Naar een efficiënte en effectieve invulling van toezicht op risicovolle bedrijven Eindrapport werkgroep systeemgericht toezicht
Colofon LAT RB Postbus 93144 2509 AC Den Haag www.latrb.nl
[email protected] Den Haag, 14 juni 2013
2
Inhoudsopgave Leeswijzer ...................................................................................................... 5 1.
Inleiding en doel................................................................................... 6
1.1
Inleiding ........................................................................................................................... 6
1.2
Motivatie en beleidskader ................................................................................................. 8
1.3
Doelstelling ...................................................................................................................... 8
2.
Uitgangspunten bij opzet model..........................................................10
3.
Omgevingsfactoren en vooruitblik.......................................................12
4.
Eisen voor een managementsysteem (toetsingskader) ........................13
5.
Vergunningverlening ...........................................................................14
6.
Convenanten .......................................................................................15
7.
Beoordeling managementsysteem van het bedrijf en toezichtmodel..16
7.1
Huidige situatie ........................................................................................................................ 16
7.2
Niveaus van het managementsysteem .................................................................................... 17
7.3
Verschillende niveaus voor verschillende domeinen............................................................... 18
8.
Inspectiemodel en -aanpak op hoofdlijnen..........................................19
9.
Interveniëren ......................................................................................22
9.1
Uitgangspunten voor handhaving............................................................................................ 22
10.
Benodigde competenties.....................................................................24
3
11.
Overige onderwerpen .........................................................................25
11.1
ICT............................................................................................................................................. 25
11.2
Evaluatie ................................................................................................................................... 25
Bijlage 1 Leden werkgroep SGT .....................................................................26 Bijlage 2 Begrippen .......................................................................................27 Bijlage 3 Overzicht van de generieke eisen en de koppeling naar de bestaande normen/wetgeving.........................................................................35 Bijlage 4 Opdrachten werkgroepen ...............................................................36
4
Leeswijzer In de eerste drie hoofdstukken wordt vooral het doel en de uitgangspunten van systeemgericht toezicht vanuit LAT RB belicht. Hierin worden ook de belangrijkste begrippen toegelicht en een aantal ontwikkelingen geschetst. De kern van hoofdstuk 4 wordt gevormd door de set generieke eisen: waaraan zouden bedrijven moeten voldoen en hoe staan deze eisen ten opzichte van de systeemnormen (ISO) en de wettelijk voorgeschreven zaken vanuit Brzo. In hoofdstuk 5 en 6 wordt kort de relatie met vergunningverlening en het eventueel vastleggen van convenanten besproken. In de hoofdstukken 7 t/m 9 wordt de daadwerkelijke beschrijving van het toezichtmodel gegeven, hoe de beoordeling van het systeem kan plaatsvinden en mogelijke interventies hierop. Tenslotte is in hoofdstuk 10 en 11 een aantal belangrijke overige randvoorwaarden geschetst. In een aantal hoofdstukken zijn voorstellen voor vervolgopdrachten benoemd om bepaalde onderwerpen meer in detail uit te werken. Dit eindrapport is tot stand gekomen door medewerking van de leden van de LAT RB werkgroep systeemgericht toezicht (SGT) zie de leden in bijlage 1. In bijlage 4 zijn de opdrachten aan de vervolg werkgroepen uit de verschillende hoofdstukken bijeen gebracht
5
1.
Inleiding en doel
1.1
Inleiding
In het programma LAT RB werken verschillende overheden samen om te komen tot een effectieve en efficiënte invulling van het toezicht op de chemie en Brzo bedrijven. Hiermee wordt bedoeld bedrijven vallend onder het Brzo’99 en welke vallen onder categorie vier van de Richtlijn Industriële Emissies (opvolger IPPC). Bij het toezicht op grond van het Brzo is sinds het jaar 2000 intensieve ervaring opgedaan met het toetsen van ruim 400 bedrijven aan de eisen voor een veiligheidsbeheerssysteem. In het kader hiervan is onder andere een uitgebreide inspectiemethodiek uitgewerkt (NIM) die sinds 2005 wordt toegepast en zijn criteria en opleidingen voor toezichthouders ontwikkeld. In het programma Vernieuwing Toezicht Chemie en Afval is de afgelopen vier jaar een methode voor systeemgericht toezicht ontwikkeld die inmiddels in de meeste provincies bij enkele tientallen bedrijven wordt toegepast voor milieuregels op bedrijven die deels uit dezelfde doelgroep als Brzo komen. Ook vanuit de andere toezichtdomeinen is er de afgelopen jaren het nodige gedaan aan het ontwikkelen van toezichtinstrumenten om bedrijven op een systeemniveau te kunnen analyseren en aanspreken. Een duidelijk verschil is (tot nu toe in ieder geval) de mate van verplichting: systeemgericht toezicht bij Brzo bedrijven komt voort uit een wettelijke verplichting, bij niet-Brzo bedrijven is het op dit moment nog een vrijwillige aanpak. De ambitie is aanwezig om een integrale methodiek toe te (kunnen) passen voor alle themagebieden (arbeidsomstandigheden, milieu, water en veiligheid). Daar waar een integrale benadering wordt genoemd in het model moet dit gezien worden als een werkwijze welke pas op langere termijn kan worden ingevuld. Enkele kerndefinities (overige begrippen en definities zie bijlage 2): •
Managementsysteem van het bedrijf
Een managementsysteem is een geheel van samenhangende elementen die worden gebruikt om het beleid en de doelstellingen vast te stellen en deze doelstellingen te halen1. Hiermee worden bedrijfsprocessen en bijbehorende risico’s beheerst, wordt voldaan aan wet- en regelgeving en kan waar nodig en wenselijk aantoonbaar aan wensen /eisen van overige stakeholders worden voldaan. Het managementsysteem kan gericht zijn op verschillende aspecten zoals milieu of veiligheid. Indien deze aspecten in één systeem zijn verenigd en afwegingen maakt tussen deze aspecten spreken we over een geïntegreerd management systeem. Er kunnen meerdere managementsystemen in werking zijn, die specifieke aspecten beheersen (bijvoorbeeld milieumanagement voor beheersen milieuaantasting, veiligheidsbeheersysteem voor beheersen externe veiligheid, emissieregistratiesysteem NOx om emissies in verband met emissiehandel te beheersen etc.). In de praktijk is het managementsysteem dat bedrijven gebruiken al dan niet geïntegreerd. Compliance- of nalevingmanagement (expliciet gericht op naleving van wet- en regelgeving) zou een integraal onderdeel moeten zijn van het managementsysteem van het bedrijf.2 1
Deze definitie wordt gehanteerd in de verschillende ISO normen (ISO9000, ISO14001, OHSAS18001). De meeste industriële bedrijven hebben inmiddels risicobeheersing en compliance als kerndoelen voor hun managementsysteem benoemd en ook bij ISO wordt gewerkt aan een plug-in model waarin risicobeheersing en compliance als centrale thema’s terugkomen. 2
6
•
Toezicht
Alle handelingen uitgevoerd door een krachtens de wet hiertoe bevoegde instantie die gericht zijn op het inwinnen van informatie over de naleving van wettelijke eisen door een derde, het vormen van een oordeel of het publiek belang voldoende is bereikt en het eventueel interveniëren. Informatie verzamelen en oordelen noemen we inspectie of preventief toezicht. Interveniëren noemen we handhaving of repressief toezicht. •
Toezichtlast
Toezichtlasten zijn de lasten die bedrijven ondervinden om te voldoen aan de informatieverplichtingen vanwege het toezicht. De totale toezichtlasten zijn samengesteld uit twee onderdelen die onderstaand nader zijn gedefinieerd: Administratieve lasten van toezicht: De kosten, uitgedrukt in tijd en geld, die bedrijven moeten maken om te voldoen aan de informatieverplichtingen die voortkomen uit inspecties. Dit houdt in dat voorbereiding van een inspectie, inspectiebezoek zelf en eventuele activiteiten achteraf die samenhangen met de inspectie, zoals het opsturen van documenten (niet handhaving), worden meegerekend in de last. Kwalitatieve beoordeling van lasten van toezicht: Bedrijven ervaren inspecties niet alleen in termen van tijd en geld als belastend. Deze kwalitatieve lasten van toezicht worden weergegeven door belevingsfactoren: het gaat hier om de kwaliteit van het toezicht (uniformiteit, duidelijkheid, juiste prioriteiten, deskundigheid, houding en gedrag). •
Systeemgericht Toezicht (SgT)
Als de overheid niet alleen het resultaat (output) van de bedrijven beoordeelt, maar ook (dat deel van) het managementsysteem dat moet leiden tot dit resultaat, spreken we van systeemgericht toezicht. Hierdoor ontstaat een dubbel leereffect (incidenteel en structureel oplossen van problemen). Ook kan efficiëntie in het toezicht bereikt worden doordat het toezicht vanuit de verschillende wettelijke domeinen (veiligheid, milieu, arbeidsomstandigheden) verbonden kan worden •
Stand der techniek (Best Beschikbare Techniek)
Het meest doeltreffende en geavanceerde ontwikkelingsstadium van de activiteiten en exploitatiemethoden, waarbij de praktische bruikbaarheid van speciale technieken om in beginsel het uitgangspunt voor de emissiegrenswaarden te vormen is aangetoond, met het doel emissies en effecten op het milieu in zijn geheel te voorkomen, of wanneer dat niet mogelijk blijkt algemeen te beperken3.
3
Definitie uit de EU richtlijn 96/61 (IPPC). Aanvulling hierop: - "technieken": zowel de toegepaste technieken als de wijze waarop de installatie wordt ontworpen, gebouwd, onderhouden, geëxploiteerd en ontmanteld; - "beschikbare": op zodanige schaal ontwikkeld dat de betrokken technieken, kosten en baten in aanmerking genomen, economisch en technisch haalbaar in de betrokken industriële context kunnen worden toegepast, onafhankelijk van de vraag of die technieken al dan niet op het grondgebied van de betrokken Lid-Staat worden toegepast of geproduceerd, mits zij voor de exploitant op redelijke voorwaarden toegankelijk zijn; - "beste": het meest doeltreffend voor het bereiken van een hoog algemeen niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel.
7
•
Belanghebbende / stakeholder
Degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken (definitie Awb). In bredere zin zijn stakeholders voor een bedrijf: intern (raad van bestuur, aandeelhouders etc.) en extern (toezichthouders, omwonenden, maatschappelijke groeperingen, certificerende instellingen etc.).
1.2
Motivatie en beleidskader
De methodiek van systeemgericht toezicht wordt ontwikkeld en toegepast om de volgende redenen. Bedrijven nemen hun eigen verantwoordelijkheid (dit past binnen beleid van bedrijven). Zij doen dit door het opzetten van een eigen managementsysteem, waarmee de milieu- en veiligheidsrisico’s in kaart worden gebracht en beheerst en de naleving van wet- en regelgeving wordt geborgd. Hierdoor is efficiënter en eenduidiger informatie met betrekking tot emissies en naleefgedrag vastgelegd. Bedrijven stellen zich pro-actief en transparant op, dit betekent dat de relevante informatie gemakkelijker voor de overheid beschikbaar is. Het gevolg hiervan is: • effectiever toezicht (duidelijkheid, juiste prioriteiten); •
bedrijven ervaren minder toezichtlast;
•
betere naleving door structurele beheersing;
•
efficiënter toezicht mogelijk (in minder tijd).
Hiermee wordt voldaan aan het gewenste kabinetsbeleid. In de tweede kaderstellende visie op het toezicht zijn de uitgangspunten als volgt verwoord: transparantie (openheid, uitwisseling van informatie, gerechtvaardigd vertrouwen), onafhankelijkheid (oordeel op basis van feiten, niet beïnvloedbaar), professionaliteit (voldoende kwaliteit van toezichthouders), samenwerking (tussen inspecties onderling), selectiviteit (meer toezicht op bedrijven waar dat nodig is) en slagvaardigheid (effectief middelen inzetten, waar mogelijk integraal en uniform met reductie van toezichtlast). Bedrijven hebben zelf aangegeven dat met name kwalitatieve toezichtslast wordt ervaren en in veel mindere mate kwantitatief. Vanwege dit gegeven, wordt bij de uitrol van systeemgericht toezicht vooral de focus gelegd op verbetering van kwalitatief toezicht.
1.3
Doelstelling
De LAT RB werkgroep systeemgericht toezicht ontwikkelt een op de LAT RB themagebieden toepasbaar model met uitgangspunten voor hoe op hoofdlijnen het toezicht rekening houdt met het managementsysteem van het bedrijf. Het model moet zodanig zijn opgesteld dat alle deelnemende inspectiediensten daarmee kunnen bepalen in welke mate dit managementsysteem effectief risicobeheersing en naleving op de LAT RB thema gebieden arbeidsomstandigheden, milieu, veiligheid en water beheerst. Het niveau van de beheersing van de risico’s bepaalt in belangrijke mate de regulering door inspectiediensten. Daarnaast zal de werkgroep voorstellen doen voor opvolgende werkgroepen zodat het model daar verder uitgewerkt kan worden. Het gaat dan specifiek om de onderwerpen: • Vergunningverlening (hoe passen vergunningen het beste bij systeemgericht toezicht): zie hoofdstuk 5. •
Toezichtmodel (hoe kan de intensiteit en de focus van het toezicht per bedrijf gericht worden): zie hoofdstuk 7.
8
•
Inspectiemethodiek (hoe kunnen de inspecties in de praktijk worden uitgevoerd): zie hoofdstuk 8.
•
Handhaving (wat te doen bij overtredingen en opvolging hiervan): zie hoofdstuk 9.
•
Opleidingen (welke competenties zijn noodzakelijk voor de toezichthouders): zie hoofdstuk 10.
•
Evaluatie (hoe zijn de prestaties van de overheidsdiensten, procesparameters, hoe beleven bedrijven systeemgericht toezicht): zie hoofdstuk 11.
In de verschillende genoemde hoofdstukken worden deze onderwerpen verder benoemd, in afzonderlijke werkgroepen kan de verdere uitwerking plaatsvinden.
9
2.
Uitgangspunten bij opzet model
Bij de opzet van het model zijn er diverse uitgangspunten gebruikt, deze staan hieronder verwoord. Binnen het LAT RB programma is het belangrijkste doel waarop toezicht zich richt: de door de bedrijven zelf georganiseerde en gestructureerde risicobeheersing op het gebied van milieu, fysieke veiligheid en arbeidsomstandigheden en naleving van wet- en regelgeving. Een goed uitgevoerde risicobeheersing draagt bij aan de naleving van wet en regelgeving door het bedrijf. Het bedrijf gebruikt een managementsysteem om zelf te sturen op de naleving en dit sturen en naleven aantoonbaar te maken voor de eigen organisatie en de toezichthouder (zie figuur)4. De overheid stelt de kaders (doelvoorschriften en grenswaarden). De overheid beoordeelt de risicoanalyse van het bedrijf naar uitvoering en Beleidsdekking van de LAT RB thema’s. De toezichtlast uitgangsvanuit de overheid houdt rekening met de punten bedrijf Intern bedrijf: MOC mate van risicobeheersing. De overheid legt dit Extern: wijzigingen wet- en regelgeving vast in haar toezichtbeleid. Identificatie: aspectenOm een oordeel te geven over de kwaliteit en Extern: toezichthouder overheid register en Extern: certificerende instelling werking van het managementsysteem van het register W&R bedrijf maakt de overheid, naast eigen waarnemingen, zoveel mogelijk gebruik van de Compliance Monitoring / bijsturen (PDCA) informatie die het bedrijf ter beschikking stelt. Beoordelen o.b.v. bedrijfsDit kan zijn informatie over interne audits processen en en Risico -activiteiten analyse (vanuit bijvoorbeeld het concern) en audits van externe partijen (bijvoorbeeld certificatie audits Registratie en controle: en audits van verzekeraars). Output / informatie t.b.v. actieve Plan van aanpak: controle door toezichthouder aansturing De opzet van het managementsysteem is Maatregelen en overheid (de kwaliteit hiervan borging bepalend voor de inzet van de bepaalt mix inspectie instrumenten) inspectiediensten. Geïntegreerde systemen worden geïntegreerd bekeken. Bij overlappende onderdelen van de systemen maken de toezichthouders gebruik van elkaars waarnemingen. Alleen bij strikt gescheiden systemen kunnen eventueel aparte inspecties door verschillende inspectiediensten worden uitgevoerd. De overheid bepaalt vervolgens de mate van naleving, (mede) op basis van de werking en de effectiviteit van het managementsysteem. Het kijkt daarbij vooral naar die elementen die de risicobeheersing en de naleving beïnvloeden. De basis voor deze beoordeling is een set generieke en specifieke eisen, volgend uit de PDCA cyclus. Per onderwerp kunnen er verschillen zijn, deels omdat de onderliggende wetgeving en normen verschillend zijn. Daarmee is integratie eindig: er zijn (elementaire) verschillen tussen domeinen (veiligheid, arbeidsomstandigheden, milieu, water) en het is belangrijk gericht aandacht te blijven geven aan specifieke onderwerpen per domein. Voor verdere uitwerking van deze eisen, zie hoofdstuk 4. De effectiviteit van het managementsysteem en daarmee de mate van risicobeheersing en naleving, beïnvloedt de mix van inspectie instrumenten die de toezichthouder kan inzetten. Bij een effectief systeem zal meer een systeemgerichte controle uitgevoerd kunnen worden, bij minder effectieve 4
Afkortingen in de figuur: - MOC - Management of Change: wijzigingen (intern of extern) doorvoeren en de consequenties beoordelen - W&R - Wet- en regelgeving: van toepassing zijnde wet- en regelgeving, incl. vergunningen voor de organisatie - PDCA - Plan, Do, Check, Act: de Deming cirkel voor continue verbetering
10
systemen zal meer op output gecontroleerd worden (‘schuifmaat’). Zie verder ook het begrippenkader in bijlage 2. Hoewel we in systeemgericht toezicht mede kijken naar het (effectiviteit van het) managementsysteem wordt in waargenomen situaties waar regels worden overtreden, gerapporteerd en kan handhaving worden ingezet. De wijze van handhaving is gerelateerd aan degene die de overtredingen vaststelt (bedrijf of overheid), de ernst van de overtreding, de aard en ernst van incident of klacht, alsook de opvolging en reparatie (oplossingstermijn en manier waarop) door het bedrijf.
11
3.
Omgevingsfactoren en vooruitblik
Bij het model voor systeemgericht toezicht zijn er diverse omgevingsfactoren en ontwikkelingen die invloed kunnen hebben op de uitvoering en het slagen van dit model. In dit hoofdstuk worden deze zaken omschreven. Er bestaat een landelijke samenwerking tussen de toezichthoudende diensten in het kader van LAT RB, die afstemming en focus aanbrengt, instrumenten ontwikkelt en monitoring van inzet en prestaties organiseert. De ondersteuning van dat organiseren vindt tot op heden voor een belangrijk deel plaats bij het LAT bureau ondergebracht bij Rijkswaterstaat Leefomgeving. Hoe de landelijke samenwerking er in de toekomst gaat uitzien en wie dat gaat ondersteunen is nog onbekend. Er is een aantal ontwikkelingen in dit kader relevant. Het ziet er naar uit dat de organisatie van het toezicht op de LAT RB bedrijven over zes regio’s verdeeld gaat worden die voldoen aan de kwaliteitscriteria en daarmee geoutilleerd zijn om professioneel toezicht op de LAT RB bedrijven volgens de beschreven systeemgericht toezicht methodiek uit te voeren. In 2013 zijn naar verwachting omgevingsdiensten (RUD’s) gevormd, die het Wabo deel organiseren. De samenwerkende diensten conformeren zich aan een regionaal bestuurlijk toezichtprogramma welke de samenwerking en afstemming van het toezicht (inclusief op termijn de handhaving) afstemt. Het gebruik van het instrument systeemgericht toezicht en daarbij te ontwikkelen nieuwste versie van de inspectiemethodiek (NIM) zal naar verwachting van deze afstemming onderdeel uitmaken. Daarnaast kan de huidige reorganisatie/samenvoeging van verschillende rijksinspectiediensten gevolgen hebben voor de toepassing systeemgericht toezicht. Er is een landelijke werkgroep van rijksinspectiediensten gestart om een landelijk toezichtkader op te stellen ten aanzien van horizontaal toezicht en systeemgericht toezicht. Actal (Adviescollege Toetsing Regeldruk) houdt zich nog actief bezig met regelreductie vanuit aanpassingen wet- en regeldruk. Ten slotte is er nog de werkgroep maatwerk van de commissie regeldruk bedrijven met als onderwerp: toezicht en vergunningverlening voor goed nalevende bedrijven in de chemie. Zij onderzoekt de mogelijkheid om een maatwerkaanpak in toezicht en vergunningverlening voor de chemische industrie te ontwikkelen.
12
4.
Eisen voor een managementsysteem (toetsingskader)
Om te komen tot een model systeemgericht toezicht moet eerst een basis worden gevormd voor het model. De basis is het opstellen van een toetsingskader. In dit geval is het toetsingskader een set van generieke eisen voor managementsystemen. Aan de hand van de onderstaande (belangrijkste) normen / wetgeving is de set van generieke eisen voor managementsystemen opgesteld: • Veiligheid: Brzo ‘99, Wet veiligheidsregio’s, Bevb en NTA8620 en NTA 8000. •
Arbeidsomstandigheden: arbeidsomstandighedenwet, arbeidsomstandighedenregeling en OHSAS 18001.
•
Milieu: vergunning, specifieke milieuwet- en regelgeving, w.o. Wm, Wabo, Waterwet, IPPC, ISO14001 en compliance competence checklist.
Vanuit het programma Vernieuwing Toezicht is de compliance competence checklist opgestart als ‘vrijwillig’ systeem. Omdat dit bij verschillende provincies expliciet in het beleid is/wordt vastgelegd, krijgt het de status van ‘semi-wetgeving’. Hierdoor is het relevant om deze apart in het generieke eisen overzicht op te nemen. Door invulling te geven aan de generieke eisen, zal het bedrijf per domein de specifieke invulling van het managementsysteem vormgeven. De toezichthouder toetst voor zijn eigen domein of dit voldoet aan de van toepassing zijnde wet- en regelgeving en borging van de (belangrijkste) risico’s. De volgende generieke eisen voor een managementsysteem zijn op hoofdlijnen de volgende (op basis van de PDCA cyclus) vastgesteld: • Beleid: scope en uitgangspunten voor risicobeheersing en naleving •
Planning: periodieke risico-inventarisatie en –analyse, inventarisatie wet- en regelgeving, koppeling van beide onderdelen, doel- en taakstellingen, borging d.m.v. maatregelen en wijzigingenbeheer (MOC)
•
Implementatie en uitvoering: organisatiestructuur, incl. directievertegenwoordiger, bekwaamheid, training en bewustzijn, communicatie, documentatie, beheersing kritische werkzaamheden en reageren op noodsituaties
•
Controle: monitoring, onderzoeken en corrigeren (correctief en preventief), registraties en interne auditing
•
Beoordeling en bijsturing: geschiktheid, adequaatheid en effectiviteit van het systeem en continue verbetering
Het bedrijf kan aantonen dat de risicobeheersing en naleving op orde is, door te voldoen aan de bovenstaande generieke eisen. Bijlage 3 is een overzicht van de generieke eisen en de koppeling naar de bestaande normen/wetgeving. Het overzicht is als los document toegevoegd i.v.m. de leesbaarheid.
13
5.
Vergunningverlening
De wijze van toezicht wijzigt bij gedeeltelijk door toepassing van systeemgericht toezicht. Om aansluiting te houden bij de vergunningverlening, is het essentieel dat kritisch wordt nagegaan in hoeverre bestaande vergunningen geschikt zijn bij toepassing van systeemgericht toezicht. In dit hoofdstuk worden kort de studies en ervaringen op het gebied van vergunningverlening toegelicht. Vanuit het programma Vernieuwing Toezicht is een juridische studie relevant over dit onderwerp.5 Hoewel het hier vooral om milieu- en watervergunningen gaat (het betreft dus slechts een deel van de betrokken inspecties), is het wel een belangrijk onderdeel. In deze domeinen wordt namelijk relatief veel tijd besteed aan toezicht (kwantitatieve toezichtlast). Conclusies uit deze studie: “Een ander type vergunning in het kader van systeemgericht toezicht, vertoont grote gelijkenis met de Vergunning op hoofdlijn. Het advies is om in vergunningen voldoende aandacht te besteden aan de koppeling van het managementsysteem (met beheersing van risico’s en borging van naleving) en de systeemgerichte aanpak van toezicht.” “Het lijkt logisch om de generieke eisen een belangrijke basis te laten zijn van deze vergunning.” Een nieuwe vergunning (op hoofdlijnen) is eigenlijk een noodzakelijkheid bij systeemgericht toezicht als een bedrijf een bepaald niveau (niveau 3 vanuit VT) heeft bereikt. In deze vergunning moet dan expliciet de eis voor een goed geïmplementeerd managementsysteem vastgelegd worden. Het grote voordeel is dat de verantwoordelijkheid ook daadwerkelijk bij het bedrijf wordt gelegd en dat de hiervoor beschreven methodiek ook goed kan worden toegepast. Een aandachtspunt is dat de eisen in de vergunning voldoende handhaafbaar moeten worden opgesteld in de vorm van doelvoorschriften, zodat bij belangrijke afwijkingen (milieurisico’s) sanctionerend kan worden opgetreden. Concrete ervaringen op dit moment: - Er is een pilot uitgevoerd bij Akzo (project Vergunningen en Systeemgericht Toezicht) voor 2 vergelijkbare fabrieken in Delfzijl en de Botlek. Op dit moment zijn er nog nauwelijks concrete ervaringen die als leerpunt kunnen dienen. - In de provincie Noord-Brabant wordt een pilot gestart om systeemgericht toezicht voor Brzo en Milieu te integreren bij één bedrijf en daarnaast bij een ander bedrijf ook een pilot om in het kader van Systeemgericht Toezicht een nieuwe milieuvergunning op te stellen. Hier zijn nog geen resultaten van bekend. Vervolgopdracht werkgroep Vergunningverlening -
5
Maak een nadere uitwerking hoe systeemeisen voor de diverse wetgevingen met een vergunningstelsel (zoals wabo, wvo, artikel 31 wet veiligheidsregio’s) vastgelegd kunnen worden in de vergunning, zodat hier wederzijdse verplichting ontstaat.
“Advies aangepaste vergunning bij Systeemgericht Toezicht” (Van Bellen-Weijnen), april 2011
14
6.
Convenanten
Bij de uitvoering van nieuwe vormen van toezicht is er een tendens in de praktijk om convenanten af te sluiten met bedrijven. In een studie die is uitgevoerd naar de juridische aspecten van systeemgericht toezicht6, is ook een conclusie geformuleerd ten aanzien van deze convenanten: “Bij systeemgericht toezicht worden convenanten afgeraden vanwege (mogelijk) uitsluiten van de derde belanghebbende (omwonenden, ngo’s). Het advies is om werkafspraken te maken met het bedrijf en de omgang met bedrijven in geval van systeemgericht toezicht vast te leggen in beleid.” De werkgroep Verbreding Convenanten van de Inspectieraad houdt zich bezig met dit onderwerp. Verschillende andere inspectiediensten maken gebruik van convenanten voor verdere horizontalisering van het toezicht.7 Ook wordt nagegaan in hoeverre rijksbrede convenanten voor een bedrijf kunnen worden afgesloten. Het resultaat van deze werkgroep zal meegenomen worden in de verdere ontwikkeling van systeemgericht toezicht. Belangrijk hierbij is, dat voor de onderwerpen waar geen directe wettelijke basis is, op een goede manier afspraken worden vastgelegd (zie ook eerder bij hoofdstuk 5 vergunningverlening). Dit past bij de langere termijn ambitie om een integraal toezicht te kunnen vormgeven.
6
“Juridische aspecten van systeemgericht toezicht” (Van Bellen-Weijnen), november 2009. Deze studie is destijds uitgevoerd onder de verantwoordelijkheid van het programma Vernieuwing Toezicht (Chemie en Afval). De integratie met Brzo is hierin dus niet meegenomen. 7 Horizontaal Toezicht: toezicht op basis van een convenant: een civielrechtelijke overeenkomst met de toezichthouder. In dit convenant zijn afspraken vastgelegd tussen het bedrijf (of branche-/ beroepsorganisatie) en de toezichthouder. Het is een vorm van zelfregulering ter bevordering van wetnaleving en kan zelfs verder gaan (maar nooit minder dan voorgeschreven wettelijke eisen).
15
7.
Beoordeling managementsysteem van het bedrijf en toezichtmodel
7.1
Huidige situatie
De afgelopen jaren is voor Brzo bedrijven de inschaling van een bedrijf, ten behoeve van de bepaling van de in te zetten toezichtcapaciteit, vergaand ‘geobjectiveerd’ met behulp van het toezichtmodel. De basis voor deze methodiek volgt direct uit het Brzo ’99. Hierbij wordt per element van het verplichte veiligheidsbeheerssysteem (VBS) de conclusie van de inspecties over de onderdelen van het VBS verwerkt. Bij de inspecties is beoordeeld in hoeverre het onderdeel gedocumenteerd, geschikt en geïmplementeerd is. Dit wordt gedaan door een beoordeling te geven: goed, redelijk, matig of slecht. De resultaten hiervan worden gebruikt als input voor het toezichtmodel. Op basis hiervan wordt een eindwaardering gegeven over de beheersing van de risico’s. Deze eindwaardering is deels subjectief op basis van de verschillende onderdelen. Deze waardering en de inherente risico’s (aard/omvang van het bedrijf, de activiteiten en de omgeving) bepalen de in te zetten toezichtcapaciteit.8 Zie de onderstaande figuur uit deze methodiek.
Voor systeemgericht toezicht op risicovolle bedrijven vanuit milieu oogpunt bezien, is de afgelopen jaren gewerkt met de methodiek van compliance competence. Hier wordt aan de hand van een checklist met eisen, beoordeeld in hoeverre het bedrijf een systematiek heeft om de naleving van wet- en regelgeving te borgen. De eisen zijn gecategoriseerd als essentieel, belangrijk en minder belangrijk. Op basis van deze beoordeling, volgt er een eindscore voor de compliance status van het 8
Voor een uitgebreide beschrijving (en toelichting op de nummers 1t/m 5) van het Toezichtmodel, zie http://www.latrb.nl/instrumenten-0/werkwijzer-brzo-ii-0/
16
bedrijf. Ten aanzien van arbeidsomstandigheden heeft de overheid geen vergelijkbare systematiek. In het kader van de zogenaamde inspectievakantie gebruikt de Inspectie SZW de aanwezigheid van een OHSAS 18001-certificaat als een van de criteria om daarvoor in aanmerking te komen. Daarnaast zijn er ontwikkelingen om het toezicht op de arbeidsomstandigheden onderdeel van de MHC directie van SZW te maken. Samengevat ziet de beoordeling van een managementsysteem er als volgt uit: per generieke eis (en onderdelen hiervan) wordt beoordeeld of deze eis is ingevuld (gedocumenteerd/geschikt en geïmplementeerd). Per eis wordt een zoveel mogelijk ‘objectieve’ waardering gegeven, en het totaal van deze waarderingen vormt een gezamenlijk eindoordeel over het systeem en de implementatie ervan. In principe zijn alle eisen essentieel: de generieke eisen vormen één samenhangend geheel. Uiteindelijk is de mate van implementatie altijd leidend: dit bepaalt uiteindelijk de daadwerkelijke beheersing van risico’s. Om te komen tot één gezamenlijke methodiek, is er een aantal redenen dat ervoor pleit om de Brzo methodiek als basis te gebruiken: • deze methodiek heeft zich de afgelopen jaren in de praktijk bewezen. •
alle Brzo-inspecteurs hanteren in principe dezelfde werkwijze, op basis van een uniforme opleiding (Brzo academie).
•
er is, naast de beoordelingsmethodiek voor het systeem van het bedrijf, ook een verdergaande methodiek ontwikkeld die de in te zetten inspectiecapaciteit objectiveert (op basis van de beheersing en de inherente risico’s van het bedrijf).
•
er is reeds een ICT-omgeving operationeel, waarin uniform de resultaten van inspecties worden vastgelegd (GIR).
Hoewel deze methodiek al een aantal jaren in gebruik is, blijkt uit een recent uitgevoerde evaluatie dat er nog een aantal verbeterpunten is.9 Deze kunnen direct worden meegenomen in de integratie van deze methodiek met milieu en arbeidsomstandigheden (zie de vervolgopdracht).
7.2 Niveaus van het managementsysteem Bij beide methoden worden niveaus vastgesteld voor het bedrijf t.a.v. risicobeheersing en borging van regelnaleving. De niveaus vormen een groeimodel dat aangeeft hoe bedrijven naar een hoger niveau kunnen groeien door zich respectievelijk te concentreren op een betere borging van naleving, de toezichthouders passen de wijze van toezicht aan wanneer een hoger niveau wordt bereikt. Vanuit de Compliance competence systematiek voor milieu wordt gewerkt met 4 niveaus. De eindscore van de beoordeling valt ergens binnen deze niveaus. Bij toezicht in het kader van Brzo wordt het wettelijk verplichte Veiligheidsbeheerssysteem (VBS) beoordeeld. De ‘waardering’ voor het systeem kan laag, gemiddeld of hoog zijn (0 tot 42 punten). Dit komt redelijk overeen met de beschrijving van niveau 2 t/m 4 bij Compliance competence. Niveau 1 is in dit geval eigenlijk niet van toepassing, omdat het VBS systeem wettelijk voorgeschreven is. Slecht presterende bedrijven worden dan als het ware onderin niveau 2 ingeschaald.
9
Zie studie – Onderzoek vergelijkbaarheid inspectieruimte van Bureau Bartels
17
Gezien bovenstaande, lijkt het mogelijk om voor een integrale methodiek ook één uniforme schaalverdeling te hanteren in het toezichtmodel. Dit zal nader moeten worden uitgewerkt (zie het voorstel voor vervolgopdracht aan het einde van hoofdstuk 8). Wel is het van belang dat duidelijk is wat de scope is van het systeem. Op onderdelen van het bedrijf die niet door het managementsysteem afgedekt worden (buiten de scope vallen) kan geen systeemtoezicht worden uitgevoerd, maar wordt eerder regulier toezicht toegepast. Vanaf niveau 2 is het mogelijk om in meer of mindere mate systeemtoezicht te gaan toepassen. In de praktijk zal veelal een initiële beoordeling op hoofdlijnen plaatsvinden, waarbij in de loop van de jaren daarna meer in detail verschillende subonderdelen nadrukkelijker kunnen worden beoordeeld. Op basis van de inschaling kan de juiste mix van inspectie instrumenten ingezet kunnen worden en vervolgens aangepast gehandhaafd worden.
7.3 Verschillende niveaus voor verschillende domeinen Wanneer dezelfde inschalingmethodiek gebruikt wordt voor de verschillende domeinen milieu, water, arbeidsomstandigheden en veiligheid, kan het voorkomen dat een bedrijf voor één van de domeinen heel goed scoort, terwijl op de andere 2 domeinen juist zeer matig of slecht gescoord wordt. Omdat verantwoordelijkheid voor het toezicht bij verschillende toezichthouders belegd is, zal hier altijd onderscheid gemaakt moeten worden. Op zich kan wel gestreefd worden naar één eindoordeel, maar dan zal wel altijd expliciet een toelichting noodzakelijk zijn op de kritische verbeterpunten. De praktijk zal moeten uitwijzen in hoeverre dit zal lukken. Omdat in het kader van toezicht op milieu en arbeidsomstandigheden externe partijen een belangrijke rol spelen (certificerende instellingen), zal expliciet aansluiting gezocht moeten worden met deze partijen. Als een bedrijf ISO14001 of OHSAS18001 gecertificeerd is, is een beoordeling van het managementsysteem al uitgevoerd. Hier kunnen de overheidstoezichthouders gebruik maken. Er is een analyse uitgevoerd over deze mogelijke samenwerking.10 Het advies is om als volgt hier mee om te gaan: “De overheid voert systeemgericht toezicht uit en maakt met de bedrijven afspraken over het gebruik van het werk van certificerende instellingen, met name de audits de in het kader van ISO 14001, OHSAS 18001 en eventueel EMAS zijn uitgevoerd. De certificerende instellingen zijn geen formele partij in het toezichtproces, omdat zij in opdracht van het onder toezicht staande bedrijf werken. Om gebruik te kunnen maken van het werk van certificerende instellingen, is het gewenst dat de certificerende instellingen in opdracht van de bedrijven toetsen aan de generieke eisen die de overheid stelt voor managementsystemen. Op termijn kan een verdergaand gebruik van het werk van certificerende instellingen mogelijk zijn, wanneer goed wordt nagedacht over de voorwaarden waaronder dit eventueel voor belanghebbenden acceptabel zou kunnen zijn. Ook de vraag van de praktische uitvoerbaarheid en formele inbedding komt dan aan de orde.” Aan het einde van hoofdstuk 8 worden de aandachtspunten voor de vervolgopdracht Inspectiemethodiek geformuleerd.
10
Notitie: “Analyse mogelijke scenario’s van samenwerking van overheid en certificerende bedrijven, inclusief analyse van de haalbaarheid en advies”, M. Jordaan/P. van Lieshout
18
8.
Inspectiemodel en -aanpak op hoofdlijnen
Zoals beschreven in voorgaande hoofdstukken, lijkt het logisch om voor de domeinen milieu en arbeidsomstandigheden zoveel als mogelijk aan te sluiten bij de reeds bestaande en geïmplementeerde methodiek voor toezicht in het kader van Brzo. Het proces ziet er kort samengevat als volgt uit (zie ook de figuur in hoofdstuk 2): 1. Bedrijf en overheid spreken gezamenlijk commitment uit voor systeemgericht toezicht, welke is vastgelegd in het beleid van bedrijf en overheid. 2. Het bedrijf bepaalt beleid, waarin o.a. de risicomethodiek en acceptabele grenswaarden worden vastgelegd en spreekt uit om actief en aantoonbaar naleving en risicobeheersing te willen nastreven. 3. Het bedrijf voert risicoanalyse uit (met scenario’s waar nodig). 4. Het bedrijf bepaalt de borging conform het vastgestelde risicobeleid en toetst de borging aan de geldende wet- en regelgeving. 5. Het bedrijf bepaalt daarna de definitieve borging en zet de verbetercyclus (pdca) in werking. 6. De toezichthouder voert top down en bottom up inspecties uit, inclusief een beoordeling van het risicobeleid en de mate van borging (evt. on desk) om het systeem te beoordelen 7. De toezichthouder gebruikt generieke en specifieke eisen daarvoor en geeft effectiviteit oordeel, en bepaalt dan het vervolg (mix van inspectie instrumenten), afhankelijk van beoordeling 8. De toezichthouder voert een meerjarenprogramma met een mix van inspectietypes uit en evaluatiemomenten tussentijds. In concreto deels top down en deels bottum up inspectie ter vaststelling van de werking van het systeem in de praktijk. In de loop van enkele jaren komen alle onderdelen aan bod, waarbij de nadruk ligt op de grootste risico’s. Hier ligt een samenhang met de speerpunt aanpak, waarbij per bedrijf de focus gelegd wordt op de belangrijkste thema’s.11 9. Bij tussentijdse klachten en incidenten volgt afhankelijk van de reactie van het bedrijf, onderzoek en interventie vanuit overheid (zie hoofdstuk Interventie). Het toezicht bestaat uit een mix van inspectie instrumenten, die zowel aangekondigd als onaangekondigd kunnen plaatsvinden.12 Er zijn diverse instrumenten beschikbaar en in de praktijk bewezen, die in de verdere uitwerking van het toezichtmodel meegenomen. Door op bovenstaande wijze, op een uniforme wijze bedrijven te benaderen en te beoordelen bij inspecties, ontstaat een beter level-playing field tussen bedrijven onderling. Ook voor bedrijven met meerdere vestigingen kan op deze wijze een concernbenadering worden toegepast.13
11
Ondermeer vergelijkbaar bij Impel project speerpuntenaanpak. Hier kan zelfs nog een verdergaande keuze gemaakt worden om op basis van de thema’s ook gericht de best geschikte inspecteur hiervoor in te zetten in het inspectieteam. 12 De meningen lopen enigszins uiteen over het nut van onaangekondigde inspecties. De praktijk zal moeten uitwijzen in hoeverre en wanneer dit type inspecties het meest nuttig is. 13 Omdat er nu grote verschillen zijn tussen verschillende provincies in de beoordeling van het noodzakelijke milieutoezicht voor vergelijkbare bedrijven in verschillende provincies, kan het toezichtmodel helpen om een objectievere toezichtlast te kunnen bepalen.
19
Vervolgopdracht werkgroep Inspectiemethodiek (‘NIM3’): Toezichtmodel Bij het toezichtmodel vooraf (uitgaande van het Brzo toezichtmodel) dient een aantal zaken verder te worden uitgewerkt. Zie hiervoor onderstaande, aangepaste figuur en de toelichting daarbij.
•
Om de generieke eisen te kunnen toepassen, is het noodzakelijk om de ‘lege plekken’ in de tabel generieke eisen verder in te vullen: waar zijn geen VBS elementen terwijl er wel een generieke eis is gesteld (bijv. 4.3.2 NTA 8620). Dit moet nog ingevuld worden waar dit van toepassing is voor milieu (incl. water) en/of arbeidsomstandigheden, zodat hierop ook de bestaande checklisten (die nu al voor veiligheid gelden) getoetst en/of aangepast kunnen worden voor milieu en arbeidsomstandigheden.
•
ad. 1. Beoordelen of de risico’s op basis van inherente factoren (aard/omvang, activiteiten en omgeving) voldoende dekkend zijn voor milieu/arbeidsomstandigheden en waar mogelijk deze vertalen naar een score.
•
ad. 2. Niet alleen beheersing van risico’s maar ook expliciet de naleving van wet- en regelgeving hierin opnemen. Toetsing dient vervolgens plaats te vinden op basis van de generieke eisen (zie hoofdstuk 4). De methodiek dient hierop aangepast te worden (van ‘Brzo-eisen’ naar ‘generieke eisen’). Waar mogelijk wordt meegenomen in hoeverre het mogelijk is om een oordeel van een externe partij (CI) mee te nemen in het eindoordeel.
•
ad. 3. De achterliggende formules aanpassen om tot een initiële inspectiecapaciteit te komen. Ook hier kan een eerdere beoordeling van een CI invloed hebben op de eindscore.
•
ad. 4: De uitkomst van de beoordeling moet leiden tot een initiële inspectiecapaciteit, dus inclusief de voorbereiding- en rapportagetijd van de inspecteur(s). In de praktijk blijken hier nl. grote verschillen te ontstaan. Een deel van deze capaciteit betekent ook daadwerkelijk toezichtlast voor het bedrijf (uren op locatie). Dit geldt ook voor de nominale (na 4 en 5) en feitelijke inspectiecapaciteit (na 6).
•
ad. 5. Toetsen of de condities voldoende dekkend zijn voor milieu en arbeidsomstandigheden.
20
•
ad. 6. Ook bij de onderwerpen milieu en arbeidsomstandigheden is het wenselijk om expliciet ruimte te laten voor bestuurlijke en/of regionale randvoorwaarden.
Het is noodzakelijk om een aantal onderwerpen verder te onderzoeken: •
of in het model de verdeling van capaciteit voor de verschillende inspectiediensten (kernteam) meegenomen kan worden.
•
of een ‘verdeelsleutel’ gemaakt kan worden hoe de daadwerkelijke capaciteit wordt ingezet (bijv. on-desk, on-site, etc.).
•
of de beoordelingsmethodiek (goed, redelijk, matig, slecht) breed toepasbaar gemaakt kan worden en of het wenselijk is om de beoordelingen ‘gedocumenteerd’ en ‘geschikt’ samen te voegen (deze beoordeling gebeurt in de praktijk meestal in één keer, analoog aan de audits die bijv. bij ISO14001 worden uitgevoerd).
•
of het vastleggen van het eindoordeel op basis van de ‘deeloordelen’ van onderliggende eisen/elementen verder geobjectiveerd kan worden (het eindoordeel per (sub)element wordt bepaald door de inspecteur - een element kan goed gedocumenteerd en geschikt zijn, maar slecht geïmplementeerd – een inspecteur kan dan ‘kiezen’ welk eindoordeel hij geeft: bijvoorbeeld matig of slecht).
•
of in het model een meer expliciete ‘koppeling’ toegevoegd kan worden: dat bij de daadwerkelijke inspectie ook gekeken wordt naar de belangrijkste risico’s en niet alleen vanuit de ‘VBS-elementen’ geredeneerd (dit heeft een belangrijke relatie met inspectie speerpunten per bedrijf).
•
of het mogelijk is om in de methodiek te kunnen differentiëren op basis van eisen vanuit wet- en regelgeving die niet voor alle bedrijven in de LATrb doelgroep van toepassing zijn, zoals bedrijfsbrandweer, water (directe lozing op oppervlaktewater), CO2 emissiehandel etc.
•
of het mogelijk is om een algemene ‘cyclus’ te definiëren, in analogie met de huidige Brzo systematiek en ISO cyclus (bijvoorbeeld een 3- of 5-jaarscyclus).
Aansluitend op bovenstaande (meer algemeen ten aanzien van de inspectiemethodiek): •
Extrapoleer de BRZO inspectiemethodiek waar mogelijk en noodzakelijk naar toepasbaarheid in de verschillende gebieden milieu en arbeidsomstandigheden. Voor ieder afzonderlijk gebied (arbeidsomstandigheden, wabo, veiligheid) zal de methodiek tot een oordeel komen van zowel de werking van het beheerssysteem als de mate van naleving. Zie voor nadere omschrijving BRZO inspectiemethodiek (procesverloop van waarneming naar bevinding, vijf hoofdvragen, beoordelingsgrondslagen etc.) ook de informatie op http://www.latrb.nl/instrumenten0/werkwijzer-brzo-ii-0/inspectie/.
21
9.
Interveniëren
Er zijn diverse interventiemogelijkheden voor een toezichthouder. De keuze van de juiste aanpak, zal variëren per bedrijf en (aangetroffen) situatie. Vanuit de gedachte van systeemgericht toezicht, zal een goede prestatie van een bedrijf tot minder overheidsbemoeienis leiden en een slechte prestatie tot meer overheidsbemoeienis. Het biedt het bedrijf en de overheid voordeel als op basis van een totaaloordeel over de prestaties van een bedrijf in het beheersen van de werk-, veiligheids- en milieurisico’s ook de overheidsbemoeienis kan worden vormgegeven. Dit komt tot uitdrukking in het Toezichtmodel: op basis van de inherente risico’s en de waardering voor het managementsysteem van het bedrijf, wordt een inspectiecapaciteit bepaald (zie ook het schema in hoofdstuk 7). Bij een goed presterend bedrijf zal dus het aantal dagen toezicht verminderd kunnen worden. Ook kan gedacht worden aan inzet van gericht toezicht middels scenario’s/ output controles omdat het bedrijf zelf via externe toetsing het managementsysteem aantoonbaar op orde heeft en houdt. Ook een incidentele overschrijding van normen – door het bedrijf ook als zodanig onderkend en aangepakt – hoeft dat niet direct tot oplegging van sancties te leiden dan wel kan leiden tot aangepaste sanctionering. Alhoewel bij goede prestatie van een bedrijf de toezichtlast beduidend omlaag kan, zal er wel altijd sprake zijn van overheidstoezicht, ook op het hoogste nalevingsniveau. Dit is maatschappelijk noodzakelijk: de doelgroep omvat de bedrijven met de hoogste risico’s waar de overheid een actieve toezichthoudende inzet op dient te plegen.
9.1 a.
Uitgangspunten voor handhaving Overtredingen
Bij systeemgericht toezicht wordt uitgegaan van 2 handelswijzen bij overtredingen. Uitgaande van een bedrijf dat een door de overheid geverifieerd managementsysteem voor risicobeheersing en naleving heeft. Constateert het bedrijf de overtreding zelf en zet het de vervolgactie met voor de overheid acceptabele termijnen in, dan neemt de overheid behoudens zwaarwegende redenen, aangepaste handhavingactie. Constateert de overheid, of zijn er geen afdoende adequate maatregelen genomen, dan volgt gebruikelijke bestuursrechtelijke en/of strafrechtelijke handhaving. Afhankelijk van de nader te omschrijven ernst van de overtreding (dit kan zijn een mogelijk effect maar ook een ernstig systeemfalen), meldt het bedrijf dat aan de overheid inclusief de stappen om deze op te heffen. De overheid stuurt daarop een bevestiging van de afspraken inclusief mogelijke gevolgen bij het niet nakomen van termijnen. De zelf geconstateerde overtredingen beneden een afgesproken niveau pakt het bedrijf zelf op en registreert de aanpak en afhandeling intern. Op deze wijze wordt voorkomen dat de overheid wordt overstelpt met meldingen (een goed werkend managementsysteem zal dit genereren), maar wel haar taak kan vervullen bij ernstige overtredingen en incidenten. In handhaving zal onderscheid gemaakt moeten worden tussen; • de formeel wettelijke kant (vergunning, wet) en de niet wettelijke kant (systeem) •
de mate van beheersing door het bedrijf
Hierbij is duidelijke afstemming tussen strafrecht en bestuursrecht noodzakelijk.
22
b.
Incidenten en klachten afhandeling
De ernst van het incident of de klacht en ook de opvolging door het bedrijf bepaalt mede de te nemen handhaving stappen. Een ernstig incident of klacht zal in principe volgens de nu gebruikelijke aanpak worden opgepakt. Bij een ernstig incident zal er altijd een onderzoek plaatsvinden met mogelijke sancties als gevolg. Wat als ernstig incident wordt beschouwd dient nader te worden vastgelegd, gedacht kan bijvoorbeeld worden aan MARS-meldingsplichtige incidenten. Mede bepalend voor de aanpak is of de oorzaak een structureel systeemfalen betreft of een incidentele kwestie. Vervolgopdracht werkgroep Handhaving Het is van belang om een aantal onderwerpen verder uit te zoeken: •
of een landelijk handhavingsbeleid en VTH strategie kan worden gerealiseerd dat aansluit bij systeemgericht toezicht.
•
of het mogelijk is om landelijk een uniforme uitvoering van de handhaving te realiseren.
•
of objectief de wijze van handhaven aangepast kan worden bij bedrijven met een goed functionerend systeem op basis van inschaling op de beheersingsladder.
•
of op een andere wijze kan worden omgegaan met het melden van ongewone voorvallen (n.a.v. van de aanpassing van art. 17 Wm is hier wellicht ook een wettelijke basis voorhanden.
•
of een verdere afstemming tussen strafrecht en bestuursrecht noodzakelijk is.
23
10. Benodigde competenties Systeemgericht inspecteren stelt hoge eisen aan de toezichthoudende organisatie en de individuele toezichthouder. De eisen voor de individuele toezichthouder (en de teams) zijn inmiddels in de kwaliteitscriteria vastgelegd. Het gaat er met name om dat de toezichthouder een volwaardige gesprekspartner is voor de betrokken personen aan de kant van het bedrijf. Hierbij zijn opleiding, kennisniveau én ervaring van belang. De praktijk wijst uit dat er ook aan de kant van het bedrijf grote verschillen zijn tussen de verschillende KAM-verantwoordelijken. Een belangrijk uitgangspunt hierbij is: het blijft wenselijk om verschillende inspecteurs voor verschillende inhoudelijke onderwerpen in te zetten, vanwege het vereiste kennis- en ervaringsniveau van de inspecteur. Voor de toezichthoudende organisaties zijn nog geen concrete eisen neergelegd. Het is van belang om dit wel te doen om tot optimalisatie van de omstandigheden te komen die nodig zijn voor de vereiste aanpak. Aspecten/ criteria (die nader uitgewerkt moeten worden) zijn onder andere: Omvang van de organisatie ( aantal relevante bedrijven in portefeuille, aantal hierop betrokken • toezichthouders). Inrichting van de organisatie: verantwoordelijkheidstoedeling, kwaliteitsbeheersing, • kennisontwikkeling. Inrichting van landelijke samenwerking (reeds deels beschreven: zie PID). • Om een goede invulling te geven aan systeemgericht toezicht, is het van belang dat voor gerechtvaardigd vertrouwen belangrijke aspecten als de juiste competenties, openheid, ‘afspraak= afspraak’ en zelfreflectie goed vorm krijgen. De houding van een auditteam ten tijde van de inspectie moet kritisch zijn, maar primair gebaseerd op de aanname dat een bedrijf de risico’s en de naleving afdoende beheerst. In de praktijk zijn al veel stappen gezet voor de verdere professionalisering van toezichthouders, het beschrijven van kwaliteitscriteria, de inrichting van opleidingen en het meelopen van Wabo-inspecteurs met Brzo-toezichthouders. Vervolgopdracht werkgroep Opleidingen Het is van belang om een aantal onderwerpen verder uit te zoeken: •
zorg dat het opleidingenaanbod gebaseerd is op het vast te stellen competentieprofiel (opleiding, ervaring en vaardigheden) van toezichthouders voor Systeemgericht toezicht.
•
Zorg dat er naast opleidingen ook uitwisseling tussen inspecteurs plaats gaat vinden waarbij subjectieve beoordelingen (welke borging is voldoende) meer vergeleken en vervolgens meer in verhouding tot elkaar “gelijkgetrokken” gaat worden. Dit vanwege het bereiken van een zo gelijk mogelijk speelveld voor bedrijven.
•
zorg dat bij de samenstelling van een (multidisciplinair) team naast inhoudelijk specialisme elke toezichthouder minimaal enige audit ervaring en managementsysteem ervaring heeft. En dat in het inspectieteam minimaal een ervaren auditor (meestal de inspectieleider) aanwezig is.
24
11. Overige onderwerpen In aansluiting op het voorgaande, zijn er nog twee belangrijke overige onderwerpen die benoemd dienen te worden: de keuze en ontwikkeling van de juiste ICT-middelen en evaluatie van het proces en werkwijze van systeemgericht toezicht.
11.1 ICT Een laatste belangrijk maar randvoorwaardelijk en dienstverlenend aspect dat in de ontwikkeling moet worden betrokken is de ICT-ondersteuning. Op basis van het nieuw geformuleerde werkproces met inspectiemodel en handhavingmodel dient de ICT-ondersteuning nader bezien en (door)ontwikkeld te worden. Omdat de Brzo-methodiek als uitgangspunt wordt genomen voor het toezichtmodel, zouden ook de ICT voorzieningen vanuit Brzo (onder andere GIR) als basis kunnen dienen. Vervolgopdracht werkgroep ICT Omdat de inrichting van de ICT volgt uit de resultaten en eisen vanuit de andere werkgroepen, is het nu nog niet mogelijk en wenselijk om dit concreet in te vullen.
11.2 Evaluatie Het is essentieel vooraf goed te bepalen wat het doel van evaluatie moet zijn. Een voorzet hiervoor staat hieronder. Vervolgopdracht ten behoeve van de Evaluatie • Toetsen van de ‘robuustheid’ en ‘kwaliteit’ van het model en inzicht krijgen in bijv. de regionale verschillen of verschillen per toezichthouder (houdt de theorie stand in de praktijk en moet er bijgestuurd worden in model of uitwerking). •
Rapporteren van geaggregeerde uitkomsten van verschillende bedrijven t.b.v. een overzicht voor het bestuur (de ‘stand van veiligheid in Nederland’). Voor een deel sluit dit aan bij wettelijk verplichte rapportages (bijv. richting de EU).
•
Opstellen van kpi’s voor efficiency en effectiviteitmeting.
•
Toetsen van de ervaring van bedrijven (‘belevingsonderzoek’).
25
Bijlage 1 Leden werkgroep SGT Leden LAT RB werkgroep SGT • • • • • • • • • • • • • • • • •
Voorzitter, Marinus Jordaan, DCMR Portefeuillehouder, Paul van Lieshout, Inspectie SZW Robin Sinke, KWA Frans Stuyt, SCCM Michael de Gunst, VRR Ruud Pennings, Provincie Zeeland Arend Kroes, ILT Robert van Dorp, ILT Han van Rijssen, Vereniging van afvalbedrijven Ronald Schipper, Provincie Utrecht Paul Meerman/Rob Wolfs/Wim Smits, Provincie Noord Brabant Paul Lindhout, Inspectie SZW Rudolf van Nuissenburg, NEA Peter Gubbels, Waterschap Overmaas Arnout Schikhof, VNCI Yuri de Nooijer, Rijkswaterstaat Secretaris, Hanneke van der Bijl, LAT Bureau
26
Bijlage 2 Begrippen Om ervoor te zorgen dat de in de LAT RB samenwerkende partijen dezelfde taal spreken is het van belang om de gehanteerde begrippen nader te duiden. Bij de diverse partners van het programma Landelijke Aanpak Toezicht Risicobeheersing Bedrijven (LAT RB) worden begrippen gehanteerd voor zaken als systeemtoezicht en systeemgericht toezicht14. Het verschil in gehanteerde begrippen kan een belemmering vormen voor een effectieve en efficiënte samenwerking tussen de LAT RB partners. Dit hoofdstuk beoogt een toelichting te geven op de belangrijkste begrippen en uitgangspunten die bij het toezicht vanuit LAT RB worden gehanteerd en gerelateerd zijn aan systeemgericht toezicht. Hieronder volgt een beschrijving van de voor systeemgericht toezicht relevante begrippen: • Managementsysteem van het bedrijf • Toezicht • Toezichtlast • Systeemgericht toezicht • Stand der techniek • Belanghebbende / stakeholder • PDCA cyclus • Preventief toezicht inspectietypes • Dubbel leereffect • Gerechtvaardigd vertrouwen •
Managementsysteem van het bedrijf
Een managementsysteem is een geheel van samenhangende elementen die worden gebruikt om het beleid en de doelstellingen vast te stellen en deze doelstellingen te halen15. Hierdoor verlopen bedrijfsprocessen (en bijbehorende risico’s) op een beheersbare wijze, wordt voldaan aan wet- en regelgeving en kan waar nodig en wenselijk aantoonbaar aan wensen /eisen van overige stakeholders worden voldaan. Het managementsysteem kan gericht zijn op verschillende aspecten zoals milieu of veiligheid. Indien deze aspecten in één systeem zijn verenigd en afwegingen maakt tussen deze aspecten spreken we over een geïntegreerd management systeem. In de praktijk is het systeem dat bedrijven gebruiken al dan niet geïntegreerd. Er kunnen meerdere managementsystemen in werking zijn, die specifieke aspecten beheersen (bijvoorbeeld milieumanagement voor beheersen milieuaantasting, veiligheidsbeheersysteem voor beheersen externe veiligheid, emissieregistratiesysteem NOx om emissies in verband met emissiehandel te beheersen etc.). Compliance- of nalevingmanagement (expliciet gericht op naleving van wet- en regelgeving) zou een integraal onderdeel moeten zijn van het managementsysteem van het bedrijf.16
14
Een voorbeeld: Bij het door IVW gehanteerde begrip voor systeemtoezicht zijn reality checks inbegrepen (Afwegingskader Systeemtoezicht 2008), bij de VROM Inspectie (Inleiding systeemgericht toezicht 2009) niet. Ruwweg kan men stellen dat wat IVW systeemtoezicht noemt, gelijk is aan wat de VROM Inspectie systeemgericht toezicht noemt. 15 Deze definitie wordt gehanteerd in de verschillende ISO normen (ISO9000, ISO14001, OHSAS18001). 16 De meeste industriële bedrijven hebben inmiddels risicobeheersing en compliance als kerndoelen voor hun managementsysteem benoemd en ook bij ISO wordt gewerkt aan een plug in model waarin risicobeheersing en compliance als centrale thema’s terugkomen.
27
•
Toezicht
Alle handelingen uitgevoerd door een krachtens de wet hiertoe bevoegde instantie die gericht zijn op het inwinnen van informatie over de naleving van wettelijke eisen door derden, het vormen van een oordeel of het publiek belang voldoende is bereikt en het eventueel interveniëren. Informatie verzamelen en oordelen noemen we inspectie of preventief toezicht. Interveniëren noemen we handhaving of repressief toezicht. •
Toezichtlast
Toezichtlasten zijn de lasten die bedrijven ondervinden om te voldoen aan de informatieverplichtingen vanwege het toezicht. De totale toezichtlasten zijn samengesteld uit twee onderdelen die onderstaand nader zijn gedefinieerd: Administratieve lasten van toezicht: De kosten, uitgedrukt in tijd en geld, die bedrijven moeten maken om te voldoen aan de informatieverplichtingen die voortkomen uit inspecties. Dit houdt in dat voorbereiding van een inspectie, inspectiebezoek zelf en eventuele activiteiten achteraf die samenhangen met de inspectie, zoals het opsturen van documenten (niet handhaving), worden meegerekend in de last. Kwalitatieve beoordeling van lasten van toezicht: Bedrijven ervaren inspecties niet alleen in termen van tijd en geld als belastend. Deze kwalitatieve lasten van toezicht worden weergegeven door belevingsfactoren: het gaat hier om de kwaliteit van het toezicht (uniformiteit, duidelijkheid, juiste prioriteiten, deskundigheid, houding en gedrag). •
Systeemgericht Toezicht (SgT)
Als de overheid niet alleen het resultaat (output) van de bedrijven beoordeelt, maar ook (dat deel van) het managementsysteem dat moet leiden tot dit resultaat, spreken we van systeemgericht toezicht. Hierdoor ontstaat een dubbel leereffect (incidenteel en structureel oplossen van problemen). Ook kan efficiëntie in het toezicht bereikt worden doordat het toezicht vanuit de verschillende wettelijke domeinen (veiligheid, milieu, arbeidsomstandigheden) verbonden kan worden. •
Stand der techniek (Best Beschikbare Techniek)
Het meest doeltreffende en geavanceerde ontwikkelingsstadium van de activiteiten en exploitatiemethoden, waarbij de praktische bruikbaarheid van speciale technieken om in beginsel het uitgangspunt voor de emissiegrenswaarden te vormen is aangetoond, met het doel emissies en effecten op het milieu in zijn geheel te voorkomen, of wanneer dat niet mogelijk blijkt algemeen te beperken17.
17
Definitie uit de EU richtlijn 96/61 (IPPC). Aanvulling hierop: - "technieken": zowel de toegepaste technieken als de wijze waarop de installatie wordt ontworpen, gebouwd, onderhouden, geëxploiteerd en ontmanteld; - "beschikbare": op zodanige schaal ontwikkeld dat de betrokken technieken, kosten en baten in aanmerking genomen, economisch en technisch haalbaar in de betrokken industriële context kunnen worden toegepast, onafhankelijk van de vraag of die technieken al dan niet op het grondgebied van de betrokken Lid-Staat worden toegepast of geproduceerd, mits zij voor de exploitant op redelijke voorwaarden toegankelijk zijn; - "beste": het meest doeltreffend voor het bereiken van een hoog algemeen niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel.
28
•
Belanghebbende / stakeholder
Degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken (definitie Awb). In bredere zin zijn stakeholders voor een bedrijf: intern (raad van bestuur, aandeelhouders etc.) en extern (toezichthouders, omwonenden, maatschappelijke groeperingen, certificerende instellingen etc.). •
PDCA cyclus
PDCA is een afkorting die staat voor de belangrijkste stappen in de beheersingcyclus van een beheersingssysteem: Plan: maak een plan met de resultaten die je wilt bereiken. Do: voer het plan uit. Check: vergelijk de resultaten met de beoogde resultaten. Act: borg de resultaten of stuur bij om resultaten alsnog te bereiken.
•
Preventief toezicht inspectietypes
Via systeemgericht toezicht wordt toezicht gehouden op de managementsystemen van de bedrijven. Er zijn een aantal manieren, hier inspectietypes genoemd, waarop een dergelijk systeem kan worden onderzocht. De wijze waarop onderzocht wordt hangt af van welk aspect beoordeeld moet worden. Binnen systeem gericht toezicht is het de kunst een juiste mix te vinden van de inspectie types. Veel gebruikte termen voor een type mix of ook wel onderzoek strategie zijn “bottom up” en “top down” inspecteren. In “bottom up” wordt vanuit de aanwezige maatregelen het systeem beoordeeld, veelal door te inspecteren vanuit de fysieke wereld en de registraties. Bij ”Top down” wordt vooral vanuit onderzoek van het systeem vanuit de documentatie naar de fysieke en belevingswereld gekeken. In beide gevallen met de bedoeling de effectiviteit van het systeem te beoordelen door te onderzoeken in hoeverre beleid en uitvoering daadwerkelijk met elkaar zijn verbonden. Binnen het toezicht kunnen er 4 belangrijke aspecten of “onderzoeksgebieden” onderscheiden worden: De fysieke wereld • Het gedocumenteerde systeem • De registraties • De beleving van het systeem door de personen uit het systeem •
29
Voor het toezicht op het systeem kunnen dan een aantal inspectiemethoden worden ingezet. Deze zijn: Object –, reality-, maatregel- of ook wel output inspectie • Maatregel gerichte inspectie • Controle van de administratie • Audit (on desk, on site) • Digitale Inspectie • De toepassing van de (combinatie van) inspectietypen is afhankelijk van het aspect wat tijdens de inspectie gecontroleerd moet worden en de onderzoekstrategie (top down, bottom up). Met een maatregel gerichte inspectie (Brzo definitie) wordt hier bedoeld een inspectie waarbij de bottom up strategie wordt gevolgd. Niet te verwarren met de ook wel gebruikte term maatregel inspectie die vergelijkbaar is met een object/output/reality inspectie. De fysieke wereld: Object/output/reality maatregel inspectie, maatregel gerichte • inspectie en digitale inspectie (deze laatste kan meer aspecten onderzoeken). Het gedocumenteerde systeem: Audit (on desk). • De registraties: Controle van de administratie. • De beleving van het systeem door de personen uit het systeem: Audit (on Site). • Schematisch ziet het er zo uit: Fysieke wereld
Gedocum. systeem
Registraties
Beleving en daadw. gedrag
Object/reality/output/maatregel X! X inspectie Maatregel gerichte inspectie X! x X X (brzo) Digitale inspectie X X Audit (on desk) / initiële X! inspectie Audit (on site) / vervolginspectie X (X) X X! Administratieve controle X! Toelichting: grote X! hier ligt de nadruk op, maar ook andere ‘werelden’ komen aan bod (kleine x) Object- , reality check, maatregel of ook wel outputinspectie, maatregel gerichte inspectie en digitale inspectie
Dit is het hier en nu van alle fysieke objecten en subjecten in het systeem. Werkt een procesinstallatie, zijn er brandblussers aanwezig, staan de afsluiters goed, heeft deze personen nu alle benodigde diploma’s, is een persoon in de juiste fysieke conditie, is het water vervuild, etc.
30
De fysieke wereld representeert wat er nu aan het gebeuren is in de werkelijkheid. Of de fysieke wereld voldoet aan (een deel van de) eisen die daaraan gesteld zijn kan een inspecteur vaststellen door directe meting aan het fysieke object of directe waarneming tijdens het uitvoeren van een dienst. Het meten wordt gedaan met daartoe geschikte meetmethoden (visuele waarneming, wegen, snelheidsmeten, afmetingen meten, monstername en laboratorium onderzoek etc.) gecombineerd met de juiste meetmiddelen (competente inspecteur, gekalibreerde weegschaal, meetlint, snelheidsmeter, etc.) al dan niet digitaal. Soms moet hierbij gebruikt gemaakt worden van gegevens uit de geregistreerde wereld. Bijvoorbeeld om vast te stellen of een procestijd is overschreden zal men de starttijd van het proces moeten weten. Denk daarbij ook aan certificaten e.d. Een controle waarbij vastgesteld wordt of de fysieke wereld voldoet aan (een deel van de) eisen die daaraan gesteld zijn d.m.v. meting en controle registraties wordt output- objectcontrole, reality check of ook wel maatregel inspectie genoemd. Wordt daarnaast vanuit deze fysieke wereld controle ook teruggegrepen naar aspecten als registraties en documentatie en eventueel beleving/gedrag dan spreekt men van een maatregelgerichte inspectie. Wordt de meting en de oordeelsvorming geautomatiseerd uitgevoerd dan wordt dit een digitale inspectie genoemd. Ze kunnen zowel aangekondigd als onaangekondigd plaatsvinden. De output/object/maatregel/reality controle is altijd een momentopname en heeft dus geen enkele voorspellende waarde en geeft ook geen oordeel over het naleefgedrag op termijn. Zowel bij het constateren van afwijkingen of het voldoen aan regels kan op het moment van inspecteren sprake zijn van toeval of calculerend gedrag. Een maatregelgerichte inspectie gaat verder het systeem in en heeft daarmee wel een meer voorspellende waarde. Of er een redelijke kans bestaat of de fysieke wereld ook in de toekomst aan de eisen blijft voldoen is natuurlijk lastig te meten. De kans is vast te stellen door statistiek toe te passen op de resultaten van het verleden. Dit is geen “inspectie”, dit is “analyse”. Administratieve controle
In een systeem wordt van alles geregistreerd, dat kan een fysieke registratie zijn, uitgevoerd door mensen (ingevulde checklisten, vinkenlijstjes, invulformulieren, gespreksverslagen, etc.) dan wel machinaal (schrijvers, tachografen, thermometers, e.d.) maar het kan ook een softwarematige registratie zijn. Het voeren van registraties is vaak voor het goed uitvoeren van processen essentieel. De registraties dienen als stuurinstrument voor processen (denk aan voorwaarts koppelingen en terugwaarts koppelingen in bij fabricageprocessen) en voor de bedrijfsvoering (managementinformatie). Registraties worden ook gebruikt als bewijs om aan te tonen dat bepaalde processtappen zijn uitgevoerd (afgevinkt, diploma, etc.) en zijn van belang bij incidenten zodat nagegaan kan worden welke producten eventueel nog meer getroffen zijn. Daarom worden er ook vaak wettelijke eisen gesteld aan de te voeren registraties. De registraties zij ook handig voor de inspecteur. Op basis van de registraties kan de inspecteur naar het recente verleden kijken om zich daardoor een beeld te vormen van het naleefgedrag door de tijd
31
heen. Daarnaast kan hij vaststellen of het systeem consistent de juiste producten levert of de juiste processen voert. De enige manier om nog vast te stellen of de fysieke wereld in het verleden voldeed aan de daaraan gestelde eisen en/of dat men heeft gewerkt volgens de gedocumenteerde procedure is dan ook door een bestudering van de daarbij gevoerde registraties. Zijn alle vinkjes gezet, was het geregistreerde meetgetal binnen de relevante toleranties, zijn belangrijke vergaderingen uitgevoerd, stuurde men bij negatieve resultaten etc. Een controle waarbij via het bestuderen van de registraties of de fysieke wereld voldeed aan (een deel van de ) eisen die daaraan gesteld zijn of, dat er in het verleden gewerkt werd volgens het gedocumenteerde systeem wordt controle van de administratie genoemd. Deze controle kan op locatie plaatsvinden, maar soms kan het ook op basis van toegestuurde informatie van de gecontroleerde. Audit (on desk) / initiële inspectie (brzo)
De gedocumenteerde wereld is het geheel aan beschrijvingen van het systeem. Hoe lopen de processen, wie is waar voor verantwoordelijk, wie rapporteert aan wie, wat moet er geregistreerd worden, welke invullijstjes gebruiken we, welke middelen worden waarvoor ingezet. Welke opleiding heb ik nodig voor een bepaalde taak etc. De gedocumenteerde wereld beschrijft de manier van werken. Op basis van deze beschrijving kan bepaald worden of dit een solide systeem is dat een fysieke wereld zou kunnen opleveren welke voldoet aan de eisen die daaraan gesteld zijn. In vele gevallen wordt vanuit de regelgeving eisen gesteld aan de processen die in het systeem aanwezig moeten zijn. Daarnaast moet het systeem “kloppen” d.w.z. er mogen geen open eindjes binnen het systeem zijn, het systeem moet logisch in elkaar zitten. Een beoordeling van of het beschreven systeem logisch in elkaar zit, en of het de voorgeschreven processen, functionarissen, handboeken, etc. bevat gebeurt door het zorgvuldig en systematisch bestuderen van de handboeken, werkinstructies, formulieren, etc. Dit kan in principe plaatsvinden vanuit de werklocatie van de inspecteur (achter zijn bureau). Deze werkwijze wordt een audit (on desk) of initiële inspectie bij BRZO toezicht genoemd.
32
Audit (on site)
In het systeem werken mensen, die hebben ieder voor zich een eigen beeld van het systeem, of het werkt, hoe het zou moeten werken en hun rol daarin. De deelnemers aan het systeem acteren dan ook op basis van het beeld dat ze over het systeem hebben. Dit beeld bepaald daarom de werking van het systeem. Het is daarom van belang om vast te stellen of de betrokkenen in het systeem het juiste beeld hebben van de huidige status van het systeem, de werking van het systeem en hun rol daarin. Dit doe je door middel van interviews van de betrokken personen. Op basis van het gesprek kijkt een inspecteur of de geïnterviewde de benodigde informatie heeft, weet wat van hem verwacht wordt en ook weet wat een ander van hem verwacht. Hierbij wordt ook teruggegrepen op het gedocumenteerde systeem en de registraties. Het houden van interviews om te bepalen of mensen hun plaats in het systeem invullen wordt audit (on site) of ook wel vervolg inspectie bij BRZO toezicht genoemd. •
Dubbel leereffect
De juiste combinatie van traditionele controles en inspecties op de maatregelen (enge zin) en output van het bedrijf enerzijds en toezicht op het management systeem van het bedrijf anderzijds, maakt het mogelijk om vanuit toezicht een dubbele leerprikkel toe te dienen aan het bedrijf. Output en tot maatregelen beperkte controles zetten aan tot direct corrigeren van de afwijking, maar als de toezichthouder alleen naar maatregelen en output kijkt en niet naar het management systeem, loopt hij vaak achter de feiten aan. Met toezicht op het systeem door middel van audits kunnen zwakke plekken in de beheersing worden blootgelegd vóórdat de problemen zich daadwerkelijk manifesteren zodat het bedrijven aangezet kunnen worden om structurele oplossingen te vinden voor te grote risico’s (top-down). Andersom kunnen afwijkingen in maatregelen of output aanleiding zijn om op systeemniveau de borging structureel te verbeteren (bottom-up). Figuur 3 toont de combinatie aan van systeemtoezicht en maatregel-/outputinspecties en het lerende effect dat hiervan uit gaat op het bedrijf.
33
Figuur 3
•
Systeemgericht toezicht is inclusief maatregel- en outputinspecties
Gerechtvaardigd vertrouwen
Vertrouwen is bij systeemgericht toezicht geen vanzelfsprekendheid. Wij baseren ons op het uitgangspunt dat controle en vertrouwen prima kunnen samen gaan. Beter geformuleerd: Een bedrijf krijgt meer vertrouwen naarmate compliance management aantoonbaar beter functioneert, of in grotere mate aan de eisen voldoet en de vereiste zichtbare resultaten oplevert (veilig, duurzaam, compliance). Controle dient ertoe om vast te stellen in welke mate het bedrijf aan de systeemeisen voldoet en of het beheerssysteem de vereiste resultaten oplevert. Het is dus geen vertrouwen “op de blauwe ogen”, maar gerechtvaardigd vertrouwen (zie onderstaande figuur). Belangrijke elementen hierin zijn competenties, afspraak = afspraak, openheid en zelfreflectie. Vertrouwen ontstaat alleen als er wederzijds aan de uitingen gewerkt wordt, daarbij hoort en overheid die onderstaande waarden in woord en daad navolgt.
34
Bijlage 3 Overzicht van de generieke eisen en de koppeling naar de bestaande normen/wetgeving Overzicht is i.v.m. de leesbaarheid los als pdf toegevoegd.
35
Bijlage 4 Opdrachten werkgroepen Deze bijlage geeft een overzicht van alle opdrachten die de werkgroep systeemgericht toezicht heeft voorgesteld. De werkgroep heeft geadviseerd een fasering aan te brengen in de uitvoering door de diverse werkgroepen. Eerste fase implementatie NIM3. • Handhavingproblematiek door de werkgroep handhaving. • Uitwerking toezicht door NIM3 werkgroep of aparte werkgroep. • Tweede fase implementatie Na oplevering van vooral de inspectiemethodiek (NIM3) werkgroep gaat de werkgroep opleiding het trainingaanbod en een programma voor kennis en ervaring uitwisseling inrichten. De ICT werkgroep bouwt parallel daaraan de benodigde automatiseringshulpmiddelen. Wanneer deze werkgroepen op moeten leveren is ter besluitvorming van de regiegroep. Van groot belang is het meenemen van diverse doelgroepen in het veranderproces. Daarvoor is een communicatieplan nagenoeg afgerond met een kernboodschap die steeds herhaald zou moeten worden. Daar moet voldoende gecoördineerde inzet op gepleegd worden vanuit de projectgroep. Daarnaast is een factsheet beschikbaar die op diverse wijzen verspreid kan worden. Het zou de kracht van de boodschap ten goede komen wanneer de timing van wanneer doelgroepen concrete resultaten kunnen verwachten (oplevering methodiek en trainingen) daar deel van zou uitmaken. Eerste Fase Werkgroep inspectiemethodiek (NIM 3), dit is een nieuw op te richten werkgroep. Zie voor details pagina 20 in hoofdstuk 8 van het eindrapport. •
Vul de ‘lege plekken’ in, in de BRZO en Wabo eisen kolom in de tabel (bijlage 3). ‘Lege plekken’ zijn onderwerpen waarvoor in de NIM 2 nog geen uitwerking in de vorm van bijvoorbeeld checklists aanwezig is.
•
Pas het BRZO Toezichtmodel aan conform het voorstel in het rapport.
•
Extrapoleer de BRZO inspectiemethodiek naar toepasbaarheid in de verschillende gebieden milieu en arbeidsomstandigheden. Voor ieder afzonderlijk gebied (arbeidsomstandigheden, wabo, veiligheid) zal de methodiek tot een oordeel komen van zowel de werking van het beheerssysteem als de mate van naleving.
Werkgroep handhaving, dit is een al bestaande werkgroep die aanvullend onderstaande punten uitwerkt. Zie voor details pagina 23 van paragraaf 9.1b van het eindrapport. •
Werk een landelijk handhavingsbeleid en VTH strategie uit wat aansluit bij systeemgericht toezicht.
36
•
Onderzoek een aanpak naar een landelijk uniforme uitvoering van de handhaving
•
Werk een aanpak uit waarbij objectief de wijze van handhaven cq sanctioneren aangepast kan worden op basis van de beheersingsladder en doe een voorstel op welke wijze gereageerd kan worden bij incidentele overtredingen wanneer er in de regel een goede beheersing is vastgesteld.
•
Werk een aanpak uit waarbij op een andere wijze kan worden omgegaan met het melden van ongewone voorvallen.
•
Onderzoek of een verdere afstemming tussen strafrecht en bestuursrecht noodzakelijk is.
Werkgroep vergunningverlening. Het is wenselijk na te denken over de aansluiting van de vergunning op het model van toezichthouden. Binnen de nieuwe LAT-structuur is dit een proces dat niet vanuit Lat wordt vormgegeven maar vanuit de vergunningverlenende instanties. Derhalve is de vraag om vanuit LAT aan vergunningverleners – BRZO RUD’s, waterkwaliteitsbeheerders – de vraag voor te leggen hoe men de voorgestane ontwikkeling ziet en of er mogelijkheden zijn om de gewenste ontwikkeling ter hand te nemen. •
Maak een nadere uitwerking hoe systeemeisen voor de diverse wetgevingen met een vergunningstelsel (zoals wabo, wvo, artikel 31 wet veiligheidsregio’s) vastgelegd kunnen worden in een vergunning, zodat hier wederzijdse verplichting ontstaat.
Werkgroep monitoring of nieuwe werkgroep evaluatie en effectmeting (t.b.v. evaluatie). Dit kan een nieuw op te richten werkgroep zijn of een uitbreiding van de opdracht voor de bestaand werkgroep monitoring. Zie voor details pagina 25 van paragraaf 11.2 van het eindrapport. •
Werk een toets uit van de ‘robuustheid’ en ‘kwaliteit’ van het model en organiseer een meetmethode om inzicht krijgen in bijv. de regionale verschillen of verschillen per toezichthouder (houdt de theorie stand in de praktijk en moet er bijgestuurd worden in model of uitwerking).
•
Stel een Rapportage op van geaggregeerde uitkomsten van verschillende bedrijven t.b.v. een overzicht voor het bestuur op de verschillende gebieden (de ‘stand van veiligheid in Nederland’). Voor een deel sluit dit aan bij wettelijk verplichte rapportages (bijv. richting de EU).
•
Stel kpi’s op voor efficiency en effectiviteitmeting.
•
Stel een toets op voor meting van de ervaring van bedrijven (‘belevingsonderzoek’).
37
Tweede fase Werkgroep opleidingen. Dit is een al bestaande werkgroep. Zie voor details pagina 24 van hoofdstuk 10 van het eindrapport De werkgroep adviseert om de volgende onderwerpen verder uit te zoeken: •
Zorg dat het opleidingenaanbod gebaseerd is op het vast te stellen competentieprofiel (opleiding, ervaring en vaardigheden) van toezichthouders voor Systeemgericht toezicht
•
zorg dat er naast opleidingen ook uitwisseling tussen inspecteurs plaats gaat vinden waarbij binnen de gebieden arbeidsomstandigheden, veiligheid en milieu subjectieve beoordelingen (welke borging is voldoende) meer vergeleken en vervolgens meer in verhouding tot elkaar “gelijkgetrokken” gaat worden. Dit vanwege het bereiken van een zo gelijk mogelijk speelveld vanuit eerder genoemde gebieden voor bedrijven.
•
zorg dat bij de samenstelling van een (multidisciplinair) team naast inhoudelijk specialisme elke toezichthouder minimaal enige audit ervaring en managementsysteem ervaring heeft. En dat in het inspectieteam minimaal een ervaren auditor (meestal de inspectieleider) aanwezig is.
Werkgroep ICT. Dit is een al bestaande werkgroep. Zie voor details pagina 25 van paragraaf 11.1 van het eindrapport. Omdat de inrichting van de ICT volgt uit de resultaten en eisen vanuit de andere werkgroepen, is het nu nog niet mogelijk en wenselijk om dit concreet in te vullen.
38
