VERTROUWEN VERMINDERT TOEZICHT? EEN ONDERZOEK NAAR DE INVLOED VAN VERTROUWEN OP TOEZICHT

VERTROUWEN VERMINDERT TOEZICHT? EEN ONDERZOEK NAAR DE INVLOED VAN VERTROUWEN OP TOEZICHT.

Erasmus Universiteit Opleiding Bestuurskunde Master: Publiek Management Anneke Gossen – 351649 Begeleider: Prof. dr. M.J.W. van Twist Tweede lezer: dr. M.B. Kort Gemeente Rotterdam, Bestuursdienst Mevr. mr. H. Lobbe Mevr. mr. J. Roon Augustus 2012

2

Voorwoord Twee jaar geleden ben ik begonnen aan een nieuwe uitdaging, de opleiding Bestuurskunde. In deze periode was ik werkzaam bij het project ‘Minder Regels, Meer Services’ en zijdelings betrokken bij het deelproject ‘Slimmer toezicht’. De praktijken van toezicht kwamen toen al voorbij. Gemeente Rotterdam gaf mij de keuze uit een tweetal onderwerpen, deze keuze was dan ook niet lastig. Het herinnerde mij aan de plezierige tijd met mijn ex-collega Karina de Winter. Zij was mijn inspirator om te starten met de opleiding Bestuurskunde! De afgelopen twee jaren zijn door alle leerzame momenten voorbij gevlogen. Nu ligt voor u het eindresultaat waarmee ik de masteropleiding Publiek Management aan de Erasmus Universiteit Rotterdam afsluit. Het onderwerp van mijn scriptie was snel duidelijk, “toezicht en vertrouwen”. De invulling van het onderzoek was een ander verhaal, door de deskundige raad en begeleiding van prof. dr. M.J.W. van Twist, heeft deze scriptie vorm gekregen. Daarom gaat mijn dankwoord uit naar hem. Mijn dank gaat tevens uit naar de tweede lezer dr. M.B. Kort voor de scherpe opmerkingen die de kwaliteit van mijn scriptie heeft verbeterd. Na drie jaar bij de VNG gewerkt te hebben, was het doel van de stage bij de gemeente Rotterdam, om te kijken hoe het bij een gemeente in zijn werk gaat. Dankzij mijn stageplek en begeleiders is dit mogelijk gemaakt.

Tot slot gaat mijn dank uit naar mijn familie en vriend! Zonder hen had ik niet zover kunnen komen!

28 augustus 2012

Anneke Gossen

3

Samenvatting Als gebeurtenissen zoals Odfjell of Chemipack in Moerdijk plaatsvinden, is het land in rep en roer. De media en politici zijn op zoek naar een schuldige. Media roepen om meer toezicht, waardoor de aandacht van de bestuurders is getrokken. Dit is de ene kant, de andere kant is dat politici meer verantwoordelijkheid en vertrouwen willen leggen bij de ondertoezichtstaande. Dit zou wel eens de oplossing kunnen zijn voor de handhavingskloof. De handhavingskloof betekent, dat de gemeente steeds meer taken krijgt op het gebied van toezicht en handhaving met minder middelen. Door de komende bezuinigingen zal de kloof alleen maar groeien. Om een oplossing te vinden, ontstaan in het land steeds nieuwe ideeën om de kwaliteit van toezicht te verbeteren en lasten van toezicht te verminderen. De gemeente Rotterdam vindt het interessant om te onderzoeken of vertrouwen tot de mogelijkheid behoort om tot minder toezicht te komen. Hierbij gaat het om, in welke mate vertrouwen kan leiden tot minder toezicht. De centrale vraag van het onderzoek is: Hoe speelt vertrouwen een rol bij de overgang naar minder toezicht? In het land zijn al goede ontwikkelingen gaande om de handhavingskloof op te vangen, de kwaliteit te verbeteren en de lasten voor ondernemers te verminderen. Een aantal geselecteerde praktijken zijn aan de hand van de volgende deelvragen onderzocht: - Hoe valt de samenhang tussen toezicht en vertrouwen te begrijpen? - In hoeverre speelt vertrouwen een rol in praktijken van toezicht die door professionals in dit vakgebied als best practices worden aangemerkt? - Welke factoren spelen een rol bij de invulling van de vertrouwensrelatie in deze praktijken van toezicht? Op basis van een casestudy onderzoek zijn een aantal praktijken van toezicht onderzocht: gemeente Rotterdam met de integrale risicoanalyse, provincie Noord-Brabant met systeemgericht toezicht, milieudienst Midden-Holland met signaaltoezicht en gemeente Enschede met de toezichtkaart. Hoe valt de samenhang tussen toezicht en vertrouwen te begrijpen? De samenhang tussen vertrouwen en toezicht is te zien in de relatie tussen de toezichthouder en de ondertoezichtstaande. Bij deze relatie is interactie erg belangrijk. De manier van toezicht houden en communiceren zorgt voor een bepaalde houding van de ondertoezichtstaande. Er is al een basis van vertrouwen aanwezig tussen de toezichthouder en de ondertoezichtstaande. De toezichthouder is afhankelijk van de ondertoezichtstaande of de beleidsdoelen behaald worden (Six,2010). 4

Daarnaast is er andersom weer sprake van dat de toezichthouder indirect invloed kan uitoefenen op het beleid van de ondertoezichtstaande (Mertens, 2011). Deze twee partijen zijn afhankelijk van elkaar. Wederzijdse afhankelijkheid en interactie zijn een tweetal kenmerken van vertrouwen (Klijn et al., 2010). In dit onderzoek zal ingegaan worden op slim vertrouwen. Met slim vertrouwen wordt bedoeld dat er vertrouwen plaatsvindt op basis van veel analyse en informatie (Covey, 2008). Bij deze vorm kan de ondertoezichtstaande steeds meer vertrouwen verdienen, omdat het naleefgedrag wordt meegenomen, in bijvoorbeeld risicoanalyses. Bij slim vertrouwen bij toezicht staan de volgende viertal kernbegrippen centraal: nakomen van afspraken en integriteit, zelfreflectie en intenties, competenties en middelen en tot slot openheid over de resultaten en afwijkingen. In hoeverre speelt vertrouwen een rol in praktijken van toezicht die door professionals in dit vakgebied als best practices worden aangemerkt? Zoals wordt aangegeven, is bij gemeenten sprake van een handhavingskloof. Er zijn te weinig middelen om overal toezicht op te houden. Aan de hand van de integrale risicoanalyse is het mogelijk om de risicovolle bedrijven of instellingen meer te bezoeken dan instellingen met minder risico’s. Bij de risicoanalyse wordt het naleefgedrag van een ondertoezichtstaande meegenomen, maar de risico’s spelen een grotere rol. Bij risicovolle bedrijven met een hoog naleefpercentage zal de frequentie van toezicht niet verminderen, omdat dit bestuurlijk niet gewenst is. In dit traject is eerder sprake van prioritering dan van vertrouwen. Naast dit traject maakt de afdeling gebruik van programmatisch handhaven. Hierbij is de scope verschoven van repressief naar preventief toezicht. Provincie Noord-Brabant heeft systeemgericht toezicht opgezet, omdat zij voor de goede nalevers de toezichtlast wil verminderen. Een voordeel is dat het aansluit bij de bedrijven, omdat de provincie gebruik maakt van de huidige managementsystemen (Provincie Noord-Brabant, 2012). Voor bedrijven is de vermindering van toezichtlast de belangrijkste reden om aan te sluiten bij het programma. De ondertoezichtstaanden vinden de communicatie van de toezichthouder verbeterd, er is sprake van een dialoog tussen de toezichthouder en ondertoezichtstaande om de borging van normen en weten regelgeving in orde te krijgen. De provincie ziet de meeste veranderingen op het vlak van de risicobeheersing. Doordat zij meer informatie tot zich nemen, kunnen zij betere inschattingen maken. Signaaltoezicht richt zich voornamelijk op interne processen. Op het gebied van vertrouwen worden kleine ontwikkelingen gezien. Hierbij is de meeste ontwikkeling gaande op het gebied van 5

communicatie. Deze ontwikkeling is te zien tussen de toezichthoudende organisaties. Doordat de signalen onderling worden uitgegeven, hoeven niet meer alle toezichthouders op een bedrijf te komen. De stapeling van toezicht is daarbij afgenomen en de toezichthouders werken minder langs elkaar heen. De toezichtlast is verminderd. Een andere ontwikkeling is de uniformiteit, iedereen moet aan dezelfde eisen voldoen. De achterliggende reden is, dat ieder bedrijf een gelijke concurrentiepositie heeft. Daarbij geven de ondernemers aan dat de dienst langs mag komen als er nieuwe actualiteiten zijn of de regelgeving gewijzigd is. Naar aanleiding van het bezoek kan het bedrijf de juiste zaken aanpassen. Bij de toezichtkaart en het doordrukformulier in de gemeente Enschede is er sprake van een vermindering van toezichtlasten. Met deze kaart hoeft de gemeente minder hercontroles uit te voeren (Gemeente Enschede, 2008). Daarnaast gaat de gemeente minder vaak langs bij bedrijven die de regels naleven. Bij de toezichtkaart is niet alleen een toezichtkaart ingevoerd, maar hebben meerdere aspecten een rol gespeeld. Tijdens het traject zijn er door middel van coaches geïnvesteerd in de vaardigheden en kennis van de toezichthouders. Voorbeelden van veranderingen van de toezichthouder zijn gericht op het prikkelen van de ondertoezichtstaande, klantgericht te werk te gaan en een goede houding richting de ondertoezichtstaande. Welke factoren spelen een rol bij de invulling van de vertrouwensrelatie in deze praktijken van toezicht? Om deze deelvraag te beantwoorden is gebruik gemaakt van de viertal kenmerken uit de theorie. Bij de zelfreflectie en intentie is het gedeeld belang een interessant punt. In de cases wordt weergegeven dat de bedrijven een gedeeld belang zien. Er wordt aangegeven dat zij niet willen dat de omgeving last heeft van de activiteiten van het bedrijf. De toezichthoudende organisaties zien het anders. De bedrijven hebben een privaat belang voor ogen en de toezichthouders houden het publieke belang in de gaten. Met het privaat belang wordt bedoeld dat een ondernemer een winstoogmerk heeft. De ondernemer rekent de kosten en baten uit van bijvoorbeeld een milieu investering. Als de kosten hoger zijn dan de opbrengsten van een bepaald product, kan de ondernemer beter stoppen met de productie van dit product. Naast deze factor is het positieve beeld tevens van belang. Hierbij speelt de houding van zowel de toezichthouder als de ondertoezichtstaande een rol. Als de toezichthouder zich klantgericht opstelt, kan hij meer informatie los krijgen. Met meer informatie kan een inschatting gemaakt worden of een ondertoezichtstaande een verbeterpunt zal oplossen.

6

Vanuit de ervaring kan een toezichthouder in zekere mate inschatten of een ondertoezichtstaande de intentie heeft om de verbeterpunten op te lossen. Belangrijk is wel dat de toezichthouder objectief blijft en niet naïef wordt bij bedrijven die het toch altijd goed doen. De toezichthouder kan bedrijfsblind worden en moet tijdig worden omgewisseld om de kritische blik te behouden. Bij de variabel openheid over resultaten en afwijking is communicatie een belangrijk punt. De toezichthouder en ondertoezichtstaande spreken steeds meer elkaars taal, hierbij kan gedacht worden aan het verschil in technologische kennis. Voorheen bleef de toezichthouder vasthouden aan de wet, maar de ondertoezichtstaande ging mee met de tijd. Hierdoor ontstond in sommige gevallen onbegrip. Een andere ontwikkeling is dat de gemeente klantgericht te werk gaat. De rol verschilt bij een klein of groot bedrijf. Een ander belangrijk aspect hierbij is de beheersing en acceptatie van de risico’s. De beheersing van de risico’s wordt erkend. Bij risicoanalyse wordt een keuze gemaakt op welke branches wel of en niet toezicht wordt gehouden. In de branche met de meeste risico’s wordt ook de meeste tijd gestoken. Bij de variabel competenties en middelen zijn een aantal zaken van belang, zoals de kennis om regels toe te passen of situaties goed in te schatten en de beschikbaarheid van middelen. Met de kennis wordt bedoeld dat de toezichthouder in sommige gevallen dient uit te leggen waar een bedrijf aan dient te voldoen en de juiste systemen. De beschikbaarheid van middelen is ook van belang. Bij systeemgericht toezicht kunnen twee kanten genoemd worden, enerzijds is er meer kennis en informatie beschikbaar en anderzijds zien de bedrijven de aansluiting als een professionalisering van het toezicht. Bij de variabel nakomen van afspraken en integriteit zijn de factoren: controle en sanctie en duidelijkheid van belang. Bij controle en sanctie kan worden opgemerkt dat er vanuit integrale risicoanalyse, systeemgericht toezicht en de toezichtkaart een lerend vermogen uitgaat ofwel “double loop learning”. Bijvoorbeeld door een dialoog tussen de ondertoezichtstaande en toezichthouder. Als een tekortkoming wordt geconstateerd, dan dient het bedrijf de verbetering te borgen, zodat in het vervolg de tekortkoming niet plaats zal vinden. Hierover vindt interactie plaats tussen de twee partijen. Duidelijkheid, is een ander belangrijk punt van deze variabel, over het algemeen blijkt dat de ondertoezichtstaande wil weten wat er van hem verwacht wordt. Hierbij gaat het om dat de toezichthouder duidelijk aangeeft waar hij voor komt, dan kan de ondertoezichtstaande dit voorbereiden. Daarnaast dient de toezichthouder duidelijk te zijn wat er gebeurt als het vertrouwen wordt beschaamd.

7

Beantwoording van de centrale vraag Concluderend kan gezegd worden dat slim vertrouwen kan leiden tot een vermindering van het toezicht. Bij slim vertrouwen gaat het om vertrouwen op basis van informatie en analyses, bij de analyse en informatie wordt meegenomen of de ondernemer het vertrouwen in de loop der jaren heeft verdiend. Bij toezicht en vertrouwen valt een samenhang uit te leggen. Bij zowel toezicht als vertrouwen gaat het immers om een wisselwerking tussen een toezichthouder en een ondertoezichtstaande. Afhankelijk van de relatie tussen de twee partijen, komt de toezichthouder meer te weten over het bedrijf en is de ondertoezichtstaande geneigd om een tekortkoming uit zichzelf op te lossen. Op basis van informatie kan vertrouwen opgebouwd worden. Aan de hand van informatie kan bijvoorbeeld een risicoanalyse worden uitgebreid, doordat risico’s binnen een bedrijf beter ingeschat kunnen worden. Zoals in de cases naar voren komt, speelt bij bedrijven kosten en baten een grote rol. Als de kosten hoger zijn dan de baten voor de productie van een product, dan wordt door het bedrijf een product eerder geschrapt. Als de kosten hoger zijn dan de baten bestaat er een kans dat een bedrijf het risico accepteert. Het bedrijf gaat dan door op het randje van de weten regelgeving. In dit onderzoek wordt voornamelijk uitgegaan van goede nalevers, hiervoor dient opgepast te worden dat het niet omslaat naar blind vertrouwen of dat de toezichthouder bedrijfsblind wordt. Gezond wantrouwen bij een toezichthouder is geen verkeerde eigenschap, omdat er ook situaties zijn waarbij een toezichthouder handhavend dient op te treden. Gezond wantrouwen is een onderdeel van slim vertrouwen, maar heeft niet de overhand. Er dient een balans te zijn tussen blind vertrouwen en gezond wantrouwen. Een bedrijf kan bewijzen dat hij het vertrouwen waard is, maar als het bedrijf het vertrouwen om wat voor reden dan ook beschaamd, dan wordt hierop opgetreden. Met het vertrouwen beschamen wordt bedoeld dat een bedrijf zich niet meer aan de weten regelgeving houdt. Als er sprake is dat vertrouwen bewezen is, dan bestaat er een goede wisselwerking tussen het bedrijf en de toezichthouder. De toezichthouder is gewoon kritisch, maar door de houding en manier van communiceren kan hij meer te weten komen van zowel het bedrijf als het naleefgedrag van de ondertoezichtstaande. Daarnaast zien toezichthouders ook ter plekke als het niet in orde is, dat is te zien aan de houding van de ondertoezichtstaande en de verzorging van het bedrijf. De goede nalevers profiteren van de mogelijke maatregelen.

8

Inhoud Voorwoord .............................................................................................................................................. 3 Samenvatting........................................................................................................................................... 4 Inhoud ..................................................................................................................................................... 9 Lijst met figuren, tabellen en diagrammen ....................................................................................... 11 Hoofdstuk 1 Inleiding ............................................................................................................................ 13 1.2 Probleemstelling.......................................................................................................................... 14 1.3 Wetenschappelijke relevantie ..................................................................................................... 15 1.4 Maatschappelijke relevantie ....................................................................................................... 15 Hoofdstuk 2 Achtergronden over toezicht ............................................................................................ 16 2.1 Definitie toezicht ......................................................................................................................... 16 2.2 Ontwikkelingen in het toezicht ................................................................................................... 17 2.3 Verschijningsvormen van toezicht .............................................................................................. 20 2.4 Succesfactoren van het toezicht ................................................................................................. 23 2.5 Subconclusie ................................................................................................................................ 24 Hoofdstuk 3 Meer over vertrouwen ..................................................................................................... 26 3.1 Definitie van vertrouwen ............................................................................................................ 26 3.2 Samenhang tussen toezicht en vertrouwen................................................................................ 30 3.3 Verschijningsvormen van vertrouwen ........................................................................................ 33 3.4 Kracht van het slim vertrouwen .................................................................................................. 34 3.5 Het meten van vertrouwen ......................................................................................................... 35 3.6 Toepasbaarheid van variabelen .................................................................................................. 36 3.7 Operationalisering ....................................................................................................................... 38 Hoofdstuk 4 Methodologie ................................................................................................................... 41 4.1 Onderzoeksveld ........................................................................................................................... 41 4.2 Onderzoeksstrategie ................................................................................................................... 44 4.3 Onderzoeksmethode, betrouwbaarheid en validiteit ................................................................. 46 9

4.5 Methode van analyse .................................................................................................................. 48 4.6 Rapportagewijze .......................................................................................................................... 48 Hoofdstuk 5 Integrale risicoanalyse in Rotterdam ................................................................................ 49 5.1 Toezicht in gemeente Rotterdam ................................................................................................ 49 5.2 Beschrijving van de integrale risicoanalyse ................................................................................. 50 5.3 Percepties over de mate van vertrouwen ................................................................................... 54 5.4 Subconclusie ................................................................................................................................ 61 Hoofdstuk 6 Systeemgericht toezicht in Noord-Brabant ...................................................................... 62 6.1 Toezicht bij provincie Noord-Brabant ......................................................................................... 62 6.2 Beschrijving systeemgericht toezicht .......................................................................................... 63 6.3 Percepties over de mate van vertrouwen ................................................................................... 67 6.4 Subconclusie ................................................................................................................................ 76 Hoofdstuk 7 Signaaltoezicht bij milieudienst Midden-Holland en AID ................................................. 77 7.1 Toezicht bij milieudienst Midden-Holland .................................................................................. 77 7.2 Beschrijving signaaltoezicht ........................................................................................................ 78 7.3 Percepties over de mate van vertrouwen ................................................................................... 80 7.4 Subconclusie ................................................................................................................................ 87 Hoofdstuk 8 Toezichtkaart bij gemeente Enschede .............................................................................. 88 8.1 Toezicht bij gemeente Enschede ................................................................................................. 88 8.2 Beschrijving van de toezichtkaart................................................................................................ 90 8.3 Percepties van de mate van vertrouwen .................................................................................... 92 8.4 Subconclusie .............................................................................................................................. 100 Hoofdstuk 9 Belangrijke factoren voor minder toezicht en meer vertrouwen .................................. 101 9.1 Positief beeld ............................................................................................................................. 101 9.2 Gedeeld belang.......................................................................................................................... 103 9.3 Communicatie ........................................................................................................................... 104 9.4 Bespreken verbeterpunten ....................................................................................................... 105 10

9.5 Deskundigheid en middelen ...................................................................................................... 107 9.6 Controle en sancties .................................................................................................................. 109 9.7 Duidelijkheid .............................................................................................................................. 110 9.8 Risicobeheersing of acceptatie .................................................................................................. 111 9.9 Subconclusie .............................................................................................................................. 111 Hoofdstuk 10 Conclusie en discussie................................................................................................... 114 10.1 Beantwoording van deelvragen .............................................................................................. 114 10.2 Beantwoording van de centrale vraag .................................................................................... 122 10.3 Aanbevelingen ......................................................................................................................... 123 Literatuur: ............................................................................................................................................ 125 Bijlage 1 Aanvullende informatie over de Risicoanalyse ..................................................................... 128 Bijlage 2 Aanvullende informatie over systeemgericht toezicht ........................................................ 130 Bijlage 3 Toezichtkaart en doordrukformulier .................................................................................... 131

Lijst met figuren, tabellen en diagrammen Figuur 1 Tegenstrijdigheden toezicht .................................................................................................... 13 Figuur 2 De tegenstrijdigheden van toezicht en handhaving................................................................ 13 Figuur 3 Visualisatie van de kenmerken van vertrouwen ..................................................................... 30 Figuur 4 Matrix (Covey, 2008) ............................................................................................................... 31 Figuur 5 Visualisatie kritische succesfactoren van het Ministerie van Financiën naar de factoren uit het theoretisch kader. ........................................................................................................................... 37 Figuur 6 Organogram gemeente Rotterdam ......................................................................................... 49 Figuur 7 Organogram provincie Noord-Brabant ................................................................................... 62 Figuur 8 Organogram milieudienst Midden-Holland ............................................................................ 77 Figuur 9 Organogram team milieu van gemeente Enschede ................................................................ 88

Tabel 1 Mythe en realiteit van Covey (2008) ........................................................................................ 34 11

Tabel 2 Definitie vertrouwen literatuur en vertrouwensscan .............................................................. 35 Tabel 3 Operationalisering .................................................................................................................... 40 Tabel 4 Keuze best practices ................................................................................................................. 43 Tabel 5 Overzicht geïnterviewde personen .......................................................................................... 44 Tabel 6 Resultaten van de integrale risicoanalyse ................................................................................ 55 Tabel 7 Resultaten systeemgericht toezicht ......................................................................................... 68 Tabel 8 Resultaten systeemgericht toezicht ......................................................................................... 82 Tabel 9 Naleef- en overtredingpercentages milieucontroles 2005-2010: ............................................ 89 Tabel 10 Evaluatie toezichtkaart ........................................................................................................... 91 Tabel 11 Resultaten systeemgericht toezicht ....................................................................................... 93 Tabel 12 Resultaten van de best practices .......................................................................................... 116

Diagram 1 Voor de invoering van de integrale risicoanalyse: ............................................................... 54 Diagram 2 Na de invoering van de integrale risicoanalyse ................................................................... 54 Diagram 3 Voor de invoering van systeemgericht toezicht .................................................................. 67 Diagram 4 Na de invoering van systeemgericht toezicht:..................................................................... 67 Diagram 5 Voor de invoering van signaaltoezicht ................................................................................. 81 Diagram 6 Na de invoering van signaaltoezicht: ................................................................................... 81 Diagram 7 Voor de invoering van de toezichtkaart: ............................................................................. 92 Diagram 8 Na de invoering van de toezichtkaart: ................................................................................. 92

12

Hoofdstuk 1 Inleiding Toezicht staat al jaren, zowel landelijk als lokaal, in de belangstelling. Als gevolg van de aanscherping van regels en ontwikkeling van kaders is er de laatste jaren een flinke professionaliseringslag gemaakt. De ontwikkelingen gaan verder, er ontstaan steeds nieuwe ideeën om de kwaliteit van toezicht te verbeteren. Daarnaast komt vanuit zowel het Rijk als de gemeenten steeds meer de vraag om de toezichtlasten te verminderen. Een gebruikelijk uitgangspunt van toezicht was lange tijd: ‘vertrouwen is goed, controleren is beter’. Dit uitgangspunt is niet meer van deze tijd en is niet eerlijk voor ondernemers en personen die aandacht besteden aan het goed naleven van weten regelgeving (Provincie Noord-Brabant, 2010). Er is een voortdurende roep om strenge regels en de gemeenten worden geconfronteerd met steeds meer taken op het gebied van toezicht en handhaving. Dit zorgt voor de nodige tegenstrijdigheden waar de gemeenten mee moet om zien te gaan. In onderstaand figuur worden deze tegenstrijdigheden visueel uitgebeeld.

Figuur 1 Tegenstrijdigheden toezicht

Gezien de ontwikkelingen moeten gemeenten een oplossing zoeken voor de spagaat tussen meer taken en minder capaciteit. Belangrijk is dus hoe een gemeente om kan gaan met de handhavingskloof. De handhavingskloof betekent, dat er meer toezicht en handhavingstaken zijn dan beschikbare middelen. 13

Voor de gemeente Rotterdam is met betrekking tot de handhavingskloof het uitgangspunt: ‘Toezicht en handhaving daar waar nodig is met zo min mogelijk lasten.’ Dat wil zeggen minder toezicht en meer verantwoordelijkheid voor de ondernemer. De handhavingskloof is belangrijk, omdat er minder middelen beschikbaar zijn, leidt dit automatisch tot een efficiëntere inzet van capaciteit en het maken van keuzes. De gemeente wil meer rendement behalen en een kwaliteitsslag maken in toezicht en handhaving, vertrouwen is hierbij het sleutelwoord. De landelijke trends zijn tevens om meer verantwoordelijkheid te leggen bij de ondernemer. De gemeente ziet het als een mogelijkheid om het toezicht op basis van vertrouwen in te richten; vertrouwen daar waar het kan (Provincie Noord-Brabant, 2010). Dus de goede nalevers ervaren een vermindering in de toezichtlast. Hierbij leeft een aantal vragen bij het concept vertrouwen: Hoe kan vertrouwen bijdragen aan het verkleinen van de handhavingskloof en wat is de relatie naar minder toezicht. In het land zijn al ervaringen opgedaan en daardoor praktijken ontwikkeld met als doel om de handhavingskloof op te vangen, de kwaliteit te verbeteren en de lasten voor ondernemers te verminderen (Berenschot, 2012). De praktijken hebben zich doorontwikkeld tot best practices. Bij deze praktijken is niet bekend of vertrouwen een rol speelt en daarom is de volgende probleemstelling opgesteld.

1.2 Probleemstelling De doelstelling van mijn onderzoek is inzicht te verkrijgen hoe vertrouwen een rol speelt bij toezicht en welke factoren hierbij van belang zijn. Hiervoor zijn een aantal praktijken van toezicht geselecteerd die betrekking hebben op lastenreductie en die volgens professionals in het veld als ‘best practices’ te kwalificeren zijn. Op basis van casestudy onderzoek is nagegaan in de praktijk of met vertrouwen meer rendement uit toezicht gehaald kan worden. In hoofdstuk 4 van de methodologie wordt een verdere toelichting gegeven op de werkwijze. Vraagstelling: Hoe speelt vertrouwen een rol bij de overgang naar minder toezicht? Deelvragen: - Hoe valt de samenhang tussen toezicht en vertrouwen te begrijpen? Bij deze deelvraag zal ik ingaan op de definitie van toezicht en vertrouwen. Vervolgens zal ik aangeven waarom vertrouwen zo belangrijk is bij toezicht. Deze vraag is op de theorie gebaseerd.

14

- In hoeverre speelt vertrouwen een rol in praktijken van toezicht die door professionals in dit vakgebied als best practices worden aangemerkt? Hierbij zal ik onderzoeken of vertrouwen een rol speelt bij de goede voorbeelden en wat de ervaringen zijn van de goede voorbeelden. Dit gebeurt aan de hand van de vertrouwensscan van het Ministerie van Financiën. - Welke factoren spelen een rol bij de invulling van de vertrouwensrelatie in deze praktijken van toezicht? Bij deze vraag ga ik kijken naar de factoren die van belang zijn bij het begrip van slim vertrouwen om uiteindelijk tot een gedegen conclusie en praktische aanbevelingen te komen.

1.3 Wetenschappelijke relevantie In de wetenschap wordt geschreven over vertrouwen in relatie tot toezicht. Hiervoor zijn algemene modellen ontwikkeld. De toepasbaarheid voor gemeenten is niet in de wetenschap geschetst. Daarom is in dit onderzoek de theoretische begrippen doorvertaald naar de toepassing in de praktijk. De gemeente Rotterdam wil een voorloper zijn met een goede toepassing van deze theoretische begrippen. Daarom ga ik onderzoeken wat de samenhang is tussen toezicht en vertrouwen van de geselecteerden praktijken die door professionals gezien worden als goede voorbeelden. Hierbij is gekeken of vertrouwen daadwerkelijk wel zo belangrijk is voor toezicht, welke rol dit kan spelen voor toezicht, de factoren en tot slot wat de balans is tussen verdiend vertrouwen en gezond wantrouwen.

1.4 Maatschappelijke relevantie In het kader van recente ontwikkelingen, is er sprake van een handhavingskloof bij gemeenten. De gemeenten krijgen steeds meer handhavingstaken maar minder middelen. Daarnaast speelt de discussie over een vergaande fusie (1 rijksinspectie). De overheid zit in een spagaat. Daarom is het interessant om te kijken of vertrouwen kan leiden tot minder toezicht. Gemeente Rotterdam wil hier op inspelen en daarom zijn zij volop in ontwikkeling. Hierbij gaat het voornamelijk om een kwaliteitsslag en om meer rendement uit het toezicht te halen. Daarom is het voor de gemeente interessant om te kijken of vertrouwen wel een rol speelt bij de geselecteerde cases die door professionals aangemerkt worden als ‘best practices’ en welke factoren hierbij bijdragen. Op basis van de uitkomsten kan geleerd worden hoe er omgegaan kan worden met vertrouwen op het gebied van toezicht. Het leereffect draagt bij aan de verdere ontwikkeling van de gemeente in het maatschappelijk veld. 15

Hoofdstuk 2 Achtergronden over toezicht Om nader in te kunnen gaan op de samenhang tussen vertrouwen en toezicht, wordt in dit hoofdstuk het begrip toezicht nader in kaart gebracht.

2.1 Definitie toezicht In de praktijk worden de begrippen toezicht, handhaving en inspectie veelvuldig afwisselend van elkaar gebruikt. Net als de begrippen toezichthouder, handhaver of inspecteur. Mertens (2011) ziet toezicht als het vaststellen van de congruentie tussen voorschift en feitelijk gedrag van de rechtspersoon. De Algemene Rekenkamer (2012) definieert toezicht als volgt: toezicht is het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren. Bij IVW (2009) wordt voor inspectie de volgende definitie gehanteerd, drie stappen: waarnemen, interpreteren en interveniëren. Inspectie is een onderdeel van toezicht en naleving van de wettelijke regels. De definities zijn vergelijkbaar, de Algemene Rekenkamer en het IVW herkennen drie stappen bij toezicht. De drie partijen zien dus toezicht als het vaststellen of een ondertoezichtstaande voldoet aan de weten regelgeving. In dit onderzoek zal er over toezicht, de toezichthouder en de ondertoezichtstaande gesproken worden. Onder toezicht wordt in het onderzoek verstaan: het controleren van de norm die vastgesteld is in de wet aan de in praktijk gedane handelingen. De toezichthouder is de persoon die de weten regelgeving controleert. De ondertoezichtstaande is de persoon of het bedrijf die gecontroleerd wordt. Nu de definitie is behandeld, wordt nader ingegaan op wat het doel is en wat de functie is van toezicht. Mertens (2011) ziet het doel van toezicht als het corrigeren en niet het straffen. Bij het centraal zetten van corrigeren kan het volgende ongewenste neveneffect worden onderkend. Braithwaite, Murphy en Reinhart (2007) beschrijven dat er sprake zal zijn van een afstand tussen de ondertoezichtstaande en de toezichthouder. Deze zekere afstand is het gevolg dat een ondertoezichtstaande zichzelf zodoende wil/kan presenteren, zodat de toezichthouder geen negatieve (corrigerende) interventies hoeft uit te voeren. De mate waarin een ondertoezichtstaande toezicht ervaart als een bedreiging, is van invloed op de relatie tussen de toezichthouder en ondertoezichtstaande en de uiteindelijke positie van de toezichthouder.

16

Er kunnen een drietal functies van het toezicht benoemd worden. In de eerste plaats moet toezicht invulling geven aan eerlijke marktverhoudingen. De tweede behoefte aan toezicht is beschreven als een maatschappelijke behoefte aan voorspelbaarheid en zekerheid. Tot slot is toezicht er om aan de behoefte van bestuurders te voldoen en mogelijke schandalen te voorkomen. Toezicht bewaakt immers de publieke waarden en maatschappelijke belangen boven de private belangen (Doctors van Leeuwen, 2002 & Sparrow, 2000). Mertens (2011) vult aan, toezicht is: “een indirecte vorm van besturen: de directe besturing is de verantwoordelijkheid van een ander orgaan. Dat kan zijn een onderneming, een instelling of een orgaan van het openbaar bestuur. Toezicht vanwege de wetgever is in de hedendaagse bestuurlijke verhoudingen betrokken op een rechtspersoon die te beschouwen is als het object van toezicht.” Hieruit kan opgemaakt worden dat de toezichthouder indirect zorgt dat de publieke waarden en maatschappelijk belangen naar voren komen bij de ondertoezichtstaande. De toezichthouder zorgt ervoor dat de normen van de ondertoezichtstaande aandacht krijgen.

2.2 Ontwikkelingen in het toezicht Toezicht staat al jaren, zowel landelijk als lokaal, in de belangstelling en krijgt de aandacht. De ontwikkelingen en trends worden hieronder besproken (Berenschot, 2012; Van Noort & A. Oostdijk, 2011). Toezicht en handhaving zijn door incidenten weer in de aandacht gebracht Als gebeurtenissen zoals Chemie-Pack in Moerdijk, de misstanden bij hogeschool InHolland, het misbruikschandaal in het kinderdagverblijf het ‘Hofnarretje’ te Amsterdam plaatsvinden, roepen de media om meer toezicht. De media en de politiek zoeken naar een schuldige of verantwoordelijke, waarbij wantrouwen centraal staat (Mertens, 2003). Het risico is dat een bestuurder aangesproken wordt en zich in het toezicht gaat interesseren. In de meeste gevallen wordt door de media gekeken naar de toezichthouder en de vraag die hierbij centraal staat is, waarom het incident niet voorkomen kon worden. Deze incidenten zorgen ervoor dat er een stimulans ontstaat om te komen met kwaliteitsverbeteringen, striktere regels en strengere inspecties. Toezicht en handhaving hebben te maken met de bezuinigingen Met de introductie van nieuwe weten regelgeving is het vaak de bedoeling dat gemeenten het toezicht en de handhaving gaan uitvoeren, aangezien deze laag het dichtst bij de ondernemers of burgers staat. Momenteel hebben gemeenten ruim 250 verschillende handhavingstaken. De capaciteit van gemeenten voor het toezicht en handhaving zit aan de grens, waardoor niet alle regels actief worden gehandhaafd. Hierdoor ontstaat er een steeds grotere handhavingskloof. 17

Gemeenten ontkomen niet aan de bezuinigingen bij het huidige toezicht en handhaving. Als gevolg van de economische crisis heeft het rijk flink gesneden in de inkomsten van de gemeenten. Hierdoor moeten gemeenten flink snijden in de uitgaven, die onder andere betrekking hebben op de toezichten handhavingstaken. Het kwaliteitsdenken is belangrijk geworden Na de incidenten in Enschede en Volendam werd een proces in gang gezet om de kwaliteit van toezicht en handhaving te verbeteren met de eerste Kaderstellende Visie op Toezicht (KVoT) (Ministerie BZK, 2001). In 2005 verscheen hierop een vervolg. Hierbij kwam naast kwaliteitsverbeteringen tevens lastenvermindering ter sprake. In de tweede visie werden zes principes geformuleerd, zoals; goed toezicht is selectief, slagvaardig, samenwerkend, onafhankelijk, transparant en professioneel. Momenteel is het Rijk bezig met een derde visie, waarbij de doelstelling is dat de samenwerking tussen de instanties verbeterd wordt (Ministerie BZK, 2005). Om de zes principes toe te passen is de benadering van het programmatisch handhaven ontwikkeld. Deze benadering ziet toezicht houden als een proces waarbij het bestuur zich niet laat leiden door incidenten. In de programmatische benadering wordt toezicht risico- en informatiegestuurd: het bestuur stelt prioriteiten vast, de toezichthouder stelt de risico’s vast op basis van informatie en het naleefgedrag wordt gebruikt in de risicoanalyses. Hier komen een aantal bedrijven uit en er wordt een controle uitgevoerd (Ministerie van Justitie, 2007). Professionalisering van de toezichthouder steeds belangrijker In de tweede Kaderstellende Visie op Toezicht kwam aan het licht dat de rol van de individuele toezichthouder complexer zou worden. De toezichthouders hebben meer competenties nodig. De toezichthouder zal stimulerend/zacht moeten optreden waar het kan en corrigerend/hard waar het moet. Daarnaast bevindt een individuele toezichthouder zich nog in een ander pakket. Enerzijds wordt er veel aandacht besteed aan klantvriendelijkheid en vertrouwen, anderzijds dient de toezichthouder ervoor te zorgen dat een overtreding zo snel mogelijk wordt opgelost (Ministerie BZK, 2005). Lastenreductie toezicht en handhaving Eind 2006 heeft het rijk het programma Eenduidig Toezicht gestart. Het doel van het programma was om de lasten van de inspecties met 25% te verminderen. In 2008 ging dit programma over in het 18

programma Vernieuwing Toezicht. Hierbij werkten veertien rijksinspecties en de douane samen om het toezicht verder te moderniseren en te professionaliseren. In januari 2011 heeft het rijk besloten om het programma nog vier jaar voort te zetten met als speerpunt om tot vorming te komen van één rijksinspectie. Dit heeft uiteraard ook met de visie van de “compacte rijksdienst” te maken (Ministerie EL&I, 2011). Hierin is aangekondigd dat goed presterende bedrijven maximaal twee keer per jaar worden bezocht. Als een bedrijf voldoet aan de voorwaarden/eisen dan slaat de inspectie het bedrijf een keer over, dit wordt de inspectievakantie genoemd. De goede bedrijven zullen ontzien worden en de slechte bedrijven vaker bezocht. Dit is een vorm van selectief toezicht, waarbij een inschatting van het risico en het hebben van meer vertrouwen van groot belang is (Ministerie BZK, 2005). In bepaalde sectoren is geëxperimenteerd met systeemtoezicht. Bij systeemtoezicht wordt niet langer gekeken of een ondertoezichtstaande zich aan alle regels houdt. Er wordt gekeken of een ondertoezichtstaande maatregelen heeft getroffen die zorgen dat hij zich aan de regels houdt. Daarnaast wordt geëxperimenteerd met handhavingsconvenanten. In een dergelijk convenant worden afspraken gemaakt tussen de ondertoezichtstaande(n) en de toezichthouder over het bereiken en toetsen van gezamenlijke doelstellingen met betrekking tot de inspecties. Hierbij gaat het voornamelijk om veiligheid en/of milieu. Wederzijds vertrouwen is uitgangspunt. Het aangaan van een convenant is vrijwillig maar niet vrijblijvend, aangezien partijen de verplichting hebben om een convenant na te leven (Inspectieloket, 2010). Daarnaast is de trend bij de beweging richting minder toezichtlasten uiteindelijk integraal toezicht. Toezichthouders passen hun inspecties zoveel mogelijk op elkaar aan, door soms samen op inspectie te gaan, maar ook door signalen uit andere taakvelden mee te nemen. Nieuwe organisatorische arrangementen ontstaan Binnen toezicht en handhaving ontstaat schaalvergroting. Door de handhavingskloof is de noodzaak om als gemeente in regionaal verband samen te werken vergroot. Voorbeelden hiervan zijn de regionale uitvoeringsdiensten (RUD) en regionale informatie- en expertisecentra (RIEC). De vorming van rud’s heeft ervoor gezorgd dat gemeenten zich hebben kunnen oriënteren op de samenwerking met elkaar. Een andere manier van toezicht houden is de burger als toezichthouder. Gemeenten zijn aan het experimenten om de ogen en oren van burgers te benutten. Op sommige plaatsen worden ze ingezet als buurtregisseur.

19

Verhouding tussen straf- en bestuursrecht verschuift en meer tijd kwijt aan bezwaar en beroep De politie en het Openbaar Ministerie maken een terugtrekkende beweging in de handhaving. Deze beweging gebeurt vanwege een kerntakendiscussie en de prioritering. Hierdoor is bij de gemeenten een uitbreiding van handhavinginstrumenten ontstaan, zoals de bestuurlijke boete en de bestuurlijke strafbeschikking. Er ontstaat een andere balans tussen gemeente en politie/OM. Voor toezicht en handhaving is van belang dat de mogelijkheden voor bezwaar en beroep zijn verruimd. Het kan zich richten tot vervolgbeschikkingen, dwangsommen, toepassen van bestuursdwang, besluiten, de constatering, de wettelijke renten en de betalingstermijnen. Daarnaast kunnen ook derde belanghebbenden verzoeken om een inningsbesluit indienen. Als de gemeente weigert dan kan hij of zij in beroep gaan (Kabinetsnota, 2008). In de toekomst zal de gemeente dus meer tijd kwijt zijn aan enerzijds de ontwikkeling rondom de verschuiving van straf- naar het bestuursrecht en anderzijds de uitgebreide mogelijkheden om in beroep te gaan. Er ontstaat dus een gebrek aan capaciteit.

2.3 Verschijningsvormen van toezicht Na de geschetste ontwikkelingen zijn er diverse vormen van toezicht te onderkennen die inzicht geven op welke manier invulling wordt gegeven aan het toezicht. Mertens (2011) onderscheidt drie vormen van toezicht. Naast Mertens is er meer geschreven over toezichtvormen. Het werk van andere auteurs komt naar voren bij de beschrijving van de drie vormen van toezicht volgens Mertens. Allereerst wordt: ‘Regelgeleid toezicht: toezicht gericht op middelvoorschriften’ genoemd. Bij deze vorm wordt door middel van controles toezicht gehouden, om risico’s te voorkomen. Voorschriften dienen nageleefd te worden en daarom is er handhaving. Vanuit handhaving gaat het er om, dat de doorwerking en de uiteindelijke naleving bevorderd wordt. De mate waarin regels worden nageleefd zijn voor de toezichthouder van belang (Mertens, 2011 en Stigler, 1970). Moss (2002) maakt onderscheid in twee vormen van regels: er zijn wetten over de bevoegdheden (risk allocation) en voorschriften over hoe te handelen zodat risico’s beheerst worden (risk reduction). Van de maatschappelijke vraagstukken wordt een groot gedeelte door wetten vormgegeven. Bij regelgeleid toezicht is het van belang om te bepalen welk effect op welk termijn bereikt dient te worden bij de ondertoezichtstaande. Deze vorm van regelgeleid toezicht kan ook getypeerd worden als klassiek toezicht. Klassiek toezicht kenmerkt zich door de verticale relatie tussen de toezichthouder en ondertoezichtstaande (Zeef, 1994). 20

Hierbij is sprake van een gezagsrelatie, de toezichthouder beoordeelt een ondertoezichtstaande aan de weten regelgeving. Als de ondertoezichtstaande niet voldoet aan de weten regelgeving, dan corrigeert de toezichthouder de ondernemer of instelling met een waarschuwing of sanctie (Mertens, 2011). Als het gaat om informatie is het proces van terugkoppelen een belangrijk middel om beter inzicht te krijgen. Bij deze vorm is voornamelijk sprake van ‘single-loop learning’ (Bekkers et al, 2003). ‘Single-loop learning’ wordt uitgelegd aan de hand van de volgende stappen: vermogen ontwikkelen om de omgeving te scannen, doelstellingen vaststellen en het monitoren van de prestaties van het systeem in relatie tot de doelstellingen. Indien er een overtreding is gezien de weten regelgeving of de normen, vindt een correctie plaats. De normen zullen op deze manier geen verandering meemaken. De norm komt in deze vorm van toezicht niet ter discussie (Argyris, 2005). De volgende vorm van toezicht is ‘opbrengst georiënteerd toezicht’. Deze vorm richt zich op de prestaties (opbrengsten en resultaten) van een organisatie. Bij opbrengstgericht toezicht is er sprake van risicogestuurd toezicht, omdat in de eerste fase risico’s worden geïdentificeerd. Als de resultaten aanleiding geven tot nadere aandacht vanuit het toezicht, dan wordt het proces opgestart en kan besloten worden op controle te gaan. Deze vorm van toezicht is meer van deze tijd. Op basis van risico’s wordt bepaald in hoeverre opvolging gegeven wordt aan toezicht. Op basis van de opvolging die wordt gegeven aan het toezicht en de resultaten van het toezicht, kunnen (nieuwe) inzichten worden opgedaan voor toekomstige risico-inschattingen. Deze vorm van toezicht omhelst voorafgaand veel analyse, maar het maakt dat het toezicht en de toezichtlast beperkt wordt. De laatste vorm van toezicht is ‘systeemtoezicht’. Dit is een vorm van toezicht, waarbij de toezichthouder kijkt naar de ondersteunende beleids- en organisatiesystemen. Deze systemen zorgen ervoor dat een organisatie doelstellingen behaald. Systeemtoezicht kijkt naar de elementen van bedrijfssystemen en kwaliteitssystemen (Mertens, 2011). Deze vorm kan gezien worden als modern toezicht. Bij modern toezicht is in mindere mate sprake van een topdown relatie, maar in grotere mate een gezamenlijk belang. Er is onderling contact en het uitoefenen van invloed op elkaar (Zeef, 1994). Bij deze vorm van toezicht is er sprake van een wederzijdse afhankelijkheid. Het contact tussen toezichthouder en ondertoezichtstaande leidt tot gezamenlijke normen en afspraken waaraan moet worden voldaan. Een belangrijk kenmerk bij modern toezicht is ‘double loop learning’. De ondertoezichtstaande heeft de mogelijkheid om de effecten van het beleid terug te koppelen richting de beleidsmakers (Bekkers et al., 2003). De ondertoezichtstaande kan de norm ter discussie stellen, dan wordt afgevraagd of de norm wel goed is. 21

In figuur 2 is te zien hoe de single en double loop learning van toepassing is bij toezicht (Bekkers et al., 2003). Bij double loop learning zullen de onderliggende ideeën, waarden en assumpties mogelijk veranderen (Argyris, 2005). De vorm van systeemtoezicht is complex, omdat de toezichthouder een onderneming dient te begrijpen, hiervoor is deskundigheid nodig en dat kan alleen wanneer deze toezichthouder hierover beschikt. Dit is nodig om een goede analyse te kunnen maken en controle te kunnen uitvoeren aan de hand van de bedrijfssystemen en kwaliteitssystemen. Deze benadering past in de ontwikkeling van de overheid, waarbij aan het zelf sturend vermogen van managers en ondernemingen een grotere waarde wordt toegekend. Bakker e.a. (2006) maakt hierin onderscheid tussen een instrumentele en een normatieve benadering. In de instrumentele zin behoort de overheid tot primaat en bij de normatieve benadering wordt de normering aan de samenleving overgelaten. In principe blijft de verantwoordelijkheid wel bij de overheid liggen, omdat volledige zelfregulering vanuit de samenleving en overheid niet wenselijk is. Daarentegen kan de overheid niet meer voor alles verantwoordelijk zijn, dus zal de trend van zelfregulering steeds meer doorzetten. Concluderend kan gezegd worden dat het regelgeleid toezicht, de klassieke benadering, niet meer mogelijk is om overal toe te passen in verband met de handhavingskloof. Er zijn minder middelen beschikbaar voor meer taken. Een kenmerk van deze vorm van toezicht is dat de toezichthouder veel informatie wil ontvangen en overal wil controleren, dit leidt ertoe dat de toezichtlasten en kosten hoog zijn. Dit gaat uit van maximaal toezicht, maar door single loop learning is het niet effectief, er gaat geen lerend effect vanuit. De ondertoezichtstaande krijgt een boete, deze wordt betaald en weer vergeten. Bij systeemtoezicht wordt er aan de ondertoezichtstaande gevraagd wat de bedoeling is en hoe een tekortkoming kan worden geborgd. Het doel is dat een mogelijke tekortkoming niet nog eens kan plaatsvinden. Het is voor de overheid veel te kostbaar om bij iedere overtreding handhavend op te treden. Stigler (1970) geeft hierbij aan: “The goal of enforcement, let us assume, is to achieve that degree of compliance with the rule of prescribed (or proscribed) behavior that the society believes it can afford. There is one decisive reason why the society must forego "complete" enforcement of the rule: enforcement is costly.” Kostenefficiënt optreden is noodzakelijk als er minder middelen zijn dan handhavingstaken. Billiet en Rousseau (2008) bevestigen de theorie, doordat zij zien dat in het basismodel de kosten en baten van handhaving bekeken moet worden in relatie tot de maatschappelijke baten. 22

Er moet daarom een meer lerend effect van toezicht en handhaving uitgaan, in lijn met het moderne toezicht en in zekere zin ook met het opbrengstgeoriënteerde toezicht. Dan zou de naleving meer op orde komen. Op deze manier kan ook inzichtelijk worden of toezicht daadwerkelijk effectief is. Hierbij is het interessant dat inzicht kan worden verkregen, in hoeverre toezicht minder kan ten opzichte van kleine overtredingen of dat wellicht strikter dient te worden opgetreden tegen ernstige delicten en toleranter.

Figuur 2 Visualisatie van single loop en double loop learning (Bekkers et al., 2003)

2.4 Succesfactoren van het toezicht Nu duidelijk is wat toezicht omhelst en wat de ontwikkelingen zijn in het toezicht, is het van belang in kaart te brengen welke factoren positief van invloed zijn op de resultaten van het toezicht. De Bruijn & Ten Heuvelhof (2006) geven een aantal succesfactoren aan die in de loop der tijd zijn aangedragen en ontstaan, met de keerzijde erbij: De eerste succesfactor wordt gezien als duidelijke en eenduidige weten regelgeving. Als er eenvoudige regelgeving is, zou dit de kans op spontane naleving vergroten, maar in de praktijk worden de regels niet altijd begrepen of gekend. De werkelijkheid is echter meerduidig, er zijn meerdere belangen mee gemoeid en er is sprake van een grotere afweging van waarden binnen de regels. Regels zijn niet eenduidig, maar meerduidig uit te leggen. De tweede succesfactor is integraal toezicht houden en het aantal betrokken toezichthouders in één organisatie integreren. Als de stapeling van toezichthouders vermindert, dan zal de eenduidigheid toenemen. Uiteindelijk is dit bevorderlijk voor de effectiviteit. De kans bestaat dat er alsnog binnen deze ene toezichthouder fragmentatie optreedt en dat de communicatie en informatie-uitwisseling 23

geblokkeerd wordt. Daarentegen hebben toezichthouders met veel verschillende kwesties te maken en zal het moeilijk zijn om volledig te integreren tot één toezichthouder. Zero tolerance wordt gezien als derde succesfactor. Onvoldoende krachtige middelen kunnen leiden tot de volgende aspecten: -

Controles: er is onvoldoende agressieve houding in het zoeken naar feiten.

-

Acties: doorlooptijden van acties zijn te lang.

-

Sancties: onvoldoende durf om tot sanctionering over te gaan, omdat het geen stand houdt bij de rechter.

Regels zijn meerduidig, zero tolerance is alleen mogelijk bij eenduidigheid. Daarnaast is de relatie tussen een toezichthouder en de ondertoezichtstaande coöperatief. Dit betekent dat enerzijds de noodzaak aanwezig is tot coöperatie (de ondertoezichtstaanden die de regels naleven). Anderzijds ontstaat er tussen de samenwerkende actoren een competitie door het opleggen van eventuele sancties. Succesfactor vier is minder bureaucratie. Hierbij gaat het om teveel vastlegging en standaardisatie van onder andere procedures, verplichtingen tot verantwoording en documentatie, die geen bijdrage leveren voor de toezichthouder. Bureaucratie is echter ook noodzakelijk vanwege verantwoording en variëteit van de handhaving. Er zijn grote verschillen als het gaat om het type overtreder en gevolgen van de overtreding.

2.5 Subconclusie Bij toezicht zijn verschillende definities van toepassing en er zijn verschillende vormen van toezicht te herkennen. Bijvoorbeeld regelgeleid toezicht, de klassieke benadering, is niet meer mogelijk om overal toe te passen in verband met de handhavingskloof. Er zijn minder middelen beschikbaar voor meer taken. Bij deze vorm zijn namelijk de toezichtlasten en kosten hoog. Het gaat uit van maximaal toezicht, maar door single loop learning is het niet effectief, er gaat geen lerend effect vanuit. Bij systeemtoezicht wordt er aan de ondertoezichtstaande gevraagd wat de bedoeling is en hoe een tekortkoming kan worden geborgd. Met als doel dat het niet nog een keer kan plaatsvinden. De normen kunnen met elkaar worden uitgewisseld, waardoor oplossingen duurzamer zijn en er sprake is van double loop learning. De verantwoordelijkheid wordt bij deze vorm meer bij de ondertoezichtstaande gelegd, waardoor de kosten lager zijn en aan de hand van double loop learning wordt er meer rendement uit het toezicht gehaald. De tussenvariant is opbrengst georiënteerd 24

toezicht. Deze vorm is gebaseerd op risico’s. Er wordt toezicht gehouden daar waar veel risico’s zijn, de ondernemers met weinig risico’s krijgen dus meer eigen verantwoordelijkheid. Deze vorm van toezicht is dus al meer selectief en kan worden gebruikt om de handhavingskloof op te vangen. Deze vormen kunnen meegenomen worden in het volgend hoofdstuk om de samenhang tussen vertrouwen en toezicht weer te geven met de uiteindelijke operationalisering. Tot slot worden er een aantal succesfactoren van toezicht weergegeven met een weerlegging, deze factoren worden meegenomen in hoofdstuk 9 over de mogelijke factoren van meer vertrouwen en minder toezicht.

25

Hoofdstuk 3 Meer over vertrouwen In dit hoofdstuk zal ik ingaan op het begrip vertrouwen om vervolgens in kaart te brengen wat de samenhang tussen toezicht en vertrouwen is. Dit is gebaseerd op uitgebreide literatuur studie en in dit hoofdstuk wordt de eerste deelvraag beantwoord: “Hoe valt de samenhang tussen toezicht en vertrouwen te begrijpen?”

3.1 Definitie van vertrouwen Vertrouwen is een complex begrip en er zijn vele definities beschikbaar. Volgens Six (2010) is er sprake van vertrouwen als een actor afhankelijk is van een andere actor om iets te bereiken dat belangrijk voor hem is en hij het handelen van die ander niet volledig kan controleren, noch met zekerheid kan voorspellen wat de ander zal doen. De actor zal zich kwetsbaar moet opstellen om dit te kunnen bereiken. Klijn en Edelenbos (2007) omschrijven het begrip als volgt: Trust can be defined as a stable positive expectation that actor A has (or predicts he has) of the intentions and motives of actor B in refraining from opportunistic behavior, even if the opportunity arises. Hieronder worden de kenmerken van vertrouwen volgens Klijn et al. (2010) besproken, aangevuld met het werk van andere auteurs: Kwetsbaarheid Het eerste kenmerk van vertrouwen is de kwetsbaarheid. Als de ene actor de ander actor vertrouwt, dan ontstaat de bereidwilligheid om een kwetsbare positie in te nemen. Hierbij ontstaat de verwachting van een bepaald gedrag (Deakin & Michie, 1997; Deakin & Wilkinson, 1998). Op basis van vertrouwen zal rekening worden gehouden met belangen en interactie (Nooteboom, 2002; Rousseau et al., 1998). Risico Een tweede kenmerk is het risico. Vertrouwen is van belang bij onvoorspelbare en risicovolle situaties, mocht een actie worden uitgevoerd dan is dit een voorwaarde (Gambetta, 1988a, 1988b; Lane & Bachmann, 1998). Hierbij kan de keuze gemaakt worden om bepaalde risico’s te accepteren door een andere actor in vertrouwen te nemen om zo tot een succesvolle samenwerking te komen. Verwachting Het derde kenmerk is de verwachting. Bij vertrouwen is de verwachting dat een actor goede bedoelingen en motieven heeft (Lane&Bachmann, 1998). Het (kunnen) nakomen van een verwachting hangt samen met een aantal factoren, namelijk:

26

-

De intenties van de ander, hoe belangrijk is het voor de een om te voldoen aan de verwachtingen van de ander (de motivator). In hoeverre hecht hij of zij alleen maar waarde aan zijn eigen belang en niet aan het belang van de overheid of andere maatschappelijke partijen?

-

De competentie en/of middelen van de ander; de mate waarin de betrokkenen over de competenties en middelen beschikken om hun werkzaamheden te doen. Iemand wil graag aan de verwachtingen van een ander voldoen. Normaal gesproken zou degene het doen, maar mist de competenties en/of de middelen daarvoor. Hij wil wel, maar kan niet (capability).

-

De omstandigheden waarbinnen het realiseren van de verwachtingen zich afspeelt. De ander wil de verwachtingen nakomen, normaal gesproken doet hij dat, maar door omstandigheden lukt het niet (situation).

Deze kenmerken van Klijn et al. (2010) komen ook terug bij Hosmer (1995). Hosmer (1995) geeft de volgende definitie: “Trust is the reliance by one person, group, or firm upon a voluntarily accepted duty on the part of another person, group, or firm to recognize and protect the rights and interests of all others engaged in a joint endeavor or economic ex- change.” Bij Hosmer (1995) is er sprake van een verwachting dat beide partijen afhankelijk van elkaar zijn en een positieve verwachting hebben. Hierbij gaat het om een wederzijdse afhankelijkheid. Een kenmerk hierbij is kwetsbaarheid. Een mogelijkheid is dat er eventueel schade opgelopen kan worden door het gedrag van de ander. Tussen de belangen dient een overweging gemaakt te worden van het algemeen belang en het eigen belang. Vlaar (2009) erkent twee soorten vertrouwen. Allereerst vertrouwen waarbij men zoveel mogelijk risico’s en onzekerheden afdekt. Tussen actoren ontstaat de indruk dat hun partner hun belangen in acht zal nemen gedurende de relatie (trust as encapsulated interest). Daarentegen ziet hij vertrouwen waarbij actoren onzekerheden omarmen of terzijde schuiven, omdat er niets over te zeggen valt. Dit wordt ook wel een sprong in het ongewisse genoemd (trust as leap of faith). De eerste vorm kan gezien worden als de basis voor het aangaan van een relatie. Waarbij in de meeste gevallen risico’s en verwachtingen nog overbrugd moeten worden, dus een vertrouwenssprong maken (Vlaar, 2009). Nooteboom (2002) geeft aan dat met het kenmerk verwachting het enigszins kan worden opgevangen. De grens in hoeverre de verwachtingen nagekomen zijn, is moeilijk te bepalen. De bovenstaande drie kenmerken kan de kern van het vertrouwen bepalen. Nooteboom (2002) ziet als belangrijk punt bij vertrouwen om de intentie en competentie van de ander te herkennen. Hierbij ontstaat een wisselwerking tussen organisaties en mensen. 27

Six (2010) geeft weer dat Möllering (2006) verschillende disciplinaire benaderingen combineert en vervolgens tot de volgende definitie van vertrouwen komt: “Trust is an ongoing process of building on reason, routine and reflexivity, suspending irreducible social vulnerability and uncertainty as if they were favorable resolved, and maintaining thereby a state of favorably expectations towards the actions and intentions of more or less specific others.” Hiermee wordt bedoeld dat vertrouwen een voortdurend proces is van het opbouwen van redenen, routines en reflexiviteit (ofwel een wederkerige relatie). Als dit proces een positief verloop heeft met gunstige verwachtingen van de acties en intenties tussen personen, dan wordt vertrouwen opgebouwd. Möllering (2006) gebruikt voor het begrip ‘verwachtingen’, zoals Klijn et al. (2010) gebruikt, het begrip ‘redenen’ en vult dit aan met routines en reflexiviteit. Redenen (komt grotendeels overeen met het begrip ‘verwachtingen’) Rationele redenen kunnen gezocht worden om een ondertoezichtstaande als betrouwbaar te kunnen aanmerken. De bereidheid en de daadwerkelijke uitvoering zijn afhankelijk voor de betrouwbaarheid van de ondertoezichtstaande. Net zoals Klijn et al. (2010) aangaf, zijn volgens Möllering (2006) de intentie en de competenties van de ondertoezichtstaande hier van invloed. Aanvullend op Klijn et al (2010) wordt aangegeven dat bij veel zaken een eigen interpretatie mogelijk is, hierbij speelt integriteit een grote rol. Het gaat immers over het integer werken volgens de waarden en normen die in de maatschappij als belangrijk worden gezien. Deze informele waarden en normen zijn de basis van de weten regelgeving en afspraken (Six, 2010). Routine Indien vertrouwen gebaseerd is op routines, dan is dit geïnstitutionaliseerd. De routines, regels of rollen worden door beiden partijen erkend en nageleefd. In de praktijk wordt verwacht dat er voldaan wordt aan de (informele) regels, routines of rolverwachtingen. Niet altijd worden deze regels erkend, waardoor er te weinig bijgestuurd wordt (Six, 2010). Reflexiviteit Bij reflexiviteit gaat het om een bewust proces van vertrouwen, op te bouwen door middel van een wederkerige relatie tussen toezichthouder en geïnspecteerde. Om een start te kunnen maken met het vertrouwen, kan een ‘alsof vertrouwen’ het proces op gang helpen. Zoals Six (2010) aangeeft is reflexiviteit bepalend voor de mate waarin men bereid is een sprong in het diepe te maken. Volgens Nooteboom

(2002)

is een sprong in het

samenwerkingsverband. 28

diepe

nodig om te

beginnen met een

Bij vertrouwen staat samenwerking centraal. Als een eerste voorzichtige samenwerking kan leiden tot een positieve vorm van samenwerken, dan kan dit een steeds grotere vorm aannemen en uiteindelijk vertrouwen ontstaan (Nooteboom, 2002). Hierbij ziet de auteur dat er over het algemeen uitgegaan wordt van een basiswantrouwen en basisvertrouwen. De houding van de toezichthouder is dan van belang om de rol te laten zien. Het soort vertrouwen speelt een zekere rol in de houding van de toezichthouder. Aangezien de houding van de toezichthouder bepalend is voor de interactie en samenwerking tussen de ondertoezichtstaande en toezichthoudende organisatie (Nooteboom, 2002). Covey (2008) & Bree (2010) vatten de eerder genoemde kenmerken samen tot vier elementen die een rol spelen om vertrouwen te kunnen vergroten. Nooteboom (2002) geeft aan dat een niet al te strak contract de basis kan vormen voor een relatie waarbij vertrouwen wordt opgebouwd. Redenen, routine en reflexiviteit vormen de basis van vertrouwen en kunnen gedurende het contact vorm krijgen. Vooraf kunnen verwachtingen worden uitgesproken, zodat de kans toeneemt dat een ander zich aan de afspraken houdt. Dit rechtvaardigt het gegunde vertrouwen. De kenmerken van Covey (2008) en Bree (2010) komen overeen met de kenmerken van Klijn et al. (2010) en Möllering (2006). Daar de kenmerken van Klijn et al (2010) en Möllering (2006) overeenkomen zijn deze in één kenmerk vervat. Voor het onderzoek worden deze kenmerken als uitgangspunt genomen: -

Voldoende competenties/bekwaamheden en middelen; (in lijn de verwachting van Klijn et al. en de redenen van Möllering)

-

Openheid over resultaten en afwijkingen; mate waarin inzicht is in de kennis en informatie van de ander. En daarmee inzicht in de omstandigheden waarbinnen het realiseren van verwachtingen zich afspeelt. (in lijn met de verwachting van Klijn et al.)

-

Nakomen van afspraken en integriteit; mate waarin er verwacht wordt dat voldaan wordt aan afspraken en de onderlinge afspraken integer worden opgevolgd. (in lijn met de redenen en de routine van Möllering en Klijn et al.)

-

Zelfreflectie en de intenties (in lijn met de verwachtingen van Klijn et al., de redenen en reflexiviteit van Möllering).

De genoemde kenmerken kwetsbaarheid en risico’s door Klijn et al. (2010) zijn niet in deze definitie opgenomen. Deze kenmerken kunnen nooit met alle zekerheid worden weggenomen en beïnvloed, aldus Klijn et al. (2010). 29

Het onderzoek is juist gericht op de mate waarin (aspecten van) vertrouwen toeneemt of afneemt in bepaalde toezichtsituaties. Een voorbeeld van kwetsbaarheid is de bereidwilligheid om bepaalde zaken die zijn geconstateerd in het toezicht ook daadwerkelijk op te pakken. Bij risico’s in het toezicht gaat het bijvoorbeeld om de waarschijnlijkheid dat bepaalde risico’s in meer of mindere mate worden gelopen en het vertrouwen dat ermee goed wordt omgegaan. In het onderstaande figuur zijn de kenmerken gevisualiseerd. De pijltjes geven weer dat er een causale relatie is. Er is sprake van een toename van het vertrouwen als een toename bij een van de kenmerken aanwezig is zoals: het nakomen van afspraken en integriteit, zelfreflectie en de intenties, competenties en middelen en de openheid over resultaten en afwijkingen.

Nakomen van afspraken en integriteit Vertrouwen

Zelfreflectie en de intenties Competenties en middelen Openheid over resultaten en afwijkingen

Figuur 3 Visualisatie van de kenmerken van vertrouwen

3.2 Samenhang tussen toezicht en vertrouwen Covey (2008) onderkent een verband tussen de geneigdheid tot vertrouwen en het maken van analyses, wat van toepassing is op het houden van toezicht. Hieronder is de matrix van Covey te zien.

30

Figuur 4 Matrix (Covey, 2008)

Als bovenstaande matrix vrij vertaald wordt naar toezicht en handhaving dan kunnen de volgende verbanden onderkend worden: -

Weinig analyse versus veel vertrouwen, ook wel goedgelovigheid in het toezicht.

-

Veel analyse versus veel vertrouwen, dit wordt gezien als beoordelingsvermogen.

-

Weinig analyse versus weinig vertrouwen, dan is sprake van besluiteloosheid.

-

Veel analyse versus weinig vertrouwen, of te wel achterdocht in het toezicht.

Uit de bovenstaande theorie blijkt dat weinig analyse en veel vertrouwen leiden tot het risico van goedgelovigheid of te wel blind vertrouwen van de toezichthouder. Van weinig analyse hoeft geen sprake te zijn bij de toepassing van weinig toezicht. Van te voren wordt immers een risicoanalyse gemaakt en er wordt gekeken naar de naleving van de bedrijven. Aan de beslissing om niet op controle te gaan, is veel analyse vooraf gegaan. Daarom zullen we in dit onderzoek spreken van beoordelingsvermogen en slim vertrouwen (Covey, 2008). Bij geneigdheid tot vertrouwen dient er rekening gehouden te worden dat enig vertrouwen altijd relevant is bij toezicht houden. Vertrouwen is onvermijdelijk aan de orde in een toezichtrelatie, omdat de gemeente afhankelijk is van de ondertoezichtstaanden om beleidsdoelen te realiseren. Daarnaast kunnen toezichthouders het handelen van ondertoezichtstaanden nooit volledig controleren. Ook kan er nooit met zekerheid worden voorspeld wat ondertoezichtstaanden zullen doen. Hierbij is van belang hoe de ondertoezichtstaanden voldoen aan de standaarden en hoe zij dit aantonen (Six, 2010).

31

Verantwoord en verdiend vertrouwen Six (2010) is positief over slim vertrouwen en noemt dit verantwoord vertrouwen. Zij geeft aan dat toezicht op basis van verantwoord vertrouwen kan leiden tot betere naleving van de regels. Hierbij gaat het om een vrijwillige bijdrage, maar ook gedwongen naleving. Bij het toezicht dient altijd een zekere mate van controle te zijn, maar bij vertrouwen kan wel de behoefte aan controle afnemen. Als uitgegaan wordt van vertrouwen wil dat niet zeggen dat in de controle geen sprake is van een gezond wantrouwen. Vertrouwen en wantrouwen is een geleidende schaal. Het wantrouwen heeft bij slim vertrouwen zeker niet de overhand. De mening van Cools (2005) is vergelijkbaar, als vertrouwen wordt opgebouwd, kan er bespaard worden op transactiekosten, omdat de hoeveelheid regels en toezicht minder kan. Bij verantwoord vertrouwen kan minder toezicht plaatsvinden, omdat wetgeving gerespecteerd wordt en op basis van informatie heeft een ondertoezichtstaande het vertrouwen verdiend. De toezichthouder zal voor minder verrassingen komen te staan, omdat het vertrouwen wordt beloond. De Bree (2010) bevestigt deze mening met de volgende stelling: waar het vertrouwen in de samenleving hoog is, wordt gezag en wetgeving gerespecteerd. Men houdt zich dan aan regels en (informele) afspraken. Hierdoor zou minder toezicht nodig zijn, echter kan het nooit in zijn geheel vervangen worden door het component vertrouwen. Indien de organisatie of instelling nog niet bekend is bij de gemeente, kan deze nooit het vertrouwen volledig geven. Het is nog niet bewezen dat zij betrouwbaar zijn. Vertrouwen kan leiden tot meer prestaties en in dit geval tot meer naleving van weten regelgeving (Cools, 2005). Als de ondertoezichtstaande handelt naar de verwachtingen, dan zal het vertrouwen toenemen en is het slim vertrouwen gerechtvaardigd. Als een ondertoezichtstaande heeft bewezen dat het vertrouwen is verdiend op basis van informatie, dan wordt er gesproken over verdiend vertrouwen. Vertrouwen is dus een basis om op te bouwen, als de uitkomst van een samenwerking positief is (Vos & Witte, 2009). Vertrouwen en wantrouwen Het is mogelijk dat het vertrouwen geschonden wordt en de neiging bij de gemeente ontstaat om toezicht te gaan houden vanuit de instelling van wantrouwen. Als geen naleving heeft plaatsgevonden, kan na een goede toelichting het vertrouwen mogelijk gehandhaafd blijven. Misschien omdat het een ongelukkig 32

voorval was of een misverstand. Echter als sprake is van bedrog of een onacceptabel meningsverschil, kan het vertrouwen omslaan in een (gedeeltelijk) wantrouwen. Als het vertrouwen ontbreekt zullen er veel meer controles noodzakelijk zijn, waarbij de kosten automatisch oplopen (Bree, 2010, Vos & Witte, 2009). Dit is in tijden van bezuinigingen onwenselijk.

3.3 Verschijningsvormen van vertrouwen Er kunnen drie typen van vertrouwen in werkgerelateerde contacten worden onderscheiden: calculus-based trust, knowledge-based trust en identification based trust. Als het gaat om calculus-based trust, dan wordt het gebaseerd op consistent gedrag. De bedrijven of personen die onder toezicht staan, zijn angstig voor de gevolgen als zij zich niet aan de regels houden. De dreiging van een maatregel is hierbij een belangrijke motivator om de regels na te leven. Daarnaast is voor dit type de opbrengsten van vertrouwenswaardige reputatie belangrijk. Vooral wanneer op korte termijn het niet naleven wel voordeel op kan leveren, maar op langere termijn de reputatie kan schaden. Dan zijn ze geneigd om naar de langere termijn te kijken (Lewicky & Benedict Bunker, 1998:119-120). Een tweede type van vertrouwen wordt in de literatuur knowledge-based trust genoemd. Dit type is gebaseerd op de kennis en informatie van de ander. Als er meer kennis en informatie over een andere actor aanwezig is, is de voorspelbaarheid van de actie die een ander zal ondernemen in een bepaalde situatie groter. Voorspelbaarheid kan gezien worden als je meer van de ander weet, dan is de ander meer voorspelbaar. Daarnaast zorgt voorspelbaarheid voor het vergroten van het vertrouwen, er is een mogelijkheid om in te schatten wanneer iemand niet voorspelbaar is. Verder kan voorspelbaarheid gebaseerd worden op interacties in relaties. Communicatie kan gezien worden als een essentiële vorm van vertrouwen. Bij dit type komt tevens naar voren dat er geleerd moet worden van gedrag, emoties hebben altijd een achterliggende aanleiding (Lewicky & Benedict Bunker, 1998:122-123). Het laatste type van vertrouwen is identification-based. Dit type wordt gebaseerd op het herkennen van de wensen en intenties van een ander. Hierbij is vertrouwen aanwezig doordat partijen elkaars behoeften accepteren. De partijen kunnen inwisselbaar zijn. Zij kunnen elkaars belangen behartigen. Hierbij is surveillance en monitoren niet nodig. Daarnaast weten de partijen hoe zij elkaars vertrouwen kunnen behouden. Vier eigenschappen versterken dit: een gedeelde identiteit, collocatie, gedeelde doelen creëren en committent geven aan gedeelde waarden. De ontwikkelingen gaat gepaard doordat je elkaars ideeën en behoeften kent, maar ook deelt (Lewicky & Benedict Bunker,1998:124). 33

3.4 Kracht van het slim vertrouwen Fukuyama (1995) geeft weer dat in landen waar sprake is van high trust, deze welvarender zijn dan low trust landen. Voorbeelden van high trust landen zijn Japan, Zweden, Duitsland en tot op zekere hoogte VS. Voorbeelden van low trust landen zijn Italië, Frankrijk, Taiwan en Hong Kong. Met low trust wordt bedoeld dat als er een situatie is van wantrouwen, dan kan dat als reactie leiden tot een overvloed aan regels die door de veelheid onwerkbaar worden en slecht nageleefd. Covey (2008) erkent de mening van Fukuyama en geeft het weer in de mythe en realiteit: Mythe

Realiteit

Vertrouwen is soft

Vertrouwen is meetbaar in termen van snelheid en kosten

Vertrouwen duurt lang

Niets geeft zo veel snelheid als vertrouwen

Vertrouwen komt alleen van onderlinge

Vertrouwen is combinatie van karakter en

integriteit

competentie

Je hebt vertrouwen of je hebt het niet en is

Vertrouwen kan worden opgebouwd door

daarom meer gevoel dan handelen Eenmaal verloren, kun je vertrouwen niet meer

bewust handelen Alhoewel moeilijk, kan vertrouwen worden

herstellen Je kunt vertrouwen niet leren

hersteld Vertrouwen bouwen kan worden aangeleerd.

Tabel 1 Mythe en realiteit van Covey (2008)

In werkelijkheid ziet Covey (2008) vertrouwen als een meetbaar gegeven. Als vertrouwen hoog is, dan gaat de snelheid omhoog en de kosten omlaag. Bij vertrouwen tussen toezichthouder en ondertoezichtstaande zou de toezichtlast of regels verminderd worden en uiteindelijk is dit voor de overheid goedkoper. Cools (2005) erkent dit en onderbouwt het met, dat vertrouwen zorgt voor waardevermeerdering. Het opbouwen van vertrouwen duurt lang, maar zodra het er is dan geeft het veel snelheid (Covey, 2008). Beslissingsruimte of het geven van meer ruimte bij vertrouwen zorgt voor snelheid (Cools, 2005). Bij toezicht is hier ook sprake zodra er een relatie tussen de toezichthouder en ondertoezichtstaande is opgebouwd dan is de communicatie interactief en gericht op samenwerking. Samenwerking werkt volgens Cools (2005) prestatieverhogend. Zoals al eerder aangegeven is, is vertrouwen een combinatie van karakter en competentie, dit ligt nauw samen met de vorm van toezicht houden (klassiek toezicht of modern toezicht). Daarnaast hangt het samen met de 34

competenties en naleefgedrag van het bedrijf. Deze inzichten zijn van belang om de kracht van vertrouwen verder toe te lichten.

3.5 Het meten van vertrouwen Het ministerie van Financiën heeft een vertrouwenscan gemaakt. De doelstelling van de vertrouwenscan is een bestaande vertrouwensrelatie op een eenvoudige manier in kaart te brengen, de elementen aan te geven waarop de vertrouwensrelatie gebaseerd is en de mogelijke aandachtspunten. Vertrouwen wordt in het dagelijks leven onbewust toegepast, bij de vertrouwensscan wordt dit bewuster op een gestructureerde manier. De definitie van vertrouwen en toezicht is vergelijkbaar hieronder is dit zichtbaar gemaakt: Definitie vertrouwen in literatuur

Definitie vertrouwen uit de vertrouwensscan

In de theorie wordt een aantal definities Bij de vertrouwensscan wordt gesproken van gegeven over vertrouwen. Uiteindelijk wordt in ontwikkeld vertrouwen. Dit is een balans tussen dit onderzoek uitgegaan van slim vertrouwen. blind vertrouwen en wantrouwen. Opgebouwd Slim vertrouwen: is vertrouwen op basis van vertrouwen kan in de loop der tijd zorgen voor informatie en veel analyse. Aan de hand van laksheid en leiden tot blind vertrouwen. informatie kan vertrouwen gegeven worden. Als Hiervoor

dient

enige

alertheid

‘gezond

het vertrouwen gerechtvaardigd wordt, dan wantrouwen’ aanwezig te zijn. Daarom spreekt wordt in dit onderzoek gesproken over verdiend de

vertrouwensscan

vertrouwen. In het theoretisch kader zijn een vertrouwen.

Hiervoor

over worden

ontwikkeld een

aantal

aantal kenmerken van vertrouwen genoemd. kritische succesfactoren genoemd. Deze

zullen

gekoppeld

worden

aan

de

vertrouwensscan. Tabel 2 Definitie vertrouwen literatuur en vertrouwensscan

De vertrouwensscan is gebaseerd op de negen kritische succesfactoren voor vertrouwen zoals die beschreven zijn in de brochure “Vertrouwen geven en in control zijn. Gaat dat samen?” (Ministerie van Financiën, 2009). Deze negen kritische succesfactoren (KSF) zijn de factoren die in de literatuur over vertrouwen veelvuldig worden genoemd als sterk bepalend voor het zich ontwikkelen van vertrouwen. Deze negen kritische succesfactoren zijn de basis voor de vertrouwensscan. De vertrouwensscan geeft inzicht in de mate van vertrouwen in een relatie en de factoren die dit (positief/negatief) beïnvloeden. De vertrouwenscan maakt een onbestemd onderbuikgevoel expliciet door structuur te geven aan de onderliggende factoren. 35

De factoren zijn als volgt (Ministerie van Financiën, 2010): -

De mate waarin bij de andere partij duidelijkheid bestaat over de essentiële verwachtingen. Het gaat erom dat als de andere partij niet weet wat je van hem verwacht de kans op geen naleving groter is. Daarom is het van belang dat dit bijv. is vastgelegd en in welke mate dit is uitgewerkt.

-

De mate waarin de andere partij de kwaliteiten bezit om verwachtingen waar te kunnen maken. Als de andere partij niet over voldoende inhoudelijke of sociale kwaliteiten beschikt, belemmert dat sterk het opbouwen van een vertrouwensrelatie. Dit kan beïnvloed worden.

-

De mate waarin partijen een gedeeld belang hebben. Voor een vertrouwensrelatie is het belangrijk dat een evenwichtig verdeeld, gedeeld belang is en blijft. Mogelijk kan dit belang groter zijn gemaakt.

-

De mate waarin een positief beeld aanwezig is over de andere partij. Een positief beeld heeft een positief effect op het vertrouwen. Het is de vraag waar dat beeld op is gebaseerd en hoe dat positief beïnvloed is. Bij een positief beeld zullen grotere risico’s worden geaccepteerd en eerder een sprong naar ‘echt vertrouwen’ gemaakt worden.

-

De mate waarin een goede informatie-uitwisseling aanwezig is. De ene partij beschikt vaak over meer informatie dan de andere partij. Als die informatie die relevant is voor het toezicht gedeeld wordt, leidt dit tot toenemend vertrouwen.

-

De mate waarin zicht is op de risico’s en de bereidheid om deze te accepteren. Iedere keer dat er inbreuk is op het vertrouwen, zal het vertrouwen onder druk gezet worden. Belangrijk is het om inzicht te hebben in de omvang van dit risico en de mate waarin dit risico geaccepteerd wordt.

-

De mate waarin een verbeterpunt besproken wordt.

-

De mate waarin effectieve sancties bij kwade opzet worden genomen. Sancties zijn belangrijk, om een stok achter de deur te hebben, vertrouwen moet men niet zomaar kunnen schenden.

3.6 Toepasbaarheid van variabelen In de vorige paragrafen is de literatuur besproken, gericht op wat van invloed is op het vertrouwen. Er is een definitie vanuit de literatuur van Covey (2008) en Bree (2010) centraal gesteld en de vertrouwensscan is gepresenteerd. Het onderlinge verschil is de mate van abstractie. De definitie en vertrouwensscan sluiten goed op elkaar aan en er zijn geen tegenstrijdigheden aangetroffen.

36

De vertrouwensscan biedt concrete handvatten om in het onderzoek de mate van vertrouwen te bepalen. Het wordt gebruikt om te komen tot indicatoren. Voor de volledigheid is de relatie tussen de (variabelen in de) definitie en de vertrouwensscan in een figuur inzichtelijk gemaakt. Uit het voorgaande is het mogelijk om een hypothese en een mogelijk antwoord op de onderzoeksvraag te formuleren. De mate van slim vertrouwen bij toezicht wordt bepaald door een of meerdere van de onafhankelijke variabelen: nakomen van afspraken, zelfreflectie, competenties en middelen, openheid over resultaten en afwijkingen. De afhankelijke variabele in dit onderzoek is het slim vertrouwen bij toezicht.

Nakomen van afspraken en integriteit De mate van slim vertrouwen bij toezicht

Zelfreflectie en de intenties

Veel analyse, veel vertrouwen

Competenties en middelen Openheid over resultaten en afwijkingen

Duidelijkheid afspraken Sancties Gedeeld belang Positief beeld Competenties en middelen Verbeterpunten (kunnen) bespreken Risicobeheersing Communicatie

Figuur 5 Visualisatie kritische succesfactoren van het Ministerie van Financiën naar de factoren uit het theoretisch kader.

In het figuur zijn de factoren gevisualiseerd. De pijltjes geven weer dat er een causale relatie is. Als er een toename plaatsvindt in de mate van slim vertrouwen zal er ook een toename plaatsvinden bij het nakomen van afspraken en integriteit, zelfreflectie en de intenties, competenties en middelen of de openheid over resultaten en afwijkingen. In een toezichtsituatie met minder toezicht, maar wel veel analyse, kan gesteld worden dat er een toename is van slim vertrouwen.

37

3.7 Operationalisering De afhankelijke variabele in dit onderzoek is het verantwoord vertrouwen bij toezicht. De onafhankelijke variabelen zijn de factoren die hierop van invloed zijn, worden hierboven weergegeven in het theoretisch model. Dit is: -

het nakomen van afspraken en integriteit;

-

zelfreflectie en intenties;

-

competentie en middelen;

-

openheid resultaten en afwijkingen.

Bij het onderzoek ga ik kijken naar het goede voorbeeld. Hierbij zal ik in de interviews de vergelijking maken van de situatie voor en na de invoering van de goede voorbeelden. Hierdoor kan ik vergelijken, of er meer interactie is en hoe de relatie tussen een toezichthouder en de ondertoezichtstaande is. Op de volgende pagina zal ik de onafhankelijke variabelen weergegeven in een schema om de begrippen te operationaliseren. Vanuit de theorie wordt het begrip verantwoord vertrouwen aan de hand van een aantal onafhankelijke variabelen gekenmerkt. Om verantwoord vertrouwen te onderzoeken, zal er gebruik gemaakt worden van een aantal onafhankelijke variabelen. Deze onafhankelijke variabelen zijn geoperationaliseerd aan de hand van de theorie over vertrouwen. Hieraan heb ik de theorie van toezicht gekoppeld. De randvoorwaarden van vertrouwen en toezicht heb ik dan ook meegenomen in mijn operationalisering om zo uiteindelijk duidelijk te maken, in hoeverre vertrouwen een rol speelt bij het toezicht.

38

Afhankelijke

Onafhankelijke

Vertaling naar kritische Indicatoren (voor en na de invoering van een best practices)

variabel

variabele

succesfactoren vertrouwensscan

De mate van Nakomen van

- Duidelijkheid /

- De ondertoezichtstaande weet waar die aan dient te voldoen en probeert hier aan te voldoen.

slim

afspraken

- Wisselwerking van aangetroffen tekortkomingen en in hoeverre het vervolgens opgelost wordt.

- Sancties/controles

- De ondertoezichtstaande verhelpt de verbeterpunten en de toezichthouder komt afspraken na.

afspraken en

vertrouwen bij integriteit toezicht.

- Toezichthouders hebben invloed op het beleid van een onderneming d.m.v. waarschuwingen. - Bij beschaamd vertrouwen wordt hard opgetreden en effectief gesanctioneerd (bijv. zero tolerance). Zelfreflectie en

-Gedeeld belang

- Er is aandacht voor wat speelt bij de ondertoezichtstaande en de afspraken en/of interventie

intenties

- Positief beeld

worden daarop aangepast. - Toezichthouder heeft gevoel bij wat er binnen de branches speelt en houdt hier rekening mee. - Het belang van een toezichthouder en het toezicht wordt erkend en gevoeld door de ondertoezichtstaande. - De toezichthouder en ondertoezichtstaande hebben dezelfde ideeën over het doel van de regelgeving. - De overwegingen van een toezichthouder en ondertoezichtstaande voor naleving (calculusbased trust, knowledge-based trust en indentification based trust).

Competenties en

-Competenties en

- Er is voldoende kennis aanwezig om regels toe te passen en om de situatie goed in te schatten,

middelen

middelen

bij de ondertoezichtstaande en bij de toezichthouder. - Alle feiten worden meegenomen m.b.t. de vereisten.

Openheid over

-Verbeterpunten

- Toezichthouder/ ondertoezichtstaande heeft alle informatie ter beschikking, er is een goede

resultaten en

bespreken

informatie uitwisseling.

afwijkingen

-Risicobeheersing

- De ondertoezichtstaande heeft een duidelijke contactpersoon en weet bij wie hij terecht kan.

-Communicatie

- Melding wordt doorgegeven van mogelijke (aangetroffen) misstanden. - Advisering voor de toepassing van de wetgeving (bijvoorbeeld voor de brandveiligheid van ziekenhuizen) of op afstand gehouden. - Toezichthouder maakt op basis van de juiste informatie, de (juiste) beoordeling en treedt adequaat op. - De toezichthouder beschikt over informatie om een selectie te maken van bezoeken en frequentie te bepalen. - Contact tussen de toezichthouder (informeel versus formeel, meer versus minder).

Tabel 3 Operationalisering

40

Hoofdstuk 4 Methodologie Voorgaand hoofdstuk heeft antwoord gegeven op de theoretische onderzoeksvragen. Dit hoofdstuk licht mijn onderzoeksopzet toe. Er zal worden ingegaan op het onderzoeksveld, strategie en de methoden en technieken. Tot slot volgt er een verantwoording over de betrouwbaarheid en validiteit van dit onderzoek.

4.1 Onderzoeksveld Zoals eerder aangegeven is, speelt de handhavingskloof een steeds grotere rol bij gemeenten. Gemeenten dienen steeds meer taken uit te voeren met minder middelen. Daarnaast willen gemeenten een efficiencywinst behalen met het toezicht. Bijvoorbeeld door goede nalevers van toezicht te ontlasten. Een mogelijkheid is hiervoor om te gaan werken met het concept minder vertrouwen. De ondernemer kan vertrouwen verdienen of op basis van informatie verkrijgen. Doordat meerdere gemeenten al te maken hebben met de handhavingskloof, zijn er al een aantal initiatieven gestart. Daarom heb ik een aantal praktijken geselecteerd om deze verder te bestuderen. Om een gedegen selectie te maken, heb ik gebruik gemaakt van het rapport van Berenschot dat bestaat uit een advies voor een verdere kwaliteitsverbetering en lastenvermindering van toezicht en handhaving. Berenschot heeft in het land gezocht naar praktijkvoorbeelden van toezicht en handhaving die van toepassing zijn op de trends in het land. Deze praktijkvoorbeelden zijn geselecteerd aan de hand van bestudering van documenten en interviews met professionals in het vakgebied, na deze selectie hebben zij de goede voorbeelden voorgelegd aan professionals in het vakgebied, zoals de CVV, Inspectieraad en het Ministerie van Economische zaken. De opdrachtgever van dit rapport is gemeente Rotterdam (Berenschot, 2012). In dit rapport zijn 21 goede voorbeelden geselecteerd op basis van een tweetal criteria, namelijk kwaliteitsverbetering en lastenvermindering. Het kan zijn dat bij een praktijk beide criteria aanwezig zijn. Aangezien de aanname in deze scriptie is, ´meer vertrouwen leidt tot minder toezicht´, heb ik het criterium lastenvermindering gehanteerd. Op basis van dit criterium blijven er 11 praktijken over. Er wordt dus een keuze gemaakt op basis van relevantie (Eisenhardt, 1989). Na de achtergronden van de praktijk onderzocht te hebben, met vooronderzoek, zijn vier voorbeelden in overleg met experts van gemeente Rotterdam gekozen. Deze experts zijn tevens de begeleiders van dit onderzoek. Hieronder worden de elf overgebleven voorbeelden met de redenering weergegeven.

Best Practices

Gekozen?

Reden

Integrale risicoanalyse/

Ja

Bij de selectie van bedrijven kan het naleefgedrag worden

programmering o.b.v.

meegenomen. Als bedrijven het vertrouwen verdiend

risicoscores

hebben, komt dit terug in de risicoanalyse.

Systeemgericht toezicht

Ja

Systeemtoezicht wordt steeds vaker geïmplementeerd. In de theorie en beleidsstukken is de basis vertrouwen, maar is dit ook in de werkelijkheid zo.

Journaaltoezicht

Nee

Deze vorm van toezicht houden, betekent dat bedrijven dagelijks doorgeven of er chemische producten binnengekomen zijn/aanwezig is. Dit wordt dan gecontroleerd aan de hand van de vergunning. Deze vorm van toezicht houden, is specifiek gericht op een sector en daarom zal ik hier geen aandacht aanbesteden.

Signaaltoezicht

Ja

Deze vorm van toezicht zorgt voor minder lasten en er zijn uiteindelijk bezuinigingen mogelijk. Vertrouwen tussen de diensten zijn van belang.

Handhavingsconvenanten

Nee

Handhavingsconvenanten kunnen een onderdeel zijn van systeemgericht toezicht en daarom ga ik dit niet nog eens extra onderzoeken.

Condenseren van

Nee

Dit is een handhavingsestafette, waarbij toezichthouders gezamenlijk een week lang bedrijven gaan bezoeken. In

handhavingsinspanningen

principe gebeurt dit in Rotterdam ook, alleen dan op basis van projecten, waarbij ze alleen kijken naar bepaalde vereisten. Toezichtkaart

Ja

De toezichtkaart wordt als een middel gezien waarbij vertrouwen een centrale rol speelt.

42

Organisatorische en

Nee

Bij gemeente Rotterdam is toezicht en handhaving als één van de inrichtingsprincipes benoemd bij de clustervorming.

bestuurlijke verankering

Hierdoor is het al bestuurlijk verankerd.

Kadernota Integrale

Nee

Bij een aantal afdelingen van gemeente Rotterdam wordt er al gebruik van gemaakt en hierbij gaat het om de

Handhaving

beschrijving van handhaving en niet zo zeer de uitvoering. Ja, tenzij

Nee

Dit goede voorbeeld heeft vooral betrekking op de regelgeving en daarom heb ik besloten om dit achterwege te laten.

Tabel 4 Keuze best practices

Gezien de relevantie van de praktijken heb ik gekozen voor vier cases. Om te kunnen onderzoeken of er sprake is van vertrouwen tussen een gemeente en een instelling/bedrijf, zal mijn onderzoek uit twee componenten bestaan. Enerzijds zal ik een gemeente, samenwerkingsverband, een inspectiedienst of provincie interviewen en anderzijds een tweetal bedrijven die met de variant van toezicht of het goede voorbeeld te maken hebben. Hierdoor ontstaat er een duidelijk beeld of de bedrijven hetzelfde ervaren als de gemeenten. Ik heb voor twee bedrijven gekozen om een dwarsdoorsnede te maken van de meningen en dit te analyseren. De mate van vertrouwen zal gemeten worden aan de hand van de vertrouwensscan van het Ministerie van Financiën, deze manier is aan de hand van literatuur ontwikkeld. Deze manier wordt veelvuldig in het vakgebied van auditing gerespecteerd. Congressen, trainingen etc. worden over het gebruik van dit middel gegeven. Daarnaast wordt de vertrouwensscan gebruikt als norm voor auditors om vertrouwen te meten (Ministerie van Financiën, 2012). Bij de overheidsinstanties heb ik experts van het vakgebied geïnterviewd. Dit overzicht is hieronder te zien. Daarnaast heb ik een aantal bedrijven geïnterviewd, deze selectie is aselect. De overheidsinstanties geven een lijstje met bedrijven, hiervan heb ik twee bedrijven geselecteerd. Het gaat om een groot en middelgroot bedrijf. De selectie is doelgericht, maar gebaseerd op zelfselectie door de onderzoekseenheden. De geïnterviewden zullen immers vrijwillig deelnemen aan het onderzoek (Van Thiel, 2010). 43

Hieronder volgt een overzicht van de geïnterviewde personen: Best practices

Organisaties

Integrale risicoanalyse

Toezicht gebouwen, Beleidsadviseur en programmaleider programmatisch handhaven

Systeemtoezicht

Provincie Brabant, projectleider systeemgericht toezicht

Signaaltoezicht

Milieudienst Midden-Holland, bestuurssecretaris/beleidsadviseur

Toezichtkaarten

Enschede, projectleider toezichtkaart en coach

Tabel 5 Overzicht geïnterviewde personen

Per overheidsinstelling heb ik een tweetal bedrijven geïnterviewd. De bedrijven hebben in de meeste gevallen aangegeven anoniem te willen blijven. Daarom zijn er geen namen vermeld van bedrijven. Om een duidelijk beeld te krijgen, rondom het onderwerp toezicht, heb ik een aantal voorbereidende interviews gehouden. Naast de voorbereidende interviews heb ik bij verscheidene bijeenkomsten participatief geobserveerd. De reden voor deze activiteiten is om mijn vragenlijst scherper te krijgen en

achtergrondinformatie

te

ontvangen.

Deze

interviews

waren

met

de

volgende

personen/instellingen: -

DCMR;

-

Gemeente Nijmegen over de integrale risicoanalyse;

-

Het havenbedrijf van Rotterdam over systeemgericht toezicht en de werking van convenanten;

-

MKB Nederland en de KVK Rotterdam over wat het algemene beeld is van ondernemers over toezicht en handhaving.

4.2 Onderzoeksstrategie In deze scriptie heb ik gekozen voor een casestudy onderzoek, bij vertrouwen en toezicht is sprake van een actueel verschijnsel, er staan wekelijks berichten in de krant over bijvoorbeeld Odfjell. De ene week is er een roep om vertrouwen en verantwoordelijkheid te geven aan de ondernemer, terwijl de volgende week een roep is naar strengere regels. Dit onderwerp is actueel en het verschijnsel van vertrouwen bij toezicht komt bij de politiek en media steeds vaker voor (Robson, 2002, Verschuren en Doorewaard, 2005 & Van Thiel, 2010). 44

Zoals eerder is besproken ga ik een viertal praktijken onderzoeken die door experts in het vakgoed als goede voorbeelden zijn bestempeld. De cases ga ik onderzoeken in hoeverre vertrouwen een rol heeft gespeeld en welke factoren hierbij van belang zijn. Het gaat om een beperkt aantal cases (Van Thiel, 2010:104). De context van het onderzoek valt binnen de geselecteerde praktijken van toezicht (Yin, 2003). Binnen de context van dit onderzoek is de relatie tussen de toezichthouder en ondertoezichtstaande van belang. Daarom zal ik in deze scriptie beide kanten belichten. Aan de hand van deze strategie kan ik de uitlopende meningen van zowel de toezichthouder als de ondertoezichtstaande inzichtelijk maken (Swaborn, 2008). Bij elke case ga ik kort in op de organisatie zelf, de beschrijving van het goede voorbeeld en de aanwezigheid van vertrouwen die professionals in de praktijk herkennen en vergelijk dit met de meningen van de ondertoezichtstaande. Vervolgens wordt kort ingegaan op de verandering die een goed voorbeeld heeft doorgemaakt en welke factoren hierbij een rol spelen. De variabelen heb ik in het voorgaande hoofdstuk omschreven (Swaborn, 2008). Er wordt gebruik gemaakt van de methoden: interviews, waarnemingen en documentenanalyse. Door documentstudie te combineren met een beperkt aantal interviews wordt de houdbaarheid van het onderzoek vergroot (Van Thiel, 2010). Voor dit onderzoek is gebruik gemaakt van enkele meervoudige cases om de noodzaak van het onderzoek te bepalen en of de resultaten van de eerste case ook voorkomen in andere cases. Uiteindelijk kan er een conclusie getrokken worden welke factoren een grote rol spelen bij toezicht. De organisaties van de toezichthouders zijn vergelijkbaar doordat het over het algemeen gaat om het milieu en het is een overheidsinstantie. De ondertoezichtstaande is een bedrijf met een economisch belang (Yin, 2003 & Baarda et al., 2009). Het aantal onderzoekseenheden zal gering zijn, dit kan problemen veroorzaken met betrekking tot de betrouwbaarheid en validiteit. In totaal zijn er 12 interviews afgenomen: vier bij overheidsinstanties en acht bij bedrijven. Per case wordt één overheidsinstantie geïnterviewd en een tweetal bedrijven. Om dit te ondervangen heb ik zowel de kant van de toezichthouder als de kant van de ondertoezichtstaande belicht. Bij de ondertoezichtstaande heb ik een tweetal bedrijven geïnterviewd om zo de meningen van de bedrijven naast elkaar te kunnen leggen. Naast de interviews heb ik een literatuurstudie en documentstudie uitgevoerd, zodat er sprake is van brontriangulatie(Van Thiel, 2010).

45

4.3 Onderzoeksmethode, betrouwbaarheid en validiteit Nadat het literatuuronderzoek en de operationalisering heeft plaatsgevonden, heb ik de relevante gegevens verzameld. Aangezien het om een kwalitatief onderzoek gaat, is de dataverzameling een directe waarneming binnen de context (Baarda, et al., 2009). Hiervoor heb ik in het voorbereidende stadium gebruik gemaakt van: interviews, observatie, literatuuronderzoek en documentenonderzoek. In het daadwerkelijke onderzoek heb ik gebruikgemaakt van interviews, documentenstudie en literatuuronderzoek. Hierbij is sprake van brontriangulatie, zodat de validiteit van het onderzoek gewaarborgd is. Yin (2003) geeft aan dat meervoudige casestudy dient te bestaan uit een aantal afspraken. Met afspraken bedoelt hij het construct validiteit, interne en externe validiteit en betrouwbaarheid. Interne validiteit is ondervangen aan de hand van verkennende interviews en observaties. Bij deze interviews heb ik kunnen controleren of juiste vragen gesteld zijn voor de juiste uitkomsten. Externe validiteit heeft betrekking op de mate van generaliseerbaarheid. Het onderzoek is generiek. Allereerst is de case in zijn geheel uitgewerkt om vervolgens tot een analyse te komen of vertrouwen nodig is bij toezicht en welke factoren hierbij van belang zijn. Andere gemeenten, organisaties of instellingen zien aan de hand van dit onderzoek welke factoren van belang zijn bij meer vertrouwen en minder toezicht (Van Thiel, 2010). Met deze scriptie komt men er uiteindelijk achter of vertrouwen een rol speelt bij toezicht. Allereerst heb ik de literatuur bestudeerd om de hoofdvraag te beantwoorden. Uit mijn literatuuronderzoek heb ik een aantal begrippen of ook wel variabelen onderscheiden en deze gekoppeld aan de vertrouwensscan. Om de mate van vertrouwen te onderzoeken is gebruik gemaakt van de vertrouwensscan. Bij de methoden wordt de vertrouwensscan verder toegelicht. Op grond van de operationalisering in hoofdstuk 3 zijn de interviewvragen opgesteld. Er zijn twee vragenlijsten opgesteld: de interviewvragen aan de toezichthouders en de interviewvragen aan de ondertoezichtstaanden. Semigestructureerd interview De interviews zijn semigestructureerd. Op basis van de theorie vergaarde kennis heb ik de interviewvragen opgesteld om informatie te verzamelen, maar ook om niet-feitelijke informatie te vergaren en theoretische feiten te controleren (Van Thiel, 2010:109). Aangezien het een semigestructureerd interview is, heb ik in de inleiding het doel en de werkwijze van het interview aangegeven om vervolgens een aantal neutrale en inleidende vragen te stellen en dan de diepte in te

46

gaan. Indien noodzakelijk heb ik nieuwe onderwerpen toegelicht om vervolgens mijn vragen te kunnen stellen (Van Thiel, 2010). De respondenten heb ik geselecteerd op basis van organisatie en relevantie met mijn onderzoek. Zij zijn dan ook zorgvuldig geselecteerd en in het interview zal tevens naar voren komen of de respondent anoniem wil blijven of dat zijn naam herkenbaar mag zijn (Van Thiel, 2010). Documentenanalyse De analyse vindt plaats aan de hand van een bronnenmatrix, waarin de bevindingen uit het onderzoek worden gekoppeld aan het theoretisch kader en de onderzoeksvragen. De analyse zal kwalitatief van aard zijn. Door bestudering van literatuur en interviews ga ik het verband tussen vertrouwen en toezicht onderzoeken. Met de bestudering van bestaand materiaal kan ik achterhalen welke rol vertrouwen speelt bij de goede voorbeelden. Observatie Gemeente Rotterdam heeft een onderzoek laten uitvoeren met betrekking tot toezicht en handhaving. Ik heb meegelopen met een aantal controles vanuit de diensten om in de praktijk te kunnen zien hoe het in zijn werk gaat. Daarnaast hebben er een aantal bijeenkomsten plaatsgevonden waarbij het onderwerp besproken is. Bij deze bijeenkomsten heb ik gebruik gemaakt van de methode participatief observeren. Met deze gegevens kan ik de algemene lijn van gemeente Rotterdam herkennen en verschillende meningen meenemen. Deze manier heb ik ter verkenning van het onderzoek uitgevoerd. Verder zijn de verslagen van de bijeenkomst in samenwerking met een collega gemaakt, zodat dit de objectiviteit garandeert. Betrouwbaarheid en validiteit Binnen dit onderzoek zal rekening moeten worden gehouden met eventuele beperkingen die de betrouwbaarheid en validiteit van het onderzoek aan kunnen tasten. De betrouwbaarheid van een onderzoek wordt bepaald door de nauwkeurigheid en consistentie waarmee het onderzoek is uitgevoerd (Van Thiel, 2010:57). De interviews en het bestaande (schriftelijke) materiaal zijn in dit onderzoek nauwkeurigheid verwerkt in een analyse aan de hand van de variabelen uit de operationalisering. Door deze methoden te combineren heb ik de validiteit van mijn onderzoek vergroot.

47

4.5 Methode van analyse Met het onderzoek zal ingegaan worden op verschillende praktijken uit gemeenten met betrekking tot vertrouwen. Hierbij zullen meerdere documenten als bron gebruikt worden. Het gaat hier om nationale en internationale wetenschappelijke onderzoeksrapporten, beleidsnota’s, internetsites van diverse instanties, maar ook interviews en literatuur. Dit is een combinatie van zowel kwalitatieve als kwantitatieve data. Over vertrouwen is veel onderzoek gedaan, maar ook veel kwantitatief onderzoek. Sommige onderzoeken heb ik gebruikt in mijn theoretisch kader. Het verzamelde materiaal wordt gebruikt om te kijken hoe vertrouwen aan de hand van voorbeelden kan worden ingevoerd(Van Thiel, 2010:156). De analyse van kwalitatieve data zal ik uitvoeren aan de hand van de methode coderen. In de codering wordt aangegeven waar de data betrekking op heeft, waarbij het gaat om fragmenten uit een test of interviewverslag. De codes zijn vastgesteld in de operationalisering. Allereerst heb ik gekeken naar de variabelen uit het theoretische kader om vervolgens de kritische succesfactoren van de vertrouwensscan te koppelen en uiteindelijk in te zoomen op de indicatoren. Aan de hand van de vertrouwensscan heb ik de interviews geanalyseerd en verwerkt in een spindiagram. Ik heb het verwerkt in een spindiagram om de veranderingen te visualiseren. De gehanteerde schaal voor de score loopt van 1 tot 4. Deze score is een momentopname en geen wetmatigheid, omdat het gebaseerd is op een klein aantal interviews. Daarnaast is het een hulpmiddel om de kwalitatieve gegevens te visualiseren. De belangrijkste factoren kunnen snel gezien worden. Het gaat om de kritische succesfactoren in voorgaand hoofdstuk. Uit de verslagen blijkt of het element aanwezig is of niet. De schaal is als volgt, vertrouwen is: 1= niet aanwezig, 2= onvoldoende aanwezig, 3= voldoende aanwezig en 4= goed aanwezig.

4.6 Rapportagewijze Ter afronding van dit onderzoek zijn de resultaten in de vorm van dit onderzoeksrapport gepresenteerd. Deze vorm wordt gebruikt om het onderzoek ter beoordeling voor te leggen aan de beoordelaar van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Daarnaast zal het voor gemeente Rotterdam aanbevelingen geven met betrekking tot vertrouwen en toezicht. Op basis hiervan kunnen zij overwegen om de aanbevelingen en goede voorbeelden over te nemen.

48

Hoofdstuk 5 Integrale risicoanalyse in Rotterdam Dit hoofdstuk bevat de beschrijving van de integrale risicoanalyse in Rotterdam. In dit hoofdstuk wordt dieper ingegaan op de case, om de achtergrond te schetsen voor de beantwoording van de deelvragen. Dit is gebaseerd op een brede bestudering van documentatie. Vervolgens wordt de deelvraag: “In hoeverre speelt vertrouwen een rol in praktijken van toezicht die door professionals in dit vakgebied als best practices worden aangemerkt?” beantwoord voor deze case. Om deze deelvraag te beantwoorden is gebruik gemaakt van de vertrouwensscan van het Ministerie van Financiën. Aan de hand van de spindiagrammen bespreek ik het goede voorbeeld en analyseer ik wat zoal in het voorbeeld naar voren komt.

5.1 Toezicht in gemeente Rotterdam In Rotterdam zijn de toezichthoudende en handhavende taken verdeeld over een aantal diensten en partners (SoZaWe, GBR, JOS, STZ, ds+V, DV, DCMR en VRR)(Rotterdam,2010). Deze diensten zijn zelf verantwoordelijk voor de ontwikkeling van een visie op en de uitvoering van toezicht. In de toekomst wil Rotterdam toezicht en handhaving als een kernprincipe hebben, zodat verschillen tussen diensten kunnen worden weggevaagd. Hieronder is het organogram te zien, zodat er gezien kan worden dat toezicht en handhaving op veel verschillende plekken in de organisatie plaatsvindt (Rotterdam, 2012).

Figuur 6 Organogram gemeente Rotterdam

49

Rotterdam is een ambitieuze en dynamische stad. Behalve de professionalisering van de handhaving ingegeven door wettelijke kaders zijn er ook andere doelen die gesteld zijn. Deze doelen zijn zowel beleidsinhoudelijk als organisatorisch terug te vinden (Rotterdam,2009). Door de beleidsdocumenten heen komen een aantal doelstellingen, voor een aantrekkelijke woonstad, veiligheid en sterke economie, naar voren (Rotterdam, 2009): -

Rotterdam wil een aantrekkelijke woonstad zijn, dus vergunningen voor nieuwbouw dienen snel geregeld te zijn, maar illegale bebouwing dient ook opgelost te worden.

-

Rotterdam wil een sterke economie. De stad dient aantrekkelijk te zijn voor ondernemers. De vergunningprocessen dienen in sommige gevallen gemakkelijk te verlopen.

-

Een ander belangrijk punt is de veiligheid van gebouwen. Het gaat zowel om de veiligheid om in te wonen als om de veiligheid op de bouwplaatsen. In Rotterdam zijn wijken onveilig door cumulatie van problemen. Dit hangt vaak samen met bepaalde woonvormen, zoals kamerverhuur of wonen in een slecht pand.

Daarnaast zijn er ook nog beleidsdoelen te onderscheiden voor de bedrijfsvoering. De gemeente Rotterdam wil een moderne bestuurlijke organisatie zijn, die werkt op basis van de vraag die aan haar gesteld wordt. Beleid en uitvoering zijn integraal en gebiedsgericht. Er moet een keuze onderbouwd worden en de uitvoering hiervan worden verantwoord. Aangezien er te weinig middelen zijn, is er sprake van een prioritering. De toezichthouder kan niet overal naartoe. In het handhavingsbeleidplan (2009) komt de missie van toezicht gebouwen naar voren, namelijk “Toezicht gebouwen spreekt eigenaren en bewoners aan op hun verantwoordelijkheid voor de onroerende zaken die zij bezitten of gebruiken en werkt op innovatieve wijze met ketenpartners aan het leefklimaat in Rotterdam. “ In de praktijk betekent dit, dat er wordt toegezien op goed onderhoud en goed gebruik van de gebouwen in Rotterdam.

5.2 Beschrijving van de integrale risicoanalyse De eerste casus omvat de integrale risicoanalyse bij de Gemeente Rotterdam. Om te zorgen dat de gemeente de juiste handhavingsprioriteiten stelt, is het verstandig om deze te baseren op een risicoanalyse. Risicogestuurd toezicht vindt plaats op basis van een integrale risicoanalyse. De gemeente kijkt dus waar meer risico’s liggen en hier gaat een gemeente meer op handhaven (Gemeente Rotterdam, 2012).

50

De achterliggende reden van de risicoanalyse is o.a. dat de middelen schaars zijn bij gemeenten, zo ook op het gebied van toezicht en handhaving. Het is van belang om de beschikbare middelen in te zetten op een wijze waardoor het naleefgedrag zo veel mogelijk vergoot wordt. Om de beschikbare middelen op een zo goed mogelijke wijze in te kunnen zetten, is de integrale risicoanalyse ontwikkeld. In deze analyse worden meerdere prioriteiten en belangen meegenomen (Gemeente Rotterdam, 2009 & 2012). Op basis van de risicoanalyses worden prioritaire branches aangewezen, waarop toezicht van belang is. Op de prioritaire branches wordt preventief toezicht gehouden, maar met de niet-prioritaire branches gaan de afdelingen repressief om. Hierbij vindt toezicht plaats naar aanleiding van klachten, verzoeken om informatie over specifieke situaties waarmee burgers worden geconfronteerd. Voor de niet-prioritaire branches verminderen de toezichtlasten aanzienlijk. De prioritaire branches hebben te maken met preventief toezicht, hierbij stapt de toezichthouder meer in de adviserende rol. Eigenlijk wordt er, bij bijvoorbeeld de bouw van een gebouw, vooraf al het een en ander afgestemd. In bijlage 1 staat vermeld hoe de verdeling is weergegeven (Gemeente Rotterdam, 2012). Toezicht

Gebouwen

programmeert

haar

taken

op

basis

van

risicoscores.

In

het

handhavingsbeleidsplan worden de taken van de afdeling beschreven, geanalyseerd en voorzien van een risicoscore. Uit de risicoscore volgt automatisch welke taken prioriteit verdienen. Een voorbeeld van het werken met risicoscore is het volgende. Iedere gemeente heeft te maken met milieuactiviteiten. De omvang en risico’s van activiteiten verschillen per bedrijf. De activiteiten die in een garagebedrijf uitgevoerd worden zijn doorgaans minder milieubelastend dan bijvoorbeeld een chemisch bedrijf. Hierdoor kunnen bedrijven ingedeeld worden in categorieën. De categorie waarin een bedrijf wordt geplaatst en de geldende uitgangspunten wisselen per gemeente. Over het algemeen worden de volgende criteria hierin meegenomen: (a) de mate van milieubelastende activiteiten, (b) het naleefgedrag van de ondernemer en (c) de effecten (voor de samenleving) indien er iets mis gaat (VNG, 2010). Toezicht Gebouwen programmeert de taken zo dat van taken met een hoge prioriteit tien keer zoveel dossiers worden afgehandeld dan van taken met een lage prioriteit. Omdat een taak nooit meer dan volledig gedaan kan worden, wordt eventuele overcapaciteit herverdeeld over de taken met een lagere prioriteit. Met deze programmering kan snel worden bepaald wat nieuwe taken of wisselende bestuurlijke prioriteiten betekenen. Blijft de capaciteit gelijk dan is direct duidelijk welke taken minder aandacht zullen krijgen en hoeveel minder dit zal zijn. Omgekeerd blijkt ook onmiddellijk welke capaciteitsvergroting nodig is om een taak naar behoren (volgens de 51

programmering) uit te voeren, zodat dit niet ten koste gaat van andere taken. Dit instrument maakt de verdeling van capaciteit dus op relatief eenvoudige wijze inzichtelijk en verdedigbaar (Gemeente Rotterdam, 2012). De samenwerking is gericht op het bereiken van de volgende doelen (Gemeente Rotterdam, 2012): -

Het bevorderen van de samenwerking op het gebied van veiligheid.

-

Het vergroten van het veiligheidbewustzijn bij objectgebruikers en –beheerders.

-

Het realiseren van schaalvoordelen door het delen van kennis, kunde en ervaring.

-

Het voorkomen dat instanties door afzonderlijke controles onnodig worden belast.

Naast deze programmering maken Toezicht Gebouwen, DCMR en de brandweer een gezamenlijk meerjarenplan. In dit plan wordt besloten waarop zij handhaven, de frequentie en de afstemming tussen de partijen. Over het algemeen is er sprake van een branchegerichte aanpak. Uiteraard ligt de frequentie aan de complexiteit van de gebouwen en de categorieën (Gemeente Rotterdam, 2012 en Gemeente Rotterdam 2009 ). Een mogelijkheid bij een risicoanalyse is om ook effectcategorieën te benoemen. Per thema wordt aangegeven wat voor gevolgen niet-naleving van de regelgeving heeft. Hierbij wordt per categorie bekeken welk effect niet-naleving heeft (uitgedrukt in een score tussen 1: geen effect en 5: een zeer groot effect) en tenslotte na te gaan wat de kans is dat de regelgeving niet wordt nageleefd. Zo wordt het risico gevormd door het product van beiden (kans maal effect) (Berenschot, 2011). Door risicogestuurd toezicht kan de beperkte toezichtcapaciteit effectiever worden ingezet, zodat bij bedrijven met relatief grote risico’s vaker wordt langsgekomen dan bij bedrijven met weinig milieurisico’s. Met deze vorm van toezicht kan de inspectiefrequentie goed aangepast worden. Een toezichthouder kan dus gerichter gaan kijken, bijvoorbeeld bij bedrijven die naar verwachting tekort schieten in het naleefgedrag of waar grote risico’s zijn (VNG, 2010). Per domein kan dit echter wel verschillend zijn, zo kan een ander domein een minder belangrijk bedrijf wel belangrijk vinden. Ieder uitvoeringsonderdeel maakt eerst zijn eigen risicoanalyse en vervolgens worden deze analyse tot een gezamenlijke, integrale analyse samengevoegd. Hierdoor kan er duidelijker invulling gegeven worden aan integraal toezicht. Zo kan de gemeente zien voor welke partij het interessant is om een branche te bezoeken en voor welke partij het minder interessant is. De afdeling die het belangrijk vindt, is de trekker van het toezicht. De toezichthouders nemen in sommige gevallen een aantal punten van andere afdelingen met zich mee (Gemeente Rotterdam, 2009 & Berenschot, 2012).

52

Verantwoordelijkheden trekker: -

voert regie over de controle en stuurt betrokkenen aan (voorzittersrol);

-

verzorgt de vastlegging van afspraken en voortgangsbewaking;

-

coördineert het opstellen van adressenbestanden, draaiboeken, aankondigingen, enz.;

-

verzorgt een totaalplanning voor de feitelijke controlewerkzaamheden;

-

verzorgt de verslaglegging in de vorm van een integrale eindrapportage;

-

geeft antwoord op vragen van de signaalvrager;

-

verzorgt de communicatie voor, tijdens en na de controleactiviteiten.

Verantwoordelijkheden deelnemer: -

brengt haar specifieke deskundigheid in, conform opdrachtverstrekking;

-

neemt deel aan de feitelijke controlewerkzaamheden die al dan niet gezamenlijk plaatsvinden;

-

geeft terugkoppeling aan de trekker over de controlebevindingen;

-

informeert de eigen achterban en management;

-

brengt eigen dossiers in en is verantwoordelijk voor die dossiers;

-

verzorgt rapportages en communicatie die voor zijn dienst van belang zijn.

Verantwoordelijkheden signaalvrager: -

formulering van vragen die in een verzamellijst worden opgenomen

-

verzorgt desgewenst een toelichting op de gestelde vragen voor de deelnemers;

-

stelt een procedure op of maakt afspraken hoe, waar en wanneer de gesignaleerde resultaten worden teruggekoppeld aan de signaalvrager (procedureel);

-

verwerking (opvolging) van de signaalresultaten en communiceert dat terug naar de deelnemers (inhoudelijk).

Het integrale handhavingsprogramma bestaat uit een aantal belangrijke groepen (objecten of branches). Bij een belangrijke groep spelen bijvoorbeeld factoren een rol als: zelfredzaamheid, aantal aanwezige gebruikers, constructieve veiligheid, onomkeerbaarheid van milieuaantasting en gevaarlijke stoffen. Het programma bestaat voor een deel uit vaste branches, die vanwege hun risicoprofiel ieder jaar gecontroleerd moeten worden en een deel dat jaarlijks qua branche of object wisselt. In totaal bevat het plan ongeveer 3.000 inspecties (Rotterdam, 2012).

53

5.3 Percepties over de mate van vertrouwen Diagram 1 Voor de invoering van de integrale risicoanalyse:

Willen Pos i ti ef beel d 4 Ri s i cobeheers i ng/a ccepta ti e

3

Gedeel d bel a ng

2 1

Hard Dui del i jkhei d controls

Soft controls

Communi ca ti e

0

Control e/s a ncti e

Bes preken verbeterpunten

Des kundi ghei d/mi ddel en

Kunnen

Gemeente Rotterda m Bedri jf 1 Bedri jf 2 Gemi ddel d

Diagram 2 Na de invoering van de integrale risicoanalyse

Willen Pos i ti ef beel d 4 Ri s i cobeheers i ng/a ccepta ti e

3

Gedeel d bel a ng

2 1


0

Control e/s a ncti e

Soft controls

Communi ca ti e


Des kundi ghei d/mi ddel en Gemeente Rotterda m

Kunnen

Bedri jf 1 Bedri jf 2 Gemi ddel d

54

Bij diagrammen 1 en 2 hoort de volgende tabel. Hierbij dient opgemerkt te worden dat de cijfers geen wetmatigheden zijn, maar gebaseerd zijn op de verslagen van een beperkt aantal betrokken respondenten. Kritische succesfactor

Cijfer voordien

Cijfer nadien

Verschil

Positief beeld

2.7

3.7

+1

Gedeeld belang

2.0

3.3

+ 1.3

Communicatie

2.7

4.0

+ 1.3

Bespreken verbeterpunten

3.3

4.0

+ 0.7

Deskundigheid en middelen

3.3

3.7

+ 0.3

Controle en sancties

3.0

3.7

+ 0.7

Duidelijkheid

3.3

3.7

+ 0.4

Risicobeheersing of acceptatie

3.0

3.3

+ 0.3

Tabel 6 Resultaten van de integrale risicoanalyse

Naar aanleiding van bovenstaande diagrammen en tabel kunnen de volgende bijzonderheden worden aangegeven. Positief beeld Over het algemeen is sprake van een toename van het positieve beeld (circa 1 punt). Vooral de gemeente Rotterdam ziet hier veel ontwikkeling. Als verklaring hiervoor geldt dat het toezicht meer preventief wordt en minder repressief. De gemeente Rotterdam richt zich steeds meer op het voortraject, zodat bijvoorbeeld bij de bouw van een ziekenhuis of gevangenis al bekend is welke materialen noodzakelijk zijn. Hierdoor zien de ondernemers de overheid steeds meer als een partner om mee samen te werken. Deze ontwikkeling wordt bevestigd door de twee bevraagde bedrijven. Bij beide bedrijven gaat de score omhoog. Een bedrijf geeft aan dat: “Er ontstaat bij ons steeds meer het besef van een veilige omgeving, mochten wij hier dan ook een vraag hebben, kunnen wij de gemeente direct bereiken.” Daarnaast wordt aangegeven dat als er geen toezicht is het dan een

55

chaos wordt. Doordat de toezichthouder meer aan de voorkant zit, hebben de toezichthouders ervoor gezorgd dat de bedrijven dezelfde ideeën erop nahouden over de veiligheid van instellingen. Aan de hand van een risicoanalyse heeft Rotterdam een duidelijke keuze gemaakt in de vorm van toezicht bij bepaalde branches. Als de bouw van een ziekenhuis of gevangenis van start gaat, zal Rotterdam veel meer preventief te werk gaan. Bij minder risicovolle branches komen ze alleen met bijvoorbeeld meldingen. Toezicht wordt ingezet, daar waar nodig, zodat er geen onnodig kosten zijn. Gedeeld belang Het gedeelde belang is gemiddeld gezien significant toegenomen (circa 1,3 punt). Bij het gedeelde belang zien zowel de gemeente als één bedrijf een positieve ontwikkeling, maar één bedrijf beoordeelt het gedeelde belang nog als onvoldoende. Voorheen was bijvoorbeeld nog geen besef van brandveiligheid en het belang van brandveiligheid werd niet erkend. Om een dergelijk besef te creëren heeft een aantal jaren gekost. Deze aanpak wordt alleen gehanteerd bij branches met grote risico’s, bijvoorbeeld als de mensen niet weg kunnen vluchten of de zelfredzaamheid is laag. Veiligheid is het startpunt om een gezamenlijk belang te creëren. Zowel de gemeente als een bedrijf geven aan dat in veel gevallen (zoals een ziekenhuis) veel geld geïnvesteerd moet worden in onzichtbare materialen. Een bedrijf geeft aan: “Ziekenhuizen zijn toch bedrijven, als zij bijvoorbeeld 100.000 euro hebben, moet er 50.000 euro uitgegeven worden voor de brandveiligheid (onzichtbaar) en dan hebben ze nog 50.000 over voor de inrichting. Een ziekenhuis geeft echter veel liever geld uit aan de zichtbare zaken.” Momenteel is de ontwikkeling gaande dat ziekenhuizen bouwkundige bureaus inschakelen om een schatting te maken van wat er allemaal geïnvesteerd moet worden. Zowel een bedrijf als de gemeente geven aan dat het gedeelde belang is ontstaan, doordat Toezicht Gebouwen heeft aangeboden om mee te denken. De afdeling heeft dus aandacht voor wat er speelt bij de ondertoezichtstaande en stemt hierbij het advies af. Een ander bedrijf geeft aan dat door hen begrepen wordt waarvoor de toezichthouder komt, maar dat een controle of regelgeving soms veel verder gaat dan gedacht. Bijvoorbeeld in een autogarage heeft een ondernemer een extra etage gemaakt, maar de draagbalken zijn vergeten. De ondernemer weet wel dat het moet, maar vindt het niet handig omdat er dan geen bus in past. Deze ondernemer ziet geen ontwikkeling in het gedeeld belang. Zoals wordt weergegeven zijn er veel verschillende belangen te herkennen. Zo kan er ook nog intern gekeken worden. De toezichthouders bestaan uit meerdere partijen, zoals DCMR, Toezicht Gebouwen en de brandweer, met ieder zijn eigen belang. De partij met de meeste belangen is de 56

trekker van de branche. De drie afdelingen/partners hebben eigen regelgeving, waardoor er verschillende belangen spelen. De brandweer let op hele andere zaken dan bijvoorbeeld Toezicht Gebouwen. Mocht een afdeling een trekkersfunctie hebben, dan neemt deze de signalen mee van de andere afdelingen. Hierdoor wordt er zo effectief mogelijk onderzoek uitgevoerd. Communicatie Communicatie is gemiddeld gezien fors toegenomen (circa 1,3 punt). Bij de communicatie wordt door allen een goede beoordeling gegeven van de huidige situatie en er is in meer of mindere mate sprake van een positieve ontwikkeling. Er is een verandering ingezet van repressief toezicht naar preventief toezicht. Dit is te zien in het spindiagram. Het besef van veiligheid is o.a. gecreëerd door de communicatie aan het begin van een traject, dus bij het ontwerpen en de bouw van een instelling. Bij het overleg met de aannemer is ook een toezichthouder aanwezig, die geeft waar nodig advies. De gemeente geeft advies, maar de ondernemer moet wel zelf actie ondernemen. De sturing aan de voorkant wordt gezien als groot belang. Het besef is gegroeid, omdat er veelvuldig is aangeboden om mee te denken. Er vindt veel meer communicatie plaats tussen de toezichthouder en het bedrijf om op deze manier te zorgen dat een ondernemer zich aan de afspraken houdt. De bedrijven bevestigen deze ontwikkelingen. Zo geeft een bedrijf aan: “Doordat je beide voldoende kennis beschikbaar hebt, maak ik een voorzet en laat het beoordelen door de toezichthouder. Met zijn tweeën heb je meer kennis dan in je eentje. Op deze manier kom je alleen maar verder. Het werkt heel erg prettig.” Het andere bedrijf ziet ook een verbetering in de communicatie en geeft aan dat hij gewoon belt als hij advies nodig heeft. Dit bedrijf geeft aan met de afdeling Toezicht Gebouwen in de afgelopen jaren een goede relatie te hebben opgebouwd. Echter geeft hij wel aan dat hij liever één contactpersoon bij de gemeente heeft, net zoals bij een bank. Het bedrijf heeft met meerdere afdelingen te maken en zou graag een soort accountmanager willen. De gemeente dient klantgerichter te zijn. De adviserende rol van de gemeente kan wel zorgen dat de toezichthouder bij een handhavende rol zich in een spagaat bevindt. Voor een bedrijf is het onduidelijk wanneer de toezichthouder zijn adviseur is of zijn controleur. De rol van de toezichthouder kan door elkaar gehaald worden, de ondertoezichtstaande kan geneigd zijn om de gemeente meer als partner te gaan zien. Terwijl een gezond wantrouwen niet fout hoeft te zijn, een bedrijf kan voldoende beloven en op papier zetten, maar het dient ook daadwerkelijk uitgevoerd te worden.

57

Bespreken verbeterpunten Zowel de gemeente Rotterdam als één bedrijf zien dat het bespreken van verbeterpunten de afgelopen jaren enigszins ontwikkeld is en allen geven een goede beoordeling (een toename van circa 0.7 punt) van de huidige situatie. Rotterdam verklaart dit doordat de gemeente van te voren mee denkt en zaken waar mogelijk tegenaan gelopen kan worden, worden geanalyseerd met de exploitant. Op deze manier wordt samen gewerkt aan de oplossing van een verbeterpunt. De afdeling die deze vorm van toezicht hanteert, heeft in principe te maken met grotere branches. Met deze branches wordt veel overleg gepleegd over verbeterpunten. De toezichthouders ontwikkelen dan ook steeds meer vaardigheden op dit gebied. Hierbij is het belangrijk om duidelijk te maken wat de gemeente wil. Doordat de toezichthouders veel kennis van zaken hebben, kunnen zij goed aangeven wat een bedrijf moet veranderen. Hierbij kan het bijvoorbeeld gaan om hoe lang een compartiment brandwerend moet zijn. Doordat de toezichthouder over voldoende kennis beschikt, wordt deze gezien als samenwerkingspartner en is hij daarom ook geloofwaardig. Dit wordt bevestigd door een bedrijf, bijvoorbeeld met de opmerking: “Daar ligt onze kracht” en “Samen komen we verder”. Het bedrijf doelt dan op het feit dat het een voorzet kan bespreken en eventueel erover kan onderhandelen. Aan de hand van een risicoanalyse wordt bepaald bij welke branches deze vorm van toezicht wordt gebruikt. Bij andere branches wordt bijvoorbeeld een frequentie bepaald. Deskundigheid/middelen De gemeente Rotterdam ziet een ontwikkeling in de deskundigheid van voldoende naar goed, maar de bedrijven zien geen ontwikkeling. Een bedrijf beoordeelt de deskundigheid als voldoende en de andere als goed. Van de deskundigheid van de toezichthouders wordt bij deze vorm van toezicht volgens de gemeente meer gevraagd. Het gaat om de kennis en vaardigheden die nodig zijn om aan de voorkant mee te denken. De werkzaamheden zijn lastiger geworden dan bij normale controles. Een gevaar is dat toezichthouders te lang bij zachte afspraken blijven, zij zijn immers ook maar mensen. De toezichthouders kunnen proberen het bedrijf iedere keer te wijzen op een afspraak. Dan bestaat de kans dat een bedrijf denkt, laat maar waaien ze zeggen wel a maar b doen ze toch niet. Ze prikken toch niet door. Dit wordt bevestigd door een ander contactpersoon binnen de afdeling Toezicht Gebouwen. Aan de hand van de handhavingsarrangementen van de gemeente kan dit probleem ondervangen worden.

58

De meeste toezichthouders krijgen het wel voor elkaar dat een ondernemer de geadviseerde maatregelen treft. Vaak gebeurt dit naar aanleiding van een overleg, de goede communicatieve vaardigheden zijn hier van groot belang en hierop wordt gestuurd. Het ene bedrijf ziet een verbetering, dit gaat voornamelijk op bij complexe zaken. Hierin heeft de toezichthouder een steeds groter adviesrol. Bij de kleinere ondernemers wordt niet zo zeer een verbetering gezien. In sommige gevallen hebben zij moeite om een bevestigingsbrief van de gemeente te lezen. Tot slot dient de risicoanalyse constant aangepast te worden. Bepaalde risico’s zijn in sommige gevallen niet bekend of bepaalde bedrijven zijn niet in het vizier. De risicoanalyse zal steeds aangepast moeten worden aan de laatste ontwikkelingen om een juiste keuze te maken van de te bezoeken bedrijven. Daarnaast dient een bedrijf met een goed naleefgedrag wel in de gaten gehouden te worden. Het bedrijf kan net als de toezichthouder laks worden, waardoor bepaalde zaken niet meer voldoen. Controle/sancties Effectieve sancties of controles zijn volgens zowel de gemeente als bedrijf 2 steeds beter ontwikkeld: van een voldoende naar een goede stand van zaken. Bedrijf 1 behoudt zijn oordeel dat sprake is van een voldoende. Er wordt eerst gepraat om er uit te komen en eventueel wordt al voor de bouw door de toezichthouders advies gegeven. Deze manier van waarschuwen is ontstaan uit het idee dat als mensen op hun intrinsieke motivatie worden aangesproken, zij eerder de ambitie zullen hebben om de regelgeving na te leven. Volgens een bedrijf zal men eerder zorgen voor naleving van weten regelgeving als zij geprikkeld worden op hun intrinsieke motivatie. Om dit voor elkaar te krijgen is maatwerk nodig en dient een toezichthouder daarop toegesneden te handelen. De bedrijven vinden niet dat de gemeente te lang in de softe houding blijft hangen. Bedrijf 2 geeft aan dat de rol van de toezichthouder gegroeid is en dit zorgt voor een besef bij de exploitanten. Over het algemeen wordt dit als zeer positief ervaren. Dit is zichtbaar in het diagram. Een andere opmerking die een tweetal bedrijven geeft is dat zij geen “rare” brieven hoeven te ontvangen, een telefoontje is goed genoeg. Zo geven beide bedrijven aan dat een belletje voldoende zou zijn, dan lossen zij de problemen op. Verder wordt er voor meerdere partners, zoals de brandweer, DCMR of Toezicht Gebouwen, gecontroleerd, bij de meeste gevallen gaat de toezichthouder alleen en neemt men eventuele signalen van andere partijen mee. Mocht er wat mis zijn, dan wordt er een signaal naar een van de partners gestuurd.

59

Duidelijkheid Bij het element duidelijkheid geeft alleen Rotterdam aan, dat het een groei ziet van een voldoende naar een goede stand van zaken. Een bedrijf beoordeelt de duidelijkheid voldoende en het andere als goed. Doordat de gemeente meer in het voortraject zitten, kan het van te voren aangeven wat er moet gebeuren. Daarnaast hebben bijvoorbeeld de ziekenhuizen en verpleegtehuizen directe ingangen bij de gemeente met betrekking tot toezicht. Net zoals bedrijf 2 aangeeft, maken ze een voorzet en laten zij het beoordelen door de gemeente. Bij kleine bedrijven wisten ze het misschien wel, maar hadden ze het nog niet aangepast of kan het nog wel eens tegenvallen. Dit verandert niet, net als bij grotere bedrijven, in principe, zijn ze altijd wel op de hoogte geweest van de vereisten, maar is er meer aandacht voor. Risicobeheersing/acceptatie Rotterdam ziet qua risicobeheersing of acceptatie een ontwikkeling van een voldoende naar een goed. Bedrijven zien deze ontwikkeling minder en houden hun oordeel op een voldoende. Deze case bestaat uit de invoering van een integrale risicoanalyse. Aan de hand van de risico’s wordt bepaald of een branche wel of niet bezocht gaat worden. Als er een incident heeft plaatsgevonden, dan kan het zo zijn dat de risicoanalyse wordt aangepast. De branche waarin het incident plaatsvond, wordt het volgend jaar bezocht. Het volgende voorbeeld geeft de gemeente hierbij: vorig jaar viel in het zwembad van Tilburg de speakers naar beneden, dit was het signaal om een jaar toezicht te houden bij zwembaden. De uitkomst is dat er een discussie ontstond met een tweetal zwembaden over de ophanging van speakers. Elk jaar wordt er wel een dergelijke branche benoemd en bezocht. Bij sommige branches is de naleving goed, maar is het niet wenselijk om de frequentie van toezicht te verlagen. In deze branche is het risico te hoog is. Hierbij wordt het volgende voorbeeld genoemd: “Als de zelfredzaamheid van gebruikers laag is, voornamelijk in de zorg zoals ziekenhuizen, verzorgingshuizen of huisvestiging voor gehandicapten. Dan kan je zeggen, op zich zijn de resultaten goed, maar het is handig om terug te komen.” Nog een concreet voorbeeld: “Stel er breekt brand uit in een gevangenis, dan kan de gevangene niet in de cel blijven zitten. Alleen is het ook niet de bedoeling dat deze direct in vrijheid komt, dus hier moeten goede oplossingen voor worden bedacht.“ De bedrijven zien hier niet zo zeer ontwikkeling in, zij proberen in principe risico’s te voorkomen en mocht dit niet lukken, dan nemen zij, net zoals anders contact op met de gemeente. Eén bedrijf geeft aan dat het wel heel belangrijk is om te controleren, zodat de veiligheid van mensen met een lage zelfredzaamheid in de aandacht blijft. 60

5.4 Subconclusie Zoals wordt aangegeven, is bij de gemeente Rotterdam sprake van een handhavingskloof. Om een gedegen keuze te maken waar toezicht gehouden dient te worden, heeft de integrale risicoanalyse vormgekregen. Aan de hand van deze analyse is het mogelijk om de risicovolle bedrijven of instellingen meer te bezoeken dan instellingen die minder risico’s hebben. Voor de bedrijven met minder risico’s daalt de frequentie van de controles. Daarnaast worden de branches meer verdeeld over een drietal toezichthouders, zoals de DCMR, Brandweer en Toezicht Gebouwen. Door deze verdeling wordt de toezichtlast bij bedrijven verminderd, omdat er in plaats van drie toezichthouders nu nog maar één langskomt. Bij de risicovolle bedrijven kan er meer preventief gehandhaafd worden, dus in het voortraject wordt meer geadviseerd en overleg gepleegd. Doordat toezicht in het voortraject al plaatsvindt, maakt de gemeente in principe alleen afspraken met de bedrijven en kan er altijd contact opgenomen worden met één contactpersoon. Het vertrouwen in de gemeente is vergroot op de volgende aspecten: het positieve beeld, gedeeld belang en communicatie. Dit heeft te maken met de preventieve vorm van toezicht. De toezichthouders geven meer advies en zijn aanwezig bij het voortraject. Daarnaast zijn de instellingen of bedrijven meer bewust geworden van het belang van veiligheid en schakelen ze een extern bureau in om het mee te nemen in de plannen en kostenberaming. Nadat het opgesteld is, vraagt het bedrijf nog eens advies of goedkeuring aan de gemeente. Over het algemeen hebben deze bedrijven ook één vast contactpersoon. Dat is één van de reden dat de communicatie goed beoordeeld is. Bij dit goede voorbeeld vindt toezicht plaats waar het nodig is.

61

Hoofdstuk 6 Systeemgericht toezicht in Noord-Brabant Dit hoofdstuk bevat de beschrijving van systeemgericht toezicht in provincie Noord-Brabant. In dit hoofdstuk wordt dieper ingegaan op de case, om de achtergrond te schetsen voor de beantwoording van de deelvraag: “In hoeverre speelt vertrouwen een rol in praktijken van toezicht die door professionals in dit vakgebied als best practices worden aangemerkt?” Om deze deelvraag te beantwoorden is gebruik gemaakt van de vertrouwensscan van het Ministerie van Financiën. Aan de hand van de spindiagrammen bespreek ik het goede voorbeeld en analyseer ik wat zoal in het voorbeeld naar voren komt.

6.1 Toezicht bij provincie Noord-Brabant Bij de provincie Noord-Brabant ziet de organisatie zoals onderstaand uit. De afdeling toezicht en handhaving valt onder de directie ruimtelijke ontwikkeling en handhaving. De systeemgerichte benadering is vormgegeven door een afdeling binnen deze directie (Provincie Noord-Brabant, 2012).

Figuur 7 Organogram provincie Noord-Brabant

62

De directie Ruimtelijke ontwikkeling en Handhaving stelt haar kerntaken centraal (Provincie NoordBrabant, 2012): 

“ontwikkeling, uitvoering en handhaving van provinciaal ruimtelijk beleid, zoals dat is vastgelegd in de Structuurvisie en de Verordening ruimte ontwikkeling van het landelijk gebied. Hierin zijn het Koepelplan en de reconstructie- en gebiedsplannen leidend. Het gaat erom een nieuw duurzaam evenwicht in het buitengebied te realiseren. Leefbaarheid, nieuwe economische dragers en perspectief voor landbouw en veeteelt dienen samen te gaan met behoud en ontwikkeling van de grote kwaliteiten van natuur, landschap, water en milieu.



Handhaving en milieumetingen. De provincie handhaaft om mensen te beschermen. Daartoe lokaliseert de provincie risico's en treedt zij daartegen op. Prioriteiten zijn veiligheid, volksgezondheid en het voorkomen van rampen.



Bestuurlijk toezicht. Naast de wettelijke toezichtstaken op de financiële huishouding van de gemeenten, heeft het bevorderen van een goede bestuurlijke samenwerking op lokaal en regionaal niveau de focus” (Provincie Noord-Brabant, 2012).

Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant hebben op 29 januari 2008 het Handhavingplan 2008-2011 vastgesteld. Met dit plan wordt beoogd (Provincie Noord-Brabant, 2010): het naleefgedrag te verbeteren, de toezichtlast te verminderen en de efficiency van de handhaving te verbeteren. In het plan is opgenomen dat het toezicht beter afgestemd moet worden op goed naleefgedrag. Het uitgangspunt van handhaving is dan ook bijgesteld naar: vertrouwen geven daar waar het kan (Provincie Brabant, 2011).

6.2 Beschrijving systeemgericht toezicht De tweede casus omvat systeemgericht toezicht in de provincie Noord-Brabant. De provincie heeft onderzocht hoe zij in het toezicht beter kan aansluiten op de managementsystemen, zodat de toezichtlast zou afnemen. Begin 2009 is de provincie met systeemgericht toezicht gestart (Provincie Noord-Brabant, 2012). Systeemgericht toezicht geeft antwoord op de vraag op welke wijze en onder welke voorwaarden het toezicht door de provincie verschoven is van fysieke controles naar systeemgericht toezicht. Deze manier van toezicht houden wordt breed gedragen.

63

Ervaringen van systeemgericht toezicht zijn opgedaan en daardoor sluiten er dit jaar circa tien nieuwe bedrijven en zeven zwembaden aan de bestaande deelnemerslijst van de pilot (Provincie Noord-Brabant, 2012). Bij systeemgericht toezicht dient eerst de vraag gesteld te worden of deze vorm van toezicht houden wel tot de mogelijkheden behoord. Hierbij kan het gaan om vormen van zelfregulering (zoals een kwaliteitssysteem of een keurmerk) die de gemeente als bewijs van naleving accepteert. De volgende aspecten zijn van belang: 1. De wet moet systeemtoezicht niet uitsluiten. 2. De branche / doelgroep moet tot zelfregulering in staat zijn. Dit houdt in dat er vanuit de branche ook daadwerkelijk gecontroleerd en gesanctioneerd wordt wanneer een bedrijf zich niet aan de eisen houdt. 3. De systemen moeten daadwerkelijk een voorspeller voor de naleving zijn. De vraag is dan of een bedrijf dat zich aan de systeemeisen houdt ook automatisch aan de weten regelgeving voldoet. Deze relatie moet periodiek getoetst worden. Dit betekent dat er nu en dan wel degelijk controles plaats moeten vinden bij bedrijven met een keurmerk, convenant en dergelijke (Berenschot, 2011). Als bedrijven een managementsysteem hebben, dan kan het proces naar systeemgericht toezicht in vijf stappen doorlopen (Provincie Noord-Brabant 2010 & 2012): 1. In overleg met de deelnemende bedrijven wordt een quickscan uitgevoerd naar de nalevingscompetenties. 2. Naar aanleiding van de scan volgt een advies. 3. Aan de hand daarvan maakt de provincie afspraken over verbeterpunten om samen door te groeien naar een hoger niveau van compliance. 4. Er worden afspraken gemaakt over de mate van toezicht die bij het complianceniveau horen. 5. Eenmaal per jaar toetst de provincie de voortgang en de afspraken aan de hand van het vastgestelde compliance- en toezichtniveau.

64

Om tot een succesvolle invoering te komen, zijn de volgende zaken van belang (Provincie NoordBrabant: -

gezamenlijk het traject in gaan op basis van wederzijds vertrouwen;

-

uitgaan van gerechtvaardigd vertrouwen;

-

intentie om nieuwe manier van toezicht te accepteren;

-

aanwezigheid van enige vorm van een managementsysteem;

-

bedrijven met de wil om maatschappelijk verantwoord te ondernemen hebben een pre.

Met het systeemgericht toezicht speelt vertrouwen dus een rol in de relatie tussen de toezichthouder en een bedrijf. Een ondertoezichtstaande dient op een systematische wijze de naleving van weten regelgeving te borgen. Hierin worden een aantal voorwaarden en regels gesteld. Bij systeemgericht toezicht verschuift de controle op de output gedeeltelijk naar controle op het juist functioneren van managementsystemen. Waar de toezichthouders zich traditioneel vooral bezig houden met het verrichten van metingen, nemen van monsters en controleren van vergunningvoorschriften, vervangen zij bij systeemgericht toezicht een deel van deze controles door een controle op systeemniveau. De toezichthouder controleert daarbij hoe het bedrijf zijn eigen systeem volgt. Een ander controlepunt is of alle weten regelgeving en maatschappelijke risico’s in het systeem zijn geborgd. Bij het niet goed volgen van het systeem kan de toezichthouder terugvallen op de normale inspectiemogelijkheden. De overheid kijkt anders naar de systemen dan de certificerende instelling. Er wordt zowel een Audi uitgevoerd naar de systemen als een realitycheck, zodat het uiteindelijk duidelijk wordt of de papieren werkelijkheid wel klopt. Er zullen altijd wel steekproeven zijn om te verifiëren of het systeem de vereiste resultaten oplevert (Provincie Noord Brabant, 2010). Bij systeemtoezicht wordt gerechtvaardigd vertrouwen als effectief beschouwd, omdat er een lerend vermogen vanuit gaat. Daarnaast geeft de Bree (2010) aan dat de ondertoezichtstaande voldoende vertrouwen

dient

te

hebben

in

de

toezichthouder.

Het

bedrijf

of

instelling

dient

(vertrouwelijke/gevoelige) informatie te delen met de toezichthouder. Bedrijven of instelling kunnen gerechtvaardigd vertrouwen krijgen door zijn systeem op orde te brengen. Dit houdt in dat het systeem normconform is. In de meeste sectoren zijn weten regelgeving van toepassing. Als dit niet het geval is, dan kan de toezichthouder in samenspraak met de ondertoezichtstaande aangeven welke eisen gelden voor het systeem om in aanmerking te komen voor de systeemgerichte benadering van toezicht houden.

65

De verhouding tussen systeemtoezicht en outputcontrole ofwel producttoezicht op het niveau van de ondertoezichtstaande, draagt bij aan een groeiend vertrouwen tussen de partijen (De Bree, 2010). Daarnaast stelt de provincie een beloning beschikbaar voor de bedrijven, mocht het bedrijf voldoen aan regelgeving en de naleving op orde hebben, dan vermindert het aantal toezichturen, dit is voor bedrijven een grote drijfveer om mee te doen (Provincie Noord-Brabant, 2010). In sommige sectoren met een hoog veiligheidsbewustzijn is de afgelopen jaren geëxperimenteerd met systeemtoezicht. Systeemtoezicht houdt in dat de toezichthouder niet langer bekijkt of een ondertoezichtstaande zich aan alle regels houdt, in plaats daarvan wordt onderzocht of de ondertoezichtstaande maatregelen heeft getroffen die borgen dat hij aan de regels voldoet. In sommige

gevallen

gebeurt

dit

in

de

vorm

van

handhavingsconvenanten.

In

een

handhavingsconvenant maken de toezichthouder en de ondertoezichtstaande een aantal afspraken over het bereiken van gezamenlijke doelstelling. Wederzijds vertrouwen is hierbij een uitgangspunt. Het aangaan van een convenant is vrijwillig, maar niet vrijblijvend. De partijen dienen de afgesproken maatregelen na te komen (Inspectieraad, 2009). Indien gekozen wordt om te vertrouwen op de eigen kwaliteitssystemen van bedrijven, kan het zinvol zijn om periodiek na te gaan of deze kwaliteitssystemen de toets der kritiek doorstaan. Een manier om dat te doen, is de audit: een onderzoek waarbij gekeken wordt of de systeemelementen aantoonbaar geregeld zijn en in de praktijk effectief (Berenschot, 2011 & Provincie Noord-Brabant, 2010). Volgens systeemgericht toezicht is een certificaat van net zoveel waarde als de eisen die aan de kandidaat certificaathouder worden gesteld en de kwaliteit van de certificeringsaudit. Bij systeemtoezicht worden de systeemeisen door de overheid zelf bepaald en wordt de audit ook door de overheid zelf uitgevoerd. De eisen die hierbij aan de bedrijven worden gesteld, zijn streng en gebaseerd op wat bedrijven en toezichthouders belangrijk vinden bij de borging van de regelnaleving. Als een bedrijf aan de systeemeisen voldoet, krijgt het van de overheid geen certificaat, maar wordt het in een categorie geplaatst die recht geeft op aangepast toezicht. De audits worden uitgevoerd door overheidstoezichthouders, die zijn getraind in auditen en kennis hebben van de inhoud, zodat zij ook bij een audit de diepte in kunnen gaan. Nadat een bedrijf een audit heeft gehad wordt het in een categorie geplaatst, deze categorieën staan in bijlage 2 ( Provincie Noord-Brabant,2010).

66

6.3 Percepties over de mate van vertrouwen Diagram 3 Voor de invoering van systeemgericht toezicht

Diagram 4 Na de invoering van systeemgericht toezicht:

67

Bij diagrammen 3 en 4 hoort de volgende tabel. Hierbij dient opgemerkt te worden dat de cijfers geen wetmatigheden zijn, maar gebaseerd zijn op de verslagen van een beperkt aantal betrokken respondenten. Kritische succesfactor

Cijfer voordien

Cijfer nadien

Verschil

Positief beeld

3.0

3.7

+ 0.7

Gedeeld belang

2.7

3.3

+ 0.6

Communicatie

3.0

4.0

+1


3.7

4.0

+ 0.3


4.0

4.0

0


3.3

4.0

+ 0.7

Duidelijkheid

3.3

4.0

+ 0.7


3.0

4.0

+1

Tabel 7 Resultaten systeemgericht toezicht

Naar aanleiding van bovenstaande diagrammen en tabel kunnen de volgende bijzonderheden worden aangegeven. Positief beeld Zoals te zien is in de spindiagrammen, is het beeld van de provincie richting de bedrijven en andersom positief ontwikkeld. Alleen bedrijf 1 is van mening dat voorafgaand en nog steeds een positief beeld aanwezig is. Bedrijf 1 heeft altijd al een positief beeld van de provincie. Bedrijf 2 ziet wel een verbetering, er was al een positief beeld, maar dit beeld heeft zich verder ontwikkeld. Over het algemeen heeft er een stijging plaatsgevonden (circa 0.7 punt). Bedrijf 1 is bij de pilot gevraagd om al mee te draaien in het project. Dit bedrijf is dan ook geselecteerd op basis van ervaringen uit het verleden, over het algemeen heeft het bedrijf het dan ook voor elkaar. Bij bedrijf 2 ziet men een grotere ontwikkeling. Dit bedrijf geeft aan dat de communicatie opener wordt en er meer sprake is van een dialoog. Het bedrijf heeft echt interesse in de vorm van toezicht houden, zij hebben zichzelf aangemeld voor een pilot. 68

Een ander punt is bij bedrijf 1 dat alle weten regelgeving hoog in het vaandel staan en in het verleden hebben toezichthouders een aantal keer meegekeken met de auditors van de ISO certificering om een vergunning in hoofdlijnen te krijgen. Op dat moment was het nog in een te vroeg stadium. Verder wordt aangegeven dat beide bedrijven het prettig vinden dat er een aansluiting is gekomen op de managementsystemen. Volgens de bedrijven hebben ze niets te verbergen, ze hebben immers een ISO certificaat. Om een ISO certificaat te verkrijgen is inspanning nodig, zo wordt er meer rendement uit het systeem gehaald. Het bespaart kosten voor het bedrijf, omdat het een bestaand systeem is, kunnen zij het eenvoudig aanpassen aan de regels van de toezichthouders en toch minder controles krijgen. De controles kosten veel tijd. Daarnaast heeft de toezichthouder meer kennis van zaken en kan hier beter aansluiting op krijgen en komt meer te weten over de branche. De provincie Noord-Brabant bevestigt bovenstaande uitspraken. Deze uitspraken komen in overleggen veel aan de orde. Bovendien vindt met systeemgericht toezicht een cultuurverandering plaats bij zowel de overheid als bedrijven. De overheid moet vertrouwen krijgen in de bedrijven, maar de bedrijven ook in de overheid. Zij waren altijd van mening dat de overheid van alles belooft, maar het gebeurt niet. Meestal zijn de politici die roepen, voordat het dan doorgevoerd is, is het twee jaar verder. Als bedrijven dit willen, dan willen ze het nu of binnen twee weken en ze snappen niet dat het zo lang duurt. Deze cultuuromslag moet de provincie creëren door elkaar te zien als partners. Zo riep een toezichthouder wel eens: “Ik ben opnieuw gechipt”. Een toezichthouder moet de wantrouwige houding laten varen, maar wel kritisch blijven. Anders kan vertrouwen omslaan in blind vertrouwen, gezond wantrouwen ofwel een kritische houding wordt niet als storend ervaren. De provincie ziet wel een afbreukrisico als er wisselingen zijn op managementniveau of bij de kwaliteitscoördinatoren. Deze moet de provincie opnieuw bijpoetsen. Er worden congressen en avonden georganiseerd voor deelnemende bedrijven. Hier is de mogelijkheid om open met elkaar informatie uit te wisselen. Op deze avonden laat de provincie zien dat ze er serieus mee bezig zijn en dat er commitment is binnen de organisatie. Gedeeld belang Uit het spindiagram blijkt dat de provincie evenals bedrijf 2 het erover eens zijn dat het gedeelde belang is gestegen na de invoering van systeemgericht toezicht (circa 1 punt). Bedrijf 1 ziet geen verandering, zoals eerder aangegeven is, zijn de standaarden zo hoog bij het bedrijf dat zij koplopers zijn. Volgens de provincie en bedrijf 2 is er steeds meer sprake van een gedeeld belang, omdat de weten regelgeving in de managementsystemen meer worden geborgd. 69

Provincie blijft wel voor ogen houden dat een bedrijf over het algemeen een winstoogmerk hebben, maar beiden worden beïnvloed door een maatschappelijke opinie. Zo geeft de zij het volgende voorbeeld: “Als wij klachten krijgen over stank, dan moet een bedrijf daar wat aan doen en hier maatregelen voor treffen. Aan deze maatregelen kunnen investeringen ten grondslag liggen dat de partij met een stankgolf is de vervaardiging van het product niet meer interessant. Een ondernemer weegt dan de kosten en baten af. Bij ons staat altijd de leefomgeving voorop.” Binnen het managementsysteem is weten regelgeving gewaarborgd. Bedrijven zien een groot gezamenlijk belang. Dit blijkt o.a. uit het volgende citaat: “We hebben veel opslagtanks staan en wij willen ook niet dat er een gaat lekken of ontploft. Een overheid zou het niet willen controleren hoe dik deze wand nog is. Wij moeten het zelf ook in de gaten houden, hiervoor hebben wij een systeem dat ieder zes jaar een melding komt.” De overheid zou meer moeten gaan controleren hoe het loopt en of de keuringen worden uitgevoerd, meer systematisch gaan kijken. De bedrijven zien een gedeeld belang, maar met de kanttekening dat in sommige gevallen de weten regelgeving wel kan doorschieten. Daarnaast geven de bedrijven aan dat er uiteindelijk rendement uit de verbetering behaald moet worden. Bij elke investering spelen kosten en baten bij de onderneming een rol. Communicatie De provincie en bedrijf 2 zien een verbetering in de communicatie van de toezichthouder (circa 1.3 punt). Bedrijf 1 heeft de communicatie altijd wel goed gevonden. Provincie Noord-Brabant ziet een duidelijke verschuiving van traditioneel toezicht naar toezicht gebaseerd op wantrouwen. Hierbij is uiteraard verschil te herkennen of een bedrijf een koploper, middenmoter of achterblijver is. Bij een koploper betekent dat de bedrijven altijd voldoen aan de regelgeving en daar zal de communicatie anders zijn dan bij een achterblijver. De achterblijver dient bijgestuurd te worden. Dus het klopt dat bijvoorbeeld bedrijf 1 niet zo zeer een ontwikkeling ziet, dit bedrijf is een koploper en werd gevraagd om mee te draaien met de pilot. De provincie geeft dan ook het volgende aan: “Hoewel ik moet zeggen, dat wij eerst naar onze bestanden zijn gaan kijken van welke bedrijven het goed doen, of deze een gecertificeerd managementsysteem hebben en hoe ze in het daglicht staan bij de toezichthouder en andere medewerkers van de provincie. Een aantal bedrijven is geschikt en is uitgenodigd voor de pilot. Bij deze bedrijven is wel wat veranderd qua houding, maar dat is vooral bij de bedrijven die later ingestroomd zijn.” De provincie heeft een aantal bedrijven benaderd, maar een aantal ondertoezichtstaande hebben zich aangemeld. Bedrijf 2 heeft zich hiervoor aangemeld uit eigen initiatief. Een aantal bedrijven zweefde tussen minder goede naar goede naleving. 70

Aangezien deze bedrijven vanuit zichzelf aansluiting zochten, merkt de provincie op dat ze veel meer doen om hun naleving op orde te krijgen. Bedrijf 2 ziet veel veranderingen en geeft aan dat zij een veel opener communicatie hebben en een dialoog met de toezichthouder kan aangaan. Nu kijkt de provincie op een systematische wijze naar het toezicht, vroeger wist de toezichthouder niet eens wat een managementsysteem inhield. Hierdoor zijn de provincie en het bedrijf dus echt samen bezig om te komen tot een betere naleving. Als de provincie ziet dat een bedrijf maatregelen neemt, dan kan de provincie een stukje vertrouwen geven en een stapje terug doen. Openheid en transparantie spelen hier een rol. Het bedrijf geeft aan dat zij er klaar voor zijn, dan wordt een afspraak gemaakt. Als de juiste mensen aan tafel zitten en alle gegevens zijn beschikbaar, is het eerste punt al gereed. Om een systeemgerichte benadering bij een bedrijf van toepassing te laten zijn, speelt houding en gedrag zeker een rol. Samen met de bedrijven wordt gepraat over de risico´s van het bedrijf en of het echt geborgd is. Eén van de bedrijven bevestigt de systematische manier van kijken met de volgende opmerking: “Vroeger keken ze veel meer naar de details, bijvoorbeeld of de juiste stickers op de vaatjes zitten. Nu doen ze het ook nog wel als ze langslopen, maar ze selecteren niet meer 20 vaatjes in de fabriek om ze allemaal per stuk te controleren.” Bespreken verbeterpunten In principe zien de bedrijven hier niet veel verandering in, de bedrijven beoordelen het als voldoende. Terwijl de provincie op dit punt wel een stijging ziet van 1 punt. De provincie geeft aan dat zij samen met de bedrijven praten over de risico´s van het bedrijf en de waarborging. Daarnaast is er een wijziging in de houding van de bedrijven en toezichthouder, waardoor het opener en transparanter is. Tussen de gemeenten en bedrijven is meer dialoog ontstaan, er wordt besproken hoe een mogelijke verbeterpunt in de systemen geborgd kan worden. Er is sprake van een double loop learning, doordat er een wisselwerking is ontstaan tussen de partijen. Als andere overheden deze manier van toezicht houden gaan gebruiken, kan er gezamenlijk opgetrokken worden. Bijvoorbeeld bij Mars kijkt de provincie naar het milieu en de Inspectie Verkeer en Waterschap naar het transport. Als onze toezichthouder toch in het systeem gaat kijken dan kan hij gelijk bepaalde aspecten meenemen voor de Inspectie Verkeer en Waterschap. Hoe meer inspecties dit zouden gaan doen, hoe minder mensen bij een bedrijf langskomen, maar de gegevens worden behouden. Dit wordt gezien als een vermindering van de toezichtlast en het bijhouden van informatie.

71

Bij een verbeterpunt moet in sommige gevallen eerst middelen gereserveerd worden. Dit bespreekt een bedrijf met de toezichthouder. Samen bepalen zij de prioriteit van de tekortkoming en mocht het een lage prioriteit zijn, wordt het uitgesteld. Hierbij wordt het volgende voorbeeld genoemd: “Stel het bedrijf dient een bodemverbetering onder een fabriek uit te voeren, een zodanige verbetering kost heel veel geld. Hiervoor moet een bedrijf een aantal jaar geld opzij zetten om het uit te voeren. “ Bespreken van verbeterpunten voert de provincie zoveel mogelijk uit. Door deze systematiek te hanteren, kunnen bedrijven die de naleving niet op orde hebben, een hogere frequentie krijgen van controles. De provincie geeft aan dat zij vertrouwen geven daar waar het mogelijk is, maar mocht het vertrouwen beschaamd worden, treedt de provincie hard op. Deskundigheid/middelen De deskundigheid en middelen worden als goed ervaren, maar hier zien alle partijen geen ontwikkeling. Deskundigheid van een toezichthouder is wel sterk van belang. De toezichthouder moet het systeem van het bedrijf wel begrijpen. Het bedrijf zou dus heel precies moeten aangeven hoe het in elkaar zit. De meerwaarde is voor een vergunningverlener om te weten hoe een systeem in elkaar zit. Voorheen wist de vergunningverlener niet hoe het eraan toe ging. Deze legt wel regels op die vervolgens een toezichthouder ging controleren. Dat was voor de vergunningverlener niet inzichtelijk. En nu krijgt deze in een presentatie te zien, hoe het bedrijf denkt om aan alle normen te gaan voldoen. Een andere ontwikkeling zien zowel de bedrijven als de provincie dat de toezichthouders meegaan in de actualiteiten, bijvoorbeeld: “Vroeger moest je een vloeistofdichte vloer hebben van 1 meter diep. Nu zijn de technologieën veel beter en we hebben meer wijsheid, kan afgevraagd worden of een dunnere vloer volstaat. Bedrijven gingen wel in alle technologische ontwikkelingen mee, maar de overheid bleef zich aan de wet vasthouden en ging niet mee met de ontwikkelingen.” De overheid en bedrijven komen steeds meer naar elkaar, dit blijkt uit de volgende mening van de provincie: “Nu zitten de toezichthouders veel meer op een lijn met de bedrijven en daardoor begrijpen zij elkaar beter.” Bedrijven geven aan dat de kwaliteit van de toezichthouder sterk verschilt, de ene persoon weet meer van de branche en de wet dan de ander. Door de systemen is er nu sprake van een betere dialoog, waarom is dit en waarom niet.

72

De provincie organiseert regelmatig intervisiebijeenkomsten waarbij de toezichthouders met elkaar kunnen discussiëren over bepaalde standpunten en hoe zij iets oppakken. Hier wordt echt gebrainstormd en gediscussieerd over hoe zij er mee omgaan. Bovendien moeten de toezichthouders de audit technieken onder de knie krijgen. Toezicht wordt gehouden op de systemen en niet op de details, dit is voor toezichthouders een grote verandering. Dit bevestigen de bedrijven in de interviews. Verder geven bedrijven aan dat de overheid zich moet afvragen hoe diep er gekeken wordt in de systemen. De scholing van personeel is belangrijk, zodat zij op de hoogte zijn van alle instructies, maar komt het personeel wel opdagen op deze cursussen, kent hij wel alle processen. Zo geeft bedrijf 1 aan: “Wij hebben bijvoorbeeld hele opleidingstrajecten voor de mensen. Zelfs voordat ze binnen komen. Als auditor kan je dan kijken hoe het opleidingstraject eruit ziet, wordt het echt gevolgd door de mensen, bevatten ze dan de juiste kennis. Of zijn ze ziek terwijl ze aanwezig zijn. Dus niet vergeten om ook weleens te kijken naar het opleidingsprogramma. Je kunt wel mooie instructies maken, maar als de mensen het niet snappen, dan heb je er nog steeds niets aan.” Zo zien de bedrijven dat het beter is om iets structureels voor elkaar te hebben dan brandjes binnen een bedrijf te blussen. Uiteindelijk kost het oplossen van brandjes meer geld. Bij een bedrijf is er altijd sprake van een winstoogmerk, hierdoor kijkt een bedrijf vaak maar een jaar vooruit. Het milieu heeft echter een lange termijn visie nodig, dit zien bedrijven in sommige gevallen als een belemmering. Bedrijven geven aan dat het belangrijk is dat het management er echt achter staat en dat het niet alleen maar een mooie beleidsverklaring aan de muur is. Het ligt natuurlijk wel aan de toezichthouder hoe men met een persoon omgaat. Als er heel formeel contact is en de ondertoezichtstaande geeft geen informatie of beantwoordt alleen vragen, dan gaat het niet uit van wederzijds vertrouwen. Als een toezichthouder overal bij betrokken wordt en op de hoogte gehouden wordt van de veranderingen binnen het bedrijf, net als bij een ISO certificering, dan is de relatie anders. De plannen worden vermeld en een reden gegeven als iets is uitgesteld. Als een reden gegeven wordt waarom het niet gebeurd is, dan is het geen probleem. Er wordt dan een nieuw termijn gesteld. Controle/sancties De provincie Noord-Brabant en bedrijf 2 zien zeker wel ontwikkelingen op het gebied van sancties of controles. Ze beoordelen het van voldoende naar goed (circa 1 punt toegenomen). De provincie ziet een verandering in de waarschuwingen en sancties. In de oude situatie was het niet altijd effectief, er ging geen lerend vermogen vanuit.

73

In de traditionele optredens betalen de ondernemers gewoon de bekeuring en gaan weer verder. Bedrijf 2 beaamt dit en geeft ook aan dat zij dit in het verleden nog wel eens hebben laten voor komen, als zij het er niet mee eens waren. Nu heeft dit bedrijf het idee dat er veel meer sprake is van een mogelijk dialoog met de toezichthouder om met elkaar ideeën uit te wisselen. Bedrijf 1 geeft aan dat er op dit gebied niet veel veranderd is. Zij houden vernieuwde regelgeving zelf sterk in de gaten. Zij geven dan ook aan, mocht er iets niet lukken dan kan er een termijn afgesproken worden met de toezichthouder, wanneer het wel voor elkaar is. Bepaalde zaken kunnen alleen gebeuren als er een bedrijfstop is, dit bedrijf houdt hiervoor nauwlettend een planning in de gaten. Zo vindt het bedrijf ook: “Dat jezelf moet participeren op nieuwe wetgeving, als je weet dat je er in 2016 aan moet voldoen, dan moet je het zelf al gaan inplannen en niet wachten tot dat de wetgeving actief is.” Duidelijkheid Bij

duidelijkheid

ziet

alleen

de

provincie

een

stijging

van

circa twee

punten.

De

ondertoezichtstaanden zien hierin geen ontwikkeling in, zij zijn op de hoogte van alle weten regelgeving. Bij de overheid wordt veel aandacht op hun gelegd. De toezichthouder werkt steeds systeemgerichter. Zo wil een toezichthouder meer weten hoe een regel is gewaarborgd in het systeem en hoe men ervoor gezorgd heeft dat het ook zo tot uiting komt door bijvoorbeeld instructies, zoals al eerder aangegeven. De provincie geeft het volgende aan, er wordt een afspraak gemaakt over wanneer een toezichthouder langskomt, want anders zijn de juiste mensen niet beschikbaar bij de ondertoezichtstaande. Ze willen controleren maar ook de boeken zien. Vroeger gingen ze met de vergunning in de hand over het terrein, langs alle aspecten van het bedrijf. Bijvoorbeeld het aantal brandblussers dat aanwezig dient te zijn. Dat zegt echter niet of de brandblussers het doen en of het gekeurd is door een goed certificerend bedrijf. Nu wordt er veel meer richting de systemen gekeken: “Goh als je dat boutje hebt vervangen, is dat dan ook gebeurt met alle andere boutjes van dit type in het bedrijf.” Daar is systeemgericht toezicht op gericht en kan veel problemen voorkomen. Mocht de toezichthouder een melding van een bewoner ontvangen, dan komt de toezichthouder wel onverwachts langs of geeft een belletje naar de ondertoezichtstaande. Het ligt aan het soort overtreding of de ondertoezichtstaande er vanaf komt door zelf een melding te doen of dat de provincie een handhavingstraject opstart.

74

De provincie ziet wel een bedreiging in het concept vertrouwen. Veel toezichthoudende organisaties zijn nu met de systeemgerichte benadering bezig en giet zijn eigen sausje er overheen. Er kan begripsverwarring ontstaan bij bedrijven. Iedereen verstaat onder vertrouwen iets anders. Bij een bedrijf is het niet uit te leggen, waarom de ene instantie een ander begrip gebruikt voor vertrouwen dan een andere organisatie. Het is heel gevaarlijk als er geen standaard is. Er moet eigenlijk een standaard zijn en hier moet op worden voortgeborduurd. De bedrijven zien als belangrijkste ontwikkeling dat het aantal toezichturen omlaag gaat. Als de toezichturen omlaag gaan, dan kost het minder tijd en uiteindelijk minder geld. Bedrijven met meerdere vestigingen die op een managementsysteem draaien, scheelt het veel tijd. Er hoeft nu maar een systeem gecontroleerd te worden. De realitychecks worden nog wel uitgevoerd, maar het ligt aan de ervaringen in de toekomst. Als het bedrijf de naleving goed op orde heeft, dan gaan de toezichturen omlaag. Risicobeheersing/acceptatie In het spindiagram wordt er weergegeven dat zowel de provincie als bedrijf 2 een ontwikkeling zien. Bij de provincie gaat het van onvoldoende naar goed. Bij bedrijf 1 is het al goed, maar bedrijf 2 ziet een grote verandering. Gemiddeld gaat de score van voldoende naar goed, dit betekent een toename (circa 1 punt). Volgens de provincie is er nu meer zicht op de risico’s en hoe het geborgd is in de systemen van het bedrijf. De vragen die worden gesteld zijn bijvoorbeeld: “Als er iets gebeurt, wat voor beheersmaatregel ligt erachter of hoe krijgt het bedrijf de situatie zo snel mogelijk onder controle?” De risico’s worden meer uitgesloten door bijvoorbeeld te kijken bij vervanging van materialen of dit overal gebeurd is en niet alleen op een bepaalde plaats. De tegenhangers van systeemtoezicht zullen roepen dat er met deze benadering veel kan gebeuren, de risico’s zijn groter omdat niet alles zichtbaar is. Daarentegen zie je bij traditioneel toezicht ook niet alles. De provincie vindt dat zij op deze manier meer zicht hebben op de veranderingen en risico’s binnen een bedrijf. Als er een incident heeft plaatsgevonden, merken de bedrijven wel dat de toezichthouder op dat specifieke gedeelte gaat controleren. Dan kan het bijvoorbeeld gebeuren dat opslag en brandveiligheid meer aandacht krijgen. Men gaat dan in detail naar een norm kijken en dan valt er meer op. Het bedrijf moet dan aantonen dat het voldoet aan de normen. Verder ontwikkelen de bedrijven zelf scenario's en controleren de interne processen. Verder hebben ze zelf ook auditors in dienst. Zo komt bij bedrijf 1 één keer per jaar een auditor langs van een andere vestiging in de wereld.

75

Verder geeft provincie Noord-Brabant aan dat in een complexe wereld er nooit 100% garantie bestaat dat nooit iets mis zal gaan of dat niet incidenteel een regel wordt overtreden. Met het toepassen van systeemgericht toezicht probeert de provincie bedrijven aan te sporen om maatschappelijke risico’s zo goed mogelijk te beheersen door de naleving van wettelijke eisen te borgen. Een incidentele overtreding hoeft dus niet te betekenen dat het compliance managementsysteem niet goed functioneert, maar wel dat er goed moet worden gekeken naar de structurele oorzaken om herhaling te voorkomen. Het leereffect van de systemen is zeer belangrijk (Provincie Noord Brabant, 2011).

6.4 Subconclusie De provincie heeft systeemgericht toezicht bedacht, om bedrijven die de weten regelgeving goed naleven te belonen met een vermindering in de toezichtlast (Provincie Noord-Brabant, 2012). De provincie wil vertrouwen geven daar waar het kan (Provincie Noord-Brabant, 2010). De belangrijkste beweegreden van de geïnterviewden om mee te draaien met de pilot is dat de toezichtlast verminderd kan worden. Een goede bijkomstigheid vinden de geïnterviewde bedrijven dat de overheid aansluiting zoekt op de managementsystemen. De communicatie is verbeterd doordat de toezichthouder meer vraagt naar de systemen en hoe de normen of mogelijke verbeterpunten geborgd zijn. Er is meer sprake van een dialoog tussen de toezichthouder en de ondertoezichtstaande. Verder kan opgemerkt worden dat bij één bedrijf de veranderingen het meest zichtbaar zijn, omdat deze zelf initiatief heeft genomen om deel te nemen aan het programma. Het bedrijf dat de provincie heeft benaderd voor de pilot, was al heel erg positief over de manier van handelen en oplossen van de toezichthouder. Dit bedrijf ziet weinig ontwikkelingen in de houding of manier van toezicht houden. Als systeemgericht toezicht succesvol is ingevoerd, dan is het vooral interessant om het initiatief bij de bedrijven zelf neer te leggen, omdat er dan meer wisselwerking of samenwerking is tussen het bedrijf en de toezichthouder.

76

Hoofdstuk 7 Signaaltoezicht bij milieudienst Midden-Holland en AID Dit hoofdstuk bevat de beschrijving van signaaltoezicht bij de milieudienst Midden-Holland. In dit hoofdstuk wordt dieper ingegaan op de case, om de achtergrond te schetsen voor de beantwoording van de deelvraag: “In hoeverre speelt vertrouwen een rol in praktijken van toezicht die door professionals in dit vakgebied als best practices worden aangemerkt?” Om deze deelvraag te beantwoorden voor deze case is gebruik gemaakt van de vertrouwensscan van het Ministerie van Financiën. Aan de hand van de spindiagrammen bespreek ik het goede voorbeeld en analyseer ik wat zoal in het voorbeeld naar voren komt.

7.1 Toezicht bij milieudienst Midden-Holland Op 18 april 2012 is de Gemeenschappelijke Regeling Omgevingsdienst Midden-Holland (ODMH) vastgesteld door het bestuur van het Intergemeentelijk samenwerkingsorgaan Midden-Holland en de provincie Zuid-Holland (Omgevingsdienst, 2012). Het besturingsmodel van de ODMH is hieronder schematisch weergegeven.

Figuur 8 Organogram milieudienst Midden-Holland

In dit model is het bestuur uiteindelijk integraal verantwoordelijk voor de omgevingsdienst MiddenHolland. Het bestuur bestaat uit; één afgevaardigde per gemeente uit het college van burgemeester en wethouders en twee afgevaardigden vanuit Gedeputeerde Staten van de provincie Zuid-Holland. 77

Het bestuur laat zich ondersteunen door verschillende adviescommissies voor de eigenaarrol en de opdrachtgeverrol. Beide rollen worden vervuld door het algemeen en dagelijks bestuur. De milieudienst Midden-Holland voert in opdracht van de aangesloten gemeenten in MiddenHolland en de provincie Zuid-Holland taken uit op het gebied van de fysieke leefomgeving. De dienst geeft de opdrachtgevers advies en helpt bij de ontwikkeling van beleid (Omgevingsdienst MiddenHolland, 2012). Het gebied waarin de dienst opereert, heeft in totaal ruim 238.000 inwoners en ruim 8500 bedrijven, verdeeld over 10 gemeenten. De aangesloten gemeenten zijn: Bergambacht, Bodegraven-Reeuwijk, Boskoop, Gouda, Nederlek, Ouderkerk, Schoonhoven, Vlist, Waddinxveen en Zuidplas. Voor deze gemeenten wordt het toezicht uitgevoerd. De dienst zet verschillende instrumenten in om de naleving te stimuleren. Hierbij valt te denken aan voorlichting en advisering, maar zeker ook het uitvoeren van preventieve, periodieke controles. De controles worden verricht op basis van een vooraf vastgestelde frequentie. Zo geeft de dienst (2012) aan dat de frequentie van de reguliere controlebezoeken afhankelijk is van de mate van milieubelasting als gevolg van de activiteiten van een bedrijf. Bij een eerste bezoek wordt geen afspraak gemaakt, als alles in orde is, dan krijgt het bedrijf een brief waarin dit wordt bevestigd. Mocht het niet in orde zijn, dan krijgt het bedrijf een termijn (meestal twee maanden) om de overtredingen te verhelpen. Dit wordt vastgelegd in een zogenaamde voorwaarschuwingsbrief. Na dit termijn volgt een hercontrole. Vervolgens wordt er een handhavingtraject opgestart, als het weer niet in orde is (Omgevingsdienst Midden-Holland, 2012). De kwaliteit van de dienst wordt gewaarborgd door de inspectie van VROM en het ISO certificeringssysteem. Het ISO systeem is in juli 2011 gelanceerd. Dit zorgt dat de processen en klanttevredenheid gewaarborgd is. Daarnaast wordt er met het systeem continue gestreefd naar een verbetering van de processen (Omgevingsdienst Midden-Holland, 2011 & 2012)

7.2 Beschrijving signaaltoezicht De derde casus bestaat uit signaaltoezicht bij de milieudienst Midden-Holland en de Algemene Inspectiedienst. Voor de milieudienst Midden-Holland valt signaaltoezicht onder de integrale toezichtstrategie. De controle op de naleving van milieuregels door bedrijven vindt binnen MiddenHolland in de meeste gevallen plaats middels integrale controles.

78

Zij zien het volgende als de minimale onderdelen van de controle:

Van

-

bedrijfsbezoek

-

controle op wijzigingen bedrijfssituatie en toereikendheid van vergunning of melding

-

controle van de administratie met betrekking tot milieuaspecten, zoals afval, onderhoud,

-

keuringen en certificaten

-

controle op naleving voorschriften

-

actieve signalering ten behoeve van handhavingspartners en de afdelingen ruimtelijke

-

ordening van de aangesloten gemeenten de

controle

wordt

een

rapportage

opgesteld;

deze

wordt

verwerkt

in

het

bedrijfsregistratiesysteem. Tevens gaat naar het gecontroleerde bedrijf en de gemeente een brief met daarin eventuele tekortkomingen en noodzakelijke vervolgacties. In het handhavingsplan 20082012 staat vermeld dat er onderzoek gedaan wordt naar het verminderen van toezichtlast. De uitkomsten van het onderzoek is beschreven in de interviews (Milieudienst Midden-Holland, 2008). Signaaltoezicht is dus een onderdeel van de integrale controles. Eén van de handhavingspartners is de Algemene Inspectiedienst (AID). De AID is verantwoordelijk voor het toezicht op de naleving van regelgeving bij agrarische bedrijven. Toezichthouders van de AID zien toe op een breed scala aan thema’s, waaronder het gebruik van diergeneesmiddelen, het gebruik van gevaarlijke stoffen, de identificatie en registratie van dieren en het gebruik van diervoerders. De gemeenten dienen toe te zien op de uitvoering van de Wet milieubeheer, ook bij agrarische bedrijven. Hierbij is op verscheidene onderdelen sprake van overlap met inspecties van de AID en ontstaat de mogelijkheid om voor elkaar signaaltoezicht te houden. Concreet betekent dit dat toezichthouders van de AID tijdens inspecties ook de onderdelen (uit de Wet milieubeheer) van de gemeente meenemen en andersom. Doordat gemeenten door de AID worden geïnformeerd over de uitkomsten van inspecties, blijven zij op de hoogte van de mate waarin agrarische bedrijven de verplichtingen uit de Wet milieubeheer naleven. De mogelijkheid blijft wel bestaan om op basis van deze informatie alsnog op de locatie te inspecteren of alsnog een hercontrole uit te voeren. Door signaaltoezicht zijn minder fysieke controles nodig, waardoor de administratieve lasten lager worden, terwijl toezichthouders wel op de hoogte blijven van het naleefgedrag van agrarische bedrijven. Bij signaaltoezicht is het van belang dat de relevante signalen afgestemd dienen te worden. Voor agrarische bedrijven levert dit winst op: zij hoeven immers geen tijd meer te besteden aan afzonderlijke inspecties van gemeente en AID (VNG, 2010 & Berenschot, 2011). 79

De milieudienst Midden-Holland en de AID hebben afspraken gemaakt om voor elkaar inspecties uit te voeren. Hiervoor hebben de organisaties de inspectieplanningen naast elkaar gelegd en een verdeling gemaakt in de te bezoeken bedrijven. In 2009 heeft de AID 51 controles uitgevoerd en de milieudienst 89. Bij alle controles hebben toezichthouders op onderwerpen van de andere toezichthouder gecontroleerd. De AID heeft van de 56 controles aan de milieudienst gemeld wat de bevindingen waren op milieugebied. In een aantal gevallen heeft de milieudienst naar aanleiding hiervan zelf een hercontrole uitgevoerd. Indien de AID bij een bedrijf geen tekortkomingen heeft geconstateerd op milieugebied, wordt het bedrijf het komende jaar (of komende jaren) niet door de Milieudienst bezocht. De tijdsbesteding voor het uitvoeren van een milieucontrole bij een agrarisch bedrijf door de milieudienst ligt op circa 5 uur (inclusief voorbereiding, bezoek ter plaatse en administratieve afhandeling). Het uitvoeren van signaaltoezicht voor de AID kost een toezichthouder van de milieudienst circa 1 uur extra bovenop de normale tijdsbesteding van 5 uur. Daar tegenover staat dat toezichthouders van de gemeente niet meer uitgebreid hoeven te controleren bij bedrijven die door de AID zijn bezocht en waar geen tekortkomingen zijn geconstateerd. Volgens de gemeente zit de meerwaarde er in dat de toezichthouders van de gemeente en de AID elkaar kennen en elkaar weten te vinden. Concreet betekent dit dat als een toezichthouder een tekortkoming constateert, hij direct weet bij welke toezichthouder hij moet zijn. Dit vergroot de effectiviteit van de controles. Tevens blijkt uit onderzoek van de gemeente dat bedrijven een vermindering van toezichtlasten merken doordat één toezichthouder meerdere inspectie items meeneemt. Belangrijk bij het uitvoeren van signaaltoezicht is dat de toezichthouders van zowel de gemeente als de AID duidelijk voor ogen hebben, waar zij op moeten controleren. Daarnaast is het van belang om specifieke kenmerken door te nemen en ook gezamenlijk te kijken naar risicoanalyses, checklists en planningen (VNG, 2010).

7.3 Percepties over de mate van vertrouwen Zowel voor- als nadien wordt het volgende schema weergegeven. Bij dit voorbeeld kan gezegd worden dat het voornamelijk een interne ontwikkeling is geweest en niet zozeer aan de buitenkant zichtbaar. De milieudienst Midden-Holland geeft aan dat het om een efficiency verbetering gaat. Uit verschillende bronnen wordt bekend gemaakt dat er een efficiencywinst kan zijn van ongeveer 20%.

80

Diagram 5 Voor de invoering van signaaltoezicht

Diagram 6 Na de invoering van signaaltoezicht:

81

Bij de diagrammen 5 en 6 hoort de volgende tabel. Hierbij dient opgemerkt te worden dat de cijfers geen wetmatigheden zijn, maar gebaseerd zijn op de verslagen van een beperkt aantal betrokken respondenten. Kritische succesfactor

Cijfer voordien

Cijfer nadien

Verschil

Positief beeld

3.0

3.0

0

Gedeeld belang

3.0

3.0

0

Communicatie

2.3

2.7

+ 0.4


3.0

3.3

+ 0.3


3.0

3.3

+ 0.3


2.7

2.7

0.0

Duidelijkheid

2.7

3.0

+ 0.3


2.7

3.0

+ 0.3


Positief beeld Het positief beeld scoort een voldoende bij zowel de gemeente als bij de bedrijven. Hier bestaan wel verschillende meningen over. Zo geeft de milieudienst aan dat zij drie jaar geleden hebben overwogen om bedrijven waarbij de naleving goed gaat, deze te belonen met minder toezicht. De dienst heeft toen 25 grote bedrijven benaderd. Bij deze bedrijven kwam naar voren dat zij het wel prima vinden, want het levert hun ook informatie op. De dienst gaf aan dat het niet altijd gezien wordt als last. Als toezichthouders maar kennis hebben van de nieuwste ontwikkelingen over weten regelgeving en actualiteiten. De milieudienst geeft aan dat de bedrijven behoefte hebben aan een toezichthouder met kennis van zaken, belangstelling voor het bedrijf en de branche. Daarnaast dient hij duidelijk en eerlijk te zijn. Dus de toezichthouder moet gewoon aangeven als hij iets niets weet en navragen bij collega’s. Eerlijk zijn in de zin van dat de toezichthouder het bedrijf achterlaat met het idee dat er niets aan de hand is en een paar dagen later ontvangt de ondernemer een aanschrijving. De toezichthouder moet gewoon duidelijk aangeven dat er iets niet in orde is, zonder dat er zomaar een brief van 3 kantjes komt met allerlei voorschiften. Duidelijk zeggen wat de bevindingen zijn. 82

De bedrijven zijn het niet met de milieudienst eens. Zij geven aan dat de dienst over het algemeen heel netjes omgaat met de klanten en strak georganiseerd is. Daarnaast wordt er geregeld gewisseld van toezichthouders. Dit is begrijpbaar, maar in sommige gevallen wel lastig, deze toezichthouder moet weer helemaal opnieuw alles van het bedrijf weten. De bedrijven zouden over de milieudienst heel erg tevreden zijn, als de frequentie omlaag gaat naar bijvoorbeeld 1x in de twee jaar. Dit vult een van de bedrijven nog aan met: “Als de milieudienst dan één keer in de 2 jaar komen, dan kunnen zij meedenken met het bedrijf en eventueel actualiteiten overbrengen.” Als er gewijzigde weten regelgeving is, dan willen zij uiteraard wel dat de toezichthouder extra langskomt. Verder geven de bedrijven aan dat zij de toezichthouder over het algemeen zien als betuttelend door bijvoorbeeld elke sticker te controleren. Gedeeld belang De milieudienst geeft een onvoldoende als score aan het gedeelde belang. De dienst ziet voornamelijk een gedeeld belang met andere overheden. Zo geeft de dienst aan: “Je werkt niet meer langs elkaar heen.” Zij geven aan dat er 20% efficiency mee te winnen valt. Sommige bezoeken kosten nu meer tijd, omdat er meerdere aspecten gecontroleerd worden, maar de dienst kan minder vaak gaan. De milieudienst hanteert in principe de eigen frequentie, maar past het in samenwerking met een inspectie wel aan. Als een van de toezichthouders wat ontdekt, kan het zijn dat de andere toezichthouder eerder langskomt dan normaal gesproken. Zo kan het zijn dat de algemene inspectiedienst iets ontdekt, in plaats van over drie jaar te komen, komen ze dan eerder. Daarentegen kan het Waterschap minder controleren, omdat de signalen worden doorgeven. De milieudienst ziet niet zo zeer een gedeeld belang met de ondernemers. De ondernemers kijken over het algemeen naar meer winst maken en niet naar de buitenkant. De bedrijven zien wel een gedeeld belang en dit scoort voldoende, beide bedrijven geven aan dat zij aan de vereisten willen voldoen en willen uiteraard de omgeving niet tot last zijn. Communicatie In het aspect communicatie ziet de milieudienst een verbetering. Zo geeft de dienst aan dat er minder stapeling is tussen de verschillende toezichthouders. Ze houden voor elkaar toezicht. Hierdoor ontstaat er meer eenduidigheid. De toezichthouders werken met elkaar samen in plaats van langs elkaar heen.

83

Hierdoor beoordeelt de milieudienst het als voldoende, dit bevestigt bedrijf 1, maar bedrijf 2 niet. Een ander punt ziet de dienst m.b.t. de verbeterde communicatie, als volgt: “Over het algemeen gezegd kan worden van de mensen die toezichthouder worden dat deze kritisch zijn, dit is ook wel nodig. Ze gaan naar het bedrijf met de achtergrond dat bedrijven van goede wil zijn, maar door omstandigheden niet altijd de mogelijkheid hebben om te voldoen aan de regels.” Hieruit blijkt dus dat de toezichthouder een zeer kritische houding heeft en eerlijk is. Verder geeft de milieudienst aan als er een tekortkoming is, ontvangt het bedrijf gewoon een brief en komen ze op hercontrole. Bedrijf 1 geeft aan dat de communicatie per toezichthouder sterk verschilt. Dit bevestigt de milieudienst met de opmerking dat zij een aantal mensen hebben van de politie. Bedrijf 2 geeft aan dat er niet echt een relatie valt op te bouwen, de relatie wordt eens in de paar jaar afgebroken. Dit bedrijf vindt het lastig dat er constant wordt gewisseld van personen. Hierdoor dient een bedrijf bij ieder bezoek weer veel achtergrond informatie te overleggen, terwijl dit niet nodig zou moeten zijn. Aan de andere kant vindt het bedrijf het geen verkeerde ontwikkeling, zij geven aan dat zij begrijpen dat er af en toe gewisseld dient te worden. Op zich is het ook wel positief om verschillende toezichthouders te hebben om niet bedrijfsblind te worden. Bedrijven zien één contactpersoon als uitkomst. Bespreken verbeterpunten De milieudienst en de bedrijven zijn het met elkaar eens over het bespreken van verbeterpunten. Dit punt scoort unaniem een voldoende. Eén bedrijf ziet wel een ontwikkeling gaande. Nadat zij een aantal tekortkomingen hebben opgelost, hebben ze daarna niet veel problemen gehad en termijnen spreekt de toezichthouder met het bedrijf af. Verder lopen de meningen niet sterk uiteen. De milieudienst geeft aan dat als de controle wordt uitgevoerd, de bevindingen besproken worden met het bedrijf en binnen twee weken worden de bevindingen van de controle bevestigd. Hierbij wordt maatwerk geleverd met betrekking tot de termijnen waarop een probleem opgelost dient te worden. De milieudienst ziet in dat bijvoorbeeld een vloeistofdichte vloer niet per direct opgelost is. De bedrijven bevestigen dat er inderdaad rekening wordt gehouden met de termijnen. Daarnaast geven ze aan dat er onderling begrip is voor elkaar en kennis wordt uitgewisseld met betrekking tot de laatste actualiteiten. Deskundigheid/middelen De milieudienst ziet een ontwikkeling gaande in de deskundigheid van de toezichthouders. Zij beoordelen van voldoende naar goed. De bedrijven zien geen verschil met het verleden, maar beoordelen het met voldoende. 84

De dienst ziet als kwaliteit van het werk van de toezichthouder dat deze zich goed dient uit te drukken op zowel papier als mondeling. Daar hoort bij dat hij duidelijk is naar de ondernemer en beschikt over goede sociale vaardigheden. Na de invoering van signaaltoezicht ziet de dienst vooral een verbetering in de deskundigheid van de toezichthouder. Zo heeft de dienst bijeenkomsten georganiseerd waar de toezichthouders kennis en ervaringen met elkaar kunnen uitwisselen. De toezichthouders hebben dan een idee bij wie ze moeten zijn en ze kunnen duidelijke afspraken met elkaar maken. Volgens de milieudienst MiddenHolland is dit een sterk middel om de kennis met elkaar te vergroten en te zorgen dat signaaltoezicht een succes wordt. Door deze kennisuitwisseling wordt automatisch de persoonlijkheid beïnvloed en leert men van elkaar. De professionaliteit van de toezichthouder staat hierbij centraal en deze verandering wordt niet opgelegd. Daarnaast worden er tussen de toezichthouders mini cursussen georganiseerd. Een toezichthouder kan immers niet alles weten. Een bouwtoezichthouder blijft altijd een bouwtoezichthouder. Daarom worden voor signaaltoezicht een aantal cursussen gehouden, waar opgelet dient te worden bij een controle en wanneer een signaal dient doorgegeven te worden. Zo geeft bijvoorbeeld de milieutoezichthouder een hele korte opleiding aan de brandweerman of bouwtoezichthouder over zijn vakgebied en andersom. Qua middelen is de milieudienst gaan werken met de door Hilversum ontwikkelde signaalkaart. Hierop staan voorbeelden wat kan worden aangetroffen en hoe men hier mee dient om te gaan. Dan weet de toezichthouder of hij het signaal door moet geven of niet. Dit is een hulpmiddel voor het geven van een signaal. Zoals al eerder is aangegeven, door de milieudienst vinden bedrijven het belangrijk dat de toezichthouder kennis heeft van de actualiteiten. Hiermee is zowel bedrijf 1 als bedrijf 2 het eens. Zodra er iets gewijzigd is in weten regelgeving dan vinden de bedrijven het fijn dat de toezichthouder langskomt voor een controle. Daarnaast wordt door hun opgemerkt, dat de advisering en meedenken verschilt per persoon. Dit kan de milieudienst beamen en geeft aan, dat de ene persoon met meer wantrouwen ergens naar toe gaat dan een ander persoon. Controle/sancties In het spindiagram zijn verschillende scores te herkennen. De gemeente en bedrijf 2 zijn het met elkaar eens en hierbij scoort het een voldoende. Bij bedrijf 1 scoort het een onvoldoende.

85

De milieudienst geeft aan dat als zij met bedrijven afspraken maken, dan moeten zij zich daar gewoon aan houden. Er is dus sprake van weinig tolerantie. De bedrijven krijgen nog een paar weken om iets op te lossen, maar als dit niet gebeurt dan krijgen ze een sanctie. Hiervoor heeft de dienst een strakke sanctiestrategie. Er zijn hier richtlijnen en beleidskaders voor opgesteld, waar de toezichthouder zich aan moet houden. Als het bedrijf niet de middelen heeft dan wordt erover gesproken, maar dan moet het bedrijf ervoor zorgen dat het uiteindelijk wel lukt. De mening van de milieudienst is: “Anders is het oneerlijk tegenover andere bedrijven die ook met de voorschriften te maken hebben en dezelfde kosten hebben. Het is een vorm van eerlijkheid. Anders beïnvloedt de dienst de concurrentiepositie van een bedrijf.” Bedrijven geven aan dat zij gewoon aan alle vereisten willen voldoen. Zo geeft bedrijf 1 aan: “De milieudienst hoeft niet direct dreigbrieven te sturen, met een normale brief kom je er ook. Belonen werkt beter dan straffen.” Bedrijf 2 bevestigt dit met de volgende opmerking: “Ze kunnen mij een gewone brief sturen. Een waarschuwingsbrief zie ik al als een sanctie.” Uit deze opmerkingen kan opgemaakt worden dat de ondernemers de intentie hebben om aan de vereisten te voldoen. Mocht het niet lukken, dan kunnen ze gewoon worden aangesproken. Duidelijkheid De dienst ziet een ontwikkeling gaande in de duidelijkheid, men beoordeelt het aspect van voldoende naar goed (1pt). De dienst en de bedrijven hebben een verschillende mening over de duidelijkheid. De milieudienst is het hier sterk mee eens, bedrijf 1 is het eens en bedrijf 2 is het oneens. Zo geeft de milieudienst aan te weten, dat de bedrijven weten waar ze aan toe zijn en dat de toezichthouder duidelijk moet zijn. Met duidelijk zijn, bedoelt de milieudienst een verbeterpunt direct melden. De toezichthouder moet niet achteraf komen met een brief van drie kantjes met allerlei tekortkomingen en voorschiften. De milieudienst ziet vooral een ontwikkeling gaande in de samenwerking met de verschillende toezichthouders. Doordat zij meer samenwerken, werken zij niet meer langs elkaar heen. De stapeling van toezicht wordt bij de ondertoezichtstaande minder. Waardoor bedrijven minder toezichthouders langs krijgen. De bedrijven zien de vermindering van toezicht niet zo zeer. Zij geven aan dat de milieudienst inderdaad duidelijk is tijdens het bezoek, dat zij goed kunnen aangeven wat er gewijzigd moet worden. De ondernemer wordt tijdens het bezoek nog wel eens verrast. Het kan per bezoek verschillen waar zij op letten. In principe weten de ondernemers wel waar zij aan moeten voldoen, maar hebben het dan niet verwacht dat de regelgeving zo ver gaat.

86

Risicobeheersing/acceptatie De milieudienst ziet een ontwikkeling gaande in de risicobeheersing. Doordat de verschillende toezichthouders voor elkaar kijken, is het mogelijk om eerder een signaal op te vangen. Ondanks dat de toezichtlast is verminderd. De dienst beoordeelt het dan van onvoldoende naar voldoende. Bedrijven zien geen verschil en beoordelen het als een voldoende. De milieudienst vindt dat de eerste verantwoordelijkheid bij de ondernemer ligt. De geïnterviewde bedrijven stemmen hiermee in, omdat zij de problemen over het algemeen zelf oplossen. De milieudienst geeft aan dat mocht er een incident gebeuren elders in het land, zij er mee omgaan, door gewoon het werk goed te doen, alles vast leggen en hercontroles. Daarnaast geeft de milieudienst aan dat bij signaaltoezicht een tekortkoming eerder wordt opgemerkt, dus regels beter worden nageleefd en er dus minder risico’s zijn.

7.4 Subconclusie Signaaltoezicht is voornamelijk gericht op interne processen, waardoor de dienst zelf de meeste ontwikkelingen ziet. Bij signaaltoezicht is de toezichtlast verminderd. Doordat de signalen onderling worden doorgegeven, hoeven niet alle toezichthouders meer op een bedrijf te komen. Dit wordt zowel bevestigd in beleidsdocumenten als in de interviews. De stapeling van toezicht is daarbij afgenomen. Hierdoor werken de toezichthouders niet langs elkaar heen en ziet de dienst een verbetering in de aspecten communicatie en duidelijkheid. Bedrijven zien dit niet zo zeer en vinden dat de frequentie nog lager kan.

87

Hoofdstuk 8 Toezichtkaart bij gemeente Enschede Dit hoofdstuk bevat de beschrijving van de toezichtkaart in gemeente Enschede. In dit hoofdstuk wordt dieper ingegaan op de case, om de achtergrond te schetsen voor de beantwoording van de deelvragen. Dit is gebaseerd op een brede bestudering van documentatie. Vervolgens wordt de deelvraag: “In hoeverre speelt vertrouwen een rol in praktijken van toezicht die door professionals in dit vakgebied als best practices worden aangemerkt?” beantwoord voor deze case. Om deze deelvraag te beantwoorden is gebruik gemaakt van de vertrouwensscan van het Ministerie van Financiën. Aan de hand van de spindiagrammen bespreek ik het goede voorbeeld en analyseer ik wat zoal in het voorbeeld naar voren komt.

8.1 Toezicht bij gemeente Enschede De afdeling waar de toezichtkaart gebruikt wordt, is de afdeling openbare ruimte. De indeling van de afdeling zal hieronder weergegeven worden. Hierbij gaat het vooral om het team milieu (Gemeente Enschede, 2012).

Figuur 9 Organogram team milieu van gemeente Enschede

De afdeling heeft het programma Leefomgeving geschreven en richt zich op het behouden en versterken van het groene en duurzame karakter van de stad Enschede. De bedoeling van het programma is om samen met burgers en bedrijven het realiseren van een hoge milieukwaliteit en een openbare ruimte die schoon, heel en veilig is. Hiermee blijft Enschede een aantrekkelijke en duurzame stad om in te wonen, werken en recreëren (Gemeente Enschede, 2012).

88

In het programma (2012) staan de volgende doelstellingen vermeld: 1. Het versterken van de kwaliteit van de woon- en leefomgeving door het beheren en onderhouden van verschillende fysieke aspecten in de leefomgeving zoals riolering, wegen en infrastructurele kunstwerken en het beheren en onderhouden van de openbare ruimte. 2. Het bevorderen van een hoge milieukwaliteit en niveau van veiligheid door het opstellen van integraal beleid ten aanzien van VROM-taken en het adequaat niveau uitvoeren van deze wettelijke taken. 3. Het realiseren van een duurzame leefomgeving door het voeren van regie op de realisatie van de gemeentelijke duurzaamheidambities en het bevorderen van het gebruik van duurzame energie en energiebesparing. Bij de invoering van het activiteitenbesluit is er een traject opgestart via het Platform milieuhandhaving grote gemeente. Deze organisatie had een opleidingsprogramma om coach te worden, na dit traject kunnen de coaches de toezichthouders trainen op kennis, gedrag en vaardigheden. Gemeente Enschede heeft hier aan deelgenomen. De gemeente zit dan ook in de projectgroep om toezichtprotocollen te ontwikkelen. Vanaf 2007 heeft Enschede daadwerkelijk aangestuurd op een kwaliteitsslag. Deze ontwikkelingen zijn hieronder te zien in het schema (Gemeente Enschede, 2012). Tabel 9 Naleef- en overtredingpercentages milieucontroles 2005-2010:

Jaar

Naleefpercentage

Overtredingpercentage

2005

49 %

51 %

2006

53 %

47 %

2007

56 %

44 %

2008

69%

31%

2009

72 %

28 %

2010

74 %

26 %

Hierboven is dus te zien dat in de loop der jaren het naleefpercentage omhoog gaat, met deze wetenswaardigheid zal dieper ingegaan worden op de beschrijving van de case (Enschede, 2012). 89

8.2 Beschrijving van de toezichtkaart De vierde casus bestaat uit de toezichtkaart bij de gemeente Enschede. De toezichtkaart is onderdeel van het traject met de invoering van het activiteitenbesluit en het coachen van de toezichthouder. Naast de toezichtkaart is tevens het doordrukformulier ingevoerd. De toezichtkaart en het doordrukformulier zijn toegevoegd in bijlage 3. In het traject met de coaches is de bedoeling dat de handhaver bewust gaat kiezen voor een pedagogische of sanctionerende stijl (PMGG, 2012). Als tijdens een inspectie een tekortkoming wordt geconstateerd, volgt in vrijwel alle gemeenten standaard een hercontrole. Dit betekent dat zowel de toezichthouder als de ondernemer twee keer tijd moet besteden aan een controle ter plaatse. De ervaring leert dat tijdens deze hercontroles nagenoeg alle tekortkomingen zijn opgelost. Gemeenten zien een oplossing door bedrijven aan te spreken op hun eigen verantwoordelijkheid en uiteindelijk het aantal hercontroles te verminderen. Concreet kan gebruik worden gemaakt van de zogenaamde toezichtkaart. Op deze kaart kunnen ondernemers aangeven of zij alle geconstateerde tekortkomingen hebben opgelost. Als een ondernemer de kaart niet terugstuurt, wordt standaard een hercontrole uitgevoerd. Bij de teruggestuurde toezichtkaarten worden slechts steekproefsgewijs hercontroles uitgevoerd (Projectplan Enschede, 2008 & VNG, 2010). Een andere manier om toezichtlasten te verminderen is de ondernemers die zich zo goed mogelijk aan de spelregels houden, te belonen met een verminderde toezichtlast door af te zien van de hercontrole. In principe wordt er een normale bedrijfscontrole uitgevoerd. Wanneer er een beperkt aantal (de richtlijn is maximaal 3) lichte overtredingen wordt geconstateerd, krijgt de ondernemer een ‘toezichtkaart’. “De toezichtkaart” betekent dat de ondernemer een antwoordkaartje krijgt waarmee hij, door ondertekening en insturen, verklaart dat alle overtredingen voor een bepaalde datum zijn opgelost. Als het kaartje op tijd is ontvangen wordt bij 1 op de 5 bedrijven toch een hercontrole gepland. Als er geen kaartje (of niet tijdig) een kaartje is ontvangen wordt een reguliere hercontrole uitgevoerd. Als de ondernemer liever een gewone hercontrole heeft, dan wordt dit gepland. De milieutoezichthouder volgt of het kaartje binnen de afgesproken termijn retour is gekomen. Bij 1 op de 5 bedrijven wordt steekproefsgewijs, ondanks het kaartje, toch een hercontrole uitgevoerd. De vermindering in toezichtlast bestaat hieruit dat bij vier van de vijf bedrijven geen hercontrole plaats vindt. Zwaardere overtredingen worden via de reguliere procedure afgehandeld. Bedrijven waar dit speelt, zullen een handhavingsbrief ontvangen. De kaartjes bevatten geen juridische werking, maar het gaat erom dat de ondernemer zelf verklaart dat hij de overtreding ongedaan heeft gemaakt. 90

Hierdoor wordt de verantwoordelijkheid meer bij de ondernemer gelegd (Projectplan Enschede, 2008). In 2009 zijn 933 milieucontroles uitgevoerd. Hierbij is bij 266 gevallen een tekortkoming geconstateerd waarvan 16 (6%) van zware aard (overtredingen). Van de circa 250 lichte tekortkomingen, is 100 keer de toezichtkaart gebruikt die in alle gevallen door de ondernemer is ingevuld en teruggestuurd. De gemeente heeft vervolgens bij 100 gevallen 20 hercontroles uitgevoerd. Hiermee zijn 80 hercontroles minder uitgevoerd, wat gelijk staat aan een besparing van 80 uur voor de gemeente en circa 30 uur (uitgaande van 20 – 25 minuten voor een controle ter plaatse) minder toezichtlasten voor bedrijven. Enschede wil bij lichte tekortkomingen standaard met de toezichtkaart gaan werken. Uitgaande van de cijfers van 2009 zou dit tot 200 (80% van 250) minder hercontroles kunnen leiden. Dit is een besparing van 250 uur voor de toezichthouders (VNG, 2010). Het gaat om een relatief beperkte inspanning. Deze is in de eerste plaats van praktische aard, namelijk het drukken van toezichtkaarten. Vervolgens is het belangrijk om toezichthouders bewust te maken van deze werkwijze. Dit betekent onder andere dat toezichthouders moeten kunnen vertrouwen op de eigen verantwoordelijkheid van ondernemers en dat hercontroles niet standaard nodig zijn (VNG, 2010). Inmiddels heeft er een evaluatie plaatsgevonden van het kaartje. In de pilot fase van 1 juni 2008 tot 24 maart 2009 kan het volgende geëvalueerd worden: Aantal controles met doordrukformulier

325

Aantal overtredingen

89

Aantal antwoordkaarten afgegeven

51

Aantal antwoordkaarten terug ontvangen

39

Geen antwoordkaart terug ontvangen

12

Aantal steekproeven

8

Tabel 10 Evaluatie toezichtkaart

In de gevallen waarbij het antwoordkaartje niet was uitgereikt, was in de meeste gevallen de tekortkoming opgelost. In de gevallen dat het bedrijf het antwoordkaartje niet had toegestuurd, waren in twee gevallen de verbeterpunten niet opgelost. Concluderend kan gezegd worden, dat de ondernemer over het algemeen de verbeterpunten oplost (Gemeente Enschede, 2009). 91

8.3 Percepties van de mate van vertrouwen Diagram 7 Voor de invoering van de toezichtkaart:

Willen Positief beeld 4 3

Risicobeheersing/acceptatie

Gedeeld belang

2 1

Hard controls

Duidelijkheid

0

Controle/sanctie

Soft controls

Communicatie


Deskundigheid/middelen

Gemeente Enschede Bedrijf 1

Kunnen

Bedrijf 2 Gemiddeld

Diagram 8 Na de invoering van de toezichtkaart:

Willen Pos i tief beel d 4 Ri s i cobeheers i ng/a cceptatie

3

Gedeel d bel a ng

2 1


0

Control e/s a nctie

Soft controls

Communi ca tie


Des kundi ghei d/mi ddel en

Kunnen

Gemeente Ens chede Bedri jf 1 Bedri jf 2 Gemi ddel d

92

Bij de diagrammen 7 en 8 hoort de volgende tabel. Hierbij dient opgemerkt te worden dat de cijfers geen wetmatigheden zijn, maar gebaseerd zijn op de verslagen van een beperkt aantal betrokken respondenten. Kritische succesfactor

Cijfer voordien

Cijfer nadien

Verschil

Positief beeld

2.3

3.7

+ 1.3

Gedeeld belang

3.0

3.7

+ 0.7

Communicatie

3.0

4.0

+1


3.7

4.0

+ 0.3


3.3

4.0

+ 0.7


3.3

3.7

+ 0.4

Duidelijkheid

2.3

3.7

+ 1.4


3.0

3.3

+ 0.3


Naar aanleiding van bovenstaande diagrammen en tabel wordt hieronder het een en ander toegelicht. Positief beeld Het positieve beeld van zowel de toezichthouder als de bedrijven is toegenomen (circa 1.3 punt). Het bedrijf 2 ziet een sterke groei, dit bedrijf beoordeelt het eerst op onvoldoende en na de invoering van de toezichtkaart en overige zaken op goed. Bedrijf 1 en de gemeente zien wel een ontwikkeling, de Gemeente Enschede beoordeelt het zelf van onvoldoende naar voldoende en bedrijf 1 van voldoende naar goed. Bij Enschede is er naast de introductie van een aantal hulpmiddelen, een heel traject gestart met coaches. Het doel van het traject is om de kennis en houding te ontwikkelen. De bedrijven gaven in eerste instantie aan niet veel te merken van de veranderingen, maar wel dat zij een betere relatie hebben gekregen met de toezichthouder. 93

De gemeente geeft aan dat toezichthouders sneller gebeld worden. Dit bevestigt ook bedrijf 2, dit bedrijf geeft aan dat als hij iemand van de gemeente nodig heeft, dan belt hij gewoon zijn toezichthouder op. Als een toezichthouder twijfelt om een antwoordkaartje te geven wegens dwarsheid en onwilligheid, dan worden tekortkomingen in de meeste gevallen niet opgelost. Als de toezichthouder dit constateert, dan ontvangt de ondertoezichtstaande geen toezichtkaart. Daarnaast wordt er geen kaartje uitgereikt als de ondernemer er om vraagt. Sommige ondernemers vinden het prettig om bevestigd te krijgen dat zij het goed hebben opgelost, om een schouderklopje te ontvangen. Als de toezichthouder dan niet langskomt, dan is het een teleurstelling bij de bedrijven. Er zijn altijd ondernemers die het fijn vinden dat je nog een keer langskomt. De ervaring leert dat als de ondernemer het voor elkaar heeft, dan wordt toezicht niet beschouwd als een last. Als een ondernemer het niet voor elkaar heeft, dan wordt het wel ervaren als een last. Deze hebben dan ook een reden om het te ervaren als een last. De toezichthouder dient wel over voldoende kennis te beschikken en kunnen uitleggen waarvoor zij komen. Bij het klanttevredenheidsonderzoek had de afdeling dan ook een score voor zowel de mondelinge en schriftelijke contacten tussen de 7 en de 9 (tijdens controle en de afhandeling). Dit verbaast de gemeente, omdat de ondernemer in sommige gevallen toch op kosten wordt gejaagd. De bedrijven bevestigen deze opmerking. Zij hebben de afgelopen jaren veel veranderingen meegemaakt. In het verleden kwam een toezichthouder binnen met de houding van het zal wel zo zijn dat het niet in orde is. Deze persoon checkte alles achter de punt en de komma. Bedrijf 2 gaf aan dat dit werd ervaren als een last en niet van laat maar komen. Deze houding zorgde voor weerstand bij de ondernemer of een onwillige houding. Het bedrijf geeft aan dat zij er momenteel geen problemen meer mee hebben. De frequentie van de bezoeken zijn gedaald van 5 of 6x per jaar naar 1 á 2x per jaar. Daarnaast blijkt het positieve schouderklopje een heel positief beeld op te roepen, dit blijkt uit het volgende citaat: “We hebben vorig jaar zelfs een complimentenbrief ontvangen, dit is de eerste in heel mijn looptijd. Dit heb ik nog nooit meegemaakt.” Gedeeld belang In het spindiagram is zichtbaar gemaakt dat de gemeente en bedrijf 2 bij het gedeelde belang een ontwikkeling zien. Bedrijf 1 vond dit al goed. Volgens bedrijf 2 is het verbeterd van voldoende naar goed. De gemeente ziet het aspect ontwikkelen van onvoldoende naar goed. De gemeente ziet het als goed, omdat de verschillende belangen allemaal een rol spelen, zowel richting de bedrijven als de 94

commitment intern met de toezichthouders. De gemeente geeft aan dat toezichthouders eigenwijs zijn en eigen regie willen hebben. Ze willen de ruimte houden om ter plaatse een inschatting te maken met betrekking tot het bedrijf. Doordat de toezichthouder de ruimte krijgt om zelf de situatie in te schatten, maakt een toezichthouder wel gebruik van een toezichtkaart. Door de nieuwe manier wordt er wel min of meer een gedeeld belang gezien. Doordat de toezichthouder meer over laat aan de ondernemer en hem aanspreekt op de intrinsieke motivatie. De bedrijven zijn zich dan ook steeds meer bewust van de omgeving, dan voorheen. Er gaat van deze manier een lerend vermogen uit. Dit bevestigen de bedrijven, zij vinden het belangrijk dat de omgeving weet wat het bedrijf doet. Eén van de bedrijven heeft een klankbordgroep ingesteld met daarin twee dorpen. Eens in het jaar vindt deze klankbordgroep plaats, hierin wordt besproken op welke terreinen het bedrijf wat doet en hoe. De inwoners van de twee dorpen zijn zich meer bewust wat er allemaal extra wordt gedaan om geluid en/of geur te voorkomen. Uiteraard is dit ook in het belang van het bedrijf. Als zij meer informatie geven aan de omgeving, zijn de omwoners meer bewust van wat het bedrijf allemaal doet, zodat zij minder snel iets melden. Het bedrijf krijgt dan minder meldingen dan vroeger. Communicatie De communicatie is volgens bedrijf 1 niet veranderd, maar altijd als goed ervaren. De gemeente en bedrijf 2 zien op dit gebied een ontwikkeling, voor hen is de communicatie met circa 1 punt gestegen. De communicatie wordt uiteindelijk als goed beoordeeld. De gemeente geeft aan dat de oplossing voor een goede communicatie o.a. het doordrukformulier is, in plaats van waarschuwende brieven met juridische terminologie te sturen. De gemeente gaf aan dat in een dergelijke brief eigenlijk drie keer hetzelfde staat, nu gebruikt de gemeente doordrukformulieren en is het een stuk efficiënter. Dit blijkt uit de volgende opmerking: “Bij een doordrukformulier wordt ter plaatse met de ondernemer aangegeven, wat hij moet doen. Doordat wij met elkaar rond de tafel de verbeterpunten opschrijven, is het voor een ondernemer duidelijk waar hij aan dient te voldoen.” Bijvoorbeeld: ”U moet de vaten op een lekbak zetten, brandblusser moet aanwezig zijn.” De ondernemer kan het formulier ook eenvoudig delegeren aan een voorman. Deze vorm van communiceren is rechtstreekser en de gemeente merkt op dat het gewoon duidelijk is wat er moet gebeuren. Bij sommige verbeterpunten vraagt de toezichthouder of het bedrijf de werkbon of een foto stuurt om te laten zien dat het is opgelost. Een feitelijk bewijs stellen we gelijk aan de antwoordkaart. Bij deze bedrijven gaat de gemeente niet op hercontrole. Dit zou het vertrouwen beschamen van het

95

bedrijf in de toezichthouder. In het vervolg zal het bedrijf geen foto sturen, de toezichthouder komt toch langs. Volgens de gemeente zorgt dit voor onbegrip. Bij het ene bedrijf is meer informeel contact dan bij het andere. Hierbij geeft de toezichthouder aan: “Als je vaker komt dan heb je meer emotioneel contact. Dit wordt gezien als een belangrijk aspect. Als een toezichthouder bij een aantal bedrijven vaker komt, dan wordt er eerst een babbeltje gehouden. Dit babbeltje zorgt voor heel veel informatie, hoe het bedrijf erbij zit, de persoonlijke situatie en of het wel goed gaat.” Zo geeft de gemeente aan dat de toezichthouder er achter kan komen hoe het loopt met het bedrijf. De toezichthouders zien hoe problemen doortikken bij een ondertoezichtstaande. Bepaalde zaken worden opgeschoven en zullen niet opgelost worden. Er bestaat dus een risico dat een ondernemer een tekortkoming niet oplost. Overigens kan een emotionele relatie ook zorgen voor blind vertrouwen. De toezichthouder wordt naïef en ziet bepaalde tekortkomingen van een ondernemer niet. Een bedrijf geeft aan dat eens in de zoveel tijd een andere toezichthouder langskomt. Op deze manier wordt het probleem ondervangen. Er hoeft geen emotionele relatie te zijn. Tussen de toezichthouders en bedrijven kan het soms niet klikken. De gemeente geeft aan dat bij een aantal ondernemers het lastig is, deze groep ondernemers beschouwen de gemeente en overheid als onzin. Hierbij is het van belang om zo professioneel mogelijk te zijn. Zo geeft de gemeente het volgende voorbeeld over een directere communicatie: “Ik was in een Japans restaurant, daar waren drie brandblussers. Twee waren er gekeurd, eentje niet. Die ene stond een beetje achteraf, maar had wel de exacte datum voor herkeuring. Alleen is het een jaar te laat. Mijn vermoeden was, dat het bedrijf dat deze brandblussers controleert, het gaatje verkeerd heeft afgedrukt. Dat kan, of het bedrijf was de brandblusser vergeten. Het is wel bijzonder dat het allemaal exact dezelfde datum is, alleen de ene een jaar over datum. Dan schrijf ik het op een doordrukker en geef ik het formulier aan het restaurant. Het restaurant kan het laten zien aan het bedrijf dat de blusser moet keuren. Mocht deze man het niet begrijpen, kan hij mij desnoods bellen, zodat ik het direct kan uitleggen. Aangezien de mensen van het restaurant geen woord Nederlands spreken, is dit wel zo handig.” Eén van de bedrijven geeft aan dat deze, in vergelijking met daarvoor, regelmatig contact opneemt met zijn contactpersoon. Dit wordt als zeer positief ervaren. Daarvoor zocht het bedrijf een ander contactpersoon binnen de gemeente op. Het bedrijf ontvangt altijd een bevestigingsbrief, zodat het bedrijf kan controleren of de toezichthouder het begrepen heeft en anders eventueel kan helpen. Hierdoor is een veel opener communicatie ontstaan, dit is een zeer goede ontwikkeling in de ogen 96

van het bedrijf en sluit het af met de volgende opmerking: ”Je stuurt op bepaalde zaken, zodat je gezamenlijk tot een doel komt.” Verder geeft het bedrijf aan dat zij een ISO certificering hebben en hiervoor is de gemeente uitgenodigd om bij de audit aanwezig te zijn. De intentie is dat de gemeente hier meer aansluiting bij gaat krijgen, in de systemen zijn immers de normen geborgd. Daarnaast implementeert het bedrijf het systeem dan niet alleen voor zichzelf en de klant, maar ook voor de overheid. Het bedrijf geeft aan dat zowel de gemeente als de provincie zich hier nog niet aan willen wagen. Bespreken verbeterpunten De bedrijven zien bij dit onderdeel geen ontwikkeling gaande en geven aan dat dit altijd al goed is geweest. De gemeente ziet wel een verschil en beoordeelt dit van voldoende naar goed. In de loop der jaren groeit en krimpt de afdeling handhaving. Na de vuurwerkramp in Enschede vond er een snelle professionalisering van de handhaving plaats en was de tolerantie verdwenen. Iedere ondernemer moest aan de regels voldoen, anders werd er hard opgetreden. Door het gebrek aan tolerantie is de afdeling die gekoppeld is aan toezicht gegroeid. Dit was de naschok van de vuurwerkramp. Het gemeentebestuur vond hard straffen op dat moment nodig. Er werd sanctionerend opgetreden, als er maar ergens een overtreding te herkennen viel, ontving het bedrijf een sanctie. Dit was van 2001 tot 2004. Daarna is het fenomeen afgezwakt en begonnen de landelijke trends weer een rol te spelen. Bijvoorbeeld meer vertrouwen in de ondernemer. Vanaf 2008 ontstond de trend dat er meer verantwoordelijkheid naar de ondernemer teruggebracht moest worden. Het cijfer van de klanttevredenheid is, na deze ontwikkeling, hoog. Momenteel is hard straffen voor het bestuur van de gemeente onwenselijk, vanwege economische belangen of politieke belangen. De gemeente geeft aan dat de procedures in de omgevingswet strakker zijn geworden, waardoor de aanvragen niet altijd compleet zijn. Nu wordt er sneller contact opgenomen met de ondernemers om ontbrekende documenten op te vragen. Bedrijven bevestigen dat de procedures minder strak zijn. Deze geven aan dat zij nu eerder met een plan naar de gemeente gaan dan voorheen. Het ene bedrijf voelde een weerstand bij de toezichthouder en daardoor niet geroepen om bepaalde zaken met hem te bespreken. Deskundigheid/middelen De gemeente Enschede ziet een goede ontwikkeling van onvoldoende naar goed in de deskundigheid van de toezichthouder en de beschikbare middelen. De ontwikkeling komt onder andere door de 97

invoering van de toezichtkaart en het doordrukformulier. Daarnaast is de gemeente gestart met het traject BARIM van het PMGG (Platform Milieuhandhaving Grote Gemeente). Het BARIM is een traject met coaches en trainers. Dit betekent dat er een traject is gestart voor de toezichthouders om de vaardigheden en kennis verder te ontwikkelen. Zo zijn coaches en trainers bij de gemeente opgeleid, deze trainen de toezichthouders op inhoud en houding. Als een toezichthouder op bezoek gaat, dan is de kennis en het aanpassingsvermogen van de toezichthouder belangrijk. Er wordt getraind op “kietelen”, zodat de ondernemer vanuit zichzelf een probleem zou willen aanpakken. De bedoeling is dat de ondernemer op zijn intrinsieke motivatie wordt aangesproken. De pure sanctionerende houding moet weg en de ondernemer waar nodig is uitleggen wat hij moet doen om een tekortkoming op te lossen. Gemeente Enschede geeft hierbij een voorbeeld: “Bij een garagehouder wordt in plaats van een pak papier te geven, uitgelegd dat vaatjes en natte spullen op een lekbak moeten staan en brandblussers aanwezig moeten zijn. Dit zijn de belangrijkste zaken voor deze bedrijven. Dan ziet de garagehouder het als niet zo moeilijk en wordt de drempel van milieuwetgeving weggenomen.” Zoals eerder aangegeven is het aanpassingsvermogen van de toezichthouder belangrijk. De toezichthouder dient zich aan te passen aan de grootte van de ondernemer. Een grote ondernemer weet immers wat er speelt met betrekking tot weten regelgeving. Naast het traject van de ontwikkelingen in de kennis en vaardigheden, heeft de gemeente tevens een aantal praktische middelen bedacht, zoals de toezichtkaart en het doordrukformulier. Verder organiseert de gemeente ondernemingsbijeenkomsten, zodat het toezicht en dienstverlening wordt verbeterd. Tot slot voert de gemeente jaarlijks een klanttevredenheidsonderzoek uit om een beeld te vormen hoe de ondernemer tegen het toezicht aankijkt. De bedrijven merken op dat de toezichthouder in communicatieve vaardigheden vooruit gaat. Dit is natuurlijk wel per toezichthouder verschillend. Over het algemeen hebben ze één contactpersoon, ze kunnen niet over de gehele breedte uitspraken doen. Eén van de bedrijven heeft een milieuzorgsysteem. Hierbij geven ze aan dat ze het jammer vinden, dat hier geen aandacht aan wordt geschonken bij een controle. Controle/sancties Gemeente Enschede ziet in het aspect controle en sanctie een verbetering, het ontwikkelt zich van onvoldoende naar voldoende. De bedrijven zien de controles en sancties als goed. Volgens de gemeente vond er na de vuurwerkramp in Enschede een snelle professionalisering van de 98

handhaving plaats. Zoals eerder aangegeven was de tolerantie verdwenen. Iedere ondernemer moest aan de regels voldoen, anders werd er hard opgetreden. Er werd sanctionerend opgetreden, als er maar ergens een overtreding te herkennen viel, ontving het bedrijf een sanctie. Daarna werd dit fenomeen weer afgezwakt en begonnen de landelijke trends weer een rol te spelen, zoals het vertrouwen en meer verantwoordelijkheid bij de ondernemer. Deze trends worden duidelijk gezien door de toezichthouders, maar niet door de ondernemer. Als het antwoordkaartje gebruikt wordt en het bedrijf beschaamt het vertrouwen, dan wordt het handhavingstraject een stuk korter en strakker. Normaal gesproken moet een tekortkoming binnen 4 weken worden opgelost, maar als zij niet voldaan hebben aan de waarschuwing dan krijgen ze nog maar 2 weken de tijd (in plaats van 6 weken) of een maatregel met bestuursdwang. Intern kan er ook afbreuk ontstaan aan de toezichtkaart. De gemeente merkt dat de ene collega er gemakkelijker in is dan een andere collega. De manager moet blijven sturen op de kaart. Het doordrukformulier levert eigen voordeel op voor de handhavers. Voor de handhavers is een kaart net wat gevoeliger, er bestaat een risico dat een tekortkoming blijft gehandhaafd. De bedrijven geven aan dat zij mogelijke tekortkomingen gewoon oplossen De gemeente stuurt eigenlijk alleen een bevestigingsbrief, er is geen sprake van waarschuwingen. Door de prettige relatie met de toezichthouder heeft het bedrijf het idee dat zij meer samenwerken en niet tegenwerken. Eén bedrijf heeft twee jaar geleden na 20 jaar dienst een complimentenbrief ontvangen, dit werd ervaren als een grote waardering voor hun werk. Met deze vorm kan het zo zijn dat de ondertoezichtstaande het idee heeft dat bij hen de zaken op orde zijn, waardoor een jaar later het niet zo is. Zowel de toezichthouder als de ondertoezichtstaande kunnen laks worden, waardoor blind vertrouwen ontstaat. Als de ondertoezichtstaande dit in de toezichthouder heeft, kan er onbegrip ontstaan. Zorgvuldigheid van een complimentenbrief is noodzakelijk. Duidelijkheid Volgens de gemeente en bedrijf 2 is de duidelijkheid toegenomen (circa 1.3 punt). Voor bedrijf 2 is het van onvoldoende naar goed gegroeid en voor de gemeente van onvoldoende naar voldoende. De gemeente ziet deze groei door het gebruik van een doordrukformulier. Er wordt ter plaatse aangegeven wat de ondernemer moet doen. Doordat het met elkaar wordt geformuleerd, is het gelijk duidelijk. Een ander voorbeeld noemt de Gemeente Enschede: “Dat het handig is, als bijvoorbeeld een mondelinge bouwstop wordt opgelegd, de voorman direct het

99

doordrukformulier aan de directeur kan geven.” In plaats van dat de voorman dient uit te leggen dat zij een bouwstop hebben en dat ze moeten wachten op een bevestigingsbrief. Bedrijf 2 geeft aan dat de toezichthouders nu van te voren aankondigen waarvoor ze komen. Dan zorgt het bedrijf dat alle gegevens beschikbaar en aanwezig zijn. Voorheen kwam de toezichthouder gewoon langs en pikte er zomaar wat uit om te controleren, hierdoor werd tijd verspild. Risicobeheersing/acceptatie Bij de risicobeheersing en acceptatie ziet alleen de gemeente een stijging. Het aspect ontwikkelt zich van onvoldoende naar voldoende. Op dit onderwerp hebben de bedrijven geen ontwikkelingen geconstateerd. Voor de ondernemer is de mogelijkheid gekomen om de eigen verantwoordelijkheid te nemen. Deze is vergroot door de toezichtkaart, de ondernemer stuurt de kaart op voor de afgesproken tijd. Hierdoor bestaat het risico dat de ondernemer een tekortkoming niet uitvoert, maar dit wordt ondervangen door één op de vijf kaarten te controleren. De gemeente gebruikt momenteel de kaart als een overtreding geen risico kan vormen. Hierbij noemt de gemeente het volgende voorbeeld: “Als je het hebt over een vat ethanol in een ketelruimte, is dit een situatie die ik niet in stand wil houden. Dus dit zal buiten het antwoordkaartje vallen. Stel dat er wat gebeurt en er staat een vat ethanol in het ketelhuis. Dan valt het niet recht te praten.” De bedrijven geven aan dat zij voldoen aan weten regelgeving. Als de bedrijven weten dat er geur of geluidsoverlast kan ontstaan, worden de omwonenden ingelicht door middel van een brief. Daarnaast wordt het gemeld bij de gemeente.

8.4 Subconclusie De achtergrond van de toezichtskaart is de vermindering van toezichtlasten. Met de toezichtkaart hoeft de gemeente minder hercontroles uit te voeren. Dit zorgt ervoor dat de gemeente minder vaak bij het bedrijf langs hoeft te komen (Gemeente Enschede, 2008). Daarnaast gaat de gemeente minder vaak langs bij bedrijven die de regels naleven. Dit is bevestigd in het interview met een bedrijf. Bij de toezichtkaart is niet alleen een toezichtkaart ingevoerd, maar er is een heel traject gaande rondom de toezichtkaart. Dit is dan ook te zien in de scores. Zo is een grote ontwikkeling te zien in het prositieve beeld, communicatie en duidelijkheid. Naast de toezichtkaart is het doordrukformulier ontwikkeld en gestuurd op een ontwikkeling van de vaardigheden van de toezichthouders. Aspecten als bespreken van verbeterpunten, controle en sanctie en als laatst de risicobeheersing is positief beoordeeld.

100

Hoofdstuk 9 Belangrijke factoren voor minder toezicht en meer vertrouwen In dit hoofdstuk wordt de deelvraag: “Welke factoren spelen een rol bij de vertrouwensrelatie in deze praktijken van toezicht?” beantwoord. Deze deelvraag is een dwarsdoorsnee van de cases in hoofdstuk 5 tot en met 8. De rode draad van de analyse is in dit hoofdstuk opgenomen.

9.1 Positief beeld Wens tot vermindering van de toezichtlast bij bedrijven en mogelijkheid om afspraken en interventies daarop aan te passen. Bedrijven ervaren toezicht niet als last en het belang van toezicht wordt erkend. Bedrijven vinden het echter niet erg als de toezichtlast verminderd. Zij werken over het algemeen graag mee met pilots die zorgen dat de toezichtlast verminderd. Een voorbeeld is systeemgericht toezicht, als bedrijven laten zien dat zij de weten regelgeving naleven en geborgd hebben, kunnen zij een vermindering van toezicht verdienen. Uit onderstaande meningen blijkt dat een vermindering van toezichtlast gewenst is: Case in Enschede: “De gemeente hoeft niet te vaak langs te komen, liever dan een keer langer. 1x per jaar vind ik meer dan voldoende.” En: “Voor 2007 kwamen ze 5 a 6 keer per jaar langs. Nu is het 1 x per jaar. Als het mis is, komen ze nog een keer. Als wij het goed doen, dan laten ze ons met rust. Ze geven dit duidelijk aan en wij spelen hierop in.” Case in Provincie Noord-Brabant: “Er is met de systeemgerichte benadering niet veel veranderd, alleen toezichturen worden een stuk minder.” En: “Voor ons is systeemgericht toezicht interessant, omdat er dan teruggegaan wordt in toezichturen.” Case bij de milieudienst Midden-Holland: “Van ons zou de frequentie omlaag mogen in plaats van 2x per jaar, 1x in de twee jaar.” En: “Toezichtfrequentie mag wel verminderen, er zijn ergens anders veel grotere risico’s dan bij ons.” Daarentegen geven deze bedrijven ook aan, als er actualiteiten zijn of normen veranderd worden, mag de toezichthouder nog een keer extra langskomen. Zoals is weergegeven, is de toezichtlast in sommige gevallen zichtbaar verminderd. Bij één case is de toezichtlast verminderd maar niet zichtbaar voor de ondernemer. Bij deze case, de milieudienst Midden-Holland, is de stapeling van toezicht verminderd. De frequentie dat toezichthouders langskomen is verminderd, maar ze blijven regelmatig langskomen en kijken naar de vereisten. De bedrijven merken dan niet zozeer een verbetering. In Enschede en de provincie Noord-Brabant wordt duidelijk gecommuniceerd en daardoor valt de vermindering van toezicht op. 101

Als zij dan aangeven, wat de ondernemer moet doen om de toezichtlast te verminderen, dan is deze hier over het algemeen toe bereid. Uiteraard spelen er wel meerdere belangen een rol. Kosten en baten spelen bij een ondernemer een rol, terwijl de overheid de maatschappelijke risico’s belangrijk vindt. Later in dit hoofdstuk wordt op dit onderwerp uitgebreider ingegaan. Geconcludeerd wordt dat een vermindering van toezichtlast één van de beweegredenen voor ondernemers is om mee te werken aan de pilots. Tijd kost geld en met minder toezicht besparen zij geld. Bij systeemgericht toezicht worden afspraken en interventies aangepast aan de hand van de categorie waar de ondertoezichtstaande onder valt. Gemeente Enschede beoordeelt de risico’s als een verbeterpunt niet verbeterd wordt. Aan de hand van het soort risico wordt het toezicht aangepast. Als het risico niet groot is, kan de antwoordkaart gebruikt worden. De toezichthouder moet duidelijk aangeven dat ze minder langskomen bij naleving van weten regelgeving, dan zijn ondernemers bereid om aan de verbeterpunten te voldoen. Minder toezicht kost minder tijd en dus minder geld. De bedrijven geven aan dat zij geen problemen hebben als de gemeente of andere instantie op hercontrole komt. Houding van de toezichthouder De houding van zowel de toezichthouder als de ondertoezichtstaande speelt een grote rol bij de relatie en is verschillend per persoon. Als de toezichthouder een open houding heeft, dan is een bedrijf meer geneigd om informatie te geven. Dit bevestigen bedrijven uit meerdere hoeken met opmerkingen, zoals: “Toezichthouders kijken meer naar de systemen en minder naar de specifieke details. Met deze houding komen ze veel verder.” Of “Er is een betere dialoog ontstaan tussen de toezichthouder en ons. Nu reageren de toezichthouders meer proactief in plaats reactief.” Of de opmerking vanuit een bedrijf in Rotterdam: “Mocht ik ergens mee zitten, kan ik gewoon naar mijn contactpersoon bellen.” De ondertoezichtstaanden geven duidelijk aan dat het sterk ligt aan de persoon. Dit bevestigt de milieudienst met: “De ene toezichthouder is wantrouwiger dan de ander. Wij hebben ook personen van de politie”. Een bedrijf in de case van Noord-Brabant geeft aan dat zij een kritische kijk waarderen, dit bevordert de processen en voorkomt eventuele gebreken. Een kritische kijk kan ook gezien worden als gezond wantrouwen en dit wordt niet als bedreigend gezien. Zoals in de theorie is weergegeven is een balans tussen ‘blind vertrouwen’ en ‘wantrouwen’ nodig.

102

De provincie Noord-Brabant en gemeente Enschede hebben een traject gestart om de houding en de manier van toezicht houden te veranderen. Provincie Noord-Brabant legt de nadruk op systematische manier van toezicht houden, met op zijn tijd een realitycheck. De bedrijven ervaren deze manier als meer van deze tijd, omdat de toezichthouders bij een groot bedrijf niet meer op alle details kunnen letten. De toezichthouders stellen vragen naar hoe iets is geborgd en kijken ook of het zo in de werkelijkheid is. De bedrijven en gemeente geven aan dat zij meer zicht hebben op de borging van weten regelgeving en de eventuele risico’s. Zoals eerder is aangegeven komt in de case van Enschede de houding naar voren. Hierbij speelt de toezichthouder in op het type of grootte van een onderneming of instelling. Een klein bedrijf heeft een concrete en eenvoudige uitleg nodig, maar bij een groot bedrijf wordt meer gesproken over bijvoorbeeld termijnen. De toezichthouder speelt in op de behoefte van de klant ofwel de ondertoezichtstaande. Dit geldt ook voor Rotterdam, zij spelen in op de behoefte van de klant door middel van advisering.

9.2 Gedeeld belang Knowledge based trust Lewicky & Bunker (1998) onderscheidt een drietal typen van vertrouwen die in werkgerelateerde contacten kunnen worden onderscheiden: calculus-based trust, knowledge-based trust en identification based trust. Deze varianten zijn herkenbaar bij de cases en hebben gezorgd voor meer onderling begrip en de ervaring van een gedeeld belang. Zo heeft gemeente Rotterdam ervoor gezorgd dat bedrijven in de loop der jaren van een calculus-based trust verschoven zijn naar een knowledge-based trust. Bij Rotterdam hebben de bedrijven geen angst voor de gevolgen als zij niet de regels naleven. De toezichthouders hebben ervoor gezorgd dat bij de bedrijven het veiligheidsbesef is ontstaan en dat er een open informatiebehoefte is. Er is nu sprake van een knowledge-based trust. De gemeente maakt gebruik van preventief beleid en zorgt ervoor dat de toezichthouder in een vroegtijdig stadium advies geeft. Hierdoor ervaren de bedrijven een adviserende rol in plaats van de rol als toezichthouder. De bedrijven gaan werken samen met de gemeente. De keerzijde bij de case van Rotterdam is, dat het consequenties heeft bij het houden van toezicht, zo geeft de gemeente aan dat zij in sommige gevallen te soft reageren en minder snel in een handhavingstraject overgaan. Hierdoor kan er een situatie ontstaan, waarbij de ondernemer het idee heeft dat de gemeente niet doorpakt. Als de gemeente een keer wel doorpakt dan kan er bij de ondertoezichtstaande verwarring ontstaan. De rol van de toezichthouder wordt verweven en werkt verwarrend.

103

Bij de provincie kan een bedrijf in aanmerking komen voor systeemgericht toezicht als zij een goed naleefgedrag toont en het verdient. Binnen de provincie wordt het bedrijf nagegaan en vervolgens voert de provincie een verificatie audit uit. Er kunnen uit deze audit een aantal verbeterpunten voortvloeien. Als deze verbeterpunten in het systeem van de ondertoezichtstaande zijn verwerkt, dan kan het bedrijf in de loop der jaren zich bewijzen en minder toezicht verdienen. De voorspelbaarheid van de andere actor is hoog en hier kan op worden ingespeeld vanwege de hoeveelheid aan kennis (Klijn et al., 2010). De hoeveelheid informatie en kennis is aanwezig. Er zijn wel een aantal aandachtspunten. De eerste opmerking is dat een toezichthouder binnen een groot bedrijf niet alles kan controleren, hiervoor dient de toezichthouder een keuze te maken. De tweede opmerking is de diepte van de audits. De toezichthouder moet een keuze maken hoe diep hij in de systemen van de ondertoezichtstaande graaft met de beschikbare tijd en of dan alles boven water komt. Tot slot kan de opmerking geplaatst worden of de toezichthouder kan zien dat de papieren werkelijkheid ook in de praktijk gebeurd. Vooral als de toezichthouder steeds minder uren te besteden heeft. Bij gemeente Enschede is er sprake van knowledge-based trust op basis van een informele wijze. De toezichthouder zorgt, door interactie met de ondertoezichtstaande, voor meer informatie. In een informeel gesprek geeft een ondertoezichtstaande meer prijs over de economische situatie en hoe het bedrijf ervoor staat, dan in het verleden. De status van het bedrijf kan effect hebben op de naleving. Hierbij is sprake van een subjectieve inschatting van de toezichthouder. Als de toezichthouder vaker bij een bedrijf langskomt en een goede band heeft opgebouwd kan er in vergelijking met andere bedrijven een oneerlijke situatie ontstaan. De toezichthouder raakt betrokken bij het bedrijf. Aan de hand van de bovenstaande opmerking, over de factoren met een kritische noot, komt naar voren dat de intentie van bedrijven van belang is voor de medewerking en de naleving van weten regelgeving.

9.3 Communicatie Onderling taalbegrip Communicatie is een belangrijk onderwerp bij zowel toezichthouders als bedrijven. Dit heeft bijvoorbeeld betrekking op de taal die het bedrijf machtig is. Zo geeft de gemeente aan dat zij in sommige gevallen te maken hebben met mensen (bijv. garagehouders, Japanse restaurants) die de Nederlandse taal niet machtig zijn. De communicatie is in dit geval lastiger, omdat in enkele gevallen de ondertoezichtstaande de uitleg van de toezichthouder niet begrijpt. 104

Van deze bedrijven is sprake in de cases van de gemeente Rotterdam en Enschede. In Rotterdam probeert de toezichthouder het zo goed mogelijk uit te leggen. Enschede maakt gebruik van een doordrukformulier, dit formulier kan doorgegeven worden aan bijvoorbeeld het certificerend bedrijf. In de case van provincie Noord-Brabant is opgemerkt, dat een ondertoezichtstaande en een toezichthouder niet altijd elkaars taal spreken. De ondertoezichtstaande gaat mee in de technologische ontwikkelingen en de toezichthouder bleef voorheen hangen in de weten regelgeving. De kennis bij de toezichthouders wordt steeds beter ontwikkeld en er is een steeds minder groot gat te erkennen. In de case van gemeente Enschede komt dit verhaal ook naar voren. Communicatievaardigheden Naast de taal wordt de manier van communiceren genoemd. Tussen de toezichthouders en de bedrijven zijn veel verschillen te erkennen. Zo geven de toezichthouders en de bedrijven aan dat dit verschilt per toezichthouder of per bedrijf. Zo geeft Enschede aan dat het ligt aan de grootte van het bedrijf, maar ook aan de frequentie van de bezoeken. Als de toezichthouder maar één keer in de vijf jaar langskomt, dan is er een andere relatie dan één keer in het jaar. Bij de case van gemeente Enschede zijn de toezichthouders gecoacht om bedrijven meer aan te spreken op hun intrinsieke motivatie. Bij de case van gemeente Rotterdam zit de toezichthouder meer in het voortraject om bedrijven te adviseren hoe zij iets kunnen oppakken. Zoals eerder aangegeven kan door de advisering rolverwarring van de bedrijven in de toezichthouder optreden. Systeemgericht toezicht is een andere tak van sport. Deze benadering is gebaseerd op verdiend vertrouwen en zorgt voor een omslag bij de toezichthouders. De toezichthouders moeten naar de systemen gaan kijken in plaats van de details. Zo zegt een toezichthouder: “Ik ben helemaal opnieuw gechipt.” en de bedrijven bevestigen dit met de opmerking: “De toezichthouder vraagt nu hoe wij een regel waarborgen en pakt geen twintig vaten om alle stickers te controleren.” En met: “Met de toezichthouder kunnen wij een dialoog aangaan in plaats van ieder stickertje te bekijken.” De bedrijven geven wel aan dat het nog sterk verschilt per toezichthouder, ze zijn altijd met zijn tweeën dus ze kunnen elkaar aanvullen qua kennis en informatie.

9.4 Bespreken verbeterpunten Een loket gedachte De ondertoezichtstaanden vinden dat duidelijke contactpersonen binnen de gemeente van belang zijn. Meerdere bedrijven hebben aangeven één accountmanager te willen, al is het maar om één ingang en één contactpersoon bij de gemeente te hebben. 105

Het gaat hierbij om een integraal aanspreekpunt op alle aspecten voor beleid, toezicht etc. In de cases van Rotterdam, Midden-Holland en Enschede komt dit duidelijk naar voren. Bij gemeente Enschede wordt er aangegeven, dat zij het fijn vinden dat zij de toezichthouder kunnen bellen en deze eventueel contactgegevens geeft van een collega. Deze wens is in grotere gemeenten moeilijk in te kleden, omdat binnen een gemeente veel onderwerpen en kennis aanwezig is. Om deze kennis te benutten, zijn andere mensen en contactpersonen nodig. Standaardisering van informatiestromen De informatiestromen vanuit de gemeente kan gestandaardiseerd worden. Dit is in lijn met de succesfactor minder bureaucratie van De Bruijn & Ten Heuvelhof, 2006. Bij gemeente Enschede merken de ondernemers het door middel van de vereenvoudigde brief, doordrukformulier of het antwoordkaartje. Als het vertrouwen verdiend is, dan wordt het toezicht ook daadwerkelijk minder en dit wordt als positief ervaren. Enschede maakt gebruik van een bevestigingsbrief met verbeterpunten in plaats van een waarschuwingsbrief met juridische terminologie. De milieudienst maakt gebruik van signaalkaarten voor de toezichthouders, zodat de toezichthouder systematisch de gebieden van collega’s kan controleren. In de case van gemeente Rotterdam wordt gezien dat er niet altijd een brief nodig is, bij sommige bedrijven kan het opgelost worden door een telefoontje, mocht er een melding zijn. Bij de indiener van de klacht wordt wel gecontroleerd of het opgelost is. Een bedrijf bij de case van de provincie geeft aan dat een toezichthouder streng blijft. De milieudienst en de andere toezichthouders hanteren gelijke normen. Om klantgericht te werk te gaan, vindt in sommige gevallen wel maatwerk plaats. Dit maatwerk gaat dan vooral om termijnen wanneer een tekortkoming opgelost moet worden. Meer adviserende rol van toezichthouders De weerstand tegen toezichthouders en het toezicht wordt weggenomen door een andere rolopvatting. Met een andere rolopvatting wordt de meer adviserende rol van de toezichthouder bedoeld. In de case van Rotterdam laat de gemeente een ontwikkeling zien van repressief toezicht naar preventief toezicht. Nu is er meer aandacht om de ondertoezichtstaande te voorzien van advies. Deze manier van toezicht houden, kost tijd en moeite, maar het resultaat is wel dat de exploitant gaat beseffen hoe belangrijk veiligheid is. De naleving komt dan uit de exploitant zelf. Hierdoor is er meer rendement uit het toezicht dan bij de repressieve variant. Als het vertrouwen beschaamd wordt, dan wordt hier door Rotterdam op ingespeeld. Hiervoor is een handhavingstrategie aanwezig. De houding tussen ondertoezichtstaande en de toezichthouder is open en er is een samenwerking ontstaan tussen de toezichthouder en ondertoezichtstaande. 106

In de literatuur wordt dit herkend met de opmerking om vertrouwen te creëren dient de houding open te zijn (Nooteboom, 2002). Het bedrijf geeft dan ook aan, een voorstel altijd in te dienen en hierover met de contactpersoon te onderhandelen. Het bedrijf vindt dan ook: “Twee personen weten meer dan één”. Een valkuil is de verwarring en onduidelijkheid bij de ondertoezichtstaande. In eerste instantie hanteert de toezichthouder een adviserende rol, maar later de daadwerkelijke controleren rol. Een ander keerpunt is dat het onduidelijk voor een toezichthouder, wanneer geschakeld moet worden van mondelinge afspraken naar schriftelijke waarschuwingen. Deze adviserende rol herkent provincie Noord-Brabant ook in zekere mate. Er vindt meer dialoog plaats over hoe normen gewaarborgd moeten worden. In de case van Enschede is de adviesrol tevens te herkennen, zij hebben door een veranderde houding van de toezichthouder de weerstand bij bedrijven weggehaald. Het toezichtkaartje of het doordrukformulier is maar een manier, de gemeente heeft, met de coaches, een hele ontwikkeling doorgemaakt. Zoals eerder naar voren is gekomen, geeft een bedrijf aan dat de houding van een toezichthouder is veranderd. Dit ligt wel aan de toezichthouder. Het verschil met Rotterdam is dat de toezichthouder tijdens het bezoek advies geeft en niet in algemene vooroverleggen. In het verbeterde naleefpercentage van gemeente Enschede valt het te herkennen, het naleefpercentage wordt hoger (Enschede,2012). Uiteraard valt hier wel een opmerking bij te maken dat na de vuurwerkramp de toezichthouder een sanctionerende rol aannam. Hierbij zijn politieke overwegingen van belang. Vanuit economisch oogpunt is de sanctionerende rol niet meer gewenst en verschuift het naar de adviserende rol.

9.5 Deskundigheid en middelen Lane & Bachmann (1998) zien de competenties en/of middelen als; de mate waarin de betrokkenen over de competenties en middelen beschikken om hun werkzaamheden uit te voeren. Iemand wil aan de verwachtingen van een ander voldoen. Normaal gesproken zou deze persoon het doen, maar beschikt niet over de competenties en/of middelen. Hij wil wel, maar kan niet. De competenties van een bedrijf of overheidsinstanties bestaan uit kennis of vaardigheden. Dit valt aan te leren. Zowel de toezichthouder als een bedrijf hebben een aantal competenties nodig en geven de volgende aan; zoals de kennis om normen en regels toe te passen en situaties op de juiste manier in te schatten. Daarnaast zijn de beschikbare middelen van groot belang.

107

Kennis om regels toe te passen of de situatie goed in te schatten Een ondernemer wil weten waar hij aan toe is en daarom is duidelijkheid een van de belangrijkste elementen. Dit geeft de milieudienst Midden-Holland aan. Het laatste belangrijke instrument is de kennis van zowel de toezichthouder als de bedrijven over hetgeen waaraan voldaan moet worden. Zo is weergegeven in de case van gemeente Enschede dat sommige bedrijven de milieuwetgeving lastig vinden, hier moeten toezichthouders op anticiperen om te laten zien dat milieutoezicht voor hun niet lastig hoeft te zijn. De ondertoezichtstaande verwacht van toezichthouders dat zij op de hoogte zijn van de laatste actualiteiten en eventueel advies kunnen geven op dit gebied. Gedegen kennis en op de hoogte zijn van de laatste actualiteiten is van groot belang. Deze opmerking wordt bevestigd door de uitspraken in de cases van Rotterdam, Enschede en milieudienst Midden-Holland. Naast de kennis van de toezichthouder is de ervaring ook van belang. Een toezichthouder kan als hij op het bedrijf loopt een inschatting maken of de ondertoezichtstaande een verbeterpunt op gaat lossen. Dit ligt aan de houding van de ondernemer zelf, maar ook aan hoe het bedrijf eruit ziet. Dit bevestigt zowel gemeente Enschede als milieudienst Midden-Holland. Daarnaast hebben toezichthouders de ruimte nodig voor hun professionaliteit, anders heeft het beleid van de maker geen draagvlak bij de uitvoering. Hierbij dient opgepast te worden dat een toezichthouder niet laks wordt bij bedrijven waar altijd alles in orde is. Dus dat de toezichthouder geen blind vertrouwen (of bedrijfblind is) heeft in een ondernemer. De balans zoeken tussen wantrouwen en blind vertrouwen is belangrijk. (Covey, 2008). Beschikbaarheid van middelen, zoals management compliance systemen Met de systeemgerichte benadering van provincie Noord-Brabant, krijgt de provincie meer inzicht in de resultaten en afwijkingen binnen het bedrijf en is er meer openheid over. Het ene bedrijf geeft aan dat dit voorheen al gebeurde, maar het andere bedrijf geeft aan dat ze dit in het verleden tot een bepaalde hoogte deden. Beiden bedrijven geven dus meer informatie prijs en stellen zich kwetsbaarder op dan in het verleden. Volgens de theorie van vertrouwen is dit één van de kenmerken om het op te bouwen (Klijn et al., 2010). Beide bedrijven in provincie Noord-Brabant geven aan dat zij het geen probleem vinden om informatie ter beschikking te stellen en open te communiceren. In de case van Rotterdam geeft een bedrijf aan dat zij bij de toezichthouder een voorstel indienen, waarover een toezichthouder advies geeft.

108

Hier is sprake van een soort samenwerking. Deze manier van toezicht houden wordt voornamelijk uitgevoerd bij de prioritaire branches in de integrale risicoanalyse. Zodat de beschikbare middelen op de juiste manier worden ingezet. Daarnaast gaat van deze manier van toezicht houden een lerend effect uit (Bekkers et al., 2003). Er wordt dus meer rendement behaald uit deze vorm. Bij de systeemgerichte benadering is hier ook sprake van. De toezichthouders gaan meer in op hoe het in het managementsysteem geborgd is, zodat een mogelijke tekortkoming voorkomen kan worden. In de case van gemeente Enschede wordt de ondernemer aangesproken op de intrinsieke motivatie en meer uitleg gegeven. In een aantal gevallen zal de ondernemer de naleving van regelgeving nakomen. Op twee vlakken wordt de systeemgerichte benadering als positief ervaren. Enerzijds, omdat de overheid de ISO certificering herkent en hier aansluiting op zoekt. Anderzijds, omdat bij verdiend vertrouwen de toezichtlast daalt. Deze mening wordt gedeeld met een bedrijf in de case van gemeente Enschede. Andere middelen zijn bijvoorbeeld de antwoordkaart en het doordrukformulier van gemeente Enschede of de signaalkaarten van de milieudienst. Door gebruik te maken van een doordrukformulier is het voor bijvoorbeeld een garagebedrijf begrijpbaar geworden. Zij kunnen de doordrukker eventueel aan de leidinggevende geven of aan iemand anders die het probleem oplost. Voor de ansichtkaart is een steekproef nodig om te controleren of de tekortkoming is opgelost. Als er geen kans is dat de gemeente terugkomt, dan zal de ondertoezichtstaande flexibel omgaan met het kaartje en het verbeterpunt mogelijk niet oplossen. Het bedrijf investeert minder snel geld in het oplossen van een tekortkoming als de gemeente toch pas over vijf jaar weer komt. Dit wordt aangestipt in de case van Enschede. De milieudienst Midden-Holland maakt gebruik van signaalkaarten, zodat de toezichthouder bepaalde aspecten niet vergeet mee te nemen.

9.6 Controle en sancties Nakomen van afspraken Bij het nakomen van afspraken gaat het ook om de beleving, dat de gemeente effectief zal optreden bij overtredingen. Bij gemeente Rotterdam komt naar voren dat zij aan de voorkant zitten, dus aan de preventieve kant. Hierdoor geeft de gemeente aan dat door middel van afspraken zij een eind komen. Aangezien de gemeente aan de preventieve kant zitten, gaan ondertoezichtstaanden zelf vaak al aan de slag. In de meeste gevallen schakelt de ondertoezichtstaande een bureau in om een kostenberaming en advies te maken. Bij Rotterdam is er sprake van een lerend effect. Het lerende effect wordt tevens erkend in de cases van Enschede en provincie Noord-Brabant.

109

In de case van Enschede gaat er een lerend effect vanuit, omdat de toezichthouder aanspreekt op de intrinsieke motivatie en de mogelijkheid bestaat om de toezichtlast te verminderen mocht een bedrijf het vertrouwen verdienen. Bij de case van provincie Noord-Brabant is het aanwezig, omdat het toezicht wordt gehouden op de systemen waarbij de weten regelgeving is gewaarborgd. Mocht er een incident hebben plaatsgevonden, dan kijkt de toezichthouder naar hoe het gewaarborgd is in het systeem en hoe het de volgende keer voorkomen kan worden. Doordat de normen gewaarborgd worden, gaat er een lerend effect vanuit. Er blijven realitychecks nodig, want op papier kan het mooier zijn dan in de werkelijkheid.

9.7 Duidelijkheid Bij de factor duidelijkheid gaat het om, dat de verwachtingen van een ander bekend zijn om hieraan te kunnen voldoen. Over het algemeen wordt aangegeven dat de ondertoezichtstaanden willen weten wat er van hen verwacht wordt. Hierbij gaat het om dat de toezichthouder duidelijk aangeeft waar hij voor komt, dan kan de ondertoezichtstaande dit voorbereiden. Daarbij wordt in de case van de milieudienst aangegeven dat er duidelijk gecommuniceerd moet worden. Als de ondertoezichtstaande een tekortkoming heeft, dit ook duidelijk wordt aangegeven en niet achteraf een waarschuwingsbrief ontvangt. Duidelijkheid kan ook vergroot worden door de brieven te schrijven naar de juiste doelgroep en de mogelijke tekortkomingen met elkaar te bespreken. Gemeente Enschede werkt met de doordrukformulieren en heeft juridische taal uit de bevestigingsbrieven gehaald, zodat het begrijpbaar is. Zowel in de case van gemeente Enschede als in de case van provincie Noord-Brabant blijkt dat de bedrijven een vergunning op hoofdlijnen willen. Bij beide cases is dat pas na de ontwikkelingen mogelijk. Voorheen werd alles vastgelegd in de vergunning. Uit de interviews blijkt wel dat regels meerduidig zijn. De bedrijven in de cases geven aan dat zij tevreden zijn over het beleid, maar af en toe wel een meningsverschil hebben met de toezichthouder. Dit meningsverschil komt doordat de bedrijven anders tegen de implementatie van een norm aankijken dan de toezichthouder. Door systeemgericht toezicht wordt hier meer over gesproken dan in het verleden. De bedrijven kunnen met de toezichthouder een dialoog aangaan over de borging van de normen in de systemen. Zowel de toezichthouder als de bedrijven merken in deze cases op dat met samenwerking meer bereikt wordt. De intenties verschillen wel. De overheid is er voor de maatschappelijke risico’s terwijl de ondernemers een kosten-batenanalyse maken. Een investering mag niet meer kosten dan dat bijvoorbeeld een product oplevert.

110

Daarnaast noemt De Bruijn & Ten Heuvelhof (2006) als een succesfactor dat er één organisatie is die toezicht houdt. In de case van gemeente Rotterdam wordt er gedeeltelijk gewerkt met een aantal toezichthouders. Deze houden toezicht voor elkaar. Bij de milieudienst Midden-Holland is hier ook sprake van, aan de hand van signaalkaarten wordt toezicht voor elkaar gehouden, zodat er geen stapeling van toezicht is en dat zij niet langs elkaar heen werken. In de case van provincie NoordBrabant wordt de ambitie uitgesproken om bijvoorbeeld één audit uit te voeren waarbij elementen van bepaalde inspecties worden meegenomen. Zo kan overlapping voorkomen worden en de toezichthouder efficiënter te werk gaan.

9.8 Risicobeheersing of acceptatie In de cases is in zekere mate sprake van risicobeheersing of acceptatie. In de case van Rotterdam wordt een integrale risicoanalyse gemaakt om een onderbouwde keuze te maken in welke branches wel of niet toezicht wordt gehouden. Er wordt toezicht gehouden op branches met een hoog risico. Terwijl bij branches met een laag risico geen toezicht wordt gehouden, er wordt hier het risico geaccepteerd van een mogelijke overtreding. Deze beslissing wordt bestuurlijk vastgelegd. Aan de hand van de insteek kunnen er meer bezoeken afgelegd worden bij cases met een hoog risico. Milieudienst Midden-Holland heeft het idee dat door signaaltoezicht de risicobeheersing groter is. Door de samenwerking is het mogelijk om meer bedrijven in totaal te onderzoeken. Als er wat aan de hand is, wordt er eerder ingegrepen dan voorheen, omdat er direct een signaal doorkomt. In de case van Noord-Brabant is er meer sprake van risicobeheersing, omdat zij meer informatie ter beschikking hebben. Door de hoeveelheid informatie kan de provincie een gedegen inschatting maken van de risico’s en zorgen voor de borging van de maatschappelijke risico’s.

9.9 Subconclusie Kortom, de volgende factoren zijn van invloed op de vertrouwensrelatie bij de goede voorbeelden: In de cases wordt het positief beeld als een belangrijke factor gezien. Hierbij speelt de houding van zowel de toezichthouder als de ondertoezichtstaande een rol. De toezichthouder dient zijn houding open te stellen richting de bedrijven, op deze manier is het mogelijk om meer informatie te ontvangen. Verder wordt weergegeven dat de bedrijven het naleefgedrag wil verbeteren voor minder toezicht. Dit kan alleen van sprake zijn bij slim vertrouwen. Op basis van analyse kan bepaald worden welk bedrijf geschikt is voor projecten en kan beloond worden met minder toezicht. Een andere belangrijke factor is het gedeelde belang. Zo wordt er geïnvesteerd om meer veiligheidsbesef te creëren bij de ondertoezichtstaanden. Verder is er sprake van knowledged based trust. 111

Dit betekent dat de achtergrondkennis van een bedrijf belangrijk is om in te schatten of een verbeterpunt opgelost wordt. Deze manier wordt in meerdere cases herkend. Op basis van deze gegevens wordt de toezichtkaart uitgereikt of bestaat de mogelijkheid tot systeemgericht toezicht. De volgende factor is communicatie. In de cases heeft een ontwikkeling plaatsgevonden in het verschil van communicatie, in taal of technologische kennis. In de cases van provincie Noord-Brabant en gemeente Enschede is dit een factor, waardoor de relatie met de ondernemer verbetert. Een ander belangrijk punt is de manier van communiceren. Bij de systeemgerichte benadering wordt er meer naar de borging van normen gevraagd. Terwijl in de cases van gemeente Enschede en Rotterdam naar voren komt dat zij meer klantgericht te werk gaan. Bij een klein of geen risicovol bedrijf heeft de toezichthouder een andere rol dan bij grote bedrijven met veel risico’s. In Rotterdam heeft de toezichthouder een adviserende rol, hierbij kan verwarring bij de ondertoezichtstaande ontstaan. De ene keer kan een toezichthouder adviserend optreden, terwijl op een ander moment sprake is van handhavend optreden. Bespreken van verbeterpunten is één van de factoren die van belang zijn bij zowel vertrouwen als toezicht. Enerzijds kan dit door het standaardiseren van informatiestromen. Aan de hand van een aantal middelen kan het proces handiger en in samenspraak met de bedrijven plaatsvinden. Op deze manier kunnen bedrijven efficiënter te werk gaan. Als zij het vertrouwen verdiend hebben, dan wordt het toezicht ook daadwerkelijk minder en zij zien dit als een positief punt. Aan de voorkant wordt al advies gegeven, er vindt een dialoog plaats tussen de toezichthouder en de ondertoezichtstaande over hoe het in de systemen opgenomen moet worden. Bij de factor van deskundigheid en middelen zijn een aantal zaken van belang, zoals de kennis om regels toe te passen of situaties goed in te schatten en de beschikbaarheid van middelen. Met de kennis wordt bedoeld dat de toezichthouder in sommige gevallen dient uit te leggen waar een bedrijf aan dient te voldoen. Bovendien verwachten bedrijven dat toezichthouders over gedegen kennis beschikken omtrent actualiteiten. Middelen worden hierbij gezien als een belangrijk aspect. Met de aansluiting van de systeemgerichte benadering zijn er twee kanten, enerzijds is er meer kennis en informatie beschikbaar en anderzijds vinden bedrijven het prettig dat de overheid het systeem erkent en er wat mee doet. In Rotterdam valt een dergelijk soort samenwerking te herkennen met het indienen van een voorstel en het leveren van input. In Enschede zijn er middelen beschikbaar dat het voor een ondernemer beter te begrijpen is en hierdoor ontstaat een betere relatie. De milieudienst maakt gebruik van signaalkaarten, hierdoor zijn de interne processen vereenvoudigd.

112

Controle en sancties zijn belangrijke middelen om beschaamd vertrouwen tegen te gaan. De huidige trend is efficiënt toezicht, efficiënt toezicht is als er bij toezicht sprake is van een lerend leereffect. Dit leereffect is te zien in de cases. Door bijvoorbeeld de ondertoezichtstaande aan te spreken op de intrinsieke motivatie of de borging van maatschappelijke risico’s in de systemen. Een ander belangrijk punt is duidelijkheid, hierbij wordt bedoeld dat de verwachtingen van zowel de toezichthouder als van de ondertoezichtstaande duidelijk zijn. In het verleden was er nog weleens sprake van een meningsverschil. In deze huidige tijd is er sprake van meer dialoog tussen de ondertoezichtstaande en toezichthouder. Regels zijn immers meerduidig en worden nog wel eens verschillend uitgelegd. Tot slot speelt risicobeheersing ook een rol. Met meer informatie kan de toezichthouder een betere inschatting maken waar de risico’s zich bevinden en hier meer aandacht aan besteden. Door varianten als signaaltoezicht kunnen tekortkomingen eerder ontdekt worden en actie op ondernomen worden.

113

Hoofdstuk 10 Conclusie en discussie Tot slot kunnen er een aantal conclusies getrokken worden over hoe vertrouwen een bijdrage kan leveren bij de overgang naar minder toezicht. De centrale vraag zal ik beantwoorden aan de hand van de gevonden resultaten in mijn deelvragen. Om tot de beantwoording van de centrale vraag te komen, zal ik eerst de deelvragen kort omschrijven. De volgende vraag staat in het onderzoek centraal: Hoe speelt vertrouwen een rol bij de overgang naar minder toezicht? De centrale vraag zal ik beantwoorden aan de hand van de volgende deelvragen: - Hoe valt de samenhang tussen toezicht en vertrouwen te begrijpen? - In hoeverre speelt vertrouwen een rol in praktijken van toezicht die door professionals in dit vakgebied als best practices worden aangemerkt? - Welke factoren spelen een rol bij de invulling van de vertrouwensrelatie in deze praktijken van toezicht?

10.1 Beantwoording van deelvragen Als gebeurtenissen zoals Odfjell of Chemipack in Moerdijk plaatsvinden, is het land in rep en roer. De politici en media zijn op zoek naar de schuldige en roepen om meer toezicht. Daarentegen is de ontwikkeling gaande dat politici meer verantwoordelijkheid wil leggen en vertrouwen wil geven aan de

ondertoezichtstaanden.

Vertrouwen

geven

aan

de

ondernemer

en

daar

de

verantwoordelijkheden leggen, zou de oplossing kunnen zijn van de handhavingskloof. Gemeenten moeten in tijden van bezuinigingen steeds meer toezichtstaken op zich nemen met veel minder middelen. De gemeenten komen dus steeds meer met de vraag, hoe zij dit kunnen oplossen. In het land zijn al praktijken ontwikkeld en deze ga ik dan ook onderzoeken in hoeverre de rol van vertrouwen hierbij van toepassing is. In de literatuur is een verband gevonden tussen meer vertrouwen en minder toezicht. Hoe valt de samenhang tussen toezicht en vertrouwen te begrijpen? Bij toezicht zijn verschillende definities van toepassing en verschillende vormen zijn te herkennen. Toezicht wordt in dit onderzoek gezien als het controleren van de norm die vastgesteld is in de wet aan de in de praktijk gedane handelingen (Mertens,2011). Het belangrijkste kenmerk van toezicht is; dat de publieke waarden en gemeenschappelijk belangen bewaakt worden boven de private 114

belangen (Doctors van Leeuwen, 2002 & Sparrow, 2000). Mertens (2011) vult het aan met de opmerking dat de toezichthouder indirect invloed heeft op het beleid van een ondertoezichtstaande. Bij toezicht valt een aantal vormen te herkennen, zoals regelgeleid toezicht, opbrengstgeoriënteerd toezicht en systeemtoezicht (Mertens, 2011). Deze vormen kunnen naast de klassieke en moderne benadering gelegd worden. Hieruit blijkt dat regelgeleid toezicht, de klassieke benadering, in sommige gevallen niet meer wenselijk is, omdat in deze tijd niet voldoende middelen beschikbaar zijn om alle weten regelgeving te controleren. Een kenmerk van deze vorm van toezicht is dat de toezichthouder veel informatie wil ontvangen en zoveel mogelijk wil controleren, dit leidt ertoe dat de toezichtlasten en kosten hoog zijn. Het gaat uit van maximaal toezicht, maar door single loop learning is het niet effectief, er gaat geen lerend effect van uit (Bekkers et al., 2003). Het is voor de overheid veel te kostbaar om bij iedere overtreding handhavend op te treden (Stigler, 1970 & Billiet en Rousseau, 2008). Er moet daarom een meer lerend effect van toezicht uitgaan, in lijn met het moderne toezicht en in zekere zin ook het opbrengstgeoriënteerde toezicht. Op deze manier komt de naleving meer op orde en kan inzichtelijk worden of toezicht daadwerkelijk effectief is. Om de handhavingskloof te overbruggen, is een overgang naar minder toezicht nodig. Aangezien bij het houden van toezicht enige vorm van vertrouwen relevant is, wordt vertrouwen als één van de middelen gezien. Een toezichthouder is namelijk afhankelijk van de ondertoezichtstaande of de regels worden nageleefd. Aan de hand van het nakomen van regels worden uiteindelijk de beleidsdoelen van de toezichthouder behaald (Six, 2010). Het is dan van belang hoe en of het bedrijf de regelgeving nakomt. Daarnaast kan een toezichthouder niet op alles toezicht houden. Er wordt steeds meer aanspraak gemaakt op meer vertrouwen in de ondernemer en meer verantwoordelijkheden naar de ondernemer toe. De samenhang tussen vertrouwen en toezicht is te zien in de relatie tussen de toezichthouder en de ondertoezichtstaande. Bij deze relatie is interactie erg belangrijk. De manier van toezicht houden en communiceren zorgt voor een bepaalde houding van de ondertoezichtstaande. Er is al een basis van vertrouwen aanwezig tussen de toezichthouder en de ondertoezichtstaande. De toezichthouder is afhankelijk van de ondertoezichtstaande of de beleidsdoelen behaald worden (Six,2010). Daarnaast is er andersom weer sprake van dat de toezichthouder indirect invloed kan uitoefenen op het beleid van de ondertoezichtstaande (Mertens, 2011). Deze twee partijen zijn afhankelijk van elkaar. Wederzijdse afhankelijkheid en interactie zijn een tweetal kenmerken van vertrouwen (Klijn et al., 2010). In dit onderzoek zal ingegaan worden op slim vertrouwen. Met slim vertrouwen wordt bedoeld dat er vertrouwen plaatsvindt op basis van veel analyse en informatie (Covey, 2008).

115

Bij deze vorm kan de ondertoezichtstaande steeds meer vertrouwen verdienen, omdat het naleefgedrag wordt meegenomen, in bijvoorbeeld risicoanalyses. Bij slim vertrouwen bij toezicht staan de volgende viertal kernbegrippen centraal: nakomen van afspraken en integriteit, zelfreflectie en intenties, competenties en middelen en tot slot openheid over de resultaten en afwijkingen. Deze begrippen heb ik in de analyse gekoppeld aan de vertrouwensscan, deze worden in dit hoofdstuk terugvertaald naar de vier kenmerken. In hoeverre speelt vertrouwen een rol in praktijken van toezicht die door professionals in dit vakgebied als best practices worden aangemerkt? Aan de hand van de vertrouwensscan is de mate van vertrouwen bij de best practices vastgesteld. Uit deze analyse kan geconcludeerd worden, dat bij alle best practices een vermindering van het toezicht optreedt. De ondertoezichtstaande merkt de vermindering van de toezichtlasten op als er bij de best practices een component van vertrouwen aanwezig is. Als de toezichtverandering alleen intern gericht is en niet extern, dan zien de bedrijven weinig ontwikkelingen in vertrouwen bij toezicht. Als de ontwikkeling tevens extern gericht is dan zien de bedrijven wel enig verschil en over het algemeen beoordelen ze de verandering dan positief. De case van milieudienst Midden-Holland heeft alleen te maken gehad met een interne verandering, namelijk signaaltoezicht. Dit is ook zichtbaar in de resultaten die hieronder gepresenteerd worden. Deze cijfers zijn geen wetmatigheden en zijn gebaseerd op een persoonlijke interpretatie van de interviews. Succesfactoren

Integrale risicoanalyse

Systeemgericht toezicht

Signaaltoezicht Toezichtkaart

Positief beeld

+1

+ 0.7

0

+ 1.3

Gedeeld belang

+ 1.3

+ 0.6

0

+ 0.7

Communicatie

+ 1.3

+1

+ 0.4

+1


+ 0.7

+ 0.3

+ 0.3

+ 0.3

0

+ 0.3

+ 0.7

Deskundigheid middelen

en + 0.3


+ 0.7

+ 0.7

0

+ 0.4

Duidelijkheid

+ 0.4

+ 0.7

+ 0.3

+ 1.4

+1

+ 0.3

+ 0.3

Risicobeheersing of + 0.3 acceptatie Tabel 12 Resultaten van de best practices

116

Integrale risicoanalyse Zoals wordt aangegeven, is bij gemeenten sprake van een handhavingskloof. Er zijn te weinig middelen om overal toezicht op te houden. Aan de hand van de integrale risicoanalyse is het mogelijk om de risicovolle bedrijven of instellingen meer te bezoeken dan instellingen met minder risico’s. Bij de risicoanalyse wordt het naleefgedrag van een ondertoezichtstaande meegenomen, maar de risico’s spelen een grotere rol. Bij risicovolle bedrijven met een hoog naleefpercentage zal de frequentie van toezicht niet verminderen, omdat dit bestuurlijk niet gewenst is. In dit traject is eerder sprake van prioritering dan van vertrouwen. Naast dit traject maakt de afdeling gebruik van programmatisch handhaven. Hierbij is de scope verschoven van repressief naar preventief toezicht. Op basis hiervan is het vertrouwen vergroot op de aspecten van het positieve beeld, gedeeld belang en communicatie. Deze factoren vallen onder de variabelen zelfreflectie en intentie en openheid over resultaten en afwijkingen. Toezichthouders geven meer advies en zijn aanwezig bij het voortraject. De instellingen of bedrijven zijn hierdoor meer bewust van het belang van veiligheid. Bij beschaamd vertrouwen is de rol van de toezichthouder lastiger. Aan de ene kant stelt de toezichthouder zich op een constructieve manier op jegens de ondertoezichtstaande, maar deze moet ook handhaven. Systeemgericht toezicht Provincie Noord-Brabant heeft systeemgericht toezicht opgezet, omdat zij voor de goede nalevers de toezichtlast wil verminderen. Een voordeel is dat het aansluit bij de bedrijven, omdat de provincie gebruik maakt van de huidige managementsystemen (Provincie Noord-Brabant, 2012). De bedoeling is dat goede nalevers er van profiteren en dat de provincie vertrouwen kan geven daar waar het kan (Provincie Noord-Brabant, 2010). Voor bedrijven is de vermindering van toezichtlast de belangrijkste reden om aan te sluiten bij het programma. Een bijkomstig voordeel vinden zij dat de overheid aansluiting zoekt op de managementsystemen. Zoals in het schema te zien is, wordt de meeste ontwikkeling gezien in de aspecten communicatie en risicobeheersing. De ondertoezichtstaanden merken op dat de communicatie van de toezichthouder is verbeterd, de toezichthouder vraagt nu naar de systemen en de borging van normen en weten regelgeving in plaats van de specifieke details. Daarnaast is de manier van communiceren ontwikkeld, er is meer sprake van een dialoog tussen de toezichthouder en de ondertoezichtstaande. Het bedrijf dat zelf het initiatief genomen heeft om deel te nemen aan het programma, ziet de meeste verschillen. De provincie ziet de meeste veranderingen op het vlak van de risicobeheersing.

117

Doordat zij meer informatie tot zich nemen, kunnen zij betere inschattingen maken. De aspecten risicobeheersing en communicatie vallen onder de variabel openheid over resultaten en afwijkingen. Signaaltoezicht Signaaltoezicht richt zich voornamelijk op interne processen. Op het gebied van vertrouwen worden kleine ontwikkelingen gezien. Hierbij is de meeste ontwikkeling gaande op het gebied van communicatie, dat hoort bij de variabel openheid over resultaten en afwijkingen. Deze ontwikkeling kan tussen de toezichthouders gezien worden. Doordat de signalen onderling worden uitgegeven, hoeven niet alle toezichthouders meer op een bedrijf te komen. De stapeling van toezicht is daarbij afgenomen en de toezichthouders werken minder langs elkaar heen. De toezichtlast is verminderd. Een andere ontwikkeling is de uniforminteit, iedereen moet aan dezelfde eisen voldoen. De achterliggende reden is, dat ieder bedrijf een gelijke concurrentiepositie heeft. Daarbij geven de ondernemers aan dat de dienst langs mag komen als er nieuwe actualiteiten zijn of regelgeving gewijzigd is. Naar aanleiding van het bezoek kan het bedrijf de juiste zaken aanpassen. Toezichtkaart Bij de toezichtkaart en het doordrukformulier in de gemeente Enschede is er sprake van een vermindering van toezichtlasten. Met deze kaart hoeft de gemeente minder hercontroles uit te voeren (Gemeente Enschede, 2008). Daarnaast gaat de gemeente minder vaak langs bij bedrijven die de regels naleven. Bij de toezichtkaart is niet alleen een toezichtkaart ingevoerd, maar er was een heel traject gaande rondom de toezichtkaart. Dit is dan ook te zien in de scores. Zo is een grote ontwikkeling te zien in het positieve beeld, communicatie en duidelijkheid. Deze aspecten kunnen vertaald worden naar de variabelen: nakomen van afspraken en integriteit, zelfreflectie en intenties en tot slot openheid over resultaten en afwijkingen. Met het gehele traject zijn er door middel van coaches de vaardigheden en kennis van de toezichthouders verbeterd. Voorbeelden van veranderingen van de toezichthouder zijn gericht op het prikkelen van de ondertoezichtstaande, klantgericht te werk te gaan en een goede houding richting de ondertoezichtstaande. Welke factoren spelen een rol bij de invulling van de vertrouwensrelatie in deze praktijken van toezicht? Zoals in bovenstaand diagram is weergegeven, zijn een drietal factoren toegenomen: positief beeld, gedeeld belang en de communicatie. In de spindiagrammen valt dit tussen “soft controls” en “willen”. Dit is ook terug te zien in de koppeling tussen de vertrouwensscan en het theoretisch kader.

118

Deze begrippen vallen tussen de variabelen zelfreflectie en intenties en de openheid over resultaten en afwijkingen. Hieruit blijkt dat de variabellen nakomen van afspraken en integriteit en de competenties en middelen op de achtergrond verschuiven. Deze kenmerken zijn ook van belang, maar onder andere condities. De variabel; competentie en middelen komt in de andere kenmerken gedeeltelijk naar voren, zoals een verbetering in communicatie. De variabel; nakomen van afspraken en integriteit is tevens van groot belang om bijvoorbeeld beschaamd vertrouwen te voorkomen. Deze twee variabelen zullen hieronder verder worden toegelicht. Zelfreflectie en intenties Bij de zelfreflectie en intentie is een andere belangrijke factor het gedeeld belang. In de cases wordt weergegeven dat de bedrijven een gedeeld belang zien. Er wordt aangegeven dat zij niet willen dat de omgeving last heeft van de activiteiten van het bedrijf. De toezichthoudende organisaties zien het anders. De bedrijven hebben een privaat belang voor ogen en de toezichthouders houden het publieke belang in de gaten. Met het privaat belang wordt bedoeld dat een ondernemer wel winst moet draaien. De ondernemer rekent de kosten en baten uit van bijvoorbeeld een milieu investering, als de kosten te hoog zijn dan kan de ondernemer beter stoppen met de productie van een bepaald product. Gemeente Rotterdam investeert om het veiligheidsbesef bij ondertoezichtstaanden te creëren. Zo ontstaat uiteindelijk een gemeenschappelijk belang. In de praktijk is te zien dat het besef aanwezig is, maar de rol van de toezichthouder is wel complex. Enerzijds adviseren de toezichthouders en anderzijds houden ze toezicht. Om door te pakken naar de handhaving is dit in sommige gevallen lastig. Daarnaast ontstaat er bij de ondertoezichtstaande verwarring over de rol van een toezichthouder. Naast het gedeeld belang is het positieve beeld een belangrijke factor. Hierbij speelt de houding van zowel de toezichthouder als de ondertoezichtstaande een rol. Als de toezichthouder zich klantgericht opstelt, kan hij meer informatie los krijgen. Met meer informatie kan een inschatting gemaakt worden of een ondertoezichtstaande een verbeterpunt zal oplossen. Het is dus belangrijk om in te schatten of een verbeterpunt opgelost gaat worden. Hierbij is het inschattingsvermogen van de toezichthouder belangrijk. Vanuit de ervaring kan een toezichthouder inschatten of een ondertoezichtstaande de intentie heeft om de verbeterpunten op te lossen. Belangrijk is wel dat de toezichthouder objectief blijft en niet naïef wordt bij bedrijven die het toch altijd goed doen. De toezichthouder kan bedrijfsblind worden en moet tijdig worden omgewisseld om de kritische blik te behouden.

119

Daarnaast kunnen de goede nalevers ook nonchalant worden, de bedrijven krijgen immers nooit verbeterpunten en ze doen het goed. Als de toezichthouder dan opeens kritisch uit de hoek komt, kan het een verrassing zijn. Zo ontstaat er verwarring bij de bedrijven. Bedrijven willen zich inzetten voor vermindering van de toezichtlast. Met deze inzet wordt bedoeld dat normen worden gewaarborgd of dat bedrijven verbeterpunten oplossen. Het gaat hierbij dan om verdiend vertrouwen. Als de ondernemer het verdient, dan kan hij beloond worden met minder toezicht. Openheid over resultaten en afwijkingen Bij de variabel openheid over resultaten en afwijking hoort de toegenomen factor communicatie. In de cases heeft een ontwikkeling plaatsgevonden met betrekking tot de communicatie. De toezichthouder en ondertoezichtstaande spreken steeds meer elkaars taal, hierbij kan gedacht worden aan het verschil in technologische kennis. In de cases van provincie Noord-Brabant en gemeente Enschede wordt aangegeven dat de ondertoezichtstaande mee gaat met de ontwikkelingen, maar de toezichthouder vast bleef houden aan de wet. Hierdoor ontstond in sommige gevallen onbegrip. Nu gaan de toezichthouders mee met de ontwikkelingen. Een andere ontwikkeling is de manier van communiceren. Bij de systeemgerichte benadering wordt er meer naar de borging van de normen gevraagd. Terwijl in de cases van gemeente Enschede en Rotterdam naar voren komt dat zij meer klantgericht te werk gaan. Bij een klein of geen risicovol bedrijf heeft de toezichthouder een andere rol dan bij grote bedrijven met veel risico’s. Bij een klein bedrijf legt de toezichthouder meer uit aan de ondernemer wat hij moet doen om aan de weten regelgeving te voldoen. In meerdere cases komt naar voren dat de bedrijven één integrale contactpersoon willen, zodat zij één persoon kunnen bellen. De wisseling van toezichthouders wordt over het algemeen niet als een probleem ervaren, dit zien ze als een logisch gevolg. Door veel verschillende expertises valt deze wens lastig in te willigen. Bespreken verbeterpunten is één van de factoren die van belang zijn bij zowel vertrouwen als toezicht. Enerzijds kan dit door het standaardiseren van informatiestromen. Aan de hand van een aantal middelen kunnen deze processen effectiever worden vormgegeven, wat leidt tot een vermindering in de toezichtlasten. Signaaltoezicht is hier een voorbeeld van. Eén toezichthouder voert voor meerdere toezichthouders de controle uit door middel van signaalkaarten. Een ander voorbeeld is de toezichtkaart of het doordrukformulier. Een ander belangrijk punt is het overleggen met de toezichthouder. Bij de case in bijvoorbeeld Rotterdam neemt de toezichthouder een adviesrol aan. Als een bedrijf plannen maakt, dan overlegt hij dit aan de toezichthouder. 120

Een andere vorm is dat de toezichthouder bespreekt hoe iets geborgd wordt in een systeem. Bij twee cases vindt overleg tot op zekere hoogte plaats, de toezichthouder houdt zich aan de kaders. Het overleg gaat dan over de oplossingen en de termijnen waarin het opgelost moet worden. Tot slot wordt in de risicobeheersing en acceptatie een kleine verandering gezien. De beheersing van de risico’s wordt erkend. Bij risicoanalyse wordt een keuze gemaakt op welke branches wel of en niet toezicht wordt gehouden. In de branche met de meeste risico’s wordt ook de meeste tijd gestoken. In de case van Noord-Brabant is er meer sprake van risicobeheersing, omdat zij meer informatie ter beschikking hebben. Door de hoeveelheid informatie kan de provincie een gedegen inschatting maken van de risico’s en zorgen voor de borging van de maatschappelijke risico’s. Competenties en middelen Bij de factor van deskundigheid en middelen zijn een aantal zaken van belang, zoals de kennis om regels toe te passen of situaties goed in te schatten en de beschikbaarheid van middelen. Met de kennis wordt bedoeld dat de toezichthouder in sommige gevallen dient uit te leggen waar een bedrijf aan dient te voldoen en de juiste systemen. De beschikbaarheid van middelen is een interessant element. Bij systeemgericht toezicht kunnen twee kanten genoemd worden, enerzijds is er meer kennis en informatie beschikbaar en anderzijds zien de bedrijven de aansluiting als een professionalisering van het toezicht. Om in aanmerking te komen, dient het bedrijf wel een managementsysteem te hebben. In Rotterdam valt een dergelijk soort samenwerking te erkennen met het indienen van een voorstel en hierop advies geven. In Enschede zijn er middelen ter beschikking om het voor een ondernemer begrijpbaar te maken. Als het begrijpbaar is, bevordert het de relatie. Een voorbeeld is de toezichtkaart en het doordrukformulier. Daarnaast zien zowel gemeente Enschede als de milieudienst dat er ruimte behouden moet worden voor de professional. De toezichthouder kan, als hij op het bedrijf loopt, een inschatting maken of de ondertoezichtstaande de verbeterpunten gaat oplossen door houding van een persoon en de verzorging van het bedrijf. Nakomen van afspraken en integriteit Bij het variabel nakomen van afspraken en integriteit zijn de factoren: controle en sanctie en duidelijkheid van belang. Bij controle en sanctie kan worden opgemerkt dat er vanuit integrale risicoanalyse, systeemgericht toezicht en de toezichtkaart van een lerend vermogen wordt uitgegaan ofwel “double loop learning”. Bij de systeemgerichte benadering is sprake van een dialoog tussen de toezichthouder en ondertoezichtstaande. 121

Als een tekortkoming wordt geconstateerd, dan dient het bedrijf de verbetering te borgen, zodat in het vervolg de tekortkoming niet plaats zal vinden. Hierover vindt interactie plaats tussen de twee partijen. Bij de toezichtkaart en de risicoanalyse vindt er ook een wisselwerking plaats tussen de ondertoezichtstaande en de toezichthouder en is er sprake van double loop learning. Bij bijvoorbeeld het voorleggen van een conceptplan tot het prikkelen van de intrinsieke motivatie. Vertrouwen geven wordt in het kader van deze scriptie gezien als belangrijk, maar tegen beschaamd vertrouwen dient hard opgetreden te worden. Als vertrouwen gegeven wordt, maar dit beschaamd wordt, dan wordt in een tweetal cases hard opgetreden. Bij de provincie Noord-Brabant gaat er een strakker traject lopen. En bij gemeente Enschede worden de termijnen om een tekortkoming op te lossen kleiner dan in een normaal traject. Duidelijkheid, is een ander belangrijk punt van deze variabel, over het algemeen blijkt dat de ondertoezichtstaande wil weten wat er van hem verwacht wordt. Hierbij gaat het om dat de toezichthouder duidelijk aangeeft waar hij voor komt, dan kan de ondertoezichtstaande dit voorbereiden. Daarbij wordt in de case van de milieudienst aangegeven dat er duidelijk gecommuniceerd moet worden. Als de ondertoezichtstaande een tekortkoming heeft, dit ook duidelijk aangegeven moet worden en niet achteraf een waarschuwingsbrief sturen. Duidelijkheid kan ook vergroot worden door de brieven te schrijven naar de juiste doelgroep en de mogelijke tekortkomingen met elkaar te bespreken.

10.2 Beantwoording van de centrale vraag Hoe speelt vertrouwen een rol bij de overgang van minder toezicht? Concluderend kan gezegd worden dat slim vertrouwen kan leiden tot een vermindering van het toezicht. Bij slim vertrouwen gaat het om vertrouwen op basis van informatie en analyses, bij de analyse en informatie wordt meegenomen of de ondernemer het vertrouwen in de loop der jaren heeft verdiend. Bij toezicht en vertrouwen valt een samenhang uit te leggen. Bij zowel toezicht als vertrouwen gaat het immers om een wisselwerking tussen een toezichthouder en een ondertoezichtstaande. Afhankelijk van de relatie tussen de twee partijen, komt de toezichthouder meer te weten over het bedrijf en is de ondertoezichtstaande geneigd om een tekortkoming uit zichzelf op te lossen. Op basis van informatie kan vertrouwen opgebouwd worden. Aan de hand van informatie kan bijvoorbeeld een risicoanalyse worden uitgebreid, doordat risico’s binnen een bedrijf beter ingeschat kunnen worden. Zoals in de cases naar voren komt, speelt bij bedrijven kosten en baten een grote rol. Als de kosten hoger zijn dan de baten voor de productie van een product, dan wordt door het bedrijf een product eerder geschrapt. 122

Als de kosten hoger zijn dan de baten bestaat er een kans dat een bedrijf het risico accepteert. Het bedrijf gaat dan door op het randje van de weten regelgeving. In dit onderzoek wordt voornamelijk uitgegaan van goede nalevers, hiervoor dient opgepast te worden dat het niet omslaat naar blind vertrouwen of dat de toezichthouder bedrijfsblind wordt. Gezond wantrouwen bij een toezichthouder is geen verkeerde eigenschap, omdat er ook situaties zijn waarbij een toezichthouder handhavend dient op te treden. Gezond wantrouwen is een onderdeel van slim vertrouwen, maar heeft niet de overhand. Er dient een balans te zijn tussen blind vertrouwen en gezond wantrouwen. Een bedrijf kan bewijzen dat hij het vertrouwen waard is, maar als het bedrijf het vertrouwen om wat voor reden dan ook beschaamd, dan wordt hierop opgetreden. Met het vertrouwen beschamen wordt bedoeld dat een bedrijf zich niet meer aan de weten regelgeving houdt. Als er sprake is dat vertrouwen bewezen is, dan bestaat er een goede wisselwerking tussen het bedrijf en de toezichthouder. De toezichthouder is gewoon kritisch, maar door de houding en manier van communiceren kan hij meer te weten komen van zowel het bedrijf als het naleefgedrag van de ondertoezichtstaande. Daarnaast zien toezichthouders ook ter plekke als het niet in orde is, dat is te zien aan de houding van de ondertoezichtstaande en de verzorging van het bedrijf. De goede nalevers profiteren van de mogelijke maatregelen.

10.3 Aanbevelingen Naar aanleiding van de getrokken conclusies volgen een aantal aanbevelingen. Hierbij zal aangegeven worden hoe slim vertrouwen kan leiden tot een vermindering van toezicht. Deze aanbevelingen zijn ontstaan door de analyse van de praktijken in het toezicht. Allereerst volgt een algemene aanbeveling. De vertrouwensscan is opgenomen als basis om de best practices te analyseren. Gemeenten kunnen een vertrouwenscan uitvoeren over de eigen organisatie. Uit deze scan volgen wellicht aspecten die een overheidsorganisatie verder wil verbeteren. Voor verbetering van deze punten kunnen de onderzochte praktijken worden nageslagen. Bijvoorbeeld als een toezichthouder het positieve beeld wil verbeteren, dan kan deze kijken naar het traject rondom de toezichtkaart, gezien de hoge score op het gebied van een positief beeld. Indien de toezichthouder of overheidsinstantie over het algemeen betere scores wil behalen, dan is de systeemgerichte benadering interessant. Daarbij is het overal toegenomen. Hoewel opgemerkt dient te worden, dat vooral de overheidsinstanties zelf de grootste veranderingen zien, omdat er sprake is van een interne (cultuur) verandering. 123

Nader onderzoek naar de best practices op het gebied van toezichtlast vermindering, zou inzicht moeten bieden welke aspecten van de vertrouwenscan positief van invloed zijn op het vertrouwen bij toezicht. Bij de invoering van de onderzochte praktijken dient rekening gehouden te worden met de randvoorwaarden. Hiervoor dient een overheidsorganisatie een nadere analyse uit te voeren om te kijken of de praktijk in de organisatie past. Hieronder volgen enkele praktische aanbevelingen: De integrale risicoanalyse kan helpen om goed overwogen keuzes te maken in de frequentie van toezicht en het overbruggen van de handhavingskloof. Hierbij kan het naleefgedrag meegenomen worden aan de hand van een bonus- malussysteem. Signaaltoezicht is voor de overheid een uitkomst bij de overbrugging van de handhavingskloof. Door een betere communicatie kan signaaltoezicht naar voren gebracht worden als de mogelijkheid dat er minder toezichthouders over de vloer komen. De stapeling van toezicht is minder. Door dit te communiceren bij goede nalevers, kan er in het vertrouwen meegeprofiteerd worden. Met het beschikbare vertrouwen is de ondertoezichtstaande bereid om tekortkomingen op te lossen. Voor systeemgericht toezicht is een nieuwe ontwikkeling gaande. Provincie Noord-Brabant en Bree (2012) hebben een onderzoek uitgevoerd naar systeemtoezicht in het buitenland. In het onderzoek komt naar voren of het aanwezig is en hoe. Een voorbeeld hierbij is dat Duitsland gebruik maakt van certificaten. De ondernemers zijn verplicht om zich te certificeren. De certificerende bedrijven controleren de bedrijven en de overheid controleert een certificerend bedrijf (Bree et al., 2012). De overheid houdt op deze manier alleen toezicht op het certificerend bedrijf. Provincie Noord-Brabant en De Bree zijn nu bezig met een vervolgonderzoek. Hierin onderzoeken zij hoe het precies in elkaar zit met de randvoorwaarden. Met deze nieuwe kennis is een variant van systeemgericht toezicht op bedrijven zonder managementsysteem wellicht ook mogelijk.

124

Literatuur:                           125

Argyris, C. (2005), Double-Loop Learning in Organizations: A Theory of Action Perspective, in ‘Great Minds in Management’ van K. G. Smith & M. A. Hitt, Oxford, Oxford University Press Baarda, B., Teunissen, J. & M. de Goede (2009). Basisboek Kwalitatief Onderzoek. Noordhoff uitgevers. Groningen. Bakker, G., Hoogenboom, A.B. & Pheiffer, M. (2006). Toezichtyoga: Food for thought voor toezichthouders en handhavers. Breukelen: Nivra- Nijenrode Press. Bekkers V.J.J.M., Fenger H.J.M., Homburg V.M.F., Ringeling A.B. (2003): Integrale handhaving, een onderzoek naar vormen van integrale handhaving van het beleid ten aanzien van openbare inrichtingen. Erasmus universiteit Rotterdam. Bekkers V.J.J.M., Homburg V.M.F., Ringeling A.B. (2004): Informatierelaties in toezichtsarrangementen. Erasmus universiteit Rotterdam. Berenschot (2012). Onderzoeksrapport over toezicht en handhaving in Rotterdam. Rotterdam. Billiet, C.M., Rousseau, S., Balcaen, A., Meeus, R., Styns, K., De Meyer, G., Vander Beken, T. en L. Lavrysen (2009). Milieurechtshandhaving: een databestand voor onderzoek naar de penale en bestuurlijke sanctioneringspraktijk. Tijdschrift voor Milieurecht 18 (2): 128- 150. Braithwaite V., Murphy K.; Reinhart M. (2007): Taxation Threat, Motivational Postures, and Responsive Regulation. Law and policy 29, 1 pp 137-158. Bree, M.A. de (2010). Hoe landelijke inspectiediensten omgaan met systeemtoezicht. Tijdschrift voor Toezicht, (1) 3, 51-70. Bree, M.A. de, Meerman, P., Haas, J.M.G. de (2012). Compliance assurance through company compliance management systems. Impel, maart 2012. Bruijn, H. & Heuvelhof, E. ten (2005). Handhaving: Het spel tussen toezichthouder en inspectee. Utrecht: Lemma. Bureau Inspectieraad (2009). Programma Vernieuwing Toezicht. Cools, K.(2005). Controle is goed, vertrouwen nog beter. Van Gorcum, 2005. Covey, S.M.R. (2008). The speed of trust. Business Contact, 2008. Deakin, S., & Michie, J. (Eds.). (1997). Contract, cooperation, and competition: Studies in economics, management and law. Oxford, UK: Oxford University Press. Deakin, S., & Wilkinson, F. (1998). Contract law and the economics of inter-organizational trust. In C. Lane & R. Bachmann (Eds.), Trust within and between organizations: Conceptual issues and empirical applications (pp. 100-118). Oxford, UK: Oxford University Press. Docters van Leeuwen A.W.H (2002) Toezicht op vertrouwen, vertrouwen op toezicht, Bestuurskunde 11, 3 pp 96-107. Edelenbos, J. & Klijn, E.H. (2007). Trust in Complex Decision-Making Networks. Administration & Society, volume 39, issue 1 pp 25-50. Eisenhardt, K.M. (1989). Building theories from casestudy research. Standford: Standford University Gambetta, D. (1988a). Can we trust trust? In D. Gambetta (Ed.), Trust: Making and breaking cooperative relations (pp. 213-237). Oxford, UK: Oxford University Press. Gambetta, D. (1988b). Trust: Making and breaking cooperative relations. Oxford, UK: Oxford University Press Gemeente Enschede (2008). Projectplan toezichtkaarten. Gemeente Rotterdam (2010). Dat staat als een huis; handhavingsbeleidsplan. Gemeente Rotterdam (2012). Handhavingsbeleidsplan 2012-2015 Gemeente Rotterdam (2010). Jaarverslag integraal handhavingsprogramma. Hosmer, L. T. (1995), Trust: The Connecting Link between Organizational Theory and Philosophical Ethics, The Academy of Management Review, Vol. 20, No. 2, pp379-403

                                 126

Inspectieloket Horeca (2010). Controle á la Carte. Inspectieloket, Hand-out Programma Professionalisering, februari 2010. Inspectieraad (2009). Jaarverslag. Inspectie Verkeer en Waterstaat, Afwegingskader systeemtoezicht. Den Haag, 2008 Fukuyama, F. (1995). Trust. Simon & Schuster Inc., New York. Kabinetsnota over de uitgangspunten bij de keuze van een sanctiestelsel (2008). Klijn E.H., Edelenbos J, Steijn, B. (2010). Trust in Governance Networks: Its impact on outcomes. Sage Publications. Lane, C., & Bachmann, R. (Eds.). (1998). Trust within and between organizations: Conceptual issues and empirical applications. Oxford, UK: Oxford University Press. Lewicki, R. J. & B. Benedict Bunker (1998), Developing and Maintaining Trust in Work Relationships, in Trust in Organizations, Sage Publications Mertens, F.J.H (2002). Trends in de inspectiemethodologie. in: Bestuurskunde, mei 2002, nr. 3, pp. 128-140. Mertens, F.J.H. (2003). Pech moet weg. Amsterdam: Amsterdam University Press. Mertens, F.J.H. (2011). Inspecteren toezicht door inspecties. Den Haag: SDU uitgevers Ministerie van Financiën. Vertrouwen geven en in control zijn; En nu doen! Februari 2012. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2001). De kaderstellende visie op toezicht. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2005). Minder last, meer effect. Zes principes van goed toezicht. Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (2011). Brief van de Minister aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, 4 februari 2011. Ministerie van Justitie (2007), Programmatisch Handhaven. Een gids voor de praktijk bij het rijk. Möllering, G. Trust: reason, routine, reflexivity. Amsterdam: Elsevier 2006, p. 111. Moss, D.A. (2002). When All Else Fails: Government as the Ultimate Risk Manager. Cambridge: Harvard University Press. Nieuwsbrief Toezicht in het nieuws (recente jaargangen). Noort, M.H. van, en Oostdijk, A. (2011). Staat van toezicht en handhaving. Trends, ontwikkelingen en good practices op het gebied van toezicht en handhaving. Nooteboom, B. (2002). Trust: Forms, foundations, functions, failures and figures. Cheltenhal: Edgar Elgar. Provincie Noord-Brabant (2010). Beleidskader Systeemgericht toezicht. Provincie Noord-Brabant (2010). Projectverslag Systeemgericht toezicht. Robson, C. (2002). Real world research. Malden VS: Blackwell Publishing. Rotterdam. (2011) Pilot vertrouwensaanpak horeca. Rousseau, D., Sitkin, S., Burt, R. S., & Camerer, C. (1998). Not so different after all: A cross discipline view of trust. Academy of Management Review, 23, 393-404. Six, F.E. (2010). Vertrouwen in toezicht. Tijdschrift voor Toezicht 1 (4). Sparrow, M. K. (2000). The Regulatory Craft: Controlling Risks, Solving Problems, and Managing Compliance. Brookings Institution Press. Stigler, G.J. (1970). The optimum enforcement of laws. Journal of Political Economy (78), 526536. Swanborn, P.G. (2008. Case-study’s: wat, wanneer en hoe? Amsterdam, Boom. Thiel, S. Van (2010). Bestuurskundig onderzoek. Een methodologische inleiding. Bussum: Uitgeverij Coutinho. Verschuren, P. en H. Doorewaard (2007). Het ontwerpen van een onderzoek. Uitgeverij Lemma, Den Haag.

       

Vlaar, P.W.L. (2009). Het ene toezicht is het andere niet. Interview op de site ‘Toezicht Plaza’

van de Douane/Belastingdienst. VNG et.al. (recente uitgaven). Minder regels meer service. VNG et.al. (2010). Slimmer toezicht. Meer resultaat met minder inspanning. Roadshow minder regels meer service. VNG et.al. (2010). Slimmer toezicht: meer resultaat met minder inspanning. Brochure. Vos, R.O. en Witte, R.J. (2009). Vertrouwen en in control zijn; Gaat dat samen? Ministerie van Financiën, Den Haag. Vos, R.O. en Witte, R.J. (2010). Vertrouwen en in control zijn; Hoe doe je dat? Ministerie van Financiën, Den Haag. Yin R.K. (2003). Case study research. Design and Methods. Sage Publications. USA. Zeef, P. H. H. (1994), Tussen Toezien en Toezicht, Rotterdam, Phaedrus

Websites:  Algemene Rekenkamer. [http://www.rekenkamer.nl/Publicaties/Dossiers/B/Bestuur_op_afstand/Toezicht] Geraadpleegd: 9 juli 2012  Gemeente Enschede. [http://www.enschede.nl/gemeente/organisatie/gemeentelijke_organisatie/00006/] Geraadpleegd: 9 juli 2012  Gemeente Enschede [http://koers053.enschede.nl/Bestand/29stuk15177UitvoeringsprogrammahandhavingHOR2 011aangepastversiecorsa1100056104.pdf] Geraadpleegd: 9 juli 2012  Gemeente Rotterdam [http://www.rotterdam.nl/BSD/Images/Werken%20Bij/2011/Organogram%2010%20feb%20 2011.swf] Geraadpleegd: 9 juli 2012  Milieudienst Midden-Holland [http://www.milieudienstmiddenholland.nl/phocadownload/MDMH/Jaarrapportages/Jaarkr ant_Milieudienst_2011.pdf] Geraadpleegd: 9 juli 2012  Milieudienst Midden-Holland [http://www.milieudienstmiddenholland.nl/DigitaalLoket/omgevingsdienst-midden-holland.html] Geraadpleegd: 9 juli 2012  Milieudienst Midden-Holland [http://www.milieudienstmiddenholland.nl/] Geraadpleegd: 9 juli 2012  Milieudienst Midden-Holland [http://www.milieudienstmiddenholland.nl/Toezicht/werkzaamheden-toezicht.html] Geraadpleegd: 9 juli 2012  Provincie Noord-Brabant [http://www.brabant.nl/organisatie/organisatiestructuur.aspx] Geraadpleegd: 9 juli 2012  Provincie Noord-Brabant [http://www.brabant.nl/dossiers/dossiers-op-thema/veiligheid-enhandhaving/handhaving/systeemgericht-toezicht/introductie-systeemgericht-toezicht.aspx] Geraadpleegd: 9 juli 2012  Platform Milieuhandhaving Grote Gemeenten [http://www.pmgg.nl/Downloads/index.html] (Presentie Coaching) Geraadpleegd: 9 juli 2012  Platform Milieuhandhaving Grote Gemeenten [http://www.pmgg.nl/barim] Geraadpleegd: 9 juli 2012

127

Bijlage 1 Aanvullende informatie over de Risicoanalyse In onderstaande tabel zijn de criteria of prioriteiten per hoofdklasse opgenomen. Criteria

Toelichting

Kwetsbaarheid 1

Slapen

Het betreft een object waarbij primair nachtverblijf en secundair slapen overdag plaatsvindt

2

Zelfredzaamheid Het betreft een object met geen tot verminderd vermogen van de gebruikers om zich op eigen kracht te redden in een (dreigende) noodsituatie

3

Aantal personen

Hoe meer gebruikers hoe groter de potentiële gevolgen. De mate van

en bekendheid

bekendheid met de omgeving is in belangrijke mate bepalend voor een

omgeving

het succesvol ontruimen en ontvluchten.

Risicoprofiel 4

Intrinsieke risico Dit betreft het objectie veiligheidsrisico van het object. Dit risico staat los van het object

van het gebruik. Een industriegebouw met LPG-opslag scoort dan hoger (slechter) dan bijvoorbeeld een schoolgebouw

5

Naleefgedrag

Een historisch slecht naleefgedrag levert een hoger risico op.

Onderstaande figuur geeft weer hoe op basis van de bovenstaande criteria omgezet in prioriteiten, gezien onderstaande weergaven.

128

I

Hoge prioriteit

II

Middelhoge prioriteit

III

Lage prioriteit

IV

Geen prioriteit

Op basis van de uitkomsten van de risicoanalyse krijgt iedere branche een categorie toegekend. Op basis van de beschikbare capaciteit worden de branches vervolgens geprogrammeerd. Als uitgangspunt wordt hierbij de volgende controlefrequentie gehanteerd: Prioriteit

Controlefrequentie

I

Hoge prioriteit

Eens per jaar

II

Middelhoge prioriteit

Eens per 2 of 3 jaar

III

Lage prioriteit

Eens per 5 jaar

IV

Geen prioriteit

Geen

programmatische

controles, enkel repressief

129

Bijlage 2 Aanvullende informatie over systeemgericht toezicht De Provincie maakt een verdeling van bedrijven. Deze is hieronder te zien. 1. Op het eerste niveau bevinden zich bedrijven die geen managementsysteem van betekenis hebben. Dit hoeft niet te betekenen dat deze bedrijven slechte nalevers zijn, maar wel dat de naleving niet geborgd is in een managementsysteem. 2. Op het tweede niveau bevinden zich bedrijven die wel beschikken over een – al dan niet gecertificeerd – managementsysteem, maar dit systeem voldoet nog niet aan de eisen die de overheid stelt aan een management systeem. Omdat deze bedrijven wel de potentie hebben om binnen afzienbare tijd een dergelijk compliance management systeem op te zetten, maakt de overheid afspraken met deze bedrijven om naar het derde niveau te groeien. 3. Op het derde niveau bevinden zich bedrijven die een goed werkend compliance management systeem hebben. Pas op dit niveau wordt het toezicht aangepast, namelijk door minder outputcontroles te doen en terughoudend te zijn met sancties. Wel wordt het compliance management systeem jaarlijks beoordeeld. 4. Als deze bedrijven aan een aantal aanvullende eisen voldoen en het compliance management systeem gedurende twee jaar op orde houden, komen zij in aanmerking voor het vierde niveau. Op dit niveau worden de outputcontroles verder teruggebracht tot een niveau van steekproeven. Ook hier wordt het compliance management systeem jaarlijks beoordeeld. Deze werkwijze stimuleert bedrijven om structureel de naleving van regels in hun organisatie te borgen. De ervaring is dat dit o.a. leidt tot verbetering van het risicomanagement en het borgen van regelnaleving door de bedrijven. Hieronder zijn de niveaus in een figuur weergegeven.

130

Bijlage 3 Toezichtkaart en doordrukformulier Toezichtkaart:

131

Doordrukformulier:

132

133

VERTROUWEN VERMINDERT TOEZICHT? EEN ONDERZOEK NAAR DE INVLOED VAN VERTROUWEN OP TOEZICHT

Recommend Documents