Naar een nationale strategische aanpak van de strijd tegen fraude

Naar een nationale strategische aanpak van de strijd tegen fraude

Een internationaal vergelijkend onderzoek in opdracht van Carl Devlies, Staatssecretaris voor de Coördinatie van de fraudebestrijding

Geert Schoorens, substituut-procureur des Konings te Leuven September 2010

1

“A lot of organizations have anti-fraud roles but there is no overall coordination of effort, which leads to overlaps and gaps. A national strategy would be directed at ensuring the whole was greater, rather than less than the sum of the parts”1

“Il est primordial de bien analyser et cerner le phénomène (de la fraude) afin d’y répondre par une stratégie adaptée dont les contrôles et les sanctions sont un élément nécessaire mais insuffisant”2

1Citaat uit de Britse Fraud Review – Final Report, 41, te consulteren op het internet op www.attorneygeneral.gov.uk/the_fraud_review_page.html . 2 Citaat uit een rapport van de Franse Conseil des prélèvements obligatoires, La fraude aux prélèvements obligatoires et son contrôle, maart 2007, 5, te raadplegen via de website http://www.ccomptes.fr/fr/CPO/documents/divers/RapportCPOSurLaFraude1502 07Pdf.pdf.

2

Inhoudstafel

p. 3 - 5

A. Inleiding

p. 6 -10

B. Fraude: definitie, afbakening, indeling

p. 11 - 17

1.

Fraude, een containerbegrip

p. 11

2.

Horizontale versus verticale fraude

p. 13

3.

Interne versus externe fraude

p. 14

4.

Fraude versus oneigenlijk gebruik en vergissing

p. 15

5.

Conclusie

p. 17

C. De omvang van fraude in onze samenleving: fraude meten p. 18 - 29 1.

Een groeiend probleem …

p. 18

2.

… waarvan de omvang vermoedelijk wordt onderschat …

p. 20

3.

… en waarvan geen globale en methodologisch onderbouwde metingen beschikbaar zijn

p. 23

Conclusie

p. 28

4.

D. Een nationale strategie tegen fraude in de Belgische samenleving p. 30 - 34

3

E. Informatie uitwisselen en opwerken tot intelligence

p. 35 - 40

1.

Intelligence inzake fraude: belang en uitdagingen …

p. 35

2.

Delen en opwerken van informatie binnen de wettelijk toegelaten grenzen

p. 36

3.

… een van de taken voor een politieel orgaan met multidisciplinaire samenstelling …

p. 38

4.

… naast de strijd tegen de onderrapportering

p. 39

5.

Conclusie

p. 40

F. De preventie van fraude

p. 41 - 52

1.

De preventie van horizontale fraude

p. 41

2.

De preventie van verticale fraude

p. 46

3.

Preventie via stimulering compliance bij de potentiële Fraudeur

p. 47

Conclusie

p. 51

4.

G. Fraude onderzoeken

p. 53 - 78

Inleiding

p. 53

Een visie en missie om fraude optimaal te onderzoeken en sanctioneren

p. 54

1.

p. 58

(verbeteren) politiële structuren en capaciteit politiediensten bevoegd voor fraudebestrijding de lokale politie de F.G.P.’s C.D.G.E.F.I.D.

4

2.

(verbeteren) justitiële structuren en capaciteit

p. 63

de arrondissementsparketten het federaal parket de onderzoeksrechter 3.

(verbeteren) private structuren en capaciteit, en aansluiting/ samenwerking met politiële/parketstructuren p. 71 de geaccrediteerde forensische auditor de creatie van projectmatige, gemeenschappelijke onderzoekscellen de gerechtsdeskundige in financieel-economische onderzoeken

4.

(verbeteren) niet-politiële overheidsstructuren en capaciteit, en aansluiting/samenwerking met politiële/parketstructuren p. 75

H. Fraude bestraffen 1.

p. 79 - 86

Verhoging van de maximumstraffen voor misdrijven die fraude bestraffen

p. 80

2.

Invoering van systemen van onderhandelde bestraffing

p. 81

3.

Beroepsverbod

p. 85

I. Algemeen besluit

p. 89 - 90

5

A.

Inleiding

Fraude of minstens het frauderisico is aanwezig in alle geledingen van de samenleving en bedreigt talloze personen en organisaties. De strijd tegen de fraude in al zijn aspecten wordt evenzo binnen al deze geledingen gevoerd, bij de ene al meer dan bij de andere, naar eigen inzicht, min of meer strategisch ondersteund, en met wisselend succes. De steeds alarmerender berichten over de toename van fraude in onze samenleving doen vermoeden dat er nog ruimte is voor progressie in de bestrijding ervan. Deze visietekst beoogt een bijdrage te leveren aan de aanpak van fraude zoals deze vanuit het College voor de strijd tegen fiscale en sociale fraude sedert april 2008 georganiseerd wordt. De tekst tracht een inzicht te verwerven in de globale problematiek voor de hele Belgische samenleving en economie, de omvang ervan in te schatten, en voorstellen te doen hoe de schadelijke gevolgen ervan kunnen gereduceerd worden en wat ieders rol daarin moet zijn. De rode draad doorheen deze bijdrage is dat de strijd tegen fraude een nationale en omvattende strategische aanpak behoeft. Verschillende waardevolle initiatieven werden in het verleden reeds genomen, ook met publiek-private samenwerkingsvormen (partnerships), doch steeds in bepaalde deelgebieden3 of op lokaal niveau4 en zonder oog voor de andere lopende projecten of de andere belanghebbende partijen. Dergelijke strijd tegen fraude ‘in gespreide slagorde’ bevat soms overlappingen, dan weer gaten die de efficiëntie en effectiviteit van de inspanningen niet ten goede komen. Een nationale strategische aanpak moet niet opnieuw het warm water uitvinden. Zij kan aanhaken bij alle bestaande waardevolle realisaties en projecten en deze laten voort werken.

3 Zo brengt het Permanent Overlegplatform Bedrijfsbeveiliging sedert 2003 de ondernemingssector en de overheid dichter bij elkaar inzake preventie, detectie, garing en onderlinge uitwisseling van informatie inzake criminaliteit tegen bedrijven. Deelnemers zijn o.a. de Dienst Strafrechtelijk Beleid, het VBO, vertegenwoordigers van politie en parket. Recent werd op 6 maart 2009 bvb. een protocolakkoord ondertekend tussen de FOD Justitie, de FOD Binnenlandse zaken en het V.B.O. over een ‘Early Warning System’ m.b.t. terroristische dreigingen. 4 Zo loopt in het gerechtelijk arrondissement Leuven al tien jaar het Platform Onderneming Parket (P.O.P.-overleg), een semesterieel overleg tussen enerzijds politie, economische inspectie en parket, en anderzijds vertegenwoordigers van de ondernemingswereld, het notariaat, C.F.I. en bedrijfsrevisoraat. Het forum wisselt informatie uit over tendensen en patronen in economische criminaliteit, stimuleert preventief werk, coördineert initiatieven in de bestrijding van ecofincriminaliteit, en doet suggesties aan hogere instanties voor wetgevende ingrepen.

6

De hoofdtaak zal erin bestaan alle inspanningen te coördineren, op mekaar af te stemmen en wetenschappelijk te ondersteunen, waar nodig nieuwe initiatieven op te starten of te ondersteunen, en er voor te zorgen dat zij maximaal efficiënt en effectief op mekaar inwerken. Zoals verder in de tekst zal beargumenteerd worden, liggen de hoofdaccenten daarbij op aandacht voor preventie en op de aanpak in partnership. Deze nationale strategische aanpak zal jarenlange, aanhoudende en gezamenlijke aandacht vergen van de uitgebreide groep ‘stakeholders’ van de strijd tegen fraude (overheden, administraties, inspectie- en opsporingsdiensten, politie, justitie, (verenigingen van) ondernemers en consumenten, …). Het is daarom aangewezen een groep van representatieve deskundigen die afkomstig zijn van al deze stakeholders op duurzame wijze samen te brengen. Deze groep zal deze strategische aanpak opzetten, uitwerken, sturen en opvolgen, borgen en steeds weer dynamiseren. Het ultieme doel moet een daadwerkelijke ‘anti-fraudecultuur’ zijn in woord en daad, die doorsijpelt in alle lagen van de samenleving en leidt tot een maximale reductie van fraude. Het onderzoek voor deze visietekst put uit geschreven bronnen uit binnen- en buitenland. Vooral de verschillende initiatieven die genomen werden in Frankrijk, Nederland en het Verenigd Koninkrijk inspireerden de inhoud van de visietekst. In Frankrijk resulteerden verschillende studies in 2007 in een lijvige analyse van de sociale en fiscale fraude door de Franse Conseil des prélèvements obligatoires. Deze is samengesteld uit hoge ambtenaren van het Rekenhof en van de fiscale en sociale administratie, magistraten, wetenschappers en academici. Het rapport stelt vast dat het frauderisico in een veranderende wereld steeds toeneemt en dat men met de beschikbare cijfergegevens voorzichtig moet omspringen. Daarom doet het rapport voorstellen om de gebreken in controles, opsporing en vervolging te bestrijden door een vernieuwde, gediversifieerde strategische aanpak van de sociale en fiscale fraude5. Analoog aan de Belgische initiatieven werden in Frankrijk in 2008 belangrijke stappen gezet in de realisatie van een gecoördineerde aanpak van de fiscale en sociale fraude (die globaal geschat wordt op een jaarlijks bedrag van 30 à 40 miljard euro).

5 Conseil des prélèvements obligatoires, La fraude aux prélèvements obligatoires et son contrôle, maart 2007, 329 p., te raadplegen via de website http://www.ccomptes.fr/fr/CPO/documents/divers/RapportCPOSurLaFraude1502 07Pdf.pdf.

7

De bestaande administratieve organisatie voor de strijd tegen de sociale fraude werd opengetrokken tot alle verticale fraudevormen via vooreerst de oprichting van een Délégation Nationale à la Lutte contre la Fraude (DNLF). Deze instantie beoogt de kennis over sociale en fiscale fraude te verbeteren, de operationele antifraudeacties door de verschillende bevoegde instanties te coördineren en de uitwisseling van informatie te stimuleren (waartoe de benodigde wetswijzigingen werden doorgevoerd). Een Comité National de Lutte contre la Fraude (CNLF) op ministerieel niveau is belast met het uittekenen van het regeringsbeleid op dit domein. Op departementeel niveau worden Comités Locaux de Lutte Contre la Fraude geïnstalleerd met vertegenwoordigers van justitie, politie en de sociale en fiscale administraties die tot taak hebben de globale controlecapaciteit binnen het grondgebied concreet te coördineren, alsook verbeteringen te adviseren voor een efficiëntere en effectievere bestrijding van sociale en fiscale fraude6. Eind 2005 startte de regering van het Verenigd Koninkrijk een groot project tot een grondige modernisering van de aanpak van fraude. Na talrijke studies en bevragingen van bij fraude betrokken instanties, werd door een multidisciplinaire commissie een lijvig eindrapport opgesteld, de zgn. ‘Fraud Review – Final Report’7. Hierin worden talrijke en soms verregaande aanbevelingen gedaan op alle mogelijke domeinen, inclusief preventie. Een belangrijke eerste realisatie is de oprichting op 1 oktober 2007 van een National Fraud Strategic Authority (N.F.S.A.) 8. Deze heeft als missie de ontwikkeling en realisatie van een nationale, gecoördineerde, globale fraudestrategie, in samenspraak met alle betrokkenen uit de publieke en private sector. In 2009 stelde de N.F.S.A. zijn eerste strategisch plan over de komende drie jaar voor9. Zeer recent werd de naam gewijzigd naar National Fraud Authority (N.F.A.).

Zie o.a. Décret n° 2008-371 du 18 avril 2008 relatif à la coordination de la lutte contre les fraudes et créant une délégation nationale à la lutte contre la fraude; Circulaire de la DACG n° CRIM 08-15/G4 du 29 septembre 2008 concernant la présentation des dispositions issues du décret n° 2008-371 du 18 avril 2008 et de l’arrêté du 6 août 2008 fixant la liste des comités locaux de lutte contre la fraude, leur composition et leurs règles d’organisation et de fonctionnement, Bulletin Officiel du Ministère de la Justice, 2008/6, 30 décembre 2008, 1-8. 7 Fraud Review – Final Report, juli 2006, 377 p., te raadplegen via de website www.attorneygeneral.gov.uk/the_fraud_review_page.html. 8 De N.F.S.A. is ondergebracht binnen de Attorney General’s Office van Engeland en Wales. Deze Office adviseert en vertegenwoordigt de kroon en de regering in de rechtbank. De Attorney General verstrekt juridisch advies aan de regering en vertegenwoordigt en verdedigt waar nodig het algemeen belang. In strafzaken houdt de Attorney General toezicht op de strafvervolging die onder de verantwoordelijkheid valt van de Crown Prosecution Service. 9 N.F.S.A., The National Fraud Strategy – A New Approach to Combating Fraud, 19 maart 2009, 71 p., te raadplegen via de website www.attorneygeneral.gov.uk/national_fraud_strategic_authority_page.html. 6

8

In Nederland werd, in het kader van een breder regeringsprogramma ‘Veiligheid begint bij voorkomen’, eind 2007 een Programma financieel-economische criminaliteit gepresenteerd, met een hele reeks maatregelen die het Nederlandse kabinet voor ogen staan in de bestrijding van o.a. fraude. Met deze beleidsnota10 werd aangesloten bij een reeds vele jaren bestaande programmatische aanpak van het fenomeen financieel-economische criminaliteit en fraude11. Dit heeft geleid tot enkele belangwekkende evoluties zoals de sterke inzet op preventie, de oprichting van een functioneel parket of de realisatie van de rapportage ‘Fraude in Beeld’. Dit laatste rapport werd opgemaakt door het functioneel parket, de douane en vier bijzondere inspectiediensten waaronder de S.I.O.D. en F.I.O.D. Het tracht de ontwikkeling van fraudefenomenen in Nederland te voorspellen via een pionierende methodiek van risicoanalyse. Aan de hand van fraudevoorspellende indicatoren tracht men toekomstige inspanningen optimaal te oriënteren en efficiënt en gericht aan te wenden. Het rapport illustreert tot welke resultaten een doorgedreven multidisciplinaire benadering van fraudebestrijding kan leiden12. De voorliggende studie is geschreven in opdracht van de heer Staatssecretaris voor de Coördinatie van de fraudebestrijding, Carl Devlies. Het onderzoek werd op hetzelfde ogenblik als de werkzaamheden van het College voor de strijd tegen fiscale en sociale fraude opgestart en uitgevoerd. Beide initiatieven hebben een eigen invalshoek. Waar het College focust op de concrete realisatie van operationele (en tactische) doelstellingen in fraudebestrijding, middels jaarlijkse actieplannen, heeft de studie tot doel een strategische visie op de fraudebestrijding te ontwikkelen. De strategische visie moet toelaten doelstellingen op meer lange termijn te formuleren waarop de toekomstige jaarlijkse actieplannen van het College zich kunnen oriënteren en enten.

Deze beleidsnota is raadpleegbaar via de website: http://www.justitie.nl/images/20071213_5521597c%20versterking%20georganisee rde%20misdaad_tcm34-94785.pdf. 11 Voor een goed historisch overzicht hoe in Nederland de bestrijding van de economische en financiële criminaliteit was en is georganiseerd, zie C. FIJNAUT, “De organisatie van de strijd tegen economische en financiële criminaliteit in Nederland in het licht van de strijd tegen fraude”, in Herstelrecht tussen toekomst en verleden – Liber Amicorum Tony Peters, 2002, 247-290. 12 Platform Bijzondere Opsporingsdiensten, Fraude in Beeld, 27 maart 207, 45 p., te raadplegen via website:http://docs.szw.nl/pdf/129/2007/129_2007_3_10660.pdf.; voor een grondige en kritische bespreking van dit onderzoek dat een voorstander is van een gewogen ‘responsieve’ handhaving die niet uitsluitend inzet op repressie, zie in het themanummer ‘Toezicht en Compliance’, Tijdschrift voor Criminologie, 2008, (50), de volgende bijdragen: A.DENKERS en S. GOSLINGA, “Fraude in beeld”, 148-153; H. ELFFERS, “Eerste schetskaart voor fraudologische avonturiers”, 154-158; W.-J. Verhoeven, “Te hard van stapel gelopen”, 158-162; A. DENKERS en S. GOSLINGA, “Over cartografie en de riemen die je hebt”, 163-168. 10

9

De studie gebeurde onafhankelijk van de vooruitgang en de keuzes binnen het College. Zo valt op dat de studie een globale aanpak van zowel horizontale als verticale fraude (voor deze begrippen, zie infra, hoofdstuk B.) voorstaat, terwijl het College de aandacht focust op de verticale (fiscale en sociale) fraude. Toch passen de actiepunten van het College in het actieplan 2008-2009 in de strategische visie en realiseren ze deze visie dus reeds mee. Zo beoogt ‘Deel I: Informatieuitwisseling’ uit het actieplan 2008-2009 (p. 9-14) een aantal concrete realisaties van strategische doelstellingen van maximale informatiedeling (infra, hoofdstuk E.), binnen de verschillende overheidspartners betrokken bij de bestrijding van fiscale en sociale fraude., Actiepunt 2.8 m.b.t. de webapplicatie Checkdoc-Docstop (p. 38) is een stap in de realisatie van de strategische doelstelling de preventie van fraude te optimaliseren door multidisciplinaire samenwerking en informatieuitwisseling (infra, hoofdstuk F.). Immers, de terbeschikkingstelling van overheidsinformatie (op basis van een ‘HIT/no HIT’-systeem) over gestolen, ingetrokken of vervalste identiteitsdocumenten geeft aan de privé-sector de nodige instrumenten om identiteitsfraude efficiënt te detecteren en verhinderen. Actiepunt 3.10 tot definiëring en verhoging van de strafmaat van ernstige en georganiseerde fiscale fraude realiseert deels de strategische doelstelling de wettelijke mogelijkheid te voorzien om zware verticale en horizontale fraudevormen te sanctioneren met zwaardere vrijheidstraffen (infra, hoofdstuk H.), etc. Het komt er nu op aan voor de toekomst de actiepunten te selecteren en te plaatsen binnen een uitgesproken, globale, strategische visie met bijpassende structuren. De studie wil hiertoe een inspiratie zijn.

10

B.

Fraude: definitie, afbakening, indeling

“The central element of all fraud schemes is the abuse for private gain of the principle of trust that all legitimate markets rely upon”13

1.

Fraude, een containerbegrip

De begrippen ‘fraude’ en ‘financieel-economische criminaliteit’ worden makkelijk en als inwisselbare begrippen in de mond genomen. Ze worden gebruikt om tientallen strafbare fenomenen van de meest verschillende pluimage te bestempelen, maar blijken zeer weerbarstige begrippen als het erop aankomt ze precies te omschrijven en af te bakenen. Met rede spreekt men van ‘containerbegrippen’14 waarvan de vlag verschillende ladingen kan dekken15. Om te garanderen dat men over dezelfde zaken spreekt, is het aangewezen om vooraf te trachten hierin enige helderheid te verschaffen. De onderwerpen die onder het begrip ‘fraude’ of ‘financieeleconomische criminaliteit’ vallen, hebben gemeen dat ze een dominant zakelijke en financiële dimensie kennen. Er is in het algemeen taalgebruik sprake van ‘fraude’ als men onder valse voorwendselen voordelen verkrijgt waar men geen recht op heeft16, of – in nog directer taalgebruik – in de situatie ‘I tell you a lie, you give me the money’17. Ook het strafrechtelijk arsenaal geeft geen pasklare, omvattende omschrijving van het fenomeen fraude. Omdat het precies betrekking heeft op handelingen in zeer verscheiden situaties, zit de bestraffing verspreid over tientallen misdrijfomschrijvingen. H. NELEN, “Economic and financial crime in the Netherlands”, in La criminalité économique et financière en Europe, V. RUGGIERO en P. PONSAERS (ed.), l’Harmattan, Paris, 2002, 30. 14 Zie het programma tot versterking van de aanpak van de financieel-economische criminaliteit van de Nederlandse regering: “Het beleid ter zake van financieeleconomische criminaliteit”, december 2007, 1, te raadplegen op het internet via www.justitie.nl. 15 M. LEVI, J. BURROWS, M. FLEMING en M. HOPKINS, ‘The Nature, Extent and Economic Impact of Fraud in the UK’, Report for the Association of Chief Police Officers’ Economic Crime Portfolio, februari 2007, stellen nog scherper over het begrip fraude: “This generic title (…) really means very little on its own” (p. 44) en “Fraud is a misleadingly simple term that, in reality, covers an extremely wide and varied set of behaviours, victim characteristics and impacts, length of time to awareness as crime/loss by victims or bystanders, investigative costs and time before deciding to report/not to report, ages and criminal backgrounds of offenders, jurisdictions” (p 36). 16 “Het beleid ter zake van financieel-economische criminaliteit”, december 2007, 1, te raadplegen op het internet via www.justitie.nl. 17 M. LEVI, J. BURROWS, M. FLEMING en M. HOPKINS, ‘The Nature, Extent and Economic Impact of Fraud in the UK’, Report for the Association of Chief Police Officers’ Economic Crime Portfolio, februari 2007, 111 p., p. iii (voorwoord van M. BOWRON) 13

11

Titel IX van het strafwetboek bevat een hoofdstuk II, getiteld ‘Bedrog – Des fraudes’, dat meerdere relevante en veel toegepaste strafbepalingen in dat verband bevat, o.a. de artikelen 489-489ter (fraude in het kader van een faillissement), artikel 490bis (bedrieglijk onvermogen van een particulier), artikel 491 (misbruik van vertrouwen), artikel 492bis (misbruik van vennootschapsgoederen), artikel 496 (oplichting), artikel 504quater (informaticabedrog), artikel 505 (heling en witwassen), artikel 509bis (uitgifte van een niet gedekte postcheque). Tegelijk evenwel zitten minstens even zovele misdrijfomschrijvingen die fraude bestraffen, opgenomen in andere hoofdstukken van het strafwetboek. Zo de zgn. misdrijven tegen de openbare trouw in Titel III van het strafwetboek, waaronder de bestraffing van valsmunterij (hoofdstuk I) en van valsheid in geschriften en gebruik van valse stukken (hoofdstuk IV). Een ander voorbeeld zijn de vormen van bedrog door ambtenaren in Titel IV, Hoofdstuk IV (omkoping) en III van het strafwetboek, waaronder artikel 240 (verduistering), artikel 243 (knevelarij). Andere voorbeelden zijn de belemmering van de vrijheid van opbod (artikel 314), etc. Nog andere wetsbepalingen die fraude bestraffen, zitten verspreid over verschillende andere bijzondere strafwetten. Zo de bestraffing van de uitgifte van niet gedekte bankcheques (artikel 61 Chequewet 1/3/1961), van fiscale valsheid en fiscale fraude (o.a. artikel 449-450 W.I.B. 1992, artikel 73-73bis W.B.T.W., de zgn. prijsbewimpeling in de artikelen 44 tot 75, 201 tot 204 en 206bis van het Wetboek van registratie-, hypotheek- en griffierechten (K.B. nr. 64 van 30 november 1939)), van valsheid in jaarrekeningen (artikel 16 van de Wet van 17 juli 1975 met betrekking tot de boekhouding en de jaarrekening van de ondernemingen), van subsidiefraude (artikel 2, § 1 K.B. 31/5/1933), van verschillende vormen van sociale fraude (zoals de artikelen 4, 8, 9bis en 12bis §1, 1° K.B. van 5 november 2002 tot invoering van een onmiddellijke aangifte van tewerkstelling, de artikelen 4 §1, 12 eerste lid, 1°, a en 14 van de wet van 30 april 1999 betreffende de tewerkstelling van buitenlandse werknemers, de artikelen 153 1e lid, 154 1e lid, 155 1e lid en 175, 1°, e K.B. van 25 november 1991 houdende de werkloosheidsreglementering), etc. Wat opvalt in deze verscheidenheid aan strafbepalingen, is dat het strafrecht soms bepaalde drempels opneemt in de misdrijfomschrijvingen. Niet elke ‘fraude’ komt in de strafrechtelijke sfeer terecht. Het eenvoudig tillen van een goedgelovig, naïef slachtoffer mag dan wel aanleiding kunnen geven tot een burgerlijke vordering, het leidt enkel tot het strafrechtelijk niveau indien dit op een gekwalificeerde manier gebeurde.

12

Indien men een oud vrouwtje met een hartverscheurend (maar volledig verzonnen) verhaal over zieke kindjes zover krijgt dat zij een deel van haar spaargeld afstaat, mag men in het algemeen taalgebruik wel spreken over een laaghartige oplichting. Strafrechtelijk is er enkel sprake van oplichting indien er meer is dan een louter leugenachtig verhaal, zoals het gebruik van een vervalst stuk of de aanwending van een listige kunstgreep, een valse naam of een valse hoedanigheid. Het strafrecht vereist m.a.w. een aanwending van zekere technieken van arglistigheid die maken dat een persoon met een normaal gezonde dosis wantrouwen door de misleiding verschalkt wordt. Omgekeerd geformuleerd verdient het slachtoffer van ‘de fraude’ krachtens de wet blijkbaar geen bescherming van het strafrecht indien hij volledig naïef is ingegaan op een opgedist verhaal. In de wettelijke misdrijfomschrijving zit reeds een soort responsabiliseringsdrempel ingebakken die moet vermijden dat het strafrecht moet ‘dweilen met de kraan open’. Dit is een interessant idee dat later in het luik rond preventie ruimer zal worden opengetrokken naar het niveau van het strafrechtelijk beleid. Om, bij gebreke van een sluitende en omvattende definitie (zowel juridisch als in het algemeen taalgebruik), het fenomeen ‘fraude’ en zijn verscheidenheid toch overzichtelijk te maken, tracht men het ook in te delen in ruimere categorieën van verschijningsvormen. 2.

Horizontale versus verticale fraude

Aan de ene kant is sprake van fraude in het verkeer tussen burgers en overheid, de zgn. verticale fraude. Het betreft de fraude in de sfeer van de belastingen, van sociale zekerheid (zowel bijdragen als uitkeringen) en van overheidssubsidies. Verticale fraude treft m.a.w. zowel geldstromen van de burger naar de overheid (belastingen en bijdragen inzake sociale zekerheid) als geldstromen van de overheid naar de burger (subsidies, (fiscale) premies, sociale zekerheidsuitkeringen). De bestrijding van deze vormen van fraude is belangrijk omdat zij het principe van de verdelende rechtvaardigheid ondermijnen. Straffeloos gepleegde verticale fraude tast de basis aan voor vertrouwen van de burgers in een rechtvaardige verdeling van lasten en lusten in de samenleving18. Daartegenover staat de fraude tussen private partijen (zowel burgers als ondernemingen), de zgn. horizontale fraude.

“Het beleid ter zake van financieel-economische criminaliteit”, december 2007, 2, te raadplegen op het internet via www.justitie.nl.

18

13

Het betreft een palet aan zeer verscheiden en in de tijd evoluerende verschijningsvormen van fraude19. Enkele actuele voorbeelden zijn fraude in wijnbeleggingen, phishing-fraude, het frauduleus gebruik van capaciteit op draadloze computernetwerken, de zgn. ‘Nigeriaanse’ fraude of ‘advance fee fraud’, fraude bij verkopen via internet, etc. Horizontale fraude ondermijnt het basisvertrouwen dat private partijen in het zakelijke verkeer moeten hebben, als noodzakelijke voorwaarde voor een ordelijk en soepel economisch verkeer20. Bepaalde fraudevormen zijn niet steeds even helder te catalogiseren als horizontale of verticale fraude. Zo benadelen vele carambouilles en faillissementsfraudes bewust tegelijk zowel leveranciers als de fiscus en de sociale zekerheid21. Hetzelfde geldt voor identiteitsfraude22 en fraude door manipulaties in de boekhouding. De overzichtelijke indeling die Levi e.a.23 maakten van de meest voorkomende (horizontale en verticale) fraudetypes, toont de rijke verscheidenheid aan in verschijningsvormen van fraude. Deze opsomming wordt als bijlage gevoegd bij dit rapport (bijlage 1). 3.

Interne versus externe fraude

Een bijzondere vorm van fraude die zich voordoet binnen organisaties, zowel ondernemingen uit de privé-sector (horizontaal) als overheidsinstanties (verticaal), is de interne fraude (‘embezzlement’). In tegenstelling tot externe fraude wordt interne fraude gepleegd door individuen tegen de organisatie die hen te werk stelt24. Naar de fenomenen toe groepeert raadsheer Luc HUYBRECHTS de (horizontale) fraudemisdrijven in drie grote soorten: 1. oplichting en aanverwante delicten; 2. misbruik van vertrouwen en aanverwante delicten; 3. verschillende vormen van bedrieglijk onvermogen: L. HUYBRECHTS, A.F.T. 1996, (425), 428-430. 20 “Het beleid ter zake van financieel-economische criminaliteit”, december 2007, 2, te raadplegen op het internet via www.justitie.nl. 21 Voor een grondige criminologische analyse van het fenomeen van carambouilles en faillissementsfraude, zie Michael LEVI, The Phantom Capitalists: The Organisation and Control of Long-Firm Fraud, 2008, Ashgate Publ., 356 p. 22 Zie o.a. Johan DENOLF (ed.), Identiteitsfraude. Misdrijf van de toekomst ? – Fraude d’identité. Le crime du futur ?, Politeia, Brussel, 2005, 116 p.; Christophe NAUDIN, “Cybercriminalité identitaire”, Cahiers de la Sécurité (Fr.), n° 6, 2008, 42-48; het themanummer “Identiteitsfraude” in Justitiële verkenningen, 2006, nr. 7, 102 p.; H. en K. VAN WINGERDE, “Identiteitsfraude en buitenlandse VAN DE BUNT rechtspersonen”, in De criminologische kant van ondernemen, G. VANDE WALLE en P. VAN CALSTER (ed.), Boom Juridische Uitgevers, Den Haag, 2009, 113-124; M. WHITE en C. FISHER, “Assessing our knowledge of identity theft: the challenges to effective prevention and control efforts”, Criminal Justice Policy Review, maart 2008, 3-24. 23 M. LEVI, J. BURROWS, M. FLEMING en M. HOPKINS, ‘The Nature, Extent and Economic Impact of Fraud in the UK’, Report for the Association of Chief Police Officers’ Economic Crime Portfolio, februari 2007, 111 p., p. 13-15. 24 Dat interne fraude geen marginaal fenomeen is, blijkt o.a. uit een enquête in april 2009 door het sociaal secretariaat HDP-Arista bij werkgevers en werknemers over fraude op het werk (te raadplegen op www.hdp-arista.be: “86% van de 19

14

4.

Fraude versus oneigenlijk gebruik en vergissing

Fraude bestaat in verschillende gradaties, afhankelijk van de morele ingesteldheid van de dader. Fraude in de strikte zin is het bewust en vrijwillig verwerven van voordelen waarop men geen recht heeft. Dergelijk algemeen opzet is de minimale morele vereiste om van strafbare fraude te kunnen spreken. Andere vormen van onrechtmatige verwerving van voordelen worden soms ook wel gemakshalve onder de noemer fraude (in de ruime zin) geschoven maar vloeien in realiteit voort uit een andere ingesteldheid van de dader. Er is sprake van oneigenlijk gebruik wanneer de dader bewust en vrijwillig voordelen verwerft zonder hierbij juridisch-technisch inbreuk te plegen op de letter van de rechtsregel doch waar dit als een inbreuk op de strekking en geest van die rechtsregel ervaren wordt25. Er is sprake van een vergissing wanneer de illegale voordelen verworven worden door nalatigheid of een verkeerde interpretatie van de regelgeving.

ondernemingen slachtoffer van fraude op het werk”); een Zwitserse studie van 1997 naar fraude bij bedrijven, meldde reeds dat ‘un quart des auteurs de criminalité économique sont à rechercher au sein des entreprises lésées elles-mêmes. Ces auteurs occupent majoritairement (84%) des fonctions dirigeantes dans l’entreprise en sont responsables de 65% de l’ensemble des dommages causés’: zie N. QUELOZ, “Les dispositifs de contrôle des délinquances économiques et financières en Suisse”, in La lutte contre la criminalité économique en Europe, N. QUELOZ, C. FIJNAUT en M. LEVI (ed.), Institut des Hautes Etudes de la Sécurité Intérieure, 2002, (9), 53; deze informatie wordt bevestigd door een recente grootschalige enquête die door Ernst & Young werd gehouden op alle niveaus binnen Europese ondernemingen: “(The respondents) severely doubt management’s integrity and percieve that their leaders pose significant risks. 29% of our respondents believe management to be untrustworthy. 42% of respondents believe that the senior ranks in an organization pose the biggest threat of fraud. (…) Given their concerns about the integrity of management and the rising risk of fraud, our survey respondents call for increased and more effective regulation. Our research suggests that there is support in the workforce for better enforcement of measures designed to prevent fraud and corruption, and little tolerance of management failure”: European Fraud Survey 2009: Is integrity a casualty of the downturn?, te raadplegen op www.ey.com. 25 In de fiscale literatuur wordt oneigenlijk gebruik omschreven als ‘belastingontwijking’ (tax avoidance), tegenover ‘belastingontduiking’ (tax evasion) als echte fraude sensu stricto: zie hierover Henk ELFFERS, Income Tax Evasion: Theory and Measurement, 1991, 13-14; J.P. SCHELLEKENS en SCHWEITZER, In de naam van de FIOD… Een impressie van vijftig jaar fraudebestrijding, 1995, p. 14: “Bij belastingontwijking maakt men, soms met behulp van een toegestane juridische constructie, dankbaar gebruik van de mazen in de belastingwetgeving. Belastingontwijking is misschien minder ‘netjes’ maar niet strafbaar’.

15

Het onderscheid tussen fraude, oneigenlijk gebruik en vergissing is moeilijk te maken omdat het samenhangt met een interpretatie van de innerlijke ingesteldheid van de dader26. Bij het vergaren van cijfermateriaal bestaat het risico dat alzo fraude (in strikte zin) enigszins wordt overschat. Dit onderscheid doet beseffen dat fraudecijfers, zeker bij verticale fraude, een aanzienlijk percentage aan ongewenste of niet gerechtvaardigde vermogensoverdrachten door oneigenlijk gebruik of vergissing kunnen bevatten. Dit inzicht zal diegenen die strijden om deze cijfers terug te dringen, doen beseffen dat naast echte fraudebestrijdende maatregelen ook maatregelen van een andere orde zullen moeten genomen worden. Zo kan opleiding van ambtenaren uitkeringen bij vergissing vermijden, of kunnen wetswijzigingen gebrekkige tekstuele formuleringen terug doen aansluiten bij de bedoelingen van de wet. Ook de vereenvoudiging van onnodig complexe wetgeving kan het risico op vergissingen of oneigenlijk gebruik sterk reduceren. Fraudebestrijding in de enge zin evolueert in die zin tot een meer algemene, en minder negatief geformuleerde strijd voor een optimalisering van de kwaliteit bij de inning van sociale bijdragen, de uitbetaling van sociale uitkeringen, de betaling van subsidies en de inning van belastingen27.

26De

Franse Conseil des prélèvements obligatoires omschrijft de begrippen ‘fraude’, ‘irrégularité’, ‘optimisation’ en ‘évasion’ licht anders: “l’irrégularité fiscale ou en matière de cotisations sociales regroupe l’ensemble des cas où le contribuable n’a pas respecté ses obligations, qu’il ait agi de façon volontaire ou involontaire, de bonne foi ou de mauvaise foi. (…) La fraude suppose un acte intentionnel de la part du contribuable, décidé à contourner la loi pour éluder le paiement de prélèvement. (…) La fraude est donc un sous-ensemble de l’irrégularité. Ces deux notions ne doivent pas être confondues avec l’optimisation, qui (…) (consiste) à tirer parti des possibilités offertes par la législation, en utilisant éventuellement ses failles ou son imprécision et y compris en l’interprétant dans un sens que le législateur n’avait pas nécessairement prévu, pour réduire les prélèvements dus, tout en restant dans la légalité. (…) Contrairement à la fraude, l’optimisation n’est donc pas légalement répréhensible, même si elle soulève des questions d’équité lorsqu’elle dépasse un certain niveau et aboutit à une forte diminution des prélèvements normalement dus. (…) on qualifiera d’évasion l’ensemble des comportements du contribuable qui visent à réduire le montant des prélèvements dont il doit normalement s’acquitter. S’il a recours à des moyens légaux, l’évasion entre alors dans la catègorie de l’optimisation. A l’inverse, s’il appuie sur des techniques illégales ou dissimule la portée véritable de ses opérations, l’évasion s’apparentera à la fraude.”: Conseil des prélèvements obligatoires, La fraude aux prélèvements obligatoires et son contrôle, maart 2007, 2-4, te raadplegen via de website http://www.ccomptes.fr/fr/CPO/documents/divers/RapportCPOSurLaFraude1502 07Pdf.pdf. 27 S. DONNE en S. LEMOINE, ‘Prestations sociales: de la lutte contre la fraude au paiement ‘à bon droit’’, Centre d’analyse stratégique, La note de veille, n° 98, mei 2008, 1.

16

5.

Conclusie

De voorgaande pogingen om ‘fraude’ te definiëren en in te delen in categorieën, versterken enkel het inzicht dat we te doen hebben met een begrip met meervoudige betekenissen die wisselen in functie van de context waarin en de partij door wie ze gebruikt worden. Het onderstreept de nood om, steeds weer bij elke stap in de strijd tegen fraude, een duidelijke afgesproken definitie voor ogen te houden over het op dat ogenblik gehanteerde begrip. Alle partners moeten goed weten wat onder het gehanteerde begrip fraude begrepen wordt, en wat er buiten gelaten wordt. Aangezien de onderscheiden aspecten van fraude elk een eigen aanpak vergen, zijn onderlinge inconsistenties op dat vlak absoluut te mijden. Dit geldt des te meer als er gaat gecijferd worden.

17

C. De omvang van fraude in onze samenleving: fraude meten “Measurement is fundamental: without better information about the scale and nature of fraud, it will be impossible to develop a sensible national strategy for dealing with fraud”28 “Faute de disposer d’une évaluation (statistique de la fraude), n’importe quel chiffre peut être avancé dans le débat public, qui peut constituer aussi bien une surestimation flagrante comme au contraire une banalisation ou une minimisation du phénomène. (…) De plus, la mesure de l’ampleur de la fraude et de l’irrégularité permettrait d’évaluer les stratégies mises en place par les administrations en charge du recouvrement pour lutter contre ce phénomène. (…) Ainsi, l’évaluation de la fraude ne peut être séparée de celle des stratégies pour la combattre (en y intégrant tous leurs effets et leurs coûts, notamment les effets dissuasifs du contrôle) et par voie de conséquence de la compréhension de ses ressorts”29

1.

een groeiend probleem …

De geraadpleegde literatuur stelt unisono dat fraude een omvangrijk en bovendien nog groeiend fenomeen is. Verschillende drempels die er vroeger waren, vallen in snel tempo weg. Een belangrijke katalysator hiervoor zijn de informatisering en globalisering van onze samenleving. Zakelijke contacten worden anoniemer en virtueler door het gebruik van moderne en goedkope communicatiemiddelen als internet en fax, en verlopen over grote afstanden. Daardoor wordt de fraude minder grijpbaar en lokaliseerbaar. Door het uitblijven van persoonlijk contact tussen dader en slachtoffer worden geen fysieke sporen nagelaten. De achtergelaten cybersporen zijn moeilijk en slechts na inzet van veel capaciteit en tijd te ontrafelen30. Verder zijn de structuren die worden ingezet in de strijd tegen o.a. fraude traditioneel nationaal of op nog kleinere schaal uitgetekend, wat botst met de immer internationale context van deze ‘grenzenloze criminaliteit’.

Citaat uit de Britse Fraud Review – Final Report, 5. Conseil des prélèvements obligatoires, La fraude aux prélèvements obligatoires et son contrôle, maart 2007, 50, te raadplegen via de website http://www.ccomptes.fr/fr/CPO/documents/divers/RapportCPOSurLaFraude1502 07Pdf.pdf. 30 Over fraude in de virtuele wereld, de wijze waarop deze aangepakt wordt en zou moeten aangepakt worden, en de nood aan specifieke wetgeving, zie N. Fletcher, “Challenges for regulating financial fraud in cyberspace”, Journal of Financial Crime, 2007, nr. 2, 190-207. 28 29

18

Dit bemoeilijkt de effectieve opsporing en berechting van fraudeurs, en versterkt daardoor opnieuw de aantrekkelijkheid bij fraudeurs31. Bovendien is de investeringskost voor de fraudeur sterk teruggedrongen door de mogelijkheid tot massacommunicatie (vb. spammail). Met een beperkte inspanning kunnen quasi kosteloos talloze potentiële slachtoffers gecontacteerd worden. Slechts bij een zeer beperkte respons kunnen zo nog steeds grote winsten opgestreken worden. Bijkomend leiden de individualisering van de samenleving en het wegvallen van vele niet-juridische waardenstelsels tot een dalend normbesef. Het verdampen van morele beginselvastheid binnen de samenleving leidt ertoe dat individuen minder geneigd zijn spontaan de regels te respecteren. Ook een louter morele publieke terechtwijzing door de omgeving maakt dan onvoldoende indruk. Dergelijke niet-juridische normenstelsels binnen een samenleving kunnen evenmin hun rol spelen in de toenemende internationale context. De reikwijdte van deze normenstelsels met hun bijhorende sociale controlesystemen is te beperkt en heeft geen vat op fraudeurs die niet geworteld zijn in onze samenleving en hierdoor buiten de samenleving staan. Het gaat hier om daders uit samenlevingen met diepgaande verschillen op het vlak van het welvaartsniveau, de cultuur en heersende waarden zodat geen of nagenoeg geen verbondenheid bestaat met de westerse kapitalistische samenleving waar de schade geleden wordt (vb. Nigeriaanse oplichting, internetfraude vanuit Rusland). Deze daders kunnen fysiek opereren vanuit hun land van oorsprong, maar kunnen ook verdoken in onze samenleving verblijven met het oog op het uitoefenen van hun fraudepraktijken. Tenslotte heeft deze toename van het fraudefenomeen en de toenemende complexiteit van de bestrijding ervan (ten gevolge van de gecombineerde werking van de globalisering, informatisering, anonimisering en individualisering van de samenleving, en het wegvallen van sociale controlemechanismen) nog een zelfversterkend effect. Het uitblijven van een krachtig en effectief optreden verleidt mogelijks andere potentiële fraudeurs die zien dat men hiermee ongestraft weg kan komen. Omdat sociale controlemechanismen wegsmelten of machteloos staan tegenover bepaalde fraudes, zal een versterkt optreden tegen daders noodzakelijk grotendeels ook een gejuridiseerd optreden zijn. Voor een grondige analyse van de gevolgen van globalisering voor sociale en fiscale fraude en fraudebestrijding, geïllustreerd met voorbeelden, zie Conseil des prélèvements obligatoires, La fraude aux prélèvements obligatoires et son contrôle, maart 2007, 86-101, te raadplegen via de website http://www.ccomptes.fr/fr/CPO/documents/divers/RapportCPOSurLaFraude1502 07Pdf.pdf. 31

19

2.

waarvan de omvang vermoedelijk wordt onderschat …

Het nadelig effect van fraude op onze samenleving is niet eenvoudig te meten. Nochtans zou een betrouwbare en objectieve waardering van deze effecten, m.a.w. van de kostprijs van fraude, van groot nut zijn ter bepaling vooraf en ter beoordeling achteraf van beredeneerde beleidskeuzen32. De economische en rechtseconomische literatuur wijst er meteen op dat de prijs van fraude niet eenvoudig te berekenen is en verschillende componenten bevat. Er zijn vanzelfsprekend de directe materiële kosten voor het slachtoffer van de fraude zelf, d.i. de transfer van gelden van het slachtoffer naar de fraudeur, die hierdoor in de illegale economie terechtkomen. Overigens kan het zijn dat deze kosten (deels) verder verspreid worden over andere actoren. Een verzekerde benadeelde zal zijn verlies (deels) kunnen recupereren bij zijn verzekeraar. Een opgelichte ondernemer zal de niet-betaalde factuur als verlies afboeken waardoor de fiscus minder belastingen int. Uiteindelijk worden heel wat kosten uitgesmeerd over grotere delen van de samenleving, zoals de hele groep van verzekerden (via premiestijgingen) of van belastingbetalers (via hogere belastingen). Daarnaast zijn er nog andere materiële kosten voor de maatschappij33. Zowel overheid, ondernemingen als particulieren doen vooraf belangrijke uitgaven om fraude te vermijden of te bemoeilijken. Voorbeelden zijn de aanschaf van een papierversnipperaar of van een omvattend antivirusprogramma, een doorlichting door een onderneming gespecialiseerd in het vermijden van fraude of het voeren van een mediacampagne om te waarschuwen voor bepaalde fraudevormen. Ook achteraf, als het onheil geschied is, worden kosten gemaakt om te reageren op de fraude. Niet enkel de overheid spendeert grote budgetten aan opsporing van fraude door politie, fiscale en sociale opsporingsdiensten, aan vervolging, berechting en strafuitvoering van fraudeurs. Ook het slachtoffer van de fraude doet bijkomende uitgaven om zijn schade op te sporen en te recupereren (gaande van gerechtelijke procedures tegen de fraudeur tot de aanstelling van privé-ondernemingen gespecialiseerd in forensisch onderzoek naar grote en complexe vormen van fraude).

Frank VAN TULDER, “Kosten van criminaliteit en criminaliteitsbestrijding”, Tijdschrift voor Criminologie, 2008, 273 33 M. LEVI e.a., o.c., 2007, 18. 32

baten

van

20

Naast deze directe of indirecte materiële kosten van fraude zijn er nietmateriële kosten, ook wel externaliteiten genoemd. Een slachtoffer zal bvb. aan de fraude bepaalde psychische gevolgen overhouden, al was het maar een toegenomen onzekerheid en vrees voor toekomstige fraudegevoelige situaties (risicoaversie). Ook andere personen of ondernemingen beseffen dat ze blootgesteld staan aan een (al dan niet vermeend) risico om in de toekomst het slachtoffer te worden van fraude. Dit zal resulteren in (suboptimaal) ontwijkingsgedrag uit angst het slachtoffer te worden van fraude. Ook aan deze niet materiële kosten is dus een maatschappelijke kost verbonden. De terughoudendheid om over te schakelen naar computerbankieren uit schrik voor fraude bijvoorbeeld, kan inhouden dat banken duurdere alternatieven moeten in stand houden. Tenslotte is fraude een fenomeen dat ook misdrijven omvat zonder direct aanwijsbare individuele slachtoffers34. Soms zijn die slachtoffers er wel, maar blijft het misdrijf ten aanzien van hen verborgen. Zo blijkt geregeld in strafonderzoeken wegens georganiseerde oplichting van bedrijven, dat vele ondernemingen in de overtuiging waren dat de nietbetaling van geleverde goederen te wijten was aan liquiditeitstekorten bij hun vermeende bonafide handelspartner (een economisch risico). In andere gevallen is de collectiviteit slachtoffer van misdrijven. Fiscale en sociale fraude zijn hier het typevoorbeeld. Dergelijke misdrijven worden niet aangegeven door een individueel slachtoffer en komen slechts boven via controles en opsporing. In nog andere fraudegevallen ontbreekt de bereidheid bij het slachtoffer om het misdrijf te melden. Dit kan omdat men het nut hiervan niet inziet (‘er komt toch niks van’), beschaamd is of zelf boter op het hoofd heeft (het verloren geld is zelf van zwarte oorsprong of men is in de luren gelegd door in te gaan op een voorstel tot een illegale operatie waarbij enorme winsten werden voorgespiegeld). Bij ondernemingen speelt soms nog de factor van mogelijke ‘reputatieschade’, zeker in de financiële sector en wat interne fraude betreft. Geregeld blijkt dat soms vrij belangrijke fraudegevallen niet gemeld worden en dat men er de voorkeur aan geeft de zaak onderling te regelen en de restschade zelf door te slikken, eerder dan mogelijks het imago te bezoedelen ten gevolge van de publiciteit verbonden aan een strafzaak.

F. VAN TULDER, “Economie van economische misdrijven”, Tijdschrift voor Criminologie, 2006, 290; voor een overzicht van de criminologische visies op financieel-economische criminaliteit en de specificiteiten inzake het slachtofferschap, zie P. PONSAERS, “Financieel-economische criminaliteit: stromingen, oorzaken, slachtofferschap en de relatie tot Community (Oriented) Policing”, in De criminologische kant van ondernemen, G. VANDE WALLE en P. VAN CALSTER (ed.), Boom Juridische Uitgevers, Den Haag, 2009, 129-139. 34

21

Dit houdt in dat er sprake is van een belangrijke verborgen kostencomponent van fraude, het zgn. ‘dark number’ aan fraudegevallen35. De beschikbare cijfers over de kost van fraude hebben traditioneel in eerste instantie betrekking op de component van de directe materiële kosten, d.i. het nadeel door de ongewenste transfert van vermogen van het slachtoffer naar de fraudeur. Over de kosten van fraudepreventie en –bestrijding, de niet-materiële kosten, en de ‘gemiste’ want niet aangegeven fraudegevallen, zijn veel minder cijfers beschikbaar. Dit doet veronderstellen dat de werkelijke omvang van fraude groter is dan de cijfers bij een eerste lezing doen vermoeden. Dergelijke goede inschatting is nochtans onontbeerlijk om achteraf een goede schatting te kunnen maken van de baten van criminaliteitsbestrijding, m.a.w. om te komen tot een onderbouwde kosten-batenanalyse van criminaliteitsbestrijding. De beschikbare economische studies die trachten de totale maatschappelijke kosten van misdrijven te becijferen36, komen bijvoorbeeld tot schattingen dat de immateriële kostencomponent van een misdrijf minstens zo groot is als de materiële component. Hier ligt evenwel een nog grotendeels braakliggend terrein voor verder diepgaand wetenschappelijke economisch onderzoek. Stimulering van dergelijk onderzoek moet leiden tot een beter inzicht in de verschillende kostencomponenten van fraude in onderscheiden domeinen en de waardering ervan. Op deze manier kunnen we komen tot een meer bij de werkelijkheid aansluitende en betrouwbare analyse van de kosten en baten van fraudebestrijding.

In Engeland wordt deze massale onderraportering van fraude als nefast ervaren: ‘the official crime statistics display just the tip of the iceberg, and developing a strategic law enforcement response is impossible because the information to target investigations does not exist’. (Fraud Review – Final Report, p 7). Zoals verder in de tekst zal worden toegelicht, wordt daarom de oprichting van een National Fraud Reporting Centre (NFRC) in het vooruitzicht gesteld tegen eind 2009. 36 Voor een kort overzicht van onderzoeken die de totale maatschappelijke kosten van criminaliteit trachten te waarderen, zie F. VAN TULDER, “Kosten van criminaliteit en baten van criminaliteitsbestrijding”, Tijdschrift voor Criminologie 2008, (273), 274276; B. VAN VELTHOVEN, “Kosten-batenanalyse van criminaliteitsbeleid”, Proces – Tijdschrift voor strafrechtspleging (NL), 2008/4, (108), 113 en 114; zie ook P. TREMBLAY en M. BOUCHARD, “Notes méthodologiques sur une stratégie de validation des estimations des coûts et d’incidence des délits économiques”, in La criminalité économique: ses manifestations, sa prévention et sa répression, AUGSBURGER-BUCHELI en J.-L. BACKER (ed.), l’Harmattan, Paris, 2005, 285-295, die een methodologie trachten te ontwikkelen om de validiteit te beoordelen van schattingen van economische criminaliteit. 35

22

3. … en waarvan geen globale onderbouwde metingen beschikbaar zijn

en

methodologisch

De realiteit op dit ogenblik is ontnuchterend. Er zijn geen betrouwbare, methodologisch onderbouwde, globale cijfers voor de economie in haar geheel voorhanden over zelfs maar de omvang van de directe schadecomponent van fraude37. Evenmin is er een onderhandelde en aanvaarde omschrijving van het begrip fraude met het oog op dergelijke meting38. Niet alleen zijn verschillende fraudevormen omschreven in onderscheiden wettelijke strafbepalingen, ook worden soms omschrijvingen gehanteerd die niet gerelateerd zijn aan de strafbepalingen39. In dergelijke gevallen wordt dan ‘fraude’ geregistreerd die niet strafbaar is40. De beschouwingen van de Conseil des Prélèvements obligatoires wat de verticale fraude in Frankrijk betreft, zijn ontnuchterend: “Faut-il alors se résoudre à ce que les pouvoirs publics mènent un combat ‘à l’aveugle’ face à un phénomène dont ils ne connaissent ni l’ampleur, ni la répartition entre secteurs ou entre régions et sans être capables d’apprécier l’efficacité des stratégies qu’ils ont mises en œuvre? Car tel est bien le contexte dans lequel la lutte contre la fraude s’inscrit aujourd’hui.”: Conseil des prélèvements obligatoires, La fraude aux prélèvements obligatoires et son contrôle, maart 2007, 49, te raadplegen via de website http://www.ccomptes.fr/fr/CPO/documents/divers/RapportCPOSurLaFraude1502 07Pdf.pdf.; zie ook P. PONSAERS, “Quelques considérations en guise de conlusion et de comparaison d’un projet exploratoire”, in La criminalité économique et financière en Europe, V. RUGGIERO en P. PONAERS (ed.), l’Harmattan, Paris, 2002, (205), 209: “(Les instances répressives) ont besoin de meilleures méthodes de renseignement et d’une meilleure infrastructure de renseignement, bien qu’elles caressent encore souvent l’illusion que le secteur public dispose d’informations solides et fiables, qui peuvent aisément être converties en renseignement. Il faut toutefois généralement constater que les services de détection et de répression disposent plutôt de renseignements vagues, et qu’ils n’ont donc aucune certitude quant à leur exactitude”. 38 Hetzelfde probleem stelt zich a fortiori wanneer men gegevens van verschillende Europese landen wil vergelijken: zie V. RUGGIERO, “La criminalité économique et financière en Europe”, in La criminalité économique et financière en Europe, V. RUGGIERO en P. PONSAERS (ed.), l’Harmattan, Paris, 2002, 13-14: “La criminalité d’affaires et la criminalité financière sont des termes considérés comme ambigus qui se referent à une gamme d’activités difficiles à inclure dans une rubrique homogène. (…) Notons que la diversité des definitions ayant cours dans les pays d’Europe rend quasiment impossible d’établir la fréquence de la criminalité d’affaires. Pour commencer, la plupart des cas d’infraction communiqués peuvent ne pas être qualifiés criminalité d’affaires.” 39 Ook de huidige Belgische magistraat bij Eurojust wees in 2001 reeds op het bestaan van een pragmatisch criminaliteitsbegrip van fraude bij de privé-sector, naast het normatieve criminaliteitsbegrip bij de politiële en justitiële autoriteiten: M. CONINSX, “De zoektocht naar een verhoogde performantie. Denkpistes voor de conceptualisering van publiek-private fraudebestrijding”, in Publiek-private fraudebestrijding. Over de mogelijkheden van samenwerking tussen publieke en private actoren in de strijd tegen fraude, Politeia, 2001, 35-36. 40 Fraud Review – Final Report, p 25, geeft het voorbeeld van het begrip fraude in professionele normen zoals de internationale accountancy regels die fraude omschrijven met het oog op het doorvoeren van audits; zie ook de bespreking door Prof. DE SAMBLANX van het begrip fraude zoals het gehanteerd wordt in de controlenormen van het Instituut der Bedrijfsrevisoren: M. DE SAMBLANX, “Audit, een 37

23

De verzekeringssector schat de eigen schade uit verzekeringsfraude in België op ongeveer 250 miljoen euro per jaar41. Maar het is niet duidelijk uit de open bronnen met welke methode deze berekening gebeurde waardoor over de nauwkeurigheid van de schatting geen uitspraken gedaan kunnen worden. Wat de omvang van de fiscale fraude in België betreft wees Alain Zenner reeds in 2001 op het feit dat de geregelde schattingen van fiscale fraude met de grootste omzichtigheid moeten benaderd worden42. In Frankrijk werden de politiële cijfers over oplichting en misbruik van vertrouwen geanalyseerd en werd geconcludeerd dat het uiterst moeilijk is deze te interpeteren omdat zij niet precies zijn43. Er wordt voorgesteld bijkomende metingen (via enquêtes) te doen om betere cijfers te krijgen. Wat de verticale fraude in Frankrijk betreft wordt onderstreept dat de resultaten van de controles door fiscale en sociale inspectiediensten eveneens met voorzichtigheid moeten gelezen worden. Enerzijds vermengen zij fraudecijfers met gewone vergissingen, anderzijds geven zij enkel de gedetecteerde fraude weer en volstaan zij dus niet om een algemene evaluatie van alle fraude te maken44. Na uitvoerige beschrijving van de naar eigen zeggen slechts beperkt betrouwbare analysemethodes, concludeert de Conseil des prélèvements obligatoires dat de omvang van verticale fraude in Frankrijk zich vermoedelijk situeert tussen 29 en 40 miljard euro.

discipline in beweging? De verantwoordelijkheid van interne en externe auditoren inzake fraude”, in Publiek-private fraudebestrijding. Over de mogelijkheden van samenwerking tussen publieke en private actoren in de strijd tegen fraude, Politeia, 2001, (73), 76-84. 41 Bron: website Datassur: http://www.datassur.be/public/pages/rsr_nl.html. 42 Alain ZENNER, “Overleg als strijdmiddel tegen de fiscale fraude”, in Publiek-private fraudebestrijding. Over de mogelijkheden van samenwerking tussen publieke en private actoren in de strijd tegen fraude, Politeia, 2001, (17), 21. 43 C. RIZK, “Les escroqueries et abus de confiance enregistrés par la police et la gendarmerie nationale en 2008”, Répérés n° 9 – Institut national des hautes études de sécurité, maart 2009, 1-5: “On observe, depuis 2005, et plus particulièrement entre 2007 et 2008, une très forte hausse des faits enregistrés de ce type sans que l’on sache précisément si cette augmentation est due à des faits commis par internet, à une meilleure révélation de ceux-ci, à des changements de méthode d’enregistrement des services de police et des unités de gendarmerie ou encore à des questions liées à l’élucidation de ces infractions.” 44 Conseil des prélèvements obligatoires, La fraude aux prélèvements obligatoires et son contrôle, maart 2007, 21-22 en 213-214, te raadplegen via de website http://www.ccomptes.fr/fr/CPO/documents/divers/RapportCPOSurLaFraude1502 07Pdf.pdf.

24

Tegelijk wijst men op de nood aan en doet men een oproep tot bijkomend statistisch onderzoek om meer betrouwbare methodes te ontwikkelen ter berekening van de fraude45. Ook in de Verenigde Staten wordt de meting van fraude stiefmoederlijk behandeld46 zodat geen betrouwbare uitspraken kunnen gedaan worden over de omvang ervan47. In het Verenigd Koninkrijk werd in 2007 een onafhankelijke studie uitgevoerd om, op basis van de verscheidenheid aan beschikbare cijfers, zo accuraat mogelijk de globale omvang en kost van horizontale en verticale fraude te berekenen. In deze studie werden ook de beschikbaarheid en de kwaliteit van deze cijfers kritisch geanalyseerd en een strategie voorgesteld om te komen tot een omvattende en consistente registratie van fraudecijfers48. Dit onderzoek vond en analyseerde talrijke maar ook zeer heterogene studies met cijfergegevens (van zowel de publieke als de privé-sector) over fraude in het Verenigd Koninkrijk. Bij de ordening van deze gegevens plaatsten de onderzoekers het slachtoffer centraal49, in plaats van te onderscheiden op basis van de verschillende fraudefenomenen. In de wetenschap dat het (onmiddellijke of uiteindelijke) slachtoffer in regel het fraudeverlies detecteert en meldt, biedt dergelijke ordening het voordeel dat onmiddellijk duidelijk is wie de gemotiveerde partij is die kan aangesproken worden om mee deze fraudecijfers aan te pakken.

ibidem, 49-72. N. SHOVER en A. HOCHSTETLER, Choosing White-Collar Crime, Cambridge University Press, New York, 2006, (222 p.), 150-151: “In the United States the Bureau of Justice Statistics annually issues a torrent of descriptive research on robbers, burglars, drug offenders, and other street criminals. It publishes next to nothing on white-collar crime. (…) For all intents and purposes, the agencies of the United States Department of Justice that compile and publish statistical information on crime have chosen to ignore white-collar crime and its victims. (…) Failure by the United States to develop and maintain statistics on white-collar crime or to assign high priority to it undoubtedly reflects the biases of political elites, elected officials, and high level state managers alike.” 47 N. SHOVER en A. HOCHSTETLER, Choosing White-Collar Crime, Cambridge University Press, New York, 2006, (222 p.), voorwoord, xv. 48 M. LEVI, J. BURROWS, M. FLEMING en M. HOPKINS, ‘The Nature, Extent and Economic Impact of Fraud in the UK’, Report for the Association of Chief Police Officers’ Economic Crime Portfolio, februari 2007, 111 p. 49 Het Brits onderzoek maakt de volgende opdeling in het cijfermateriaal: enerzijds horizontale fraude geleden door ondernemingen in de sector van de financiële dienstverlening (waar ongeveer 20% van de Britten zou tewerkgesteld zijn), door ondernemingen buiten de financiële dienstverleningssector, en door natuurlijke personen; anderzijds verticale fraude, geleden door nationale instanties, lokale instanties en internationale instanties (maar met schadelijke effecten in het V.K.). 45 46

25

Waar bepaalde cijfers ontbreken of gebreken vertonen, kan onmiddellijk onderzocht worden in welke mate dit verband houdt met een ontbrekende bereidheid tot rapporteren bij de slachtoffers en hoe dit kan verholpen worden50. Het onderzoek maakt op basis van deze samengevoegde cijfergegevens een indicatieve berekening van de globale omvang van fraude in het Verenigd Koninkrijk, waar mogelijk uitgesplitst over de onderscheiden groepen van benadeelden. De conclusie luidt dat er sprake is van een massale onderrapportering van fraude. Tegelijk waarschuwt het echter meteen voor de grote problemen die verbonden zijn aan het eenvoudigweg samengooien van de beschikbare gegevens. Zo overlappen de verschillende studies soms onvermijdelijk en ontstaan er dubbeltellingen. Andere fraudefenomenen blijken nooit gemeten, wat uiteraard niet betekent dat ze er niet zijn. De focus ligt in regel eenzijdig op de directe materiële kostencomponent. Er zijn eveneens verschillende tekortkomingen aan de verzamelde gegevens zelf die de geldigheid ervan in het gedrang kunnen brengen. Zo wordt het begrip fraude niet helder of inconsistent omschreven, gebeurt de verzameling van de cijfers via enquêtes met verschillende bedoelingen en kwaliteit, en hebben enquêtes soms een teleurstellend lage respons. Ook wordt onvoldoende rekening gehouden met specificiteiten verbonden aan grensoverschrijdende of ‘lange termijn’fraudes en is er een zwakke methodologische onderbouw bij de verzameling en interpretatie van veel cijfermateriaal. Het onderzoek formuleert een mogelijke strategie om te komen tot een omvattende en consistente registratie van fraude. Men adviseert dat één centraal orgaan, met voldoende beschikbare middelen, de strategische verbeteringsinitiatieven in het rapporteren en registreren van fraude zou sturen. Dit betekent niet dat deze entiteit volledig verantwoordelijk wordt voor de volledige feitelijke dataverzameling. Wel is het als enige verantwoordelijk voor de coördinatie (in een geest van samenwerking) van de registraties door de overheden en private organisaties over het hele land, met oog voor het opkrikken en aanhouden van een kwaliteit die de toets van de wetenschap doorstaat. Verder zal toegelicht worden dat de preventie en bestrijding van fraude slechts het meest effectief zal zijn als dit gebeurt ‘in partnership’ met de (potentiële) slachtoffers. Dergelijke aanpak ‘in partnership’ heeft volgens het Britse onderzoek ook zijn gevolgen voor de verbetering van fraudestatistieken.

Ook de Fraud Review – Final Report, p 38, benadrukt het nut en belang van de benadering om alle fraudetypes binnen een gegeven gebied (organisatie, sector, …) te meten, en niet enkel bepaalde fraudetypes over deze gebieden heen.

50

26

De indruk mag niet gewekt worden dat door ontwikkeling van betere registraties van fraudedata, de verantwoordelijkheid voor de aanpak van fraude alleen en volledig bij politie en justitie komt te liggen. De onvermijdelijke taak om te expliciteren met welke bedoelingen dataverzameling zal gebeuren (beleidssturend, strategische inzichten in fraude, tactische ‘intelligence’ die ook operationeel kan aangewend worden) en daaraan verbonden hoe specifiek en tijdig dit moet gebeuren, zal dan ook in overleg tussen alle betrokken sleutelpartners moeten plaatsvinden. Cruciaal hierbij is dat dit orgaan de grote diversiteit in fraudetypes opneemt in een omvattende typologie met indeling in klassen, en fraude dienovereenkomstig rigoureus laat registreren. De verschillende modi operandi van de verschillende fraudetypes vereisen immers mogelijks een verschillende aanpak inzake preventie en/of repressie. De te meten begrippen moeten ondubbelzinnig gedefinieerd en geteld worden, daarenboven moeten deze regels overal uniform gehanteerd worden. In de klassen waar bestaande cijfergegevens ontbreken of methodologisch op betwistbare wijze zijn bekomen, kan het orgaan afzonderlijke studies ondernemen of de methodologie opkrikken tot aanvaardbare standaarden. De centrale entiteit zou tegelijk tot taak kunnen krijgen om wegen te zoeken om de drempels die (potentiële) slachtoffers doen afzien van het melden van fraude, optimaal af te bouwen (strijd tegen onderrapportering). Voortbouwend op deze studie en op de strategische beslissingen in 2006 en 2007 van de Britse regering omtrent de aanpak van fraude, werd binnen de National Fraud Strategic Authority (N.F.S.A. – zie verder) een werkgroep met experten (measurement unit) opgericht. Haar taak bestaat uit het ontwerpen van een methodologie om fraude te meten voor de ganse economie van het Verenigd Koninkrijk. De bestrijding van de onderrapportering werd toebedeeld aan een andere werkgroep die expertise uit de publieke en private sector samenbrengt omtrent het omgaan met fraudemeldingen meer in het algemeen, de analyse van inlichtingen en het beheer van informatiedata. Dit moet eind 2009 leiden tot het opstarten van een ‘National Fraud Reporting Centre’ binnen de City of London Police die een centrale meldingsdienst van fraude per telefoon en internet zullen aanbieden.

27

Dit moet particulieren en ondernemingen toelaten informatie over fraudemeldingen te delen en advies en informatie te krijgen om zich te beschermen tegen fraude in de toekomst. 51 (meer hierover zie infra hoofdstukken ‘E. Informatie delen en opwerken tot intelligence’ en ‘F. Preventie van fraude’). 4.

Conclusie

Bij gebrek aan betrouwbare schattingen over de globale kosten van fraude voor de Belgische economie en samenleving, zou een metingsproject moeten georganiseerd worden dat een onderbouwde methodologie voor de meting van fraude ontwikkelt, dat onderhandelde en afgesproken definities en meeteenheden van fraude hanteert, dat alle gekende en gemelde fraude coherent en correct registreert, dat de melding van gekende maar niet gemelde fraude stimuleert, en dat de ongekende fraude beter blootlegt en inschat. De inschatting van de globale kosten moet daarbij de directe materiële kostencomponent overstijgen en tevens de indirecte materiële en nietmateriële kosten trachten mee op te nemen. De ontwikkeling en begeleiding van dit metingsproject gebeurt best vanuit één instantie, multidisciplinair samengesteld uit specifieke deskundigen die afgedeeld zijn vanuit de verschillende stakeholders. Het gaat immers om metingen die door elk van deze stakeholders in het eigen domein zullen uitgevoerd worden. De resultaten zullen door elk van hen ook nuttig moeten kunnen aangewend worden voor hun eigen rol in de bestrijding van de fraude52.

Bij de herziening van de aanpak van fraude in het Verenigd Koninkrijk werden slachtoffers bevraagd over hun ervaringen en prioriteiten. Velen wilden dat de fraudeurs gepakt en voldoende zwaar gestraft werden, maar nog meer benadeelden benadrukten het algemeen belang dat anderen zouden beschermd worden tegen latere fraudegevallen (zie de Bar Council Law Reform Lecture door de Attorney General op 20 november 2008, “Justice for all – closing the gap for fraud victims”, 25, te consulteren op www.attorneygeneral.gov.uk); dit zou betekenen dat de meldingsbereidheid van slachtoffers van fraude, zelfs als zij weten dat hun melding niet steeds tot een doorgedreven opsporing en vervolging leidt, toch zou kunnen stijgen als kan gegarandeerd worden dat hun melding niet in een vergeetput belandt, maar minstens ernstig zal geanalyseerd worden en eventueel, in combinatie met andere beschikbare informatie, zal leiden tot een omvattender strafonderzoek, een waarschuwing naar het publiek of een bijsturing van het fraudebeleid. 52 De justitiële partners in dit metingsproject van fraude zullen hun engagementen hierbij moeten afstemmen op het ‘project datawarehouse voor justitie’ dat door de minister van justitie eind 2008 werd gelanceerd. Het N.I.C.C. kreeg de opdracht om alle verspreide, gevalideerde data van alle betrokken actoren van justitie te verzamelen in één globaal informatiepakhuis. De bedoeling is om, met de nodige veiligheidsmodules, hieruit o.a. individuele beleidsinformatie en beleidsinformatie over de verschillende gerechtelijke instellingen heen te genereren. 51

28

Dit metingsproject dient voorafgegaan te worden door een wetenschappelijk onderzoek hoe fraude op dit ogenblik op diverse plaatsen wordt gemeten (of niet gemeten) (een soort van nulmeting), en hoe dit kan verbeterd worden waar de methodologie ondermaats is of waar simpelweg geen metingen gebeuren53. Zonder goede informatie over de omvang en aard van fraude zal het immers niet mogelijk zijn om een zinvolle nationale strategie te ontwikkelen om fraude aan te pakken, zowel preventief als repressief. Enkel zo zullen evenzeer waarachtige kosten-batenanalyses kunnen uitgevoerd worden op de verschillende initiatieven om de fraude aan te pakken (gekwantificeerde doelstellingen vooraf en controle van behaalde resultaten achteraf).

Fraud Review – Final Report, p 34 bevat een overzichtelijk schema van de verschillende stappen die het verbeteringsproject ‘meting van fraude’ moet doorlopen. Het wordt als bijlage 2 gevoegd bij deze tekst.

53

29

D. Een nationale strategie Belgische samenleving

tegen

fraude

in

de

Zonder een betrouwbare meting van fraude (zie hoofdstuk C.) is een strategische aanpak van fraude onmogelijk. De cijfergegevens zijn evenwel slechts een beginpunt. Vervolgens moeten zij geanalyseerd worden om de ware oorzaken van het fraudeprobleem te detecteren (zie hierover hoofdstuk E.) en moet op deze vaststellingen een effectief antwoord uitgewerkt worden. Ook hier is het zo dat de verschillende private en overheidsinstanties elk hun eigen aanpak van fraude ontwikkelen. Dit gebeurt min of meer strategisch onderbouwd met de hun beschikbare middelen en is toegespitst op hun eigen problemen en doelstellingen. In sommige gevallen worden overschrijdende initiatieven opgezet over verschillende overheidsinstanties of sectoren heen, met resultaat54. Er is echter geen mechanisme dat deze onderscheiden inspanningen samenbrengt en stroomlijnt om ze zo efficiënt en effectief mogelijk in te zetten tegen fraude. De overheid kan hierin haar verantwoordelijkheid opnemen en ervoor zorgen dat een coherente nationale strategie tegen fraude wordt uitgewerkt en toegepast, in nauwe samenwerking met de bestaande publieke en private initiatieven. Het model van strategische aanpak en de centrale instantie die deze uitwerkt en opvolgt, moeten overweg kunnen met de rijke diversiteit aan verschijningsvormen van fraude en aan instanties die hiermee geconfronteerd worden. De Britse Fraud Review55 liet zich inspireren door een strategisch fraudemodel van de National Health Service en stelt een strategisch procesmodel voor. Zie bijvoorbeeld het protocol voor de samenwerking in de strijd tegen de carrouselfraude, op het vlak van informatieuitwisseling, optimalisatie van het strafbeleid en de terbeschikkingstelling van fiscale ambtenaren aan de federale politie (directie economische en financiële criminaliteit). Deze samenwerking tussen politie, parket en fiscus leidde tot de oprichting in 2000 van de Ondersteuningscel BTW-fraude. Sinds dan is de BTW-fraude in ons land sterk gedaald; in Frankrijk werd sedert 1989 door de verzekeraars ALFA (Agence pour la lutte contre la fraude) opgericht, met als missie een nationale, operationele antifraudestructuur te realiseren ten behoeve van alle verzekeraars (met o.a. onderlinge informatieuitwisseling en contacten, verbindingen met de publieke overheid, wetenschappelijk onderzoek en vorming, sensibilisering): voor meer informatie, zie www.alfa.asso.fr.; de Belgische beroepsvereniging van verzekeraars Assuralia promoot een fraudebestrijdingsbeleid in samenwerking tussen de verzekeringsondernemingen: voor meer informatie over de strategie en de resultaten, zie www.assuralia.be (trefwoord ‘fraudebestrijding’). 55 Fraud Review, 46-60. 54

30

Vooreerst identificeert en meet dit model de aard en omvang van het fraudeprobleem. Vervolgens worden strategische doelstellingen geformuleerd om het probleem aan te pakken en zo nodig effectieve structuren opgezet om de strategie uit te voeren. Tenslotte wordt actie ondernomen in de aangeduide gebieden, waarbij prioriteit gegeven wordt aan de hoog fraudegevoelige sectoren. Het strategisch antwoord moet omvattend zijn. Dit houdt in dat het hele palet van de volgende zeven gebieden in de actie betrokken worden: 1) de promotie van de ontwikkeling van een anti-fraudecultuur, 2) de afschrikking van fraude, 3) de preventie van fraude, 4) de detectie van niet-vermeden fraude, 5) het onderzoek naar beweerde fraude, 6) de oplegging van de gepaste sancties en 7) de recuperatie van nadeel bij bewezen fraude. De ondernomen acties moeten bepaalde doelstellingen inzake reductie van fraude halen, die geverifieerd worden door geregelde metingen. De Britse Fraud Review verwerpt de optie om verschillende publieke instanties of hun fraudecomponent te centraliseren in een soort Fraude Agentschap dat zelf de strijd tegen fraude in de publieke sector centraal zou voeren. Los van de jarenlange ontwrichting die aan een dergelijke reorganisatie gekoppeld is, zijn de fraudevormen te verscheiden en vereisen zij een te gespecialiseerde en op de sector toegesneden ervaring om effectief te bestrijden vanuit één centrale instantie. In plaats daarvan wordt voorgesteld een National Fraud Strategic Authority (NFSA) op te richten die rekenschap aflegt op ministerieel niveau. De taak van NFSA bestaat erin om via de ontwikkeling en het doen toepassen van een nationale fraudestrategie, een coherente benadering van fraude te realiseren doorheen de verschillende bestaande organisaties. Deze laatsten zullen dus hun eigen sectorale strategieën blijven ontwikkelen en acties blijven ondernemen, wat nodig is gelet op de sectorale eigenheden. De nationale strategische aanpak creëert een meerwaarde voor deze specifieke strategieën omdat deze zal verzekeren dat de individuele strategieën bijdragen tot de nationale doelstellingen en deze niet tegenwerken. Het zal beter doen begrijpen wat er doorheen de samenleving reeds gebeurt en zal de aard en omvang van het fraudeprobleem duidelijker maken. De onderscheiden activiteiten zullen gecoördineerd worden om optimaal de nationale doelstellingen te bereiken. De N.F.S.A. zal een forum zijn voor uitwisseling van best practices. De rol van de NFSA blijft dan ook beperkt tot het strategische niveau. De uitvoering van de strategie wordt gerealiseerd door andere structuren of partnerships. Opdat deze effectief zouden werken en zouden slagen in de uitvoering van deze strategie, moet erop worden toegezien dat deze structuren of partnerships het mandaat hebben om voor hun sector de strijd tegen fraude te voeren.

31

Het is ook nodig dat zij voldoende informatie en sturing krijgen zodat zij hun rol begrijpen binnen het hele netwerk en dat zij de benodigde kennis in huis hebben om die rol te vervullen. Belangrijk hierbij is dat zij een goede mix hanteren van het palet met de zeven deelgebieden in de aanpak van fraude. Deze mix zal toegesneden moeten worden op het specifieke terrein waarvoor het dient en zal dus moeten bepaald en opgevolgd worden door de organisatie verantwoordelijk voor dit domein. Door de toepassing in alle verschillende publieke en private sectoren van het strategisch procesmodel, kan snel duidelijk worden welke deelgebieden van de mix tot dan toe stiefmoederlijk behandeld werden en dus snel kunnen aangepakt worden. Best worden hierbij concrete doelstellingen gesteld waarvan het welslagen via meetbare performantie-indicatoren kan nagegaan worden. De rol van de NFSA blijft m.a.w. beperkt tot het opmaken van de strategie en het verzekeren dat deze wordt toegepast door de instanties op het terrein. De NFSA werkt probleemoplossend maar de verantwoordelijkheid voor de structuren en de operationele acties blijven bij de instanties die nu tegen de fraude strijden. Deze laatsten blijven hun eigen beleid ontwikkelen. Het ontwikkelen van ‘intelligence’ op basis van de metingen en rapporten, het stimuleren van gegevensuitwisseling en de strijd tegen onderrapportering vallen evenmin onder de bevoegdheid van NFSA, maar worden toebedeeld aan een andere instantie56. Om toch een stevige link te hebben tussen de NFSA en operationeel werk, stelt de Fraud Review de inrichting voor binnen de NFSA van een meer operationeel georiënteerde subcommissie (Multi-Agency Coordination Group of MACG). Diens taak bestaat erin om antifraudewerk te faciliteren in de door de NFSA als prioritair geselecteerde domeinen, Naast een kern van vaste deelnemers, zouden er occasionele en wisselende deelnemers zijn i.f.v. het behandelde prioritaire domein. De MACG vormt dan het forum waar alle betrokkenen voor dat domein samen de strijd tegen fraude aangaan. Aan de hand van de meldingen en intelligence van alle mogelijke betrokkenen bij het prioritaire domein, wordt een beeld gevormd van het probleem en worden afgestemde actieplannen ontwikkeld op alle deelgebieden (afschrikking, preventie, bestrijding).

Zoals zal toegelicht worden in het hoofdstuk ‘4. de opwerking van informatie tot intelligence’, zullen deze taken opgenomen worden door de National Fraud Reporting Centre en de National Fraud Intelligence Bureau. De NFSA zal voor deze instanties dan ook een belangrijke bestemmeling zijn voor de aanlevering van de noodzakelijke strategische analyses voor de ontwikkeling van de nationale strategie.

56

32

In uitvoering van deze voorstellen werd in oktober 2008 de NFSA effectief opgericht57. Zeer recent leverde deze instantie op 19 maart 2009 een eerste nationaal strategisch driejarenplan inzake fraudebestrijding af, dat werd opgemaakt in samenspraak met meer dan 25 sleutelpartners uit de private en publieke sector. Vier prioritaire domeinen werden geselecteerd: de informatiegaring en – deling over fraude verbeteren (de lancering van de National Fraud Reporting Centre en de National Fraud Intelligence Bureau binnen The City of London Police), de meest ernstige en schadelijke fraudedreigingen aanpakken (o.a. identiteitsfraude, advance fee fraud in zijn verschillende verschijningsvormen ten nadele van particulieren), meer fraudeurs destabiliseren en vervolgen en hun slachtoffers beter bejegenen, en de nationale preventie van fraude op lange termijn verbeteren (via de coördinatie van bewustmakingscampagnes en de stimulering van sterke, ondersteunende samenwerkingsverbanden (partnerships) bij de fraudebestrijders). De bedoeling is om deze vier strategische prioriteiten te realiseren samen met de reeds vermelde sleutelpartners en geregeld de vooruitgang te meten58. Ook in België zou, in navolging van de Britse initiatieven, een centrale instantie met een permanente structuur moeten uitgebouwd worden die zal instaan voor de uitwerking en opvolging van een nationale, gecoördineerde en globale strategische bestrijding van fraude. Het huidige College voor de strijd tegen fiscale en sociale fraude is een eerste aanzet tot dergelijke centrale instantie. De deelnemers hieraan vormen een goede vertegenwoordiging van de publieke sector (verticale fraude). Een uitbreiding kan overwogen worden met een goede selectie van deskundige vertegenwoordigers van representatieve private sectoren (ondernemingen, consumenten, non-profit) (horizontale fraude). Het takenpakket dient georiënteerd te worden naar het strategische niveau op een langere termijn van meerdere jaren. De hierop aansluitende, meer operationele acties kunnen in (een) afzonderlijke werkgroep(en), die wisselend samengesteld worden in functie van de behandelde domeinen, multidisciplinair opgevolgd worden.

Het Business Plan 2008-2009 van deze nieuwe instantie is consulteerbaar op het internetadres: http://www.attorneygeneral.gov.uk/NFSA/NFSA%20business%20plan%2008.pdf . Hieruit blijkt dat men erop rekent dat een deel van de deskundige bestaffing van de NFSA zal gebeuren middels detacheringen vanuit stakeholders die tevens (deels) het salaris zullen op zich nemen. 58 Het strategisch plan is consulteerbaar op het internetadres: http://www.attorneygeneral.gov.uk/attachments/NFSA_STRATEGY_AW_Web.pdf 57

33

De strategische cyclus wordt best ondersteund door een strategisch procesmodel dat alle aspecten van de fraudeaanpak bestrijkt en de verificatie van de doelstellingen en evaluatie van de aanpak garandeert. Een succesvolle strategische aanpak vereist een ondersteunende voeding met kwaliteitsvolle en bruikbare informatie vanuit andere, gespecialiseerde instanties. Zoals hierna zal worden toegelicht, speelt een uit te bouwen multidisciplinaire dienst binnen de directie economische en financiële criminaliteit (verder directie ecofin) van de federale politie hierin een belangrijke rol.

34

E.

Informatie uitwisselen en opwerken tot intelligence

1.

Intelligence inzake fraude: belang en uitdagingen …

In tegenstelling tot wat het spreekwoord laat vermoeden, is meten nog niet weten. Een accurate meting van fraude in de Belgische samenleving is een noodzakelijke voorwaarde om te komen tot de ontwikkeling en uitvoering van een nationale strategie tegen fraude. De ruwe informatie uit metingen volstaat evenwel niet om te kunnen spreken van daadwerkelijke inzichten in de fraudefenomenen die sturend kunnen werken op het strategisch, tactisch en operationeel niveau. Uit het ruwe materiaal moet de juiste informatie geselecteerd worden. Door analyse en koppeling met andere informatie ontstaat verrijkte informatie die aan verscheidene bevoegde instanties kan aangeleverd worden als een hoogwaardig ‘intelligence’-pakket. Dit pakket kan als onderbouwde basis dienen voor het nemen van beslissingen op het niveau (strategisch, tactisch of operationeel) waarvoor het pakket werd opgemaakt. Binnen de politie wordt al lang gestreefd naar dergelijke werkwijze. ‘Intelligence led policing’ of informatiegestuurde politiezorg onderstreept het belang om te handelen op basis van geanalyseerde informatie, gesteund op objectieve procedures en beslissingsinstrumenten, en om daarbij oog te hebben voor het ruimer palet van preventie en samenwerking. Een strategische aanpak van fraude houdt in dat hierbij wordt aangesloten. Wanneer dit idee wordt ingeschakeld in een omvattende nationale fraudestrategie, ontstaan er echter een aantal bijkomende uitdagingen die extra sturing zullen vergen. Enerzijds zit informatie over fraude niet uitsluitend bij de politie (o.a. via aangiftes door benadeelden, vanwege tipgevers of informanten, n.a.v. vaststellingen of onderzoeken, …). Om een volledig en scherp beeld van fraude te kunnen krijgen, moet deze aangevuld worden met de informatie die verzameld wordt bij andere organisaties, zowel publiek als privaat. Anderzijds is de optimale ontwikkeling van intelligence bij de politie rond fraude extra belangrijk omdat deze intelligence, als basis voor een gecoördineerde en geïntegreerde aanpak van fraude, tegelijk vorm zal geven aan de aanpak door talrijke private en overheidsorganisaties die betrokken zijn bij fraudebestrijding. Een grote uitdaging zal dus zijn om de verspreide meetactiviteiten (zie hoofdstuk C.) op die manier te ontwikkelen en de processen en modellen zo op mekaar af te stemmen, dat de metingen in de private sector en andere overheidsinstanties kunnen ter beschikking gesteld en gekoppeld worden aan de politiegegevens.

35

Het is hierbij belangrijk dat de verrijking van deze omvattende informatiepool vlot, kwaliteitsvol en zo geautomatiseerd mogelijk kan verlopen (datamining59). Daarbij moeten de fraudedata ook gematcht kunnen worden met de politiële informatie over andere misdrijfvormen. 2. Delen en opwerken van informatie binnen de wettelijk toegelaten grenzen (Wet 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens) Door de juiste informatie en intelligence bij de juiste instanties te brengen, kan de kwaliteit van de strijd tegen fraude sterk toenemen. Zo hebben vele fraudegevoelige publieke en private instanties databanken die nuttige informatie bevatten ook al zijn die misschien niet onmiddellijk samengesteld met de bedoeling fraude op te sporen. De relevante informatie kan echter verspreid zitten over verschillende instanties. Op dit ogenblik speelt de fraudeur in op deze zwakheden van het systeem, en fraudeert hij tegelijk bij verschillende instanties. Er zal m.a.w. intenser informatie moeten uitgewisseld worden om optimaal proactief en preventief te werken en de fraudebestendigheid te verhogen. Enkel door informatiedeling kan het bredere spectrum van fraudegevallen aan het licht gebracht, onderzocht en vervolgd worden, en kan latere fraude tegen andere instanties verhinderd worden60. Zo zou een instantie die een fraudeur heeft geïdentificeerd, diens persoonsgegevens (naam, geboortedatum, etc) moeten kunnen doorgeven (deze gegevens zijn goed onderling vergelijkbaar in databanken) met als finaliteit de fraude te onderzoeken, of andere fraude door deze persoon te verhinderen en detecteren. Gelet op de gevoeligheid van deze gegevens is het aangewezen de uitwisseling ervan via een gestructureerde en traceerbare procedure te laten gebeuren, en adequate sancties te voozien voor misbruiken, zonder dat deze evenwel zo strikt geformuleerd worden dat zij tot het pervers effect leiden dat men helemaal geen informatie meer deelt.

De techniek van datamining bestaat erin om in uitgebreide gegevensbanken volledig ongestructureerd te zoeken naar verbanden en patronen die niet onderkend zouden kunnen worden door een louter menselijke analyse 60 Reeds begin jaren ’80 van de vorige eeuw werd in Nederland door de Interdepartementale Stuurgroep Misbruik en Oneigenlijk gebruik (I.S.M.O.), samengesteld uit ambtenaren van verschillende ministeries, in een omvangrijk en onderbouwd deelrapport van ruim 50 bladzijden met de titel ‘Uitwisseling Gegevens’, een lans gebroken voor een doorgedreven uitwisseling van informatie: zie M. SLEURINK, Hoe fraude de samenleving bedreigt. Het ISMO-rapport, Gouda Quint, 1982, (210 p.), 85-137. 59

36

Het delen van geanonimiseerde informatie over trends of statistieken met betrekking tot fraude, is evenzeer noodzakelijk om een strategisch onderbouwde globale aanpak van fraude te bereiken. Door de anonimisering lijkt het conflicterend belang van de bescheming van de privacy hier minder acuut te spelen. Niet elke overheidsinstantie besteedt evenveel aandacht en middelen aan de exploitatie van de eigen data en de uitwisseling ervan met andere databanken. In de private sector beslist elke onderneming of sector zelf hoeveel middelen zij bereid zijn hierin te investeren. Het nut van dergelijke informatiedeling met als finaliteit de bestrijding van fraude, blijkt evenwel uit het feit dat reeds een aantal succesvolle projecten lopen. Een aantal private en overheidsactoren zijn zo ver gevorderd dat zij hun informatie zelf reeds opwerken tot echte intelligence-producten die intern dienstig zijn voor gerichte fraudebestrijding. Sommigen onder hen delen daarbij elkaars informatie en koppelen hun gegevens tot een netwerk61. Een optimalisering van exploitatie en uitwisseling van informatie zal m.a.w. leiden tot belangrijke besparingen verbonden aan de snellere detectie van fraude en de adequatere preventie van latere fraude62.

Zo wordt sedert oktober 2008 de cumulatie van werkloosheidsuitkeringen en inkomen uit arbeid aan de bron systematisch en preventief bestreden door de koppeling van de Dimona-databank van de RSZ aan de databank werkloosheid van de RVA, met vergelijkingen vóór elke maandelijkse uitbetaling van werkloosheidsuitkeringen: zie trouwens punt 1.9. (p. 27) van het actieplan 20082009 van het College voor de strijd tegen fiscale en sociale fraude, dat de voordelen van deze koppelingen van databanken consolideert en uitdiept voor de uitbetalingsinstellingen; een ander voorbeeld is de ontwikkeling van het RSRbestand (Risques Spéciaux – Speciale Risico’s) door ESV Datassur, een samenwerkingsverband tussen verzekeraars, dat bepaalde gegevens van de 65 aangesloten verzekeraars over geselecteerde risico’s verzamelt en ter beschikking stelt van de andere leden, o.a. met als finaliteit de verzekeringsfraude te bestrijden in de takken brand, ongevallen, alle risico’s en motorrijtuigen; in Frankrijk werd recent de uitwisseling van gegevens tussen fiscale en sociale administraties uitgebreid en gedynamiseerd, met het oog op een meer effectieve preventie, detectie en repressie van fiscale en sociale fraude: zie Convention nationale conclue entre la direction générale des impôts, la direction de la sécurité sociale et les organismes nationaux de protection sociale du 3 avril 2008. 62 Begin deze eeuw werd het ontbreken van deze daadwerkelijke informatiedeling door de voormalige Regeringscommissaris voor o.a. de strijd tegen de grote fiscale fraude aangewezen als een oorzaak van een falende strijd tegen fiscale fraude: Alain ZENNER, “Overleg als strijdmiddel tegen de fiscale fraude”, in Publiek-private fraudebestrijding. Over de mogelijkheden van samenwerking tussen publieke en private actoren in de strijd tegen fraude, Politeia, 2001, (17), 22: “Binnen het Ministerie van Financiën werden de acties van de betrokken administraties niet in een alles omvattend plan geïntegreerd. Teveel diensten hebben zich aan hun eigen opdracht vastgeklampt, zonder de vereiste uitwisseling van inlichtingen, samenwerking en coördinatie te hebben nagestreefd. De informaticatoepassingen werden evenmin geoptimaliseerd.” 61

37

Op dit ogenblik loopt in de schoot van het College een project dat de integere en veilige uitwisseling van data ter fine van fraudebestrijding (inclusief meer geavanceerde technieken van ‘data mining’) bestudeert, met oog voor de mogelijkheden en beperkingen van de Wet Persoonsgegevens en andere wetten63. Aangezien de ontwikkeling van een strategie in het delen van data inderdaad nodig is, kan dit initiatief alleen maar toegejuicht worden. Om forse kritiek op meer doorgedreven uitwisseling van data te counteren, zal moeten gegarandeerd worden dat enkel met relevante, accurate en beschermde informatie gewerkt wordt, volgens een afgesproken en traceerbare procedure. Uiteraard moeten de wettelijke beperkingen (soms bijzondere wetten voor bepaalde overheidsinstanties) gerespecteerd worden. Maar dit verhindert niet dat de beschikbare wettelijke mogelijkheden maximaal mogen benut worden. 3. … een van de taken voor een politieel orgaan met multidisciplinaire samenstelling … Nationale beeldvorming, strategische analyses, rapporten omtrent verschillende misdrijffenomenen e.d. worden sinds jaar en dag gerealiseerd door de centrale diensten van de federale politie te Brussel. De directie ecofin doet dit voor de financieel-economische misdrijven. Aangezien hierbij omstandig geput wordt uit de gevoelige gegevens van de databanken van de politie, is het logisch dat een orgaan binnen de politie deze taken op zich neemt. De directie ecofin werkt daarbij geregeld aan de systemen en processen nodig om informatie tot intelligence te kunnen verrijken en om zijn taak van informatieverstrekking aan de bestemmelingen van deze intelligencepakketten te vervullen. Dit verandert niet eens de meting van fraude op punt is gesteld en de fraudedata bij de verschillende private en overheidsorganisaties kunnen samengebracht worden voor verdere analyse en verrijking. Door de exponentiële toename van data64, het cruciale belang van de opwerking van de data tot intelligence als sturing voor de nationaal gecoördineerde aanpak van fraude en de hogere (rechtmatige) verwachtingen van de ruimere groep afnemers van de intelligence (politie, justitie, private en overheidsinstanties, het nationaal orgaan dat instaat voor de strategie tegen fraude, beleidsinstanties), zal deze politiedienst een sterke opwaardering moeten krijgen op het vlak van beschikbare mensen en middelen. Uiteraard zal het project ook een belangrijk informaticatechnisch luik bevatten. De geïnformatiseerde data van ettelijke instanties zullen op geautomatiseerde wijze moeten kunnen bevraagd en gematcht worden, wat vermoedelijk de ontwikkeling zal vergen van nieuwe geautomatiseerde zoek- en herkenningsprogramma’s die met deze verschillende systemen overweg kunnen. 64 Zoals hoger reeds beschreven, zijn deze data bij sommige instanties reeds zodanig bewerkt en verrijkt dat het op zich reeds intelligence-producten zijn die soms op zich reeds klaar zijn voor operationeel gebruik. 63

38

Een multidisciplinaire samenstelling van deze dienst, met mensen uit verschillende overheidsorganisaties en private sectoren die strijden tegen fraude, lijkt daarbij een meerwaarde voor de af te leveren producten. Zowel het klantenbestand als de producten van deze politiedienst zullen heel divers zijn. Fraude heeft vele gezichten, gaande van eerder alledaagse, occasionele, lokale misdrijven tot georganiseerde, complexe, internationale fraudeschema’s. Afhankelijk van de inschaling van de ernst en omvang van het intelligenceproduct, zullen de aanvrager en bestemmeling van het pakket verschillen. Ook de producten en de afleveringstermijn ervan zullen variëren naargelang van de finaliteit (strategische, tactische, operationele) waarvoor ze worden aangevraagd of afgeleverd. Georganiseerde fraude heeft bijna per definitie een internationale dimensie. Een van de taken van deze federale politiedienst zal dan ook zijn om intelligence zo veel mogelijk te koppelen met andere informatie die bij haar buitenlandse zusterorganisaties aanwezig is, en daar samenwerkingsverbanden uit te bouwen. Een andere taak van deze federale politiedienst zal er in bestaan om instructies en raadgevingen te verstrekken aan politiediensten en private en overheidsorganisaties om zo veel mogelijk te verzekeren dat de fraudemeldingen consistent geregistreerd worden en blijven conform de uitgewerkte methodologieën. 4.

… naast de strijd tegen de onderrapportering

In hoofdstuk C. over de meting van fraude werd reeds gewezen op de belangrijke onderrapportering van fraude. Vele benadeelden melden de fraude niet omdat hun schade slechts beperkt was, omdat men beschaamd is in de luren gelegd te zijn door een fraudeur, omdat men zelf boter op het hoofd heeft, omdat men vreest voor reputatieschade, omdat men denkt dat het onderzoek nagenoeg geen kans op slagen maakt of dat justitie er geen prioriteit van zal maken, omdat de daders toch onbereikbaar zijn in het buitenland, en dergelijke meer. Daders spelen hier voor een stuk op in door bijvoorbeeld een oplichtingssysteem op te zetten dat vele slachtoffers maakt met per hoofd slechts een relatief beperkte schadeomvang. Nochtans is een vlotte rapportering van alle fraudegevallen van groot belang. Het noodzakelijke, complete beeld over fraude om een nationale strategie te kunnen realiseren, ontbreekt door de onderrapportering. Fraudepatronen komen niet of pas veel later naar boven en fraudeschema’s kunnen te lang blijven gedijen.

39

Daarom is er nood aan een alternatieve vorm van fraudemelding, die zo laagdrempelig mogelijk moet gehouden worden en die maximaal moet bekend gemaakt worden65 om de aarzelende benadeelden of bijna-benadeelden over de streep te halen. Hierin ligt een bijkomende taak van dezelfde federale politiedienst. Deze dienst kan een dergelijke meldingsdienst ontwikkelen, bijvoorbeeld door een aangifte via internet of per telefoon mogelijk te maken. Als die dienst goed ontworpen wordt, kunnen deze meldingen vanzelf meegenomen worden in de metingen. 5.

Conclusie

Van zodra de meting en registratie van fraude op kruissnelheid is gekomen, is er nood aan de ontwikkeling van een depot waar alle kwaliteitsvolle informatie en intelligence over fraude afkomstig van de verschillende partners beschikbaar wordt. Omwille van de hieraan verbonden gevoeligheden en haar ervaring in de materie van ecofinintelligence, is het aangewezen om dit depot te situeren binnen de directie ecofin van de federale politie. Een bij voorkeur multidisciplinair bestafte intelligence unit van deze directie zal de relevante informatie van verschillende bronnen (ook van de nietpolitiële publieke en private partners) onderling linken en opwerken tot zo optimaal mogelijke intelligenceproducten over fraude. Om deze opwerking massaal en vlot te kunnen laten verlopen, moet er blijvend gewaakt worden over de kwaliteit van de aangeleverde informatie, zowel inhoudelijk als vormelijk (informaticatechnische aspecten). Er moeten heldere principes en voorwaarden vastgesteld worden om deze dienst in partnership te kunnen laten werken onder de nationale strategie. Op welke wijze, aan wie en met welke finaliteit zal welk intelligence-pakket aan welke partner(s) afgeleverd worden ? Volgens welke criteria zal de politiedienst gekozen worden aan wie een intelligence-pakket wordt toegestuurd ? etc. Tevens werd gewezen op het belang van de verbetering van de aangiftebereidheid van benadeelden. De ontwikkeling en promotie van een bijkomend, zo laagdrempelig mogelijk aangiftekanaal, bijvoorbeeld via telefoon en/of internet, kan het dark number van fraudes of fraudepogingen verder reduceren en de infogaring optimaliseren. Ook deze taak kan opgenomen worden binnen de directie ecofin van de federale politie, eventueel samen met andere preventieve opdrachten die in het volgend hoofdstuk besproken worden.

Zie hoger voetnoot 51 waar gewezen werd op het feit dat de aangiftebereidheid blijft bestaan zelfs als de benadeelde beseft dat deze melding misschien niet onmiddellijk zal leiden tot een grondig onderzoek, maar toch een rol zal hebben in een daadwerkelijk strijdplan tegen fraude, al was het maar een waarschuwing van nieuwe potentiële slachtoffers voor die fraudevorm.

65

40

F.

De preventie van fraude

Nog meer dan voor de dief, maakt de gelegenheid de fraudeur. Velen zullen frauderen als de gelegenheid zich voordoet zichzelf daarmee onopgemerkt te bevoordelen en ongestraft weg te komen. De fraudeur botst op of zoekt naar zwakheden bij het potentieel slachtoffer zelf, dan wel in het systeem, de controlemechanismen of procedures van potentiële (private of publieke) slachtoffers, en buit deze vervolgens uit. Meer nog dan de motivatie en beslagenheid van de fraudeur, bepalen deze situationele opportuniteiten de aard en omvang van de gepleegde fraude. Hetzelfde geldt wanneer fraude onvoldoende performant wordt bestreden en de potentiële fraudeur vaststelt dat fraude ongestraft blijft en andere daders hiermee ongestraft wegkomen. Deze evidentie dwingt tot de vaststelling dat primordiaal moet ingezet worden op preventie op het niveau van alle potentiële slachtoffers. Elk systeem, elke procedure, elk controlemechanisme moet aan een rigoureuze risicoanalyse onderworpen worden, zowel vooraf als regelmatig nadien66. Primair moet dus gefocust worden op de condities waaronder het plegen van fraude kennelijk veel ruimte krijgt (zowel bij burgers als bij overheidsdiensten), eerder dan op de handhaving via controles en bestraffing67. In plaats van te dweilen met de kraan open, moeten we eerst de kraan zoeken en maximaal dichtdraaien68. 1.

De preventie van horizontale fraude

De politie heeft een zekere traditie in het verstrekken van algemeen preventief advies aan zijn inwoners, bijvoorbeeld tegen inbraken of autodiefstal (zie de technopreventieve diensten bij veel lokale korpsen). Fraud Review – Final Report, 4: “Yet fraud should be one of the easier crimes to prevent. Fraudsters mostly extract money by exploiting carelessness, ignorance or gullibility. Elementary caution and healthy scepticism about offers that look too good to be true would prevent most people becoming victims of fraud. Business and the public sector can protect themselves against fraud by putting in proper systems and controls, but they must make sure that they are implemented and not over ridden. (…) Following them should stop most fraud and make tackling the remainder more manageable.” 67 “Het beleid ter zake van financieel-economische criminaliteit”, december 2007, 3, te raadplegen op het internet via www.justitie.nl. 68 Voor een beschrijving van het hele palet aan beschikbare preventieve maatregelen, met toepassing op fraude, zie Michael BENSON en Tamara HADENSEN, “Situational Crime Prevention and White-Collar Crime”, in International Handbook of White-Collar and Corporate Crime, Henry PONTELL en Gilbert GEIS (ed.), Springer, New York, 2007, 609-626. 66

41

Men mag evenwel niet verwachten dat de overheid alleen de verantwoordelijkheid opneemt voor het verstrekken van waarschuwingen en adviezen aan ondernemingen en burgers om de fraudebestendigheid te verhogen. De talloze verschijningsvormen van fraude vergen vaak gespecialiseerde en individueel toegesneden adviezen. Deze kunnen niet gevraagd worden van politiemensen die van alle markten thuis moeten zijn. Bovendien genereren de ondernemingen en burgers in belangrijke mate hun eigen fraudegevoeligheid naarmate zij meegaan in de steeds complexere private ontwikkelingen, zoals computerbankieren, betalingssystemen met kaarten, transacties via internet etc. Ondernemingen en burgers beseffen blijkbaar ten volle hun eigen eerste verantwoordelijkheid in de strijd tegen fraude. Ondernemingen spenderen veel geld om de fraudebestendigheid van hun systemen en activiteiten te verhogen via toegesneden procedures (ook wat de interne fraude betreft69). Banken beschermen hun klanten voor risico’s verbonden aan computerbankieren via toegangsbeveiligingen en waar nodig via snelle waarschuwingssystemen. Internetgebruikers beschermen hun computersysteem tegen virussen, malware, spam e.a. met omvattende antiviruspakketten. Particulieren kunnen vrij eenvoudig op het internet informatie raadplegen over ‘too good to be true’-aanbiedingen die in werkelijkheid oplichtingspogingen zijn. Het uitgangspunt moet zijn dat burgers en ondernemingen een eigen verantwoordelijkheid dragen indien zij redelijkerwijs bekend (kunnen) zijn met frauderisico’s. Indien men deze vaststelling tot zijn uiterste durft doortrekken, houdt dit in dat wie deze frauderisico’s veronachtzaamt en daardoor slachtoffer wordt van fraude, niet mag rekenen op een prioritaire strafrechtelijke reactie. Tenzij hij zijn gram kan halen via burgerlijke procedures, riskeert het slachtoffer hierin dus te moeten berusten70. Dit idee zou kunnen doorsijpelen in het strafrechtelijk beleid inzake fraudebestrijding, door de beperkte onderzoeks- en vervolgingscapaciteit inzake fraude weg te oriënteren van deze fraudegevallen.

Uit een enquête in april 2009 van het sociaal secretariaat HDP-Arista blijkt bijvoorbeeld dat bijna de helft van de werkgevers en een kwart van de werknemers meent dat een werknemer zal frauderen wanneer hij weet dat er geen controle is. 92 % van de werknemers zou dergelijke controle binnen een onderneming ook aanvaardbaar vinden. Een werkgever op twee zou ooit reeds een werknemer gesanctioneerd hebben wegens fraude en 40 % zou om die reden zelfs tot ontslag zijn overgegaan: zie www.hdp-arista.be; voor een overzicht van de maatregelen die een onderneming kan nemen om het risico op horizontale fraude beter te beheersen, zie B. DE BIE, “Het private toezicht op horizontale fraude”, in De criminologische kant van ondernemen, G. VANDE WALLE en P. VAN CALSTER (ed.), Boom Juridische Uitgevers, Den Haag, 2009, 201-211. 70 “Het beleid ter zake van financieel-economische criminaliteit”, december 2007, 4, te raadplegen op het internet via www.justitie.nl. 69

42

Voor fraudegevallen uit naïviteit en goedgelovigheid staat men dan zelf in, omdat deze een lagere prioriteit krijgen dan de arglistige fraudes. Men denke hierbij aan gewonnen loterijen in Spanje waaraan men nooit heeft deelgenomen, rendementen van tientallen procenten per jaar, letterlijke witwasoperaties van letterlijk zwarte geldbiljetten e.d. Een dergelijk standpunt zou voor een bijkomende sterke stimulans kunnen zorgen bij ondernemingen en burgers om optimaal zorg te dragen voor een fraudebestendige omgeving. De taak van de overheid verschuift in deze filosofie enerzijds naar het helpen bij het dragen van deze eigen verantwoordelijkheid. Niet alleen moet de overheid stimuleren dat de beschikbare beschermingsmaatregelen maximaal bekend worden gemaakt71, ook kan ze expliciet maken hoe de verantwoordelijkheidsverdeling ligt. Op die manier wordt de benodigde helderheid gecreëerd wanneer men wel en wanneer men minder mag verwachten beroep te kunnen doen op overheidsinspanningen tegen fraudegevallen72. Anderzijds behoudt de overheid uiteraard zijn rol in de gevallen waar de burger en ondernemer zich zelf niet goed kunnen beschermen tegen fraude. Het economisch leven draait onvermijdelijk op een redelijke dosis vertrouwen dat men doorgaans mag hebben in andere partijen. Dit vertrouwen is weerloos in situaties waar de fraude een niveau van arglistigheid en planmatigheid bereikt dat dit gerechtvaardigde vertrouwen verschalkt73.

The Fraud Review – Final Report, p. 8, ziet hier een ‘quick win’-opportuniteit en adviseert de Britse regering dan ook: “An ounce of prevention is worth a pound of cure. (…) Much excellent work is already being done by some organizations to alert businesses and consumers to fraud risks and to stop them falling for scams. These alerts need to be more widely known and much more use could be made of information already held by regulators, law enforcement agencies and businesses to prevent future frauds. An early task for the National Fraud Strategic Authority should be putting together a working group of organizations to mount a public awareness and information campaign. Small investments could pay big dividends.” 72 “Het beleid ter zake van financieel-economische criminaliteit”, december 2007, 4, te raadplegen op het internet via www.justitie.nl. 73 Precies dit geschokt vertrouwen maakt dat de impact van fraude op het slachtoffer ernstiger is dan vaak wordt gesuggereerd: “Legitimate business and the fraudulent business of white collar crime share the need to develop the trust of the people with whom they wish to do business. The fundamental difference is that in legitimate business, trust is developed and nurtured for mutual profit. In the business of fraud, however, trust is developed so that one party, the offender, can then deliberately abuse and betray that trust to the unilateral benefit of himself or herself. It is this similar but ultimately stark difference that makes white collar crime so insidious for the wider business community and for society in general”: D. BRADSHAW, “A wolf in sheep’s clothing”, Journal of Financial Crime, 2006, nr. 3, 283291. 71

43

Tevens behoudt de overheid uiteraard de vrijheid alle vormen van fraude op te nemen die het private belang van de benadeelde onderneming of burger overschrijden, ter bescherming van het collectieve belang (bijvoorbeeld door de grote effecten of de stelselmatigheid van de fraudegevallen). Dit geldt ook waar fraude gericht is op sectoren die als vitaal beschouwd worden voor de integere werking van het maatschappelijk en economisch leven, en waar deze fraude de goede werking van en/of het vertrouwen in deze sectoren kan ondermijnen. Sommige van deze sectoren werden reeds bijzonder beschermd via bijzondere voorzieningen, met name de oprichting van speciale instanties die toezicht houden op deze sectoren, zoals de CBFA. De noodzaak om performante toezichthouders te hebben die onder andere permanent oog houden op de fraudegevoeligheid van hun sector, is recent nog gebleken met de financiële crisis en de financiële fraudes. Deze toezichthouders beschikken zelf over een arsenaal aan bestuursrechtelijke sancties om op te treden tegen fraudegevoelig gedrag of lichtere inbreuken. In deze vitale sectoren kan de overheid een meer vooruitgeschoven en krachtigere aanpak van fraude voorstaan, alsmede de toezichthouders wijzen op hun bevoegdheden en verantwoordelijkheden op dit vlak74. Samengevat betekent dit dat de overheid waar nodig moet focussen op preventie. Een structurele aanpassing van de zwakke punten die de gelegenheden tot fraude creëren, moet leiden tot een substantiële reductie van de kansen op fraude. Pas dan kan de ketenbenadering waarin de strafrechtelijke handhaving het sluitstuk vormt, gericht op de stelselmatige, omvangrijke en georganiseerde fraude, optimaal werken. Waar de individuele burger en onderneming en de private sectoren hun verantwoordelijkheid nemen om fraude terug te dringen, mogen zij er op vertrouwen dat de overheid het haar ter beschikking staande instrumentarium waaronder het strafrecht, maximaal zal inzetten75. De strijd tegen fraude zal bij alle partijen op verschillende vlakken (verbeterende kennis en data over fraude, diepere inzichten in fraude, evoluerende preventieve mogelijkheden) een dynamiek teweegbrengen die weer invloed zal hebben op de taken van de andere partijen. De optimale aanpak zal er een zijn in hechte verbinding met elkaar76. Over de afbakening van begrippen als handhaving, toezicht, opsporing, e.d., alsook de rol en de aansprakelijkheden van de toezichthouders hierin, zie L. WYNANT, “De aansprakelijkheid van overheidstoezichthouders”, R.W. 2003-2004, 1563-1574. 75 “Het beleid ter zake van financieel-economische criminaliteit”, december 2007, 5, te raadplegen op het internet via www.justitie.nl. 76 M. LEVI, J. BURROWS, M. FLEMING en M. HOPKINS, ‘The Nature, Extent and Economic Impact of Fraud in the UK’, Report for the Association of Chief Police Officers’ Economic Crime Portfolio, februari 2007, 111 p., p. 44-45: “The question of who should take prime responsibility for the management of fraud affecting the private sector has long been a ‘political football’, and this position is unlikely to 74

44

Alle betrokkenen worden partners tegen fraude. Tussen de overheid en de relevante private sectoren zijn structurele verbindingen onder de vorm van ‘partnerships’ nodig om de inspanningen permanent af te stemmen en zo in samenhang maximaal effectief te laten zijn in de aanpak van fraude77. Wil men de preventie en de aanpak van fraude in het algemeen optimaal en maximaal effectief voeren en aanhoudend blijven voeren, dan dient m.a.w. de basis voor de publieke-private samenwerking (partnerships) opgezet te worden. Waar zij reeds uit de praktijk gegroeid is, dient deze samenwerking versterkt en gestructuraliseerd te worden78. Hier blijft dus veel ruimte beschikbaar voor lokale of sectorgebonden initiatieven, zelfs al dient dit alles om redenen van efficiëntie strategisch aangestuurd te worden op het federaal niveau. Zo wordt een geconcentreerde verbinding verzekerd waarbij overheid en privé-sector met één mond spreken. Het internationaal karakter van sommige fraudeschema’s kan ook tot samenwerking nopen met organisaties in andere landen die actief zijn in fraudepreventie79. change. (…) In reality, partnership arrangements constitute the only practical way forward, but the terms of this partnership need clarification lest both different business sectors and policing agencies waste time in pure ‘talking shops’ that fail to progress either direct action or intelligence development that leads to improved policy or action. (…) In short, partnership is fundamental to effective action.” 77 Dit kan inhouden dat de overheid zelf overheidsinformatie overdraagt aan de privé-sector om hun programma van fraudepreventie te doen slagen. Zo kan de strijd van de petroleumsector tegen ‘tanken zonder betalen’ inhouden dat informatie uit de bestanden van D.I.V. (wie is houder van een bepaalde nummerplaat?) ter beschikking wordt gesteld om hen de mogelijkheid te geven de nummerplaten van de niet-betalende voertuigen te identificeren en vervolgens de houders aan te schrijven met een uitnodiging tot betalen. Andere info die onder omstandigheden mogelijks nuttig zou kunnen gedeeld worden, zijn gegevens uit het rijksregister of strafregister. Een andere recente realisatie is de nieuwe overheidswebtoepassing ‘CheckdocDocstop’ die voorziet in enerzijds de mogelijkheid om snel en van eender waar ter wereld het verlies of de diefstal van een in België uitgegeven identiteitsdocument te melden via www.docstop.be en anderzijds de mogelijkheid voor elke burger of onderneming om te controleren via www.checkdoc.be of een hem voorgelegd identiteitsdocument niet gestolen, verloren, verstreken of vervalst is (op basis van een ‘HIT/no HIT’-systeem). Het hoeft geen betoog dat deze terbeschikkingstelling van geselecteerde informatie uit een aantal overheidsdatabanken een krachtig instrument zal zijn ter preventie van identiteitsfraude. Omgekeerd zullen de private sectoren vanuit hun terreinervaring met fraude belangrijke inzichten kunnen aandragen waar en hoe overheidsinitiatieven, zoals een beperkte bijsturing van bepaalde wetgeving of reglementering, een substantieel preventief effect kunnen hebben. 78 Zie hoger in voetnoten 3 en 4 de reeds geciteerde voorbeelden van het Permanent Overlegplatform Bedrijfsbeveiliging en het Leuvense Platform Onderneming Parket (P.O.P.) 79 De Britse Fraud Review – Final Report, p. 120-121 ziet een dergelijke overkoepelende rol voor de National Fraud Strategic Authority: “Preventive work will need to concentrate in assembling and providing (packaging) the information which the NFSA has access to, both from a NFRC and from other sources such as SARs. The NFSA is then best placed to make the maximum information accessible, including: - targeting messages to vulnerable business sectors, people or geographical areas; - identifying and providing information on best practice to solve

45

2.

De preventie van verticale fraude

De diverse overheidsinstanties moeten hun budgetten en de belastinggelden beschermen tegen fraude en vergissingen. Ze zijn gevoelig voor zowel interne als externe fraude. Net zoals bij ondernemingen kan de interne fraude ingedijkt worden door de ontwikkeling van betrouwbare systemen en controles (vb. reisonkosten). Externe fraude is moeilijker te detecteren en aan te pakken. Toch belet dit niet dat elke overheidsinstantie zijn diensten en processen kan beoordelen op hun fraudebestendigheid (risicoanalyse), en kan verbeteren (bv. procedures tot toekenning subsidies). Dergelijke oefening gebeurt best zo vroeg mogelijk, zelfs tot in de fase van de ontwikkeling van een dienst of een beleid. In hoofdstuk C. over de omvang van fraude werd reeds vermeld dat zo correct mogelijke cijfergegevens over de verliezen die de diverse overheidsinstanties leiden ten gevolge van fraude, essentieel zijn om de verdere aanpak van fraude op preventief en repressief vlak met een zekere strategie aan te pakken en te sturen. Idealiter moet dit leiden tot een heldere afweging welk niveau van frauderisico als aanvaardbaar beschouwd wordt. Dit is resultante van een afweging tussen de omvang van mogelijke schade enerzijds en de kosten verbonden aan preventie en detectie van fraude anderzijds. De Britse Fraud Review is van mening dat publiek geld maximaal moet beschermd worden tegen fraude. Dit betekent dat een ‘zero tolerance’beleid moet gevoerd worden. Zolang de verliezen door en de risico’s van fraude boven de kosten van preventie en detectie liggen, moet verdere actie ondernomen worden80. Dergelijke afweging vereist dat evenzo een goed beeld verworven wordt van de uitgaven die met publieke gelden gedaan worden om fraude te bestrijden, ook op het preventieve vlak. Brits onderzoek toont aan dat de kwaliteit van dergelijke cijfergegevens, als ze al gebudgetteerd zijn, sterk verschilt tussen de verschillende administraties en organen. Ook hier zou de meting van dergelijke uitgaven moeten geglobaliseerd en geüniformiseerd worden met aanwending van een robuuste methodologie.

current problems / prevent them happening again; and – identifying and providing links to overseas organisations and websites in the case of frauds perpetrated across borders. (…) there is plenty of scope for sector related or local initiatives here – such as the impressive work being done regionally by such networks as the North East Fraud Forum, though they would inevitably benefit from feeding into an overall national strategy and being able to measure their impact on fraud activity”. 80 Fraud Review – Final Report, 122.

46

Om een daadwerkelijke uniformisering en optimalisering van de preventieve acties tegen fraude door de diverse overheden te bewerkstelligen, is opnieuw een ondersteuning vereist door een centrale opvolgende instantie. Een extern auditagentschap moet binnen elke administratie de ontwikkeling van een interne auditcultuur stimuleren. Deze moet gericht zijn op het vermijden, detecteren en meten van fraude enerzijds, en het meten en inschatten van de effecten van hun uitgaven tegen fraude anderzijds. Dit extern auditagentschap focust dan op het verzamelen van best practices bij de verschillende publieke agentschappen, het verlenen van advies in best practices, het uitvoeren van externe audits van antifraudemaatregelen, en het stimuleren van een daadwerkelijke antifraudecultuur bij alle leden binnen de overheidsinstantie. Dergelijke rol van extern auditagentschap sluit nauw aan bij bestaande bevoegdheden van het Rekenhof. Wellicht kan een specifieke unit binnen het Rekenhof dergelijke dynamiserende rol op zich nemen. 3. Preventie via stimulering compliance bij de potentiële fraudeur Preventie door het aanscherpen van de eigen verantwoordelijkheid bij het vermijden van mogelijke fraude aan de kant van potentiële slachtoffers (weze het particulieren, ondernemingen of overheidsadministraties) is één ding. Het is ijdele hoop te denken dat alle resterende fraudes kunnen aangepakt worden als maar bijkomend ingezet wordt op versterkte controles, opsporing en vervolging. Niet alleen is de beschikbare capaciteit bij deze instanties steeds beperkt, bovendien kunnen vele fraudes efficiënter bestreden worden door positieve, preventieve acties die zich specifiek richten op de persoon van de potentiële dader. Uiteraard zullen de onverbeterlijke fraudeurs steeds een weg naar fraude blijven zoeken en zullen voor hen harde controles en (strafrechtelijke) sanctionering de enige optie blijven. Daarnaast echter zijn er velen die zich eigenlijk wel wensen te conformeren aan hun burgerplichten maar zich om allerlei redenen of omstandigheden laten verleiden zich in het grensgebied te begeven van de ‘onbewuste’ vergissing en de kleinere gelegenheidsfraudes. Ondersteunende initiatieven gericht op de potentiële dader zullen hier meer voordelen opleveren ter preventie van fraude81. Voor wat de fiscale fraude in Frankrijk betreft, formuleert de Conseil des prélèvements obligatoires het als volgt, onder het hoofdstuk ‘Une stratégie sur le civisme fiscal qui commence par le respect des obligations déclaratives’: “Cette stratégie a un impact direct en termes de contrôle. D’abord, en facilitant la vie du contribuable en cherchant à simplifier ses obligations fiscales, cette démarche a pour but de traiter en amont et de réduire une partie des irrégularités et même une partie de la fraude, ce qui doit permettre ensuite aux services de contrôle de se

81

47

Eerder dan in te werken op criminogene situaties die objectief openingen laten om te frauderen, pakken deze preventieve maatregelen de psychologie van de potentiële fraudeur en zijn drang om te frauderen aan. Deze drang houdt dikwijls verband met de perceptie dat men zal kunnen wegkomen met zijn fraude omdat er weinig effectieve controle is, met een verminderd (sociaal en/of individueel) normbesef, of (zeker bij verticale fraude) met een gevoel van onrechtvaardigheid of onevenwicht82. De preventieve maatregelen zullen in een mix op deze oorzaken moeten trachten in te werken. Het bevorderen van compliance komt vandaag veel ter sprake bij fiscale fraude. Men poogt dan te bevorderen dat belastingplichtigen uit zichzelf de fiscale regelgeving nakomen. Het begrip kan echter ruimer opengetrokken worden tot alle vormen van verticale en horizontale fraude en omvat dan alle initiatieven die ertoe leiden dat de potentiële fraudeurs zich spontaan conformeren aan de geldende regelgeving. Voor verticale fraude is de bevordering van compliance in eerste instantie weggelegd voor de administraties zelf. Deze zal bestaan in strategieën gericht op de ondersteuning van de gebruiker van het fiscale/sociale systeem (zoals betere communicatie, intensere contacten via bezoeken, consultaties e.d.) en de verbetering van de eigen dienstverlening. Dezelfde overheidsinstanties (weze het departementen, agentschappen, inspectiediensten, opsporingsdiensten, politie of justitie) zijn vanuit hun dagdagelijkse ervaringen ideaal geplaatst om te detecteren waar fraudegevoeligheid verband houdt met de regelgeving zelf, eerder dan met hun eigen werking en procedures. Deze ervaringen mogen niet verloren gaan. Er moet voor een systematische terugkoppeling gezorgd worden, die geïnventariseerd wordt en gesignaleerd wordt bij de verantwoordelijken voor de betreffende regelgeving.

concentrer sur la fraude intentionelle. Par ailleurs, cette stratégie peut également permettre de détecter de façon précoce les comportements irréguliers ou à risque et donc d’orienter une partie de la programmation des contrôles”: Conseil des prélèvements obligatoires, La fraude aux prélèvements obligatoires et son contrôle, maart 2007, 113, te raadplegen via de website http://www.ccomptes.fr/fr/CPO/documents/divers/RapportCPOSurLaFraude1502 07Pdf.pdf. 82 Conseil des prélèvements obligatoires, La fraude aux prélèvements obligatoires et son contrôle, maart 2007, 17-20, te raadplegen via de website http://www.ccomptes.fr/fr/CPO/documents/divers/RapportCPOSurLaFraude1502 07Pdf.pdf.

48

In Nederland leveren politie en justitie bijvoorbeeld ‘bestuurlijke adviezen’, waarmee ze bestuurlijke organen wijzen op de kansen voor georganiseerde criminaliteit die niet via strafrechtelijke handhaving maar beter met bestuurlijke maatregelen en vereenvoudiging van wetgeving kunnen aangepakt worden83. De overheidsadministraties zijn het best geplaatst om dergelijke inefficiënties in regelgeving snel te detecteren en te duiden. Deze zullen nogal eens betrekking hebben op onnodig complexe wetgeving (die het risico op fraude doet toenemen84), op inconsequenties en ongelijkheden in wetgeving (die bvb. vluchtroutes openzetten naar minder belaste wegen voor wakkere belastingplichtigen en de overige belastingplichtigen met een gevoel van onrechtvaardigheid achterlaten), op onnodig fraudegevoelige wetgeving (die bvb. te veel overlaat aan de eigen aangifte door de belastingplichtige / sociaal verzekerde) of op de regelgeving m.b.t. hun eigen structuren en werking. Het is zaak te verzekeren dat deze inzichten niet verloren gaan maar doorstromen naar en opgepikt worden door de bevoegde regelgevende niveaus. Ook in bepaalde horizontale verhoudingen kan een vergelijkbare bijzondere aandacht voor de gebruiker van de fraudegevoelige diensten die hem spontaan wegleidt van de fraude, veel horizontale fraude vermijden85.

“Het beleid ter zake van financieel-economische criminaliteit”, december 2007, 7, te raadplegen op het internet via www.justitie.nl. 84 Ook volgens het Franse rapport van de Conseil des prélèvements obligatoires werkt de complexiteit van de fiscaliteit fraude in de hand, omwille van de toegenomen kosten bij de belastingplichtige om zich te conformeren, de toegenomen opportuniteiten om fraude te plegen en het toegenomen gevoel van onrechtvaardigheid en willekeur; om een inflatie aan complexe wetgeving te vermijden, pleit men dan ook voor de invoering van ‘un indicateur synthétique de complexité’ voor alle voorgestelde nieuwe fiscale en sociale regelgeving, die zou bepaald worden in functie van vele criteria zoals de administratieve werklast, de compliance-kost, de intrinsieke complexiteit van de wettekst, het mogelijke niveau van betwistingen achteraf: Conseil des prélèvements obligatoires, La fraude aux prélèvements obligatoires et son contrôle, maart 2007, 12-13, 74 en 214-217, te raadplegen via de website http://www.ccomptes.fr/fr/CPO/documents/divers/RapportCPOSurLaFraude1502 07Pdf.pdf; dit voorstel komt neer op de invoering van een soort verplicht, voorafgaand ‘fraude-effectenrapport’ voor voorgestelde nieuwe fiscale of sociale regelgeving. 85 Zo kan een onderneming veel investeren in geïnformatiseerde fraudedetectiesystemen om zijn fraudegevoelige dienstverlening te beschermen tegen frauderende afnemers van diensten. Een uitgekiende, positief gebrachte communicatie over de performantie van dit fraudedetectiesysteem zal vele klanten die in de verleiding zouden kunnen komen, de lust ontnemen om zich aan een poging tot fraude te wagen. 83

49

In elk geval moeten, waar tekortkomingen in de regelgeving de gevoeligheid voor horizontale fraude genereren, wegen aangelegd worden waarlangs de betrokken ondernemingen, consumenten, organisaties de bevoegde regelgevende autoriteiten hierop kunnen attenderen86. Waar de fraude verband houdt met veralgemeende normvervaging bij de potentiële daders, zijn tevens initiatieven aangewezen die de morele drempel terug aanwakkeren. Indien men meent te mogen frauderen omdat men het verwerpelijk karakter ervan niet aanvoelt, kunnen afschrikkende campagnes het publiek gevoelig maken voor het frauduleus karakter van deze handelswijze. Een typevoorbeeld zijn afschrikkende campagnes in de strijd tegen sociale fraude, waar wordt onderstreept dat het niet-officieel tewerk stellen van personeel een misdrijf is dat tot zware boetes kan leiden, een ernstig verzekeringsrisico inhoudt en door doorgedreven acties een grote pakkans heeft. Een ander voorbeeld inzake horizontale fraude is een mediacampagne die onderstreept dat het illegaal kopiëren van films of muziek neerkomt op diefstal, dat daders van dergelijke feiten m.a.w. gelijk te stellen zijn met gewone dieven en dus op gelijke wijze zullen aangepakt worden. De aanboring van het hele palet aan mogelijke preventieve initiatieven leidt tot een zo groot mogelijke reductie van gepleegde fraudes. De beschikbare capaciteit voor controles, opsporing en vervolging kan daardoor gereserveerd worden voor de juiste zaken. Het moet evenwel duidelijk zijn dat deze capaciteit zichtbaar moet aanwezig blijven om de preventieve acties een maximaal effect te kunnen laten hebben. De beschikbare bandbreedte aan controle en sanctionering moet de verleiding van fraude en het inzicht dat men er straffeloos mee kan weg komen en dat anderen er straffeloos mee wegkomen, counteren. Wie zich niet conformeert en bewust fraudeert, moet beseffen dat er een voldoende arsenaal aan controles (pakkans), opsporing en effectieve sanctionering hem opwacht. Van het strafrecht moet voldoende afschrikking uitgaan, anders kan compliance geen optimaal preventief resultaat geven.

86 Een voorbeeld hiervan zou de vaststelling kunnen zijn dat de vrijwillige vereffening van een vennootschap een lange en dure procedure betreft, terwijl de eigenaar evengoed gemakkelijk van deze vennootschap kan afgeraken door deze eenvoudig te verkopen. Hierdoor ontstaat een quasi-onuitputtelijke markt in niet-actieve vennootschappen waarvan malafide personen zich naar believen kunnen bedienen om hun fraude met steeds nieuwe vennootschapsvehikels (met ev. inschakeling van stromannen) te blijven plegen. De procedure van vrijwillige vereffening versoepelen en goedkoper maken, gekoppeld aan het invoeren van verhoogde verantwoordelijkheden van de voormalige eigenaars bij de verkoop van een vennootschap, zou de markt in verhandeling van vennootschappen kunnen uitdunnen tot die situaties waar deze verkoop een gerechtvaardigde economische grond heeft.

50

4.

Conclusie

Hoger werd reeds de inrichting voorgesteld van een multidisciplinair samengestelde entiteit binnen de directie ecofin van de federale politie. Deze wordt belast met de verzameling en opwerking van informatie m.b.t. fraude, en met de uitzetting van de intelligence bij de verschillende partners waaronder de centrale instantie die instaat voor de nationale globale antifraudestrategie. Bijkomend werd voorgesteld dat de directie ecofin ook zou instaan voor de optimalisering van de aangiftebereidheid door het aanbieden van een laagdrempelig meldingskanaal. Aangezien hiervan belangrijke resultaten te verwachten zijn, moet hoog ingezet worden op preventie. De centrale directie ecofin kan ook op dit punt de coördinerende motor zijn van een multidisciplinaire preventieve bestrijding van fraude. Zij kan dit organiseren binnen de voormelde ‘intelligence’-entiteit of binnen een afzonderlijke entiteit Deskundige vertegenwoordigers van de verschillende sectoren die actief zijn in de bestrijding van fraude (consumenten, ondernemingen, overheidsinstellingen) zorgen via deze entiteit voor een gebundelde en gecoördineerde aandacht voor preventie tegen fraude. Alle bestaande lokale, sectorale of andere initiatieven worden hierbij gemobiliseerd en ingeschoven. Zij zwengelen de individuele aandacht aan voor frauderisico’s bij de diverse potentiële slachtoffers, o.a. door heldere, zeer toegankelijke informatie en advies over fraude aan te bieden via goed gepromote informatiekanalen (vb. website, mediacampagnes, flyers), door te wijzen op de eigen verantwoordelijkheid van potentiële slachtoffers hierin, door het beleid en de mogelijkheden van verschillende overheidsinstanties toe te lichten wanneer men het slachtoffer is geworden van fraude, door snelle waarschuwingssystemen op te zetten en te beheren voor nieuwe fraudeschema’s, etc. De uitbouw van internationale contacten met vergelijkbare buitenlandse instanties moet zorgen voor een vlotte uitwisseling van informatie die van belang is voor mogelijke slachtoffers van grensoverschrijdende fraudesystemen. Deze entiteit zal enkele keren stoten op de grenzen van haar eigen bevoegdheden inzake preventie, doordat de fraude mede gegenereerd of vergemakkelijkt wordt door toepasselijke wetgeving en reglementering. Zij kan in die gevallen de verzamelplaats zijn van alle opmerkingen die door de talrijke publieke en private fraudebestrijders op het terrein vanuit hun ervaringen in die zin geformuleerd worden. Zij kan deze opmerkingen dan periodiek onder de vorm van wetgevende en bestuurlijke adviezen schriftelijk en onderbouwd overmaken aan de bevoegde bestuurlijke autoriteiten.

51

Wat de verticale fraude betreft, zal een belangrijke partner in deze entiteit het te creëren extern auditagentschap fraude van de overheid zijn. Dit auditagentschap, dat binnen het Rekenhof zou kunnen geplaatst worden, ondersteunt de eigen aanpak van (interne en externe) fraude door de diverse overheidsinstellingen via het verzamelen en uitdragen van best practices, het aanbieden van audits en kosten-batenanalyses met het oog op verbeteringen, en het stimuleren van de ontwikkeling van een daadwerkelijke antifraudecultuur met permanente aandacht voor de optimalisering van de gehanteerde controlesystemen en -procedures tegen fraude. De verantwoordelijken voor het strafrechtelijk beleid in de opsporing en vervolging van vnl. horizontale fraude moeten durven nadenken over de vraag of en zo ja tot welk niveau een responsabiliseringsdrempel in het strafbeleid mag ingebouwd worden. Kunnen dossiers met slachtoffers die onder een elementair niveau van zorgvuldigheid en voorzichtigheid blijven steken en zich zo ‘laten vangen’ aan mooipraters, met een lage prioriteit strafrechtelijk afgehandeld worden ? Men kan hierbij denken aan bijvoorbeeld gebedsgenezers, buitenlandse loterijen en fortuinen van gevallen Afrikaanse dictators. In elk geval kan een dergelijk ‘eigen risico’ voor benadeelden enkel in het strafbeleid ingebouwd worden nadat expliciet via diverse media werd gecommuniceerd over deze beleidswijziging en over de beschikbare middelen om zich zelf eenvoudig te beschermen tegen dergelijke fraudeurs. Op dergelijke wijze zou een sterke stimulans gegeven worden aan burger en onderneming om beter op zijn hoede te zijn voor fraude, en zou de immer schaarse politiële en justitiële capaciteit afgeleid kunnen worden naar de meer prioritaire fraudevormen. Door in te zetten op preventie, kan het sluitstuk van de repressie maximaal effectief en efficiënt worden aangewend. Op zijn beurt zal een meer optimale aanwending van de strafrechtelijke stok achter de deur een belangrijke ondersteuning vormen voor het welslagen van de preventieve initiatieven.

52

G.

Fraude onderzoeken

Inleiding Het op regeringsniveau bepaald en goedgekeurd nationaal veiligheidsplan (NVP) legt de nationale prioriteiten voor de geïntegreerde (zowel federale als lokale) politiediensten vast inzake criminaliteitsbestrijding. Ook het bestrijden van de grote economische en financiële fraude is een van de prioriteiten, zowel in het NVP 20042007 als het nieuwe NVP 2008-2011. In het NVP 2004-2007 werd gefocust op BTW-fraude, misbruik van rechtspersonen, misdrijven bij overheidsopdrachten, witwassen en ICT-criminaliteit87. In het nieuwe NVP verschuift de nadruk naar corruptie, witwassen en fraude (waaronder identiteitsfraude)88. Hoewel traditioneel het zwaartepunt gelegd wordt bij de verticale fraude ten nadele van de overheid, opent het nieuwe NVP toch mogelijkheden tot een prioritaire bestrijding van ook de horizontale fraude. De regering onderstreepte bijkomend het belang van de strijd tegen fraude door de aanwijzing van een speciale Staatssecretaris voor de Coördinatie van de fraudebestrijding. Het actieplan 2008-2009 dat binnen het College voor de strijd tegen de fiscale en sociale fraude werd opgemaakt en wordt uitgevoerd, bevatte tientallen actiepunten voor een gecoördineerde en integrale bestrijding van verschillende vormen van voornamelijk sociale en fiscale fraude. Verschillende maatregelen hebben de facto een ruimere werking en versterken ook de strijd tegen horizontale fraude (vb. fictieve domicilies en postbusadressen, webapplicatie ‘checkdoc’). De maatschappelijke engagementen zijn dus aanwezig om de verticale en horizontale fraude prioritair te onderzoeken en vervolgen. Dit is hoopvol. Enkel als er voldoende druk en wil is bij de politie en de overige stakeholders, kunnen er immers goede resultaten behaald worden bij de strijd tegen fraude. Het is evenwel van belang dat deze prioriteitenstelling tegelijk streeft naar een maximale en daadwerkelijke optimalisering van de onderzoeks- en vervolgingsinspanningen. De hoofdstukken G. en H. van deze tekst onderzoeken hoe de opsporing en de bestraffing van fraude, als onderdeel van de verschillende facetten van fraudebestrijding, idealiter verlopen en hoe hiertoe de antifraudewetgeving en -structuren best ge(re)organiseerd worden. In de loop van deze hoofdstukken worden verschillende hierop geënte voorstellen uitgediept en concreter uitgewerkt. NVP 2004-2007, p. 19, te raadplegen via de website http://www.just.fgov.be/nl_htm/parket/nationaal_veiligheidsplan.pdf. 88 NVP 2008-2011, p. 18, te raadplegen via de website http://www.polfedfedpol.be/pub/pdf/NVP2008-2011.pdf. 87

53

Een visie en missie om fraude optimaal te onderzoeken en sanctioneren De visie waarop de twee hoofdstukken G. en H. steunen, is dat het onderzoek en de sanctionering van gepleegde fraude, als sluitstuk van de globale bestrijding van fraude, effectief, efficiënt en performant dienen te gebeuren. De instanties die fraude onderzoeken en sanctioneren moeten fraudeurs daadwerkelijk identificeren en het bewijs van hun fraude voldoende blootleggen opdat zij binnen de kortst mogelijke tijd een gewogen en maatschappelijk gewenste sanctie (strafrechtelijk of anderszins) kunnen opleggen en uitvoeren. Speciale aandacht zal daarbij gaan naar het opsporen, vrijwaren en recupereren van vermogensvoordelen, die bij uitstek aangewend zullen worden ter vergoeding van de slachtoffers van de fraude. Een maximale effectieve aanpak wordt in eerste instantie bereikt door zo zuinig mogelijk met de beschikbare middelen van fraudebestrijding om te springen. Elk onbenut of verkeerd benut middel, elke onnodige of verspilde inspanning in een fraudeonderzoek is onherroepelijk verloren voor de bestrijding van een andere fraude. De onderscheiden onderzoekende en sanctionerende instanties moeten dan ook onophoudelijk en daadwerkelijk de eigen werking monitoren en in vraag stellen. De bedoeling hiervan is de middelen die hen en hun ketenpartners ter beschikking staan, steeds optimaler aan te wenden voor het globale doel van de fraudebestrijding. Waar de inefficiënties – eerder dan aan de eigen werking en organisatie – te wijten zijn aan de wettelijke structuren van de fraudebestrijders, is het aan de wetgever om in te grijpen en de wettelijke barrières weg te werken die de fraudebestrijders hinderen in de optimale organisatie en realisatie van hun opdracht. Niets belet deze instanties trouwens om zelf de wetgever te attenderen op de structurele inefficiënties die zij detecteren en om voorstellen te doen om hieraan te verhelpen. Waar zelfs een optimaal georganiseerde aanwending van de beschikbare mensen en middelen ontoereikend blijkt om fraudeurs maatschappelijk voldoende grondig aan te pakken en de straffen, moeten de vereiste middelen vrijgemaakt worden teneinde overal in de keten het gewenste performantieniveau te kunnen bereiken. Een aanhoudend gebrek aan performantie is niet alleen nefast voor het boeken van successen tegen concrete fraudeurs, maar ontneemt aan het repressief apparaat ook elk afschrikkend effect en ondermijnt op die manier eventuele inspanningen op het vlak van preventie.

54

Effectiviteit, efficiëntie en performantie in de fraudebestrijding beginnen reeds bij de wetgever die zorgzaam dient om te springen met de wetgeving inzake fraudebestrijding. De neiging om nieuwe financieel-economische wetgeving obligaat te completeren met strafbepalingen die soms zo ver gaan om elke inbreuk op een bepaling van de nieuwe wet strafbaar te stellen (‘catch all’-strafbepalingen), staat haaks op deze visie. Aldus wordt een ondoordacht appél gedaan op de gelimiteerde capaciteit van parket en politie, dikwijls dan nog voor materies die eigenlijk beter via niet-strafrechtelijke weg zouden afgehandeld worden (bv. via administratieve sancties, via burgerlijke procedures). Politie en parket kunnen enkel teleurstellen omdat zij niet adequaat op deze toevloed aan nieuwe taken kunnen inspelen. Van de weeromstuit ziet men dan corrigerende wetgeving die een systeem van administratieve afhandeling invoert, eerder negatief geïnspireerd ‘ter ontlasting van de parketten’89. Wetgevende initiatieven in fraudebestrijding moeten m.a.w. loskomen van deze casuïstische benadering en zich expliciet positioneren in het bredere kader van de visie dat dié oplossing de voorkeur verdient die maatschappelijk gewenst is (‘moet hier werkelijk geschoten worden met de zware wapens van het strafrechtssysteem?’) en die de grootste effectiviteit, efficiëntie en performantie bereikt (‘welk sanctiesysteem leidt tot optimale handhaving van de regels’). Dit kan betekenen dat geen strafsancties ingevoerd worden, maar bewust gekozen wordt voor administratieve sancties of burgerlijke handhavingsmogelijkheden. Steeds houdt dit in dat de effecten van de nieuwe wetgeving op de capaciteit van de aangesproken fraudebestrijders moeten durven bekeken worden. Ook binnen de groep van (frauduleuze) gedragingen waarvoor de wetgever gekozen heeft de strafrechtelijke kaart te trekken, wachten de wetgever een aantal fundamentele keuzes. Deze keuzes moeten zorgzaam overwogen en genomen worden, steeds in het licht van de hoger beschreven leidende principes van optimale effectiviteit, efficiëntie en performantie van de fraudebestrijding. Vooreerst geldt dit voor de globale, structurele organisatie van de strafrechtelijke fraudebestrijdingsketen. De politieen parketstructuren op de huidige arrondissementele niveaus zijn sterk verouderd en ingegeven vanuit een vervlogen samenlevingsmodel. Een typevoorbeeld is het oud artikel 128 Venn.W. dat de niet-neerlegging van de jaarrekening van een vennootschap strafbaar stelde met een geldboete en, bij een bedrieglijk oogmerk, gevangenisstraf. Voor jaarrekeningen afgesloten vanaf 31/12/2002 werd deze strafsanctie vervangen door een administratieve geldboete, te betalen aan de FOD Financiën (artikel 129bis Venn.W.). Voor jaarrekeningen afgesloten vanaf 1/10/2005 tenslotte, werd een systeem van tarieftoeslag ingevoerd, te betalen aan de balanscentrale bij de neerlegging van de laattijdige jaarrekening (artikel 101 Venn.W.).

89

55

De moderne problemen van de hedendaagse samenleving vergen een grondige herdenking van de bestaande structuren van o.a. politie, parket en rechtbanken. Incidenteel en halfslachtig oplapwerk zal niet meer volstaan, maar dreigt integendeel te leiden tot een verrommeling van de structuren. Onnodige bijkomende overlegmomenten en onderlinge incidenten zullen er dan toe leiden dat de maatschappelijk relevante fraudedossiers niet optimaal effectief, efficiënt en performant opgespoord, vervolgd en gesanctioneerd worden. Verder in de tekst wordt grondiger nagegaan welke organisatie het best aan deze doelstellingen beantwoordt. Hetzelfde geldt voor de werkverhouding van politie en parket met de verschillende niet-politiële en private fraudebestrijdende instanties die elk hun rol spelen in de bestrijding van fraude en waarmee zij onvermijdelijk in contact komen tijdens de opsporing en vervolging van fraude. In de gevallen waar deze werkverhouding ontoereikend, vaag of helemaal niet omschreven is, kunnen verbeteringsinitiatieven de globale bestrijding van fraude sterk optimaliseren. Vervolgens dient zich een meer gedurfde oefening aan voor de zwaarste fraudedossiers die evident een strafrechtelijke afhandeling moeten krijgen. We stellen namelijk vast dat vele grote onderzoeken een enorme onderzoekscapaciteit opslokken, een zwaar kostenplaatje torsen en lange jaren aanslepen, ten nadele van zowel de verdachten, de slachtoffers als de samenleving. Vanuit de bezorgdheid deze grote onderzoeken effectief, efficiënt en performant tot een goed einde te brengen, moet onderzocht worden of een werkbaar systeem van onderhandelde sanctionering hier soelaas kan bieden. Een grondig debat onder juristen en in de samenleving moet uitmaken of en in welke mate een systeem als ‘plea negotiations’ een plaats kan hebben in een gemoderniseerd strafrechtsbestel. Dit debat zal een zoektocht zijn naar een maatschappelijk aanvaard evenwicht tussen effectiviteit, efficiëntie en performantie van fraudebestrijding, onafhankelijkheid van de rechtsbedeling, rechten van de verdediging en van de slachtoffers, rechtvaardigheid en andere waarden. Zorgzaamheid in wetgevende initiatieven ter bestrijding van fraude, houdt verder ook in dat sneller proactief ingespeeld wordt op de continue evoluties en moderniseringen in het economisch leven. Het arsenaal aan strafwetgeving moet steeds weer zo veel mogelijk gelijke tred houden met deze ontwikkelingen. Zo zullen nieuwe, complexe commerciële toepassingen met een moeilijk te vermijden frauderisico, vernieuwende, meer gedurfde samenwerkingsvormen vereisen tussen overheid en privé-sector in het opsporen en vervolgen van fraudeurs.

56

Ongebreidelde informatisering en virtualisering van het handelsverkeer vergen een plan om op korte én langere termijn de hiertoe vereiste expertise, ervaring en capaciteit van de fraudebestrijders bij politie en parket op een evenwaardig peil te brengen en houden. De toenemende mogelijkheden tot massale en omvangrijke fraude in de steeds complexer en virtueler wordende samenleving, nopen tot een verhoging van de wettelijke maximale vrijheidsstraffen, analoog aan andere Westerse landen. Als de wetgever geoordeeld heeft bepaalde (frauduleuze) gedragingen strafrechtelijk beteugeld te willen zien, is het aan de schakels in de strafrechtsketen om zorgzaam te wegen welke strafrechtelijke sanctionering aangewezen is in welke omstandigheden. Een ongedifferentieerde, lineaire afhandeling van elke nieuw fraudegeval is uit den boze. Een fraude van 500 euro is immers niet hetzelfde als een fraude van 500.000 euro. Integendeel leidt een lineaire afhandeling zelfs tot klassenjustitie. Kleinere fraudegevallen leiden immers in regel tot eenvoudigere, snellere onderzoeken en dus een vlottere berechting van de daders. Onderzoeken van grote, planmatige fraudes zijn complexer, duren langer en kunnen rekenen op meer hardnekkige verdedigingsstrategieën en procedureslagen. Een lineaire afhandeling ondermijnt m.a.w. op termijn het rechtvaardigheidsgevoel van de rechtzoekende. Het is dan ook aan de rechterlijke macht om zorgvuldig en expliciet af te wegen welke fraudeurs men werkelijk voor de rechtbank c.q. in de gevangenis wil zien voor hun daden, en welke kleinere fraudezaken een alternatieve behandeling kunnen krijgen, zoals een minnelijke schikking, strafbemiddeling, werkstraf, etc. Ook de zonet vermelde onderhandelde sanctionering kan de lege ferenda bij deze weging op het palet aan sanctiemogelijkheden liggen. De hierboven ontwikkelde visie en missie worden hierna in de hoofdstukken G. (m.b.t. het onderzoek van fraude) en H. (m.b.t. de sanctionering van fraude) verder uitgediept rond een aantal thema’s.

57

1.

(verbeteren) politiële structuren en capaciteit

politiediensten bevoegd voor fraudebestrijding De opsporing van fraude is verspreid over verschillende politiediensten. Krachtens de omzendbrief 2/2002 van het college van procureurs-generaal90 worden niet-complexe onderzoeken toebedeeld aan de lokale politiezones en de complexe onderzoeken aan de federale gerechtelijke politie (meer specifiek de gedeconcentreerde directies op het niveau van elk gerechtelijk arrondissement). Het criterium van de complexiteit wordt verder beschreven in de omzendbrief en tevens worden procedures voorzien om bij onenigheid het onderzoek aan een politiedienst toe te wijzen. Bijkomend hebben nog twee federale politiediensten op nationaal niveau eigen recherchebevoegdheden voor bepaalde hoogdrempelige vormen van financieel-economische criminaliteit. Op dit punt bekleedt de financieel-economische criminaliteit een uitzonderlijke positie in vergelijking met andere criminaliteitsfenomenen die geen soortgelijke nationale dienst met eigen autonome opsporingsbevoegdheden hebben. De Centrale Dienst voor de Bestrijding van de Corruptie (C.D.B.C.) onderzoekt misdrijven ten nadele van de belangen van de staat en ernstige en complexe vormen van corruptie. De Centrale Dienst voor de Bestrijding van de Georganiseerde Economische en Financiële Delinquentie (C.D.G.E.F.I.D.) onderzoekt supralokale, complexe en georganiseerde economische en financiële delinquentie met een maatschappijontwrichtend karakter. Het betreft vooral witwassen, georganiseerde fiscale fraude, BTW-fraude, met inbegrip van beursmisdrijven en vermogensonderzoeken. Hoewel het onderzoek van hoogdrempelige horizontale fraude niet uitgesloten is, ligt ook hier het accent traditioneel sterk op de verticale fraudevormen. Deze beide centrale diensten met autonome recherchebevoegdheden maken deel uit van de (centrale) directie economische en financiële criminaliteit van de federale gerechtelijke politie91. Binnen deze directie is nog een andere centrale dienst van gestaag groeiend belang voor de strijd tegen de nieuwste fraudevormen, namelijk de Federal Computer Crime Unit (F.C.C.U.).

COL 2/2002 van 7 maart 2002 van het College van procureurs-generaal bij de hoven van beroep, met als bijlage de ministeriële richtlijn van 20 februari 2002 tot regeling van de taakverdeling, de samenwerking, de coördinatie en de integratie tussen de lokale en de federale politie inzake de opdrachten van gerechtelijke politie (B.S. 1 maart 2002). 91 Het laatste jaarverslag 2008 van de centrale directie ecofin (met een bespreking van de diensten CDBC en CDGEFID op p. 34-39) is consulteerbaar via website http://www.polfed-fedpol.be/pub/rapport_activites/pdf/2008_ecofin_nl.pdf. 90

58

Deze dienst biedt gespecialiseerde recherchecapaciteit in ICTomgevingen, ter ondersteuning van bijvoorbeeld de bestrijding van fraude waarbij ingenieus misbruik wordt gemaakt van de virtuele omgeving (internet, telecommunicatie, etc.). De centrale directie ecofin levert vandaag een belangrijke bijdrage aan het succesvol rechercheren door andere lokale en federale recherchediensten door het beheer, de analyse en terbeschikkingstelling van informatie, het geven van opleiding en algemeen advies, en het verlenen van verschillende vormen van steun in concrete onderzoeken. de lokale politie De aanmerking van fraude als prioriteit in het nieuwe NVP contrasteert sterk met vele zonale veiligheidsplannen van de lokale politiezones, waar nauwelijks concrete uitwerkingen terug te vinden zijn van deze prioriteit tot concrete actiepunten. Buiten enkele stedelijke en grotere lokale politiezones blijft de uitbouw van een recherchecapaciteit voor (niet-complexe) financieel-economische misdrijven uiterst beperkt. Deze beperkte capaciteit wordt dan nog dikwijls eerst aangewend voor andere criminaliteitsvormen die als belangrijker worden aangevoeld, en pas nadien voor de bestrijding van fraude. Dit leidt ertoe dat eenvoudige fraudevormen te lang en onvoldoende grondig en performant worden onderzocht. Deze problemen kunnen aangepakt worden door op lokaal niveau uitdrukkelijk een minimale recherchecapaciteit te voorzien voor eenvoudige fraudeonderzoeken, en door deze (beperkte) beschikbare capaciteit af te schermen. Hierdoor zijn de lokale rechercheurs die beslagen zijn in dergelijke onderzoeken, niet constant verplicht om eerst de onderzoeken op te nemen van andere zich aandienende criminaliteitsfenomenen die binnen hun domein vallen. In samenspraak met het parket worden best concrete en meetbare afspraken en doelstellingen afgesproken om deze gereserveerde capaciteit optimaal te benutten om niet-complexe fraudevormen te bestrijden. Los van de recherchecapaciteit spelen de lokale zones ook voor alle fraudevormen een cruciale rol inzake informatiegaring en beeldvorming. Wijkagenten en interventieploegen zijn de ogen en oren van het hele politieapparaat. Zij zijn de eersten die signalen van mogelijke fraude kunnen detecteren en via vatting in de ANG ter beschikking stellen van andere geïnteresseerde politiediensten. De stiefmoederlijke aandacht voor fraude in lokale korpsen straalt echter ook hier af. Velen onder hen ontgaat de relevantie van wat ze hebben gezien of gehoord en/of komen er niet toe om deze informatie correct overeenkomstig de geëigende procedures te vatten.

59

Doorgedreven en herhaalde opleidingen en sensibiliseringen van alle geledingen van de lokale korpsen (niet enkel recherche, maar ook wijkwerking, interventie, vatters van de informatie, kwaliteitscontroleurs van processen-verbaal) zullen een belangrijke meerwaarde opleveren. Zij moeten deze politiemensen leren zien welke signalen van belang kunnen zijn voor (mogelijke) fraude, hoe deze signalen door hen via verdere eenvoudige informatiegaring kunnen verrijkt worden en hoe deze informatie juist en precies te vatten en te laten doorstromen. Deze opleidingen en sensibiliseringen zijn ook van belang om een precieze en waarheidsgetrouwe registratie van aangiftes van fraude in processen-verbaal en in de ANG te verzekeren. Dit is op zijn beurt cruciaal om voldoende betrouwbaar en precies materiaal aan te reiken voor latere strategische, tactische of operationele analyses (supra hoofdstuk E. Informatie delen en opwerken tot intelligence). de F.G.P.’s Binnen de gedeconcentreerde directies van de federale gerechtelijke politie (F.G.P.’s) per arrondissement, is er steeds minstens één afzonderlijk team dat focust op complexe financieel-economische onderzoeken. Soms wordt de materie nog verder opgedeeld over verschillende teams. Hier is de kwaliteit en specialisatie van de federale speurders van groot belang om dergelijke onderzoeken tot een goed einde te brengen. Velen onder hen volgen dan ook geregeld bijkomende opleidingen, bijvoorbeeld om overweg te kunnen met onderzoeken in boekhoudkundige omgevingen. Toch zou een bijkomende ondersteuning binnen deze teams door een of meerdere personen die specifiek opgeleid zijn in boekhouding, (forensische) accountancy, informatica, fiscaliteit, vennootschapsrecht, sociaal recht, etc., een belangrijke structurele versterking van deze teams betekenen ter ondersteuning van concrete onderzoeken. De inbreng van dergelijke specialisten zal de grondigheid en kwaliteit van de analyses in de verschillende onderzoeken sterk opkrikken die binnenshuis kunnen gerealiseerd worden (zonder te moeten terugvallen op de beperkte nationale capaciteit bij de centrale directie ecofin of op dure externe experten). Deze personen hoeven niet noodzakelijk politiemensen te zijn. Zij zullen daardoor uiteraard niet kunnen ingeschakeld worden voor de taken die aan politiediensten voorbehouden zijn. De aanwerving als burgerpersoneel heeft evenwel als groot voordeel dat zij niet het opleidingstraject voor politie moeten doorlopen alvorens hun expertise verbonden aan hun hoofddiploma te kunnen aanwenden in complexe fraudeonderzoeken. Hun expertise en analyses zullen een belangrijke ondersteunende en sturende invloed hebben op het werk van de ecofin-rechercheurs. De onderzoeken zullen sneller (want gerichter) en grondiger kunnen afgeleverd worden aan het parket of de onderzoeksrechter.

60

Er is één gedeconcentreerde directie per gerechtelijk arrondissement. Voor sommige kleinere arrondissementen is het debiet aan ecofinonderzoeken mogelijks te klein om de toevoeging van dergelijke specialist(en) ter plaatse te rechtvaardigen. Op dit ogenblik zijn evenwel intense besprekingen aan de gang over de hertekening van het gerechtelijk landschap (de reorganisatie van gerechtelijke arrondissementen tot grotere gehelen). Zodra dit doorgevoerd wordt, zullen de gedeconcentreerde directies vermoedelijk eenzelfde opschaling tot grotere eenheden moeten ondergaan. Men kan er voor opteren om bepaalde kleinere arrondissementen tot dan louter beroep te laten blijven doen op de nationale bijstandscapaciteit van de centrale directie ecofin (vnl. CDGEFID). Los van de voorgestelde bijkomende ondersteuning door politie- of burgerpersoneel met een specifiek diploma, is er bij de F.G.P.’s tevens een duurzaam en structureel tekort aan gespecialiseerde (politie)mensen voor werk in een I.C.T.-omgeving (de zgn. Regionale Computer Crime Units of R.C.C.U.’s). Dit tekort overstijgt de bestrijding van het fraudefenomeen en heeft ook een nefaste werking op de bestrijding van andere criminaliteitsvormen. Door de immer oprukkende virtualisering van de maatschappelijke (en dus ook criminele) netwerken, kan gerust aangenomen worden dat deze tekorten mettertijd alleen maar nijpender zullen worden. Er is dan ook een grote nood aan uitbreiding van deze gespecialiseerde steundiensten bij de F.G.P.’s om een effectieve bestrijding van criminaliteit, waaronder fraude, mogelijk te maken, ook als die (deels) wordt gepleegd in een ICT-omgeving. Zonder inhaalbeweging op dit punt, zal de bestrijding van de steeds toenemende fraude (en andere criminaliteit) via internet en de meest moderne communicatietechnieken (3G-netwerken, internettelefonie, geëncrypteerde communicaties, …) op korte termijn sterk in het gedrang komen. C.D.G.E.F.I.D. De grootste maatschappelijke bedreiging en ontwrichting gaat uit van de ingenieuze en complexe fraudeschema’s opgezet door criminele organisaties, die gebruikelijk actief zijn op Europees en internationaal niveau. Zij buiten handig de complicaties en moeilijkheden uit die verbonden zijn aan internationale samenwerking voor de opsporende en vervolgende instanties. Zij gaan zoveel mogelijk onopgemerkt en sluipend te werk, verborgen achter financiële en vennootschapsstructuren. De schade voor de samenleving onder de vorm van enorme vermogensverliezen, ontwrichting van maatschappelijke structuren als sociale zekerheid en fiscaliteit en van de economische orde, is des te groter. Een afdoende strafrechtelijke reactie op dit domein is essentieel.

61

Deze ‘high level’ fraudeschema’s kunnen enkel voldoende performant en diepgaand bestreden worden door een gespecialiseerde, performante recherchedienst georganiseerd op federaal niveau. Deze dienst moet multidisciplinair te werk kunnen gaan en doorgedreven, bevoorrechte internationale contacten met haar evenknieën in het buitenland hebben. De onderzoekscapaciteit zou moeten gericht zijn op diepgravende onderzoeken die de volledige ontmanteling van de criminele organisatie achter de fraudes beogen. Deze recherchedienst bestaat al in België. De C.D.G.E.F.I.D. binnen de centrale directie ecofin van de federale gerechtelijke politie is multidisciplinair samengesteld en omvat naast gespecialiseerde speurders ook gedetacheerde fiscale ambtenaren met het statuut van officier van gerechtelijke politie. Er werden bevoorrechte internationale verbindingen uitgebouwd, zoals met Nederland, met het Office central de répression de la grande délinquance financière (O.C.R.G.D.F.) in Frankrijk, of in internationale netwerken zoals CARIN (Camden Asset Recovery Interagency Network). Er wordt federaal nauw samengewerkt met het C.O.I.V. en de C.F.I. middels verbindingsofficieren. Bepaalde fenomenen worden multidisciplinair bestreden via gemengde ondersteuningscellen, bemand door fiscale ambtenaren en federale politie (zoals de ondersteuningscel BTW). De hieruit resulterende winsten zijn enorm. Onderzoeken die gevoerd (of minstens ondersteund) worden door C.D.G.E.F.I.D., zijn gerichter, gaan dieper en benutten maximaal de multidisciplinaire en internationale contacten. De C.D.G.E.F.I.D. fungeert tevens als een kennis- en adviescentrum voor andere ecofin-speurders, van waaruit best practices gepromoot worden. Een verdere versterking van de recherchecapaciteit van deze centrale dienst zal ontegensprekelijk verdere successen opleveren tegen deze high-level fraudeschema’s, enerzijds doordat zij nog beter en meer ondersteuning kunnen geven aan ecofinrechercheurs van de gedeconcentreerde directies, maar vooral ook doordat zij voldoende autonome onderzoeken kunnen voeren. Naarmate de meting van fraude en de opwerking tot intelligence zullen verbeteren (waarvan ook voorgesteld wordt dat deze gebeuren binnen een multidisciplinair samengestelde dienst van de centrale directie ecofin, zie hoofdstukken C. en E.), mag bovendien verwacht worden dat meer hoogdrempelige onderzoeken informatiegestuurd zullen geïnitieerd worden. Ook horizontale georganiseerde fraude zal van dit pakket deel uitmaken92.

Te denken valt aan beleggingsfraude in financiële producten, wijn, onroerend goed, georganiseerde oplichtingen van ondernemingen, hacking van bancaire ICTsystemen ten nadele van depositohouders, etc.

92

62

Voor optimale resultaten verdient het aanbeveling dat de aldus opgevoerde capaciteit van autonome onderzoeken door C.D.G.E.F.I.D. op het niveau van het openbaar ministerie aangestuurd wordt door magistraten met een vergelijkbare specialisatie en expertise, en met een vergelijkbaar multidisciplinair en internationaal blikveld en netwerk (zie hierover verder). 2.

(verbeteren) justitiële structuren en capaciteit

de arrondissementsparketten De gerechtelijke structuur met 27 arrondissementen die nog dateert van de negentiende eeuw, is niet langer aangepast om op een professionele manier het hoofd te kunnen bieden aan de problemen van de hedendaagse, open samenleving. Dit is niet anders voor de bestrijding van de toenemende fraudevormen met een zekere graad van organisatie en complexiteit en met internationale vertakkingen. Vele lokale parketten zijn te klein om dergelijke criminaliteitsvormen voldoende professioneel en grondig aan te pakken. De kennis en/of mentaliteit ontbreekt soms om verder dan voor de spreekwoordelijke eigen deur te vegen en het ruimere fraudeschema te zien en aan te pakken. Op dit ogenblik werkt de minister van justitie concrete plannen uit voor een hertekening van het gerechtelijk landschap, waaronder de gerechtelijke arrondissementen, tot grotere gehelen. Er zullen dan minder lokale parketten zijn met een grotere gebiedsomschrijving en een groter aantal magistraten en medewerkers per parket. Op dat ogenblik krijgt elk parket voldoende kritische massa om een team in te richten van magistraten en medewerkers die zich kunnen toespitsen op ernstige fraudevormen, al dan niet samen met andere vormen van georganiseerde criminaliteit, en de noodzakelijke tijd kunnen investeren in het vergaren van expertise en het opbouwen van nuttige contacten met het oog op een gecoördineerde aanpak. De opschaling moet voldoende ambitieus zijn om deze doelstelling te bereiken. Een drastische herleiding van het aantal parketten tot minstens de helft van het huidige aantal, moet leiden tot nieuwe polyvalente eenheden die groot en krachtig genoeg zijn om autonoom en doortastend élke zich aandienende criminaliteitsvorm (waaronder dus ook financieel-economische criminaliteit) aan te pakken.

63

Op die manier wordt ook de broodnodige eenvoud en helderheid in de nieuwe structuren gevrijwaard. Op dit ogenblik weerklinkt geregeld de roep om specifiek voor de bestrijding van de financieel-economische criminaliteit en fraude op zoek te gaan naar een ander parketniveau dan het arrondissementele, en de sturing van het onderzoek en de vervolging van deze fenomenen bijvoorbeeld op te tillen tot het niveau van een rechtsgebied of toe te wijzen aan een selecte groep van arrondissementsparketten. Een behoud van de huidige arrondissementen of een te beperkte opschaling tot grotere eenheden, zal deze roep tot de creatie van bijkomende niveaus tussen de parketten en het federaal parket, voor specifieke, gespecialiseerde fenomenen als fraude, niet doen verstommen. De creatie van nieuwe tussenniveaus is echter nefast. Dergelijke verrommeling van de gerechtelijke structuren leidt enkel tot onnodige verstoringen en compliceringen in de bestaande structuren. Het zal leiden tot een inflatie aan nieuwe, specifieke overlegmomenten en – structuren, en zal de kiem bevatten van verlammende grensincidenten over wie nu eigenlijke bevoegd en/of verantwoordelijk is voor de aanpak van concrete dossiers. Enkel als de geplande algemene schaalvergroting van de gerechtelijke structuren voldoende ambitieus is, komen polyvalente en performante arrondissementsparketten tot stand die, onder de leiding en verantwoordelijkheid van één korpschef met een eenheid van beleid, ook alle zich aandienende fraudedossiers93 autonoom aankunnen. Een herleiding van het aantal parketten tot de provinicieniveaus bijvoorbeeld, bereikt deze doelstelling. De eenvoud en helderheid die resulteert uit het vermijden van nieuwe tussenniveaus, wordt nog versterkt omdat mooi aangesloten wordt op de bestaande provinciestructuren waarmee de parketten sowieso al een traditie van geregeld overleg hebben (vb. rampenplannen, geïntegreerde aanpak van misdrijffenomenen etc.). Het is van belang om de evolutie in de lopende gesprekken over de hertekening van het gerechtelijk landschap mee op te volgen om te verzekeren dat zij tot een gewenst resultaat leiden voor de strijd tegen de fraude. het federaal parket Hoger werd reeds vermeld dat, uniek voor het fenomeen van financieel-economische criminaliteit en fraude, een centrale autonome recherchedienst bestaat voor het hele land, met name C.D.G.E.F.I.D.

Behoudens voor wat hierna vermeld wordt over de bevoegdheid van het federaal parket.

93

64

In die zin is het verwonderlijk dat de aansturing van deze dienst in concrete autonome onderzoeken op dit ogenblik quasi uitsluitend gebeurt door de lokale parketmagistraat (of door de onderzoeksrechter als een gerechtelijk onderzoek gevorderd werd). Nochtans is er onmiddellijk een natuurlijke, justitiële pendant voor een nationale recherchedienst aan te wijzen in het gerechtelijk landschap, met name het federaal parket. Een nationaal opererende recherchedienst die autonoom enkel de meest hoogdrempelige, complexe, georganiseerde en internationale financiële en economische criminaliteitsvormen onderzoekt, verdient te worden aangestuurd door een nationaal opererend parket dat evenzo investeert in de uitbouw van Europese en internationale justitiële contacten, in de bestrijding van deze fraudevormen over de landsgrenzen heen, continu gericht op de ontmanteling van de hele criminele organisatie. De combinatie van C.D.G.E.F.I.D. en federaal parket zou een krachtig wapen vormen voor het succesvol opsporen en vervolgen van de meest zware horizontale en verticale fraudevormen. Alle middelen van het federaal parket worden al enige tijd, in functie van de nationale beleidsprioriteiten, ingezet op andere prioritaire misdaadfenomenen van georganiseerde criminaliteit dan fraude, waaronder terrorisme (inclusief de financiering ervan), rondtrekkende dadergroepen, internationale drugstrafieken en productie van synthetische drugs94. In de huidige omstandigheden wordt slechts zeer occasioneel capaciteit ingezet op hoogdrempelige fraudedossiers. Nochtans is er geen enkel wettelijk beletsel dat het federaal parket deze fenomenen opneemt. Krachtens artikel 144 ter, § 1, 3° Ger.W. oefent de federale procureur de strafvordering uit voor de misdrijven die in belangrijke mate verschillende rechtsgebieden betreffen of een internationale dimensie hebben, in het bijzonder die van de georganiseerde criminaliteit. Deze formulering is omvattend genoeg om de meest ernstige vormen van georganiseerde fraude autonoom te kunnen opsporen en vervolgen95. Doordat de artikelen in het gerechtelijk wetboek m.b.t. het federaal parket niet enkel verwijzen naar de procureur des Konings maar ook naar de arbeidsauditeur, is er geen enkel wettelijk bezwaar dat ook hoogdrempelige sociale fraude door het federaal parket wordt opgenomen. Het federaal parket kan dus op vrij eenvoudige wijze ingeschakeld worden in de strijd tegen zware fraude, zonder dat tijdrovende procedures tot wetswijzigingen vereist zijn. Voor meer informatie, zie de jaarverslagen en actieplannen van het federaal parket. 95 Uiteraard kan de federale procureur ook in fraudedossiers steeds terugvallen op zijn algemene bevoegdheid en, in plaats van de strafvordering zelf uit te oefenen, overgaan tot de coördinatie van de uitoefening van de strafvordering en/of het vergemakkelijken van de internationale samenwerking (art. 144bis, § 2, 2° en 144sexies Ger.W.). Dit is op dit ogenblik voor fraudedossiers de regel. 94

65

In functie daarvan werden in het verleden trouwens al enkele federale magistraten aangetrokken met een specifiek profiel voor de bestrijding van financieel-economische criminaliteit. Het federaal parket heeft m.a.w reeds de bevoegdheid en expertise om deze enorme uitdaging op te nemen. Mocht evenwel blijken dat het niet mogelijk is deze opdracht met de eigen mogelijkheden aan te boren (via een reorganisatie en efficiëntieverhoging van de eigen werking), zullen de nodige extra middelen moeten toegekend worden onder de vorm van personeel (magistraten en ondersteunend personeel), ruimte en werkingsmiddelen. Er zijn voldoende aanwijzingen terug te vinden dat de zwaarste fraudes voldoende hoogdrempelig zijn om een nationale justitiële aansturing door het federaal parket te rechtvaardigen. Dit blijkt onder meer uit de werking van Eurojust, een orgaan van de Europese Unie dat de coördinatie van opsporingen en vervolgingen stimuleert en verbetert tussen de bevoegde strafrechtelijke instanties van de verschillende lidstaten. Eurojust verhoogt de efficiëntie van de strijd tegen grensoverschrijdende criminaliteit, door overleg en vergaderingen, vooral gericht op de facilitering van internationale samenwerking en uitleveringen. Sinds de opstart in 2002 is gebleken dat Eurojust altijd al relatief veel en gevarieerde zwendel- en fraudezaken behandeld heeft. Zo registreerde Eurojust in 2007 in totaal 178 nieuwe zaken in deze voor hen belangrijke categorie, wat een toename betekent van 44 % ten opzichte van 200696. In Frankrijk werd al in 1975 op het niveau van de 35 hoven van beroep een ‘juridiction spécialisée en matière économique et financière’ opgericht. Om de evolutie in de georganiseerde criminaliteit te kunnen volgen werd in 2004 de opschaling verder gezet door de creatie van acht juridictions interrégionales spécialisées’, de zgn. JIRS (inclusief bijhorende gespecialiseerde onderzoeksrechters), met bevoegdheid voor de georganiseerde criminaliteit, waaronder de zeer complexe financiële en economische criminaliteit97. 96

Eurojust Jaarverslag 2007, p 32 (te raadplegen via website http://www.eurojust.europa.eu/press_releases/annual_reports/2007/Annual_Repo rt_2007_NL.pdf): van deze 178 zaken hadden 78 betrekking op belastingfraude, 33 op BTW-fraude, 26 op verduistering van bedrijfsmiddelen, 18 op vooruitbetalingsfraude, en 19 op computerfraude. Er werden in 2007 14 coördinatievergaderingen georganiseerd ter ondersteuning van de samenwerking en coördinatie in strafzaken die verband hielden met zwendel en fraude. Uit het jaarverslag 2008 van Eurojust blijkt dat deze trend wordt bevestigd: het aantal zaken is gestegen tot 192 en maakt daarmee 16% uit van alle zaken die Eurojust in 2008 behandelde; sedert 2002 neemt dit soort zaken toe met gemiddeld 40 zaken per jaar: zie Eurojust Jaarverslag 2008, p. 27 (te raadplegen via website http://www.eurojust.europa.eu/press_releases/annual_reports/2008/Annual_Repo rt_2008_NL.pdf. 97 Voor een inleidende commentaar, zie o.a. J. DALLEST, “La JIRS, une machine de guerre contre le crime organisé: l’exemple marseillais”, Cahiers de la Sécurité (Fr.), n° 7, 2009, 167-175.

66

In Nederland wordt de Nationale Recherche, als onderdeel van het Korps Landelijke Politiediensten, aangestuurd door het Landelijk Parket. Beiden kunnen beschouwd worden als partners in de strijd tegen de (trans)nationale georganiseerde criminaliteit. Het Team Nationale Recherche van het Landelijk Parket geeft permanent leiding aan strafrechtelijke onderzoeken van de Nationale Recherche, op prioritaire domeinen die vrij gelijklopend zijn met deze van het Federaal Parket in België, maar ook op het domein van witwassen. Nederland kent een enigszins specifieke situatie door de recente oprichting in 2003 van een bijkomend afzonderlijk parket, het Functioneel Parket, met specifieke, landelijke bevoegdheden op het gebied van milieu, economie en fraude. Het Functioneel Parket stuurt in hoofdzaak strafonderzoeken aan van Bijzondere Opsporingsdiensten zoals de S.I.O.D. ((Sociale Inlichtingen en Opsporingsdienst van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) en de F.I.O.D.-E.C.D. (Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst en Economische Controle Dienst van het Ministerie van Financiën). Nederland koos m.a.w. voor een specifiek parket voor het gezag over de opsporing en de vervolging van misdrijven met een belangrijk bestuurlijk aspect die door deze bijzondere opsporingsdiensten worden aangedragen. De inrichting van een afzonderlijk, gespecialiseerd nationaal parket voor complexe en eerder technische misdrijven als milieu, economie en fraude is vermoedelijk een effectieve maar ook een zeer dure en ingrijpende aanpassing van de gerechtelijke organisatie. Een vergelijkbare ingreep in België zou verstrekkende verschuivingen in het gerechtelijk landschap veroorzaken. Het zou ettelijke jaren vergen om de bijhorende opstartproblemen en de verstorende effecten in de werking van andere parketten te verwerken. Bovendien dient men zich af te vragen of dit nodig is. Sociale fraude wordt in België op dit ogenblik al aangestuurd door een specifiek ‘Functioneel Parket’, m.n. de arbeidsauditoraten. Milieu en fiscale fraude worden opgevolgd door de arrondissementsparketten. Er wordt in het kader van de gesprekken rond de hervorming van het gerechtelijk landschap trouwens nagedacht over de samensmelting op het niveau van eerste aanleg van de parketten en arbeidsauditoraten, met de instelling van een gespecialiseerde afdeling die de economische en sociale fraude voor zijn rekening neemt. Doordat in Nederland twee parketinstanties nationale bevoegdheid hebben voor complexe, georganiseerde, internationale criminaliteit, op onderscheiden domeinen, ontstaan ook onvermijdelijk overlappingen. Criminele organisaties laten zich niet vatten in strikt opgedeelde vakjes en zijn actief op verschillende gebieden tegelijk. Hierdoor ontstaan geregeld afbakeningsproblemen tussen het Landelijk en Functioneel Parket die bijkomend overleg vereisen.

67

Hoe meer instanties, hoe complexer de globale structuren en hoe noodzakelijker bijkomende overleggen nodig zijn98. Er zijn dan ook geen dwingende redenen om in België de oprichting van een afzonderlijk nationaal parket te overwegen om fraudeonderzoeken aan te sturen. Een uitbreiding van de prioriteiten van het federaal parket tot de zeer hoogdrempelige verticale en horizontale fraudeonderzoeken, met internationale vertakkingen, kan volstaan. Mocht dit niet haalbaar blijken via een efficiëntere interne organisatie, zullen de middelen moeten uitgebreid worden om de daadwerkelijke federale aansturing van dergelijke onderzoeken te verzekeren. Het verruimde nationale rechercheteam van de C.D.G.E.F.I.D. lijkt daarbij de natuurlijke politiële partner te kunnen worden van het federaal parket. de onderzoeksrechter Hoogdrempelige fraudeonderzoeken houden quasi-steeds de aanwending in van opsporingshandelingen die krachtens artikel 28septies Sv. voorbehouden zijn voor de onderzoeksrechter die van dan af het onderzoek zelf in zijn geheel verder zet. De onderzoeksrechter staat als onafhankelijk rechter van de zetel garant voor het respect voor de fundamentele rechten en vrijheden van alle betrokkenen in de loop van het onderzoek. Tegelijk echter gaat er heel wat verloren. De door het openbaar ministerie geïnitieerde onderzoeken vloeien voort uit een zorgvuldig recherchemanagement en casemanagement dat op zijn beurt gebaseerd is op in overleg vastgelegde beleidsprioriteiten. De parketmagistraten zijn gespecialiseerd in de materie en hebben nationaal en internationaal uitgebouwde contacten die toelaten om de onderzoeken snel en tot op het bot te laten verlopen, overeenkomstig een vooraf uitgewerkt onderzoeksplan met onderling afgestemde deeltaken. De regie over de onderzoeken wordt uit handen gegeven aan een onderzoeksrechter die niet betrokken is bij deze beleidsmatige aspecten en er dus minder gevoelig voor is. Door zijn onafhankelijkheid en het feit dat hij tegen niemand verantwoording hoeft af te leggen over de realisatie van de beleidsdoelstellingen, wordt het onderzoek ook sterk afhankelijk van de persoonlijkheid van de gevorderde onderzoeksrechter.

De herhaalde herstructureringen van het politieel en justitieel landschap inzake fraudebestrijding in Nederland de laatste decennia zijn trouwens alle ingegeven vanuit een worsteling met de (onnodige) complexiteit van de bestaande structuren (zie C. FIJNAUT, “De organisatie van de strijd tegen economische en financiële criminaliteit in Nederland in het licht van de strijd tegen fraude”, in Herstelrecht tussen toekomst en verleden – Liber Amicorum Tony Peters, 2002, 247-290). De huidige structuur met een functioneel parket dat de bijzondere opsporingsdiensten aanstuurt, en een landelijk parket dat de Nationale Recherche aanstuurt, is het huidige (voorlopige?) resultaat van dit streven naar meer organisatorische eenvoud en transparantie.

98

68

Afhankelijk van zijn expertise, ervaring en sensitiviteit voor een doorgedreven en multidisciplinaire aanpak van de georganiseerde fraude, zal het onderzoek meer of minder grondig, kwaliteitsvol en in teamverband gevoerd worden. Hier kan op twee manieren gereageerd worden. Enerzijds kan er voor geopteerd worden om gespecialiseerde onderzoeksrechters aan te wijzen die alle hoogdrempelige financieel-economische strafonderzoeken op zich nemen. Specialisatie zorgt er alvast voor dat deze rechters de broodnodige expertise en ervaring kunnen ontwikkelen in deze complexe materie99. Tevens kunnen zij de evoluties binnen het openbaar ministerie op het vlak van het strafrechtelijk beleid en de internationale contacten nauwer mee opvolgen. Als deze onderzoeksrechters bereid zijn om deze criminaliteitsvorm voldoende grondig en in een multidisciplinair teamverband aan te pakken, kunnen zij hier mee rekening houden. Bij de aanwijzing van gespecialiseerde onderzoeksrechters, wordt hier dan ook best naar gepeild. Anderzijds kan beslist worden om het onderzoek zelf steeds in handen te laten van het openbaar ministerie en de onderzoeksrechter enkel een punctuele wettigheidscontrole te laten doen telkens het openbaar ministerie in het kader van zijn onderzoek beroep wil doen op onderzoekshandelingen opgesomd in artikel 28septies Sv. Aldus blijft de regie over het onderzoek bij het openbaar ministerie, zijnde de instantie die verantwoordelijk is voor het strafrechtelijk beleid en de realisatie ervan. De onderzoeksrechter heeft niet meer zelf de verantwoordelijkheid voor het uitstippelen van het volledige verdere onderzoek en wordt dus niet meer ‘mee in het (onderzoeks)bad getrokken’. Hierdoor kan hij in meer onafhankelijkheid zijn controlefunctie in het licht van de rechten en vrijheden van de verschillende betrokkenen in het onderzoek waarmaken. In deze benadering evolueert de onderzoeksrechter (‘juge d’instruction’) naar een rechter van het onderzoek (‘juge de l’enquête’), analoog aan de figuur van de rechter-commissaris in Nederland. Deze keuze is evenwel ingrijpender voor het bestaand systeem van strafrechtspleging en vereist omvattende wijzigingen in het wetboek van strafvordering.

Dit is alvast de keuze van onderzoeksrechter Karl VAN CAUWENBERGHE, “Noodzaak of grootspraak ? Samenwerking tussen publieke en private fraudebestrijders”, in Publiek-private fraudebestrijding. Over de mogelijkheden van samenwerking tussen publieke en private actoren in de strijd tegen fraude, Politeia, 2001, (27), 31.

99

69

Bovendien is het een geladen discussie die onmiddellijk de gemoederen beroert van de gerechtelijke100 en politieke wereld. Niettemin is het de moeite waard dat ze gevoerd wordt101.

100 Zie bijvoorbeeld zeer recent nog de discussie in de Juristenkrant: Frank SCHUERMANS, ‘BOM-commotie had vermeden kunnen worden’, Juristenkrant 28 januari 2009, 2, versus Karel VAN CAUWENBERGHE, ‘De onderzoeksrechter blijft nuttige en noodzakelijke dwarsligger’, Juristenkrant 11 februari 2009, 12; zie eerder ook: Frank HUTSEBAUT, ‘De onderzoeksrechter als nuttige en noodzakelijke dwarsligger’, Orde van de dag, 2004, afl. 28, 19-27, versus R. VAN DE SOMPEL, ‘Woord en wederwoord: de onderzoeksrechter balancerend tussen argumenten en tegenargumenten’, Orde van de dag 2004, afl. 28, 47-52. 101 In Frankrijk wordt, met de steun van president Sarkozy, de volledige afschaffing van de instelling van onderzoeksrechter in het vooruitzicht gesteld: zie o.a. Proposition de loi n° 2659 du 9/11/05 portant suppression de juge d’instruction et instituant le juge de l’enquête, te raadplegen op http://www.palaisbourbon.fr/12/pdf/propositions/pion2659.pdf?bcsi_scan_6FF36EBDD2861412=0& bcsi_scan_filename=pion2659.pdf; Comité de réflexion sur la justice pénale: Rapport d’étape sur la phase préparatoire au procès penal du 6 mars 2009, 30p. Naar aanleiding hiervan werd aan de Stanford Universiteit een lezenswaardig rechtsvergelijkend onderzoek uitgevoerd, mede op basis van interviews van Franse en Amerikaanse openbare aanklagers en Franse onderzoeksrechters: Virginie SCHWARTZ, “Comparing U.S. and French models of criminal pre-trial investigation: Party Prosecutor v. Neutral Juge d’Instruction”, te downloaden via website http://www.law.stanford.edu/publications/dissertations_theses/diss/SchwartzVirgi nieL-tft07.pdf. Dit onderzoek concludeert als volgt: “France is right to look for inspiration abroad for its criminal procedure reform. This thesis indicates that the investigating magistrate is an obsolete institution at least to the extent that his neutrality is supposed to be its added value in comparison to the prosecutor. The alleged propensity of prosecutors towards seeking only evidence of guilt has not been demonstrated by the empirical research conducted; on the contrary, they have proven to be fair to the defendant”.

70

3. (verbeteren) private structuren en capaciteit, aansluiting/samenwerking met politiële/parketstructuren

en

Het onderzoek van fraude wordt niet alleen verbeterd door de optimalisering van de politiële en justitiële capaciteit. Ook vele privépersonen die geen deel uitmaken van een politiedienst, doen onderzoek naar fraude, hetzij als werknemer binnen een onderneming, hetzij als deel van een onderneming die zijn diensten ter beschikking stelt van derden. De resultaten van deze private onderzoeken zouden optimaal moeten kunnen afgestemd worden op het politieel en justitieel onderzoek. De synergie tussen beide kan dan leiden tot betere en snellere fraudebestrijding. De geaccrediteerde forensische auditor Hoger werd reeds voorgesteld om specialisten op het gebied van boekhouding, (forensische) accountancy, ICT, e.d., aan te trekken binnen de ecofinteams van de gedeconcentreerde directies van de federale gerechtelijke politie. Zij staan dan op de loonlijst van de F.O.D. Binnenlandse Zaken, zonder dat zij hiertoe noodzakelijk zelf het statuut van politieman hoeven te hebben. Ze zullen sneller kunnen ingeschakeld worden doordat zij de gehele politieopleiding niet hoeven te volgen102. Aangezien ze geen politieopleiding genoten hebben, bestaat er evenmin gevaar dat zij zullen afgewend worden voor andere algemene politietaken in andere, als meer prioritair aangevoelde domeinen dan de fraudebestrijding. De fraudeonderzoeken binnen ondernemingen gebeuren steeds meer door gespecialiseerd en specifiek opgeleid personeel (interne (forensische) auditing) of in zakelijke dienstverlening door gespecialiseerde firma’s (externe (forensische) auditing). Waar een klassieke auditor tot taak heeft na te gaan of systemen goed functioneren of te attesteren dat een getrouw beeld van de werkelijkheid wordt weergegeven in financiële verslagen (controlefunctie), is de forensische auditor gefocust op fraude. Hij treedt op in situaties waar vermeende onregelmatigheden verder dienen uitgeklaard te worden (onderzoeksfunctie). Deze bijzondere finaliteit vereist niet alleen dat de klassieke audittechnieken intensiever en gerichter op fraude worden gehanteerd, maar ook dat bijkomende bijzondere kennis van onderdelen van recht, criminologie, verhoortechnieken, analyse- en onderzoekstechnieken etc. wordt verworven103. 102 Uiteraard zullen zij wel een (intensieve) opleiding moeten volgen in onderzoekstechnieken die binnen een ecofin-onderzoeksteam kunnen gehanteerd worden. 103 Voor een beschrijving hoe een dergelijk fraudeonderzoek er idealiter zou uitzien, zie P. VAN CALSTER, “Het onderzoek naar interne fraude door private onderzoeksbureaus”, in De criminologische kant van ondernemen, G. VANDE WALLE en P. VAN CALSTER (ed.), Boom Juridische Uitgevers, Den Haag, 2009, 213-225; voor een

71

Indien de benadeelde in een latere fase strafklacht doet, kunnen politie en parket dikwijls gewoon verder bouwen op dergelijke kwaliteitsvolle forensische auditverslagen. Dit levert belangrijke synergieën op die op meer systematische manier zouden moeten kunnen aangeboord worden. Er bestaat evenwel terughoudendheid en scepsis bij o.a. magistraten en advocaten, die er dikwijls toe leidt dat het private onderzoek volledig wordt overgedaan. Men vreest dat er een zweem zal blijven hangen over het forensisch auditverslag van amateurisme, subjectiviteit, gebrek aan respect voor de rechten van de verdachte van fraude en dergelijke meer. Om dergelijke zweem en kritiek achteraf zo veel mogelijk te beperken en dus een optimale synergie tussen het private auditonderzoek en het politiële onderzoek te kunnen realiseren, moeten minimale kwaliteitsgaranties ingebouwd worden voor dergelijke private auditonderzoeken104. Om deze waarborgen van kwaliteit en betrouwbaarheid te kunnen leveren, heeft de sector in België zelf initiatieven ontwikkeld tot zelfregulering binnen een beroepsorganisatie, de VZW Instituut van Forensische Auditoren. Zo werd een register aangelegd van erkende forensische auditoren en werd een interne deontologische code ontwikkeld105. Desalniettemin zal men onvermijdelijk een wettelijk kader met bepaalde minimale standaarden moeten ontwikkelen waaraan de (bestaande) opleidingen tot forensische auditor moeten voldoen, en moeten komen tot een wettelijk statuut, erkenning en accreditering van de specialisatie van forensische auditor106. Hierbij kan eventueel onderscheid gemaakt worden tussen verschillende niveaus van forensische auditors. rapportering over een enquêteonderzoek naar de ervaringen van ondernemingen met private onderzoeksbureaus, zie P. VAN CALSTER, “Interne fraude: onregelmatigheden in een cultuur van onzorgvuldigheid? Over processen van sense-making en decisionmaking in organisaties naar aanleiding van interne fraude en het daaropvolgend onderzoek door een privaat onderzoeksbureau”, in De criminologische kant van ondernemen, G. VANDE WALLE en P. VAN CALSTER (ed.), Boom Juridische Uitgevers, Den Haag, 2009, 227-244. 104 Prof. DE SAMBLANX formuleert het scherp en ongezouten: “Elke nieuwe markt trekt paljassen aan. Met de forensische audit is het niet anders. Daarom moeten de specialisten op dit domein zich verenigen: zowel vooraanstaande deskundigen als academici”: zie M. DE SAMBLANX, “Audit, een discipline in beweging? De verantwoordelijkheid van interne en externe auditoren inzake fraude”, in Publiekprivate fraudebestrijding. Over de mogelijkheden van samenwerking tussen publieke en private actoren in de strijd tegen fraude, Politeia, 2001, (73), 90. 105 Voor meer informatie over dit instituut, zie hun website www.ifa-iaf.be. 106 Zie M. DE SAMBLANX, “Audit, een discipline in beweging? De verantwoordelijkheid van interne en externe auditoren inzake fraude”, in Publiek-private fraudebestrijding. Over de mogelijkheden van samenwerking tussen publieke en private actoren in de strijd tegen fraude, Politeia, 2001, (73), 90-91

72

Men kan hierin nog verder gaan en overwegen een hechtere samenwerking te organiseren tussen het strafonderzoek en forensische auditors met een specifieke opleiding die werken in opdracht van de benadeelde. Bepaalde taken zouden, lopende het strafonderzoek, in overleg kunnen gedelegeerd worden aan deze auditors en vervolgens kunnen ingebracht worden in het strafdossier. Een typevoorbeeld van dergelijke samenwerking zou de verzameling door de geaccrediteerde auditor van een multinational kunnen zijn van verklaringen, informatie en bewijsmateriaal die ter beschikking zijn of kunnen vergaard worden in vestigingen van deze multinational in verschillende andere landen107. de creatie van projectmatige, gemeenschappelijke onderzoekscellen In een beperkt aantal gevallen kan een nog verdergaande en stoutmoedigere samenwerking met de private sector gestimuleerd worden die het concrete dossier overstijgt. Via protocollen kan een gemeenschappelijk team samengesteld worden, multidisciplinair samengesteld met politiemensen en vertegenwoordigers uit de deelnemende privésector. Gezamenlijk gaan zij de strijd aan tegen specifieke fraudefenomenen die deze sector in het bijzonder treffen. Een (groot) deel van het multidisciplinair onderzoeksteam zou daarbij kunnen gefinancierd worden met middelen ingebracht door de privésector. Dergelijke samenwerking lijkt vooral nut en kans van slagen te hebben met private sectoren die diensten ontwikkelen en commercialiseren die – ondanks belangrijke eigen investeringen inzake fraudepreventie – nog steeds een resterend risico van fraude inhouden door vooral georganiseerde criminelen. De resterende fraudegevallen verdienen in deze gevallen een strafrechtelijke respons en dus een investering van overheidsmiddelen. Doordat echter het frauderisico gegenereerd is als een bijproduct van een gecommercialiseerde (en dus winstgevende) dienstverlening, lijkt het logisch dat de dienstverlener mee bijdraagt in de kosten van de strafrechtelijke bestrijding van de hieruit resulterende fraude. Bovendien gaat het dikwijls om complexe en geïnformatiseerde dienstverleningen die een bijzondere technische kennis vereisen.

Marc HOLSTEYN stipt, aan de hand van een aantal andere voorbeelden van bestaande en mogelijke samenwerkingsvormen, de nood aan om de operationele samenwerking tussen private en publieke opsporingsdiensten werkbaar te reglementeren: Marc HOLSTEYN, “Over het doorbreken van taboes. Operationele samenwerking tussen publieke en private rechercheurs”, in Publiek-private fraudebestrijding. Over de mogelijkheden van samenwerking tussen publieke en private actoren in de strijd tegen fraude, Politeia, 2001, 43-49.

107

73

Deze technische kennis, samen met veel specifieke en verrijkte informatie die soms zelfs geschikt is voor onmiddellijk operationeel gebruik, is aanwezig bij precies deze dienstverleners, zodat een gecoördineerde aanpak zich opdringt. Dergelijke meer doorgedreven samenwerking zou bijvoorbeeld overwogen kunnen worden voor een opvoering van de beschikbare capaciteit voor de strafrechtelijke bestrijding van piraterij en namaak, fraude bij internetbankieren of met kredietkaarten. Grote voordelen aan dergelijke gemeenschappelijke projectmatige onderzoeksteams zijn dat de politie zo vlot toegang krijgt tot specifieke expertise en informatie, en dat de verhoogde en voor dit fenomeen gereserveerde onderzoekscapaciteit tot meer onderzoeken leidt. Ook zal voldoende aandacht besteed worden aan recuperatie en ontneming van vermogensvoordelen en zal als neveneffect ook veel verrijkte know-how over trends en patronen ontstaan die kan aangewend worden voor (gecoördineerde) preventieve maatregelen. Bij de opmaak van dergelijke protocollen zullen goede afspraken gemaakt moeten worden, o.a. op welke wijze een selectie zal doorgevoerd worden tussen de zich aandienende onderzoeksdossiers, hoe het beroepsgeheim zal afgedwongen worden t.a.v. alle leden van het gemeenschappelijk team, wie de finaliteit en reikwijdte van de onderzoeken zal bepalen, wat het vervolgingsbeleid zal zijn, e.d.m. de gerechtsdeskundige in financieel-economische onderzoeken Indien er onvoldoende expertise in huis te vinden is voor een analyse van bepaalde aspecten van een financieel-economisch strafdossier, kan de magistraat een deskundige aanstellen die de eed aflegt. De wettelijk vastgelegde tarieven die voor dergelijke onderzoeken in strafzaken kunnen worden aangerekend, vertegenwoordigen echter slechts een fractie van de geldende commerciële tarieven voor deze deskundigen. Hoewel verschillende deskundigen het als een morele plicht voelen om een deel van hun tijd terug ten dienste te stellen van de maatschappij onder de vorm van deskundige onderzoeken in strafdossiers, blijft de kloof tussen de tarieven in strafzaken en de commerciële tarieven duizelingwekkend groot (ongeveer een factor 1 op 5). Hierdoor kunnen vele deskundigen, zeker in associaties, het gewoon niet verantwoorden om meerdere opdrachten tegen dergelijke tarieven te aanvaarden. Het optrekken van het tarief in strafzaken voor financieel-economische expertises om de spanning tussen deze tarieven en de commerciële enigszins te milderen, zou de pool van beschikbare gerechtsexperten zeker kunnen vergroten. Het invoeren van een meer faire vergoeding verdient dan ook overweging.

74

Gerechtelijke expertises met betrekking tot de boekhoudkundige organisatie van ondernemingen alsook de analyse met boekhoudtechnische procédés, van de positie en werking van ondernemingen vanuit het oogpunt van hun kredietwaardigheid, rentabiliteit en risico's, kunnen krachtens de wet enkel uitgevoerd worden door accountants die ingeschreven zijn op de deellijst van externe accountant108. Dikwijls beperkt de magistraat zich daarbij bovendien tot die accountants en bedrijfsrevisoren die gekandideerd hebben en opgenomen werden op de (officieuze) lijst van gerechtsdeskundigen. Enige verdere publieke kwaliteitscontrole op de gerechtsdeskundige in financieel-economische aangelegenheden is onbestaande. Het is bijgevolg voor magistraten niet evident om te oordelen of de expertise van de aan te stellen deskundige wel voldoende ver reikt om de opdracht tot een goed einde te brengen109. Gelet op de bovenvermelde tarieven is het ook moeilijk om op dat punt veeleisend te zijn. De hoger vermelde voorstellen voor minimumstandaarden inzake de opleiding en voor de accreditering van de forensische auditor, zouden dan ook voor gerechtelijke expertises zeker hun nut kunnen bewijzen. De magistraat zou zo meer gericht en betrouwbaar een deskundige kunnen aanstellen voor forensische expertises in de financieeleconomische sfeer. 4. (verbeteren) capaciteit, en parketstructuren

niet-politiële overheidsstructuren en aansluiting/samenwerking met politiële/

De controle (monitoring) van fraudegevoelige sectoren ligt in eerste instantie verspreid over talrijke administratieve instanties, met elk hun eigen op te volgen werkdomein, bevoegdheden en sanctioneringsmogelijkheden. Het voordeel hiervan is dat deze instanties sterk gespecialiseerd zijn in de vaak vrij technische regelgeving waarvan zij de naleving en toepassing opvolgen. Waar er raakvlakken zijn met naburige controle-instanties of met de onderzoekende (penale) politiële en justitiële autoriteiten, ontstaan evenwel mogelijke inefficiënties of grensconflicten die afstemming vergen.

108 Art. 34, 2° en 37 Wet 22 april 1999 betreffende de boekhoudkundige en fiscale beroepen; zie hierover L. HUYBRECHTS, “Het monopolie van de externe accountant en de expertise in strafzaken”, noot onder Antwerpen 31 januari 1992, R.W. 1991-92, 1395-1397. 109 Karl VAN CAUWENBERGHE, “Noodzaak of grootspraak ? Samenwerking tussen publieke en private fraudebestrijders”, in Publiek-private fraudebestrijding. Over de mogelijkheden van samenwerking tussen publieke en private actoren in de strijd tegen fraude, Politeia, 2001, (27), 32.

75

Dit gevaar voor inefficiënties wordt bij uitstek aangevoeld bij verticale fraudevormen als sociale en fiscale fraude waar verschillende controleen inspectiediensten, politiële en justitiële autoriteiten op hetzelfde domein actief kunnen zijn. Afspraken tussen controlediensten over wie, wanneer, welke controles, apart of in samenwerking organiseert en uitvoert, kunnen globaler gezien de strijd tegen fraude sterk optimaliseren110. Hetzelfde geldt voor heldere afspraken tussen controlerende en opsporende/vervolgende instanties, wie, vanaf wanneer, welk soort vaststellingen van mogelijk fraude opneemt en afhandelt. Daarbij moet uiteraard steeds rekening gehouden worden met het feit dat de samenwerkingsafspraken binnen de grenzen van de geldende wetgeving blijven (vb. inzake bescherming van de privacy). Binnen de sociale fraude wordt reeds jaren intensief gewerkt aan een meer gestructureerde, globale, gecoördineerde fraudebestrijding. Deze inspanningen culmineerden sedert de Programmawet van 27 december 2006 in de oprichting van de Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (S.I.O.D.). Als koepel van de sociale inspectiediensten heeft de S.I.O.D. tot opdracht de strijd tegen de sociale fraude en illegale arbeid structureel en globaal aan te pakken, in nauw overleg met de verschillende sociale inspectiediensten, politie en justitie. De S.I.O.D. ondersteunt hiertoe de inspectiediensten en de interdisciplinair samengestelde ‘arrondissementscellen’ die op het niveau van een gerechtelijk arrondissement of provincie de operationele bestrijding van sociale fraude coördineren. De S.I.O.D. stimuleert verder samenwerkingsprotocollen en internationale samenwerking, geeft adviezen en doet voorstellen op wetgevend vlak. Er zijn heldere, wettelijk bepaalde regels over de doorstroming van dossiers en de samenwerking tussen de diverse inspectiediensten en de justitiële autoriteiten111.

110 De Franse Conseil des prélèvements obligatoires concludeert hetzelfde, in het hoofdstuk ‘Les échanges au sein de la sphère sociale et avec l’administration fiscale sont beaucoup trop ponctuels’: “L’absence d’une cooperation formalisée et d’une transmission automatisée de certaines données limite donc les synergies et ouvre la possibilité aux contribuables de mauvaise foi de passer entre les mailles des filets des différentes administrations en charge du recouvrement”: Conseil des prélèvements obligatoires, La fraude aux prélèvements obligatoires et son contrôle, maart 2007, 162, te raadplegen via de website http://www.ccomptes.fr/fr/CPO/documents/divers/RapportCPOSurLaFraude1502 07Pdf.pdf 111 Voor meer concrete en praktische inlichtingen, zie de S.I.O.D.-brochure De diensten voor de bestrijding van de illegale arbeid en de sociale fraude, (augustus 2008), 59 p., te downloaden van de website http://www.siod.belgie.be/WorkArea/showcontent.aspx?id=22880.

76

In schril contrast hiermee staat de strijd tegen de fiscale fraude. Hier is geen soort ‘F.I.O.D.’ beschikbaar, als fiscale pendant van het S.I.O.D. De overgang van fiscale dossiers van het administratieve naar het strafrechtelijke niveau en de onderlinge informatie-uitwisseling verlopen volgens stroeve procedures (zie het Charter van de en zonder enige nationale, globale, Belastingplichtige112) gecoördineerde aansturing. Een structuur waar de diverse fiscale administraties, politie en justitie elkaar geregeld ontmoeten en de strijd tegen fiscale fraude tijdig, in onderling overleg en in een heldere werkverhouding aansturen, is momenteel onbestaande113. De parlementaire onderzoekscommissie belast met het onderzoek van de grote fiscale fraudedossiers heeft deze problematiek omstandig bestudeerd, de pijnpunten blootgelegd en in zijn recente verslag pertinente bemerkingen en voorstellen tot remediëring geformuleerd, waaronder de oprichting van een comité-F en de invoering van het una via-principe. De realisatie van de aanbevelingen van deze parlementaire onderzoekscommissie is, na aftoetsing aan de praktische ervaringen in Nederland (zie vorige voetnoot) en de te verwachten kritische commentaren uit de gespecialiseerde rechtsleer114, de aangewezen weg om tot een optimale afstemming te komen van de inspanningen van alle instanties die betrokken zijn bij de strijd tegen fiscale fraude115. 112 Voor een bondige en grondige beschrijving van de mogelijkheden en beperkingen van samenwerking tussen fiscale ambtenaren en het strafonderzoek, vóór en sedert het Charter van de Belastingplichtige, zie L. HUYBRECHTS, Fiscaal strafrecht – A.P.R.reeks, Story-Scientia, 2002, p. 266-273, nr. 451-463. 113 In contrast hiermee leggen in Nederland de verschillende partners in de handhavingsketen de aanpak van fiscale fraude en ieders aandeel erin vast in zgn. jaarlijkse handhavingsarrangementen. Deze worden door de Nederlandse regering aanzien als ‘best practices’ die tot lering kunnen strekken voor andere handhavingsketens: zie “Het beleid ter zake van financieel-economische criminaliteit”, december 2007, 9, te raadplegen op het internet via www.justitie.nl; binnen het structurele ‘tripartite overleg’ tussen het openbaar ministerie, het F.I.O.D. en de fiscale administratieve diensten worden, aan de hand van criteria die zijn vastgelegd in de uitgeschreven richtlijnen, fiscale dossiers gewogen en krijgen deze in functie van deze weging hun richting (administratieve afhandeling of strafonderzoek en –vervolging): zie de brochure van de Nederlandse Belastingdienst F.I.O.D., FIOD-ECD. The investigation service of the tax and customs administration, juli 2008, te downloaden van de website http://download.belastingdienst.nl/belastingdienst/docs/corporate_brochure_fiod_ ecd_fi0501z3edeng.pdf. 114 Zie o.a. de eerste aanzet hiertoe door Prof. F. VAN ISTENDAEL, “Editoriaal: het frauderapport”, A.F.T., juni-juli 2009, 1-3; hij wijst onder andere op het primordiaal belang om voldoende, juist opgeleide mensen in te schakelen in de juiste instanties die fiscale fraude bestrijden. 115 In Frankrijk werd dezelfde nood vastgesteld en overgegaan tot de oprichting, bij decreet van 18 april 2008, van een structuur die sterk lijkt op die van onze S.I.O.D., maar dan wel met bevoegdheid voor alle verticale fraude. De interdisciplinair bemande Délégation Nationale à la Lutte contre la Fraude (DLNF), Comité Nationale de la Lutte contre la Fraude (CLNF) en talrijke Comités locaux (uniques) de lutte contre la fraude worden bevoegd voor de nationale, gecoördineerde aansturing van

77

de strijd tegen verticale fraude in zijn geheel (zowel sociale als fiscale fraude), resp. voor de uitwerking van de operationele aanpak op lokaal niveau van deze fraudevormen; voor een beschrijving, cijfers en een kritiek op de wijze waarop in Frankrijk fiscale dossiers doorverwezen worden naar het strafrechtelijk niveau (via de Commission des infractions fiscales), zie Conseil des prélèvements obligatoires, La fraude aux prélèvements obligatoires et son contrôle, maart 2007, 191-199, te raadplegen via de website http://www.ccomptes.fr/fr/CPO/documents/divers/RapportCPOSurLaFraude1502 07Pdf.pdf

78

H.

Fraude bestraffen

Fraude bestaat in alle maten en gewichten. Het toezicht op en de inspectie van allerlei fraudegevoelige sectoren, en de opsporing en sanctionering van geconstateerde verticale en horizontale fraude ligt in eerste instantie in handen van talrijke administratieve instanties, elk met hun eigen werkterrein, bevoegdheden en sanctioneringsarsenaal (waarschuwing, administratieve boetes, opslagen, schorsing, schrapping, publicatie van beslissingen, …). Dit houdt in dat vele fraudes niet tot de strafrechter (hoeven te) komen en op dit niveau afgewikkeld worden. De strafvervolging is een ‘ultimum remedium’ dat slechts hoeft te worden aangesproken als de overige sanctioneringsvormen ontoereikend zijn. Toch is het duidelijk dat fraudes van enige ernstige omvang of planmatigheid hoofdzakelijk via justitiële weg hun beslag krijgen en zullen blijven krijgen. In dit hoofdstuk zal dieper ingegaan worden op probleempunten bij de strafrechtelijke sanctionering van fraude. Het opleggen van straffen voor fraude (maar ook meer in het algemeen voor alle soorten misdrijven) beoogt meerdere doelen, zoals vergelding (toebrengen van leed), het vermijden van nieuwe criminaliteit (preventie door afschrikking van de dader en/of derden), het herstel van veroorzaakte schade, de resocialisatie van de dader en de bescherming van de maatschappij. Het courante palet aan bestraffingsvormen om deze doelen te bereiken bestaat in geval van fraude voornamelijk uit de klassieke vrijheidsstraf (al dan niet met (probatie)uitstel), de geldboete, de werkstraf, de verbeurdverklaring en het beroepsverbod. In functie van de doelstellingen die hij in het voorliggende geval wenst te bereiken, kiezen het openbaar ministerie en de rechter – uiteraard binnen de wettelijk uitgetekende grenzen – de gepaste combinatie van bestraffingen. Aangezien fraude een vermogensmisdrijf is en hoofdzakelijk gepleegd wordt vanuit winstbejag, is het opsporen en ontnemen van het vermogensvoordeel een essentieel onderdeel van de strafvervolging116. Elke opsporing (inbeslagname van opbrengsten uit de fraude), vervolging (berekening van het vermogensvoordeel en de schriftelijke vordering tot verbeurdverklaring) of bestraffing (uitspreken en uitvoeren van de veroordeling tot verbeurdverklaring) die deze component verwaarloost, zal de slachtoffers en de samenleving in het algemeen met een wrang gevoel van onrechtvaardigheid achterlaten. Fraude mag niet lonen.

116 Het beschikbaar wettelijk arsenaal aan middelen om vermogen te ontnemen aan daders van misdrijven, is na meerdere moderniseringen over verschillende jaren voldoende aangepast om de strijd tegen fraude effectief te voeren. Hier is dan ook niet onmiddellijk nood aan nieuwe, ingrijpende, wettelijke initiatieven.

79

Anderzijds zijn er ook gevallen waar de fraudeur de opbrengsten (deels) heeft opgesoupeerd aan een tijdelijk leven van immense luxe, of waar de fraude (deels) bestond in het creëren van fictieve papieren opbrengsten, geldstromen, activa … In deze gevallen zijn de vermogensvoordelen in rook opgegaan of waren ze steeds een illusie. Een daadwerkelijke compensatie van de benadeelden is dan uiteraard onmogelijk. Zoals hoger reeds vermeld, blijkt uit Brits onderzoek dat benadeelden in dergelijke gevallen vooral belang hechten aan en bevrediging putten uit het preventieve aspect van de bestraffing. De straf moet in de ogen van benadeelden naast de vergelding vooral leiden tot een bescherming van de samenleving tegen latere fraude. Voor een adequate bestraffing van fraude is het dan ook van belang dat verder gekeken wordt dan de klassieke vrijheidsstraf117 en geldboete, en ook maximaal gebruik gemaakt wordt van de rest van het beschikbare palet118 waaronder in eerste instantie de verbeurdverklaring van vermogensvoordelen en het beroepsverbod. Het is aangewezen hierop te (blijven) hameren bij de verschillende instanties in de strafrechtsketen (politie, parket, onderzoeksrechter, rechter, instanties die instaan voor de uitvoering van de verbeurdverklaring) en te zorgen dat de nodige expertise en gevoeligheid aanwezig is en blijft om deze wettelijk beschikbare bestraffingstechnieken effectief toe te passen. 1. Verhoging van de maximumstraffen voor misdrijven die fraude bestraffen De misdrijven die fraude bestraffen zijn in regel wanbedrijven waarop maximaal 5 jaar gevangenisstraf staat. Dikwijls gaat de fraude gepaard met de misdaad van valsheid in geschriften die na routinematige correctionalisering eveneens maximaal strafbaar is met een vrijheidsstraf tot 5 jaar (zie werking artikel 25 Sw.). Bij meerdaadse samenloop van verschillende wanbedrijven of gecorrectionaliseerde misdaden met wanbedrijven, kan de rechter tot het dubbele opleggen van de maximumstraf gesteld op het zwaarst bestrafte misdrijf (art. 60 Sw.). Bij fraude is dit in regel dus 10 jaar. Evenwel komen bij een volgehouden fraude de reeks feiten in regel neer op een opeenvolgende en voortdurende uitvoering van éénzelfde misdadig opzet. 117 De structurele overbevolking van de Belgische gevangenissen en de systematische niet-uitvoering van vele, minder lange gevangenisstraffen toont trouwens aan dat de vrijheidsstraf als algemene bestraffingstechniek aan zijn limieten zit en best voorbehouden blijft voor gevallen waar zij echt noodzakelijk voorkomt. 118 Op de specifieke strafsancties voor rechtspersonen uit dit palet zoals de ontbinding van de veroordeelde rechtspersoon, wordt hier niet verder ingegaan: zie art. 35-37bis Sw.

80

In dat geval worden de feiten als een geheel beschouwd en wordt slechts één straf toegepast, de zwaarste (art. 65 Sw.). Dit betekent dat de wettelijke bovengrens voor de bestraffing van fraude vijf jaar gevangenisstraf bedraagt, behoudens in de beperkte gevallen waar de dader zich in staat van wettelijke herhaling zou bevinden (art. 56 al. 2 Sw.) of wanneer de strafrechter op kunstmatige wijze de aanwezigheid van een eenheid van opzet zou afwijzen. Deze wettelijke bovengrens ligt te laag en ontneemt de correctionele rechter de mogelijkheid om een voldoende ernstige en evenredige bestraffing op te leggen voor de hoogdrempelige, complexe, goed geplande fraudeconstructies met belangrijke vermogensschade119. Verder in de tekst wordt de mogelijke invoering van een systeem van onderhandelde bestraffing besproken. De net besproken lage wettelijke bovengrens van vijf jaar gevangenisstraf ontneemt evenwel een belangrijk stuk van de onderhandelingsmarge voor het openbaar ministerie en ondermijnt aldus sterk het mogelijk succes van de procedure van ‘plea negotiations’, vooral in de dossiers waar deze het meest nuttig zou zijn met name de ernstige, complexe en goed geplande fraudeschema’s. Een wetswijzing is dus aangewezen die er toe leidt dat de rechter fraude kan bestraffen met een vrijheidsstraf tot bijvoorbeeld tien jaar. Voor een goed begrip dient onderstreept dat dergelijke wetswijziging niet inhoudt dat voor het gros van de fraudezaken nu plots zwaardere straffen zouden uitgesproken worden. Enkel wordt de strafrechter op die manier de benodigde ruimte gegeven om waar dit echt nodig is, meer dan vijf jaar gevangenisstraf op te leggen120. 2.

Invoering van systemen van onderhandelde bestraffing

Het opsporen en vervolgen van complexe fraude slorpt veel tijd en geld op en vereist de inzet van hoog gekwalificeerde en dus schaarse financiële speurders en magistraten van parket en zetel.

119 Dit probleem stelt zich niet even acuut voor de zware geweldscriminaliteit omdat hier in de strafwet verschillende verzwarende omstandigheden zijn voorzien die leiden tot criminele straffen van meer dan tien jaar opsluiting, die na correctionalisatie kunnen bestraft worden tot een gevangenisstraf van tien jaar (zie art. 25 Sw.); voor fraudegevallen kan een vergelijkbaar resultaat enkel bereikt worden in het zeldzame geval waar de fraudeur mee veroordeeld kan worden als leidend persoon van een criminele organisatie (artikel 324ter §4 Sw.: strafbaar met opsluiting van 10 tot 15 jaar). 120 Vele andere landen voorzien trouwens zwaardere maximumstraffen voor fraude: tot zeven jaar in Frankrijk als de dader een publieke functie uitoefent of een oproep doet tot het publiek; tot tien jaar in Duitsland voor zware fraudegevallen; 14 jaar in Canada; 10 jaar in Ierland als de fraude gepaard gaat met valsheid; 20 jaar in de Verenigde Staten: bron Fraud Review – Final Report, 287-288.

81

Dit is nadelig voor een goede en snelle rechtsbedeling, vooral ook voor de benadeelden en de verdachten zelf die vele jaren in onzekerheid leven en soms belangrijke kosten voor hun verdediging moeten dragen alvorens het doek definitief valt. Onder omstandigheden kunnen alle partijen dan een belang zien bij een alternatief voor het klassieke strafonderzoek en strafproces, dat gericht is op een versnelde, rechtvaardige, onderhandelde, definitieve afhandeling van de zaak. In België bestaan reeds een aantal systemen van onderhandelde bestraffing (‘sanction acceptée’ i.p.v. ‘sanction imposée’). Het openbaar ministerie kan de verdachte van oudsher al voorstellen om een geldsom te betalen ter afsluiting van een opsporingsonderzoek wegens feiten waarop ten hoogste vijf gevangenisstraf staat (artikel 216bis Sv.). Door de betaling van deze minnelijke schikking en na volledige vergoeding van de benadeelden, vervalt de strafvordering. Dergelijke zaken komen niet voor een rechter ten gronde en niet op het strafregister. Een van de punten in het actieplan 2008-2009 van het College voor de strijd tegen de fiscale en sociale fraude, is de uitbreiding van dit systeem van minnelijke schikking tot gerechtelijke onderzoeken wegens fiscale fraude. Ondanks het feit dat de strafvordering al werd ingesteld door de vordering van het gerechtelijk onderzoek en volgens de strafprocedure de zaak dus steeds voor een gerecht zijn beslag moet kennen (zie artikel 216bis § 2 Sv.), zou het openbaar ministerie toch een bevoegdheid verwerven om gedurende de loop van het gerechtelijk onderzoek een minnelijke schikking te treffen met een of meerdere inverdenkinggestelden. De voorwaarde hierbij is wel dat eerst alle benadeelden (in casu in eerste instantie de fiscale administratie) effectief werden vergoed. Door de afsluiting en volledige uitvoering van deze overeenkomst, vervalt de strafvordering zonder dat nog enige rechtbank over de zaak uitspraak dient te doen. Een alternatief systeem van afhandeling van opsporingsonderzoeken dat andere bestraffingsvormen dan de betaling van een geldsom voorziet, is de bemiddeling in strafzaken (artikel 216ter Sv.). De procureur des Konings bemiddelt met dader en benadeelde over het herstel van de schade en, waar nuttig, een passende therapie, opleiding en/of dienstverlening. Door de goede uitvoering van het onderhandelde akkoord, vervalt de strafvordering. Opnieuw komt geen rechter tussen en wordt het strafregister niet bezwaard. Onder omstandigheden zouden kleinere fraudevormen via deze weg beslecht kunnen worden.

82

In Frankrijk werd in 2004 de ‘procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité’ ingevoerd die een stap verder gaat121. De procureur van de Republiek kan voor wanbedrijven strafbaar tot ten hoogste vijf jaar gevangenisstraf, aan een meerderjarige die schuld erkent, een gevangenisstraf voorstellen die maximaal de helft kan bedragen van de voorziene straf met een maximum van één jaar. Indien een akkoord bereikt wordt met de dader, moet de voorgestelde bestraffing gehomologeerd worden door een rechter die tegelijk mee kan oordelen over de vorderingen van burgerlijke partijen. Deze nieuwe Franse procedure beoogt de snelle afhandeling van eenvoudige en toegegeven zaken. Hoewel dit niet uit de bewoordingen van de wet zelf blijkt, is de procedure enkel bedoeld voor nietcomplexe zaken die ‘in staat’ zijn en die anders onmiddellijk aan de rechtbank hadden kunnen voorgelegd worden zonder verder onderzoek. Anderzijds beoogt de wet feiten die voldoende ernstig zijn om een vrijheidsstraf te verantwoorden. Omwille van dit laatste worden trouwens allerlei juridische garanties ingebouwd, waaronder de verplichte bijstand door een advocaat. De zaken die als geschikt geselecteerd worden voor deze procedure zijn hoofdzakelijk reeksen van verkeersinbreuken, misdrijven in gezinsverband, stedelijke misdrijven en bepaalde herhaalde, eerder technische misdrijven122. De procedure is m.a.w. zeker niet bedoeld voor eerder complexe inbreuken die verder onderzoek vereisen. Fraudeonderzoeken zullen dus veelal niet via deze weg versneld kunnen afgehandeld worden. Wil men nadenken over de mogelijke invoering van een onderhandelde, versnelde bestraffing met o.a. vrijheidsstraffen in complexe (fraude)dossiers, dan kan men inspiratie halen bij het systeem van ‘plea bargaining’ of (wat meer neutraal geformuleerde) ‘plea negotiations’ dat gehanteerd wordt in sommige Angelsaksische rechtsstelsels. In het Verenigd Koninkrijk is ‘plea negotiating’ voor meer complexe dossiers op dit ogenblik enkel als een feitelijk gegroeide praktijk

121 Art. 495-7 tot 495-16 van de Franse Code de Procédure Pénale, ingevoerd door de Loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité; zie ook Circulaire n° Crim-04-12-E8 du 2 septembre 2004 du Ministre de la Justice portant présentation des dispositions de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, relatives à la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité; aangevuld door Circulaire Crim 2005-847 du 26 juillet 2005 du Ministre de la Justice précisant le déroulement de l’audience d’homologation de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité. 122 Circulaire n° Crim-04-12-E8 du 2 septembre 2004, p. 9-10.

83

mogelijk, en dan nog slechts van zodra het onderzoek volledig afgerond is en klaar voor dagvaarding. Vooral de bezorgdheid voor een degradatie van de onafhankelijkheid van de rechter en voor mogelijke ongeoorloofde druk op de verdachte, maken dat geen vroege formele procedures voorhanden zijn. Maar het debat over een vervroegde formele mogelijkheid tot beslechting van de strafprocedure via onderhandelingen wordt gevoerd omdat zo de kosten- en tijdsbesparing kan gemaximaliseerd worden. Van zodra de vervolgende instantie een zicht heeft op de omvang van de zaak en de betrokkenheid van de verdachten, m.a.w. nog vóór het onderzoek klaar is voor dagvaarding, zouden onderhandelingen mogelijk zijn tussen de vervolgende instanties en de verdediging om te zien of een onderling akkoord kan bereikt worden. Dit overeengekomen pakket zou vervolgens kunnen voorgelegd worden aan een rechtbank die het kan aanvaarden of verwerpen. Belangrijke principes hierbij zijn vooreerst de onafhankelijkheid van de rechtbank. De overeenkomst tussen vervolgende partij en verdediging moet steeds voorgelegd worden aan een rechter. Deze moet vrij kunnen oordelen of hij deze overeenkomst zal homologeren of verwerpen, rekening houdend met de belangen van de beklaagde, de benadeelde en het algemeen belang. Verder dient het onderhandelingsproces met gelijke wapens gevoerd te worden, wat inhoudt dat de procedure geheel transparant verloopt en dat de verdachte hierbij volledig kan bijgestaan worden door een advocaat123. In de Verenigde Staten wordt ‘plea bargaining’ al lang met groot succes toegepast. Ongeveer 95 % van federale fraudezaken worden afgehandeld via sterk gereguleerde ‘plea bargaining’-procedures. Het succes ervan is nauw verbonden met een aantal specifieke kenmerken van het Amerikaanse rechtsbestel, met name enerzijds het sterk punitieve karakter van de strafsancties die de fraudeurs bedreigen en anderzijds de goede voorspelbaarheid van de hoogte van de te verwachten straffen. Dit laatste is mogelijk dankzij een uitgewerkt systeem van ‘sentencing guidelines’. Doordat de fraudeur vooraf een goed inzicht heeft in de hoogte van de straf die hij riskeert via een gewoon strafproces, en doordat dit meestal een zware straf is, is hij sterk geneigd om tot een onderhandelde, mildere bestraffing te komen. Het idee alleen al van de invoering van een vorm van ‘plea negotiations’ in het Belgisch strafrechtssysteem, al was het beperkt tot de meer complexe (fraude)zaken, beroert niet alleen penalisten maar de hele samenleving. De voordelen die dit kan opleveren voor complexe fraudedossiers zijn duidelijk: (te) lange en dure strafprocedures kunnen vermeden worden, een snelle beslechting van 123

Fraud Review – Final Report, 250-272.

84

de zaak kan heilzaam zijn voor zowel dader als slachtoffer en de samenleving in het algemeen. Procedures tegen eventuele mededaders kunnen, door de impulsen uit de verklaringen van de schuldig pleitende verdachte, meer gefocust en sneller verder gezet worden. De vrijgekomen capaciteit kan geconcentreerd worden op de overblijvende fraudeonderzoeken die op hun beurt sneller hun beloop zullen krijgen. De gevaren zijn even duidelijk: ongeoorloofde druk op of misleiding van de verdachte om schuld te bekennen en zo een akkoord te bekomen moet uitgesloten worden door transparante, formele werkingsprocedures en een immer gewaarborgde bijstand door een advocaat. De vrijwaring van de eigen belangen van verdachte en benadeelden en van het algemeen belang dat de zaak een rechtvaardig beloop krijgt (geen ‘klassenjustitie’), moet gegarandeerd worden door een onafhankelijke en vrije beoordeling van het akkoord door de rechtbank. De plaats die ‘plea negotiations’ in ons strafrechtsbestel zouden kunnen en mogen innemen, verdient een fundamenteel debat tussen specialisten onderling en binnen de hele samenleving. In een eerste fase zou dit debat kunnen aangezwengeld worden door studieopdrachten toe te wijzen aan of een werkgroep samen te brengen met gespecialiseerde juristen en criminologen. Deze opdrachten moeten dan het nut, de wenselijkheid, de haalbaarheid en de mogelijke vormen van ‘plea negotiations’ in het Belgisch strafrecht onderzoeken. Slechts als de geesten gerijpt zijn, kan de invoering van een of andere vorm van ‘plea negotiations’ overwogen worden. Steeds zal dit moeten gepaard gaan met begeleidende maatregelen, zoals een gedegen opleiding en sterke ondersteuning (informatica, heldere richtlijnen) van alle instanties die bij een dergelijke procedure betrokken worden (openbaar ministerie, advocaten, zetelende magistraten). 3.

Beroepsverbod

Hoger werd reeds vermeld dat, naar aanleiding van de herziening van de aanpak van fraude in het Verenigd Koninkrijk, aan slachtoffers van fraude werd gevraagd wat zij het belangrijkste vonden in de bestrijding van fraude. Velen wilden dat de fraudeurs gepakt en voldoende zwaar gestraft werden, maar nog meer benadeelden benadrukten het algemeen belang dat anderen zouden beschermd worden tegen latere fraudegevallen124. 124 Zie de Bar Council Law Reform Lecture door de Attorney General op 20 november 2008, “Justice for all – closing the gap for fraud victims”, 25, te consulteren op www.attorneygeneral.gov.uk.

85

Dit houdt mede in dat vervolgde fraudeurs zo zouden moeten gesanctioneerd worden dat zij niet hervallen, bvb. door steeds nieuwe vennootschapsvehikels te misbruiken (preventieve functie van de sanctie). Het verbod om nog in eigen naam en/of als bestuurder van een vennootschap handel te drijven, verhindert dat de fraudeur opnieuw in een beroepssituatie terechtkomt waar hij in de verleiding kan komen en de gelegenheid heeft om opnieuw te frauderen. De sanctie van het beroepsverbod zoals uitgetekend in K.B. nr. 22 van 24 oktober 1934 verdient dan ook doorgelicht en waar nodig geoptimaliseerd te worden. Artikel 1 geeft de strafrechter de mogelijkheid om veroordeelden wegens welbepaalde misdrijven als bijkomende straf een verbod op te leggen om nog een bestuursfunctie in een vennootschap op te nemen, zowel officieel als feitelijk. De loutere schending van het beroepsverbod door de veroordeelde, is een afzonderlijk misdrijf dat strafbaar is met een gevangenisstraf tot twee jaar en ernstige boetes (artikel 4 K.B. nr. 22; zie ook artikel 62, § 5, 2° Wet 16 januari 2003 tot oprichting van een Kruispuntbank van Ondernemingen). De in artikel 1 opgenomen lijst van misdrijven waaraan de rechter een dergelijk beroepsverbod kan verbinden, maakt het mogelijk om de meeste fraudeurs waar nodig tijdelijk te weren uit het economisch leven. Zo vallen sinds 1998 ook fiscale fraudeurs onder de reikwijdte van K.B. nr. 22 (zie art. 1, i). Wat opvalt is dat geen enkele vorm van sociale fraude terug te vinden is in de lijst van misdrijven van artikel 1 K.B. nr. 22. Nochtans verschijnen er geregeld ook hardleerse, ernstige sociale fraudeurs voor de correctionele rechter waar een dergelijke maatregel het recidivegevaar kan beperken. Het verdient dan ook aanbeveling om het K.B. nr. 22 aan te passen en het beroepsverbod tevens mogelijk te maken voor veroordeelden wegens bepaalde vormen van sociale fraude. Het opleggen van een beroepsverbod is één ding, het opvolgen en controleren dat het beroepsverbod gerespecteerd wordt is een andere zaak. Krachtens de wet op de Kruispuntbank van ondernemingen wordt de K.B.O. ingelicht door de griffie van de correctionele rechtbank of rechtbank van koophandel over de uitgesproken beroepsverboden (art. 23 § 1, 10° Wet 16 januari 2003 tot oprichting van een Kruispuntbank van Ondernemingen). Een effectieve opvolging vereist dat de K.B.O. elke inschrijving van personen weigert die zou neerkomen op een overtreding van het beroepsverbod dat werd opgelegd door de rechter. De K.B.O. stelt best meteen ook het openbaar ministerie van deze poging in kennis zodat deze laatste de gepaste onderzoeken kan laten uitvoeren.

86

Indien het rechterlijk beroepsverbod na de inschrijving wordt ter kennis gebracht aan de K.B.O., dient de K.B.O. het openbaar ministerie van de woonplaats van de veroordeelde hiervan systematisch in kennis te stellen aangezien er sprake is van een mogelijk misdrijf (zie de meldingsplicht in artikel 29 Sv.). De procedures bij de K.B.O. dienen herbekeken te worden om na te gaan of het voorgaande wel degelijk steeds gebeurt. Uiteraard kan een malafide veroordeelde feitelijke activiteiten ontplooien die neerkomen op een overtreding van het beroepsverbod. Het verdient daarom aanbeveling dat binnen het openbaar ministerie afspraken gemaakt worden hoe prioritair en via welke procedures de uitgesproken beroepsverboden worden opgevolgd. De meest voor de hand liggende initiatieven zijn dat elk opgelegd beroepsverbod125 nationaal zou geseind worden. Zo kan elke politiedienst te lande, naar aanleiding van enige interventie waarbij de veroordeelde betrokken is, weten dat er ten aanzien van deze persoon een beroepsverbod loopt, voor welke handelingen en voor welke periode. Verder zou systematisch per kantschrift de lokale politiezone van de woonplaats van de veroordeelde kunnen ingelicht worden van het uitgesproken beroepsverbod met verzoek op gezette tijden te controleren of de veroordeelde geen feitelijke activiteiten ontwikkelt die strijdig zijn met het beroepsverbod. Een beroepsverbod is maar effectief als er publiciteit aan gegeven wordt. Derden kunnen de informatie over beroepsverboden evenwel niet vlot consulteren bij de K.B.O. Nochtans zouden ondernemingen en burgers beter gewapend zijn tegen veroordeelde fraudeurs als zij zouden kunnen controleren of de zich bij hen aandienende persoon niet opgenomen is op de lijst van lopende beroepsverboden. De bescherming van de privacy vereist wellicht dat niet zomaar een algemene lijst van alle personen met een lopend beroepsverbod aan het brede publiek ter beschikking wordt gesteld. Een vlot toegankelijke databank daarentegen, waar kan gecheckt worden of een concrete persoon die zich aandient bij een derde, een beroepsverbod lopen heeft, gaat minder ver126 en levert hetzelfde positieve preventieve effect127.

125 M.a.w. ook degene die door de rechtbank van koophandel werden opgelegd: zie artikelen 3, 3bis en 3ter K.B. nr. 22. 126 In dit geval raadpleegt een derde immers enkel de databank in de situatie waar de veroordeelde feitelijk nieuwe handelsactiviteiten wil ontplooien, m.a.w. waar hij een strafrechtelijke inbreuk pleegt op het hem opgelegde beroepsverbod. 127 Aangezien fraudeurs niet zelden de eigen landsgrenzen overschrijden (zeker wanneer de grond onder de voeten hen daar te heet wordt), is het zinvol om op Europees niveau te streven naar een samenwerking die kan garanderen dat een in één lidstaat opgelegd beroepsverbod systematisch wordt meegedeeld aan en ook effect sorteert in de rest van de E.U. en via een overkoepelende databank effectief consulteerbaar is door derden in de hele E.U.; deze samenwerking zou dan in de plaats komen van de huidige erkenningsprocedure in artikel 2 K.B. nr . 22.

87

Los van het beroepsverbod in K.B. nr. 22, kan een of andere vorm van beroepsverbod eveneens opgenomen worden in de probatievoorwaarden die gekoppeld worden aan een (gedeeltelijk) uitstel van tenuitvoerlegging van de straf die aan de fraudeur wordt opgelegd. Het beroepsverbod als probatie hoeft niet zo algemeen geformuleerd te zijn als dat in K.B. nr. 22 en kan fijner toegesneden worden op de beklaagde fraudeur waarbij hem enkel die activiteiten ontzegd worden die voor hem een bijzondere verleiding of gelegenheid tot fraude inhouden (vb. enkel een verbod om te werken met financiële producten). De naleving zal mee gecontroleerd worden door de begeleidende justitieassistent en de probatiecommissie. De termijn van het verbod zal evenwel niet langer kunnen zijn dan vijf jaar. Niets sluit trouwens uit dat deze probatievoorwaarde wordt opgelegd samen met een effectief beroepsverbod krachtens K.B. nr. 22 als bijkomende straf. In dat geval ontstaat een krachtige stok achter de deur ter preventie van nieuwe fraude. Indien de veroordeelde toch opnieuw verboden handelsactiviteiten ontwikkelt, is hij niet enkel strafbaar wegens overtreding van artikel 4 K.B. nr. 22, bovendien zal of kan de bij uitstel opgelegde straf(gedeelte) omgezet worden in een effectieve straf.

88

I. Algemeen besluit Fraude treft alle geledingen van de samenleving, of het nu de overheid, de privé-sector, de onderneming of de particulier betreft. De verschijningsvormen van fraude evolueren elke dag mee met de modernisering, virtualisering, globalisering, individualisering en andere evoluties van de samenleving. Hoewel nog niet veel wetenschappelijk onderzoek in die sector verricht werd, is wel gebleken dat de schade voor de samenleving enorm is, en vermoedelijk nog onderschat wordt. Ieder die het risico loopt door fraude getroffen te worden, tracht zich hiertegen naar eigen inzicht te wapenen. De kwaliteit en het succes van de bestrijding van fraude wisselen echter sterk van instantie tot instantie. Een doorleefde visie of samenwerking met andere stakeholders is dikwijls afwezig. Het uittekenen en realiseren van een omvattende nationale strategische aanpak van fraude kan belangrijke impulsen geven aan een succesvolle fraudebestrijding. Het College voor de strijd tegen de fiscale en sociale fraude is op dit ogenblik nog vooral tactisch en operationeel actief, maar kan deze sturende taak opnemen, indien het herschikt en geheroriënteerd wordt naar een meer strategisch niveau. De winsten in de strijd tegen de fraude liggen voor de hand. Door synergieën te zoeken tussen de reeds lopende, niet onderling afgestemde initiatieven en door nieuwe initiatieven te stimuleren in sectoren waar deze tot op heden zijn uitgebleven, wordt de gezamenlijke inzet zo efficiënt mogelijk georiënteerd naar een optimale fraudebestrijding. Een nationaal aangestuurde fraudestrategie neemt de verantwoordelijkheid niet uit de handen van de talloze stakeholders die elk de fraude op hun domein bestrijden. Zij zorgt er wel voor dat de neuzen zo veel mogelijk in dezelfde richting worden gezet, met helder geformuleerde en verifieerbare doelstellingen op langere termijn. Cruciaal hierbij is dat men oog heeft voor het hele palet aan mogelijke bestrijdingsmiddelen (opbouw van kennis door wetenschappelijke metingen en onderzoek, ontwikkeling van intelligence, preventieve en afschrikkende maatregelen, snellere detectie, optimalisering van fraudeonderzoek –inclusief de recuperatie van vermogensvoordelen– en sanctionering). Even cruciaal is dat samenwerkingsverbanden worden gerealiseerd en benut tussen fraudebestrijders onderling. Vele samenwerkingsvormen bestaan al, zoals tussen diverse overheidsadministraties of tussen ondernemingen uit eenzelfde sector, binnen consumentenorganisaties, tussen parket en politie etc.

89

Hoewel deze uiteraard zeer waardevol zijn, moet de ambitie verder durven reiken dan zulke samenwerkingsvormen tussen evidente onmiddellijke partners. De traditionele beschotten moeten waar nodig gesloopt worden om te komen tot samenwerkingsvormen over verschillende domeinen heen. Zo moeten, waar een optimale fraudebestrijding hiermee gebaat is, overheidsadministraties en privéorganisaties de handen in elkaar slaan. Instanties die actief zijn op het vlak van preventie enerzijds en opsporende en vervolgende instanties anderzijds kunnen evenzo op vele vlakken hun activiteiten onderling afstemmen. Preventie en repressie zijn immers geen afzonderlijke werelden die los van elkaar opereren. Zonder preventieve inspanningen zullen de immer met gelimiteerde capaciteit werkende repressieve instanties verdrinken in fraudedossiers, zelfs als zij hun interne werking maximaal optimaliseren. Omgekeerd is een daadkrachtige repressieve dreiging als stok achter de deur essentieel om preventieve initiatieven een maximale impact te geven. Een geëngageerde ondersteuning door de wetgever is even belangrijk. Een doorleefde, intensere, gezamenlijke fraudebestrijding zal snel stuiten op inefficiënties of fraudegenererende elementen in allerlei wetgevingen die buiten de macht van de fraudebestrijders liggen. Deze kunnen, gekanaliseerd via het College voor de strijd tegen de fiscale en sociale fraude, doorgegeven worden op het juiste beleidsniveau en zo snel verholpen worden via wetswijzigingen. Dergelijke gezamenlijke inzet voor een waarachtige integrale en geïntegreerde fraudebestrijding, zal leiden tot successen. Het is zaak om deze gezamenlijke inzet te promoten, daadwerkelijk op gang te brengen, te optimaliseren en te stroomlijnen binnen een omvattende, nationale strategie van fraudebestrijding. Hier ligt een grote uitdaging voor het College voor de strijd tegen de fiscale en sociale fraude. Als het College zich kan heroriënteren om deze ambitie om fraude strategisch op langere termijn te bestrijden, daadwerkelijk waar te maken, hebben we alle kaarten in handen om fraude in onze samenleving in al zijn verschijningsvormen substantieel te reduceren. BIJLAGEN: 1. overzicht verschijningsvormen horizontale en verticale fraude. Uit: M. LEVI, J. BURROWS, M. FLEMING en M. HOPKINS, ‘The Nature, Extent and Economic Impact of Fraud in the UK’, Report for the Association of Chief Police Officers’ Economic Crime Portfolio, februari 2007, 111 p., p. 13-15. 2. schema ‘Better Measuring Fraud’. Uit: Fraud Review – Final Report, p 34.

Formatted: English (United States)

90

BIJLAGE 1

The Nature, Extent and Economic Impact of Fraud in the UK

Formatted: English (United States)

Box 1. – A glossary of common types of fraud Benefit fraud: Frauds of various kinds upon the social security system, ranging from widespread ‘working and drawing’ by employees in casual agriculture and fisheries sectors (with employer/subcontracting ‘gangmaster’ collusion) via housing benefit frauds (sometimes involving landlord collusion) to the more common (by volume) failure to notify benefit officials of changes in circumstances that disentitle claimants to benefits. Charity fraud: Frauds in which donations are stripped from entirely fictitious or unregistered charities, or are embezzled from registered charities. This is distinguished from consumer fraud because the donor does not expect to receive a ‘fit for purpose’ product: but it may only be fraud if it can be proven that the donor was deceived as to the purpose of the donation. Cheque fraud: Most frauds on individuals’ cheques are covered by guarantees up to a particular limit,depending on the card type (£50£200) if presented at the time; beyond that losses accrue to the firm that accepted them unless bank negligence can be demonstrated. Consumer frauds: A broad category including lottery/prize scams; rogue dialling and other communications-based frauds; ‘dishonest’ mis-descriptions of products and services (such as some ‘alternative health care products’ or sex aids); gaming frauds (e.g. ‘fixed’ races and matches upon which bets (including spread betting) have been made; purchases of goods and services that are not sent by the supplier. Frauds involving the sale of cars – for example the hand over of a vehicle before full payment is received (for example, after receipt of a false banker’s draft, or cheques that are then not honoured) – are also included. Counterfeit intellectual property and products: A broad set including medicines, vehicle parts, art & antiques sold as genuine and believed by consumers to be genuine. Thus, few people buy Viagra or antibiotics or genuine Microsoft software expecting them to not to work. This should be distinguished from, say, Rolex watches bought for £10 in a street market, which almost no-one is deceived about or regards as genuine; these do not usually involve some actual financial loss to Rolex or other branded goods firm, but can do so in addition to reputational loss.

91

Counterfeit money: A direct loss to the individuals/businesspeople given counterfeit money. Data-compromise fraud: Frauds on companies and on individuals (sometimes called ‘phishing’ and ‘pharming’) arising from website manipulations; these frauds include the manipulation of corporate websites to make the target believe that the firm they are dealing with (and possibly are supplying credit to) is the genuine business. Also ‘traffic interception’ and simulation of customers of telecommunications firms, which is not formally credit-granting but amounts to credit fraud. ‘Phishing’ attacks occur when the public receive a bogus email claiming to be from a legitimate site, asking the target to click on links within the email (to provide, say, access to an internet bank account password, which is then abused). ‘Vishing’ involves the same scam but it works over a ‘voice over internet protocol’ (voip) phone line. Embezzlement: Frauds against all businesses, government departments and professional firms by staff ranging from junior clerical staff to directors & officers of the company or partners of the unincorporated firm. This normally either involves accounts manipulation or the construction of false invoices. Gaming frauds: This refers to ‘fixed’ races and other forms of sport upon which spread betting and other gaming wagers have been made. This has an effect on the profits of the gambling industry as well as on the chances of winning for individual consumers. Insider dealing/market abuse: This category of offences is particularly difficult to classify, as it affects the general integrity of the market but may not have any directly attributable victims or – in any given individual case – even affect people’s confidence in the market. In this sense, they insider dealing/market abuse might be classified as frauds against individuals/the public rather than against financial services firms. These are to be distinguished from “boiler room” and other stock manipulations that involve causing real loss to investors and that clearly belong to the class of frauds on individuals. Insurance fraud: Insurance companies may be victims of a variety of frauds by businesspeople (e.g.arson for profit, maritime fraud) and consumers (e.g. inflated claims, fictitious claims, staged.

92

Investment frauds: There are essentially three sub-types: (a) frauds in which investors do not believe that investments are FSA-authorised e.g. advance fee/some high-yield investment frauds involving ‘secret inside information’ or ‘whisky/champagne’ (i.e. boiler room scams); (b) frauds in which investors wrongly believe that the investments are FSA/other regulated; and (c) frauds in which investors correctly believe that investments are FSA/other authorised. Only in the third case will any compensation normally be paid: the Financial Services Compensation Scheme may be able to assist private investors if the firm with whom an investment was made is fully authorised and has gone into default and cannot pay out claims (whether or not the cause is fraud). No compensation can be sought when investment values decrease as a result of market trends or inflation. The maximum amount claimable under the FSCS is £48,000, which comprises the first £30,000 in full and 90 percent of the next £20,000. Lending fraud: This category includes a variety of frauds involving lending funds (financial services category) and lending credit for goods and services (non-financial services category). Among sub-types are fraudulent bankruptcy (sometimes referred to as long-firm frauds); consumer credit; letter of credit (involving fictitious invoices/shipping documents against which funds can be withdrawn); and mortgage frauds (which can involve the manipulation of property prices, at one extreme, or the overstatement of applicants’ income to get a loan that otherwise would not be granted, at the other). Non-financial services firms are victims of fraudulent bankruptcies by businesses from which they order goods by payment in advance or to which they supply goods on credit (long-firm frauds) and individuals to whom they sell goods on credit. Payment card fraud: Frauds on issuers and merchant acquirers of debit, credit, and charge cards. The reason that these are also mentioned under non--financial services firms is that some card purchases that are made without authorisation by the merchant acquirer are charged back to the merchant (e.g. computers bought remotely with stolen/counterfeited cards that are not delivered to the cardholder’s billing address). There may also be disputes over whether a card used at an ATM or elsewhere has actually been the victim of a fraud by an ‘outsider’ or whether it was the cardholder or some other person who gained access to their card and/or details, sometimes a family member.

93

Pension-type frauds largely fall into two categories. The first are subject to compensation from the FSCS (above) if in regulated schemes; the others are outside this protection but may receive some compensation from the Fraud Compensation Fund whether or not fraud is proven. So individuals can lose where the employer or third party steals company pensions and National Insurance contributions. Procurement fraud: Frauds and corruption in the purchasing process, including price-fixing rings, abuse of inside information in the construction of tenders or in their application. Some of these might be prosecuted as corruption, even when committed by UK companies against overseas businesses and government departments. Bills sent out to firms fraudulently claiming that they have ordered a placing in a business directory or similar scheme are also included here; these can affect any company. Tax fraud involves failure to pay direct, indirect and excise taxes. ‘Direct taxes’ encompass income tax and corporation tax fraud, ranging from individuals (whether on social security or not) failing to declare income from minor skilled work to large schemes involving corporate manipulation. There are also tax credits, which are a form of direct taxation involving false claims to credit. Indirect taxes include VAT fraud, particularly Missing Trader Intra-Community Fraud. Excise taxes primarily encompass alcohol and tobacco and motor oil tax evasion, from small-scale smuggling to large bonded warehouse frauds. Some tax frauds also arise at the local government level, in relation to council taxes.

94

BIJLAGE 2

95