Mogelijkheden en belemmeringen rond de internationale informatie-uitwisseling bij de Douane
Door: Drs. M.A.A. Koenen 4 januari 2010
Inhoudsopgave Hoofdstuk 1 Inleiding en probleemstelling ........................................................... 2 1.1 Wederzijdse bijstand ................................................................................................. 2 1.2 Bevoegde instanties................................................................................................... 3 1.3 Probleemstelling ......................................................................................................... 4 Hoofdstuk 2 Wetgeving............................................................................................. 5 2.1 Europese verordeningen en internationale verdragen ....................................... 5 2.1.1 Verordening (EG) nr. 515/97........................................................................... 5 2.1.2 Overeenkomst van 18 december 1997 (Napels II) .................................... 5 2.1.3 Verordening (EG) nr. 2073/2004.................................................................... 7 2.1.4 Verordening (EG) 1889/2006 (liquide middelen)........................................ 7 2.1.5 Verordening (EG) 2913/92 en verordening (EG) 2454/93........................ 7 2.1.6 Benelux-overeenkomst ..................................................................................... 8 2.1.7 Bilaterale overeenkomsten............................................................................... 8 2.1.8 Interim, Partnerschaps- en Samenwerkingsovereenkomsten.................. 8 2.1.9 Europa-akkoorden .............................................................................................. 9 2.2 Nationale Wetgeving.................................................................................................. 9 2.2.1 Algemene Douanewet........................................................................................ 9 2.2.2 Algemene Douanebesluit .................................................................................. 9 2.2.3 Algemeen Douaneregeling................................................................................ 9 2.2.4 Rijkswet Administratieve Bijstand Douane ................................................. 10 2.2.5 Uitvoeringsregeling Belastingdienst 2003................................................... 10 2.2.6 Algemene wet inzake rijksbelastingen......................................................... 10 2.3 Overige regelingen en afspraken .......................................................................... 10 2.4 Geheimhoudingsplicht ............................................................................................. 11 Hoofdstuk 3 Praktijk ................................................................................................ 13 3.1 Bevoegde autoriteit.................................................................................................. 13 3.2 Werkwijzen van informatie-uitwisseling.............................................................. 13 3.3 Ervaring uit de praktijk ........................................................................................... 15 Hoofdstuk 4 Ontwikkelingen .................................................................................. 16 4.1 Ontwikkeling in wetgeving ..................................................................................... 16 4.2 Ontwikkelingen bij Douane .................................................................................... 17 Hoofdstuk 5 Conclusies ........................................................................................... 19 5.1 Samenvatting ............................................................................................................ 19 5.2 Conclusies .................................................................................................................. 20 5.3 Aanbevelingen........................................................................................................... 20 Literatuurlijst ........................................................................................................................ 22
1
Hoofdstuk 1
Inleiding en probleemstelling
De douane is een handhavingsdienst die de veiligheid, de integriteit en de fiscaliteit van het (buiten)grensoverschrijdend goederenverkeer controleert en bevordert. Deze missie van de douane geeft beknopt aan waar de douane voor staat. Om haar taken goed te kunnen uitoefenen, zoals de missie vaststelt, heeft de douane informatie nodig. Sterker nog: informatie is het begin en het einde van alle activiteiten van de douane. De douane wisselt informatie uit met handhavingspartners in het binnenland en douaneautoriteiten in het buitenland. De douane heeft informatie nodig om haar taken te ververvullen. Voor veel douaneprocessen betekent dit dat de informatie van de klanten komt (denk aan: invoeraangifte, manifesten, et cetera). Voor andere processen heeft de douane informatie nodig die elders vandaan gehaald dient te worden. In deze verhandeling wordt de organisatie rondom internationale informatieuitwisseling binnen de douane Nederland bestudeerd. Daarbij zal specifiek worden ingegaan op de het proces ‘administratieve wederzijdse bijstand van de douaneen landbouwvoorschriften’ (hierna: wederzijdse bijstand of wzb).
1.1 Wederzijdse bijstand Wederzijdse bijstand van de douane ziet toe op de administratieve wederzijdse bijstand op het gebied van het douanetoezicht en de douanecontrole van goederen en het goederenverkeer. Deze wederzijdse bijstand is van toepassing op de volgende middelen, belastingen en heffingen: a. douanerechten; b. heffingen van gelijke werking, zoals anti-dumpingrechten en compenserende heffingen; c. belastingen, heffingen en restituties in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid; d. VGEM-wetgeving1; e. accijnzen (inclusief brandstoffen- en energiebelasting in verkeer tussen EUlidstaten). Globaal gesproken zijn er twee vormen van wederzijdse bijstand: 1- bijstand op verzoek 2- bijstand op eigen initiatief Ad.1. Bijstand op verzoek Op verzoek kunnen de douane-autoriteiten elkaar gegevens verstrekken voor het heffen van douanerechten en andere in verband met in- of uitvoer verschuldigde belastingen en voor het voorkomen en opsporen van inbreuken op nationale douanevoorschriften in relatie tot de in-, uit en doorvoer van goederen (de VGEMtaken). Bovendien verstrekken zij elkaar op verzoek alle benodigde gegevens over feiten en omstandigheden, welke van belang kunnen zijn voor de juiste toepassingen van de douane- en accijnswetgeving in relatie tot de in- uit- of doorvoer van goederen. 1
De Douane heeft verschillende taken en bevoegdheden op het gebied van Veiligheid, Gezondheid, Economie en Milieu (afgekort als VGEM). De Douane gebruikt bij het toezicht op de VGEM-wetten en regels de bevoegdheden die in de Algemene douanewet staan. In hoeverre de Douane feitelijk een taak heeft met betrekking tot het toezicht en de controle op de VGEM-wetgeving, wordt met het verantwoordelijke ministerie geregeld in een convenant of kaderovereenkomst.
2
De internationale uitwisseling van informatie op verzoek in het kader van de wederzijdse bijstand vindt plaats via daartoe aangewezen diensten. Zowel de behandeling van verzoeken om informatie aan het buitenland als van verzoeken uit het buitenland loopt in de praktijk via deze voor ieder land aangewezen diensten. Indien de aangezochte autoriteit niet over de gevraagde gegevens beschikt, stelt deze een onderzoek in. Bij het inwinnen van informatie of het ambtelijk onderzoek wordt gebruik gemaakt van de nationale bevoegdheden. Denk daarbij in de eerste plaats aan de bevoegdheden uit de Algemene Douanewet (voor zover het betreft de douanewetgeving) en de Algemene Wet Inzake Rijksbelastingen (voor zover het betreft de intra-EU-accijns). Bij bijstand op grond van een niet-bindende aanbeveling zijn bedrijven en personen niet verplicht tot medewerking. Medewerking kan namelijk in deze gevallen niet worden afgedwongen, omdat sprake is van een internationale beleidsafspraak tussen administraties die niet juridisch afdwingbaar is. Ad.2. Bijstand op eigen initiatief Om een efficiënte controle te versterken en fraude met succes te bestrijden kunnen de bevoegde autoriteiten van de lidstaten elkaar op eigen initiatief concrete gegevens meedelen ten aanzien van verdachte handelingen. Zij verstrekken alle benodigde gegevens over feiten of omstandigheden, die het vermoeden rechtvaardigen dat inbreuk op de douane- of accijnswetgeving is of zal worden gepleegd. Zij kunnen tevens algemene inlichtingen uitwisselen over nieuwe middelen en werkwijzen met betrekking tot strafbare feiten op het gebied van de douane- en accijnswetgeving. Deze vorm van bijstand wordt daarom ook wel ‘spontane informatie’ genoemd. Een bijzondere vorm van spontane informatie-uitwisseling is de voorafgaande kennisgeving voor gevoelige goederen. Dit systeem is in het leven geroepen om in een vroegtijdig stadium te kunnen onderkennen dat de goederen niet op rechtmatige wijze hun bestemming hebben bereikt. De bedoeling van het systeem van voorafgaande kennisgeving is dat het voorziene kantoor van bestemming een bericht ontvangt dat er een vervoersdocument (T-document of TIR-carnet) is afgegeven. Zijn de goederen en het vervoersdocument na het verstrijken van de geldigheidsduur niet aangeboden op het kantoor van bestemming, dan meldt het kantoor van bestemming dit aan het kantoor van vertrek. Dit systeem wordt ook wel Early Warning System (EWS) genoemd. Een andere bijzondere vorm van spontane informatie is de uitwisseling via de door de Europese Commissie beheerde RIF-database2. Verordening (EG) nr. 2073/2004 voorziet in het opslaan en uitwisselen van inlichtingen over intracommunautaire transacties. Bij andere vormen van spontane informatie gaat het meestal om meldingen omtrent communautaire goederen (verordening (EG) nr. 515/97) of om nietcommunautaire douane-aangelegenheden (Napels II-verdrag).
1.2 Bevoegde instanties De regelingen betreffende wederzijdse bijstand gaan uit van contacten tussen daartoe aangewezen bevoegde autoriteiten. Onder bevoegde autoriteit wordt in Nederland verstaan de centrale nationale autoriteit die belast is met de uitvoering van de regelingen waarop de in die regelingen inzake wederzijdse bijstand omschreven samenwerking betrekking heeft. In Nederland is op dit moment de 2 Risk Information Form (RIF) is een Europese applicatie om niet-nominale gegevens uit te kunnen wisselen. RIF wordt DGTAXUD onderhouden en beheerd.
3
voorzitter van het managementteam Belastingdienst/Douane Rotterdam aangewezen als bevoegde autoriteit voor de wederzijdse bijstand van de douane3. Na 1 januari 2010 wordt dit de regiodirecteur van douanekantoor Rotterdam Rijnmond. Het Douane Informatie Centrum (hierna: DIC) is namens de voorzitter van managementteam Belastingdienst/Douane Rotterdam aangewezen als uitvoerende douane-instantie van deze bevoegdheid. In de praktijk betekent dit dus dat het DIC de bevoegde autoriteit is voor de wederzijdse bijstand van de douane. In veel verdragen wordt het DIC expliciet genoemd als bevoegde autoriteit4. Het DIC coördineert de feitelijk door de douanekantoren uit te voeren werkzaamheden en is verantwoordelijk voor aan andere landen verstrekte informatie. Daarbij onderhoudt het DIC de, in dit verband noodzakelijke, contacten met de centrale aanspreekpunten op het gebied van de douane in andere landen. Het DIC fungeert dus als eerste aanspreekpunt voor de bevoegde autoriteiten op het gebied van de wederzijdse bijstand douane in andere landen. Ook in andere landen zijn centrale uitvoerende diensten (ook wel bevoegde autoriteiten genoemd) met de wederzijdse bijstand belast. Slechts via de bevoegde autoriteiten kan de uitgewisselde informatie of bijstand voor administratiefrechtelijke doeleinden gebruikt worden en mogelijkerwijs daaruit voortvloeiende strafrechtelijke doeleinden worden gebruikt. In hoofdstuk 3 wordt uitvoeriger ingegaan op het functioneren van het DIC op het gebeid van wederzijdse bijstand van de douane.
1.3 Probleemstelling In de inleiding is al het belang van informatie-uitwisseling en het proces wederzijdse bijstand enigszins toegelicht. Bij het uitvoeren van deze werkzaamheden wordt nauw gelet op de communautaire en nationale wetgeving. De wetgeving biedt niet alleen diverse mogelijkheden voor dit proces, maar kan ook belemmerend zijn voor een effectieve uitvoering van internationale informatie-uitwisseling. Naar aanleiding hiervan wordt gekomen tot de volgende probleemstelling: Is de huidige wetgeving voldoende toereikend om de wederzijdse bijstand van de douane goed te kunnen uitvoeren? Om beter antwoord te kunnen geven op de probleemstelling, is een viertal deelvragen opgesteld. 1. Welke wetgeving, communautair en nationaal, is van belang bij wederzijdse bijstand van de douane? 2. Hoe werkt het proces wederzijdse bijstand van de douane in de praktijk in Nederland? 3. Welke ontwikkelingen zijn er die het proces wederzijdse bijstand mogelijk gaan beïnvloeden? 4. Welke behoeften uitwisseling?
zijn
er
als
het
3
gaat
om
internationale
informatie-
Zie Uitvoeringsregeling Belastingdienst 2003. In de bijlage 3 van het Napels II – verdrag is het DIC aangewezen als bevoegde autoriteit voor Nederland. Ook diverse verdragen met derde landen is het DIC in de Memorandum of Understanding aangewezen als bevoegde autoriteit.
4
4
Hoofdstuk 2
Wetgeving
In dit hoofdstuk komt de wetgeving, zowel nationaal als internationaal, welke voor het proces wederzijdse bijstand van belang is, aan bod. Internationale wetgeving bestaat voornamelijk uit verordeningen van de Europese Unie. Daarnaast heeft zowel de Europese Commissie als Nederland diverse verdragen gesloten met derde landen. Alhoewel dit geen wetgeving is, zijn deze verdragen wel belangrijk als leidraad voor de uitwisseling van informatie. Ook op nationaal niveau is een aantal wetten van belang voor de internationale informatie-uitwisseling. Voornamelijk omdat het omgaan met vertrouwelijke gegevens en de (ontheffing van) geheimhoudingsplicht nationaal geregeld is. Al deze verordeningen, verdragen en nationale wetgeving vormen de juridische basis van het proces wederzijdse bijstand van douane en accijnzen.
2.1 Europese verordeningen en internationale verdragen In deze paragraaf worden de verordeningen en internationale verdragen aangehaald welke in meer of mindere mate gebruikt worden in het proces wederzijdse bijstand van de douane in Nederland. 2.1.1 Verordening (EG) nr. 515/97 De verordening 515/97 van de Raad van 13 maart 1997 betreft de wederzijdse bijstand tussen de administratieve autoriteiten van de lidstaten van de Europese Unie en de samenwerking tussen deze autoriteiten en de Commissie, met het oog op de juiste toepassing van de (communautaire) douaneen landbouwvoorschriften. De verordening is sinds 13 maart 1998 van toepassing en is jarenlang het belangrijkste instrument geweest op het gebied van de internationale uitwisseling van informatie tussen de landen van Europese Unie onderling en tussen deze landen en de Commissie5. De toepassing van de verordening is beperkt tot communautaire douane- en landbouwbepalingen. De verordening is dan ook niet van toepassing op bepalingen van nationale aard. Uitwisselen van informatie tussen douane-autoriteiten over bijvoorbeeld verdovende middelen is dus niet mogelijk op grond van deze verordening. Verordening 515/97 voorziet uitdrukkelijk in samenwerking tussen de landen van de EU en de Commissie en vormt tevens de rechtsbasis voor het communautaire deel van het CIS-systeem. Ter aanvulling van verordening 515/97 is er verordening 696/98. Deze verordening kent drie artikelen, welke gericht zijn op het gebruik van het CIS-systeem. In 2008 is er met verordening (EG) nr. 766/2008 een uitgebreide wijziging van verordening 515/97 gekomen. Deze nieuwe verordening kan gezien worden als een vernieuwing van de ‘oude’ verordening 515/97. Toch wordt bij de toepassing van deze verordeningen nog steeds verordening 515/97 genoemd als juridische basis. 2.1.2 Overeenkomst van 18 december 1997 (Napels II) De overeenkomst inzake wederzijdse bijstand en samenwerking tussen de douaneadministraties (hierna: Napels II) regelt de wederzijdse bijstand en samenwerking tussen de douaneadministraties. Die samenwerking gaat van het verlenen van samenwerking uit eigen beweging en over bijstand op verzoek. Daarnaast regelt deze overeenkomst ook bijzondere vormen van samenwerking, zoals grensoverschrijdende achtervolging, grensoverschrijdende observatie,
5
Volgens het Europees bureau voor fraudebestrijding (OLAF).
5
gecontroleerde aflevering, infiltratie en het instellen van gemeenschappelijke bijzondere onderzoeksteams. De Napels II-overeenkomst heeft als doel het versterken van de rechtsgrondslag voor de samenwerking op douanegebied in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese Unie. Daarnaast wordt Napels II gebruikt voor het uitwisselen van informatie voor administratieve én strafrechtelijke doeleinden op het gebied van de nationale douanevoorschriften. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de Opiumwet en de Wet wapens en munitie. Pas sinds kort hebben alle lidstaten Napels II geratificeerd6. Napels II stelt de Lidstaten in staat informatie uit te wisselen voor administratieve én strafrechtelijke doeleinden. Bij administratieve informatieuitwisseling voor gebieden waar de Europese Unie competent is moeten rechtsmiddelen van de EU worden gebruikt, zoals verordening 515/97. Deze verschillende doelen van informatie-uitwisseling, die essentieel zijn voor het juiste begrip van Napels II kunnen als volgt worden samengevat: Het begrip douanewetgeving wordt in Napels II onderscheiden in nationale douanevoorschriften en communautaire douanevoorschriften7 (artikel 4 van de overeenkomst). Aan het begrip nationale douanevoorschriften kan een ruime betekenis worden gegeven: alle wettelijke- en bestuursrechtelijke bepalingen waar de douane geheel of gedeeltelijk bevoegdheid bezit met betrekking tot het grensoverschrijdende verkeer van goederen die zijn onderworpen aan verboden, beperkingen of controlemaatregelen of bij niet-geharmoniseerde accijnzen. Voor de nationale bepalingen waar de douane geheel of gedeeltelijk voor bevoegd is, zoals bijvoorbeeld de Opiumwet of andere VGEM-wetgeving, is wederzijdse bijstand op grond van Napels II dus mogelijk. De reikwijdte van Napels II omvat in ieder geval de reikwijdte van de Algemene douanewet8. Napels II verplicht de autoriteiten van de lidstaten niet om elkaar bijstand te verlenen wanneer deze bijstand schade kan berokkenen aan de openbare orde of andere wezenlijke belangen van de betrokken lidstaat of wanneer de draagwijdte van het gevraagde optreden duidelijk niet in verhouding tot de ernst van de vermeende inbreuk staat. In die gevallen kan de bijstand volledig of gedeeltelijk worden geweigerd of aan bepaalde voorwaarden worden onderworpen. Het begrip douaneadministratie zoals dat in Napels II gebruikt wordt omvat de douaneautoriteiten van de lidstaten, alsmede de andere autoriteiten die belast zijn met de toepassing van de bepalingen van deze overeenkomst. Zo is bij wijze van voorbeeld voor de Wet Wapens en Munitie en de Opiumwet naast de douane ook de politie bevoegd. Op grond van Napels II is de politie dus een douaneautoriteit die gebruik kan maken van de mogelijkheden die de overeenkomst biedt. De Napels II-overeenkomst en verordening 515/97 zijn de twee meest gebruikte rechtsmiddelen bij de internationale uitwisseling van douane-informatie. Om het verschil in gebruik te verduidelijken is voor de medewerkers van het DIC het volgende schema opgesteld: Toepassingsgebied Napels II Voorkomen en opsporen Vervolgen en bestraffen
6 7 8
Nationale Douanewetgeving Napels II Napels II
Italië heeft pas in 2009 als laatste lidstaat Napels II geratificeerd. Artikel 4 van de Napels II-overeenkomst. Zie artikel 1:1 van de Algemene douanewet.
6
Communautaire wetgeving Verordening 515/97 Napels II / Justitie
2.1.3 Verordening (EG) nr. 2073/2004 Deze verordening vormt de juridische basis voor wederzijdse bijstand op het gebied van de accijnzen in het verkeer tussen lidstaten van de Europese Unie. Naast de accijns ziet verordening 2073/2004 ook op de brandstoffenbelasting en de energiebelasting. Deze belastingen worden voor de toepassing van de verordening ook als accijnzen aangemerkt. Verordening 2073/2004 verplicht elke lidstaat om één centraal verbindingsbureau aan te wijzen. Dit bureau, het zogenoemde Excise Liaison Office (ELO), draagt de eerste verantwoordelijkheid voor de contacten met de andere lidstaten. In Nederland is het Douane Informatiecentrum aangewezen als ELO. Verordening 2073/2004 draagt de lidstaten op om een elektronische gegevensbank bij te houden, met een register van de personen die erkend entrepothouder of geregistreerd bedrijf zijn en een register van de als belastingentrepot erkende plaatsen. Dit is het systeem SEED (System for the Exchange of Excise Data). De verordening schept ook de juridische basis voor het Early Warning System on Excise (EWSE), een elektronisch systeem voor vroegtijdige signalering. Door het EWSE kunnen informatieof waarschuwingsberichten verzonden worden, waarin gegevens zijn vermeld over zendingen met goederen die onder schorsing van accijns en onder geleide van een administratief geleidedocument (AGD) worden vervoerd van de ene naar de andere lidstaat. Vóór het verzenden of na de ontvangst van zo'n bericht wordt risicoanalyse verricht. Het verplichtende karakter van de informatie-uitwisseling via EWSE betekent voor de lidstaten ook dat zendingen - die met een waarschuwingsbericht worden gemeld - gecontroleerd moeten worden. De lidstaten kunnen elkaar ook tijdens of na een beweging van accijnsgoederen om inlichtingen vragen. Dit gebeurt electronisch door middel het Movement Verification System (MVS). 2.1.4 Verordening (EG) 1889/2006 (liquide middelen) Verordening 1889/2005 heeft tot doel het verzamelen van gegevens over het vervoer door natuurlijke personen en de controle van liquide middelen die de Europese Unie binnenkomen of verlaten. Deze verordening verplicht een natuurlijke persoon een aangifte te doen voor liquide middelen ter waarde van € 10.000 of meer als hij daarmee de Europese Unie binnenkomt of verlaat. Deze verordening is een aanvulling op Richtlijn 2006/60, welke toeziet op de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en de financiering van terrorisme. Hierin is een controlemechanisme voor transacties via krediet- en financiële instellingen en bepaalde beroepen ingesteld. De Douane heeft hierbij een controlerende taak. Wat betreft informatie-uitwisseling geeft verordening 1889/2006 de nodige instrumenten. Indien er aanwijzigen zijn dat de aangetroffen liquide middelen verband kunnen houden met illegale praktijken, kan de betreffende informatie mede gedeeld worden aan de bevoegde autoriteiten in andere lidstaten (artikel 6) en de Commissie (artikel 7). In de toelichting van verordening 1889/2006 geeft de Raad van de Europese Unie aan dat gegevens verkregen uit verklaringen of controles tussen lidstaten uitgewisseld mogen worden. De bevoegdheid hiervoor wordt gehaald uit Verordening (EG) nr. 515/97. 2.1.5 Verordening (EG) 2913/92 en verordening (EG) 2454/93 De verordening 2913/92, beter bekend als het communautaire douanewetboek hierna: CDW) is waarschijnlijk de belangrijkste wetgeving voor de Nederlandse
7
douane. Verordening 2454/93 is beter bekend als de Toepassingsbepalingen op de CDW (hierna: TCDW). Voor deze verhandeling wordt alleen gekeken naar de mogelijkheden die het CDW en TCDW bieden voor het uitwisselen van informatie tussen lidstaten. In het CDW is geen bijzonder artikel gewijd aan informatie-uitwisseling tussen lidstaten. Alleen in artikel 13, lid 4, wordt kort gerefereerd aan de mogelijkheid van het uitwisselen van vertrouwelijke informatie tussen lidstaten, maar geeft duidelijk aan dat dit alleen kan op voorwaarde van vigerende voorschriften inzake gegevensbescherming. Het TCDW beschrijft de mogelijkheden en bevoegdheden van douaneautoriteiten om electronisch berichten te kunnen uitwisselen (artikel 4quinquies en artikel 796) en wijst weer op de bescherming van persoonsgegevens (artikel 4vicies). Ook in andere artikelen van de verordening worden mogelijkheden geboden voor douane-autoriteiten om informatie uit te wisselen. Dit artikel maakt het mogelijk om informatie uit te wisselen via eCustoms-systemen. Het gaat daarbij om informatie over aangiften, manifesten en dergelijke, welke lidstaten nodig hebben voor het verwerken van de aangiften en het uitvoeren van de (mogelijke) controles. Ook artikel 14quatervicies geeft deze mogelijkheid in het kader van de AEOcertificering. 2.1.6 Benelux-overeenkomst De overeenkomst inzake de administratieve en strafrechtelijke samenwerking op het gebied van regelingen die verband houden met de verwezenlijking van de doelstellingen van de Benelux Economische Unie, met daarbij behorend aanvullend protocol, van 29 april 1969 (hierna: de Benelux-overeenkomst) is van toepassing op België, Nederland en Luxemburg. Ze kent een gemengd karakter en heeft van de in dit onderdeel genoemde regelingen inzake wederzijdse bijstand de meest vergaande vorm van samenwerking. Er zijn namelijk bijzondere bepalingen in opgenomen met betrekking tot strafrechtelijke bevoegdheden die kunnen worden uitgeoefend op het grondgebied van een andere staat. Hoewel dit een krachtig instrument is wordt de Beneluxovereenkomst steeds minder vaak gebruikt voor uitwisseling van douaneinformatie. Reden hiervoor is dat verordening 515/97 en de Napels IIovereenkomst de behoefte voor de wederzijdse bijstand over het algemeen ruimschoots dekken. 2.1.7 Bilaterale overeenkomsten Zowel Nederland als de Europese Unie heeft met een groot aantal landen bilaterale overeenkomsten inzake wederzijdse bijstand in douanezaken gesloten. Met diverse landen zijn onderhandelingen gaande over het sluiten van bilaterale overeenkomsten op het gebied van de wederzijdse administratieve bijstand in douanezaken. Over het algemeen lijken deze meeste bilaterale douaneverdragen op verordening 515/97. Dit komt mede doordat meeste verdragen opgesteld zijn aan de hand van een modelverdrag van de Wereld Douane unie (WDO). Dit modelverdrag wordt vaak gebruikt als startpunt voor het opstellen van douaneverdragen tussen landen9. 2.1.8 Interim, Partnerschaps- en Samenwerkingsovereenkomsten Interim overeenkomsten worden door de Raad van de Europese Unie namens de Europese Gemeenschap afgesloten met derde landen. Deze samenwerkingsovereenkomsten hebben betrekking op de handel en aanverwante zaken en regelen in een aangehecht protocol de wederzijdse bijstand tussen de administratieve autoriteiten in douanezaken. Het toepassingsgebied van deze 9
http://www.minbuza.nl/nl/onderwerpen/verdragen
8
protocollen bij de Interim overeenkomsten is beperkt tot de wederzijdse bijstand aangaande de naleving van communautaire bepalingen die betrekking hebben op de in-, uit- en doorvoer van goederen. Indien bijstand wordt verzocht op het vlak van nationale bepalingen (bijvoorbeeld verdovende middelen) zal een afweging van de betrokken belangen moeten worden gemaakt, met het oog op de vraag of ontheffing van de geheimhoudingsverplichting kan plaatsvinden. Partnerschaps- en Samenwerkingsovereenkomsten met de daarbij behorende protocollen betreffende wederzijdse bijstand in douanezaken. Met landen die geen toetreding tot de EU in het vooruitzicht wordt gesteld, worden de Interim overeenkomsten omgezet in zogenaamde Partnerschapsen Samenwerkingsovereenkomsten. Net als de Europa-akkoorden hebben deze regelingen een gemengd karakter. 2.1.9 Europa-akkoorden Met landen die in beginsel uitzicht hebben op toetreding tot de EU worden de Interim overeenkomsten omgezet in Europa-akkoorden. In tegenstelling tot de interim-overeenkomsten zijn de Europa-akkoorden met derde landen regelingen met een zogenaamd gemengd karakter. Dit betekent dat zij zowel onderwerpen betreffen die tot de communautaire competentie behoren als onderwerpen die nog primair tot de nationale bevoegdheid van de lidstaten behoren. Deze Europaakkoorden zijn door de landen van de gemeenschap namelijk afzonderlijk geratificeerd. Daarnaast vallen hieronder zaken die tot de voormalige zogenaamde derde pijler van de Europese Unie behoren (Justitie en Binnenlands Zaken). Dit betekent dat de bij deze akkoorden behorende protocollen ook een juridische basis bieden voor administratieve samenwerking op het gebied van drugs, wapens en andere nationale douaneterreinen.
2.2 Nationale Wetgeving In deze paragraaf wordt de nationale wetgeving aangehaald, welke in meer of mindere mate gebruikt wordt in het proces wederzijdse bijstand van douane in Nederland. 2.2.1 Algemene Douanewet Nationaal is de gegevensuitwisseling geregeld in artikel 1:33 van de Algemene douanewet. In lid 3 hiervan is de informatieverstrekking geregeld door de inspecteur aan overheids- of semi-overheidsinstellingen voor zover die gegevens voor deze instellingen van belang zijn voor hun taken in artikel 1:1 genoemde regelingen of krachtens de Algemene douanewet zelf. In het vierde lid van artikel 1:33 is onder meer de informatieverstrekking door de inspecteur aan de douaneautoriteiten van de andere lidstaten of de Commissie van de Europese Gemeenschap geregeld. 2.2.2 Algemene Douanebesluit Het Algemeen Douanebesluit bevat de houdende regels ter uitvoering van de Algemene Douanewet. In dit besluit wordt niet ingegaan op het uitwisselen van informatie. 2.2.3 Algemeen Douaneregeling De algemene douaneregeling is een uitwerking van de Algemene Douanewet. In deze regeling staat, behalve de elektronische informatie-uitwisseling zoals genoemd in de TCDW, niets vermeld over het uitwisselen van informatie tussen douane-autoriteiten.
9
2.2.4 Rijkswet Administratieve Bijstand Douane De Rijkswet Administratieve Bijstand Douane (1 juli 1999) regelt de administratieve bijstand tussen de landen van het Koninkrijk op het gebied van douane en inzake de heffing en de invordering van accijnzen, omzetbelasting, algemene bestedingsbelasting en belasting op bedrijfsomzetten. Vanzelfsprekend wordt in deze wet veelvuldig ingegaan om de informatie-uitwisseling tussen douane-administraties. Op het gebied van bevoegdheden en kaders van de informatie-uitwisseling is deze rijkswet vergelijkbaar met bilaterale overeenkomsten met derde landen. In de uitvoeringsregeling van deze rijkswet is onder andere het Douane Informatiecentrum genoemd als bevoegde autoriteit in Nederland. 2.2.5 Uitvoeringsregeling Belastingdienst 2003 In de uitvoeringsregeling Belastingdienst 200310 is Belastingdienst beschreven en de bevoegdheden van van de Belastingdienst. In deze uitvoeringsregeling mogelijkheden van informatie-uitwisseling of geheimhoudingsplicht11.
de organisatie van de de specifieke onderdelen wordt niet ingegaan op (ontheffing van) de
2.2.6 Algemene wet inzake rijksbelastingen De Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: Awr) is voor deze verhandeling alleen van belang in verband met de geheimhoudingsplicht (artikel 67). In Hoofdstuk 2.4 wordt hier verder op ingegaan.
2.3 Overige regelingen en afspraken Er is een aantal internationale afspraken dat niet als juridische basis voor het doen van wederzijdse bijstand kan dienen, maar wel belangrijk is voor het proces. Dit geldt bijvoorbeeld voor de aanbeveling van de Internationale Douaneraad (nu Wereld Douane Organisatie; hierna: WDO) van 5 december 1953. Deze aanbeveling is door een groot aantal landen aanvaard. Deze landen hebben te kennen gegeven zich bij de wederzijdse bijstand mede te laten leiden door deze aanbeveling. Door de aanvaarding van de aanbeveling verplichten de douaneadministraties zich tot samenwerking ter bestrijding van strafbare feiten op het gebied van de douanewetgeving. Deze internationale beleidsafspraak is echter niet juridisch afdwingbaar. Een tweede voorbeeld van een internationale afspraak betreft een groot aantal Midden- en Latijns Amerikaanse landen die samen het zogenaamde “Memorandum of Understanding regarding mutual assistance and Cooperation for the prevention and repression of Customs offences in the Caribbean zone” hebben ondertekend. Ook deze afspraak is juridisch niet afdwingbaar. De laatste categorie betreft de landen waarmee geen overeenkomst in welke zin dan ook is afgesloten voor het elkaar bijstand verlenen in douanezaken. Voor alle gevallen waarin geen sprake is van een juridisch afdwingbare overeenkomst of afspraak geldt dat er met betrekking tot de informatieverstrekking een onderscheid moet worden gemaakt tussen reeds voorhanden zijnde informatie en informatie waarvoor een nader onderzoek in Nederland moet worden ingesteld. Reeds voorhanden zijnde informatie kan alleen worden verstrekt als aan de algemene uitgangspunten voor wederzijdse bijstand is voldaan. Een juridische basis ontbreekt om de in dit verband benodigde informatie te verkrijgen door het aanwenden van nationale bevoegdheden. In
10 De uitvoeringsregeling Belastingdienst 2003 zal in 2010 vervangen worden door een nieuwe uitvoeringsregeling Belastingdienst. 11 Dit dus in tegenstelling tot wat vaak wordt beweerd binnen de douane en vooral DIC zelf.
10
deze gevallen kan slechts tot verstrekking van informatie worden overgegaan met vrijwillige medewerking van de desbetreffende personen en/of bedrijven. Enkele bijzondere internationale afspraken zijn de Nairobi Convention en de Johannesburg Convention. De “International Convention on mutual administrative assistance for the prevention, investigation and repression of Customs offences”, is beter bekend als de Nairobi Convention. Deze conventie werd gehouden in juni 1977 en is per 21 mei 1980 in werking getreden. De voorgestelde nieuwe overeenkomst zal ertoe bijdragen dat de internationale douanediensten efficiëntere controles kunnen uitvoeren. In het algemeen zal dit een positief effect hebben op de belastingcontroles en fraudebestrijding in het handelsverkeer tussen de EU en derde landen. Nederland heeft de Nairobi Conventie niet getekend en/of geratificeerd12. De “International Convention on mutual administrative assistance in Customs matters” van de WDO werd in Johannesburg in juni 2003 georganiseerd om wederzijdse bijstand tussen de WDO-leden te verbeteren en is sindsdien bekend als de Johannesburg Convention. Het uitgangpunt was om overheden beter en sneller informatie uit te kunnen laten wisselen op gebieden van terrorisme en grensoverschrijdende misdaad. De Johannesburg Conventie moet de douaneorganisaties een modern en compleet instrument bieden voor wederzijdse bijstand, wat zou moeten leiden tot betere douanecontroles13. De uitgangspunten van deze conventie gaan veel verder dan de Nairobi Convention. Zo kan er persoonsinformatie uitgewisseld worden tussen overheden (mits conventie is geratificeerd door betreffende landen). Zowel Nederland als de Europese Unie hebben de Johannesburg Convention niet getekend en/of geratificeerd14.
2.4 Geheimhoudingsplicht De geheimhoudingsplicht van de ambtenaren bij de douane-autoriteiten is een essentieel onderwerp als het gaat om informatie-uitwisseling. Artikel 67 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) is heel duidelijk over de geheimhoudingsplicht bij gebruik van gegevens die zijn verkregen bij uitvoering van een belastingwet. Artikel 67 geeft aan dat deze gegevens niet verder bekend mogen worden gemaakt dan nodig is voor de uitvoering van de belastingwetgeving of heffing en invordering van de rijksbelastingen. Op grond van artikel 67 lid 2 van de Awr kan de Minister van Financiën wel ontheffing verlenen van deze fiscale geheimhoudingsplicht. Wat betreft niet-fiscale geheimhoudingsplicht is de Ambtenarenwet het meest duidelijk. In artikel 125a lid 3 is bepaald dat de ambtenaar verplicht is tot geheimhouding van hetgeen hem in verband met zijn functie ter kennis is gekomen, voor zover die verplichting uit de aard der zaak volgt. Algemene Wet Bestuursrecht (AWB) benadrukt dat: “een ieder die is betrokken bij de uitvoering van de taak van een bestuursorgaan en daarbij de beschikking krijgt over gegevens waarvan hij het vertrouwelijke karakter kent of redelijkerwijs moet vermoeden, en voor wie niet reeds uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift ter zake van die gegevens een geheimhoudingsplicht geldt, is verplicht tot geheimhouding van die gegevens, behoudens voor zover enig wettelijk voorschrift hem tot mededeling verplicht of uit zijn taak de noodzaak tot mededeling voortvloeit”.15 12 13 14 15
http://www.wcoomd.org/ home_about_us_conventionslist.htm http://www.wcoomd.org/home_about_us_conventionslist_johannesburg_convention.htm http://www.wcoomd.org/ home_about_us_conventionslist.htm Algemene Wet Bestuursrecht, artikel 2:5 lid 1
11
Tot slot is ook in de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) opgenomen dat persoonsinformatie niet verstrekt mag worden. Wel geeft de Wbp enkele uitzonderingen aan wanneer er wel persoonsinformatie verstrekt mag worden, zoals de “voorkoming van strafbare feiten” geeft voor douane-autoriteiten de ruimte om gegevens uit te wisselen16. Ook op communautair gebied wordt de geheimhoudingsplicht aangehaald. In artikel 15 van de CDW is aangegeven dat douane-autoriteiten geen inlichtingen van vertrouwelijke aard of vallend onder het beroepsgeheim, mogen verstrekken zonder uitdrukkelijke toestemming van de verstrekker van deze inlichtingen. Het artikel geeft ook aan dat inlichtingen wel mogen worden verstrekt, mits de douane-autoriteit zich houdt aan de geldende voorschriften strikt worden nageleefd17. Geconcludeerd kan worden dat de geheimhouding rond het verstrekken van informatie uitvoerig is vastgelegd. Het is wel vooral een nationale aangelegenheid. Omdat het nodig is om informatie te kunnen vertrekken, is er een aantal uitzonderingen gemaakt. Zo is er in het vierde lid van artikel 1:33 onder meer de informatieverstrekking door de inspecteur aan de douaneautoriteiten van de andere lidstaten of de Commissie van de Europese Gemeenschap geregeld. Deze internationale informatie-uitwisseling verloopt via het DIC (Douane Rotterdam)18. Dit is een essentieel punt voor deze verhandeling.
16
Wet bescherming persoonsgegevens, artikelen 43 en 44 Artikel 15 CDW noemt met name Richtlijn 95/46/EG en Verordening (EG) nr. 45/2001 18 De aanwijzing van het DIC als bevoegde autoriteit is vastgelegd in de Memorandum of Understanding dat als bijlage bij elk verdrag is toegevoegd. 17
12
Hoofdstuk 3
Praktijk
In de praktijk wordt er door de Nederlandse douane veel informatie uitgewisseld met diverse douaneorganisaties in de wereld. Ook worden door de Centrale Administratie van de Belastingdienst (B/CA) enorme hoeveelheden gegevens met de Europese Commissie uitgewisseld, zoals bijvoorbeeld alle invoer- en uitvoeraangiften. Daarnaast kunnen er afspraken gemaakt worden binnen de Europese Unie dat lidstaten onderling informatie uitwisselen op douanegebied. Een voorbeeld van een dergelijke afspraak is de uitwisseling van Pre Arrivalgegevens tussen Rotterdam en andere havens via het RIF-systeem. Wat betreft deze verhandeling wordt er alleen ingegaan op de bijzondere internationale informatie uitwisseling19. In 2008 werd er met 97 verschillende landen zo’n 8000 keer informatie via wederzijdse bijstand uitgewisseld20 en inclusief alle informatie die via Europese applicaties zijn uitgewisseld, is dit bijna 25.000 keer21.
3.1 Bevoegde autoriteit In de wetgeving en regelingen zoals in hoofdstuk 2 beschreven zijn, is simpel gezegd informatie-uitwisseling alleen mogelijk door een zogenaamde bevoegde autoriteit. De bevoegde autoriteit kan per verdrag, verordening of regeling verschillen. In Nederland is op het gebied van internationale informatieuitwisseling het Douane Informatiecentrum (DIC) de bevoegde autoriteit. Zo wordt bijvoorbeeld het DIC in de bijlage de Napels II-overeenkomst aangewezen als bevoegde autoriteit voor Nederland22. Ook in andere verdragen wordt het DIC meestal genoemd als bevoegde autoriteit. In sommige verdragen en verordeningen wordt niet specifiek een bevoegde autoriteit genoemd. Er wordt dan aan de autoriteiten van het land overgelaten wie de bevoegde autoriteit is. Voor de in hoofdstuk 2 genoemde wetgeving, regelingen en verdragen is het DIC dus de bevoegde autoriteit namens Nederland. In meeste Europese landen is dit op dezelfde manier georganiseerd. Zo is in Duitsland de ZKA (Zoll Kriminal Ambt) de bevoegde autoriteit voor de meeste verdragen en wetgeving. In Frankrijk is de DNRED (direction générale des douanes et droits indirects) de bevoegde autoriteit en in Groot-Brittannië is dat IMAT (international mutual assistance team). Op het DIC is van elk land, waar Nederland en/of de Europese Unie een douaneverdrag mee heeft, de bevoegde autoriteit bekend.
3.2 Werkwijzen van informatie-uitwisseling Zoals in hoofdstuk 1 al is beschreven worden twee vormen van wederzijdse bijstand onderscheiden: bijstand op verzoek en bijstand op eigen initiatief. Bij het DIC wordt er vervolgens nog een belangrijk onderscheid gemaakt, namelijk tussen binnenkomende informatie en uitgaande informatie. Binnenkomende (wederzijdse bijstand) informatie is informatie die het DIC ontvangt van een douane-autoriteit uit het buitenland. Uitgaande (wederzijdse bijstand) informatie is informatie die het DIC naar een douane-autoriteit in het buitenland stuurt. Dit
19 Hiermee wordt bedoeld alle internationale informatie-uitwisseling, welke niet via reguliere wijze is geregeld, zoals in een verordening of regeling. Dus onder de noemer wederzijdse bijstand vallen. 20 Bronnen: bestuurlijke informatie DIC. 21 Hierbij gaat het om de applicaties RIF, MARinfo, EWSe, Ownres, CIS, YACinfo en CEN. 22 Het DIC is in de bijlage opgenomen als bevoegde autoriteit. In praktijk betekent dit dat het DIC alleen de in- en uitgang is voor NapelsII-verzoeken. De FIOD-ECD voert de onderzoeken uit en LIRC (landelijk internationaal rechtshulpcentrum) coördineert de onderzoeken.
13
gebeurt meestal op verzoek van een bepaald douaneproces of een andere handhavingsdienst. Alle binnenkomende en uitgaande informatie, die onder de noemer wederzijdse bijstand vallen, komen op één plek binnen, namelijk bij het DIC Frontoffice. Enige uitzondering is telefoon- en faxverkeer. Dit komt binnen bij de DIC Infodesk. Dit is vanwege de vaak spoedeisende vragen die binnenkomen. Elke vorm van informatie-uitwisseling wordt per direct – en indien nodig met spoed – behandeld. Elke verzoek dat binnenkomt of uitgaat wordt getoetst en vastgelegd door het Frontoffice. De verzoeken worden zowel juridisch als inhoudelijk getoetst. Het Frontoffice wijst vervolgens het verzoek door aan een informatiespecialist. Spontane informatie wordt over het algemeen altijd behandeld door de Infodesk. De Infodesk is 24 uur per dag en 7 dagen per week bemenst. Binnenkomende spontane informatie wordt door de Infodesk geboekt en vervolgens uitgezet naar het betreffende douaneproces of handhavingspartner23. Het Frontoffice toetst overigens altijd de spontane informatie, maar wegens de spoedeisende noodzaak, gebeurt dit meestal achteraf. Voor uitgaande spontane informatie, dus informatie die de Nederlandse douane wenst te delen met één of meerdere autoriteiten in het buitenland, geldt dezelfde werkwijze. Er is één uitzondering op deze werkwijze. Dat is spontane informatie omtrent reizigersverkeer tussen luchthavens binnen de Europese Unie. Hierover is een werkafspraak gemaakt dat de douane op Schiphol zelfstandig de spontane informatie doorzet naar de betreffende bevoegde autoriteit op de luchthaven van bestemming, mits de bestemming binnen de Europese Unie is. De informatie wordt op een later tijdstip door het DIC formeel verstuurd naar de bevoegde autoriteit24. Binnenkomende informatie welke niet direct door de Infodesk behandeld wordt, wordt door het Frontoffice – na toetsing – doorgezet naar een wzb-behandelaar of andere informatiespecialist (hierna: behandelaar). Deze medewerker gaat vervolgens het verzoek gereedmaken voor antwoording. Dit houdt in dat in enkele gevallen de behandelaar zelfstandig antwoord kan geven op het verzoek. In de meeste gevallen dient er onderzoek gedaan te worden door een klantcoördinator of andere douanemedewerker25. Nadat de klantcoördinator of andere douanemedewerker antwoord heeft gegeven op het verzoek, gaat de behandelaar het antwoord op het verzoek voorbreiden voor retourzending richting de verzoekende autoriteit. Het Frontoffice toetst echter eerst de beantwoording en begeleidende informatie op de rechtmatigheid, doelmatigheid en presentatie. Vervolgens wordt de gevraagde informatie naar de vragende autoriteit gestuurd. Voor het gehele proces, vanaf het binnenkomen van het verzoek tot bijstand tot en met terugsturen van antwoord op het verzoek, staat een periode van veertien weken. Binnen deze periode moet het verzoek beantwoord zijn aan de vragende autoriteit. Deze periode van doorlooptijden is een interne afspraak binnen de Belastingdienst. Een vragende autoriteit kan dus geen rechten ontlenen aan deze vastgestelde periode. 23 Informatie bestemd voor een andere handhavingdienst wordt alleen doorgezet indien er een convenant is getekend tussen de douane en de betreffende dienst. 24 Memo ‘Afspraken informatieverstrekking reizigersverkeer’, DIC, 9 november 2009. 25 Het gaat hierbij alleen om verzoeken die vallen onder de verordening 515/97, waarbij de vragende autoriteit de aangezochte autoriteit vraagt om gespecificeerde informatie waarvoor onderzoek gedaan dient te worden bij het subject. In veel gevallen wordt hiervoor een CNI (controle na invoer) uitgevoerd bij het subject.
14
3.3 Ervaring uit de praktijk Het DIC heeft nu zo’n 16 jaar ervaring met internationale informatie-uitwisseling. Hierbij is het proces veelvuldig veranderd om aan te passen aan nieuwe wetgeving of om het proces te versoepelen. De medewerkers die dagelijks in dit proces werkzaam zijn kunnen goed aangeven wat de prettige kanten zijn en welke belemmeringen ze dagelijks tegenkomen26. Medewerkers van het DIC zien de volgende positieve kanten in het proces wat betreft de wet- en regelgeving: • Medewerkers kunnen redelijk gemakkelijk informatie uitwisselen met douaneorganisaties in andere landen. Met zo’n beetje elk land in de wereld is contact op het gebied van wederzijdse bijstand. • Het is juridisch gezien niet moeilijk om internationaal informatie uit te wisselen. De vele verordeningen en verdragen bieden hiervoor veel mogelijkheden. • Op het DIC kan snel actie ondernomen indien dit vereist is. Dit kan vanwege permanente bemensing van de Infodesk. Vooral douaneorganisaties in het buitenland ervaren dit als zeer prettig. • Vanwege de relatief lange ervaring van het DIC op het gebied van wederzijdse bijstand, is het DIC erg bekend geworden in het buitenland. • Voor vrijwel elk douanegerelateerd onderwerp is internationale informatieuitwisseling mogelijk. Medewerkers van het DIC zien ook enkele belemmeringen in het proces wat betreft de wet- en regelgeving: • Medewerkers ervaren over het algemeen dat het soms moeilijk is om duidelijk te maken in welke pijler de informatie thuis hoort27. Ze worden wel geacht om snel een keuze te maken. • Medewerkers van het DIC worden geacht volgende de wet- en regelgeving te werken; afwijkingen worden niet getolereerd. Het wordt dan ook als frustrerend ervaren dat niet-DIC-medewerkers soms roekeloos informatie delen. Dit gebeurt veelvuldig en vaak met nobele motieven, maar is logischerwijs niet toegestaan. • Binnen het proces wederzijdse bijstand wordt met 84 verschillende applicaties en databases gewerkt. Hiervan zijn ook vele internationale applicaties. Medewerkers zien soms door de bomen het bos niet meer. • Mede vanwege de vele applicaties en databases, is de bestuurlijke informatie niet altijd correct. Door elke maand handmatig de verzoeken na te gaan, kan er nog wel een redelijk betrouwbaar beeld geschetst worden.
26
De bevindingen zijn opgemaakt aan de hand van vele gesprekken die de auteur afgelopen vier jaar heeft gevoerd met de medewerkers en zijn voor deze verhandeling met meerdere medewerkers van het DIC besproken. 27 De pijlerstructuur binnen de Europese Unie, zoals dat in het verdrag van Maastricht is vastgelegd, is van groot belang voor de wederzijdse bijstand. Informatie wordt of in de eerste pijler verstrekt (verordeningen en richtlijnen) of in de derde pijler (intergouvernementeel). Het is van belang dat medewerkers van te voren bepalen in welke pijler de informatie thuis hoort. Na de van krachtwording van het Verdrag van Lissabon is dit overigens (nog) niet veranderd.
15
Hoofdstuk 4
Ontwikkelingen
In dit hoofdstuk worden kort de veranderingen weergegeven, zowel op gebied van wetgeving als de organisatorische verandering, die van belang zijn voor het proces wederzijdse bijstand.
4.1 Ontwikkeling in wetgeving Verdrag van Lissabon Op 1 december 2009 is het Verdrag van Lissabon in werking getreden. Het verdrag is een aanpassing, dus geen vervanging van de huidige EU- en EGverdragen. De Europese Unie beschikt nu over een wettelijk kader en de rechtsinstrumenten waarmee zij kan inspelen op de toekomst en de behoeften van de bevolking. Kernpunten zijn: • Een democratischer en transparanter Europa met meer zeggenschap voor het Europees Parlement en de nationale parlementen, meer inspraak voor de burger en meer duidelijkheid over wat Europa en wat de EU-landen moeten doen. • Een efficiënter Europa, met vereenvoudigde werkmethodes en stemprocedures, soepeler functionerende instellingen die zijn berekend op 27 leden en meer mogelijkheden om actie te ondernemen op gebieden die vandaag de dag voor de EU van belang zijn. • Een Europa van rechten en waarden, vrijheid, solidariteit en veiligheid, dat de waarden van de EU uitdraagt, het Handvest van de grondrechten in Europese wetgeving omzet, nieuwe solidariteitsmechanismen invoert en de Europese bevolking beter beschermt. • Europa's rol op het wereldtoneel wordt versterkt door de instrumenten van het buitenlandbeleid te bundelen, zowel bij de uitwerking als bij de vaststelling van nieuw beleid. Hoewel nergens in het Verdrag van Lissabon iets geschreven is over internationale informatie-uitwisseling, gaat dit verdrag toch veel betekenen voor de wederzijdse bijstand. Het verdwijnen van de pijlerstructuur heeft namelijk gevolgen voor de informatie-uitwisseling. Tot op heden was het van belang om duidelijk te maken of het om communautaire informatie gaat (eerste pijler) of dat het om niet-communautaire informatie gaat (dus derde pijler). Op dit moment is nog steeds niet duidelijk wat de veranderingen precies zullen inhouden. Zowel op nationaal niveau als binnen de Europese Commissie is nog niet duidelijk gemaakt hoe de informatie-uitwisseling vorm zal krijgen. In de 515comité28 is onlangs wel vastgesteld dat veranderingen voorlopig marginaal zullen zijn29. Verordening 450/2008 (MCC) Het gemoderniseerde douanewetboek stelt een nieuwe, elektronische douaneomgeving in. Dit nieuwe wetboek integreert de gemeenschappelijke douaneprocedures van de lidstaten en zorgt ervoor dat de informaticasystemen van de 27 douaneadministraties beter op elkaar worden afgestemd. Het zal het communautair douanewetboek van 1992 vervangen zodra de nodige uitvoeringsbepalingen zijn goedgekeurd en van kracht zijn geworden, wat uiterlijk op 24 juni 2013 zal zijn. Tot dan blijft het huidige wetboek van kracht. De nieuwe bepalingen hebben tot doel de douaneprocedures inzichtelijker te maken, zowel om de handel te vergemakkelijken als om nieuwe bedreigingen te voorkomen. 28
Het 515-comité wordt genoemd in verordening 515/97, artikel 43. Het comité bestaat uit vertegenwoordigers van alle lidstaten en wordt voorgezeten door een afvaardiging van de Europese Commissie (casu quo DG OLAF). 29 Vergadering 515-comité, d.d. 3 december 2009.
16
Door een versterking van de gemeenschappelijke reglementaire en operationele kaders van de douaneautoriteiten stelt het wetboek moderne processen in die zijn gebaseerd op systemen voor automatische gegevensverwerking. Met gemeenschappelijke informaticasystemen kunnen douane-autoriteiten onderling gegevens uitwisselen in overeenkomst met de geldende voorschriften inzake gegevensbescherming. Deze systemen hebben ook betrekking op het beheer van de risico’s in een gemeenschappelijk kader van de Commissie en de lidstaten, om de douaneautoriteiten in staat te stellen controles uit te voeren op basis van nationale, communautaire en internationale analyses. Wat betreft informatie-uitwisseling geeft verordening 450/2008 enkele mogelijkheden. Zo geeft Artikel 26, lid 2 aan dat er nauwere samenwerking moet zijn tussen douane-autoriteiten in het kader van controle-maatregelen, om de risico’s zoveel mogelijk te beperken en fraude te bestrijden.
4.2 Ontwikkelingen bij Douane De Douane bevindt zich momenteel in een omvangrijke reorganisatie. Die reorganisatie is nodig omdat de Europese Unie de veiligheid aan de Europese buitengrenzen wil vergroten. Tegelijkertijd moet de concurrentiepositie van de lidstaten worden versterkt. Vanaf 1 januari 2010 ziet de organisatiestructuur van douane Nederland er geheel anders uit. In plaats van 4 douaneorganisaties nu, is er vanaf 2010 één douaneorganisatie. Deze bestaat dan uit een landelijk kantoor (in Rotterdam) en 9 regiokantoren. Een hierbij horend belangrijk aspect is dat douane Nederland vanaf 1 januari 2010 vanuit het landelijk kantoor aangestuurd wordt door één managementteam. Vanaf januari wordt er gestart met twee Customs Control Centres (CCC's) op de regiokantoren Rotterdam Rijnmond en Schiphol Cargo. Beide CCC’s worden de zenuwcentra van de Douane. Hier wordt 24 uur per dag, 7 dagen per week, 365 dagen per jaar het lucht- en scheepvaartverkeer in en rondom Nederland in de gaten gehouden. Dat gebeurt met camerabeelden die op beide centra samenkomen. Zodra de medewerkers van de CCC's iets zien dat meer aandacht vraagt, kunnen zij direct hun douanecollega’s van de afdeling Fysiek Toezicht inschakelen om poolshoogte te gaan nemen. De CCC's sturen alle controles aan en treden verder op als regisseur voor andere handhavingsdiensten zoals FIOD/ECD, AID en Arbeidsinspectie. Dit om te voorkomen dat er dubbel werk wordt gedaan. De Douane noemt dit het 'one-stop-shop-principe' van de CCC's. De CCC's stellen ook handhavingsplannen op. Hierin staat welke onderwerpen en categorieën extra toezichtsaandacht krijgen. De handhavingsplannen worden toegesneden op de regiokantoren van de Douane en er wordt in vastgelegd hoeveel controles er wanneer plaats moeten vinden. Een derde grote verandering van de reorganisatie het DIC zelf. Vanaf 1 januari 2010 bestaat het DIC niet meer. De verschillende processen, welke nu gezamenlijk het DIC vormen, gaan voornamelijk over naar het landelijk kantoor. Alleen het proces wederzijdse bijstand (voor deze verhandeling het belangrijkste proces) gaat over naar regiokantoor Rotterdam Rijnmond. Reden hiervoor is voornamelijk het deels operationele karakter van het proces wederzijdse bijstand. Het 24uurs-onderdeel van de wederzijdse bijstand, de Infodesk, zal op korte termijn dan ook opgaan in de CCC van regiokantoor Rotterdam Rijnmond. Naar verwachting zal de verplaatsing van dit proces geen verandering in de
17
werkzaamheden behelzen30. De naam Douane Informatiecentrum is om juridische reden behouden voor het proces wederzijdse bijstand31.
30 Richting de internationale contacten is gecommuniceerd dat er geen wijzigingen optreden in het proces wederzijdse bijstand van de Nederlandse douane. Alle contactgegevens, inclusief benaming zijn gelijk gebleven. 31 De naam “Douane Informatiecentrum (DIC)” is de naam die gebruikt is voor de bevoegde autoriteit in de bijlagen van de verschillende verdragen.
18
Hoofdstuk 5
Conclusies
5.1 Samenvatting In het eerste hoofdstuk is het belang van de internationale informatie-uitwisseling voor de douane beschreven. Vervolgens is de wetgeving en de praktijk bij de douane beschreven. Tot slot is er kort ingegaan op enkele belangrijke ontwikkelingen, zowel op juridisch als organisatorisch niveau. Nu kan getracht worden antwoord te geven op de probleemstelling. Deze luidt: “is de huidige wetgeving voldoende toereikend om de wederzijdse bijstand van de douane goed te kunnen uitvoeren?” Daarbij is ook een viertal deelvragen opgesteld: 1) Welke wetgeving, communautair en nationaal, is van belang bij wederzijdse bijstand van de douane? 2) Hoe werkt het proces wederzijdse bijstand van de douane in de praktijk in Nederland? 3) Welke ontwikkelingen zijn er die het proces wederzijdse bijstand mogelijk gaan beïnvloeden? 4) Welke behoeften uitwisseling?
zijn
er
als
het
gaat
om
internationale
informatie-
Voordat de onderzoeksvraag beantwoord wordt, wordt eerst antwoord gegeven op de deelvragen. De eerste deelvraag over de wetgeving, dat van belang bij wederzijdse bijstand van de douane, zowel communautair en nationaal, is in hoofdstuk 2 beantwoord. De belangrijkste wetgeving is de communautaire wetgeving en de internationale verdragen. In deze verordeningen en verdragen wordt duidelijk omschreven welke informatie uitgewisseld kan worden, welke informatie niet uitgewisseld mag worden en hoe de informatie uitgewisseld dient te worden. De belangrijkste en meeste gebruikte verordening is Verordening (EG) nr. 515/97. Deze verordening is de basis van het werk bij het proces wederzijdse bijstand. De meeste verzoeken worden ontvangen en/of verstuurd met deze verordening als juridische basis. Een tweede plek wordt ingenomen door de Napels II-overeenkomst. Deze overeenkomst wordt echter wel steeds vaker toegepast bij de internationale informatie-uitwisseling. De nationale wetgeving wordt niet toegepast voor het uitwisselen van informatie. Wel is deze van belang voor enkele kaders voor het uitwisselen van informatie, welke voornamelijk bedoeld zijn voor de bescherming van de individuele rechtspersonen. Vooral de geheimhoudingsplicht, als ook vanzelfsprekend de ontheffing ervan voor de medewerkers van het DIC, zijn belangrijke aspecten uit de nationale wetgeving. Ter beantwoording van de tweede deelvraag kan vastgesteld worden dat het proces wederzijdse bijstand behoorlijk centraal is georganiseerd in Nederland. Het DIC is de centrale organisatie, of zoals het formeel wordt genoemd de bevoegde autoriteit. Geen enkel ander onderdeel van de Nederlandse douane heeft de mogelijkheid om internationaal douane-informatie uit te wisselen, anders dan
19
bedoeld is in artikelen 4quinquies en 796 van de TCDW. Het DIC registreert ook alle binnenkomende en uitgaande meldingen en verzoeken. Ter beantwoording van de derde deelvraag is een aantal ontwikkelingen beschreven, zowel op juridisch als op organisatorisch vlak. En hoewel er op beide terreinen veel zal gaan veranderen, zal dat op korte termijn waarschijnlijk weinig invloed hebben op de wederzijdse bijstand van de Nederlandse douane. De laatste deelvraag gaat over de behoeften die er zijn als het gaat om internationale informatie-uitwisseling. Het antwoord op deze vraag komt vooral in hoofdstuk 3 terug. Uit de praktijk blijkt namelijk dat er veel behoefte is om informatie te delen, vooral tussen de lidstaten. Uit de bestuurlijke informatie van het Douane Informatiecentrum blijkt dat er in 2008 zo’n 25.000 keer internationaal informatie is uitgewisseld via het DIC met 97 verschillende landen.
5.2 Conclusies Na beantwoording van de deelvragen kan de probleemstelling beantwoord worden. In het kort kan gesteld worden dat de wetgeving voldoende ruimte biedt om op een adequate wijze internationaal tussen douaneorganisatie informatie te delen. De wetgeving bestaat vooral uit Europese verordeningen en internationale verdragen. Deze dekken zeker in voldoende mate de behoefte om de douaneinformatie te delen. Het onderscheid tussen de eerste en derde pijlers van de Europese Unie wordt wel als lastig ervaren, maar hier wordt door medewerkers van het DIC over het algemeen goed mee omgegaan. De nationale wetgeving heeft minder invloed op de internationale informatieuitwisseling. Wel wordt de nationale wet- en regelgeving soms als lastig beschouwd als het gaat om informatie delen. Medewerkers kunnen redelijk gemakkelijk informatie uitwisselen met douaneorganisaties in andere landen. De vele verordeningen en verdragen bieden hiervoor veel mogelijkheden. Medewerkers ervaren dan ook dat het gemakkelijker is om internationaal informatie te delen, dan dat dit nationaal kan. De pijlerstructuur van de Europese Unie, zoals dat voor de invoering van het Verdrag van Lissabon was georganiseerd, ervaren medewerkers wel als ingewikkeld, maar niet als onoverkomelijk. Als bevoegde autoriteit is het DIC behoorlijk strikt in het naleven van de wet- en regelgeving. Medewerkers ervaren het dan ook soms als frustrerend wanneer er via andere douaneprocessen informatie gedeeld wordt met andere (internationale) instanties. Deze informatie is dan niet bekend op het DIC, en dus niet geregistreerd en kan dus niet gebruikt worden in een eventuele rechtsvervolging. Tot slot zien medewerkers door het enorm aantal applicaties vaak door de bomen het bos niet meer. Dit is ook voor het genereren van bestuurlijk informatie een nachtmerrie.
5.3 Aanbevelingen Na de beantwoording van de probleemstelling en de deelvragen zijn enkele conclusies opgesteld. Aan de hand van deze conclusies kunnen vervolgens enkele aanbevelingen gemaakt worden.
20
Aanbeveling 1: Maak duidelijk dat alleen de bevoegde autoriteit binnen de douaneorganisatie bevoegd is om internationaal informatie uit te wisselen. Informatie die vanuit een ander onderdeel van de douane verstrekt wordt richting het buitenland kan niet gebruikt worden voor rechtsvervolging. Daarnaast overtreedt de verstrekker van de informatie zijn of haar geheimhoudingsplicht. Aanbeveling 2: Medewerkers van het DIC moeten met enige regelmaat bijgeschoold worden omtrent de geldende wet- en regelgeving. Mede in het kader van de ontwikkelingen, maar vooral bij informatieverstrekking rondom opsporing (verschil in pijlers) wil er nog wel eens onduidelijkheid heersen. Daarbij is voorlichting aan medewerkers over (de ontheffing van) de geheimhoudingsplicht tevens essentieel. Aanbeveling 3: Maak gebruik van minder en betere applicaties om informatie in op te slaan of op te zoeken. Momenteel wordt er binnen het proces WZB gebruik gemaakt van 84 applicaties en databases. Het is moeilijk om dit aantal flink omlaag te brengen omdat elke applicatie een deel van de informatiebehoefte dekt en er vele verschillende eigenaren zijn. Wel kan er doelgerichter omgegaan worden met applicaties van de Belastingdienst, waar het proces wederzijdse bijstand gebruik van maakt. Bij de medewerkers is er sterk de behoefte aan één applicatie waarin alles geregistreerd kan worden. De huidige applicaties voldoen hier niet (meer) aan. Omdat het lastig is om op een correcte wijze bestuurlijke informatie uit de applicaties te halen, is dit ook een afbreukrisico.
21
Literatuurlijst Diverse documenten en interne notities: • Verander- en reorganisatieplan 2007. • Nota Samenwerken met andere overheidsdiensten (DIC, 2005). • Nota Accountplan WZB 2009-2010 (DIC, 2009). • Memo Copafijth 059 Wederzijdse Bijstand (DIC, 2006). • Memo afspraken reizigersverkeer versie 2 (DIC, 2009). • Supranationale normen voor administratieve en strafrechtelijke Samenwerking, A.H. Klip en J.A.E. Vervaele (WODC, 2001). Internetbronnen: • http://www.wcoomd.org. Website van de Wereld douaneorganisatie. • http://www.europa.eu. Website van de Europese Unie. • http://ec.europa.eu. Website van de Europese Commissie. • http://www.minbuza.nl. Website van het Ministerie van Buitenlandse zaken. • http://www.douane.nl. Website van de Nederlandse douane. • http://wetten.overheid.nl/. Website van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. • http://www.st-ab.nl. Website van Stichting AB. • http://www.benelux.be. Website van de Secretariaat Generaal van de Benelux. • http://eur-lex.europa.eu. Website van Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen.
22
