MH

Odbor dopravy a silničního hospodářství oddělení silničního hospodářství

Dle rozdělovníku

datum

oprávněná úřední osoba

číslo jednací

spisová značka

6. srpna 2014

JUDr. Martin Hába

KUZL - 30927/2014

KUSP - 30927/2014/DOP/MH

VEŘEJNÁ

VYHLÁŠKA

ROZHODNUTÍ Krajský úřad Zlínského kraje, odbor dopravy a silničního hospodářství (dále jen „odvolací orgán“), jako odvolací orgán věcně a místně příslušný dle ustanovení § 67 odst. 1 písm. a) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů, dle ustanovení § 40 odst. 1, 3 písm. e) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“) a dle ustanovení § 89 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), přezkoumal na základě odvolání, které podali Mgr. Jiřina Muchová, bytem Nerudova 1291, 763 61 Napajedla a Ing. Zdeněk Buček, bytem Husova 1101, 763 61 Napajedla, rozhodnutí Městského úřadu Napajedla, odboru správy majetku, investic a rozvoje (dále jen správní orgán), spis. zn. 2013/22751/SSÚ ze dne 11.3.2014, kterým bylo dle ust. § 142 odst. 1 správního řádu rozhodnuto o existenci účelové komunikace na pozemku parc.č. 280/15, st.pl 459, p.č. 280/1 v k.ú. Napajedla, jejíž poloha a průběh od severní brány, podél kašny k jižní bráně, je v terénu vyznačena živičným povrchem, tím samým rozhodnutím bylo podle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích rozhodnuto, že shora uvedená pozemní komunikace je účelovou komunikací v uzavřeném prostoru a není přístupná veřejně, ale v rozsahu a způsobem, který stanoví vlastník nebo provozovatel uzavřeného prostoru zámeckého parku, a rozhodl takto: V souladu s ustanovením § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu se rozhodnutí správního orgánu ze dne 11.3.2014, spis. zn. 2013/22751/SSÚ, z r u š u j e a věc se mu vrací k novému projednání. Odůvodnění: Výše uvedeným rozhodnutím správní orgán podle ust. § 142 odst. 1 správního řádu rozhodl o existenci účelové komunikace na pozemku parc.č. 280/15, st.pl 459, p.č. 280/1 v k.ú. Napajedla, jejíž poloha a průběh od severní brány, podél kašny k jižní bráně je v terénu vyznačena živičným povrchem a podle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích bylo rozhodnuto, že shora uvedená pozemní komunikace je účelovou komunikací v uzavřeném prostoru a není přístupná veřejně, ale v rozsahu a způsobem, který stanoví vlastník nebo provozovatel uzavřeného prostoru zámeckého parku.

Krajský úřad Zlínského kraje tř. Tomáše Bati 21 761 90 Zlín

IČ: 70891320 tel.: 577 043 508, fax: 577 043 502 e-mail: [email protected], www.kr-zlinsky.cz

Ze spisového materiálu se nepodává, že by oprávněný uživatel posuzované komunikace na pozemcích parc.č. 280/15, st.pl 459, p.č. 280/1 v k.ú. Napajedla, nebo její vlastník, podal žádost o určení právního vztahu na dotčených pozemcích, ve smyslu ust. § 142 odst. 1 správního řádu. Správní orgán obdržel dne 13.12.2013 od Mgr. Jiřiny Muchové a Ing. Zdeňka Bučka podnět k odstranění překážek umístěných na veřejně přístupných účelových komunikacích v zámeckém parku v Napajedlích. Dne 11.3.2014 vydal správní orgán napadené rozhodnutí, které oznámil všem účastníkům řízení. Proti rozhodnutí podali Mgr. Jiřina Muchová a Ing. Zdeněk Buček (dále také „odvolatelé“) odvolání. Odvolatelé své odvolání podali do obou výroků napadeného rozhodnutí, ve svém odvolání mimo jiné uvedli, že správní orgán zahájil právní řízení dle ust. § 142 odst. 1 správního řádu bez zákonného důvodu. V dané věci mělo být naopak zahájeno správní řízení o odstranění pevné překážky ve smyslu ust. § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích. V případě zámeckého parku v Napajedlích, jde s ohledem na dosavadní letitou praxi a užívání této komunikace širokou veřejností, o víc než „spornost“ ohledně veřejného či neveřejného charakteru dané komunikace. Odvolatelé nesouhlasí s tím, jakým způsobem správní orgán prokázal znak souhlas vlastníka a znak nutné komunikační potřeby u posuzované komunikace. Předmětná komunikace je třetími osobami, zejména občany Napajedel, vnímána jako veřejně přístupná účelová komunikace, na základě konkludentního souhlasu vlastníka. Správní orgán dle odvolatelů, řádně neodůvodnil znak nutné komunikační potřeby. S ohledem na výše uvedené proto odvolatelé navrhují, aby odvolací orgán napadené rozhodnutí zrušil a řízení zastavil. Podle ustanovení § 89 odst. 2 správního řádu odvolací orgán přezkoumává soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy. Správnost napadeného rozhodnutí přezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání, jinak jen tehdy, vyžaduje-li to veřejný zájem. K vadám řízení, o nichž nelze mít důvodně za to, že mohly mít vliv na soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy, popřípadě na jeho správnost, se nepřihlíží; tímto ustanovením není dotčeno právo na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem. Odvolací orgán tedy přezkoumal odvoláním napadené rozhodnutí v rozsahu námitek uvedených v odvolání a zjistil následující skutečnosti: Správní orgán obdržel dne 13.12.2013 podnět Mgr. Jiřiny Muchové a Ing. Zdeňka Bučka k odstranění překážek na veřejně přístupných komunikacích v zámeckém parku v Napajedlích. Odvolatelé se domáhali uplatnění svých práv a zároveň práv dalších dotčených osob na obecném užívání dosud veřejně přístupné účelové komunikace procházející zámeckým parkem a autoritativního prohlášení existence veřejně přístupné účelové pozemní komunikace na pozemcích v areálu zámeckého parku od severní po jižní bránu zámeckého parku, jelikož noví majitelé zámeckého parku uzavřením bran a mobilním přehrazením uvnitř parku zamezili dopravní obslužnost pozemků (sportovišť) a dalších nemovitostí ve vlastnictví jiných osob (Klub kultury, RD, včelaři) a znemožnili veřejnosti průchod parkem, tak jak byl po desítky let nerušeně trpěn. Opatřením ze dne 7.1.2014 uvědomil správní orgán známé účastníky řízení jednotlivě a ostatní účastníky řízení veřejnou vyhláškou o zahájení správního řízení ve věci určení existence veřejně přístupné účelové komunikace na pozemcích p.č. 280/15, st.pl. 459, p.č. 280/1 v k.ú. Napajedla. Současně vyzval účastníky řízení a dotčené orgány státní správy, aby se seznámili s podklady pro vydání rozhodnutí ve věci, uplatnili námitky, popř. návrhy k uvedené věci a tím využili práv účastníků řízení a zároveň v souladu s ust. § 49 odst. 1 -2-

správního řádu, nařídil za účelem projednání věci ústní jednání spojené s místním šetřením na den 17.02.2014. K zahájenému správnímu řízení se vyjádřili svým společným přípisem ze dne 13.1.2014 odvolatelé. Ve svém podání mimo jiné namítli, že dle jejich názoru mělo být na základě jejich podnětu zahájeno řízení dle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích a ne řízení o určení existence veřejně přístupné účelové komunikace. Dle § 27 odst. 1 správního řádu nejsou účastníky řízení, resp. nemají jimi být, nejsou „navrhovatelé“ ani není rozhodováno o konkrétně jejich právech nebo povinnostech, mohou být s ohledem na bydliště, účastníky dle § 27 odst. 2 správního řádu. Účastník řízení Mgr. Eva Gajdošík, cestou svého zmocněnce Ing. Zdeňka Luňáka, zaslala k rukám správního orgánu písemné podání ze dne 13.2.2014, ve kterém se vyjádřila k probíhajícímu správnímu řízení a rovněž uvedla, že v případě posuzovaných komunikací probíhá soudní řízení ve věci zřízení věcného břemene. Jako přílohu svého podání uvedla protokol o jednání před Okresním soudem ve Zlíně. Současně předložila správnímu orgánu plnou moc, kterou zplnomocnila Ing. Zdeňka Luňáka ke všem úkonům v daném správním řízení. Dne 17.2.2014 proběhlo na posuzovaných komunikacích místní šetření spojené s ústním jednáním. V průběhu místního šetření správní orgán popsal průběh posuzovaných komunikací a sepsal protokol. Do protokolu o ústním jednání odvolatelé uvedli, že trvají na správním řízení o odstranění pevné překážky umístěné na komunikaci, nesouhlasí s řízením o určení právního vztahu. Dne 11.3.2014 vydal správní orgán napadené rozhodnutí, proti němuž se Mgr. Jiřina Muchová a Ing. Zdeněk Buček odvolali. Správní orgán s podaným odvoláním seznámil ostatní účastníky řízení a poskytl jim lhůtu, aby se k odvolání vyjádřili. Odvolací orgán nejprve zkonstatoval, že podané odvolání je odvolání přípustné (tj. podané osobou k tomuto oprávněnou a směřující proti rozhodnutí, vůči kterému odvolání bylo možno podat) a dále odvolání včas podané. Dále odvolací orgán shledal, že odvolání je i důvodné. Podle ustanovení § 142 odst. 1 správního řádu správní orgán v mezích své věcné a místní příslušnosti rozhodne na žádost každého, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo. Podle odst. 1 správní orgán nepostupuje, jestliže může otázku jeho vzniku, trvání nebo zániku řešit v rámci jiného správního řízení (§ 142 odst. 2 správního řádu). Odvolací orgán je především toho názoru, že správní orgán zahájil správní řízení o určení právního vztahu dle ust. § 142 odst. 1 správního řádu na pozemních komunikacích na pozemcích parc.č. 280/15, st.pl 459, p.č. 280/1 v k.ú. Napajedla, bez právního důvodu. V této souvislosti odvolací orgán připomíná, že řízení dle ust. § 142 odst. 1 správního řádu, je výhradně řízením o žádosti, nikoliv řízením z moci úřední. Správní orgán tak deklaroval existenci veřejně přístupných účelových komunikací na pozemcích, bez příslušné žádosti oprávněných uživatelů této komunikace, či vlastníků shora uvedených pozemků, o určení právního vztahu na dotčených pozemcích. Odvolací orgán je toho názoru, že správní orgán na základě podnětu Mgr. Jiřiny Muchové a Ing. Zdeňka Bučka k odstranění překážek na veřejně přístupných komunikacích v zámeckém parku v Napajedlích ze dne 13.12.2013, měl zahájit správní řízení o odstranění pevné překážky z účelové komunikace dle ust. § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích. V průběhu tohoto řízení měl správní orgán jednoznačně prokázat, zda předmětné komunikace jsou veřejně přístupné účelové komunikace, či naopak účelové komunikace veřejně nepřístupné. -3-

Správní orgán v průběhu správního řízení o určení právního vztahu dle ust. § 142 odst. 1 správního řádu a v řízení dle ust. § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, nezjistil řádně skutkový stav věci. Dle ust. § 3 správního řádu postupuje správní orgán tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v § 2 správního řádu. Dle odvolacího orgánu správní orgán nedostatečně vyhodnotil povinný znak veřejně přístupné účelové komunikace, a to nutnou komunikační potřebu. Současně odvolací orgán upozorňuje, že správní orgán na závěr správního řízení neseznámil účastníky s podklady pro vydání rozhodnutí, dle ust. § 36 odst. 3 správního řádu. Co se týká druhého výroku napadeného rozhodnutí, kdy správní orgán rozhodl dle ust. § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, je odvolací orgán toho názoru, že tento výrok je zcela nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Správní orgán v odůvodnění svého rozhodnutí řádně nezdůvodnil, proč rozhodl o tom, že pozemní komunikace na pozemcích parc.č. 280/15, st.pl 459, p.č. 280/1 v k.ú. Napajedla je komunikací v uzavřeném objektu nebo prostoru. Této problematice se správní orgán věnoval toliko jedním odstavcem na předposlední straně rozhodnutí. Správní orgán rovněž druhým výrokem napadeného rozhodnutí rozhodl ve smyslu ust. § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, aniž by v tomto duchu vůbec zahájil správní řízení. Správní řízení bylo správním orgánem zahájeno dne 7.1.2014, ale pouze ve věci určení právního vztahu, dle ust. § 142 odst. 1 správního řádu. Účastníci řízení tak nemohli mít vůbec povědomí o tom, že souběžně probíhá i řízení dle ust. § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. V souvislosti s posuzovanou věcí, odvolací orgán připomíná právní východiska dané problematiky. Podle ust. § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, je účelovou komunikací i pozemní komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu, která slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu. Tato účelová komunikace není přístupná veřejně, ale v rozsahu a způsobu, který stanoví vlastník nebo provozovatel uzavřeného prostoru nebo objektu. V pochybnostech, zda z hlediska pozemních komunikací jde o uzavřený prostor nebo objekt, rozhoduje příslušný silniční správní úřad. Zákon ve shora uvedeném ustanovení definuje neveřejně přístupné účelové komunikace. Ty se nacházejí v uzavřeném prostoru (např. vojenský újezd) či objektu (např. výrobní závod, lom) a slouží k potřebě vlastníka prostoru či objektu. Tato osoba pak rozhoduje rozsahu a způsobu veřejného přístupu na účelovou komunikaci. Uzavřenost areálu musí být buď faktická (např. závora, pravidelně se zavírající brána) či právní (např. umístění zákazové dopravní značky omezující veřejný přístup do areálu). V opačném případě nelze o neveřejné účelové komunikaci v uzavřeném prostoru či objektu uvažovat (např. půjde o areál obehnaný zdí, u jehož vstupního prostoru bude umístěna brána, která však bude nepřetržitě otevřená, zde jde z hlediska komunikace do areálu ústící o veřejně přístupnou účelovou komunikaci), viz. Kočí, R.: Zákon o pozemních komunikacích s komentářem, prováděcí vyhláškou a vzory správních rozhodnutí a jiných právních aktů. Praha : Leges, 2013, s. 42. V této souvislosti odvolací orgán připomíná rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30.10.2012, spis. zn. 22 Cdo 4392/2010 z něhož je zřejmé, že funkcí § 7 odst. 2 zák. o pozemních komunikacích je ohraničení kategorie veřejně přístupné účelové komunikace, která je vymezena v § 7 odst. 1 a která je předmětem obecného užívání upraveného v § 19 zákona o -4-

pozemních komunikacích. Tomu odpovídá, že zákon o pozemních komunikacích poměry neveřejně přístupných účelových komunikací nereguluje a nepodřizuje je orgánům veřejné správy. Pokud zakotvuje pravomoc silničního úřadu rozhodnout v pochybnostech o tom, zda jde o uzavřený prostor či objekt, slouží takové rozhodnutí toliko jako prostředek určení, zda účelová komunikace je či není veřejně přístupná, a zda tedy je či není předmětem obecného užívání. Vyjadřuje-li ustanovení právo vlastníka, případně provozovatele uzavřeného areálu rozhodovat o užívání účelové komunikace, jde o pouhou deklaraci práva vyplývajícího z obecných ustanovení o vlastnickém právu, podanou v rámci negativního vymezení veřejně přístupné účelové komunikace. V případě, že je uzavřený areál tvořen nemovitostmi různých vlastníků, je nutno jeho vlastníkem ve smyslu § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, rozhodujícím o užívání účelové komunikace, rozumět vlastníka účelové komunikace. Provozovatelem pak třeba rozumět osobu, která oprávnění rozhodovat o užívání účelové komunikaci odvozuje, ať už přímo či nepřímo, od svolení vlastníka. S ohledem na shora uvedený rozsudek Nejvyššího soudu, správní orgán tím, že rozhodl o tom, že pozemní komunikace na pozemcích parc.č. 280/15, st.pl 459, p.č. 280/1 v k.ú. Napajedla je účelovou komunikací v uzavřeném prostoru, nepřímo rozhodl rovněž o tom, že předmětná účelová komunikace je účelovou komunikací veřejně nepřístupnou. K posouzení toho, zda účelová komunikace je účelovou komunikací veřejně přístupnou, či naopak veřejně nepřístupnou, je třeba provést důslednější dokazování, neboť existence veřejně přístupné účelové komunikace je podmíněna naplněním čtyř znaků – znatelnost komunikace v terénu, spojnice pro vlastníky nemovitostí, souhlas vlastníka a nutná komunikační potřeba. A jak bylo uvedeno výše, správní orgán v případě posuzované komunikace nedostatečně zjistil skutkový stav věci. Dle názoru odvolacího orgánu, správní orgán důsledně neprokázal judikaturou dovozovaný znak veřejně přístupné účelové komunikace, kterým je nutná komunikační potřeba. Dle § 7 odst. 1 věta první zákona o pozemních komunikacích je účelovou komunikací pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Tyto komunikace jsou veřejně přístupnými účelovými komunikacemi. Zákon o pozemních komunikacích počítá i s účelovými komunikacemi, které nejsou přístupné veřejně - jedná-li se o pozemní komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu, které slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu (§ 7 odst. 2). Z právní úpravy lze dovodit, že komunikace bude mít charakter účelové pozemní komunikace, a to ex lege, bude-li naplňovat zákonem vymezené pojmové znaky pozemní komunikace (§ 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích) a současně pojmové znaky účelové pozemní komunikace vymezené v § 7 odst. 1 věta první cit. zákona (resp. v § 7 odst. 2 věta první). Pro účelové pozemní komunikace platí stejně jako pro ostatní pozemní komunikace, režim tzv. obecného užívání (§ 19 zákona o pozemních komunikacích). Obecné užívání lze podřadit pod pojem „veřejné užívání“, právní teorií definovaný jako „užívání všeobecně přístupných materiálních statků, které odpovídají jejich účelovému určení, předem neomezeným okruhem uživatelů“ (cit. Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha : C. H. Beck, 2006, s. 303 - 304). Obecné užívání účelové pozemní komunikace spočívá v možnosti každého tuto komunikaci – v mezích předpisů upravujících

-5-

provoz na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených zákonem o pozemních komunikacích – bezplatně užívat, a to způsobem obvyklým a k účelům, ke kterým je tato komunikace určena (rozsudek NSS ze dne 16. 5. 2011, č. j. 2 As 40/2011 – 99). Právo obecného užívání pozemních komunikací, byť může být spojeno s vlastnictvím soukromých osob, není tedy institutem soukromého práva, ale jedná se o veřejnoprávní oprávnění, které má svůj základ nikoli v občanskoprávních předpisech, ale vyplývá ze zákona o pozemních komunikacích (rozsudek NSS ze dne 27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003 – 64). Výkladem § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích se v minulosti opakovaně zabýval jak Nejvyšší správní soud, tak i Ústavní soud. V nálezu sp. zn. II. ÚS 268/06 ze dne 9. 1. 2008 (N 2/48 SbNU 9) mimo jiné konstatoval, že vlastnické právo je omezitelné v případě kolize s jiným základním právem nebo v případě nezbytného prosazení ústavně aprobovaného veřejného zájmu za náhradu. Pokud některá z podmínek nuceného omezení vlastnického práva absentuje (například kompenzace za něj), jedná se o neústavní porušení vlastnického práva. V takových případech lze ústavně konformně omezit vlastnické právo pouze se souhlasem vlastníka a nelze proto vůbec hovořit o nuceném (resp. vynuceném) omezení podle ustanovení § 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (srov. obdobně též rozsudek NSS ze dne 26. 6. 2008, čj. 6 As 80/2006 - 105). Existuje-li tedy v zákoně veřejnoprávní institut omezující vlastnické právo, aniž by s tímto omezením spojoval poskytnutí náhrady, je nezbytnou podmínkou jeho ústavní konformity souhlas vyjádřený vlastníkem. Tak je tomu v případě tzv. veřejně přístupných účelových komunikací definovaných v ustanovení § 7 zákona o pozemních komunikacích, v jejichž případě je vlastnické právo omezeno tím, že vlastník musí strpět obecné užívání pozemku jako komunikace (§ 19 zákona) a umožnit na něj veřejný přístup. Zákon o pozemních komunikacích toto omezení nespojuje s poskytnutím finanční náhrady. Jediný ústavně konformní výklad je proto ten, že s takovým omezením vlastnického práva musí vlastník příslušného pozemku souhlasit. Tomuto závěru nikterak neodporuje skutečnost, že účelová komunikace a obecné užívání komunikací jsou instituty veřejnoprávními, nikoli soukromoprávními. Proti vůli vlastníka dotčeného pozemku může vzniknout veřejně přístupná účelová komunikace pouze za poskytnutí kompenzace (srov. rozsudek NSS ze dne 30. 9. 2009, č. j. 5 As 27/2009 – 66, či rozsudek NSS ze dne 16. 5. 2011, č. j. 2 As 40/2011 – 99). Kromě shora uvedených náležitostí, které vyplývají přímo ze zákona, bude proto veřejně přístupná účelová komunikace, existovat pouze se souhlasem vlastníka. Tento závěr vyplývá z dosavadní judikatury civilní i správní (viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 11. 2000, sp. zn. 22 Cdo 1868/2000, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003 - 64, a nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06), která navazuje již na rozhodovací praxi předválečného Nejvyššího správního soudu. Ten mimo jiné dovodil, že „pozemek, který je v soukromém vlastnictví, lze uznati za veřejnou cestu jen tehdy, jsou-li splněny dva předpoklady, a to jednak, že pozemek byl věnován buď výslovným projevem, nebo z konkludentních činů vlastníka byl k obecnému užívání určen a dále především z toho, že toto užívání slouží k trvalému uspokojení nutné komunikační potřeby.“ (Boh A 10017/32). Druhou judikatorně dovozenou podmínkou pro vznik veřejně přístupné účelové komunikace je též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Podle Ústavního soudu se totiž z dnešních hledisek posuzování legitimních omezení základních práv jedná o nezbytnou podmínku proporcionality omezení. Zjednodušeně řečeno, existují-li jiné způsoby, -6-

jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům. Ostatně již v době první Československé republiky vycházely obecné soudy z toho, že „zákon o zřizování cest nezbytných jest výjimečným, zasahujícím do soukromého práva vlastnického a sluší tedy ustanovení jeho vykládati restriktivně a nikoliv extenzivně…“ (rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 5. 4. 1921, RI 209/21, Vážný, č. III, roč. 1921, str. 251). Vedle nezbytné komunikační potřeby stanovily v judikatuře též podmínku dlouhodobého užívání pozemku, jakožto veřejné komunikace („Veřejnost takovýchto cest podmíněna jest věnováním vlastníka pozemku, které však může se státi nejen výslovným prohlášením vlastníkovým, nýbrž i konkludentním jednáním, a sice tak, že vlastník obecné užívání trpí, neklade mu překážek a že užívání toto trvá po dobu nepamětnou.", srov. Boh. A 10130/32). Dobová judikatura dokonce i v posuzování nutnosti komunikační potřeby vážila proporcionalitu omezení vlastnického práva tak, že dovodila závěr, podle něhož „okolnost, že pěšina je pro část obce nejkratším spojením, neospravedlňuje ještě sama o sobě závěr, že jde o komunikaci nutnou." (Boh. A 10130/32). V této souvislosti odvolací orgán připomíná rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15.5.2011, č.j. 2 As 44/2011 – 99, z něhož vyplývá, že v souladu se zásadou proporcionality musí být míra a rozsah omezení přiměřené ve vztahu k cíli, který omezení sleduje, a ve vztahu k prostředkům, jimiž je omezování dosahováno. Aby mohlo dojít k deklaraci existence konkrétní veřejně přístupné účelové pozemní komunikace, musí být dostatečným způsobem zjištěn veřejný zájem na obecném užívání takové komunikace. Tento zájem spočívá v nezbytné komunikační potřebě, kterou by tato komunikace zajistila, za předpokladu, že neexistují komunikační alternativy, o nichž je možné ještě rozumně uvažovat. Jak totiž vyplývá z definičních znaků účelové pozemní komunikace a vůbec z účelu institutu jako takového, jejím primárním smyslem je zajištění přístupu vlastníků k jejich nemovitostem. Vhodnými alternativami nicméně obecně mohou být i ty, které představují zhoršení komunikačních možností (např. co do délky přístupu). Zjišťování existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby tedy musí být v souladu se zásadou proporcionality omezení vlastnického práva, nedílnou součástí postupu silničního správního úřadu v řízení o deklaraci existence veřejně přístupné účelové pozemní komunikace. Existence nezbytné komunikační potřeby je přitom vždy třeba zkoumat v každém konkrétním případě, na základě analýzy jednotlivých komunikačních možností v daném území, což je úkolem silničního správního úřadu. Odvolací orgán je s ohledem na výše uvedený právní rozbor toho názoru, že správní orgán v případě posuzované komunikace, zcela nedostatečně vyhodnotil znak nutné komunikační potřeby. Problematice komunikační nezbytnosti věnoval pouze jeden krátký odstavec, a to na předposlední straně rozhodnutí. Správní orgán měl v průběhu místního šetření, k posuzované komunikaci posoudit případné komunikační alternativy, a to z hlediska délky posuzované komunikace a délky alternativních přístupů, kvality posuzované komunikace a alternativních přístupů (povrch a sklon, sjízdnost a schůdnost v jednotlivých ročních obdobích), nutnosti stavebních úprav alternativních přístupů (nákladnost těchto úprav) a typu stavby či pozemku, jejichž přístupnost je řešena (chata, rodinný dům, pozemek, zahrada). Konečným uvážením všech těchto hledisek pak správní orgán měl dojít k závěru, zda posuzovaná komunikace splňuje hledisko nutné komunikační potřeby, nebo se jedná o tzv. „cestu z pohodlí“. Pouze v případě, pokud je posuzovaná komunikace v dané lokalitě jedinou a nezbytnou komunikační spojnicí, lze ji -7-

prohlásit za veřejně přístupnou, při současném naplnění ostatních znaků veřejně přístupné účelové komunikace. Odvolací orgán uzavírá, že správní orgán se v průběhu správního řízení rovněž dopustil procesní vady, kdy před vydáním rozhodnutí neseznámil účastníky řízení s podklady pro vydání rozhodnutí ve smyslu ust. § 36 odst. 3 správního řádu. V ust. § 36 odst. 3 správního řádu je výslovně uvedeno, že nestanoví-li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí. Správní orgán shora uvedeným postupem nepřiznal účastníkům řízení jedno z jejich základních práv správního řízení vyplývající již z Listiny základních práv a svobod, resp. obecně z práva na spravedlivý proces. Podle čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod platí, že každý má právo, aby se (mimo jiné) mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu sice říká jen, že „účastníkům musí být před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se“, toto ustanovení nicméně neznamená jen pasivní roli správního orgánu spočívající v tom, že nebude účastníkům řízení v uplatňování tohoto práva bránit. Správní orgán musí naopak účastníky řízení vyzvat, aby se k podkladům rozhodnutí vyjádřili. Tím, že správní orgán nevyzval účastníky řízení k vyjádření se k podkladům rozhodnutí, založil nezákonnost napadeného rozhodnutí. Především s ohledem na nesprávně zjištěný skutkový stav věci a nepřezkoumatelnost výroku rozhodnutí, odvolacímu orgánu nezbylo než napadené rozhodnutí podle ustanovení § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu v celém rozsahu zrušit a věc vrátit k novému projednání správnímu orgánu, jakož i vyslovit závazný právní názor o postupu v dalším řízení. Správní orgán především s ohledem na podnět Mgr. Jiřiny Muchové a Ing. Zdeňka Bučka k odstranění překážek na veřejně přístupných komunikacích v zámeckém parku v Napajedlích, ze dne 13.12.2013, zastaví správní řízení o určení právního vztahu na dotčené komunikaci dle ust. § 142 odst. 1 správního řádu, neboť pro toto správní řízení neexistuje právní důvod (jedná se o správní řízení o žádosti). Následně správní orgán zahájí správní řízení o odstranění pevné překážky dle ust. § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, a to na základě shora uvedeného podnětu (viz. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 6 Ans 2/2007). V průběhu tohoto správního řízení správní orgán posoudí charakter předmětné komunikace a pokud shledá, že se jedná o neveřejně přístupnou účelovou komunikaci, návrh na odstranění pevné překážky zamítne, pokud však dospěje k závěru, že posuzovaná komunikace je veřejně přístupnou účelovou komunikací, nařídí odstranění vytýkaných pevných překážek, pokud byly umístěny bez souhlasu příslušného silničního správního úřadu. Správní orgán po nestranném zhodnocení všech důkazů, faktů a okolností, ve věci znovu rozhodne tak, aby nové rozhodnutí bylo zákonné a přezkoumatelné. Správní orgán v odůvodnění nového rozhodnutí důsledně vypořádá všechny námitky, které v průběhu řízení vznesli účastníci řízení. Správní orgán se dále bude zabývat i všemi fakty uvedenými v odvolání a náležitě se s nimi v nově vydaném rozhodnutí vypořádá. Nově vydané rozhodnutí pak bude dostatečně přesvědčivé, ve všech svých výrocích náležitě odůvodněné a věcně i formálně správné.

-8-

Poučení: Podle ustanovení § 91 odst. 1 správního řádu se proti rozhodnutí odvolacího správního orgánu nelze dále odvolat, je konečné a nabývá právní moci dnem oznámení.

JUDr. Martin Hába právník odboru dopravy a silničního hospodářství

Toto rozhodnutí musí být vyvěšeno po dobu 15 dnů na úřední desce Městského úřadu Napajedla a Krajského úřadu Zlínského kraje. Písemnost se zveřejní též způsobem umožňujícím dálkový přístup.

Vyvěšeno dne ……………………….

Sejmuto dne ……………………..

Razítko, podpis orgánu, který potvrzuje vyvěšení a sejmutí rozhodnutí. Tato písemnost je řádně doručována veřejnou vyhláškou v souladu s ust. § 25 odst. 1, 2 v návaznosti na § 144 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb. (správní řád) a pro běh lhůt je rozhodující den vyvěšení dle ust. § 25 odst. 3 správního řádu. Dnem vyvěšení je den vyvěšení na úřední desce správního orgánu, který písemnost doručuje tj. Krajský úřad Zlínského kraje. Obdrží: Odvolatelé : Mgr. Jiřina Muchová Nerudova 1291, 763 61 Napajedla Ing. Zdeněk Buček, Husova 1101, 763 61 Napajedla Účastníci řízení : Ing. Zdeněk Luňák, Dolečky I/535, 763 14 Zlín 12 Město Napajedla, Masarykovo nám. 89, 763 61 Napajedla TJ Fatra Slávia Napajedla, Komenského 101, 763 61 Napajedla Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, Rabínovo nábřeží 390/42 Praha 2, Územní pracoviště Brno, Odbor odloučené pracoviště Zlín, tř. T. Bati 3792 Fatra, a.s., třída Tomáše Bati 1541, 76361 Napajedla

-9-

Dotčené orgány, kterým se doručuje jednotlivě (na vědomí) : Městský úřad Otrokovice, odbor životního prostředí, nám. 3. května č.p. 1340, 765 02 Otrokovice Městský úřad Otrokovice, odbor školství a kultury, nám. 3. května č.p. 1340, 765 02 Otrokovice Ve smyslu ustanovení § 25 odst. 1 a 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, se účastníkům řízení doručuje rozhodnutí veřejnou vyhláškou, vyvěšenou po dobu 15 dnů na úřední desce Krajského úřadu Zlínského kraje. Ve smyslu ustanovení § 25 odst. 3 správního řádu se veřejná vyhláška zasílá příslušnému městskému úřadu se žádostí o vyvěšení: Městský úřad Napajedla, Masarykovo nám. 89, 763 61 Napajedla – k vyvěšení na úřední desce.

- 10 -