Visienota Donderdag 3 april 2014
Fraude- en misbruikbestrijding, verder op de ingeslagen weg
John CROMBEZ, Staatssecretaris voor de Strijd tegen de Sociale en Fiscale Fraude
Contact Pers An Baccaert, woordvoerster John Crombez 0472/589908
[email protected] www.crombez.belgium.be www.samenaanhetwerk.be
1
Fraude- en misbruikbestrijding, verder op de ingeslagen weg
Inhoudstafel 1.
Inleiding ........................................................................................................................................... 3
1.1.
Fraude- en misbruikbestrijding onder Di Rupo I ......................................................................... 5
1.2
Fraude en misbruik bij ons en in onze buurlanden ..................................................................... 7
1.3
Observatorium fraude- en misbruikbestrijding ........................................................................... 9
2.
Organisatie van de strijd tegen de fraude en de financiële criminaliteit ...................................... 10
2.1
De oprichting en werking van een cel financiële criminaliteit (CFC) en van bijzondere inspectiediensten ...................................................................................................................... 10
2.2
Aanpak corruptie binnen de overheidssector ........................................................................... 12
3.
Maak frauderen moeilijker ........................................................................................................... 12
3.1
Cash-economie .......................................................................................................................... 12
3.2
Misbruik vennootschappen ....................................................................................................... 13
3.3
Belastingparadijzen ................................................................................................................... 15
4
Sanctionering................................................................................................................................. 19
4.1
Verruimde minnelijke schikking ................................................................................................ 19
4.2
Administratieve schikkingen bij sociale fraude ...................................................................... 20
5
Prioritaire fenomenen ................................................................................................................... 20
5.1
Sociale dumping en georganiseerde uitkeringsfraude .............................................................. 20
5.2
Winstverschuiving multinationals ............................................................................................. 22
6.
Compliance bevorderen ................................................................................................................ 24
6.1
Zekerheid vooraf leidt tot win-win ........................................................................................... 24
6.2
Aangepaste communicatie ........................................................................................................ 25
2
1.
Inleiding
Fraude- en misbruikbestrijding worden traditioneel eerder eng geïnterpreteerd. De nadruk ligt te vaak uitsluitend op controles en wat die (moeten) opbrengen. Maar fraude- en misbruikbestrijding gaan over veel meer dan dat. Een aanpak gericht op het voorkomen van frauduleus gedrag en misbruik is minstens even belangrijk. Heel het debat over het vermijden van onterechte uitkeringen is daar een goed voorbeeld van. In essentie streeft fraude- en misbruikbestrijding de ‘verwitting’ van de economie na: zwart en grijs worden wit als de fiscale-, sociale- en arbeidswetgeving correct worden nageleefd. De opbrengst van zo’n veralgemeende verwitting maakt een structurele belastingverlaging mogelijk voor mensen die werken en werk creëren. Het beleid moet in de eerste plaats leiden tot spontane gedragswijziging. Alleen zo zullen de fiscale en sociale bijdragen structureel en significant toenemen. Alleen zo zullen onterechte sociale uitgaven kunnen worden vermeden. Alleen zo zal het arbeidsrecht correct worden toegepast, zoals onder meer inzake minimumlonen. Alleen zo krijgen we meer sociale en fiscale rechtvaardigheid. Wat zo’n gedragsverandering en een preventief beleid aan meer inkomsten en minder uitgaven genereren, is vele keren substantiëler dan de opbrengst van een repressief fraudebeleid. We stellen vast dat in ons land de bereidheid tot het plegen van fraude en misbruik nog te groot is.
'Het is geoorloofd belastingfraude te plegen als je de kans krijgt' % overwegend akkoord 30,0% 25,1% 25,0% 20,0%
17,7%
15,0% 10,0%
12,5% 9,4%
9,9%
Germany
Great Britain
5,0% 0,0%
Netherlands
France
Belgium
Bron: World Values Survey
3
[Fiscale en sociale rechtvaardigheid] Daarom is het herstel van het fiscaal en sociaal rechtvaardigheidsgevoel cruciaal. Is het verdedigbaar dat multinationals en grote vermogens zelf lijken te bepalen hoeveel belasting ze betalen dankzij constructies, niet zelden via belastingparadijzen, terwijl wie werkt disproportioneel hoog wordt belast op inkomen uit arbeid? Is het verdedigbaar dat grote fraude en financiële criminaliteit onvoldoende effectief worden aangepakt, terwijl kleinschalige fraude wel streng wordt bestraft? Het rechtvaardigheidsgevoel wordt zwaar aangetast telkens er in grote zaken minnelijke schikkingen worden getroffen, terwijl kleinschalige fraude tot veroordelingen leidt. Het rechtvaardigheidsgevoel wordt ook zwaar aangetast door willekeur bij het afhandelen en het sanctioneren van kleinschalige fraude. Het gaat hier niet louter om perceptie, maar om knelpunten bij Justitie. De nood aan voldoende prioriteitstelling en aan een gedegen en snelle afhandeling van grote fraude en grote financiële criminaliteit door Justitie, waren tijdens de regeerperiode een focus van het beleid. Het wetgevend kader is aangepast om verjaring omwille van procedurefouten te voorkomen en er zijn maatregelen genomen ter verbetering van de organisatie en de personeelsbezetting. Justitie dient nu te tonen dat de grote financiële criminaliteit degelijk wordt aangepakt. Een gericht, efficiënt en fair controle- en sanctiebeleid is een noodzakelijke en cruciale voorwaarde om de spontane naleving te bevorderen. Niet alleen door het ontradend effect ervan, maar ook door de impact op het rechtvaardigheidsgevoel. Met de nieuwe wet op het strafrechtelijk uitvoeringsonderzoek (de zgn. SUO-wet) werd tijdens deze legislatuur een eerste maar belangrijke stap gezet in het buitgericht rechercheren. Het controle- en sanctiebeleid dient in de komende legislatuur verder hervormd te worden. Op wetgevend vlak werden al heel wat hervormingen doorgevoerd, maar vooral op organisatorisch vlak is er nog een lange weg te gaan. De willekeur moet eruit. Het beleid moet blijven focussen op de bestrijding van de financiële criminaliteit gelinkt aan sociale en fiscale fraude. De strenge aanpak van fenomenen zoals bijvoorbeeld sociale dumping moet worden bestendigd, want er blijven goede jobs verloren gaan, en normaal werkende bedrijven gaan failliet, als gevolg van oneerlijke concurrentie die hele sectoren ontwricht. Verder wijst de recente publieke verontwaardiging over de agressieve ontwijking door multinationals en de grote vermogens op belastingparadijzen uit dat ook die fenomenen blijvend bijzondere aandacht verdienen. In een zeer snel wijzigende internationale context zal het voor het eerst ook echt mogelijk zijn om hier significante stappen te zetten. In deze nota schetsen we het noodzakelijke kader om het voortzetten van het antifraudetraject van Di Rupo I mogelijk te maken. Maar net zoals onder Di Rupo I zal een permanente bijsturing en verdere invulling van het kader onontbeerlijk zijn. Fraude en 4
ontwijking zijn immers zeer dynamisch van aard: tactieken evolueren en nieuwe strategieën worden bedacht. Die dynamiek kunnen we alleen maar een halt toeroepen door van fraudeen misbruikbestrijding een even actief en dynamisch proces te maken, zowel qua regelgeving als qua organisatie.
1.1.
Fraude- en misbruikbestrijding onder Di Rupo I
Onder Di Rupo I werd fraude- en misbruikbestrijding een absolute prioriteit. Een gedetailleerd regeerakkoord zette de toon en wees de richting aan. Bovenop de vele nieuwe maatregelen uit het regeerakkoord engageerde de regering zich om de aanbevelingen van de parlementaire onderzoekscommissie van 2009 verder uit te voeren. Het College voor de strijd tegen de sociale en fiscale fraude stelde een nieuw en veelomvattend actieplan op. Verder nam de regering ook een actieplan tegen sociale dumping aan. [Focus op grote fraude] Een belangrijke focus van het beleid lag op de aanpak van de strijd tegen de grote sociale en fiscale fraude:
De invoering van het begrip “ernstige fiscale fraude” in de wetgeving, gekoppeld aan een strafverzwaring. Door de evolutie naar gespecialiseerde magistraten met de invoering van de gespecialiseerde ambten van fiscaal onderzoeks- en strafrechter evenals de aanwerving van 7 bijkomende fiscale substituten voor het Openbaar Ministerie en 8 bijkomende gespecialiseerde fiscaal strafrechters, moet de bestrijding van fraude en witwassen onvoorwaardelijk een effectieve prioriteit worden voor Justitie. De instelling van multidisciplinaire gespecialiseerde onderzoeksteams bij de federale politie met specialisatie in fiscale, sociale en georganiseerde financiële criminaliteit. Het strafrechtelijk uitvoeringsonderzoek (beter bekend als SUO). Het actieplan tegen sociale dumping.
Voor het geheel aan maatregelen (regeerakkoord, aanbevelingen onderzoekscommissie, actieplan van het College) werd een ambitieus budgettair basistraject vooropgesteld bij de start van de regering. In de loop van de legislatuur werd dit traject nauw opgevolgd. Bijkomende flankerende maatregelen werden genomen wanneer nodig. De aangifteplicht van buitenlandse levensverzekeringen en structuren in belastingparadijzen zijn daar een goed voorbeeld van. Een ander voorbeeld is de invoering van een sociale antimisbruikbepaling ter bestrijding van het ontduiken van sociale zekerheidsbijdragen via constructies met postbusvennootschappen in een andere EU-staat. [Nieuwe fraudetechnieken] Er werd ook ingegrepen wanneer nieuwe fraudetechnieken de kop opstaken. Zo werd de beperking voor cashbetalingen uitgebreid naar particulieren die 5
goud aan handelaars verkochten. Uit een dreigingsanalyse van de antiwitwascel (CFI) was gebleken dat aanzienlijke witwasoperaties werden opgezet door middel van goudtransacties, waarbij grote hoeveelheden goud werden omgezet in cash. Naast het budgettair basistraject en de bijkomende maatregelen waarvoor een bijkomende opbrengst werd voorzien in de begroting werden ook flankerende maatregelen beslist waarvoor geen opbrengst werd voorzien maar dewelke noodzakelijk waren om het reeds vooropgestelde begrotingstraject te kunnen realiseren. Fraude- en misbruikbestrijding (opbrengst in mio euro) 2012 2013 Regeerakkoord Di Rupo I 720 1000 Beslissingen in de loop van de legislatuur 34 273 Totaal 754 1273
2014 1500 376 1876
[Observatorium voor fraudebestrijding] De discussie over de werkelijke opbrengst van het fraude- en misbruikbeleid is belangrijk maar moeilijk. Daarom werd de beslissing genomen een onafhankelijk observatorium op te richten om deze discussie te objectiveren, transparanter te maken en vooral ook coherenter in de tijd. In afwachting van dat observatorium werd de impact van de fraude- en misbruikbestrijding opgevolgd via verschillende indicatoren. Hierbij werden niet alleen de controleresultaten in beschouwing genomen, maar evengoed de impact op de ontvangsten ten gevolge van spontane gedragswijziging. Een meer spontane naleving van de regels komt immers tot uiting in de globale (fiscale en sociale) ontvangsten zonder dat het effect evenwel duidelijk te isoleren is. Ook wat de controleresultaten zelf betreft is er geen eenduidige interpretatie mogelijk. In sommige gevallen wijst een verhoging van vastgestelde fraude op een betere detectie, zoals bij de toename van afgehandelde dossiers bij de BBI. Maar evengoed is een afname van vastgestelde fraude ex post een indicatie van vooruitgang omdat het erop wijst dat meer fraude werd vermeden, zoals ten gevolge van de preventieve controle inzake cumul van een werkloosheidsuitkering met inkomen verworven uit een activiteit als loontrekkende. Deze controle voorafgaandelijk aan de uitbetaling van de uitkering heeft gezorgd voor een aanzienlijke daling van het aantal inbreuken en van de onterecht uitbetaalde uitkeringen. [Budgettaire impact] De budgettaire impact van de strijd tegen fraude de voorbije twee jaar heeft de vooropgestelde 1,27 miljard euro overtroffen. Dat blijkt in de eerste plaats uit de globale ontvangsten en is dus een gevolg van een verbeterde spontane naleving. In 2012 bijvoorbeeld, kan 4,68 miljard euro van de fiscale ontvangsten – op een totaal van circa 100 miljard euro – niet verklaard worden door economische groei en/of onzekerheid. 2,57 miljard euro daarvan kan niet worden verklaard door de geraamde weerslag van de genomen fiscale maatregelen. Voor 2013 kan 1,57% of 1,6 miljard euro van de fiscale 6
ontvangsten niet worden verklaard door groei en/of onzekerheid, en dat is opnieuw hoger dan de aanvullende weerslag van de fiscale maatregelen op de fiscale ontvangsten. Die vaststellingen liggen in lijn met de verwachting dat de belastbare basis vergroot door maatregelen die een gedragsverandering willen realiseren1. [Lastenverlagingen] Door de verliezen voor de schatkist terug te dringen kwam ruimte vrij voor belastingverlagingen, en dat in periodes van lage economische groei en in een moeilijk budgettair kader. In het geval van de horeca- en bouwsector werden lastenverlagingen zelfs rechtstreeks aan verwitting gelinkt. Zo vloeit de opbrengst van de verwitting terug naar diegenen die investeren in fraudebeperkende mechanismen zoals de geregistreerde kassa en systemen voor aanwezigheidsregistratie op bouwwerven.
1.2
Fraude en misbruik bij ons en in onze buurlanden
De zwarte economie is in onze buurlanden een derde kleiner dan in ons land 2. De ambitie op middellange termijn moet zijn om naar het gemiddelde van de buurlanden te evolueren tegen 2030.
1
‘Nota aan de regering betreffende de impact van de fraude- en misbruikbestrijding’, 23 maart 2013 F. Schneider, ‘The shadow Economy in Europe 2013’
2 ,
7
Ondergrondse Economie als % BBP (2013)
18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Lux
Nl
VK
Fr
Gem.
Dui
Be
Lux
Nl
VK
Fr
Gem.
Dui
Be
Ondergrondse Economie als % BBP (2013)
18 16 14 12 10 8
6 4 2 0
Bron: F. Schneider, ‘The shadow Economy in Europe 2013’
Dat is absoluut noodzakelijk als je weet dat de uitgaven voor pensioenen en ziekenzorg tegen dan hun piek bereiken. Het is niet alleen noodzakelijk, het is ook mogelijk. De ambitie om tegen 2030 de zwarte economie terug te dringen met 5,5% BBP komt overeen met een jaarlijkse structurele inspanning van 600 miljoen euro en kan worden bereikt door het groeipad dat door de regering Di Rupo I werd gerealiseerd door te trekken naar de toekomst. We hebben dus al bewezen dat het mogelijk is. Het verderzetten van dit traject komt neer op een structurele winst van 3 miljard euro tegen 2019.
8
3500 impact verwitting in miljoen euro
3000 3000 2400
2500 2000
1800
1500
1200
1000 600 600
600
600
600
600
500 0 2015
1.3
2016
2017
2018
2019
Observatorium fraude- en misbruikbestrijding
Eind 2012 besliste de regering om de Hoge Raad van Financiën te belasten met de opdracht een jaarlijks rapport te maken over de directe en indirecte opbrengst van de strijd tegen fraude en misbruik. De ministerraad van 28 februari 2014 keurde op voorstel van de Minister van Financiën een ontwerp van koninklijk besluit goed over de organisatie van de Hoge Raad van Financiën, met onder meer de toekenning van de voormelde nieuwe rapportagetaak aan de permanente afdeling Fiscaliteit en Parafiscaliteit van de HRF. Dit moet resulteren in een beleidsinstrument, een observatorium voor fraudebestrijding, waardoor een geobjectiveerde meting opgenomen kan worden in de algemene toelichting bij de begroting. Die benadering zal het mogelijk maken dat elk bijkomend gemeten resultaat uit fraudebestrijding wordt besteed aan een belastingverlaging. De veelvoorkomende vraag over de structurele begrotingsimpact van de vermindering van de zwarte economie zal door middel van hetzelfde beleidsinstrument beter beantwoord worden.
9
2. Organisatie van de strijd tegen de fraude en de financiële criminaliteit Niet elke inbreuk op de fiscale en sociale wetgeving kan over dezelfde kam worden geschoren. Zowel de ernst, de omvang als de complexiteit van de inbreuken kunnen aanzienlijk verschillen. [Financiële criminaliteit] Het kan gaan om overtredingen van de sociale en fiscale wetgeving, die niet intentioneel zijn en dus zonder dat de overtreder de bedoeling had om zich onrechtmatig te verrijken. Het kan gaan om misbruik waarbij door het gebruik van in mindere of meerdere mate complexe constructies de bedoeling van de wetgever wordt miskend doch zonder de letter van de wet te overtreden. Het kan evenwel ook gaan om daadwerkelijke fraude, waarbij inbreuken worden gepleegd die intentioneel zijn en dus worden begaan om zich te verrijken, en waarbij de ernst van de fraude kan variëren en in zijn ernstigste vorm daadwerkelijke financiële criminaliteit betreft. Het onderscheid moet worden gemaakt tussen compliance, niet intentionele inbreuken, misbruik en intentionele inbreuken waaronder fraude en ernstige fraude3 en financiële criminaliteit. [Misbruik] Op sociaal vlak werd de notie ‘misbruik’ ingeschreven in de wetgeving hetgeen toelaat het onderscheid te maken tussen compliance, niet intentionele overtredingen, misbruik en intentionele inbreuken of fraude. De notie ernstige sociale fraude komt als zodanig niet voor in de wetgeving, hetgeen evident niet betekent dat de facto geen onderscheid kan gemaakt worden onder de fraudegevallen naarmate de ernst van de fraude. Naast de fraude op het vlak van de sociale en fiscale wetgeving dient ook corruptie in de overheidssector accuraat te worden aangepakt. Ook daar dringt een organisatorische hervorming zich op.
2.1
De oprichting en werking van een cel financiële criminaliteit (CFC) en van bijzondere inspectiediensten
[Cel Financiële Criminaliteit] Bij de organisatie van de fiscale en sociale controlediensten dient rekening te worden gehouden met de heterogeniteit van de inbreuken op de sociale en fiscale wetten. Om complexe fraude en misbruiken, alsook ernstige fraude en financiële criminaliteit doeltreffend te kunnen aanpakken, ook wanneer fiscale en sociale inbreuken 3
Op fiscaal vlak werd tijdens deze legislatuur de notie ‘ernstige fiscale fraude’ ingevoerd.
10
worden gecombineerd, dient te worden voorzien in een ‘cel financiële criminaliteit’ (CFC) en twee bijzondere inspectiediensten: een bijzondere fiscale inspectie en een bijzondere sociale inspectie. Deze drie diensten dienen te ressorteren onder één regeringslid, bevoegd voor fraudebestrijding. Nu zijn niet minder dan 6 verschillende Ministers bevoegd (Sociale zaken, Sociale uitkeringen, Werk, Zelfstandigen, Financiën, Fraudebestrijding) voor de fiscale en sociale inspectiediensten. De CFC zal zich in de eerste plaats bezighouden met dataverzameling, -kruising en -mining, risicoanalyse en predictieve modellering inzake fraudedetectie. De selectie, prioritering en toewijzing van te behandelen dossiers dient vanuit de CFC te gebeuren. De CFC bestaat uit specialisten in datamining, zowel op fiscaal als sociaal vlak, die worden overgeplaatst of gedetacheerd vanuit de FOD Financiën, de FOD Sociale Zekerheid, de RVA en de RSZ. In het licht van hun opdracht dient de CFC toegang te hebben tot alle relevante sociale, fiscale en andere databanken. In de tweede plaats zal de CFC zich bezighouden met het voeren van daadwerkelijke onderzoeken, in het bijzonder wanneer niet op het eerste gezicht duidelijk is wat de ernst van het dossier is. Hiertoe wordt een beperkt aantal inspecteurs van de fiscale en sociale controle- en inspectiediensten gedetacheerd of overgeplaatst naar de CFC. [Onderzoeksteams bij de federale politie] De geselecteerde dossiers waarbij er van meet af aan een ernstige aanwijzing is dat het om daadwerkelijke financiële criminaliteit gaat, worden overgemaakt aan de Multidisciplinaire onderzoeksteams bij de federale politie (MOTEM), zodanig dat deze dossiers volledig strafrechtelijk kunnen worden behandeld, zowel op het vlak van het onderzoek, als op het vlak van de afhandeling. Tijdens deze legislatuur werd reeds de beslissing genomen dergelijke teams op te richten. [Bijzondere fiscale en sociale inspectie] De geselecteerde dossiers waarbij er ernstige aanwijzingen van complexe fraude of misbruik zijn, of van om ernstige fraude, doch zonder dat het om financiële criminaliteit gaat, worden behandeld door de inspecteurs van de bijzondere fiscale en sociale inspectie. Op fiscaal vlak bestaat dit reeds onder de vorm van de BBI. Op sociaal vlak dient dit te worden opgericht, onder de vorm van een Bijzondere sociale inspectie, die net zoals de BBI rechtstreeks onder het regeringslid bevoegd voor fraudebestrijding valt. De BBI bestaat uit een 600-tal personeelsleden. De BSI zal bestaan uit een 300-tal personeelsleden afkomstig van de ‘Sociale Inspectie’ van de FOD Sociale Zekerheid, van de inspecties ‘Toezicht sociale wetten’ en ‘Toezicht Welzijn op het werk’ van de FOD Werkgelegenheid, arbeid en sociaal overleg, van de Inspectie van de RSZ (Rijksdienst voor Sociale Zekerheid), de inspectie van de RVA (Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening), de inspectie van het RSVZ (Rijksinstituut voor de Sociale Verzekeringen der Zelfstandigen), en de inspectie van het RIZIV (Rijkinstituut voor de ziekte en invaliditeitsverzekering).
11
[Justitie of administratie] In afwijking van wat thans het geval is voor de fiscale controle, doch conform hetgeen thans geldt voor de sociale inspectiediensten, zullen alle inspecteurs van de CFC, de BBI en de BSI na het afronden van hun (voor)onderzoek, ofwel het dossier overmaken aan Justitie voor strafvervolging (of, voor wat de sociale fraude betreft, het opleggen van een administratieve geldboete), ofwel het dossier overmaken aan de bevoegde administratie voor een zuivere administratieve afhandeling. De dossiers, die geen complexe of ernstige fraude of misbruik betreffen, worden dus overgemaakt aan de controle- en inspectiediensten van de FOD Financiën, de FOD Werk, de FOD Sociale Zekerheid en de Sociale parastatalen, voor verdere afhandeling.
2.2
Aanpak corruptie binnen de overheidssector
Uit doorlichtingen van de OESO, de Europese Unie en de ngo ‘Transparency International’ blijkt dat de strijd tegen de corruptie in België, enerzijds kampt met een gebrek aan middelen en mensen, en anderzijds onvoldoende prioritair is. Bovendien is er op federaal vlak geen instelling die administratieve audits verricht of een preventiebeleid voert op het vlak van corruptie. De Inspecteurs van Financiën hebben onvoldoende ondersteuning om deze taken uit te voeren. Door het personeelskader van het Hoog Comité van Toezicht terug in te vullen via een overheveling van het personeel van de CDBC, en het HCT onder te brengen bij de Inspectie van Financiën zou de fraude binnen de overheidssector beter en geïntegreerd kunnen worden aangepakt.
3.
Maak frauderen moeilijker
Fraude wordt gefaciliteerd door de mogelijkheden om ‘ondergronds’ te werken: cash, belastingparadijzen, misbruik vennootschappen, het zijn vaak voorkomende middelen waarvan fraudeurs gebruik maken.
3.1
Cash-economie
Onderzoek wijst uit dat minder cash leidt tot een kleinere ondergrondse economie.
12
Door betalingen in contanten te ontmoedigen en elektronisch betalingsverkeer aan te moedigen, verhoogt de transparantie van het economisch verkeer en worden de mogelijkheden om te frauderen kleiner. [Beperking cash] Tijdens deze legislatuur werd de beperking inzake contante betalingen voor goederen uitgebreid met diensten en werd de drempel stapsgewijs teruggebracht van 15.000 euro in 2011 tot 3.000 euro vanaf 2014. Bij vastgoedtransacties zijn zelfs helemaal geen contante betalingen meer toegelaten. De komende vijf jaar willen we de casheconomie verder terugdringen door elektronisch betalen te stimuleren en toegankelijker te maken. [Toegankelijkheid elektronisch betalen] Enerzijds moet de toegankelijkheid voor consumenten tot elektronisch betalen verruimd worden. In bepaalde sectoren, bijvoorbeeld bij de vrije zorgberoepen, is de mogelijkheid tot elektronisch betalen nog te beperkt. Het bedrag van de gemiddelde elektronische betaling is lager dan 50 euro en daalt jaar na jaar. Toch zijn de voorbeelden legio waarbij mensen verplicht worden betalingen van honderden euro’s in contanten te vereffenen. Iedereen moet het recht krijgen om relatief grote bedragen niet in contanten te hoeven betalen.
3.2
Misbruik vennootschappen
De plegers van georganiseerde fiscale, sociale en financiële fraude maken dankbaar gebruik van de hiaten in onze vennootschapswetgeving en van het feit dat de bestaande regelgeving onvoldoende wordt afgedwongen. Een zwakke plek zit bijvoorbeeld bij de overnames van shelf companies, slapende vennootschappen die de vorige eigenaar niet meer kan gebruiken en die ‘te koop’ worden aangeboden. Deze vennootschappen kunnen ware fabrieken 13
worden van onder meer fictieve btw-facturen, fictieve sociale documenten, fictieve tewerkstelling. Inzake het toezicht hierop, zorgt een nieuwe omzendbrief ervoor dat de griffie de identiteit van de leidinggevende functies moeten controleren, opdat de opgegeven namen en nationale nummers correct zouden zijn. De controle in de KBO moet in principe gelijktijdig met de neerlegging gebeuren. Maar verdere maatregelen zijn nodig om het misbruik van vennootschappen tegen te gaan. De overname van een vennootschap zou, net zoals dat bij de oprichting het geval is, gepaard moeten gaan met een oprichtersaansprakelijkheid en met de vereiste dat de overnemer moet aantonen over voldoende kennis inzake bedrijfsbeheer te beschikken. Tenslotte zou de KBO de inlichtingen moeten bevatten inzake de beroepsverboden. [Slapende vennootschappen] Met het oog op een snellere detectie van slapende vennootschappen werd reeds beslist dat vennootschappen die drie opeenvolgende jaren geen jaarrekeningen neerleggen voortaan ambtshalve uit de Kruispuntbank van ondernemingen worden geschrapt. In uitvoering van die nieuwe procedure heeft de KBO het ondernemingsnummer van 95.198 ondernemingen ambtshalve geschrapt. Deze ondernemingen blijven op juridisch vlak voortbestaan maar zijn ‘gevlagd’. Zowel handelspartners, klanten als overheidsdiensten zien dit als ze de KBO raadplegen en de schrappingen worden in het Staatsblad gepubliceerd. De ambtshalve schrapping door de KBO zou navolging moeten krijgen bij Justitie. Nu reeds kunnen ze door de rechtbank van Koophandel worden ontbonden op vraag van het openbaar ministerie of van een belanghebbende. De 95.198 ondernemingen die ambtshalve door de KBO werden geschrapt één voor één ontbinden is praktisch onmogelijk. Een oplossing is een weerlegbaar vermoeden te creëren dat als het ondernemingsnummer van een vennootschap ambtshalve werd geschrapt door de KBO, ze beschouwd wordt als slapend en ze ontbonden wordt zonder verder onderzoek door het OM en zonder oproeping van de betrokken vennootschap. Een enkele bekendmaking in het Belgisch Staatsblad zou volstaan. Door zo’n wettelijk vermoeden wordt de bewijslast omgedraaid zodat het OM ontlast wordt en het uitspreken van de ontbinding enkel een formaliteit is. [Fictieve zetels] Betreffende de problematiek van de ‘fictieve zetels’ zijn op het terrein diverse diensten actief betrokken bij de detectie van ‘fictieve’ zetels, of komen ermee in aanraking in het kader van de uitvoering van hun reguliere taken: de politie, de btwadministratie, de economische inspectie, gerechtsdeurwaarders, … . In deze legislatuur werden wijzigingen aangebracht aan de KBO-wet zodat vaststellingen sneller en efficiënter aanleiding geven tot aanpassing in de KBO. De KBO zal zo bij de bestrijding van de fictieve zetels nog meer een centrale rol kunnen spelen. Het is nu zaak alle diensten die betrokken bij de detectie van ‘fictieve’ zetels of ermee in aanraking komen in het kader van de uitvoering van hun reguliere taken te sensibiliseren met oog op de systematische 14
doorstroming van relevante inlichtingen naar de beheersdienst van de KBO. Het is in het belang van de fraudebestrijding dat de gegevens in de KBO niet alleen up to date zijn maar ook overeenstemmen met de economische werkelijkheid op het terrein. [Register ‘uiteindelijk begunstigde’] In het kader van de vierde witwasrichtlijn, dewelke momenteel voorwerp uitmaakt van een “triloog” tussen de Raad, het Europees Parlement en de Commissie, is voorzien dat elke lidstaat een centraal register van ‘uiteindelijk begunstigden’ van rechtspersonen en andere juridische constructies moet aanleggen. De oprichting van die registers en de koppeling van die verschillende registers in de lidstaten zou een belangrijke stap vooruit betekenen in de strijd tegen witwasoperaties en grote fiscale fraude. België zal in de Raad het voorstel van het EP verdedigen en voluit pleiten voor de oprichting van de registers inzake ‘uiteindelijk begunstigden’. Het spreekt voor zich dat dit register in de praktijk een uitbreiding van de KBO behelst. [Toezicht op rechtspersonen] Met het oog op een efficiëntere werking van de overheids- en inspectiediensten moet de KBO verder uitgebouwd worden tot meer dan een gegevensbank met identificatiegegevens van ondernemingen. Via de KBO moeten ook de resultaten van analyses uitgevoerd door administraties dewelke ook nuttig zijn voor andere administraties worden opgenomen zoals scores inzake faillissementsvoorspelling en indicatoren die aanleiding geven tot waakzaamheid zoals personen die mandatarissen zijn in een groot aantal vennootschappen en mandatarissen die reeds mandataris zijn geweest in meerdere ondernemingen die in faling of WCO-procedure zijn.
3.3
Belastingparadijzen
[120 miljard euro] Gabriel Zucman van de London School of Economics schat dat de Belgen alleen al 120 miljard euro in belastingparadijzen geparkeerd hebben4. Hij voegt eraan toe dat dit een absolute ondergrens is. Cijfers wijzen uit dat zowat drie vierden van de inkomsten uit die vermogens op belastingparadijzen niet worden aangegeven5. Bovendien beperkt het probleem zich niet alleen tot de ontdoken belasting op de roerende inkomsten, maar kunnen die vermogens ook opgebouwd zijn met zwarte inkomsten en/of erfenissen. Belastingparadijzen en internationale bankgeheimen faciliteren fraude, door fraudeurs de kans te geven hun fraudeopbrengsten verborgen te houden. [Nieuwe internationale context] Decennialang was het erg moeilijk om vermogens op belastingparadijzen aan belastingen te onderwerpen. En tot voor kort geloofde bijna niemand dat het ooit mogelijk zou worden. In dat discours is wereldwijd en nogal abrupt 4
Zucman Gabriel (2013), ‘La richesse cache des nations’, Le Seuil – La République des idées OESO (2012), ‘Automatic Exchange of Information – What is it, How it works, Benefits, What remains to be done’ 5
15
verandering gekomen. In de vijf crisisjaren die volgden op de bankencrisis is het de publieke opinie stilaan beginnen dagen dat het zo niet verder kan. De schokgolf van “offshore leaks”, waarbij op één dag wereldwijd werd bekendgemaakt hoe immens de ontwijking en ontduiking via belastingparadijzen is, zorgde voor een definitieve ommekeer. De afgelopen jaren heeft ons land reeds het geweer van schouder veranderd als het aankomt op transparantie inzake vermogens en belastingparadijzen. Het intern Belgische bankgeheim werd versoepeld, en ten aanzien van buitenlandse administraties werd het bankgeheim helemaal opgeheven. Die aanpassing was noodzakelijk om de internationale standaard inzake uitwisseling op vraag ook in de praktijk te kunnen toepassen. [Aangifteplicht offshore-structuren] Informatie-uitwisseling en -aanwendig is cruciaal voor het terugdringen van internationale fraude. Informatie leidt tot betere detectie, maar weten dat de administratie over die inlichtingen beschikt of snel kan beschikken leidt in de eerste plaats tot spontane gedragsverandering. Zo hebben de invoering van de aangifteplicht voor offshore-structuren en buitenlandse levensverzekeringen in deze legislatuur geleid tot een belangrijke toename van regularisatiedossiers. In dezelfde zin is het opvallend dat inzake de verplichte aangifte van betalingen aan belastingparadijzen blijkt dat die betalingen jaar na jaar verminderen. Nog met betrekking tot de aangifteplicht voor offshore-structuren en buitenlandse levensverzekeringen kan worden opgemerkt dat de aangifteplicht de komende jaren aan impact zal winnen gezien beide structuren onder de toekomstige automatische uitwisseling van inlichtingen vallen. Ook dient te worden voozien in een belastingregime dat dergelijke structuren uit het bestaande heffingsvacuüm haalt. [Automatische uitwisseling van inlichtingen] De internationale strijd tegen belastingparadijzen schakelde in 2013 een versnelling hoger. Op niveau van de EU, de G20 en de OESO werd beslist om op korte termijn werk te maken van de automatische uitwisseling van alle vermogensinkomsten tussen landen waaraan alle banken verplicht moeten meewerken. Een spaarrichtlijn zonder gaten zeg maar. Je kan dit best vergelijken met de automatische infodoorstroming van werkgevers naar de fiscus over het loon van hun werknemers via de loonfiches. In de praktijk neemt de werknemer/belastingplichtige de gegevens van de loonfiche over in zijn of haar belastingaangifte. Het heeft geen zin andere gegevens in te vullen dan die op de loonfiche. Doe je dat wel, dan haalt de datamatching bij financiën die onregelmatigheden er zo uit en volgt er een rechtzetting. Het gevolg is dat zo goed als iedereen de juiste gegevens invult en er quasi geen rechtzettingen hoeven te gebeuren. De automatische doorstroming van inlichtingen door derde partijen naar de fiscus zorgt dus in de eerste plaats voor het spontaan en correct invullen van de aangiftes. Het is veel meer een preventieve manier van werken dan een repressieve aanpak. Fraude wordt zo goed als uitgesloten en de efficiëntiewinst is groot. Voor de inkomsten uit arbeid van de werknemers gebeurt dit al decennialang. Binnenkort zal
16
het ook gebeuren voor de inkomsten uit de vermogens die op belastingparadijzen geparkeerd zijn. Tot op heden bleef de internationale uitwisseling van inlichtingen beperkt tot uitwisseling op vraag, dossier per dossier, en dus tot enkele tientallen per jaar. Bovendien kunnen inlichtingen pas gericht worden opgevraagd als er aanwijzingen zijn dat iemand zijn vermogen in land X heeft ondergebracht. Info-uitwisseling op vraag blijft noodzakelijk om lopende dossiers te kunnen afhandelen, maar de automatische uitwisseling van bankinlichtingen is van een andere orde, omdat het de vermogens op belastingparadijzen blootlegt, waardoor onderzoeken kunnen beginnen. De automatische uitwisseling van bankinlichtingen zal zorgen voor een verregaande en structurele transparantie, met respect voor de privacy, die het zo goed als onmogelijk zal maken dat grote vermogens zich nog offshore kunnen verstoppen. De tijd is voorbij dat zij alleen boven water kwamen dankzij een toevallig verkregen CD-ROM, zoals bij HSBC-gate. In plaats van één keer, één klantenlijst van één bank in één land in te kunnen kijken, zal de fiscale administratie jaarlijks die informatie krijgen over alle Belgische belastingplichtigen, bij alle banken in alle landen die zich aansluiten bij het systeem van automatische uitwisseling. Nog belangrijker dan de controles die op basis van de automatisch verkregen informatie kunnen plaatsvinden, is het effect op de spontane naleving van belastingplichtigen die op de info-uitwisseling anticiperen. In 2003, ten tijde van het politieke akkoord over de Europese spaarrichtlijn, werden 36.000 buitenlandse rekeningen in de aangiften vermeld. In 2007 waren dat er bijna 4 keer zoveel, nog voordat er één enkele controle op basis van gegevens ontvangen in het kader van de spaarrichtlijn was verricht. Het anticipatief effect zagen we ook al naar aanleiding van het einde van de wet ter regularisatie van kapitalen of vermogensinkomsten: over 2013 en 2014 zal die bijna twee miljard euro opleveren en zal meer dan 14 miljard euro onderliggend vermogen teruggekeerd zijn naar België. Het steeds sneller sluiten van de vluchtroutes voor grote zwarte vermogens lijkt nu ook in de ogen van de fraudeurs zelf onvermijdbaar. [Strakke timing en brede scope] Vanaf 2015 gaat de automatische uitwisseling van start op basis van de ‘Common Reporting Standard’ ontwikkeld binnen de OESO op vraag van de G20. De automatische uitwisseling van financiële inlichtingen voor fiscale doeleinden tussen België en de VS start midden 2015 over de inkomsten van 20146. De start van de uitwisseling binnen het internationale platform opgezet door de OESO/G20 is voorzien voor eind 2015 voor de landen van de G207, 2015 is ook de richtdatum voor de uitwisseling tussen de EUlanden8. Traditionele belastingparadijzen en andere financiële centra, zoals Zwitserland, 6
Zie www.IRS.gov/business/corporations/Foreign-Account-Tax-Compliance-Act-(FATCA) G20 top Sint-Petersburg, ‘Leaders declaration’ 8 COM(2013) 348 Final 7
17
Singapore, Liechtenstein, Bermuda, Kaaimaneilanden, Jersey, Guernsey, Eiland Man e.a, sluiten naar alle waarschijnlijkheid aan tegen 2017 waarbij de gegevens over 2016 zullen worden uitgewisseld9. De komende maanden zullen de noodzakelijke wetgevende en praktische regelingen moeten worden getroffen opdat België een betrouwbare partner kan zijn en de gegevens kan verstrekken zoals internationaal is afgesproken. De financiering van de nodige IT-projecten binnen Financiën voor de effectieve uitwisseling werden al goedgekeurd. Anderzijds moeten we alles in gereedheid brengen om de ontvangen inlichtingen te kunnen gebruiken in het kader van risicoanalyse en met het oog op betere detectie en effectievere invordering. Er zal een ongeziene toestroom van waardevolle inlichtingen komen, waarop de administratie vandaag niet is voorzien, en niet bij machte is om naar aanleiding van alle ontvangen inlichtingen een onderzoek op te starten. De risicoanalyse en daaruit volgende controleacties moeten dan ook een maximaal compliance-effect bewerkstelligen. In een globale, strategische aanpak zullen ook sensibiliseringscampagnes hun rol moeten spelen. Daarnaast is het noodzakelijk om de onderzoeks- en verjaringstermijnen te verlengen wanneer een onderzoek wordt opgestart op basis van uit het buitenland verkregen inlichtingen. Het is verder zaak om zo snel mogelijk bilaterale en multilaterale administratieve akkoorden af te sluiten om met zoveel mogelijk landen tot de automatische uitwisseling van inlichtingen te komen. Om onwillige landen onder druk te zetten om tot automatische uitwisseling over te gaan breiden we de verplichting inzake ‘betalingen aan belastingparadijzen’ uit tot betalingen aan alle landen die automatische uitwisseling weigeren vanaf 2017. Naar analogie met de Franse wetgeving, moet de voormelde lijst ook kunnen worden aangevuld met landen waarvan onze belastingadministratie vaststelt dat ze in de praktijk de afspraken inzake info-uitwisseling niet nakomen. [Belastingregime offshore-structuren] Relatief veel landgenoten hebben hun vermogen ondergebracht in offshore-structuren zoals trusts en stichtingen. De enige fysieke realiteit van dergelijke structuren is het papier van de akte waarin ze staan beschreven. Dit vermogen zit juridisch wel in fiscaal niemandsland en de fiscus slaagt er niet in op greep te krijgen op inkomsten uit en op de overdracht van dat vermogen Om hieraan te remediëren wordt een fiscale eigendomsfictie ingevoerd teneinde de inkomsten te kunnen belasten in hoofde van de (Belgische) oprichter die op fiscaal vlak wordt geacht eigenaar te zijn van de middelen die in het bezit zijn van de juridische constructie. De belastingplichtige kan het tegenbewijs leveren.
9
AEOI group members: http://www.oecd.org/tax/transparency/AEOI%20Group%20Membership.pdf
18
4
Sanctionering
4.1
Verruimde minnelijke schikking
Langzaam maar zeker winnen we terrein met de aanpak van de grote fraude. Maar mede door zaken die we meedragen uit het verleden, blijft bij de bevolking de perceptie bestaan dat grote fraudeurs dikwijls onbestraft blijven. Het parlement heeft mede daarom in 2011 de wet op de minnelijke schikkingen verruimd. De stelling dat schikken kan op voorwaarde dat alle verschuldigde belastingen worden betaald met fikse boetes daarbovenop én als tussenoplossing tot Justitie zodanig is hervormd dat er wel efficiënt zal worden vervolgd en bestraft, leek op een breed draagvlak te kunnen rekenen. Maar zo’n draagvlak smelt als sneeuw voor de zon wanneer dat wettelijk kader voor de minnelijke schikkingen aanleiding geeft tot het vervallen van gevangenisstraffen in ruil voor een al bij al beperkte financiële sanctie. Hierdoor wordt de perceptie van straffeloosheid nog versterkt, net zoals wanneer wordt vastgesteld dat schikkingen worden getroffen in de grootste dossiers, terwijl kleinere fiscale en sociale inbreuken wel voor de rechter komen en tot veroordelingen leiden. [Strafrechtelijke vervolging] Aan het gemis aan doeltreffendheid bij de strafrechtelijke vervolging werd tegemoet gekomen door de uitvoering van tal van aanbevelingen van de parlementaire onderzoekscommissie naar de grote fiscale fraude zoals de strafverzwaring voor ernstige fiscale fraude, de wet-Landuyt, de evolutie naar gespecialiseerde magistraten met de invoering van de gespecialiseerde ambten van fiscaal onderzoeks- en strafrechter, de aanwerving van 7 bijkomende fiscale substituten voor het OM en 8 bijkomende gespecialiseerde fiscaal strafrechters, de aanwijzing bij de arbeidsauditoraten van magistraten gespecialiseerd in sociaal strafrecht, de instelling van multidisciplinaire gespecialiseerde onderzoeksteams bij de federale politie met specialisatie in fiscale, sociale en georganiseerde financiële criminaliteit en het strafrechtelijk uitvoeringsonderzoek (SUO). [Geen schikkingen voor grote fraude] In de komende legislatuur dient de huidige regeling van de verruimde minnelijke schikking te verdwijnen. Er mogen geen minnelijke schikkingen meer worden getroffen in zaken van grote fraude en financiële criminaliteit. Voor dergelijke zaken en op voorwaarde dat het Openbaar Ministerie van oordeel is dat geen gevangenisstraf moet worden gevorderd, kan wel voorzien worden in de invoering van een systeem van strafbeschikking in de plaats van minnelijke schikking. De strafbeschikking is een daad van vervolging en een vorm van bestraffing, die een schuldvaststelling inhoudt en die op het strafblad komt, hetgeen allemaal niet het geval is bij een minnelijke schikking. Verder moet wettelijk worden vastgelegd dat de sancties en boetes die in het raam van een strafbeschikking worden opgelegd bovenop de voordeelsontneming, minstens gelijk zijn aan het bedrag van het wederrechtelijk vermogensvoordeel (ontdoken bijdragen of belastingen, niet betaalde lonen). 19
Degene die verdacht wordt van grote fraude of financiële criminaliteit, zullen derhalve slechts de keuze hebben tussen een strafbeschikking in welk geval de schuld vaststaat en naast het ontnemen van het voordeel een zware sanctie wordt toegepast of een vervolging voor de correctionele rechtbank (of in het geval van sociale fraude een administratieve geldboete), alwaar naast een geldboete en een voordeelsontneming ook een gevangenisstraf kan worden uitgesproken.
4.2
Administratieve schikkingen bij sociale fraude
Op sociaalrechtelijk vlak komt het, gelet op de beoordelingsvrijheid van de inspectie bij het afsluiten van het onderzoek, vaak voor dat de sociale inspectiediensten na bepaalde inbreuken te hebben vastgesteld geen proces-verbaal opstellen dat ertoe moet leiden de betrokkene te sanctioneren (strafrechtelijk of door het opleggen van een administratieve geldboete), op voorwaarde dat de betrokkene zich in regel stelt en hierbij de achterstallen aan lonen en sociale bijdragen alsook de onterecht genoten uitkeringen betaalt (administratieve schikking). Hierbij is het sanctionerend aspect vaak ondermaats. Er moeten duidelijke administratieve richtlijnen komen dat bij sociale fraude die gelet op de omvang van het wederrechtelijk vermogensvoordeel en de gebruikte middelen ernstig moet worden bevonden niet het voorwerp kunnen uitmaken van een dergelijke administratieve schikking. Bij dergelijke zaken dient steeds een proces-verbaal te worden opgesteld.
5 Prioritaire fenomenen 5.1
Sociale dumping en georganiseerde uitkeringsfraude
Sociale dumping houdt in dat arbeidskrachten onder de prijs worden tewerkgesteld, waarbij de prijs wordt gedrukt doordat zij te weinig betaald worden en door sociale zekerheidsbijdragen en belastingen te ontduiken. In vele gevallen gaat het om arbeidskrachten uit Oost- en zuid-Europa. Onderdanen van andere EU-lidstaten kunnen vrij in België komen werken. Dit kan hetzij door in dienst te treden van een Belgische werkgever (i.e. vrij verkeer van werknemers) hetzij in dienst van een werkgever in eigen land (bv. Spaanse werkgever) die in België een dienst komt verrichten (i.e. vrij verkeer van diensten), hetzij als zelfstandige (vrij verkeer van personen en van diensten). Bedrijven uit andere EU-lidstaten kunnen vrij in België diensten komen verstrekken (vrij verkeer van diensten) en kunnen hierbij een beroep doen op werknemers of zelfstandigen uit het land van herkomst. Belgische ondernemingen, werknemers en zelfstandigen treden
20
mogelijk (afhankelijk van de sector) in concurrentie met ondernemingen, werknemers en zelfstandigen uit andere staten. Binnen de Europese Unie zijn er evenwel grote verschillen op het vlak van de kostprijs voor arbeid, die bepaald wordt door het nettoloon, de belasting (bedrijfsvoorheffing) en de sociale bijdragen. Het Europees recht (voor wat het sociaal recht betreft) en het internationaal recht (dubbelbelastingverdragen) bevatten een aantal regels die deze druk op de concurrentiepositie moeten temperen. Zo zijn ingevolge de zogeheten Europese Detacheringsrichtlijn de Belgische minimumlonen ook van toepassing op buitenlandse arbeidskrachten die in dienst van een werkgever uit een andere EU-lidstaat tijdelijk in België komen werken. Zo zijn, behoudens bepaalde uitzonderingen, sociale zekerheidsbijdragen en belastingen verschuldigd in het werkland en dus niet in het land van herkomst. [Nepconstructies en spookbedrijven] Vaak worden echter constructies opgezet met vennootschappen in een andere EU-lidstaat, van waaruit formeel werknemers naar België worden gedetacheerd, al dan niet gecamoufleerd als schijnzelfstandigen, om zo te trachten de Belgische lonen, sociale bijdragen en belastingen te ontduiken. Teneinde de prijs nog verder te kunnen drukken worden deze technieken vaak gecombineerd met technieken om onterecht uitkeringen te bekomen. Het betreft praktijken zoals het plaatsen van de arbeidskrachten op economische werkloosheid maar ze toch (in het zwart) te laten werken om zo een deel van het ‘loon’ ten laste te leggen van de werkloosheidsverzekering. Tevens betreft het praktijken zoals de buitenlandse arbeidskrachten te doen betalen of gratis of bijna gratis te laten werken in ruil voor sociale documenten die hen toegang verschaffen tot allerhande socialezekerheidsvoordelen zoals bijvoorbeeld, werkloosheid en gezinsbijslagen (zogenaamde c4-fraude). [Actieplan sociale dumping] Tijdens deze legislatuur werden reeds diverse maatregelen genomen om deze problematiek te tackelen. Verwezen kan worden naar de regels inzake schijnzelfstandigheid, terbeschikkingstelling van personeel, hoofdelijke aansprakelijkheid voor loonschulden, antimisbruikbepaling betreffende misbruiken van de zogeheten detacheringsattesten (A1-attesten). Tevens kan worden verwezen naar het operationeel plan betreffende de sociale dumping dat eind november door de regering werd aangenomen en op grond waarvan de controleacties tegen de sociale dumping in het raam van wat heet de ‘arrondissementele cellen’ gevoelig werden opgevoerd. [Controles en sancties] De strijd tegen deze sociale dumpingpraktijken dient, gelet op zijn maatschappij ontwrichtend effect, een prioriteit te blijven in het raam van de fraudebestrijding. De controles ‘sociale dumping’ door de arrondissementele cellen dienen te worden gehandhaafd (1.500 per jaar) en de ernstige en complexe dossiers dienen overgemaakt te worden aan de inspectiediensten van de CFC, die het onderzoek kan verderzetten en waar nodig maatregelen kan nemen om de situatie onmiddellijk te stoppen, 21
zoals door middel van een verzegeling of beslag, of de opdrachtgevers aan te pakken, o.m. door middel van de inwerkingstelling van de hoofdelijke aansprakelijkheid, het inroepen van het verbod op het ter beschikking stellen van personeel. Daarnaast dient er te worden over gewaakt dat bij openbare aanbestedingen systematisch wordt nagegaan of de bedrijven die een offerte indienden zich houden aan de toepasselijke regels betreffende de arbeidsvoorwaarden, sociale bescherming en belastingen.
5.2
Winstverschuiving multinationals
Tot voor kort stelden velen dat ontwijking en doorgedreven belastingplanning niet problematisch kan zijn, omdat het wettelijk is. Die visie is achterhaald. De steeds groter wordende publieke verontwaardiging heeft tot een mentaliteitswijziging geleid. De G20 leiders beweren nu stellig dat agressieve ontwijking de eerlijke concurrentie verstoort. En waar vroeger het argument werd bovengehaald dat ontwijking goed is voor de economie, stelt de OESO nu dat multinationals die amper belasting betalen door fiscaal agressieve planning, investeringen, groei en werkgelegenheid schaden en de rest van de bevolking opzadelen met een te hoge belastingdruk. [Internationale coördinatie] In deze legislatuur heeft de regering verschillende maatregelen genomen om de doorgedreven belastingplanning van multinationals, vaak via belastingparadijzen, in te dijken zoals de invoering van de algemene antimisbruikbepaling om transacties met zuiver fiscale motieven aan te pakken, en de zogenaamde vangnetbepaling die dubbele niet belasting van buitenlandse inkomsten helpt vermijden. Deze maatregelen hebben hun effect niet gemist. De inkomsten uit de vennootschapsbelasting zijn sterk toegenomen. De komende jaren zal dit effect door de internationale initiatieven worden versterkt. De G20- en OESO-landen hebben zich geëngageerd tot de uitvoering van het BEPS-actieplan dat tot doel heeft belastingontwijking door multinationals terug te dringen door een verregaande internationale coördinatie inzake fiscaliteit. Een strak tijdschema wordt vooropgesteld. Eind 2015 moet het actieplan afgewerkt zijn. De ambitieuze agenda van het BEPS-plan omvat 15 concrete acties die kunnen worden ondergebracht in drie clusters. De eerste cluster wil internationale fiscale regels beter op elkaar afstemmen zodat multinationals geen kans meer krijgen de ‘mismatches’ tussen nationale systemen uit te buiten. De tweede cluster heeft tot doel het misbruik van belastingverdragen en verrekenprijzen aan te pakken en ervoor te zorgen dat winsten worden belast waar de echte economische activiteit plaatsvindt. De derde cluster behelst de uitwerking van systemen voor meer transparantie. Voor elk van de 15 acties is een internationale werkgroep opgericht in de schoot van de OESO waaraan vertegenwoordigers van de Belgische fiscale administratie actief zullen 22
meewerken aan de vormgeving van een nieuw internationaal fiscaal raamwerk. Ingevolge deze werkzaamheden zal ook intern Belgische wetgeving aangepast moeten worden, onder andere met het oog op de invoering van zogenaamde ’Controlled Foreign Company’-regels. Die reglementering heeft tot doel belastingplichtigen te ontmoedigen om inkomsten te verschuiven naar jurisdicties zonder of met lage belastingvoeten. Hoofdkenmerk van ’Controlled Foreign Company’-regels is dat bepaalde inkomsten van de buitenlandse vennootschap toegekend worden aan en belast worden in hoofde van de resident-aandeelhouder, en ongeacht of de aandeelhouder een natuurlijke persoon of een vennootschap is. Het is een soort doorkijkbenadering. Op deze manier worden belastingbesparingen vermeden die verkregen worden door het (onbeperkt) uitstellen van de belasting. In het kader van BEPS beoogt de OESO die CFC-regels van de verschillende landen te harmoniseren. In dit internationale kader is een doorlichting van alle onze verdragen ter vermijding van dubbele belasting met oog op detectie van alle bepalingen die een belangrijk risico inhouden op dubbele niet belasting noodzakelijk. Zo nodig dienen die verdragen te worden heronderhandeld. Voorafgaandelijk dient ons land een nieuw en duidelijk verdragsbeleid uit te stippelen met het oog op het vermijden van BEPS in plaats van het te stimuleren, en zich daaraan te houden. [Verrekenprijzen] Het sluitstuk van elke effectieve aanpak van BEPS is de controle op verrekenprijzen. Die is in ons land momenteel ontoereikend. Daarbij rekening houdend met het feit dat België een zeer open economie is waar vele multinationals vestigingen hebben, en een relatief hoog nominaal tarief heeft in de vennootschapsbelasting, is ons land extra gevoelig voor de manipulatie van verrekenprijzen. De afgelopen 6 jaar realiseerde de cel verrekenprijzen een opbrengst van 196 miljoen. Wetende dat er over die periode gemiddeld 11 mensen in die cel tewerkgesteld waren, is dat een bijzonder hoog rendement. Maar in vergelijking met andere landen is de opbrengst uit de controle van verrekenprijzen dan weer uiterst beperkt. In Denemarken bijvoorbeeld bedroeg die opbrengst 3,6 miljard euro voor 2011 en 2012 samen. In veel landen zijn ondernemingen verplicht hun transfer pricing politiek te onderbouwen en (jaarlijks) te documenteren. In een aantal landen, waaronder in België, bestaat die verplichting niet. Zo’n verplichting is noodzakelijk om op een effectieve en efficiënte manier de verrekenprijzen te kunnen controleren. Die documentatie dient niet alleen voor de controle zelf, maar moet ook ex ante kunnen worden gebruikt om de risicoanalyse te voeden zodat gerichter gecontroleerd kan worden. De onderzoeks- en aanslagtermijn inzake rechtzettingen verrekenprijzen wordt verlengd tot 10 jaar. Een minimale belastingverhoging van 10% wordt de norm, ook in geval van akkoord met de belastingplichtige over de rechtzetting. 23
6.
Compliance bevorderen
Naast de CFC, de BBI en de BSI blijven de FOD Financiën, de FOD werk, en de sociale parastatalen eigen controlediensten behouden. Deze zullen zich enerzijds toeleggen op dossiers waarbij inbreuken worden onderzocht die noch complex, noch ernstig zijn, en anderzijds op de verbetering van de compliance bij de reguliere economische actoren en vooral vanuit een rol als dienstverlener. Om de compliance bij de meeste mensen en bedrijven te verbeteren is immers vaak geen strijd nodig, maar bijstand. Daar zijn de administraties geen tegenstanders, maar medestanders. Voor natuurlijke personen betekent dit bijvoorbeeld het aantal vooringevulde aangiften te maximaliseren, voor bedrijven en tussenpersonen betekent dit een ex-ante benadering waarbij vooraf zekerheid wordt gegeven.
6.1 Zekerheid vooraf leidt tot win-win [Vooraf ingevulde aangifte] De problematiek van de complexiteit van de regelgeving dient benaderd te worden vanuit de ervaring van de belastingplichtigen. Een complex wetboek maar met een aangifte die volledig door de fiscus wordt ingevuld is veel eenvoudiger dan een vereenvoudigd wetboek maar met een aangifte die zelf ingevuld moet worden. Een administratie die dienstverlening vooropstelt neemt de complexiteit weg van de belastingplichtigen. Verschillende landen bewijzen dat een (quasi) aangiftevrije samenleving mogelijk is. In Denemarken bijvoorbeeld hoeven 90% van de mensen niets meer te wijzigen aan de door de fiscus voorgestelde aanslag. Dat is niet alleen een belangrijke vereenvoudiging voor de betrokkenen, onderzoek wijst ook uit dat derde-partij rapportering een belangrijke impact heeft op de spontane compliance. Daardoor daalt de handhavingskost voor de administratie en kan de focus veel meer verlegd worden naar de segmenten waar niet-naleving het grootst is. Deze benadering is niet alleen zinvol voor natuurlijke personen. In aanvulling op het systeem van de vooringevulde aangiften voor natuurlijke personen wordt een systeem van positieve controles voor ondernemingen geïntroduceerd. Zij kunnen een overeenkomst sluiten met de fiscus waarbij zij zich ertoe engageren op regelmatige en geautomatiseerde wijze hun boekhoudkundige en financiële gegevens over te maken. Daarbij verschaffen ze ook duidelijkheid over de fiscaal relevante keuzes die de onderneming heeft gemaakt. De fiscus geeft dan binnen een redelijke periode zijn akkoord over de gemaakte keuzes van de onderneming met rechtszekerheid tot gevolg.
24
6.2
Aangepaste communicatie
Gedragswetenschappelijk onderzoek heeft aangetoond dat kleine aanpassingen aan processen, invulformulieren, taalgebruik etc. een belangrijke positieve impact op gedrag kunnen hebben. In het Verenigd Koninkrijk werd in 2010 een klein team van onderzoekers samengebracht in een transversaal project binnen de overheid. Het team probeert op verschillende gebieden verbeteringen in het beleid aan te brengen, gebruik makend van inzichten uit de gedragseconomie en andere gedragswetenschappen. Verbeteringen worden eerst op kleine schaal uitgetest. Bij een succesvolle test wordt de verbetering verder uitgerold. Meestal gaat het om kleine beleidsaanpassingen. Maar de effecten kunnen substantieel zijn. In het kader van een testproject werden verschillende typebrieven naar 140.000 belastingplichtigen verstuurd met de vraag tijdig de verschuldigde belasting te betalen. Een deel van de testgroep (controlegroep) kreeg een standaardbrief zonder vermelding van een sociale norm, in de brief aan een tweede groep belastingplichtigen werd vermeld dat 90% van de mensen tijdig de verschuldigde belasting betalen. In de brief aan een derde en vierde groep werd een lokale sociale norm vermeld: ‘90% van de mensen in jouw gemeente betaalden hun belastingen op tijd’. Uit het experiment bleek dat het aantal personen van de vierde groep dat binnen de 3 maanden betaalde 15%-punt hoger lag dan het aantal personen van de groep die een brief kreeg waarin geen sociale norm werd vermeld. De belastingdienst van het VK schat dat en nationale uitrol van dit specifieke testproject jaarlijks 36 miljoen euro aan extra inkomsten zou opleveren.
Bron: Behavioural Insights Team (2012), “Applying behavioural insights to reduce fraud, error and debt”
25
Volgens Professor De Neve van de London School of Economics toont onderzoek aan dat indien belastingbetalers bij het invullen van hun belastingbrief geïnformeerd worden over waar hun geld aan besteed wordt en tevens de kans krijgen hun mening hieromtrent te uiten, de bereidheid om correct te betalen stijgt10. In verschillende landen wordt dit reeds in de praktijk toegepast. Sinds 2011 geeft de Amerikaanse overheid op een gebruiksvriendelijke manier informatie over de begrotingscategorieën in de vorm van een "federal taxpayer receipt"11, en ook in het VK wordt op een persoonlijke manier informatie verschaft over de besteding van belastinggeld12. Met de oprichting van een transversaal ‘behavioural insights team’, dat in samenwerking met de academische wereld en de verschillende administraties, de bestaande kennis van de gedragswetenschappen verfijnt en concrete toepassingen ontwikkelt, kan een rendement worden gerealiseerd dat vele malen hoger ligt dan de investering.
10
De Tijd, 20 december 2013, ‘Maak Tax-on-web meer interactief’ http://www.whitehouse.gov/2012-taxreceipt 12 The Guardian, 20 maart 2012, ‘Budget 2012: taxpayers to receive breakdown of spending’ 11
26
