet worden nagekomen, kunnen daardoor worden voorkomen. Door een focus op de kaderstellende en controlerende rol krijgt de raad bovendien beter inzicht in de consequenties van beleid voor de langere termijn. Hierdoor zou de behoefte aan ad-hoc beleid mogelijk af kunnen nemen.

29

Naar een veilige haven voor de jeugd

Recommend Documents