MOŽNOSTI POSÍLENÍ ENERGETICKÉ BEZPEČNOSTI EVROPSKÉ UNIE1 Daniel Machytka Klíčová slova: energetická politika, energetika, energetická bezpečnost, evropská integrace, Evropská unie, dodávky energetických surovin, rizika, sekuritizace, nástroje energetické bezpečnosti Key words: energy policy, energy security, European integration, European Union, energy supply, risk, securitization, energy security instruments Abstrakt Tento článek pojednává o vybraných aspektech evropské energetické agendy, která funguje na základě rozdílných národních přístupů, jež jsou sjednoceny pod mechanismy evropské integrace. Cílem článku je charakterizovat současnou podobu energetické bezpečnosti a vysvětlit možnosti jejího posílení. Energetickou bezpečností EU se v článku rozumí soubor politik a nástrojů, jejichž cílem je zajištění environmentálně udržitelných a stabilních dodávek energetických surovin na běžně dostupných trzích v dostatečném množství a za cenu, kterou si každý spotřebitel může dovolit. Článek popisuje vazby mezi riziky ohrožujícími energetickou bezpečnost EU a nástroji sloužícími k jejich eliminaci. Abstract This article deals with selected aspects of European energy agenda, which operates on the basis of different national approaches, which are united under mechanisms of European integration. This article aims to describe the current form of energy security and mechanisms of possible strengthening. Following article describes European energy security as the uninterrupted physical availability of energy product on the market, at a price that is affordable for all consumers, while respecting environmental concerns and looking toward sustainable development. This paper also analyses the links between risks to energy security of the EU and tools for their elimination.
Úvod Tématika energetické agendy je již od samotného počátku integračních procesů neodmyslitelně svázána s teorií evropské integrace. Evropské energetické paradigma koexistuje s integračními mechanismy a bylo ukotveno v zakládacích smlouvách Evropského společenství. Prvopočátky můžeme spatřovat v Evropském společenství uhlí a oceli (Pařížská smlouva 1952), v dokumentech sepsaných na konferenci v Messině (1955) či ve Smlouvě o založení Evropského společenství pro atomovou energii z roku 1957. Energetika udržitelná, bezpečná a stabilní byla vždy determinantem řádného chodu ekonomik členských států ES/EU. Zajištění dostatečného přísunu energie bylo však členskými státy vnímáno jako vitální součást chodu ekonomiky [5, 6] a tudíž agenda ryze národní bezpečnosti. Z těchto důvodů byl původní celoevropský rozvoj jednotné energetické agendy zpomalen neochotou států převést klíčové kompetence na komunitární úroveň a do rukou evropských institucí. 1
Stať byla vytvořena rámci projektu IGA č. F2/24/2010 „Politiky EU: koncepty a změny v kontextu Lisabonské smlouvy“.
845
Nejednotný a historickými souvislosti diverzifikovaný vztah mezi spotřebitelskými státy a jejich dodavateli zakonzervoval [15, 18] evropské energetické paradigma až do současnosti. Přes 60 let evropské integrace se proto neslo převážně v duchu etablace a následné národní implementace Acquis communautaire, v duchu horizontálního i vertikálního rozšiřování ES/EU a tvorby jednotného vnitřního trhu stojícího na čtyřech svobodách volného pohybu osob, zboží, služeb a kapitálu (více viz [10, 12]). Vegetativní stav komunitární úrovně evropské energetické agendy byl oživován pouze aktivitami Evropské komise a to převážně pomocí komitologie, jenž dlouhá léta fungovala jako hybný mechanismus klíčových otázek stagnující evropské integrace. K oživení situace dochází až s intenzifikací významu termínu energetické bezpečnosti, jehož poválečná renesance je spojována s ropnými šoky 1973 a 1979. Rozvoj energetické agendy ES/EU byl akcelerován nutností sekuritizace2 dodávek energetických surovin, vitálních pro samotný chod národních ekonomik3. Řešení energetické bezpečnosti ovšem následně stanulo v rukách globálně působících organizací, jakými jsou Mezinárodní energetická agentura, OSN a Světová banka. Fyzickou ochranu energetických dodávek zajišťovaly struktury NATO ovládané hegemonií Spojených států Amerických (více viz [11, 17]) a jejich rostoucí závislostí na ropě. K obnově implementace evropské energetické bezpečnosti dochází až v souvislosti s plynovými válkami. Za klíčové události, jež vyvolaly bezpečnostní následky pro členské státy EU, se považuje přerušení dodávek ruského plynu na Ukrajinu (rusko-ukrajinské plynové krize 2006 a 2009) a do Běloruska či přerušení ruských dodávek ropy do Evropy (zima 2009). V návaznosti na tyto události [16] dochází k akceleraci energetického konsenzu čl. států. Dnes již můžeme hovořit o rozvíjející se energetické bezpečnosti 27 členských států. Paradoxně tak ohrožení energetické bezpečnosti donutilo neochotné čl. státy ke konvergenci národní energeticko-bezpečnostní agendy, tvorby nových vzájemných iniciativ [2, 6, 7] a k rozvoji o 60 let opožděné evropské energetické politiky. Tato skutečnost byla pozitivně umocněna přijetím Lisabonské smlouvy. Článek 194 Smlouvy o fungování Evropské unie ve znění Lisabonské smlouvy totiž upevňuje unijní dimenzi evropské energetické politiky, která svým interdisciplinárním charakterem ovlivňuje chod všech ostatních politik EU.
1. Energetická bezpečnost Evropské unie Energetickou bezpečností Evropské unie se dle definice Evropské komise z roku 2000 rozumí nepřerušená vůči životnímu prostředí a udržitelnému rozvoji šetrná dosažitelnost energetických produktů na běžně dostupných trzích v dostatečném množství a za cenu, kterou si každý spotřebitel může dovolit. Tuto definici je možné chápat jako rozšíření světově uznávaného výroku Daniela Yergina, který energetickou bezpečnosti definuje jako dostupnost dostatečného množství surovin za přijatelnou cenu (více viz [4]). Při hlubší analýze tématu dále nalezneme nepřeberné množství definic rozdílných globálních institucí působících na poli energetické bezpečnosti. Jednotným prvkem v celosvětově diverzifikovaném vnímání 2
Sekuritizace se zaměřuje na řešení problému, který se stává předmětem bezpečnostního zájmu. Teorie sekuritizace energetické politiky pojednává o mechanismech určených k dosažení požadované úrovně bezpečnosti dílčích aspektů energetické agendy. 3 Energetická závislost EU 27 dosahuje do roku 2009 úrovně 53,9 %. Závislost EU na jednotlivých druzích energetických surovin je rozdělena následovně: 83,5 % závislosti na dovozech ropy (nejzávislejšími státy jsou Bulharsko 101,3 %, Lucembursko 100,1 %, Malta 101,8 % a Švédsko 101,7 %) a 64,4 % závislosti na dovozech zemního plynu. Až na výrazné a statistiku deformující výjimky, mezi které se řadí Dánsko (- 91,7 %), Velká Británie (31,6 %), Malta (0 %), Nizozemsko (- 61,2 %), Polsko (67,7 %) a Rumunsko (15,1 %), dosahuje závislost na dovozech plynu u ostatních států hodnot od 85,6 % (Maďarsko) až do 114,1 % (Slovensko). Obdobnou situaci můžeme pozorovat u dovozu ropy. V dovozu ropy do čl. států EU dosahují hodnoty závislosti rozpětí od 95 % až 101,7 %. Výjimkou jsou Velké Británie (8,6 %), Dánsko (- 55,2 %), Maďarsko (78 %) a Rumunsko (51,6 %).
846
energetické bezpečnosti je analýza vtahu mezi státy, které energetické suroviny exportují a státy, které je naopak importují. Evropské energetické agendě pak dominuje právě snaha minimalizovat cenovou volatilitu, diverzifikovat tranzit surovin do EU, rozvíjet mezinárodní dialog a stabilizovat vzájemnou ekonomickou interdependenci [15, 16] kupující evropské ekonomiky a prodávajících ekonomik (zdrojové země) závislých na příjmech z vývozu energetických surovin do EU. Vztah mezi nabídkou a poptávkou je komplikován rozdílnými národními preferencemi čl. států, politickou nestabilitou zdrojových zemí4, problematikou přepravních tras a problematikou nedostatečných těžebních, výrobních, přenosových, rafinačních i bezpečnostních kapacit. Obzvláště problematický je vztah mezi EU a Ruskou federací, která je hlavním evropským dodavatelem. Ve vzájemném interdependenčním vztahu těchto velmocí probíhá konflikt mezi dvěma diametrálně odlišnými přístupy ke konceptu sekuritizace energetických dodávek. Ruská federace, stejně jako státy středního východu a Čína sledují politiku zaměřenou na geografickou expanzi do surovinově bohatých oblastní světa. Tuto politiku prosazují pomocí státem vlastněných energetických firem a neváhají dodávky energetických surovin využít k prosazování státních politických zájmů. Naproti tomuto konceptu stojí evropská energetická agenda [8, 9] akcentující na minimalizaci surovinového konfliktu. Sekuritizace v evropské energetice sleduje snížení závislosti na dovozech surovin5 pomocí mezinárodního dialogu, rozvoje domácí výroby, zavádění energetický šetrných technologií, liberalizace vnitřního trhu s energiemi, rozvoje nízkouhlíkového hospodářství s nižší energetickou spotřebou. Diverzifikovaná skladba energetického mixu jednotlivých čl. států však vyvolává tlaky na výběr nového unijně preferovaného zdroje, jenž by mohl dominovat palivoenergetické bilanci EU. Mezi hlavní kandidáty se řadí obnovitelné zdroje [13, 14], zemní plyn a jaderná energie fungující na rychlých generátorech 4. generace, jejž budou schopny využít vyhořelé jaderné palivo v rámci uzavřeného palivového cyklu [1].
2. Rizika a nástroje energetické bezpečnosti Evropské unie Na evropské úrovni byla akceptována kategorizace Evropské komise (viz Zelené knihy 1995, 2000 a 2006), která identifikuje jednotlivé druhy rizik ohrožujících stabilitu energetických dodávek: a) fyzická rizika krátkodobého či dlouhodobého přerušení dodávek energetických surovin z důvodů geopolitických krizí, přírodních katastrof, extrémního počasí, přerušení rafinace či produkce nebo vyčerpání extrahovatelných rezerv daného naleziště; b) ekonomická rizika zapříčiněná volatilitou cen surovin nebo výkyvem rovnovážného stavu mezi nabídkou a poptávkou. Ekonomická rizika mohou být způsobena i ekonomickými turbulencemi na finančních trzích, ztrátou solventnosti klíčových aktérů či vznikem regionálních disparit; c) politická rizika pramenící z nestability či zneužívání politické moci ve zdrojových regionech a státech vyvážející energetické suroviny. Mezi rizika se řadí i zneužití interdependenčního vztahu surovinové závislosti jako politické zbraně určené k energetickému nátlaku; d) regulatorní rizika spojená s nedostatečnou či nestandardní legislativní základnou, která deformuje surovinové trhy a investiční prostředí; e) společenská a sociopolitická rizika, jež vznikají z exkluze okrajových regionů, nárůstem cen energií, nežádoucí explorací zdrojů a vysídlováním obyvatelstva; f) environmentální rizika 4
EU spojuje zdrojové, spotřebitelské, sousední a tranzitní státy do multilaterálního energetického dialogu. V dovozech ropy do EU dominuje Ruská federace (33,5 % importu do EU) následovaná Norskem (15,8 %), Libyí (9,4 %), Saúdskou Arábií (9 %), Íránem (6,4 %), Kazachstánem (4,8 %) a Alžírskem (2,9 %). Na ostatní státy Středního východu připadá 5,7 %. Zbylých 12,5 % dodávek ropy připadá na domácí těžbu a dále na Kanadu, Venezuelu, Guinejský zaliv a ostatní státy Afriky. Majoritním dovozcem plynu do EU je Ruská federace (42 %). Následuje Norsko (24 %), Alžírsko (18 %), Nigérie (4,8 %), Libye (2,7 %), Egypt (2,7 %), Katar (2,1 %), Omán (0,2 %). Domácí produkce EU zajišťuje pouhých 3,5 %. 5
847
energetických havárií, které mohou vyústit v poškození životního prostředí či ohrožení stabilního udržitelného rozvoje budoucích generací. Pro zabezpečení stability energetických dodávek do EU [3, 15] a pro zajištění jejich následné distribuce do požadovaných oblastí se užívá následujících sekuritizačních nástrojů jejichž existence stojí na řádné implementaci evropské energetické a bezpečnostní legislativy: a) diverzifikace surovinových dodávek6, dodavatelských zemí, přepravních tras i druhů tranzitu slouží k minimalizaci rizik spojených s fyzickým přerušením kontinuálního toku dodávek energetických surovin; b) vytváření surovinových zásob ropy pro období výpadků a pro obnovu narušeného chodu ekonomiky; c) uznávání jediného globálního trhu s ropou, je klíčovým nástrojem mezinárodního energetického obchodu, který má být ovládán pouze zákony globální nabídky a poptávky; d) transparentnost a pro všechny subjekty otevřený přístup ke kvalitním a včasným informacím o skutečné situaci na energetických trzích; e) kolektivní akce členských států v rámci společné energetické politiky, kde členské státy vystupují jako jednotný, silný a koordinovaný soupeř v rámci globálního obchodu s energiemi; f) koordinace energetických politik členských zemí sloužící k eliminaci desintegračních, národně preferenčních a vůči jednotné energetické politice kontraindikačních akcí dílčích členských států; g) propojování energetických sítí spojené s vytvořením transevropských energetických sítí, které do energetické agendy zapojí i sousední státy Evropské unie; h) modernizace a celkové zvyšování energetické efektivity včetně efektivity přenosových soustav; ch) snižování energetické náročnosti průmyslu a domácností prostřednictvím regulatorních nástrojů působcích na stavební průmysl, spotřebitelské chování a energetickou náročnost spotřebičů; i) propojování evropských národních trhů s energiemi do jednotného evropského energetického trhu, který spotřebitelům umožní výběr nejvýhodnějšího dodavatele; j) zajištění přístupu na světové energetické trhy a zajištění cenové stability energetických surovin pomocí uzavírání mezinárodních dohod a závazků včetně mezinárodních dohod o pravidlech obchodu s energetickými surovinami; j) zvyšování konkurenceschopnosti prostřednictvím lepších služeb zákazníkům, rozvoje technologických inovací a zvýšením environmentální ochrany; k) evropskou legislativou i národními preferencemi zajištěná proliferace obnovitelných zdrojů, jejichž řádná alokace pomůže ke snižování energetické závislosti EU.
Závěr Základy současného systému světové energetické bezpečnosti byly položeny jako reakce na ropné embargo 1973. Evropská podoba systému je však zatížena závislostí na politicky nestabilních dodávkách ruského plynu. Situace plynových válek proto představuje iniciační jev oživené evropské energetické politiky a s ní svázané energetické bezpečnosti. Výstavba evropské energetické politiky byla zpomalena celosvětovou ekonomickou krizí, ale proces sekuritizace energetiky pokračoval díky legislativně-exekutivním aktivitám Evropské komise. Rozvoj energetické agendy, zajištění bezpečných a environmentálně šetrných dodávek za rozumnou cenu i nárůst energetické účinnosti národních ekonomik je však podmíněn jednotným přístupem členských států. Dokončení jednotné celoevropské energetické politiky všech členských států je proto hlavním a nejsilnějším nástrojem evropské energetické bezpečnosti. Pokud by rozdílné politické přístupy i nadále blokovaly rozvoj evropské energetické politiky, můžeme předpokládat, že tato nejednotnost negativně ovlivní všechny
6
Koncept diverzifikace zahrnuje i politickou a ekonomickou pomoc určenou tranzitním i zdrojovým státům. Cílem je ekonomická, sociální i politická stabilizace dané země.
848
provázané nástroje sekuritizace. Největším rizikem energetické bezpečnosti je proto právě nejednotnost členských států.
Literatura: [1] DANČÁK, Břetislav a Jan ZÁVĚŠICKY. Energetická bezpečnost a zájmy České republiky. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, Mezinárodní politologický ústav, 2007. 85 s. ISBN 978-80-210-4440-1. [2] Energy 2020. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2011. ISBN 97892-79-18869-5. [3] DANČÁK, Břetislav a Jan ZÁVĚŠICKÝ. Energetická bezpečnost a mezinárodní politika. 1. vyd. Praha: Professional Publishing, 2011. 155 s. ISBN 978-80-7431-075-1. [4] KALICKI, Jan. H. and David L. GOLDWYN. Energy and security: toward a new foreign policy strategy. 1st pub. Washington D. C., Baltimore: Woodrow Wilson Center Press: Johns Hopkins University press, 2005. 604 s. ISBN 0-8018-8278-8. [5] Energy, transport and environment indicators. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2011. ISBN 978-92-79-21384-7. [6] Europe 2020. A strategy for smart, sustainable and inclusive growth. COM (2010) 2020 final, Brussels, 2010. [7] Europe 2020 Flagship Initiative Innovation Union. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2011. ISBN 978-92-79-17688-3. [8] Europe´s Energy Position – 2010 Annual Report. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2011. ISBN 978-92-79-17863-4. [9] EU energy trends to 2030. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2010. ISBN 978-92-79-16191-9. [10] FIALA, Petr a Markéta PITROVÁ. Evropská unie. 2. vyd. Brno: Centrum pro studium kultury a demokracie, 2009. 803 s. ISBN 978-80-7325-180-2. [11] PASCUAL, Carlos and Jonathan ELKIND. Energy security: Economics, Politics, Strategies and Implications. 1st pub. Washington: Brookings Institution Press, 2010. 279 s. ISBN 978-0-8157-6919-4. [12] PELKMANS, Jacques. European Integration – Methods and Economic Analysis. 3rd pub. Harlow: Prentice Hall: Financial Times, 2006. 480 s. ISBN 978-0-273-69449-6. [13] QUASHNING, Volker. Obnovitelné zdroje energií. 1. vyd. Praha: Grada Publishing, 2010. 296 s. ISBN 978-80-247-3250-3. [14] Renewable Energy Snapshots 2010. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2011. ISBN 978-92-79-16287-9. [15] MÜLLER-KRAENNER, Sascha. Energy security: re-measuring the word. 1st pub. London Sterling: Earthscan, 2008. 170 s. ISBN 978-1-84407-582-9. [16] SMIL, Vaclav. Energy at the crossroads: global perspectives and uncertainties. 1st pub. Cambridge: MIT Press, 2005. 427 s. ISBN 978-0-262-19492-1. [17] STOKES, Doug and Samuel RAPHAEL. Global energy security and American hegemony.1st pub. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 2010. 280 s. ISBN 978-08018-9496-1. [18] VOŠTA, Milan a kol. Energetická náročnost: determinanta změn toků fosilních paliv a implikace pro EU a ČR. 1. vyd. Praha: Professional Publishing, 2008. 173 s. ISBN 97880-86946-83-2.
849
Mgr. Daniel Machytka Katedra světové ekonomiky Fakulta mezinárodních vztahů Vysoká škola ekonomická nám. W. Churchilla 4, 130 67 Praha 3
[email protected]
850
