Dames en heren,
Mij is gevraagd om u enige informatie te verstrekken over de meest recente ontwikkelingen rond de taak en functie van de Examencommissies. Aan dat verzoek voldoe ik uiteraard graag. Laat ik om te beginnen benadrukken dat ik primair spreek over de examencommissies in het hbo, hoewel de meeste algemene ontwikkelingen onverkort ook gelden voor het wetenschappelijk onderwijs.
Als vertrekpunt gebruik ik de veranderde situatie die voor de leden van Examencommissies ontstond na de invoering van de ‘wet versterking besturing’. Daarna zal ik ingaan op ontwikkelingen die zich sindsdien hebben voorgedaan en die van invloed zijn op de positie van de Examencommissies, zoals de maatschappelijke onrust die is ontstaan als gevolg van de discussies over de kwaliteit van de hbo-diploma’s.
Tevens zal ik ingaan op het rapport ‘Vreemde ogen dwingen’ van de commissie Externe validering diplomakwaliteit (ook wel bekend als de commissie-Bruijn). Dat zal ik echter zeer kort doen en waar nodig uitsluitend in aanvulling op wat Jan Anthonie Bruijn u daarover zelf al heeft verteld, eerder deze ochtend.
1
De aanbevelingen van de commissie Bruijn gebruik ik dan als opstapje voor een ‘kijkje in de toekomst’: wat gaat er binnenkort nog meer veranderen voor de Examencommissies)?
Maar eerst, dames en heren, dus de wet versterking besturing
De taak en functie van de Examencommissies in het hoger onderwijs wordt – zoals bekend mag worden verondersteld – geregeld in Wet hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (Whw). Op 26 april 2010 is de Wet Versterking besturing in werking getreden. Om misverstanden te voorkomen: dat is geen zelfstandige wet, maar een wetswijziging, een wijziging van de Whw die beoogt de positie van de Examencommissies te verstevigen door de Examencommissies onafhankelijker, deskundiger en krachtiger te maken.
Deze versterkingen van de positie van de Examencommissies, die onder meer het gevolg waren een aantal aanbevelingen van de Inspectie voor het Onderwijs, gedaan in het rapport Boekhouder of wakend oog?, werden destijds in het algemeen algemeen positief ontvangen.
Toch was er ook onzekerheid. Waren de Examencommissies wel in staat zich voldoende onafhankelijk op te stellen? Hoe zat het met de deskundigheid op het gebied van toetsen en examineren? Waren de leden van de Examencommissies 2
wel voldoende op de hoogte van de regels en procedures in de Whw om hun rol als beroepsinstantie op de juiste manier te kunnen vervullen?
Vanwege die vragen, dames en heren, wilden de hogescholen destijds duidelijk maken dat ze die onzekerheden onderkenden en er iets aan wilden doen. Daarom stelde de HBO-raad op basis van een aantal algemene uitgangspunten een Handreiking examencommissies op.
Omdat de hogescholen meenden dat het van belang was dat zij naar elkaar en naar de buitenwereld duidelijk maakten dat zij elkaar willen en zullen houden aan het waarborgen van de onafhankelijke positie van de Examencommissies, werden deze algemene uitgangspunten op 3 februari 2011 in de Algemene Vergadering van de HBO-raad vastgelegd in een zogenaamd ‘bindingsbesluit’.
Dit besluit hield rekening met het wettelijk kader, de (noodzakelijke) onafhankelijke positie van een examencommissie, en de verschillen tussen hogescholen, en legde de volgende punten dus bindend vast:
1. de hogescholen expliciteren de wijze waarop leden van examencommissies worden benoemd, en de criteria die daarbij gelden;
3
2. daarbij zullen zij alleen als voorzitters en leden van Examencommissies personen benoemen die a) in hun functioneren als lid van de examencommissie niet in een rechtstreekse hiërarchische relatie staan ten opzichte van een CvB, en die b) aantoonbaar beschikken over competenties gerelateerd aan hetzij de inhoud van het onderwijs(programma), hetzij de aard van het werkveld waarvoor de desbetreffende opleiding primair voorbereidt;
3. elke hogeschool neemt de verplichting op zich er voor te zorgen dat elke examencommissie jaarlijks verslag uitbrengt aan het instellingsbestuur;
4. de hogescholen geven in hun jaarverslag aan op welke wijze zij bijdragen aan deskundigheidsbevordering van de leden van hun Examencommissies;
5. elke hogeschool draagt zorg voor de publicatie (via internet, studiegidsen en/of andere publicaties) van de vigerende Onderwijs- en Examenregeling (OER) en de vigerende regelingen voor Examencommissies.
6. afwijking van deze algemene uitgangspunten is slechts dan toegestaan, wanneer (te) strikte toepassing leidt tot aantoonbaar negatieve gevolgen voor de kwaliteit van de examinering.
4
Dat laatste punt vraagt om enige toelichting. Laat ik dat doen aan de hand van een voorbeeld. Stel, bij een kleine opleiding berust een onmisbare, specifieke inhoudelijke deskundigheid bij één docent. Die docent heeft echter ook managementtaken. In dat geval, vindt de HBO-raad, zou kunnen worden afgeweken van de strikte formulering dat een lid van de Examencommissie ‘niet in een rechtstreeks hiërarchische relatie mag staan’ ten opzichte van het College van Bestuur.
Bij het vaststellen van deze uitgangspunten heeft de HBO-raad het niet gelaten. Er werd verdere invulling van het voornemen om duidelijk inhoud te geven aan de collectieve verantwoordelijkheid voor deskundigheidsbevordering Examencommissies. Dat gebeurde door het verzorgen van twee – door honderden leden van examencommissies bezochte – voorlichtingsmiddagen over de Handreiking.
In het verlengde daarvan heeft de HBO-raad inmiddels een training ontwikkeld voor leden van Examencommissies ontwikkeld. Volgende maand wordt die training voor tweede maal gegeven.
Overigens bieden diverse hogescholen daarnaast ook eigen, interne, trainingen en leergangen aan voor leden van Examencommissies.
5
Kernelementen van deze training(en) zijn veelal deskundigheidsbevordering op het gebied van toetsing en examinering alsmede op de juridische aspecten van het functioneren van een examencommissie. Ook wordt aandacht besteed aan gedragsaspecten die nodig zijn bij het (onafhankelijk) omgaan met conflicten en belangentegenstellingen die kunnen spelen in en rond een examencommissie.
Dames en heren,
En toen haalde de actualiteit ons in. Want al die goede bedoelingen ten spijt: wie de afgelopen twee jaar de ontwikkelingen rond het hbo ook maar enigszins heeft gevolgd, kan het niet ontgaan zijn dat de Wet versterking besturing feitelijk al was achterhaald op het moment dat die werd ingevoerd.
Vanaf medio 2010 ontstond er immers in toenemende mate maatschappelijke onrust over de kwaliteit van de hbo-diploma’s. Dat blijkt uit allerlei kranteartikelen, Kamervragen en nieuwsitems. Die commotie was het gevolg van berichten die in de pers verschenen over mogelijke kwaliteitsgebreken bij een alternatief afstudeertraject voor langstudeerders, en een aantal vergelijkbare incidenten.
Dat leidde tot een onderzoek door de Inspectie voor het Onderwijs, in opdracht van op verzoek van de staatssecretaris, en een aantal vervolgonderzoeken door 6
de Inspectie en de NVAO. Daarbij zijn zowel alternatieve trajecten als (steekproefsgewijs) reguliere afstudeerprogramma’s tegen het licht gehouden.
Conclusie van die onderzoeken was dat er geen reden bestaat om over de gehele breedte te twijfelen aan de kwaliteit van de hbo-diploma’s. Wel werden er zeer kritische noten gekraakt over een klein aantal opleidingen, en bleek in een aantal gevallen sprake van formele, dus procedurele kwaliteitsgebreken. De NVAOcommissie vond verder een aantal voorbeelden waar sprake was van de afgifte van hbo-onwaardige diploma’s, waarbij mede als uitgangspunt werd genomen de bachelorstandaard zoals die door de HBO-raad is gedefinieerd.
Sindsdien duiken regelmatig nieuwe gevallen op waarin sprake is van twijfel aan de kwaliteit van hbo-diploma’s. In niet al deze gevallen is er overigens sprake van daadwerkelijke, aantoonbare feiten die deze twijfel rechtvaardigen. Het is moeilijk je aan de indruk te onttrekken dat wie een grief heeft jegens een hogeschool of de aandacht wil trekken voor een vermeende misstand, tegenwoordig al snel de neiging heeft om het woord ‘diplomafraude’ in de mond te nemen. Publicitaire aandacht is dan gegarandeerd.
Maar laat ik niet al te luchthartig doen. Want je kunt je opwinden – en soms terecht! – over het feit dat al die aandacht lijkt op sensatiezucht. En je kunt, en
7
ook dat is terecht, stellen dat het in het hbo over de gehele breedte weinig mis is met de diplomakwaliteit.
Maar, dames en heren, als je dat doet dan ga je wel voorbij voorbij aan het feit dat de discussie over de diplomakwaliteit in het hbo wel degelijk gebaseerd is op ernstige en serieuze feiten. Immers, de Inspectie voor het Onderwijs constateerde in haar rapport dat 15 opleidingen aan 10 bekostigde hogescholen resp. zeer zwak (4), zorgelijk (4) of voor verbetering vatbaar (7) zijn.
Daarbij past overigens de kanttekening dat inmiddels bij het overgrote deel van deze opleidingen sprake is van kwaliteitsverbeteringen die de kritiek van twee jaar geleden grotendeels hebben weggenomen. Bovendien heeft de inspectie beoordelingscriteria gehanteerd soms die je overdreven scherp zou kunnen nomen en in sommige gevallen zelfs dubieus, omdat ze weinig tot niets zeggen over de (inhoudelijke) onderwijskwaliteit. Bijvoorbeeld de kritiek dat er een onjuiste datum op een OER staat is natuurlijk wel relevant, maar zegt weinig over de vraag of wat er in die OER wordt geregeled juist is of niet.
Niettemin: de onrust was groot en dat is begrijpelijk. Niemand heeft belang bij twijfels over de kwaliteit van de hbo-diploma’s. Vanzelfsprekend studenten niet, hogescholen hebben net zo vanzelfsprekend ook geen enkel belang bij het laten voortbestaan van dergelijke twijfels, en ook werkgevers willen snel 8
duidelijkheid over de kwaliteit van de diploma’s van huidige en toekomstige werknemers.
De behoefte om deze maatschappelijke ongerustheid zo snel mogelijk weg te nemen, leidde tot diverse maatregelen en besluiten, zowel de zijde van de staatssecretaris van onderwijs, als van de HBO-raad:
• wetswijziging gericht op verscherpt toezicht door de Inspectie; • aanpassingen van de accreditatiekaders die het mogelijk maken om de kwaliteit van opleidingen gemakkelijker onderling te vergelijken (clustergewijze accreditatie door de NVAO); • wetswijziging gericht op verdere versterking van de positie van de Examencommissies; • aankondiging van het voornemen om de mogelijkheden te onderzoeken om te komen tot vormen van gemeenschappelijke of zelfs landelijke toetsing in het hbo; • de instelling (door de HBO-raad) van de commissie Externe validering diplomakwaliteit (de commissie-Bruijn).
Laat ik om te beginnen ingaan op het wetsvoorstel versterking kwaliteitsborging hoger onderwijs.
9
De precieze inhoud van dit wetsvoorstel is op dit moment formeel nog niet bekend, omdat het nog niet aan de Tweede Kamer is aangeboden. Uit diverse overleggen, net als uit voorbereidingen van onder meer de Inspectie en de NVAO, duikt wel een vrij duidelijk beeld op.
Het wetsvoorstel lijkt zich om te beginnen te richten op uitbreiding van de bevoegdheden van de Inspectie en aanpassing van de accreditatiekaders. Onder deze laatste aanpassingen vallen het eerdergenoemde clustergewijze accrediteren en veranderingen in de wijze van benoeming van de visitatiepanels. Ook verschuift het opdrachtgeverschap van de (markt)partijen die zich bezighouden met de ondersteuning bij het opstellen van de zelfevaluatie en het voorbereiden van de bezoeken van de accreditatiepanels, naar de NVAO (in plaats van dat de instellingen resp. opleidingen zelf opdrachtgever zijn).
De voorgestelde wijziging in de positie van de Examencommissies lijkt zich vooralsnog te gaan beperken tot het formaliseren van een aantal punten dat additioneel aan de huidige regels, al was opgenomen in de Handreiking Examencommissies van de HBO-raad.
Ik noem als voorbeeld de aanscherping van de onverenigbaarheid van de het lidmaatschap van de examencommissie met het hebben van een managementfunctie. De Whw gaat op dit moment niet verder dan te stellen dat 10
iemand die tevens ‘financiële verantwoordelijkheden’ heeft, geen lid kan zijn van de Examencommissie.
De handreiking van de HBO-raad scherpte dat aan tot de onverenigbaarheid van het lidmaatschap van een examencommissie met het vervullen van een functie die een (rechtreekse) hiërarchische relatie met het instellingsbestuur inhoud. Het wetsvoorstel kwaliteitsborging lijkt die aanscherping over te gaan nemen.
Het is overigens merkwaardig dat de wetgever het noodzakelijk acht deze aanscherping, waaraan de hogescholen zich dus al vrijwillig hadden verbonden, nu ook als wettelijke verplichting op te nemen. Hieruit spreekt toch wel een gebrek aan vertrouwen. Of heeft dit te maken heeft met de wens om krachtdadige maatregelen te nemen? Want feitelijke aanwijzingen dat de hogescholen hun ‘vrijwillige verplichting’ niet serieus zouden nemen, die zijn er niet.
Tenslotte lijkt het er op dat in het wetsontwerp kwaliteitsborging tevens zal worden opgenomen, dat in examencommissies verplicht (tenminste) één extern lid moet worden benoemd. Wat precies onder ‘extern’ moet worden verstaan, is nog niet duidelijk omdat – en dat geldt trouwens ook voor de andere hierboven genoemde maatregelen uit dit wetsontwerp – zoals eerder opgemerkt, onder
11
meer de inhoud van het advies van de Raad van State over het wetsontwerp op dit moment nog niet bekend is.
Op grond van andere adviezen en rapporten sluit ik overigens niet helemaal uit, dat uiteindelijk er op het punt van de externe leden van examencommissies een onderscheid gemaakt zal worden tussen universiteiten en hogescholen. Universiteiten hebben daar duidelijk meer moeite mee dan hogescholen en een gefaseerde invoering van de verplichting om één of meer externe leden in een examencommissie op te nemen, zou op dat punt aan die bezwaren tegemoet kunnen komen.
Dames en heren,
Ik kom dan toe aan de laatste ontwikkeling die voor de positie van de examencommissies in de komende jaren relevant zal zijn. Dat is de wijze waarop de hogescholen vorm zullen gaan geven aan de uitvoering van de aanbevelingen van de commissie-Bruijn. Ook in het advies van die commissie, ‘Vreemde ogen dwingen’, is namelijk het één en ander opgenomen over de taak en de functie van de examencommissies.
12
De commissie had als opdracht advies uit te brengen over manieren om te komen tot verbetering van de externe validering van toetsing en examinering in het hbo, en komt in dat verband met drie groepen van aanbevelingen: • aanbevelingen die rechtstreeks betrekking hebben op toetsing en examinering; • aanbevelingen met betrekking tot andere manieren van externe validering; • overige aanbevelingen.
Ik beperkt mij nu even tot de aanbevelingen met betrekking tot de Examencommissies. Over de rest van het advies heeft u immers zojuist alles gehoord van Jan Anthonie Bruijn zelf. Van belang voor de examencommissies, is dat de commissie-Bruijn adviseert om in de wet vast te leggen dat hogescholen verplicht worden om voor elke opleiding toetsbeleid te formuleren waarin externe validering een plaats krijgt.
In dat geformuleerde toetsbeleid dient volgens de commissie aandacht te worden besteed aan de volgende mogelijkheden (volgens het principe ‘pas toe of leg uit’): • minimaal één lid van de examencommissie moet van buiten de opleiding afkomstig zijn; • bij de feitelijke examinering moeten examinatoren van buiten de hogeschool als mede-beoordelaar worden aangetrokken; 13
• bij het opstellen van toetsen, het nakijken en de beoordeling van de uitslagen alsmede bij het opstellen van de protocollen moeten ‘vreemde ogen’ worden toegelaten in de vorm van tweede beoordelaars, externe deskundigen worden aangetrokken als adviseur, et cetera; • alleen gecertificeerde examinatoren (de commissie beveelt de introductie aan van een basis- en een seniorkwalificatie examinering: BKE/SKE) nemen zitting in de examencommissies; • toetsbeoordeling wordt een verplicht onderdeel van het takenpakket van examencommissies, maar kan overigens door de examencommissie gedelegeerd worden naar een deskundige (gecertificeerde) toetsbeoordelingscommissie.
Dit brengt mij aan het einde van mijn betoog.
We kunnen dus vaststellen dat er nogal wat veranderingen in de taak en functie van de examencommissies ‘op stapel staan’. Ten eerste als gevolg van het wetsvoorstel kwaliteitsborging hoger onderwijs, dat naar verwachting een verdere aanscherping zal bevatten van de onverenigbaarheid van managementfuncties en het lidmaatschap van de examencommissie. En daarnaast de – eventueel voor hogescholen en universiteiten op verschillende momenten – introductie van een verplicht extern lid van de examencommissie.
14
Dat beveelt ook de commissie-Bruijn aan, die overigens een heldere definitie geeft van wat zij onder een ‘extern’ lid moet worden verstaan. Dat is, ik citeer, een lid “… afkomstig van buiten de hogeschool van dezelfde of een andere opleiding, of van een opvolgende ‘onderwijsdeelsector’, dus bijvoorbeeld een master hbo of wo die volgt op de betreffende bacheloropleiding.” Elders in het advies valt nog te lezen dat een extern lid ook afkomstig kan zijn vanuit het beroepenveld waarop de opleiding voorbereidt.
De commissie-Bruijn doet ook enige aanbevelingen met betrekking tot de inhoudelijke expertise van de (leden van) examencommissies, en beveelt ter zake nadrukkelijk een vorm van certificering aan. In die situatie wordt het lidmaatschap van een examencommissie dus iets waarvoor een docent zich moet kwalificeren.
Dat roept natuurlijk vragen op als: wie certificeert? Hoe moet een docent zich kwalificeren? Allemaal zeer relevante vragen wat mij betreft, die echter nog niet kunnen worden beantwoord. Op dit moment beraden de hogescholen zich over een aantal vragen rond de implemetatie van het rapport Bruijn. Waarbij, overigens, niet meer aan de orde is óf de aanbevelingen van Bruijn c.s. worden overgenomen, maar wanneer en hoe.
15
Maar dat betekent wel, dat we hier nu net iets te vroeg bijeen zijn om op alle vragen al een antwoord te hebben.
Wel lijkt het me duidelijk dat al deze ontwikkelingen nieuwe (en hogere) eisen stellen aan de leden van examencommissies dan thans het geval is op basis van de Wet versterking besturing (om van de situatie vóór de invoering van deze wetswijziging nog maar te zwijgen). De commissie-Bruijn heeft daar oog voor, en oppert het lidmaatschap van een examencommissie nadrukkelijker te plaatsen binnen het kader van loopbaanafspraken die met docenten worden gemaakt.
Het belang van examencommissies zal dus in de komende jaren niet afnemen. Integendeel. Waarbij dan nog een aantal de intrigerende vragen open staan, en daar rond ik mee af.
Ik heb het dan over vragen als: hoe verhoudt de steeds zwaarder worden rol van de examencommissie bij de bepaling van inhoudelijke kwaliteit van toetsen en examens, zich met het pleidooi voor instellingsoverstijgend toetsen? Is daartoe geen instellingsoverstijgende examencommissie nodig? En de steeds hogere eisen die aan leden van examencommisies worden gesteld, wat betekenen die voor de introductie van externe leden? En wat wordt de rol van de ‘tweede beoordelaars’? Wat staat de Examencommissie te doen, wanneer bijvoorbeeld een eerste en een tweede beoordelaar er samen niet uitkomen? 16
Wellicht dat in de toekomst dan ook zal blijken dat introductie van bijvoorbeeld instellingsoverstijgend toetsen op grote schaal, opnieuw wetswijziging zal vereisen. Dat moeten we dan maar afwachten.
17
