Meters Maken: Naar een nieuwe aanpak Leegstand Kantoren Expertteam Leegstand VNO-NCW West
In Nederland staat 8.3 miljoen m² kantoorruimte leeg. Dat is circa 18 procent van de totale kantorenvoorraad. Zo’n 40% daarvan concentreert zich in en om de vier grote steden. Ook bij een aantrekkende economie gaat de ernstig verstoorde kantorenmarkt geen nieuw evenwicht vinden. De leegstand zal zelfs nog verder oplopen als economisch herstel bedrijven aanzet te investeren in nieuwe huisvesting. Ze zullen incourante panden en veelal perifere locaties verruilen voor energiezuinige op het nieuwe werkeningestelde kantoren (met minder m² meters per werknemer) op de betere locaties. Aan de onderkant van de markt groeit de leegstand. Tijd voor een onorthodoxe aanpak. Recent werden al veelbelovende initiatieven genomen. De provincies Gelderland en Overijssel overwegen een grondfonds in te stellen om overtollige planvoorraad uit de markt te nemen. De tien gemeenten in de provincie Utrecht hebben op 10 juni 2014 de ‘Regionale Overeenkomst Kantoren 2014-2030 ondertekend. Hierin is zowel per gemeente vastgesteld hoeveel kantoorruimte maximaal gebouwd mag worden als afgesproken dat de gemeenten zich inspannen om nieuwe bestemmingen aan verouderde kantoren te geven. Amsterdam en Den Haag hebben kantorenloodsen aangesteld om de transformatie naar nieuwe bestemmingen te faciliteren. In het Platform Bedrijven en Kantoren Metropoolregio Amsterdam (Plabeka) werken overheden samen om tot een evenwichtig regionaal aanbod te komen. Zo zijn er meer voorbeelden. Maar al die verspreide initiatieven zijn niet genoeg om een substantiële slag te maken. Zo blijft, ondanks het verlagen van de plancapaciteit bij diverse provincies, de behoefte aan huisvesting structureel achter bij overgebleven nieuwbouwplannen en zal met transformatie slechts een heel beperkt deel van de bestaande voorraad afnemen. Voor de aanpak leegstand kantoren is een veel massievere inzet nodig. Een expertteam van VNO-NCW West heeft een inventarisatie gemaakt van bestaande instrumenten en nieuwe tools om de leegstand aan te pakken. Daaruit blijkt dat alle partijen - van overheid tot huurders - stappen kunnen zetten om de impasse te doorbreken op het gebied van ruimtelijke ordening, fiscaliteit, kennis & kunde, samenwerking & verevening. In deze notitie Meters Maken geven we beknopt weer wie aan welke knoppen moet draaien om de markt in beweging te brengen. Het gaat om de volgende partijen: Gemeenten, Provincies Rijk Eigenaren, beleggers & eindgebruikers Met een diversiteit aan maatregelen, die een link met elkaar hebben en elkaar versterken, ontstaat een nieuw speelveld voor succesvolle transformatie en herverkaveling. Plannen die nu niet van de grond komen, krijgen alsnog een kans.
1
De Nieuwe Realiteit Een absolute voorwaarde is realiteitszin. De tijd van v r de crisis keert niet meer terug. Overigens was er in de jaren voor 2008 ook al sprake van een groeiend overaanbod. Daarbovenop hebben het Nieuwe Werken, automatisering en verduurzaming tot een heel andere vraag geleid. De nuchtere realiteit is dat een groot deel van de leegstaande kantoren nooit meer gebruikt zal worden als kantoor en bovendien moeilijk te herbestemmen valt. Ze behoren tot de categorie kansloos vastgoed. VNO-NCW West doet een klemmend beroep op partijen om de nieuwe realiteit onder ogen te zien en het beleid daarop af te stemmen. Dat is de eerste voorwaarde om de stagnatie te doorbreken. Een tweede voorwaarde is intensieve samenwerking om lokaal en regionaal tot creatieve oplossingen te komen. De overheid heeft de markt nodig en de markt kan niet zonder een regulerende overheid. Partijen moeten bereid zijn posities uit te ruilen en kosten en baten te verevenen. Autoriteit als breekijzer Nog een voorwaarde is een gebiedsautoriteit met gezag en doorzettingskracht die fungeert als ‘breekijzer’. Nu lopen plannen vast door knellende regelgeving, bureaucratie en gebrek aan visie en durf. Elke partij erkent de problemen, maar niemand is bij machte het tij te keren. Veel tijd gaat verloren en veelbelovende initiatieven verzanden. Er zijn snellere beslismodellen nodig om ‘meters te kunnen maken.’ Deze gebiedsautoriteit opereert op de schaal van een regio, een gemeente of een (project)locatie. De gebiedsautoriteit heeft tot taak de uiteenlopende belangen te matchen en daarover een zwaarwegend advies uit te brengen aan de gemeenteraad. De gebiedsautoriteit is samengesteld uit onafhankelijke deskundigen met een publieke of private achtergrond met expertise en gezag in de regio. Met overtuigingskracht en een sterke propositie weet zij partijen te winnen voor een gezamenlijk te dragen oplossing. Stakeholders dienen hun individuele belangen, zowel van eigenaren als gebruikers, te verbinden aan een collectieve oplossing in de wetenschap dat herstel van de markt uiteindelijk in ieders belang is en daarmee bijdragen aan stedelijke herverkaveling. Deze gebiedsautoriteit zou de juridische vorm kunnen aannemen van een publiek privaat samenwerkingsverband met bevoegdheden om in een gebied ontwikkelingen op gang te brengen. Partijen kunnen via de gebiedsautoriteit komen tot een uitruil van posities en verevening van kosten en baten. Vastgoed geen pensioen De nieuwe realiteit noodzaakt alle partijen om vanuit een andere optiek naar vastgoed te kijken. Dat geldt zeker ook voor ondernemers in het mkb. Zij hebben hun vastgoed jarenlang beschouwd als een solide pensioenvoorziening. Maar wat een waardevaste belegging leek, blijkt nu sterk in waarde gedaald. De ondernemer vraagt zich terecht af of hij te zijner tijd überhaupt nog een koper voor zijn panden zal vinden. Daar komt bij dat veel vastgoed in de goede tijd kon worden gefinancierd met geleend geld en een beperkt eigen vermogen. De hoge lasten drukken op de onderneming, terwijl de marktwaarde daalt. Ondernemers moeten het idee van vastgoed als pensioen loslaten. Die tijd is voorbij. Een ondernemer moet waarde creëren met ondernemen en niet met stenen. Het vastzetten van vermogen in vastgoed heeft investeringen onttrokken aan het ‘echte’ ondernemen. Het was lucratiever te beleggen in vastgoed dan nieuwe producten te ontwikkelen of nieuwe markten te verkennen. Ook die tijd ligt achter ons.
2
Stakeholders aan zet In deze notitie Meters Maken schetsen we hoe elke stakeholder substantieel kan bijdragen aan de aanpak van leegstand. Het vereist een beter gebruik van het huidige instrumentatrium en de inzet van nieuwe tools. We onderscheiden de volgende stakeholders: gemeenten, provincies, Rijk, eigenaren, beleggers & eindgebruikers
1.
Gemeenten
Versterking expertise Het huidige omgevingsrecht biedt gemeenten meer speelruimte dan nu wordt benut. Plannen voor herontwikkeling komen niet van de grond, omdat regels onnodig eng worden geïnterpreteerd of flexibiliteits- en afwijkingsmogelijkheden simpelweg niet worden gebruikt. De voorbeelden zijn legio: een plan voor het ordentelijk huisvesten van arbeidsmigranten op een bedrijvenlocatie strandt op een niet te wijzigen bestemmingsplan. De ombouw van een bedrijfspand naar appartementen stuit op een welstandscommissie die elke aanpassing van de gevel afwijst. Enzovoort. Anderzijds zijn er ook goede voorbeelden die laten zien dat wel degelijk succesvolle transformaties mogelijk zijn. Doorslaggevend is dat gemeenten bereid zijn de ruimte binnen de bestaande ruimtelijke wet- en regelgeving te verkennen. Dat vereist specifieke deskundigheid. Voor een deel kan het expertteam (kantoor)transformatie vanuit het Rijk hier een rol in spelen, maar dat is niet toereikend. De VNG zou best practices actiever moeten uitdragen. Gemeenten kunnen ambtenaren (kantorenloodsen) aanstellen als aanspreekpunt voor marktpartijen met plannen voor herontwikkeling. Deze ambtenaren nemen obstakels weg, versnellen procedures, brengen vraag en aanbod samen en denken mee over creatieve oplossingen. Een dergelijke faciliterende rol van de overheid waarbij binnen ruime kaders alle (project overstijgende) belangen moeten worden herkend, erkend en afgewogen in plaats van alleen regels toepassen is ook een taak voor overheden die wordt beoogd in de Omgevingswet. Ook de voorgestelde gebiedsautoriteit kan hierin een rol vervullen. Reductie planvoorraad Naast een enorme leegstand is er een enorme planvoorraad. Nieuwe kantoren- en bedrijvenlocaties wachten al jaren tevergeefs op invulling. Nog steeds worden incidenteel nieuwe kantoren gebouwd, terwijl op korte afstand duizenden m² leeg staan. Groen licht voor nieuwbouw moet pas worden gegeven als eerst grondig is onderzocht of herontwikkeling van een bestaand gebouw een reële optie is. Bij de toetsing is een cruciale rol voor de provincie weggelegd. Gemeenten houden vast aan hun planvoorraad. Toch zullen linksom of rechtsom bestemmingen ooit een keer veranderd moeten worden. Het is beter nu die realiteit onder ogen te zien, afboekingen door te voeren en grondig te saneren. Daarmee ligt de weg open naar nieuwe wél kansrijke bestemmingen. Een gemeente dient een bestemmingsplan na afloop van de planperiode van tien jaar te actualiseren. Deze actualisatie van een bestemmingsplan is een uitgelezen kans om geplande functies die niet zijn gerealiseerd weg te bestemmen en te vervangen door een andere, en zo mogelijk ruimere, gebruiksfunctie. Een bestemmingsplan kan ruimte bieden door in de planregels te volstaan met de randvoorwaarden voor toegestane bebouwing en gebruik. Voor het slagen van nieuwe gebruiksfuncties is meer flexibiliteit en daadkracht dringend gewenst. Daarnaast zou door gemeenten actief gebruik moeten worden gemaakt van de mogelijkheid om de omgevingsvergunning voor bouw- en aanlegactiviteiten in te trekken
3
indien daarvan niet tijdig gebruik wordt gemaakt. In de nieuwste tranche van de Crisisen herstelwet is voor specifiek aangemelde projecten aan gemeenten de mogelijkheid geboden onbenutte bouw- en gebruiksmogelijkheden weg te bestemmen waarbij deze bestemmingswijziging als een voorzienbare ontwikkeling wordt aangemerkt waar het gaat om planschadeverzoeken. We moeten af van de gedateerde functiescheiding tussen wonen, werken, leren en recreëren. De huidige werkelijkheid is anders. Menging van functies is juist aantrekkelijk en brengt nieuwe dynamiek, zoals de transformatie van een kantoor in een verzamelgebouw voor zzp’ers met inpandige kinderopvang en horeca. Of de vestiging van een beroepsopleiding op een bedrijvenlocaties wat nieuwe kansen biedt aan de samenwerking onderwijs - bedrijfsleven.
2.
Provincies
Naar (boven)regionale regie De provincie Utrecht heeft het initiatief genomen om de planvoorraad van gemeenten in totaal met de helft te reduceren. De Provincie kan op dit punt in een Provinciale Verordening al regels stellen over de inhoud van bestemmingsplannen. Ook kan een Provincie een inpassingsplan vaststellen dat wordt geacht deel uit te maken van het bestemmingsplan. De provincie is bij uitstek de bestuurslaag om op regionaal niveau afwegingen te maken voor een evenwichtig aanbod van kantoor- en bedrijvenlocaties. De provincie dient duidelijk te zijn over de reductie van de planvoorraad van gemeenten en duidelijk te kiezen voor een beperkt aantal locaties die het meest kunnen bijdragen aan de stabilisatie van prijzen. Een gezonde en transparante markt wordt weer aantrekkelijk voor investeerders. Verder is concentratie van de belangrijkste kantorenlocaties van groot belang voor de economische ontwikkeling van de metropoolregio’s Rotterdam – Den Haag en Amsterdam. Meer agglomeratiekracht betekent grotere economische groei. 1
3.
Rijk
WOZ onder voorwaarde naar reële waarde Fiscale regels zetten een rem op de herontwikkeling van leegstaande gebouwen. Zo mag nu fiscaal slechts worden afgeschreven tot de WOZ-waarde. Gemeenten stellen de WOZ vast op basis van de marktwaarde in verhuurde staat. Dat is geen reële taxatie. Veel panden zijn in de huidige staat nagenoeg onverhuurbaar, hooguit tijdelijk. Wij pleiten voor een WOZ-taxatie waarbij rekening wordt gehouden met leegstand. Dit past ook bij de objectieve waardebepaling zoals die in de Wet WOZ is verankerd en door de Hoge Raad is bevestigd. Het is in strijd met die objectieve waardebepaling, en dus reële taxatie, als de WOZ-waarde tussen identieke kantoorpanden alleen maar verschilt omdat het ene kantoorpand wel en het andere niet is verhuurd. Voorts pleiten we voor een beleid van de belastingdienst dat soepeler omgaat met een fiscale afwaardering van de leegstaande gebouwen naar de lagere reële marktwaarde (waarde in onverhuurde staat), bijvoorbeeld onder de voorwaarde dat de eigenaar bereid is te investeren in herontwikkeling of dat hij het pand overdraagt aan een investeerder 1
Zie: Planbureau voor de Leefomgeving (2011), De concurrentiepositie van Nederlandse regio’s Regionaaleconomische samenhang in Europa De meeste Nederlandse regio’s hebben vaak grote buitenlandse regio’s als hun internationale concurrenten. De omvang van een agglomeratie is dus een belangrijke concurrentiefactor. Deze kan worden beïnvloed door concentratie van bedrijvigheid, het bevorderen van de lokale clusteroriëntatie of een betere fysieke verbinding tussen regio’s.
4
met een plan voor transformatie. Nu loopt herbestemming vaak vast door een te hoge fiscale boekwaarde van het vastgoed. Door de afwaardering aan voorwaarden te verbinden, wordt dit een nieuw instrument om transities op gang te brengen. De staatssecretaris van financiën zou soepeler beleid moeten maken dat meer ruimte biedt voor maatwerk en incidentele afwaardering. Dat vraagt om duidelijke richtlijnen. Eigenaren moeten hierop een beroep kunnen doen. Accepteert de belastingdienst de afwaardering niet, dan ligt de bewijslast bij de inspecteur. Hij moet aantonen dat in het concrete geval de hogere boekwaarde gehandhaafd dient te worden. BTW naar 6% Het btw-tarief op arbeidskosten bij verbouwing, renovatie en verduurzaming van woningen is tijdelijk verlaagd naar 6%. Eenzelfde regel zou moeten gelden bij de transformatie van kantoorpanden naar nieuwe functies zoals woningbouw. Het kan leiden tot (versnelde) uitvoering van plannen die nu moeilijk van de grond komen. Voorop met Rijksvastgoed Het Rijk is begonnen met het afstoten van vele duizenden m² kantoorruimte waarvan een groot deel in de Haagse regio. De overheid zou hier het goede voorbeeld in moeten geven en laten zien hoe een eigenaar maatschappelijk verantwoord met leegstand omgaat. Verouderde panden zonder toekomst moeten uit de markt worden genomen, waarna de locaties beschikbaar komen voor nieuw functies. Gebouwen die geschikt zijn voor herbestemming worden pas overgedragen als de nieuwe eigenaar een concreet plan heeft. Tot die tijd zorgt het Rijk voor adequaat onderhoud en beheer (tijdelijk gebruik). Verder dient het overtollig vastgoed gefaseerd op de markt te komen om de mismatch tussen vraag en aanbod niet nog verder op te drijven. Het spreekt voor zich dat de overheid bij herhuisvesting van de eigen diensten allereerst kijkt naar mogelijkheden in bestaande gebouwen en pas in het uiterste geval besluit tot nieuwbouw.
4.
Eigenaren, beleggers & eindgebruikers
Vaak staan kansloze kantoren op kansrijke locaties. Zo kan een deel van een bedrijvenlocatie zich goed lenen voor woningbouw, zeker als het aansluit bij een gewilde woonwijk. In een andere situatie zijn er goede mogelijkheden voor (her)vestiging van grootschalige detailhandel of recreatieve voorzieningen. Bij elke kantoren- en bedrijvenlocatie liggen de kansen voor herbestemming anders. Maar in alle gevallen is een zekere herverkaveling nodig om ruimte vrij spelen voor nieuwe functies. Eigenaren zouden hun vastgoed moeten inbrengen voor herschikking. Huurders van incourante panden kunnen verhuizen naar gerenoveerde up-to-date kantoren of bedrijfspanden. Zo ontstaan toekomstbestendige clusters naast clusters van gebouwen die of worden gesloopt of herbestemd. Een dergelijke stedelijke herverkaveling doet denken aan de ruilverkaveling op het platteland. Door een uitruil van gronden en verbetering van de infrastructuur werd de weg vrijgemaakt voor de moderne landbouw. Ook in dit geval heeft de individuele ondernemer/eigenaar belang bij een collectieve herschikking van middelen. In beginsel kan een dergelijk proces op basis van vrijwilligheid tot stand komen. Om het proces in goede banen te leiden is echter wel een wettelijk kader en een uitvoerende (gebieds)autoriteit nodig. Om een dergelijk proces op gang te krijgen is het van belang dat eigenaren de waarde van dergelijk vastgoed terugbrengen naar de nieuwe realiteit.
5
In de afgelopen jaren is dit afwaarderingsproces hard op gang gekomen en is de waarde van vastgoed op ‘kansloze’ locaties veelal teruggebracht tot grondwaarde. Een belangrijk punt hierbij is de eerder aangegeven WOZ discussie om eigenaren ook te kunnen laten afschrijven. Uitnodiging aan stakeholders VNO-NCW West nodigt stakeholders uit om in gesprek te gaan over deze notitie en zal binnenkort een bijeenkomst organiseren om met regionale publieke en private partijen te spreken over de aanbevelingen. De notitie bevat volop aanknopingspunten om de impasse te doorbreken. Aannames uit het verleden en achterhaalde verwachtingen voor de toekomst dienen te worden losgelaten. De realiteit anno 2014 moet de nieuwe startpositie zijn. Concluderend bestaat ons voorstel uit vier punten. In de eerste plaats zullen de provincies hun regierol moeten waarmaken. Zij moeten de plannen voor nieuwe kantoren concentreren in de grote steden en de planvoorraad van gemeenten reduceren. Ten tweede moeten gemeenten de mogelijkheid krijgen een publiek-private gebiedsautoriteit in te stellen die op het niveau van een bedrijventerrein partijen bijeen brengt, belangen matcht en zorgt voor slagkracht in het transformatieproces. Op de derde plaats dienen de gemeenten beter gebruik te maken van de mogelijkheden van het omgevingsrecht en te zorgen voor meer flexibiliteit en ruimere gebruiksfuncties in de bestemmingplannen. Op de vierde plaats de invoering van fiscale maatregelen door de Rijksoverheid, die het proces van transformatie ondersteunen. Te denken valt aan een fiscale afwaardering naar de lagere reële marktwaarde en een laag BTW-tarief van 6 procent voor verbouwingen bij transformatie van kantoorpanden. VNO-NCW West kan helpen in concrete gevallen blokkades te doorbreken door partijen te verbinden, door kennis & kunde in te brengen en draagvlak te genereren. Naar onze vaste overtuiging is zijn er veel meer mogelijkheden dan nu worden gebruikt. Het is maatschappelijk onverantwoord deze kansen onbenut te laten. Den Haag September 2014 Het Expertteam Leegstand van VNO-NCW West: Drs. J.S. Breure, directeur Immo Selekt Amsterdam B.V. drs. G. Eduard MRE, partner Iris Corporate Finance B.V. H.F.J. Grevers, directeur Schiehallion Consultancy B.V. ing. C.H.M. van der Helm, directeur VanderHelm Bedrijven B.V. C. Hoogendoorn, directeur Staton Bouw B.V. M.C.A. Jongste, directeur Maasmond Groep ing. E.P. Jung, directeur Alphaplan drs. R.M. van Kampen, regiodirecteur BAM Utiliteitsbouw Noordwest R.K. Lamb MSRE, director The Hague Office, CBRE ing. A.E. Limburg, commercieel directeur HD mr. C.M. de Man, Jurist De Man Rechtsbijstand mr. S.P. Raaijmakers, partner Borrie Real Estate Tax ir. G.L.E. Schoenaker, partner SENS real estate mr. F. Spijker, advocaat Boekel De Nerée ir. H.W.M. Timp, partner BMC-groep H. van der Wal, procesmanager APPM
6
