Meten van informatienalevingskosten

Strategische Verkenning B200203

Meten van informatienalevingskosten Verborgen kosten van regelgeving bij het bedrijfsleven

André Nijsen Zoetermeer, september 2002

ISBN: 90-371-0863-6 Bestelnummer: B200203 Prijs: € 65,Dit onderzoek maakt deel uit van het programmaonderzoek MKB en Ondernemerschap, dat wordt gefinancierd door het Ministerie van Economische Zaken.

Voor alle informatie over MKB en Ondernemerschap: www.eim.nl/mkb-en-ondernemerschap/.

De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij EIM. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van EIM. EIM aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.

The responsibility for the contents of this report lies with EIM. Quoting of numbers and/or text as an explanation or support in papers, essays and books is permitted only when the source is clearly mentioned. No part of this publication may be copied and/or published in any form or by any means, or stored in a retrieval system, without the prior written permission of EIM. EIM does not accept responsibility for printing errors and/or other imperfections.

2

Inhoudsopgave

Vo o r wo o rd

5

S am en v a tt i n g

7

1

In l ei d in g

13

2

Pr o b l e em sc h e t s

15

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

Inleiding Wat zijn informatieverplichtingen? Waarom zijn informatienalevingskosten een probleem? Naar een heldere probleemstelling Samenvatting

15 15 15 20 24

3

C o n c ep tu ee l k ad er

25

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

Inleiding Afbakening van het begrip informatienalevingskosten Definitie Determinanten van informatienalevingskosten Samenvatting

25 25 30 32 40

4

We tg ev ing s toe t s en e n in fo r ma t ie na lev ing sk os t en

43

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

Inleiding Wetgevingstoetsen voor de effecten van regelgeving Voorkeur voor kostenraming als wetgevingstoets Toespitsing op informatienalevingskosten Samenvatting

43 43 45 48 55

5

Ee n g ro e ien d e g ed ac ht e; 1 9 92- 1 9 94

59

5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7

Inleiding Fase 1: haalbaarheidsonderzoek Fase 2: operationalisering, ontwikkeling en toetsing Fase 3: beleidsbehoefte, meetmethoden en testen Fase 4: uitbreiding model Beoordeling van het meetinstrument Samenvatting

59 60 65 75 90 91 96

6

De b el ei d s cy cl us on de r ‘P a a rs ’; 1 9 9 4- 2 0 02

97

6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6

Inleiding Het instrumentarium gereed De inbedding van het meetinstrument in het beleid Toepasbaarheid in de beleidscyclus Selectie van empirische toepassingen in het bedrijfsleven Toepassingsmogelijkheden in de publieke sector en bij burgers Samenvatting

6.7

97 97 105 108 117 121 138

3

B ij la g e n I II

4

Verantwoording modelontwikkeling 1992-1994 A description of the Measuring Instrument Administrative Burdens

141

L it e ra tu u r li j st

14 9

143

Voorwoord Deze studie over het meten van informatienalevingskosten, zijnde verborgen kosten van regelgeving bij het bedrijfsleven, vormt het derde en laatste deel van een promotietraject. Deel 1, Informatieverplichtingen in de Nederlandse sociale rechtsstaat; historie, theoretische achtergronden en begrippen, is verschenen in juli 2000. Deel 2, Informatieverplichtingen in de beleidsketens van de Nederlandse sociale rechtsstaat; rol van het bedrijfsleven, is verschenen in november 2001. Het plan voor een promotie over dit onderwerp is in januari 1999 voor het eerst besproken met prof. dr. I.Th.M. Snellen, emeritus hoogleraar Bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit te Rotterdam. Professor Snellen verklaarde zich toen bereid op te treden als promotor. De eerste serieuze aanzetten voor deze studie zijn gegeven in de lente van 1999. Het ligt in het voornemen om dit promotietraject af te sluiten in het najaar van 2002 met het proefschrift zelf. Dat proefschrift is een bewerkte en integrale versie van de drie tot nu toe verschenen delen. Voorzover mij bekend, is het voor het eerst dat zoveel aandacht wordt besteed aan de theoretische onderbouwing van en de begripsvorming rond het meten van informatienalevingskosten. De door mij aan het papier toevertrouwde gedachten zijn ongetwijfeld voor verbetering vatbaar. Daarom nodig ik eenieder uit om te reageren, vooral degenen die het er na lezing mee oneens zijn. Mijn emailadres is [email protected]. Behalve aan professor Snellen ben ik veel dank verschuldigd aan dr. Brigitte van der Burg (Raad voor het Zelfstandig Ondernemerschap RZO), dr. Maarten Allers (Rijksuniversiteit Groningen) en drs. Sander Wennekers (EIM) voor hun stimulerende begeleiding van dit deel van mijn studie. Ook ben ik mijn directe collega’s John Boog, Peter van der Hauw, Milan Jansen, Gerard Regter en Paul Vroonhof dankbaar voor de vele stimulerende discussies die ik met hen heb mogen voeren, waarbij zij rijkelijk putten uit hun grote praktijkervaring met onderzoek naar administratieve lasten. Nico Vellinga dank ik voor de hulp bij het samenstellen van Bijlage II, de technische beschrijving van het meetinstrument administratieve lasten. André Nijsen, Zoetermeer, september 2002

5

Samenvatting Inleiding Dit rapport handelt over het meten van de kosten van wettelijke informatieverplichtingen voor het bedrijfsleven. Deze kosten worden gewoonlijk ‘administratieve lasten’ genoemd. Eerder hebben we aangegeven dat de aanduiding ‘administratieve lasten’ niet onze voorkeur heeft vanwege de negatieve connotaties en de politieke lading van dit begrip. In plaats van de term ‘administratieve lasten’ zullen wij de term ‘informatienalevingskosten’ hanteren. De belangrijkste vraag die we zullen proberen te beantwoorden is: hoe kunnen informatienalevingskosten van het bedrijfsleven adequaat worden gemeten? Probleemstelling Het feit dat ondernemingen onderdeel vormen van een sociale rechtsstaat met zijn vele publieke doelen, is in hoge mate verklarend voor de vele verplichtingen welke door het bedrijfsleven moeten worden nageleefd. Primair betreffen deze verplichtingen de regulering van gedragingen van en toestanden in de bedrijven. Het voldoen aan deze richtlijnen hebben we het naleven van inhoudelijke verplichtingen genoemd. De aan deze naleving verbonden kosten voor het bedrijfsleven noemen we inhoudelijke nalevingskosten. Dit zijn dus wel degelijk kosten voor het bedrijfsleven als gevolg van wet- en regelgeving, maar geen informatienalevingskosten. Tevens dienen de bedrijven echter te voldoen aan allerlei informatieverplichtingen, welke per definitie refereren aan de naleving van inhoudelijke verplichtingen. De kosten van het informeren van het bedrijfsleven voor het informeren van de overheid noemen we informatienalevingskosten. Deze kosten worden gewoonlijk administratieve lasten genoemd. Onnodige informatienalevingskosten vormen een rem voor de economische groei en de werkgelegenheid. Ook drukken informatienalevingskosten onevenredig zwaar op de kleinere bedrijven. Bij de overheid zijn er weinig prikkels om onnodige informatienalevingskosten te voorkomen. In tegenstelling tot de uitvoeringskosten van allerlei overheidsinstellingen, zoals de Belastingdienst, de uitvoeringsorganen van de werknemersverzekeringen en dergelijke, zijn de informatienalevingskosten van het bedrijfsleven niet opgenomen in de Rijksbegroting. Informatienalevingskosten hebben daarmee voor de overheid een ‘off-budget’-effect. Mede als gevolg van de MDW-operatie is het bewustzijn van de nadelige effecten van onnodige informatienalevingskosten toegenomen. Allerlei wetgevingstoetsen vragen expliciet aandacht voor het probleem van de onnodige informatienalevingskosten. Ook de recente instelling van de Actal heeft de bewustwording bij beleidsmakers voor onnodige informatienalevingskosten van voorgenomen regelgeving vergroot. Daar is nog bijgekomen de verplichting voor de departementen om jaarlijks een actieplan op te stellen voor het reduceren van de informatienalevingskosten van de onder hun verantwoordelijkheid ressorterende wet- en regelgeving. Goede, gedetailleerde en actuele informatie over informatienalevingskosten is daarvoor onontbeerlijk. Voor het meten van informatienalevingskosten is primair gekozen voor een bestuurskundige invalshoek en niet voor een bedrijfseconomische invalshoek. De ratio voor deze keuze is dat het te ontwikkelen meetinstrument vooral een rol dient te vervullen in het wetgevingsproces. Het instrument beoogt met name inzicht te geven in de exogene

7

determinanten van de informatienalevingskosten. Dat zijn de determinanten waar de ondernemer geen invloed op kan uitoefenen, maar de wetgever des te meer. De probleemstelling van dit rapport luidt als volgt: Hoe kunnen de kosten van het naleven van wettelijke informatieverplichtingen door het bedrijfsleven, de informatienalevingskosten, op een dusdanige wijze worden gemeten dat aan de hand van de resultaten, vanuit bestuurskundig oogpunt gezien, onnodige informatienalevingskosten kunnen worden gereduceerd dan wel worden voorkomen? Conceptueel kader Het maatschappelijk debat over de definitie van het begrip informatienalevingskosten spitst zich toe op de opvattingen van de marginalisten ‘pur sang’ (alleen onvermijdbare méérkosten zijn informatienalevingskosten) en de marginalisten van het ‘lawyers concept’ (alleen redelijke méérkosten, welke weg zouden vallen zonder wettelijke verplichting, zijn informatieverplichtingen). De opvatting van de marginalisten van het ‘lawyers concept’ is inmiddels - ook in de internationale literatuur - geaccepteerd. Echter, uit empirisch onderzoek is gebleken dat ondernemers niet in staat zijn om de méérkosten van informatieverplichtingen aan te geven die zouden verdwijnen ingeval de wettelijke verplichting zou komen te vervallen. Om praktische redenen en mede omdat de bestuurskundige invalshoek prevaleert, gaat daarom onze voorkeur uit naar een meer waardevrije definitie van informatienalevingskosten, zijnde de integrale méérkosten die een ondernemer maakt om te voldoen aan zijn wettelijke informatieplichten jegens de overheid, bovenop de kosten van de naleving van de algemene boekhoudverplichting. De vraag of een ondernemer dezelfde informatie ook zou blijven verzamelen zonder wettelijke verplichting - de nutsbeleving van de ondernemer - is daarmee niet meer aan de orde. Informatienalevingskosten omvatten, in geval van het zelf naleven van deze verplichtingen, de loonkosten en het gewaardeerd loon, de kosten voor computers en software alsmede een opslag voor overheadkosten. Voor ondernemingen die de naleving van de informatieverplichtingen uitbesteden bestaan de informatienalevingskosten uit de kosten van uitbesteding. Het is van belang informatienalevingskosten te onderscheiden naar eenmalige kosten (op de hoogte komen van nieuwe of gewijzigde wetten), tijdelijke kosten (verdwijnen als gevolg van leereffecten) en structurele kosten (jaarlijks terugkerend). De hoogte van de informatienalevingskosten wordt bepaald door exogene en endogene determinanten. De exogene determinanten zijn niet rechtstreeks te beïnvloeden door de ondernemers, maar wel door de overheid. Endogene determinanten kunnen rechtstreeks worden beïnvloed door ondernemers. De administratieve infrastructuur, de weg waarlangs het berichtenverkeer van het bedrijfsleven naar de overheid gaat, hebben we beschouwd als een exogene determinant. De administratieve infrastructuur bestaat uit de mate waarin ondernemers hun informatieverplichtingen uitbesteden, de automatiseringsgraad en de aard van de gegevensdragers (papier, floppy, internet). Het is met name de complexiteit van de regelgeving die de ondernemers doet besluiten (min of meer dwingend) voor welke administratieve infrastructuur zij kiezen. Naast de administratieve infrastructuur zijn er nog andere exogene determinanten van de informatienalevingskosten: het aantal publieke doelen, het gekozen stuurmodel, het aantal informatieverplichtingen, de complexiteit van de informatieverplichtingen, gebrek aan afstemming tussen bestuurlijke organen, de keuze voor afgeleide dan wel zelfstandige informatieverplichtingen, sector en schaalgrootte en ten slotte de frequentie waarmee informatieverplichtingen worden gewijzigd.

8

Omdat de overheid primair verantwoordelijk is voor de hoogte van de informatienalevingskosten, is - vanuit bestuurskundig oogpunt bezien - met name kennis van de invloed van exogene determinanten op de informatienalevingskosten van betekenis. Dat is de reden waarom ervoor is gekozen om de invloeden van de endogene determinanten op de hoogte van de informatienalevingskosten te neutraliseren. Dit neutraliseren gebeurt door uit te gaan van de veronderstelling dat alle informatieverplichtingen door ondernemers worden nageleefd op een ‘redelijk efficiënte’ wijze. Deze veronderstelling wordt vorm gegeven door per informatieverplichting uit te gaan van standaardwerkprocessen en genormeerde tijden en tarieven. Een en ander impliceert dat gekozen is voor het - uit bestuurskundig oogpunt interessante - meten van de standaard informatienalevingskosten boven de bedrijfseconomische informatienalevingskosten. De bedrijfseconomische informatienalevingskosten worden te veel ‘vervuild’ door allerlei invloeden (endogene determinanten) die weinig tot niets van doen hebben met de eigenlijke informatieverplichtingen en de bijbehorende informatienalevingskosten. In geval van de bedrijfseconomische informatienalevingskosten zou men de reële kosten en baten van de naleving van de informatieverplichtingen dienen te salderen, in die zin dat de resultante van de naleving zoals deze uiteindelijk neerslaat in de resultatenrekening van de onderneming zou moeten worden vastgesteld. Overzicht van wetgevingstoetsen De variatie naar type wetgevingstoetsen blijkt groot te zijn. Afhankelijk van het doel variëren deze wetgevingstoetsen van uitgebreide maatschappelijke kosten/batenanalyses tot min of meer eenvoudige kostenramingen, welke beogen de effecten voor het bedrijfsleven vast te stellen. Er is gekozen voor het meten van informatienalevingskosten voor het bedrijfsleven, ongeacht de publieke doelen welke worden nagestreefd met de betreffende informatieverplichting. Het verstrekken van informatie over de exogene determinanten van informatienalevingskosten, teneinde beleid gericht op het wegnemen van onnodige informatienalevingskosten voor het bedrijfsleven te faciliteren, staat daarbij centraal. Gegeven deze bestuurskundige invalshoek, hebben wetgevingstoetsen van het type kostenramingen de voorkeur. Er zijn meerdere wetgevingstoetsen die zich uitsluitend richten op de raming van de kosten van regelgeving voor het bedrijfsleven. Met name die toetsen zijn interessant, die informatie genereren waarmee de overheid onnodige informatienalevingskosten kan reduceren. Dat betekent dat het zwaartepunt dient te liggen aan de wetgevingskant, de exogene determinanten. Er zijn drie methodieken besproken welke daarvoor interessante aanknopingspunten bieden, te weten de methode van de casestudie, de face-to-face interviews en de simulatiemodellen. Belangrijke elementen van de methode casestudie voor de ontwikkeling van een geëigende methode voor het meten van informatienalevingskosten in een bestuurskundige omgeving - prioriteit voor de exogene determinanten - zijn: − de inhoudsanalyse van de wetteksten; − het ontwerpen van een profiel van de normadressaat (de ‘typical firm’) dat aangrijpt op de juridische kenmerken van de informatieverplichting; − het afbreken van informatieverplichtingen naar (deel)handelingen en per (deel)handeling vaststellen van tijden; − het hanteren van de veronderstelling dat door tijd te meten op het niveau van (deel)handelingen meetfouten elkaar compenseren, waardoor op het hogere niveau van het bericht of de verplichting de meetfout wordt gereduceerd; − het hanteren van het uitgangspunt dat de werkzaamheden efficiënt worden uitgevoerd (geoefende persoon die op de hoogte is en in normaal tempo werkt);

9

−

het modelleren van vergelijkingen voor het bepalen van de informatienalevingskosten.

Het belangrijkste element van face-to-face interviews is dat de beschikbaarheid van getrainde onderzoekers met voldoende kennis van het betreffende wetgevingsdomein een noodzakelijke randvoorwaarde is voor een verantwoorde uitvoering van dergelijk onderzoek. De meeste ondernemers zijn niet in staat om op eigen kracht valide en betrouwbare informatie te verzamelen over de waarde van de exogene determinanten met betrekking tot de informatienalevingskosten van het bedrijfsleven. Wat hebben de simulatiemodellen te bieden met betrekking tot het meten van de informatienalevingskosten van het bedrijfsleven vanuit een bestuurskundige optiek? Deze modellen: − leveren resultaten op zowel micro- als macroniveau; − werken met kenmerken van respondenten (bedrijven) die aangrijpingspunten bieden voor de juridische bepalingen in de wettelijke informatieverplichtingen. Dergelijke kenmerken zijn van belang voor het begrip ‘typical firm’; − leveren gedetailleerde output over de exogene determinanten van de informatienalevingskosten; − zijn modulair opgebouwd, kunnen gemakkelijk worden uitgebreid naar meerdere wetgevingsdomeinen en de data kunnen worden geactualiseerd zonder nieuw grootschalig veldwerk; − zijn relatief eenvoudig uit te breiden naar het totaal van de operationele kosten (overheid, bedrijven en burgers); − bieden de mogelijkheid tot input van data uit diverse bronnen, zoals parameters omtrent volume (aantal berichten verkregen bij de ontvangende en verzendende overheidsinstanties) en prijs (tijd en tarieven verkregen bij bedrijven) van het berichtenverkeer tussen overheden en bedrijven; − bieden de mogelijkheid gedetailleerde informatie omtrent administratieve werkprocessen, tijden en tarieven voor te leggen aan partijen (draagvlak voor berichtenverkeer) en deskundigen (normering tijden en tarieven). Modelontwikkeling Het meetinstrument administratieve lasten is ontwikkeld in de periode januari 1992december 1994 en wel in vier afzonderlijke fasen, te weten: 1 Fase 1: haalbaarheidsonderzoek: januari 1992-oktober 1992; 2 Fase 2: operationalisering, ontwikkeling en toetsing: oktober 1992-juli 1993; 3 Fase 3: beleidsbehoefte, meetmethoden en testen: september 1993-april 1994; 4 Fase 4: uitbreiding en vulling model: april 1994-december 1994. Tijdens fase 1 stond onderzoek naar de haalbaarheid van het model centraal. Daarbij ging het om het beantwoorden van vragen als: wat zou de inhoud moeten zijn van een model voor het beoordelen van de effecten van wet- en regelgeving voor de administratieve organisatie van het bedrijfsleven én in hoeverre zijn dergelijke effecten te kwantificeren en te modelleren in termen van tijd en geld én onder welke voorwaarden? De belangrijkste conclusie uit fase 1 was dat het inderdaad mogelijk blijkt een dergelijk model te construeren. Voor het toetsen van de uitgangspunten is gebruikgemaakt van de casus ‘indiensttreding werknemer’. In fase 2 zijn de begrippen ‘administratieve lasten’, ‘administratieve handelingen’ en het ‘bericht’ geoperationaliseerd. Tevens is in deze fase gewerkt aan de ontwikkeling van het classificatiesysteem administratieve handelingen en de modelvergelijkingen. Ook heeft in fase 2 een eerste empirische toetsing van het model plaatsgevonden binnen de verplichting Loonheffing. Centraal in fase

10

3 stond de aftasting van de beleidsbehoefte bij potentiële gebruikers van het model c.q. de gebruikers van de resultaten van het model. Met de behoefte van de gebruikers als uitgangspunt, zijn vervolgens diverse meetmethoden op hun merites beoordeeld aan de hand van criteria betreffende haalbaarheid (tijd en geld), effectiviteit en efficiency. De meetmethoden die het best scoorden op deze criteria zijn vervolgens getest in een laboratoriumsituatie. Voor deze test werden 40 administrateurs uitgenodigd om een twintigtal cases uit te voeren welke betrekking hadden op het SOFI-domein. Ten slotte, in fase 4 zijn de ideeën en concepten verder uitgewerkt. Belangrijk is ook dat in deze fase de eerste majeure toepassing van het model buiten het SOFI-domein heeft plaatsgevonden en wel op het terrein van de Wet op de Jaarrekening. Aan het eind van deze ontwikkelingsfasen kon worden geconstateerd dat er één meetinstrument beschikbaar was gekomen waarmee de informatienalevingskosten van het bedrijfsleven in beginsel op twee manieren adequaat kunnen worden gemeten, topdown en bottom-up. Met top-down wordt bedoeld dat de meting start op het niveau van het totale administratieve bedrijfsproces en dat daarna wordt ingezoomd op de administratieve processen van wetgevingsdomeinen en berichten. De bottom-up methode daarentegen, begint met het meten op niveau van administratieve (deel)handelingen. Daarbij wordt gebruikgemaakt van het ontwikkelde classificatiesysteem administratieve handelingen. Wat de beste keus is hangt af van diverse criteria, waaronder de verhouding kosten/verwachte opbrengsten in termen van mogelijk te behalen reducties van informatienalevingskosten (het rendementscriterium) en de doorlooptijd (moeten de resultaten wel of niet snel beschikbaar komen). Eerder is geconstateerd dat ook de methode van de schriftelijke survey geschikt kan zijn voor het signaleren van de omvang en de relatieve verdeling van informatienalevingskosten over de onderscheiden wetgevingsdomeinen. De schriftelijke survey is in wezen ook een topdown benadering. Het ontwikkelde meetinstrument is aan de hand van twee criteria beoordeeld. Allereerst via een terugkoppeling naar de probleemstelling. Is het met het ontwikkelde meetinstrument inderdaad mogelijk om de vragen van de probleemstelling te beantwoorden? Het tweede criterium betreft de kwaliteit: leidt het ontwikkelde meetinstrument in voldoende mate tot valide, betrouwbare en representatieve resultaten? Beide vragen konden bevestigend worden beantwoord. Toepasbaarheid in de beleidscyclus Begin 1994 was er een volledig instrumentarium beschikbaar voor het meten van de administratieve lasten van het bedrijfsleven. Dit instrumentarium bestond uit twee afzonderlijke instrumenten, een top-down benadering en een bottom-up benadering. De top-down benadering, zowel in de vorm van een schriftelijke survey als in de vorm van een quick scan toepassing van het meetinstrument administratieve lasten, is met name geschikt voor de probleemsignalering. Wat is de orde van grootte van de informatienalevingskosten, welke wetgevingsdomeinen veroorzaken de meeste informatienalevingskosten en welke sectoren en bedrijfsgrootten worden relatief het meest getroffen? Zodra beleid ontwikkeld dient te worden in de richting van oplossingen, is echter kennis vereist van de exogene determinanten van de informatienalevingskosten. Dan is de inzet van de volledige bottom-up toepassing van het meetinstrument gewenst. Het meetinstrument administratieve lasten is in een aantal fasen onderdeel gaan vormen van kabinetsbeleid. Daarvoor was eerst plaatsing op de politieke agenda nodig. Om dat te bewerkstelligen is - nog voordat Paars I daadwerkelijk aantrad - een schriftelijke survey uitgevoerd naar de totale omvang van de administratieve lasten van het

11

Nederlandse bedrijfsleven. De omvang van de administratieve lasten, vastgesteld op bijna € 6 miljard in 1993, was dusdanig dat in het Regeerakkoord van Paars I de doelstelling werd opgenomen om in vier jaar tijd de administratieve lasten te reduceren met 10%. Door de instelling van de Commissie-Van Lunteren in 1994 werd een eerste forse impuls gegeven aan het beleidsvoornemen de administratieve lasten te reduceren, met name op het fiscale terrein. De Commissie-Van Lunteren gaf daartoe opdrachten om een Standaardkostenmodel Fiscale Verplichtingen te ontwikkelen. Dit betrof een specifieke module van het meetinstrument administratieve lasten. Teneinde een verbreding naar andere beleidsvelden te bevorderen en ook bij andere departementen een cultuuromslag te bewerkstelligen, ging Paars II eind 1998 over tot de instelling van de Commissie Administratieve Lasten (Commissie-Slechte). Inmiddels was in het Regeerakkoord van Paars II de doelstelling om de administratieve lasten te reduceren verhoogd naar 25%, te bereiken in 2002. Op basis van de adviezen van de Commissie-Slechte besloot het kabinet aan het begin van 2000 om alle departementen te verplichten integrale metingen te laten uitvoeren naar de administratieve lasten voor het bedrijfsleven. Deze metingen dienden te worden uitgevoerd conform de methodiek van het ontwikkelde meetinstrument administratieve lasten. Er zijn twee typen beleid met betrekking tot informatienalevingskosten, generiek en specifiek beleid. Het generieke beleid richt zich op de realisatie van de macrodoelstellingen ten aanzien van de reductie van informatienalevingskosten, zoals de -25% doelstelling van de kabinetten-Kok I en II. Het specifieke beleid daarentegen, vindt zijn toepassing op het microniveau van individuele wetten en regelingen. Daarbij gaat het zowel om voorgenomen veranderingen in bestaande wet- en regelgeving als om voorgenomen nieuwe wet- en regelgeving. Bij elke voorgenomen wijziging van bestaande wetgeving c.q. elk nieuw wetsvoorstel dient te worden voorkomen dat er, vanuit bestuurskundig oogpunt bezien, vermijdbare informatienalevingskosten bij komen. Ten behoeve van het generieke beleid op macroniveau kan het meetinstrument administratieve lasten fungeren als een min of meer op zichzelf staand beleidsinstrument, terwijl het meetinstrument op het microniveau veel meer een agenderende functie vervult en daarmee onderdeel wordt van het wetgevingsproces zelf. Wat betreft het generieke beleid kent elke beleidsfase zijn eigen specifieke toepassingsmogelijkheden van het meetinstrument administratieve lasten. Deze variëren van quick scans (top-down) in de fase van de bewustwording/beleidsvoorbereiding tot nulmetingen (bottom-up) in de beleidsfase regelgeving/uitvoering en monitoring (top-down) bij de handhaving en beleidsevaluatie. Inmiddels is het meetinstrument administratieve lasten onder Paars I en II meerdere malen toegepast op een breed spectrum aan wetgevingsdomeinen. Het ontwikkelde meetinstrument kent een breder toepassingsgebied dan informatienalevingskosten van het particuliere bedrijfsleven. Ook informatieverplichtingen van overheidssectoren (onderwijs) en sterk gereguleerde sectoren als de gezondheidszorg kunnen ermee worden vastgesteld. Een volgend toepassingsgebied is dat van de beheerskosten van uitvoerende instanties en zelfstandige bestuursorganen. Hier zijn al ruime ervaringen mee opgedaan. Bekostigingsvraagstukken welke daar spelen, kunnen in de beantwoording een beter onderbouwde basis krijgen met de inzet van het ontwikkelde instrument. Ten slotte, in het beleid is er in toenemende aandacht voor de informatienalevingskosten van de burgers. Dit nieuwe beleidsveld vraagt om meer kennis ven de exogene determinanten, welke met de inzet van het ontwikkelde meetinstrument beschikbaar zouden kunnen komen. Met dit drieluik komen tevens de totale operationele kosten van de systematiek van informatieverplichtingen binnen de sociale rechtsstaat in beeld.

12

1

Inleiding

Dit rapport handelt over het meten van de kosten van wettelijke informatieverplichtingen voor het bedrijfsleven. Deze kosten worden gewoonlijk ‘administratieve lasten’ genoemd. Eerder hebben we aangegeven dat de aanduiding ‘administratieve lasten’ niet onze voorkeur heeft vanwege de negatieve connotaties en de politieke lading van dit begrip. In plaats van de term ‘administratieve lasten’ zullen wij daarom de term ‘informatienalevingskosten hanteren (Nijsen, 2000: 21-22). De belangrijkste vraag die we zullen proberen te beantwoorden is: hoe kunnen informatienalevingskosten van het bedrijfsleven adequaat worden gemeten? Met adequaat bedoelen we dat beleidsmakers, met via een dergelijke meting verkregen kennis, geïnformeerd kunnen worden over die determinanten van de informatienalevingskosten welke binnen hun beïnvloedingssfeer liggen. Daarmee kunnen beleidsmakers in staat worden gesteld om informatienalevingskosten van het bedrijfsleven, welke gezien vanuit bestuurskundig oogpunt vermijdbaar zijn, te voorkomen in geval van nieuwe of voorgenomen regelgeving en/of te reduceren bij bestaande regelgeving. Deze primair bestuurskundige invalshoek impliceert dat bij de meting de nadruk zal moeten liggen op de zogenoemde exogene determinanten van de informatienalevingskosten en minder op de endogene determinanten. Exogene determinanten van informatienalevingskosten zijn die factoren waar de ondernemer zelf geen invloed op heeft, maar de politiek (het parlement) en beleidsambtenaren des te meer. Exogene determinanten van informatienalevingskosten zijn bijvoorbeeld het aantal wettelijk opgelegde informatieverplichtingen, de complexiteit van de gevraagde informatie zowel naar inhoud als naar vorm, de frequentie waarmee de informatie moet worden verstrekt (eens per maand of slechts eens per jaar) en dergelijke. Endogene determinanten daarentegen refereren veel meer aan die factoren die de ondernemer tot op zekere hoogte wel zelf kan beïnvloeden, zoals de efficiency van zijn eigen interne administratieve organisatie, de kwaliteit van de boekhouder en dergelijke. Een keuze voor een dergelijke meer bedrijfseconomische invalshoek zou een meetmethodiek vereisen waarbij de invloed van de endogene determinanten op de informatienalevingskosten veel meer tot zijn recht zou dienen te komen. Dat neemt niet weg dat ook binnen de voorgestane bestuurskundige invalshoek en daarbij te maken keuzen voor de meetmethode er voldoende aandacht dient te zijn voor de belangrijkste bedrijfseconomische aspecten van de informatienalevingskosten, welke immers primair niet door de overheid vergoede kosten zijn van het bedrijfsleven. De ervaring leert dat voor het meten van informatienalevingskosten eerst een andere vraag beantwoord moet worden: wat verstaan we onder informatienalevingskosten? Dit definitieprobleem is door ons reeds eerder uitvoerig behandeld (Nijsen, 2000: 85-104). Zoals gezegd, in dit rapport ligt het accent op het meten van informatienalevingskosten. Zonder kennis van de definitie van het begrip ‘informatienalevingskosten’ is het echter lastig de essenties van de problemen die moeten worden opgelost bij het meten, te doorgronden. Daarom hebben we ervoor gekozen ook in dit rapport enige aandacht te besteden aan de definitie van het begrip ‘informatienalevingskosten’. Het rapport is als volgt opgebouwd. We beginnen met een schets van de onderhavige problematiek in hoofdstuk 2, welke uitmondt in de probleemstelling. In hoofdstuk 3, conceptueel kader, gaan we in op de definitie van informatienalevingskosten. In dat hoofdstuk zal ook de nodige aandacht worden besteed aan de determinanten van in-

13

formatienalevingskosten. Hoofdstuk 4, wetgevingstoetsen en informatienalevingskosten, behandelt in het kort een aantal methoden die gewoonlijk worden gehanteerd voor het meten van de effecten van regelgeving; kosten/batenanalyses, kosteneffectiviteitsanalyses, risicoanalyses en kostenramingen. In dat hoofdstuk zullen we beargumenteren waarom onze voorkeur uitgaat naar kostenramingen voor het meten van informatienalevingskosten. De kostenraming, als methode voor het meten van informatienalevingskosten, wordt aansluitend in dit hoofdstuk verder uitgewerkt. We zullen laten zien dat er - mede afhankelijk van de fasen in de beleidscyclus - meerdere methoden zijn om de kosten van wettelijke informatieverplichtingen van het bedrijfsleven te meten. Hoofdstuk 5 bevat een bespreking van de wijze waarop de ontwikkeling van een eigen instrument voor het meten van informatienalevingskosten heeft plaatsgevonden. Dit instrument is tot stand gekomen in vier afzonderlijke onderzoeksfasen, welke alle worden besproken en toegelicht. De rapportage wordt afgesloten met een bespreking van de wijze waarop het ontwikkelde meetinstrument kan worden toegepast in de beleidscyclus in hoofdstuk 6.

14

2

Probleemschets

‘The case for studying compliance costs is that, if their existence is recognised, and better still if their characteristics are known and their magnitude can be measured, the policy makers can reach more informed decisions’ (Sandford, 1973: xiv).

2.1

Inleiding Wat verstaan we onder informatieverplichtingen (paragraaf 2.2)? Waarom willen we meer weten over de kosten van deze verplichtingen, de zogenoemde informatienalevingskosten (paragraaf 2.3)? Dit zijn de vragen die we ons stellen alvorens in hoofdstuk 3 verder te gaan met de ‘wat-vraag’ (wat meten we?) en in de hoofdstukken 4 en 5 met de ‘hoe-vraag’ (hoe meten we?). Dit hoofdstuk wordt afgesloten met een probleemschets (paragraaf 2.4) en een samenvatting (paragraaf 2.5).

2.2

Wat zijn informatieverplichtingen? In een sociale rechtsstaat legt de overheid tal van verplichtingen op aan het bedrijfsleven. De overheid doet dat omdat zij zonder medewerking van dat bedrijfsleven niet in staat zal zijn de in het parlement vastgestelde publieke doelen te realiseren. Bij publieke doelen moeten we denken aan zaken als een schoon milieu, veilige en gezonde arbeidsomstandigheden, veiligheid in het algemeen, een goede sociale zekerheid, goed onderwijs, een goede gezondheidszorg, rechtvaardige heffing van belastingen en premies en dergelijke. Om wat voor verplichtingen gaat het eigenlijk? Grofweg laten deze zich onderverdelen in twee hoofdcategorieën, inhoudelijke en informatieverplichtingen. Inhoudelijke verplichtingen zijn het belangrijkst en richten zich rechtstreeks op de realisatie van de publieke doelen zelf. Bij inhoudelijke verplichtingen gaat het primair om regulering van gedrag van en/of toestanden in bedrijven. Een voorbeeld is de verplichting voor bedrijven om de werkplekken van hun werknemers veilig in te richten conform de diverse arbonormen (licht, lawaai, asbest, RSI et cetera). Het aantonen dat aan deze inhoudelijke verplichtingen is voldaan - bijvoorbeeld bij gelegenheid van een bezoek van de Arbeidsinspectie - daarentegen, is het voldoen aan een informatieverplichting. Een ander voorbeeld van een inhoudelijke verplichting voor ondernemingen met personeel is het inhouden en afdragen van loonbelasting en premies op de salarissen van hun werknemers. Het informeren van de Belastingdienst en de uitvoeringsinstelling voor de sociale zekerheid over deze inhoudingen via de Jaarlijkse Loonstaten is weer een informatieverplichting. Zowel de inhoudelijke als de informatieverplichtingen, zoals door ons bedoeld, zijn voor het merendeel neergelegd in het Bestuursrecht.

2.3

Waarom zijn informatienalevingskosten een probleem?

2 . 3. 1 I nleid in g Algemeen wordt onderkend dat, vanuit bestuurskundig oogpunt gezien vermijdbare, informatienalevingskosten om twee redenen een probleem zijn. Allereerst stelt zich het

15

probleem van de onevenredige belasting van kleinere ondernemingen, gepaard gaande met ongewenste effecten voor economische groei en werkgelegenheid. Bovendien mag het problematisch worden geacht dat informatienalevingskosten van bedrijven geen deel uitmaken van de Rijksbegroting, het zogenoemde ‘off-budget’-effect. In subparagraaf 2.3.2 gaan we nader in op beide problemen. Tevens zullen we in subparagraaf 2.3.3 ingaan op de vraag in hoeverre er bij beleidsmakers behoefte bestaat aan kennis omtrent informatienalevingskosten van het bedrijfsleven.

2 . 3. 2 R em o p e co no mis ch e groei Waarom vormen onnodige informatienalevingskosten een bedreiging voor de economische groei? Reeds geruime tijd bestaat het besef dat onnodige kosten van regelgeving voor het bedrijfsleven negatieve effecten kunnen hebben voor economische groei en de werkgelegenheid (Hopkins, 1997). In zijn algemeenheid wordt, met name door economen, gewaarschuwd voor de nadelige effecten van de zogenaamde reguleringswig. Tot voor enkele jaren werd daarmee hoofdzakelijk gedoeld op de welvaartskosten van overheidsinterventies als gevolg van belastingheffing. In toenemende mate is het inzicht gegroeid dat regelgeving in zijn algemeenheid kan leiden tot verstoringen die de effecten van belastingheffing versterken (Van Bergeijk, Sikken en Van Sinderen, 1996). Anderen tonen voor 11 lidstaten van de EU een negatieve relatie aan tussen de economische groei op lange en middellange termijn enerzijds en de mate van regulering anderzijds. Regulering, en de auteurs noemen dat ‘administrative burden’, is daarbij breed opgevat: het gemak waarmee een bedrijf kan worden gestart, het deel van de productiesector dat eigendom is van de overheid, het belang van overheidssubsidies, de mate waarin concurrentie aan banden wordt gelegd, openingstijden van winkels, arbeidscontracten voor onbepaalde tijd, regelgeving op het terrein van aannemen en ontslaan van werknemers, het al dan niet bestaan van een wettelijk minimumloon. De zes landen e met de hoogste ‘administrative burden’ - en Nederland (7 plaats) hoort daar ook bij hebben tussen 1981 en 1993 de laagste economische groei gekend. De minst gereguleerde landen daarentegen - Ierland, UK en Denemarken - hebben de hoogste economische groei doorgemaakt (Koedijk en Kremers, 1996). Informatienalevingskosten vormen een deel van de kosten welke voor het bedrijfsleven voortvloeien uit het naleven van regelgeving. Daar komt bij - en daar is door vele auteurs al op gewezen - dat informatienalevingskosten naar verhouding zwaar drukken op de kleinere en middelgrote bedrijven (Sandford, 1973) (Klein-Blenkers, Mortsiefer en Renske, 1980) (Allers, 1990) (Boog, 1994) (Allers, 1994) (Hopkins, 1995) (U.S. Small Business Administration, 1995) (Beale en Lin, 1998) (Verwaal, 2000) (OECD, 2001a) (Crain en Hopkins, 2001) (De Wit en Nijsen, 2002). Zo betoogt Sandford dat het naleven van de informatieverplichtingen ten gevolge van belastingwetgeving tot een onwenselijke verdeling van de kosten leidt voor met name de kleinere bedrijven: ‘They are capricious in their incidence, regressive and fall with disproportionate severity on small firms in particular’ (Sandford, 1995). De informatienalevingskosten voor kleine ondernemingen zijn vooral relatief hoger; uitgedrukt in kosten per werknemer of als een percentage van de omzet c.q. toegevoegde waarde (Allers, 1994) (Boog, 1994) (De Wit en Nijsen, 2002). Met name de onevenredige belasting van het midden- en kleinbedrijf is een van de redenen waarom, zowel nationaal als internationaal, beleid wordt ontwikkeld met als doel het voorkomen c.q. wegnemen van onnodige informatienalevingskosten (EIM/ENSR, 1995) (OECD, 1997). Ook macro-economisch gezien gaat het om een probleem van substantiële omvang. Schattingen van de informatienalevingskosten als een percentage van het Bruto Nationaal Product variëren van 2,2% in Nederland tot 3 of 4% van het BNP in andere landen

16

van de Europese Unie (EIM/ENSR, 1995) (Boog, Van der Burg, Van Croonenburg, Nijsen en Regter, 1999) (OECD, 2001a) (Boog, Nijsen en Suyver, 2002) (Nijsen en Vellinga, 2002). Voor het Nederlandse bedrijfsleven bedragen de informatienalevingskosten (administratieve lasten) in het jaar 2000 3% van de toegevoegde waarde en voor het kleinbedrijf loopt dit percentage zelfs op tot 9,5 (zie tabel 1.1) (De Wit en Nijsen, 2002). De belangrijkste verklaring voor dit grote verschil in relatieve druk van de informatienalevingskosten is, dat ongeveer driekwart van de informatienalevingskosten een vast karakter (onafhankelijk van bedrijfsomvang) heeft in combinatie met de lage toegevoegde waarde in het kleinbedrijf in vergelijking tot het midden- en grootbedrijf. tabel 1.1

Administratieve lasten als percentage van toegevoegde waarde voor het Nederlandse particuliere bedrijfsleven, 2000

Omschrijving

Kleinbedrijf*

Middenbedrijf

Grootbedrijf

Totaal

Landbouw, jacht, bosbouw, visserij

9,0

0,7

0,5

7,2

Delfstoffenwinning

1,1

0,1

0,0

0,1

Industrie

8,3

2,6

1,1

2,2

Openbare nutsbedrijven

9,0

0,9

0,4

0,5

Bouwnijverheid

9,6

2,7

1,5

4,0

Reparatie consumptieartikelen, handel

10,5

2,2

1,6

4,4

Horeca

11,2

4,5

2,1

7,0

Vervoer, opslag, communicatie

7,1

2,1

0,9

1,9

Financiële instellingen

6,2

1,6

0,6

1,3

10,3

0,8

1,4

2,7

9,0

2,1

1,5

3,0

13,6

2,0

1,1

6,9

9,5

1,8

1,1

3,0

Verhuur/handel (on)roerend goed, zakelijke dienstverlening Gezondheids- en welzijnszorg Cultuur, sport, RTV Totaal *

Kleinbedrijf: 1-9 werkzame personen, middenbedrijf 10-99 en grootbedrijf 100 of meer werkzame personen.

Bron: De Wit en Nijsen, 2002.

Welk mechanisme ligt ten grondslag aan het negatieve effect van onnodige informatienalevingskosten voor economische groei van het bedrijfsleven in het algemeen en het kleinere bedrijfsleven in het bijzonder? Informatienalevingskosten zijn primair kosten voor het bedrijfsleven. Bedrijven krijgen dus een direct kostenvoordeel, als hun administratieve lasten dalen. Dit kostenvoordeel leidt tot hogere winsten, waardoor de investeringen toenemen. Daarnaast zal het kostenvoordeel gedeeltelijk worden doorberekend in de prijzen, zodat deze dalen en de concurrentiepositie verbetert. Een hogere uitvoer is het gevolg. Ten slotte zullen de vakbonden een gedeelte van de toegenomen winsten naar zich toe kunnen halen bij de loononderhandelingen. Dit leidt tot hogere lonen en daarmee tot een hogere consumptie. Al met al zal de productie van de bedrijven door al deze factoren - hogere investeringen, uitvoer en consumptie - stijgen. Op de korte termijn kan de werkgelegenheid wellicht iets teruglopen vanwege het verloren gaan van administratieve banen. Op de langere termijn wordt dit gecompenseerd door andere banen, zodat het uiteindelijke effect op de werkgelegenheid nihil is. Berekeningen met het macro-sectormodel PRISMA van EIM, dat is geijkt op de operationele versie van het Athena-model van het Centraal Planbureau, laten zien dat een reductie

17

van de informatienalevingskosten met 25% in de periode 1994-2002, de doelstelling van de kabinetten-Kok I en Kok II, de productie van de bedrijven met 0,9% in 2010 zou hebben doen stijgen (zie tabel 1.2). In werkelijkheid is slechts een reductie met 6,9% bereikt in de periode 1994-2000. Dit achterblijven bij de doelstelling heeft nadelige gevolgen voor de productiviteit en de economische dynamiek (minder starters), met name voor de kleinere bedrijven (De Wit en Nijsen, 2002). Ook blijkt uit recent empirisch onderzoek dat landen waar de omvangstructuur van het bedrijfsleven - de verdeling naar kleine, middelgrote en grote bedrijven - afwijkt van de optimale, een lagere economische groei vertonen (Audretsch, Carree, Van Stel en Thurik, 2002). tabel 1.2

Macro-economische effecten van een extra daling van de administratieve lasten in 2002 met 1,7 miljard euro

Omschrijving

Eenheid

2002

2006

2010

Kosten en prijzen Loonvoet bedrijven

%

0,0

-0,1

0,2

Contractloon

%

0,0

-0,2

0,0

Particuliere consumptie

%

0,0

-0,3

-0,2

Uitvoer goederen (*)

%

0,0

-0,3

-0,3

Productie bedrijven (**) (***)

%

0,0

-0,4

-0,3

Reële arbeidskosten bedrijven (***)

%

0,0

0,2

0,6

Particuliere consumptie

%

0,0

-0,1

0,3

Investeringen bedrijven

%

0,0

0,3

0,8

Uitvoer goederen (*)

%

0,0

0,5

1,6

Invoer

%

-0,1

0,1

0,6

Bruto binnenlands product

%

0,1

0,2

0,7

Netto nationaal inkomen

%

0,1

-0,1

0,5

Productie bedrijven (**) (***)

%

0,0

0,2

0,9

Arbeidsproductiviteit marktsector (***)

%

o,5

0,5

0,9

Werkgelegenheid bedrijven

%

-0,4

-0,3

0,0

Volumina

Werkgelegenheid bedrijven, in 1.000 arbeidsjaar

∆

Werkloosheidsgraad

∆

0,4

0,2

0,0

Bezettingsgraad industrie

∆

0,2

0,1

0,3

Arbeidsinkomensquote (***)

∆

-0,5

-0,1

-0,1

Lopende rekening betalingsbalans (% BNP)

∆

0,0

0,0

0,2

Financieringssaldo overheid (% BNP)

∆

0,0

0,0

0,2

Belastingdruk (% BNP)

∆

0,0

0,0

0,0

Sociale premiedruk (% BNP)

∆

0,1

0,0

-0,1

-25

-19

0

Overige gegevens

(*)

Exclusief energie.

(**) Bruto, factorkosten. (***) Bedrijven exclusief delfstoffenwinning, woningbezit, quartaire dienstverlening. Bron: EIM; berekening met PRISMA-model. Bron: Boog, Nijsen en Suyver, 2002.

18

2 . 3. 3 ‘ O f f -b ud ge t’ -e ffe c t Afgezien van de remmende werking op economische groei en werkgelegenheid zijn onnodige informatienalevingskosten nog een probleem vanwege de zogenoemde ‘offbudget’-effecten. Bij het vaststellen van de Rijksbegroting wordt op geen enkele wijze rekening gehouden met de omvang van de nalevingskosten voor het bedrijfsleven in het algemeen en in het bijzonder de informatienalevingskosten van het bedrijfsleven. Informatienalevingskosten worden daarom met recht ‘off-budget’-kosten genoemd. Ambtenaren en parlementariërs welke zijn belast met het ontwerpen van nieuwe weten regelgeving zijn in het algemeen matig tot slecht geïnformeerd over dergelijke ‘offbudget’-effecten van regelgeving Dit in tegenstelling tot de beheerskosten, ook wel uitvoeringskosten genoemd, van de overheidsinstellingen die zijn belast met het opleggen van en controleren, verwerken van de door het bedrijfsleven verstrekte informatie. De kosten van deze overheidsinstellingen worden wel opgenomen in de Rijksbegroting en zijn daarmee ‘on-budget’-kosten. Van der Bij maakt dit verschijnsel expliciet door nadrukkelijk te spreken over het onderscheid tussen de interne en de externe kosten van regelgeving. Kosten van regelgeving die zijn opgenomen in de Rijksbegroting noemt hij interne kosten van regelgeving en de overige kosten, externe kosten van regelgeving. Bijgevolg wordt ten tijde van de begrotingsramingen veelal uitgegaan van te lage budgettaire prijzen, waarmee er te weinig prikkels zijn om de kosten van regelgeving te beperken tot de onvermijdelijke kosten (Van der Bij, 1994). Dit probleem wordt ook internationaal erkend, zoals moge blijken uit het volgende citaat van Hopkins: ‘The perceived intrusiveness of government regulation in many OECD countries could be detected only through anecdotal information, partial indicators and general impressions. Systematic efforts to track and account for regulatory effects are uncommon despite a recognition, that the scope of regulation is broad indeed’ (Hopkins, 1997: 264).

2 . 3. 4 B eh oe ft e van be leid smake rs Waarom hebben beleidsmakers, politici en beleidsambtenaren behoefte aan meer en betere informatie over informatienalevingskosten? Daarvoor laten zich twee hoofdredenen aanwijzen, een bestuurskundige en een macro-economische reden. Allereerst de bestuurskundige reden: onnodige informatienalevingskosten kunnen aanleiding geven tot een suboptimale naleving door het bedrijfsleven van de informatieverplichtingen in de diverse fasen van de beleidscycli. Onjuiste of onvolledige informatie over gedrag van en toestanden in het bedrijfsleven kan leiden tot suboptimale of, in het ergste geval, verkeerde beleidsbeslissingen met betrekking tot de realisatie van de eerder genoemde publieke doelen (Nijsen, 2002). De handhaafbaarheid van de regelgeving, mede als gevolg van transparantie en klantvriendelijkheid welke beide bestuurlijke aspecten van wet- en regelgeving zijn, zou ook een belangrijke overweging dienen te zijn van beleidsmakers om onnodige informatienalevingskosten te vermijden. De macro-economische reden grijpt terug op het in de vorige subparagraaf vermelde negatieve effect van onnodig hoge informatienalevingskosten op de economische groei in het algemeen en die van de kleinere bedrijven in het bijzonder. Bij onnodig hoge informatienalevingskosten gaat het met name om informatienalevingskosten die uit bestuurskundig oogpunt vermijdbaar zijn en niet om inefficiënties op het niveau van de individuele ondernemingen. Verondersteld wordt dat laatstgenoemde inefficiënties op termijn als gevolg van marktwerking vanzelf verdwijnen. Van vermijdbare informatienalevingskosten vanuit bestuurskundig oogpunt is sprake, indien de overheid te veel, te ingewikkelde of zelfs overbodige informatieverplichtingen oplegt aan het bedrijfsleven. Het bevorderen van economische groei met het oog op welvaart en werkgelegenheid behoort in een sociale rechtsstaat tot de kerndoelstellingen van de overheid. Daarmee

19

behoort ook het wegnemen van belemmeringen voor de economische groei, in casu het wegnemen of voorkomen van onnodige informatienalevingskosten, deel uit te maken van kabinetsbeleid. Sedert het kabinet-Kok I (1992) is dat ook het geval. Onder het kabinet-Kok I is de operatie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW) van start gegaan (Commissie voor de Belastingherziening, 1991). Deregulering, als onderdeel van de MDW-operatie, richt zich met name op de vermindering en vereenvoudiging van overheidsregelingen. De vermindering van de administratievelastendruk van het bedrijfsleven is daar een belangrijk onderdeel van. De zogenoemde ‘Aanwijzingen voor de regelgeving’ zijn een belangrijke exponent van dit bewustwordingsproces bij beleidsmakers. Met name van belang zijn in dit verband de aanwijzingen 9 (aandacht voor neveneffecten en de lasten van de regeling voor overheid enerzijds en burgers, bedrijven en instellingen anderzijds) en 13 (streven naar zo beperkt mogelijke lasten voor burgers, bedrijven en instellingen, voorzover niet uitdrukkelijk het opleggen van lasten wordt beoogd) (Ministerie van Justitie, 1992). Deze in algemene termen vorm gegeven aanwijzingen hebben onder meer geleid tot het opstellen van twee specifieke wetgevingstoetsen waarin, tijdens het wetgevingsproces, nadrukkelijk aandacht wordt gevraagd voor informatienalevingskosten (lees administratieve lasten), te weten de Bedrijfseffectentoets (Ministerie van Economische Zaken, 1995 en 2001) en de Handhavingstoets (Ministerie van Justitie, 1998). Dergelijke generieke toetsen zijn voor sommige departementen aanleiding geweest voor het opstellen van eigen departementale varianten. Een voorbeeld is het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid met zijn wetgevingstoets ‘Werken aan beleid met uitvoeringskwaliteit’ (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 1999). Overigens, hoe informatienalevingskosten het best kunnen worden gemeten is in de genoemde wetgevingstoetsen niet verder uitgewerkt. Last but not least, de oprichting van de Actal in mei 2000, een op advies van de Commissie-Slechte (Commissie Administratieve Lasten, 1999) door het kabinet-Kok II ingesteld onafhankelijk adviesorgaan ter toetsing van de administratieve lasten van het bedrijfsleven, is een duidelijk signaal dat de regering werk maakt van de strijd tegen onnodige informatienalevingskosten. Actal staat voor Adviescollege toetsing administratieve lasten. Dit college is ingesteld bij besluit van 30 maart 2000, Staatsblad 2000, nr. 162 (Actal, 2001). Actal richt zich met name op het kritisch bezien op administratieve lasten van voorgenomen departementale regelgeving. De administratieve lasten van bestaande departementale regelgeving krijgen veel meer aandacht sedert het kabinetsbesluit dat elk departement een plan moet opstellen voor de reductie van de administratieve lasten van het bedrijfsleven ten gevolge van de eigen regelgeving (Minister van Economische Zaken en Minister van Justitie, 2000). Zogenoemde ‘nulmetingen’ vormen daar als het ware het startpunt voor. Over deze actieplannen en de bereikte vorderingen in termen van de reductie van administratieve lasten wordt sedert 2000 jaarlijks aan het parlement gerapporteerd in het kader van het VBTB-proces; Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording (Ministerie van Financiën, 2000).

2.4

Naar een heldere probleemstelling

2 . 4. 1 I nleid in g Bij het formuleren van de probleemstelling hebben we ons mede laten inspireren door het baanbrekende werk van Sandford op dit terrein (Sandford, 1973) (Sandford, Godwin, Hardwick en Butterworth, 1981). Daarbij hebben we geprobeerd een zo scherp mogelijk onderscheid te maken tussen meetproblemen en definitieproblemen. Alleen

20

door deze twee problemen expliciet te scheiden kan, naar onze opvatting, de impasse worden doorbroken waarin het meten van informatienalevingskosten (lees administratieve lasten) zich nu - zeker internationaal gezien - nog altijd bevindt. Allers is zelfs van mening dat het nauwkeurig definiëren van het begrip administratieve lasten geen zin heeft vanwege de grote onzekerheidsmarges bij het meten (Allers, 1994). Ook nadien zijn de ervaringen met het meten van informatienalevingskosten over het geheel genomen niet veel beter (OECD, 2001a). Hiervoor is - naar onze opvatting - één belangrijke oorzaak aan te geven: er is onvoldoende helderheid omtrent het doel dat gewoonlijk wordt beoogd met het meten van informatienalevingskosten.

2 . 4. 2 D oel va n de me tin ge n Gaat het bij dergelijke metingen alleen om het signaleren van het belang van het verschijnsel der informatienalevingskosten? In dat geval volstaan grove indicaties omtrent de omvang van de informatienalevingskosten en is er in het algemeen weinig tot geen behoefte aan een nauwkeurige definitie van de begrippen informatieverplichtingen en informatienalevingskosten. Dat de perceptie van ondernemers of hun vertegenwoordigers betreffende de aard en omvang van informatieverplichtingen dan nogal eens van invloed is op de resultaten van dergelijke metingen behoeft dan wellicht niet als te bezwaarlijk worden beschouwd. Of is men, anderzijds, op zoek naar de determinanten van de informatienalevingskosten teneinde deze te kunnen beïnvloeden? En zo ja, naar welke determinanten, de exogene en/of de endogene? Ingeval men op zoek is naar de werking van de determinanten wordt, naar onze mening, niet zelden onvoldoende helder gemaakt waar de metingen van de omvang van de informatienalevingskosten toe dienen. Gaat het om een zo zuiver mogelijk vaststellen van de bedrijfseconomische nalevingskosten van de informatieverplichtingen voor het bedrijfsleven óf ligt het accent veel meer bij de bestuurskundige invalshoek?

2 . 4. 3 B ed rij fse c on omi sc he ve rsu s bes tuu rsk u ndi ge i n vals hoe k Voor het vaststellen van de bedrijfseconomische kostprijs van de wettelijke informatieverplichtingen voor het bedrijfsleven zouden allerlei bedrijfsspecifieke situaties, de endogene determinanten, in de beschouwing dienen te worden betrokken. Dan gaat het om vragen als: − Wat zijn de méérkosten als gevolg van de naleving van de informatieverplichtingen? Alles wat men zonder informatieverplichtingen ook al zou doen of reeds deed, is kennelijk van nut voor de eigen bedrijfsvoering, bijvoorbeeld in de vorm van managementinformatie. De kosten van dergelijke handelingen mogen niet worden beschouwd als informatienalevingskosten in bedrijfseconomische zin. − Wat zijn de bedrijfseconomische baten van het naleven van informatieverplichtingen, bijvoorbeeld het realiseren van een lager bedrag aan verschuldigde belasting? Deze zouden dienen te worden gesaldeerd met de méérkosten, zodat informatie beschikbaar komt over de netto informatienalevingskosten. − Wat zijn de vermijdbare kosten in verband met de naleving van de informatienalevingskosten? Daarbij gaat het bijvoorbeeld om de kosten van het inwinnen van belastingadviezen. Dit zijn bedrijfseconomisch gezien wel kosten, maar - zo vinden sommigen - niet als gevolg van wettelijke verplichtingen. Het staat de ondernemer vrij om een dergelijk advies al dan niet in te winnen. − Wat zijn de opportunity costs van de naleving van informatieverplichtingen? Bedrijfseconomisch gezien, zijn informatienalevingskosten gelijk aan de opportunity costs, de gederfde inkomsten ten tijde van het naleven van de informatieverplichting. Zodra informatieverplichtingen worden nageleefd tijdens stille uren (leegloop)

21

is er geen sprake meer van méérkosten in bedrijfseconomische zin. In dergelijke situaties kunnen de opportunity costs van de bedrijfseconomische informatienalevingskosten op nul worden gesteld. In hoofdstuk 3, subparagraaf 3.2.3 zullen we 1 hier nader op ingaan. Zo zijn er ongetwijfeld nog vele vragen te stellen met betrekking tot de werking van endogene determinanten, ingeval men opteert voor een bedrijfseconomische benadering van het verschijnsel informatienalevingskosten. De belangrijkste vraag is echter gegeven het feit dat het vraagstuk van onnodige informatienalevingskosten vooral een bestuurskundige achtergrond heeft - waar deze bedrijfseconomische bespiegelingen ons brengen. Levert het beantwoorden van de genoemde vragen beleidsmakers een beter en scherper inzicht in de door hen te beïnvloeden oorzaken van de informatienalevingskosten? Of wordt het zicht op deze, vanuit bestuurskundig perspectief zo belangrijke, oorzaken daarmee juist vertroebeld? Het is zelfs niet geheel ondenkbaar, dat het zo benadrukken van de bedrijfseconomische invalshoek bij beleidsmakers de indruk zou kunnen vestigen, dat het voorkómen of wegnemen van onnodige informatienalevingskosten vooral een taak voor de ondernemer zelf is. Dit zou een weinig vruchtbare benadering van het vraagstuk van de informatienalevingskosten betekenen. Strikt genomen zou vanuit de bestuurskundige invalshoek de nadruk immers dienen te liggen op de exogene determinanten; de wetgevingskant. Vanuit bestuurskundig oogpunt zou het doel moeten zijn de ondernemer de maximaal mogelijke condities, de exogene randvoorwaarden, te verschaffen waaronder hij in staat wordt gesteld zijn bedrijfseconomische informatienalevingskosten zo laag mogelijk te houden door beïnvloeding via de endogene determinanten. Welke zijn de principale exogene determinanten die centraal staan in de bestuurlijke invalshoek? Over welke kennis dienen de beleidsverantwoordelijken - parlementariërs, beleidsambtenaren alsmede degenen die zijn belast met de tenuitvoerlegging van de wet- en regelgeving - te beschikken om een effectief beleid gericht op het reduceren en voorkomen van onnodige informatienalevingskosten te kunnen voeren? Primair gaat het daarbij om factoren als (Nijsen, 2002): 1 Het totale aantal aan het bedrijfsleven opgelegde informatieverplichtingen, gezien vanuit de diverse bestuurlijke wetgevingsdomeinen. Dit aantal is mede afhankelijk van de hoeveelheid publieke doelen en de keuze van het sturingsmodel (communicatief, economisch, juridisch of arenamodel). 2 De herkomst van de informatieverplichting: EU-regelgeving, nationale regelgeving, departementale, provinciale, waterschaps- of gemeentelijke regelgeving. 3 Het wetgevingsdomein waarbinnen de informatieverplichting kan worden gepositioneerd: inkomens- en vermogensoverdrachten versus maatschappelijke randvoorwaarden voor ondernemerschap (milieu, gezondheid, veiligheid, concurrentie) en daarbinnen de onderverdeling naar economische, sociale en algemene regelgeving. 4 De juridische aangrijpingspunten van de informatieverplichting: rechtspersonen versus natuurlijke personen, werknemers (Sofi-domein) versus overige domeinen welke raken aan het voeren van een onderneming, generieke versus sectorspecifieke of bedrijfsgroottegerelateerde regelgeving, al dan niet transactiegerelateerd en dergelijke.

1

22

Sommigen zijn van mening dat de opportunity costs nooit nul zullen zijn, omdat er altijd alternatieve opportunities zullen zijn om in stille uren aan te werken, zoals productvernieuwing of marktverkenning.

5

6

7

De frequentie van de informatieverplichting: aantal entiteiten waarop de informatieverplichting betrekking heeft (ondernemingen, werknemers, transacties) en de periodiciteit van de informatieverplichting (eenmalig, maandelijks, per kwartaal, jaarlijks of gebeurtenisgebonden). Het type van de informatieverplichting: eenvoudig versus complex, haalverplichting versus brengverplichting, renseigneringsverplichting (informatieverstrekking over derden) versus informatieverstrekking over het eigen bedrijf en dergelijke. De administratieve infrastructuur waarbinnen de informatieverplichting wordt nageleefd: zelfdoen versus uitbesteden, de automatiseringsgraad, eventuele centrale aanleverpunten en dergelijke.

In deze rapportage over het meten van informatienalevingskosten kiezen we ten principale voor de bestuurlijke invalshoek. Omdat het uiteindelijk gaat om het meten van kosten bij het bedrijfsleven, zullen we een modus dienen te vinden die in voldoende mate recht doet aan de bedrijfseconomische aspecten welke zijn verbonden aan het verschijnsel informatienalevingskosten. In de probleemstelling zullen we daar aandacht aan moeten besteden. Hoewel we het belang van de door ondernemers gepercipieerde informatienalevingskosten onderkennen, zijn wij uitsluitend geïnteresseerd in op tijd en geld waardeerbare elementen van de informatienalevingskosten. Dit betekent dat de perceptiekosten bij het meten buiten beschouwing zullen blijven.

2 . 4. 4 P ro blee ms telli ng De probleemstelling van de onderhavige studie bestaat primair uit de ‘hoe-vraag’: Hoe kunnen de kosten van het naleven van wettelijke informatieverplichtingen door het bedrijfsleven, de informatienalevingskosten, op een dusdanige wijze worden gemeten dat aan de hand van de resultaten, vanuit bestuurskundig oogpunt gezien vermijdbare, informatienalevingskosten kunnen worden gereduceerd dan wel worden voorkomen? Deze algemene probleemstelling valt uiteen in een aantal subprobleemstellingen: 1 Hoe kan bij de meting het probleem worden ondervangen dat bedrijven geen afzonderlijke administratie voeren van de omvang van de informatienalevingskosten (verborgen kostenprobleem)? 2 Hoe kan bij de meting het onderscheid worden aangebracht tussen de reguliere bedrijfskosten en de wettelijk verplichte informatienalevingskosten (allocatieproe bleem: samenloop van de 1 soort)? 3 Hoe kan bij de meting van informatieverplichtingen het probleem van de méérkosten ten opzichte van de reguliere bedrijfskosten worden opgelost (marginale kosten)? 4 Hoe kan bij de meting samenloop van informatieverplichtingen met bijbehorende kosten uit meerdere wetgevingsdomeinen worden voorkomen (allocatieprobleem: e samenloop van de 2 soort)? 5 Hoe kan bij de meting rekening worden gehouden met het bestaan van een administratieve infrastructuur: zelfdoen versus uitbesteden, de automatiseringsgraad en aard van de gegevensdrager? 6 Hoe kan in de meting worden omgegaan met verschillen in efficiency in de bedrijfsvoering? 7 Hoe kan bij de meting het onderscheid worden aangebracht tussen eenmalige en structurele informatienalevingskosten? 8 Hoe kunnen bij de meting van informatienalevingskosten de kosten in voldoende mate worden verbijzonderd naar wetgevingsdomein, wettelijke informatieverplichtingen, bijbehorende berichten en onderliggende administratieve handelingen, dat

23

9

beleidsmakers zodanig worden geïnformeerd over de relevante samenstellende delen dat zij in staat zijn effectieve oplossingen aan te reiken? Hoe kunnen bij de meting van informatienalevingskosten de volume- en prijscompenten van de informatienalevingskosten adequaat worden onderscheiden, teneinde het mogelijk te maken de ontwikkeling van beide componenten afzonderlijk te monitoren?

In de hoofdstukken 4 en 5 zal uitvoerig worden ingegaan op de specifieke aspecten welke zijn verbonden aan de genoemde negen subprobleemstellingen.

2.5

Samenvatting Het feit dat ondernemingen onderdeel vormen van een sociale rechtsstaat met zijn vele publieke doelen, is in hoge mate verklarend voor de vele verplichtingen welke door het bedrijfsleven moeten worden nageleefd. Primair betreffen deze verplichtingen de regulering van gedragingen van en toestanden in de bedrijven. Het voldoen aan deze richtlijnen hebben we het naleven van inhoudelijke verplichtingen genoemd. De aan deze naleving verbonden kosten voor het bedrijfsleven noemen we inhoudelijke nalevingskosten. Hoewel dit wel degelijk kosten voor het bedrijfsleven zijn als gevolg van wet- en regelgeving, zijn het geen informatienalevingskosten. Informatienalevingskosten ontstaan zodra bedrijven tevens dienen te voldoen aan allerlei informatieverplichtingen, welke per definitie refereren aan de naleving van inhoudelijke verplichtingen. De kosten van het informeren van de overheid door het bedrijfsleven noemen we informatienalevingskosten ofwel administratieve lasten. Informatienalevingskosten, die vanuit bestuurskundig oogpunt vermijdbaar zijn, vormen een rem voor de economische groei en de werkgelegenheid. Ook drukken informatienalevingskosten onevenredig zwaar op de kleinere bedrijven. Aan de kant van de overheid zijn er weinig prikkels om de informatienalevingskosten van het bedrijfsleven te voorkomen of te reduceren. In tegenstelling tot de uitvoeringskosten van allerlei overheidsinstellingen, zoals de Belastingdienst, het uitvoeringsorgaan van de werknemersverzekeringen en dergelijke, zijn de informatienalevingskosten van het bedrijfsleven niet opgenomen in de Rijksbegroting. Informatienalevingskosten hebben daarmee voor de overheid een ‘off-budget’-effect. Mede als gevolg van de MDW-operatie is het bewustzijn van de nadelige effecten van onnodige informatienalevingskosten toegenomen. Allerlei wetgevingstoetsen vragen expliciet aandacht voor het probleem van de onnodige informatienalevingskosten. Ook de recente instelling van de Actal heeft de bewustwording bij beleidsmakers voor onnodige informatienalevingskosten van voorgenomen regelgeving vergroot. Daar is nog bijgekomen de verplichting voor de departementen om jaarlijks een actieplan op te stellen voor het reduceren van de informatienalevingskosten van de onder hun verantwoordelijkheid ressorterende wet- en regelgeving. Goede, gedetailleerde en actuele informatie over informatienalevingskosten is daarvoor onontbeerlijk. De probleemstelling van dit rapport luidt als volgt: Hoe kunnen de kosten van het naleven van wettelijke informatieverplichtingen door het bedrijfsleven, de informatienalevingskosten, op een dusdanige wijze worden gemeten dat aan de hand van de resultaten, vanuit bestuurskundig oogpunt gezien vermijdbare, informatienalevingskosten kunnen worden gereduceerd dan wel worden voorkomen?

24

3

Conceptueel kader

‘Scharfe Scheidung ist in der Realität oft nicht möglich, klare Begriffe sind aber dann deshalb um so nötiger’ (Max Weber)

3.1

Inleiding De sterke politisering van de discussie rondom het thema ‘administratieve lasten’ heeft met name internationaal gezien - niet bijgedragen aan een heldere begripsvorming. Integendeel, partijen hebben de neiging elkaar voortdurend de zwarte piet toe te spelen. Zo betichten ondernemersorganisaties de overheid van te veel bureaucratische gezindheid, terwijl overheden op hun beurt ondernemersorganisaties beschuldigen van overdrijving als deze weer eens klagen over een teveel aan administratieve lasten. Dat een dergelijk klimaat niet veel bijdraagt aan een oplossing moge duidelijk zijn. Teneinde een meer oplossingsgericht klimaat te creëren hebben wij ervoor gekozen om in plaats van de term ‘administratieve lasten’ de term ‘informatienalevingskosten’ te gebruiken (Nijsen, 2000). Ook hebben we gepoogd om informatienalevingskosten primair te benaderen vanuit de bestuurskundige invalshoek van de functionaliteit van de informatieverplichtingen door deze te positioneren binnen de fasen van de beleidscycli (Nijsen, 2002). Door eenduidig te kiezen voor de bestuurlijke invalshoek kan de energie worden gericht op het vinden van adequate oplossingen voor het verschijnsel informatienalevingskosten onder het motto: ‘als het beleid niet zonder informatieverplichtingen van het bedrijfsleven kan, laten we deze dan wel zo efficiënt mogelijk inrichten’. Zoals reeds vermeld, hebben we eerder uitvoerig stilgestaan bij de definitie van het begrip ‘informatienalevingskosten’ in samenhang met de drager van deze kosten, de informatieverplichting (Nijsen, 2000). Om de onderhavige rapportage zelfstandig leesbaar te maken en om de mogelijkheid te kunnen benutten de laatste inzichten te verwerken, is ervoor gekozen om in dit rapport - dat zich primair richt op het behandelen van het meetvraagstuk (de hoe-vraag) - ook aandacht te besteden aan definities (de wat-vraag). Dat doen we in paragraaf 3.3. Hieraan voorafgaand presenteren we elementen uit het actuele maatschappelijke debat over definitiekwesties met betrekking tot informatieverplichtingen en informatienalevingskosten. Het hoofdstuk wordt vervolgd met een bespreking van de exogene en endogene determinanten van de informatienalevingskosten (paragraaf 3.4). Paragraaf 3.5 bevat een afsluitende samenvatting.

3.2

Afbakening van het begrip informatienalevingskosten1

3 . 2. 1 I nleid in g De actuele maatschappelijke discussie verloopt meestal langs twee hoofdlijnen: 1 Wanneer dient een verstrekking van informatie door een onderneming te worden beschouwd als een informatieverplichting? 1

De inhoud van deze paragraaf is grotendeels ontleend aan een brief van 30 maart 2001 van AN aan mevrouw Hella Voûte, lid van de Tweede Kamer voor de VVD en lid van de vaste Kamercommissie voor economische zaken.

25

2

Welke bedrijfskosten moeten worden meegenomen voor de vaststelling van de informatienalevingskosten? Beide discussielijnen worden hierna uitgewerkt.

3 . 2. 2 Wa nne er is s p rake va n ee n i n fo rm ati eve rpli ch ti ng ? In de maatschappelijke discussie over de vraag wanneer sprake is van een informatieverplichting voor het bedrijfsleven spelen meerdere invalshoeken - niet zelden tegelijkertijd - een rol. Zonder volledigheid te pretenderen laten we een aantal van deze invalshoeken de revue passeren. Allereerst de invalshoek van de vrijwilligheid, welke graag wordt gehanteerd door ambtenaren die zijn belast met het terugdringen van informatienalevingskosten. De gehanteerde stelling luidt als volgt: ‘het aanvragen van subsidies door het bedrijfsleven leidt niet tot informatieverplichtingen, want men is niet verplicht om subsidie aan te vragen’. Deze invalshoek is naar onze mening niet opportuun. Immers men kiest ook vrijwillig voor het ondernemerschap met alle daaraan verbonden verplichtingen. Via de invalshoek van de vrijwilligheid kunnen zodoende alle informatienalevingskosten - naar onze opvatting ten onrechte - weg worden gedefinieerd. Discussies over de mate van vrijwilligheid leiden af van de eigenlijke vraag. Primair staat het publieke doel dat de overheid met de betreffende regel nastreeft. Impliciet aan elk publiek doel is, dat de overheid de realisatie van dit doel moet borgen. Daarvoor staan de overheid meerdere sturingsmodellen - juridische, economische en samenwerkingsmodellen - met vele bijbehorende instrumenten ter beschikking, variërend van dwang (verboden, geboden, heffingen etc.) tot meer op beloning (subsidies) of samenwerking gerichte instrumenten, zoals convenanten. Een essentieel onderdeel van de borging van het publieke doel is de controle door de overheid van de naleving door het bedrijfsleven. Controle impliceert informatieverplichtingen, welke allerlei vormen kunnen aannemen, bijvoorbeeld het invullen van formulieren voor een subsidieaanvraag maar ook het ontvangen van een inspecteur. Een tweede invalshoek is die van ‘dat zijn toch ook kosten voor het bedrijfsleven’. De aanhangers van dit gedachtegoed - meestal vertegenwoordigers van het bedrijfsleven redeneren vanuit de invalshoek dat alle kosten welke voor het bedrijfsleven voortvloeien uit het naleven van wet- en regelgeving informatienalevingskosten (lees administratieve lasten) zijn. Ook in OECD-kringen is deze gedachte niet ongebruikelijk. Men spreekt daar over ‘regulatory costs’. Dit begrip omvat ook - wat wij noemen - de kosten van inhoudelijke verplichtingen zoals kosten voor de aanpassing van een werkplek in het kader van arbowetgeving. Dit zijn geen informatieverplichtingen hoewel met de naleving van dergelijke inhoudelijke verplichtingen wél kosten voor het bedrijfsleven zijn gemoeid, maar geen informatienalevingskosten. Het is wel zo, dat er geen informatieverplichting en dus geen informatienalevingskosten kunnen zijn zonder een onderliggende inhoudelijke verplichting. Een volgende, derde invalshoek is die van de nuttigheid van de verplichting voor de eigen bedrijfsvoering. In dit geval luidt de stelling: ‘dit zijn geen informatieverplichtingen, met bijbehorende informatienalevingskosten, want het bedrijf heeft er ook zelf voordeel van’. Het bekendste voorbeeld op dit terrein betreft de registratieverplichtingen als gevolg van de Wet op de Jaarrekening, die - naar de opvatting van veel ondernemers - ook nuttig zijn voor de eigen bedrijfsvoering (Boog, Van der Burg en Regter, 1994). Veel informatieverplichtingen zijn inmiddels geïntegreerd in de bedrijfsadministraties, maar dat neemt niet weg dat het om informatie gaat die door de overheid of de aangewezen instellingen wordt uitgevraagd. Wel is het in dit verband van belang de

26

nodige aandacht te geven aan het concept van de méérkosten, de extra kosten welke voor bedrijven ontstaan als gevolg van de wettelijke informatieverplichtingen bovenop de kosten voor de reguliere bedrijfsadministratie. Een moeilijkheid daarbij is dat méérkosten de neiging hebben op den duur te verdwijnen naar de mate waarin de informatieverplichting door het bedrijfsleven als nuttig wordt ervaren. De vierde invalshoek is die van de mate van beïnvloedbaarheid van de kosten door beleidsambtenaren. Er zijn beleidsambtenaren die de volgende stelling huldigen: ‘dat zijn toch geen informatieverplichtingen, want daar hebben we als departement geen invloed op’. Deze invalshoek speelt met name bij EU-regelgeving, maar ook bij informatieverplichtingen ten gevolge van zogenaamde bedrijfstakeigen regelingen als VUT, scholing, pensioenen en dergelijke. Voor de individuele bedrijven is de herkomst van de verplichtingen uiteraard volstrekt oninteressant. Het vaststellen van de omvang van de met deze verplichtingen verbonden informatienalevingskosten is noodzakelijk om zicht te krijgen op het totaal aan informatienalevingskosten. Wat betreft EU-verplichtingen worden de lidstaten vaak vrij gelaten in de vormkeuze van de informatieverplichting. En het is nog altijd zo dat Brussels beleid mede tot stand komt door beïnvloeding vanuit de diverse lidstaten. Over de bedrijfstakeigen regelingen kan nog worden opgemerkt dat deze zich vaak richten op zogenoemde ‘goede doelen’ welke niet zelden deel uitmaken van algemeen verbindend verklaarde CAO’s. CAO’s op hun beurt, zijn vaak doorschoten met allerlei bestuurlijke wet- en regelgeving op sociaal-economisch terrein. Ten slotte, de invalshoek van de naamgeving. Niet zelden trachten beleidsmakers discussies over informatienalevingskosten (lees administratieve lasten) te vermijden, eenvoudigweg door het hanteren van een andere naamgeving. Voorgenomen of nieuwe regelgeving leidt dan wel tot informatienalevingskosten (administratieve lasten), maar men noemt het eenvoudig niet zo. Een recent voorbeeld betreft de rapportage van de MDW-werkgroep ‘Toezicht op het bedrijfsleven’. In deze rapportage wordt onder meer gesproken over de lasten van toezicht voor het bedrijfsleven. Toezicht impliceert, in dit verband, het overdragen van informatie over gedragingen van en toestanden in het bedrijfsleven. Het gaat hier om een haalrecht van de bevoegde toezichthouder. De MDW-werkgroep noemt de kosten van dit haalrecht voor het bedrijfsleven eufemistisch ‘toezichtlasten’, terwijl administratieve lasten worden bedoeld (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2001).

3 . 2. 3 Welk e bed rij fs kos te n beh o re n to t de i nfo rma tie nale vi ngsk os te n? Het maatschappelijk debat over het type kosten dat al dan niet mag worden gerekend tot de informatienalevingskosten heeft geleid tot de conclusie dat alleen de méérkosten van wet- en regelgeving, welke zouden verdwijnen zodra de informatieverplichting zou ophouden te bestaan,tot de informatienalevingskosten mogen worden gerekend. Tot het midden van de jaren zeventig richtte het debat zich ook nog op kwesties als het uitsluiten van vermijdbare, zogenoemde discretionaire, kosten (bijvoorbeeld voor belastingsadviezen), het uitsluiten van de kosten van informatieverplichtingen waarvan de werkzaamheden zijn uitgevoerd tijdens leegloopuren en het niet meenemen van overheadkosten welke zouden doorlopen ingeval de informatieverplichting zou verdwijnen. De vertegenwoordigers van deze, inmiddels niet meer in zwang zijnde, richting hebben we de marginalisten ‘pur sang’ genoemd (Nijsen, 2002). In wezen gaat het de marginalisten ‘pur sang’ om een zo zuiver mogelijke bedrijfseconomische benadering van de informatienalevingskosten. Vanaf het midden van de jaren zeventig is de gedachte opgekomen dat ook vermijdbare kosten, die een ‘redelijk man’ maakt om informatieverplichtingen na te leven, mogen

27

worden meegenomen, onder voorwaarde dat deze verdwijnen zodra de informatieverplichting ophoudt te bestaan (Dean, 1975) (Sandford, 1995). Deze school hebben we de marginalisten van het ‘lawyers concept’ genoemd (Nijsen, 2002). Deze denkrichting is nog steeds toonaangevend voor het onderzoek naar informatienalevingskosten. In de praktijk blijkt echter dat bedrijven niet of nauwelijks in staat zijn om zich een wereld zonder wet- en regelgeving voor te stellen (Klein-Blenkers, Mortsiefer en Renske, 1980). Met andere woorden, bedrijven zijn dus ook niet in staat om aan te geven welk deel van de informatienalevingskosten zal verdwijnen zodra de informatieverplichting ophoudt te bestaan. Op de vraag ‘Wat verstaat u onder de term administratieve verplichtingen?’, antwoordde 45,9% met ‘boekhouding algemeen’ en nog eens 7,7% met ‘eigen administratie’ (Stichting Leerstoel Marktbeleid en Marktonderzoek aan de Universiteit van Amsterdam, 1991). Ook in de Verenigde Staten is gebleken dat bedrijven niet in staat zijn ‘….(to) determine what costs they would have incurred in the absence of regulations’ (General Accounting Office, 1996). Dit stelt ons voor een probleem. Het beperken van de informatienalevingskosten van bedrijven tot de méérkosten die bedrijven moeten maken als gevolg van deze verplichting is theoretisch de meest zuivere benadering. De vraag is hoe te handelen, nu empirisch is vastgesteld dat bedrijven niet in staat zijn aan te geven welke activiteiten ze achterwege zouden laten, ingeval de wettelijke informatieverplichting zou verdwijnen. Het ontbreekt het bedrijfsleven kennelijk aan een eenduidig normatief kader op grond waarvan het een dergelijk onderscheid zou kunnen maken. Voor de oplossing van dit probleem is vereist het ontwikkelen van een alternatief dat het concept van de méérkosten zo goed mogelijk benadert. Een eerste aanzet daartoe is door ons reeds gegeven met de introductie van de algemene boekhoudverplichting als vertrekpunt voor het concept van de ‘méérkosten’. De algehele strekking van de boekhoudverplichting is, dat elk bedrijf moet voldoen aan zekere minimale eisen van inzichtelijkheid, controleerbaarheid en archivering. De kosten voor het opzetten en in stand houden van een bedrijfsadministratie welke voldoet aan de vereisten van de algemene boekhoudverplichting rekenen we niet tot de informatienalevingskosten (Nijsen, 2000: 101-102). Door een ‘knip’ te leggen bij de vereisten van de algemene boekhoudverplichting wordt ons de mogelijkheid geboden om de méérkosten van informatieverplichtingen te definiëren als de kosten van specifieke informatieverplichtingen (blok 3 uit schema 3.1) welke additioneel zijn ten opzichte van de informatie waarover een bedrijf reeds beschikt op grond van de algemene boekhoudverplichting (blok 2 uit schema 3.1). De vraag of een bedrijf deze informatie zou laten vervallen ingeval de wettelijke informatieverplichting zou verdwijnen (blok 4 uit schema 3.1), achten we in dit verband niet meer van belang. Illustratief in dit verband is ook het onderscheid tussen enerzijds van de normale bedrijfsboekhouding afgeleide informatieverplichtingen - zoals de verplichtingen van de Wet op de Jaarrekening - en anderzijds zelfstandige informatieverplichtingen. In het laatste geval gaat het bijvoorbeeld om informatieverplichtingen als het vastleggen van de nationaliteit van werknemers (Wet SAMEN, Stimulering ArbeidsdeelnaMe EtNische Minderheden) of het documenteren van op reïntegratie van zieke werknemers gerichte activiteiten in het kader van de, per 1 april 2002 van kracht geworden, Wet Poortwachter. Bij afgeleide informatieverplichtingen worden in het algemeen, alléén de kosten van de administratieve handelingen welke dienen te worden verricht ná afsluiting van het Grootboek hetgeen een onderdeel is van de algemene boekhoudverplichting, beschouwd als informatienalevingskosten. Bij zelfstandige informatieverplichtingen worden de kosten van alle administratieve handelingen die nodig zijn om de informatieverplichting na te leven beschouwd als informatienalevingskosten. Door - weliswaar om praktische redenen van meetbaarheid - te abstraheren van het nuttigheidscriterium

28

(blok 4, schema 3.1) hebben we gekozen voor een van de marginalisten afwijkend concept voor de informatienalevingskosten. Dit noemen we het integralistische concept met als vertrekpunt de algemene boekhoudverplichting. schema 3.1

Conceptueel kader voor type administratieve handelingen van bedrijven

Alle administratieve handelingen van ondernemingen (1)

Normale bedrijfsadministratie (incl. algemene boekhoudverplichting) (2)

Specifieke administratieve handelingen als gevolg van wettelijke informatieverplichtingen (definitie integralisten) (3)

Administratieve handelingen die ondernemingen ook zouden uitvoeren zonder wettelijke verplichting (4)

Administratieve handelingen die ondernemingen niet zouden uitvoeren zonder wettelijke verplichting (definitie marginalisten) (5)

Bron: EIM/ENSR, 1995; vertaald en aangepast door AN.

In tabel 3.1 wordt de voorgaande discussie nog eens samengevat. tabel 3.1

Bedrijfskosten die wel/niet tot informatienalevingskosten behoren

Omschrijving kosten

Marginalisten

Marginalisten

informatieverplichtingen

‘pur sang’

‘lawyers concept’

Integralisten

Alleen onvermijdbare kosten (geen kosten adviseurs e.d.)

ja

Alleen ingeval van reële kosten (niet bij benutting leegloopuren)

ja

Alleen overheadkosten die verdwijnen bij vervallen informatieverplichting

ja

Alle redelijke kosten die additioneel zijn ten opzichte van de reguliere bedrijfsvoering, maar die verdwijnen bij vervallen van de informatieverplichting

ja

Integrale kosten die additioneel zijn ten opzichte van de algemene boekhoudverplichting, ongeacht of deze verdwijnen bij het vervallen van de informatieverplichting

ja

29

3.3

Definitie1 Teneinde in deze veelheid van invalshoeken en kostencategorieën gerichte keuzen te kunnen maken hebben wij geopteerd voor een definitie van informatienalevingskosten welke: 1 een zo gering mogelijke normatieve lading heeft en dus geen elementen bevat als de nutsbeleving van bedrijven of ‘dit doen de bedrijven toch al’; 2 abstraheert van het moment waarop vrijwilligheid overgaat in een verplichting: het aanvragen van subsidie is weliswaar vrijwillig, maar als een bedrijf subsidie aanvraagt is het verplicht informatie te verstrekken; 3 aangrijpt bij wet- en regelgeving waarmee de overheid a) publieke doelen nastreeft waarvoor b) de medewerking van het bedrijfsleven noodzakelijk is en waarvoor c) bedrijven informatie moeten verstrekken aan de overheid of door de overheid aangewezen instellingen teneinde d) deze instellingen in staat te stellen de naleving door het bedrijfsleven te controleren (bijvoorbeeld de Arbeidsinspectie en de Milieu-inspectie) en/of de werkprocessen van de instellingen aan te sturen (bijvoorbeeld de Belastingdienst en het Gak, thans opgegaan in het UWV, Uitvoeringsinstituut 2 Werknemersverzekeringen) ; 4 de integrale kosten omvat welke een bedrijf moet maken voor het naleven van een informatieverplichting, nadat voldaan is aan de vereisten van de algemene boekhoudverplichting. Hiervan is sprake na afsluiting van het Grootboek. De algemene boekhoudverplichting beschouwen wij als een inhoudelijke verplichting (Nijsen, 2000: 97-98); 5 niet 1 op 1 worden vergoed door de overheid. Dit om het onderscheid te maken met beheers- c.q. uitvoeringskosten van instellingen die zijn belast met de uitvoering van wet- en regelgeving. Deze uitgangspunten hebben geleid tot de volgende definitie: informatienalevingskosten zijn de integrale kosten van - veelal administratieve - handelingen die het bedrijfsleven moet uitvoeren voor de naleving van informatieverplichtingen aan de overheid en welke additioneel zijn ten opzichte van de kosten voor het voldoen aan vereisten van de algemene boekhoudverplichting. Informatieverplichtingen op hun beurt, zijn de vereisten tot het verstrekken van informatie van het bedrijfsleven aan de overheid welke voldoen aan de volgende kenmerken (Nijsen 2001: 55): 1 het gaat om kennisoverdracht van de overheid naar het bedrijfsleven en vice versa (informatieoverdracht); 2 de informatie betreft de naleving van een inhoudelijke verplichting; 3 de informatieverplichting is specifiek omschreven in wet of regeling; 4 de informatie vormt input voor op controle en handhaving gerichte en autonome werkprocessen van de overheid;

1

2

30

De inhoud van deze paragraaf betreft een bewerkte versie van hoofdstuk 4 ‘Conceptualizing the term information transfer compliance costs’ (Nijsen, 2000: 85-105). De Tweede Kamer heeft in juni 2001 ingestemd met het kabinetsvoorstel voor een nieuwe organisatiestructuur voor de sociale zekerheid en de reïntegratie van arbeidsongeschikten en werklozen. Het UWV is, na instemming van de Eerste Kamer, op 1 januari 2002 van start gegaan. In de nieuwe structuur werkt het UWV nauw samen met de Centra voor Werk en Inkomen (CWI). Het UWV is ontstaan uit het samengaan van de uitvoeringsinstellingen Cadans, Gak, GUO, SFB en USZO alsmede het Lisv en bestond bij de start uit 22.000 werknemers.

5 6

de kosten voor informatieverstrekking van het bedrijfsleven worden niet door de overheid vergoed; de informatie wordt niet gevraagd om reden van een ‘criminal charge’.

Het belangrijke voordeel van deze definitie is de waardevrijheid en de accentuering van de integrale kosten van de informatieverplichtingen. Met waardevrijheid wordt gedoeld op het feit dat de nutsbeleving van bedrijven ten overstaan van de wettelijke informatieverplichtingen in de definitie geen rol speelt. Daarmee komt de kernvraag van de problematiek, bezien vanuit de bestuurskundige invalshoek - hoe kan de informatiestroom van bedrijven naar overheid en vice versa zo efficiënt mogelijk worden ingericht - centraal te staan.

3 . 3. 1 Sa men stellen de dele n van de i n teg rale ko s ten Ter herinnering, zodra we komen te spreken over de integrale informatienalevingskosten bedoelen we de méérkosten ten opzichte van de kosten van de algemene boekhoudverplichting, ongeacht of een bedrijf de met deze kosten verbonden handelingen zou laten vallen ingeval de wettelijke informatieverplichting zou verdwijnen. De integrale kosten van informatieverplichtingen van bedrijven die de administratieve processen van de informatieverplichting zelf uitvoeren, bestaan uit: a. de loonkosten en/of het gewaardeerd loon van de ondernemer ter waardering van de bij de naleving betrokken arbeid (gemeten in uren of delen daarvan); b. de kosten voor de bij de naleving betrokken computers, software en dergelijke, inclusief een opslag voor overhead op de loonkosten c.q. het gewaardeerd loon (Nijsen 2000). De integrale kosten van informatieverplichtingen van bedrijven die de administratieve processen van de informatieverplichting uitbesteden, bestaan uit de kosten van uitbesteding van de betrokken administratieve processen. De zogenoemde psychische kosten, ook wel irritatiekosten genoemd, blijven buiten onze definitie. De belangrijkste reden voor deze uitsluiting is dat de psychische kosten niet of nauwelijks in tijd c.q. geld waardeerbaar zijn. Dat neemt niet weg dat het overheidsbeleid er ook op gericht dient te zijn de psychische kosten van het naleven van informatieverplichtingen zo laag mogelijk te houden. Immers, het is niet uitgesloten dat hoge psychische kosten kunnen leiden tot een suboptimale naleving van de informatieverplichtingen. Initiatieven als het basisbedrijvenregister, het éénbedrijfsloket en dergelijke kunnen een belangrijke rol spelen bij het wegnemen van irritatiekosten. Dit laat onverlet dat het basisbedrijvenregister en het éénbedrijfsloket ook een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan het wegnemen van - vanuit bestuurskundig oogpunt bezien vermijdbare informatienalevingskosten.

3 . 3. 2 S tru c tu rel e, ti jdelij ke e n ee nmali ge in forma tie nale vin gsk os te n Sandford heeft als een van de eersten expliciet aandacht gevraagd voor het verschijnsel dat de informatienalevingskosten van een bepaalde wet niet constant zijn in de tijd. Dit geldt met name in geval van de introductie van een nieuwe wet of bij de verandering van een bestaande wet. Hij maakte daarbij het onderscheid naar: − structurele informatienalevingskosten (regular compliance costs); − tijdelijke informatienalevingskosten (temporary compliance costs); − eenmalige informatienalevingskosten (commencement costs). Structurele informatienalevingskosten zijn de jaarlijks terugkerende kosten van bedrijven voor het verstrekken van de gewenste informatie aan de overheid. Eenmalige, dus niet

31

jaarlijks terugkerende, informatienalevingskosten zijn bijvoorbeeld de kosten voor het bijwonen van conferenties om op de hoogte te komen van de verplichtingen van een nieuwe of gewijzigde wet, het volgen van een cursus, aanpassingen van de software en dergelijke. Tijdelijke informatienalevingskosten zijn de extra kosten die worden gemaakt in de beginperiode na de introductie van een nieuwe wet c.q. de verandering van een bestaande wet. Als gevolg van leereffecten verdwijnen de tijdelijke kosten na enige tijd, waarna de structurele kosten resteren (Sandford et al., 1981: 14-17). Dit door Sandford beschreven verschijnsel doet zich overigens niet alleen voor binnen de levenscyclus van een wet, maar ook binnen de levenscyclus van een onderneming. Voor een startende ondernemer zijn in beginsel alle bestaande wetten met verplichtingen voor ondernemers nieuw. De cyclus van eenmalige, tijdelijke en structurele informatienalevingskosten doet zich op het microniveau van startende bedrijven voortdurend voor. Het is zelfs zo, dat ook bij reeds langer bestaande ondernemingen sprake kan zijn van een dergelijke cyclus, zelfs in de theoretische situatie dat er in een bepaalde periode geen nieuwe wetten zijn bijgekomen c.q. bestaande wetten ongewijzigd zijn gebleven. Immers, zodra een bestaande onderneming voor het eerst bepaalde activiteiten gaat ontplooien waarvoor wettelijke informatieverplichtingen gelden, bijvoorbeeld voor het eerst intracommunautair handelen, doet de cyclus van eenmalige, tijdelijke en structurele informatienalevingskosten zich in de specifieke situatie van die onderneming voor.

3.4

Determinanten van informatienalevingskosten

3 . 4. 1 Al gem een De omvang van de informatieverplichtingen voor het bedrijfsleven, uitgedrukt in termen van tijd en geld, wordt bepaald door exogene en endogene determinanten. De exogene determinanten liggen - zeker op de korte termijn gezien - buiten de invloedssfeer van het bedrijfsleven maar kunnen wel worden beïnvloed door de overheid. Voor de endogene determinanten geldt het tegenovergestelde (Allers, 1994: 33) (Verwaal, 2000: 57). Het onderscheid is echter niet altijd geheel duidelijk. Het is de vraag of overheidsinvloed versus bedrijfsinvloed wel een dichotomie is. Zo kan het zijn, dat bedrijven reageren op de invloed welke uitgaat van een exogene determinant van informatienalevingskosten. Bijvoorbeeld, ingeval de overheid besluit een bepaalde subsidieregeling te vereenvoudigen - met als doel het reduceren van de informatienalevingskosten - kan het zijn dat bedrijven reageren door meer gebruik te gaan maken van deze regeling. Daardoor zal het aantal informatieplichtige bedrijven toenemen, met als gevolg meer informatienalevingskosten. De overheid heeft daarmee de realisatie van haar primaire doel, het stimuleren dat bedrijven zich op een bepaalde wijze gedragen (de inhoudelijke verplichting), dichterbij zien komen. Echter, het andere beleidsdoel, de reductie van informatienalevingskosten, is in een dergelijk geval slechts gedeeltelijk gerealiseerd. Per onderneming zijn de informatienalevingskosten van deze subsidieregeling gedaald, terwijl voor de categorie bedrijven die gebruikmaakt van deze regeling als geheel, de informatienalevingskosten zijn toegenomen. Zo bezien, zou men kunnen stellen dat bedrijven reageren op een exogene impuls. Dat moge zo zijn, maar het ligt niet in het vermogen van bedrijven om op directe wijze en op korte termijn een subsidieregeling te wijzigen. Uiteraard is het wel mogelijk, en in de dagelijkse praktijk ook gebruikelijk, dat vertegenwoordigers van het bedrijfsleven hun invloed proberen aan te wenden op de inhoud en vormgeving van regelgeving. Wij bepleiten een zo strikt mogelijke scheiding tussen exogene en endogene determinanten van de informatienalevingskosten door primair uit te gaan van het initiële vermogen tot beïnvloeden. Exogene determinanten focussen primair op de wetgevingskant, wat we hebben genoemd de bestuurskundige invals-

32

hoek. Endogene determinanten richten zich met name op de nalevingspraktijk binnen de bedrijven, gegeven de wettelijke informatieverplichting. In deze paragraaf zullen we proberen de afbakening tussen de exogene en endogene determinanten aan te scherpen. Dat is voor het verdere betoog van belang omdat we ons bij het meten van de omvang van de informatienalevingskosten willen beperken tot de informatienalevingskosten zoals deze zich binnen de bedrijven zouden voordoen, ingeval de endogene determinanten voor alle bedrijven dezelfde uitwerking zouden hebben. We veronderstellen dat de endogene determinanten een zodanige werking hebben dat de nalevingspraktijk van alle ondernemingen kan worden opgevat als ‘redelijk efficiënt’ voor de bedrijven. De idee dat in de markt opererende bedrijven zullen proberen hun informatienalevingskosten zo laag mogelijk te houden, sluit goed aan bij deze veronderstelling. De bij deze ‘redelijk efficiënte’ nalevingspraktijk behorende kosten noemen we de standaard informatienalevingskosten. In hoofdstuk 5, modelontwikkeling, zullen we beargumenteren dat we - juist vanwege de sterke nadruk op de bestuurskundige invalshoek - op zoek zijn naar de standaard informatienalevingskosten van zogenoemde ‘typical firms’. Met deze benadering trachten we zo goed mogelijk een modus te vinden om de grote, en moeilijk interpreteerbare, variëteit aan nalevingspraktijken tussen de bedrijven - welke grotendeels wordt bepaald door de ondernemer zelf (endogene determinanten) hanteerbaar te houden voor het te ontwikkelen model. De basisgedachte achter deze keus is, dat voor overheidsbeleid gericht op het terugdringen van onnodige informatienalevingskosten alleen kennis over de werking van de exogene determinanten relevant is. We zijn derhalve niet zozeer geïnteresseerd in de informatienalevingskosten zoals deze zich uiteindelijk manifesteren in de resultatenrekening van de bedrijven, maar in de standaard informatienalevingskosten welke horen bij een ‘redelijk efficiënte’ uitvoeringspraktijk van ‘typical firms’. Het is immers niet ondenkbaar dat de feitelijke informatienalevingskosten in bepaalde gevallen onjuiste signalen afgeven in de richting van de overheid. Bijvoorbeeld, ingeval een bepaalde informatieverplichting zeer arbeidsintensief is, mag het niet uitgesloten worden geacht dat ondernemers kiezen voor een onvolledige naleving teneinde te hoge informatienalevingskosten te voorkomen. Van een dergelijke keuze zou, ingeval van meting van de feitelijke informatienalevingskosten, een verkeerd signaal uit kunnen gaan: de kosten voor het bedrijfsleven vallen wel mee. Voor de overheid is er in een dergelijke situatie - overigens op verkeerde gronden geen reden om beleid gericht op de reductie van deze informatienalevingskosten te voeren. Indien we waren uitgegaan van een ‘redelijk efficiënte’ nalevingspraktijk was volledige naleving de standaard geweest. De daarbij horende informatienalevingskosten zouden ongetwijfeld als (te) hoog worden aangemerkt. Vervolgens zou daar beleid op kunnen worden gemaakt. Alvorens de exogene en endogene determinanten te bespreken, willen we eerst de zogenoemde administratieve infrastructuur waarlangs het berichtenverkeer tussen het bedrijfsleven en de overheid zich afspeelt aan een nadere beschouwing onderwerpen. De administratieve infrastructuur is een bijzondere determinant van de informatienalevingskosten.

3 . 4. 2 De a dmi nis tra tiev e i n fra stru c tu u r van i nfo rma tie ve rp lic h tin gen Het onderscheid tussen exogene en endogene determinanten is - zoals is gebleken minder eenvoudig dan op het eerste gezicht lijkt. Er is een grijs gebied waarbinnen niet altijd duidelijk is of de ondernemer keuzevrijheid heeft en zo ja, in welke mate. Zo een grijs gebied is de administratieve infrastructuur waarlangs het berichtenverkeer tussen

33

het bedrijfsleven en de overheid zijn beslag krijgt. We hebben een aantal veronderstellingen nodig omtrent het gedrag van ondernemers om deze scheidslijn enigszins plausibel te kunnen trekken. Voor deze veronderstellingen zoeken we aansluiting bij de transactiekostentheorie van Williamson (Williamson, 1985). De administratieve infrastructuur van het berichtenverkeer tussen het bedrijfsleven en de overheid omvat de volgende elementen die mede van invloed zijn op de hoogte van de informatienalevingskosten: − Mate van uitbesteding van het berichtenverkeer; − Automatiseringsgraad van de administratieve processen; − Hoedanigheid van de gegevensdrager (papier, floppy, tapes, internet). De basisgedachte van het meetinstrument, dat we zullen introduceren in hoofdstuk 5, is dat informatienalevingskosten van het bedrijfsleven een functie zijn van de kosten van het berichtenverkeer tussen het bedrijfsleven en de overheid. Uiteraard heeft de overheid haar eigen uitvoeringskosten. Het totaal van de kosten van de overheid en het 1 bedrijfsleven noemen we de operationele kosten. Berichtenverkeer kunnen we opvatten als transacties, zoals bedoeld door Williamson: ‘Transaction costs economics adapts a micro analytical approach to the study of economic organization. The focus is on transactions and the economizing efforts that attend the organization thereof. A transaction occurs when a good or service is transferred across a technologically separable interface. One stage of activity terminates and another begins’ (Williamson, 1985: 1-2). Berichten vatten wij op als services verleend door het bedrijfsleven aan de overheid, in het kader van de naleving van de informatieverplichtingen. De ‘technologically separable interface’ van Williamson stellen we gelijk aan de administratieve infrastructuur. De administratieve infrastructuur is de weg waarlangs het berichtenverkeer tussen het bedrijfsleven en de overheid verloopt. Informatienalevingskosten zijn daarmee transactiekosten geworden. De veronderstelling die onder de transactiekostentheorie ligt is dat de keuze van het optimale coördinatiemechanisme van economische activiteiten in een gegeven situatie, zal afhangen van het relatieve niveau van de transactiekosten in vergelijking met de interne coördinatiekosten (Williamson, 1985: 18). Binnen de context van onze rapportage wordt het coördinatiemechanisme gevormd door de gekozen administratieve infrastructuur per wetgevingsdomein. Deze keuze is niet eenduidig voor alle ondernemingen en alle wetgevingsdomeinen. Kleine ondernemingen maken veelal andere keuzen dan grote ondernemingen. Vanwege het ontbreken van bepaalde specialisaties - het voeren van een administratie is voor de meeste kleinere en middelgrote ondernemingen geen kernactiviteit - zullen kleinere ondernemingen eerder besluiten om bijvoorbeeld de loonadministratie uit te besteden dan grotere ondernemingen. Ook kan de keuze om al dan niet uit te besteden verschillen, afhankelijk van het wetgevingsdomein. Zo zal in het algemeen de loonadministratie, zijnde een tamelijk op zichzelf staand wetgevingsdomein, veel eerder worden uitbesteed dan de BTW-administratie die veel meer is verweven met de bedrijfsadministraties.

1

34

Strikt genomen maken ook de informatienalevingskosten van de burgers deel uit van de operationele kosten.

Ook ten aanzien van de automatiseringsgraad en de gegevensdrager zullen de keuzen die ondernemingen maken veelal verschillen afhankelijk van de bedrijfsomvang en het wetgevingsdomein. Daar waar kleine bedrijven de naleving van informatieverplichtingen uitbesteden, kan gevoeglijk worden aangenomen dat het accountants- of boekhoudkantoor of het administratiekantoor beschikt over een geautomatiseerde infrastructuur. Hetzelfde geldt voor de grotere ondernemingen. De beslissing om voor bepaalde wetgevingsdomeinen specifieke software te ontwikkelen zal onder meer afhangen van de frequentie van het berichtenverkeer - de omvang zal voldoende groot moeten zijn - en van de mate waarin het berichtenverkeer onderhevig is aan veranderingen in paramaters, bijvoorbeeld belasting- en premiepercentages. Volgens de transactiekostentheorie zijn de principale determinanten van het niveau van de transactiekosten: − de specificiteit van de transactie: de mate waarin ondersteuning nodig is met transactiespecifieke investeringen; − de onzekerheid van de transactie: de mate waarin de transactie gepaard gaat met onzekerheid en complexiteit; − de frequentie: de omvang en de frequentie van de transacties (Williamson, 1985: 52). Specificiteit van de transactie verwijst naar de behoefte van ondernemers om bij de naleving van informatieverplichtingen externe deskundigheid aan te trekken door middel van uitbesteding. Ook investeringen in specifieke software, gericht op administratieve processen voor de naleving van informatieverplichtingen, vallen hieronder. De onzekerheid van de transactie, zowel qua mate van verandering als qua complexiteit (interpretatieproblemen), refereert aan de administratieve infrastructuur: behoefte aan deskundige ondersteuning en automatisering. Ten slotte, de frequentie van het berichtenverkeer is in hoge mate bepalend voor het al dan niet automatiseren van de afhandeling van de informatieverplichtingen. De transactiekostentheorie leert dat ondernemers, gegeven hun specifieke situatie, vanuit kostenoogpunt de meest optimale keuze maken. Mutatis mutandis zal dit ook gelden voor de keuze van de administratieve infrastructuur. Daarmee zou de administratieve infrastructuur, als één van de determinanten van de hoogte van de informatienalevingskosten, binnen de categorie endogene determinanten vallen. Verwaal is deze mening toegedaan, daar waar hij spreekt over informatiesysteemgerelateerde variabelen die in het algemeen een verlagend effect hebben op het niveau van de informatienalevingskosten. Hij doelt daarmee op het gebruik van geautomatiseerde informatiesystemen, de mate waarin de naleving van informatieverplichtingen is geïntegreerd in de reguliere bedrijfsadministratie en de mate waarin sprake is van externe integratie van de afhandeling van de informatieverplichting in bijvoorbeeld de gegevenslogistiek van de Belastingdienst (Verwaal, 2000: 55-58). Toch zijn we van mening dat de keuze van de administratieve infrastructuur voor de afhandeling van wettelijk verplicht berichtenverkeer tussen het bedrijfsleven en de overheid dient te worden opgevat als een exogene determinant. Immers het is in hoge mate de overheid die in geval van wettelijke informatieverplichtingen primair verantwoordelijk is voor de determinanten in het transactiekostenmodel: specificiteit, onzekerheid en frequentie. Initiatieven van de overheid als één loket, alle overheidsformulieren op internet en dergelijke zijn voorbeelden van elementen van de administratieve infrastructuur welke - gezien vanuit het perspectief van de ondernemer - in de categorie exogene determinanten vallen. De ondernemer beschikt slechts over een zeer beperkt aantal vrijheidsgraden wat betreft de naleving van

35

informatieverplichtingen. Zo kan hij niet kiezen voor een andere overheid, verhuizing naar een andere gemeente, provincie of emigratie daargelaten. Daarmee blijft de administratieve infrastructuur van het berichtenverkeer, zijnde een exogene determinant van de informatienalevingskosten, binnen het te ontwikkelen meetinstrument. Het belang van de administratieve infrastructuur voor de omvang van de informatienalevingskosten is met name gelegen in de tarieven in geld (intern versus extern tarief) en de tijden (minuten) welke nodig zijn voor het afhandelen van administratieve handelingen verbonden aan de naleving van informatieverplichtingen alsmede in de parameters welke worden aangehouden voor de automatiseringsgraad en de aard van de gegevensdragers. Voor het te ontwikkelen meetinstrument zullen we - wat betreft deze parameters - zo veel mogelijk aansluiting zoeken bij de empirie.

3 . 4. 3 E xo gene determin an te n Exogene determinanten van informatienalevingskosten zijn primair gelegen in de regelgeving zelf. Uiteraard is de meest bepalende exogene determinant het aantal publieke doelen, met bijbehorende informatieverplichtingen, welke de overheid tot haar verantwoordelijk rekent en waarbij de medewerking van het bedrijfsleven is vereist. Zonder publieke doelen, waarvoor de medewerking van het bedrijfsleven nodig is, zijn er geen informatieverplichtingen voor het bedrijfsleven en zijn de informatienalevingskosten van de bedrijven gereduceerd tot nul (Nijsen 2002). Een tweede belangrijke exogene determinant is het model waarvoor de overheid opteert voor de aansturing van de naleving van de informatieverplichtingen door het bedrijfsleven (Nijsen 2002). Daarvoor staan meerdere opties open: het juridische, het economische of het arenamodel. Het juridische model werkt met geboden en verboden, het economische model met heffingen en subsidies, terwijl bij het arenamodel diverse vormen van zelfregulering als convenanten, certificering en dergelijke prevaleren. Elk model kent zo zijn eigen beperkingen en mogelijkheden om de informatienalevingskosten te beïnvloeden. De keuze van het sturingsmodel schept als het ware de randvoorwaarden voor de overige exogene determinanten. Een derde exogene determinant van de informatienalevingskosten is de complexiteit ofwel het ontwerp van de regelgeving in het algemeen en de informatieverplichting in het bijzonder. Complexe regelgeving met dito informatieverplichting leidt in het algemeen tot hogere informatienalevingskosten dan eenvoudige regelgeving. Ook een tegenovergesteld effect is echter mogelijk. Ingeval van complexe regelgeving inzake subsidies kan een ondernemer zijn informatienalevingskosten verlagen door af te zien van 1 een subsidieaanvraag. Ook de vormgeving van een informatieverplichting kan deel uitmaken van de complexiteit van een wet (Nijsen, 2000: 80). De vormgeving van een informatieverplichting kan betrekking hebben op een veelheid van aspecten. We noemen er hier slechts enkele. Belangrijke aspecten van vormgeving van een informatieverplichting betreffen het aantal informatieplichtige bedrijven (sectoren en bedrijfsgrootten), de entiteiten waarover bericht moet worden (werknemers, transacties en dergelijke), de periodiciteit van het berichtenverkeer: eenmalig conditionerend (aan- en afmeldingen), cyclisch (maandelijks, per kwartaal of jaarlijks) of gebeurtenisgebonden (ziekmeldingen en dergelijke). Ook de keuze voor een bezorgplicht of een haalrecht kan van invloed zijn op de informatienalevingskosten van het bedrijfsleven (Nijsen, 2002: 56-62).

1

36

Uiteraard is dit niet wat het beleid beoogt, tenzij de ondernemer wel het gewenste gedrag vertoont dat voorwaarde is voor de subsidieverstrekking.

Een vierde categorie exogene determinanten van informatienalevingskosten betreft, wat wel wordt genoemd, regelgeving ontworpen door een gefragmenteerd bestuur (Damen, 2000). Daarbij kunnen twee aspecten een rol van betekenis spelen. Allereerst kunnen onnodige verschillen in definities binnen de diverse aanpalende wetgevingsdomeinen aanleiding geven tot hogere informatienalevingskosten (Vroonhof, Meijer en De Waard, 2001). Bovendien kunnen uiteenlopende bestuurlijke organisatievormen leiden tot verschillende wijzen van uitvragen van informatie bij dezelfde bedrijven en daarmee leiden tot hogere informatienalevingskosten. Een vijfde categorie exogene determinanten van informatienalevingskosten is de keuze voor een afgeleide (van de bedrijfsboekhouding afgeleid) of een zelfstandige informatieverplichting. Veelal is een dergelijke keuze terug te voeren tot informatie over derden (renseignering) of over het informatieplichtige bedrijf zelf. Bekende voorbeelden van zelfstandige informatieverplichtingen, renseigneringsverplichtingen derhalve, zijn renteen dividendrenseignering door bankinstellingen en de Melding Ongebruikelijke Transacties door financiële instellingen. Een voorbeeld van een afgeleide informatieverplichting is de Wet op de Jaarrekening. Zelfstandige informatieverplichtingen leiden - gemiddeld genomen op het microniveau van de individuele onderneming - in het algemeen naar verhouding tot hogere informatienalevingskosten dan afgeleide verplichtingen (Nijsen, 200: 56-62). Een bijzonder geval is de zesde exogene determinant, te weten de schaalgrootte van een onderneming: is dat een exogene of een endogene determinant van informatienalevingskosten? Allers (Allers, 1994: 33) en Verwaal (Verwaal, 2000: 57) zijn van mening dat het om een exogene determinant gaat; de ondernemer heeft daar, in ieder geval op korte termijn, geen invloed op. Anderzijds heeft de overheid ook geen invloed op de schaalgrootte van ondernemingen. Daarmee zou het dus ook geen exogene determinant zijn. Maar wat dan wel? Schaalgrootte heeft op indirecte wijze een verhogend effect op informatienalevingskosten, in elk geval in relatieve zin. Met name de relatief hoge vaste kosten van het op de hoogte komen van allerlei wet- en regelgeving zijn daar in belangrijke mate debet aan. Door regelgeving meer op maat van het middenen kleinbedrijf te maken, bijvoorbeeld met het introduceren van vrijstellingen van bepaalde informatieverplichtingen voor kleine ondernemers, kan de overheid de informatienalevingskosten naar schaalgrootte wel degelijk beïnvloeden (WRR, 1985). Daarmee zijn we - met Allers en Verwaal - van mening dat schaalgrootte, weliswaar op een indirecte wijze als een exogene determinant van informatienalevingskosten kan worden beschouwd. Interessant in dit verband is ook de eerder aan de orde gestelde kwestie van de optimale bedrijfsgrootteklassestructuur van een economie (Audretsch, Carree, Van Stel en Thurik, 2002). De overheid kan - in deze opvatting - de grootteklassestructuur van een economie beïnvloeden in de mate waarin de informatienalevingskosten worden verdeeld over kleine, middelgrote en grote bedrijven. Overigens is het wel goed om ons te realiseren dat schaalgrootte een van buitenaf (exogeen) komende degressieve invloed heeft op de informatienalevingskosten. De relatieve druk neemt af met toenemende bedrijfsomvang. Echter, het redresseren van de informatienalevingskosten is endogeen. Met name grote ondernemingen zijn in staat om middels forse eenmalige investeringen de structurele informatienalevingskosten te mitigeren. Daarmee is schaalgrootte niet zozeer een nadeel van kleine ondernemingen, maar een voordeel voor grote ondernemingen. Voor de sector waarbinnen een onderneming actief is, de zevende exogene determinant, geldt een vergelijkbare redenering als voor de schaalgrootte. Noch de ondernemer, noch de overheid hebben daar op korte termijn invloed op. Wel is het zo dat de

37

overheid met het uitvaardigen van sectorspecifieke regelgeving, bijvoorbeeld betreffende openingstijden van winkels, of generieke wetgeving welke voor bepaalde sectoren anders uitwerkt dan voor andere, bijvoorbeeld arbeidsomstandighedenwetgeving, de informatienalevingskosten per sector kan beïnvloeden. Daarmee beschouwen we ook de sector als een exogene determinant. Ten slotte, een laatste (achtste) categorie exogene determinanten van informatienalevingskosten is de mate waarin wet- en regelgeving wordt gewijzigd. Frequente wijzigingen leiden in het algemeen tot hogere informatienalevingskosten.

3 . 4. 4 E nd oge ne de te rmi na nte n De endogene determinanten van informatienalevingskosten zijn die determinanten waarmee de ondernemer of zijn vertegenwoordiger tot op zekere hoogte de omvang van de eigen informatienalevingskosten kan beïnvloeden. In het algemeen gaat het bij deze determinanten om bedrijfseconomische overwegingen welke buiten de directe invloedssfeer van de overheid liggen. Enerzijds gaat het daarbij om bewuste keuzen zoals bijvoorbeeld tot het uiterste willen gaan om de te betalen belasting te minimaliseren door het inschakelen van dure belastingadviseurs. De hoge informatienalevingskosten worden dan als het ware tenietgedaan door het voordeel van een lagere belastingaanslag. Strikt genomen zouden, vanuit bedrijfseconomisch standpunt gezien, in dit geval de informatienalevingskosten moeten worden gesaldeerd naar netto informatienalevingskosten (Walpole, Evans, Ritchie en Tran-nam, 1999). Anderzijds kan het ook gaan om een inefficiënte wijze van uitvoeren van administratieve processen waar informatieverplichtingen deel van uitmaken, zonder dat de ondernemer zich dat ten volle realiseert. Bijvoorbeeld door eenvoudige administratieve handelingen te laten uitvoeren door een hooggekwalificeerde boekhouder met een in verhouding veel te hoog tarief. In beide gevallen is, zij het om uiteenlopende redenen, sprake van een opwaarts effect op de informatienalevingskosten. Ook kan een ondernemer besluiten om via éénmalige investeringen in software zijn structurele informatienalevingskosten substantieel te verlagen. Een meer extreme vorm van het verlagen van de informatienalevingskosten is het besluit om de informatieverplichting eenvoudigweg niet of zeer onvolledig na te leven. In zijn dissertatie over de informatienalevingskosten van internationale handelstransacties binnen de Europese Unie noemt Verwaal overigens nog een ander voorbeeld van endogene determinanten van informatienalevingskosten, te weten transactiegerelateerde variabelen. Daarmee doelt hij op het feit dat ondernemers door hun gedrag - in zijn geval meer of minder intracommunautaire transacties c.q. meer of minder handelen buiten de EU (im- en export) - hun informatienalevingskosten kunnen beïnvloeden (Verwaal, 2000: 54-55). Dat moge zo zijn, maar dergelijke gedragsaanpassingen zijn in ieder geval niet door de wetgever beoogd. Een reductie van informatienalevingskosten door minder intracommunautaire transacties zal geen enkele minister van Economische Zaken graag op zijn conto krijgen. Hier manifesteert zich een interessant spanningsveld tussen een bestuurlijke, in dit geval macro-economisch georiënteerde rationaliteit en een bedrijfseconomische rationaliteit. Bestuurlijk ofwel macro-economisch gezien is het rationeel dat bedrijven méér intracommunautair leveren c.q. meer exporteren, terwijl bedrijfseconomisch gezien - vanwege de extra hoge informatienalevingskosten van intracommunautaire leveringen c.q. export - binnenlandse leveringen ceteris paribus meer voordeel opleveren.

38

Het toelaten van de invloed van genoemde endogene determinanten (bedrijfseconomische overwegingen) in de definitie en daarmee in de meting van informatienalevingskosten is, naar onze mening, een van de belangrijkste verklaringen voor de grote variaties in antwoorden die schriftelijke enquêtes bij ondernemingen opleveren. Een andere verklaring is de interpretatievrijheid welke respondenten veelal wordt gelaten bij schriftelijke enquêtes. Ons voorstel is om bij de meting van informatienalevingskosten de invloed van de endogene determinanten op de hoogte van de informatienalevingskosten constant te houden door uit te gaan van ‘typical firms’ en standaardisering van werkprocessen en normering van tijden en tarieven. De ‘typical firms’ worden representatief geacht voor alle bedrijven waarvoor de betreffende informatieverplichting geldt. De standaardisering van werkprocessen vindt plaats door per afzonderlijke informatieverplichting een ‘redelijk efficiënte’ manier van naleven van deze verplichting uit te schrijven in de vorm van een blauwdruk en daar de bijbehorende normtijden en normtarieven bij te zoeken. We komen hier in de hoofdstukken 4 en 5 op terug. Ter illustratie, bevat box 3.1 een parabel over het verschil tussen de standaard informatienalevingskosten en de reële, bedrijfseconomische nalevingskosten. box 3.1

De parabel van de boekhouder met het houten been

In 1994 voerden we in opdracht van de Commissie-Van Lunteren een onderzoek uit naar de omvang van de informatienalevingskosten (lees administratieve lasten) van de Wet op de Loonheffing. Tijdens het draagvlakoverleg met beleidsmakers van zowel het Ministerie van Financiën als de werkgeversorganisaties VNO-NCW, MKB-Nederland en LTO (landbouworganisaties) ontspon zich de volgende discussie met één van de deel1 nemers . Ik (de auteur van dit rapport) had, in mijn hoedanigheid van voorzitter, zojuist uitgelegd dat we bij het meten van informatienalevingskosten niet uitgaan van de feitelijke nalevingspraktijk in de bedrijven, maar van de veronderstelling van ‘redelijk efficiente’ standaardwerkprocessen binnen de bedrijven. Bert Bongers stelde toen de volgende casus ter discussie: ‘Ik ken een bedrijf waar een boekhouder werkt die helaas één houten been heeft. Het kantoor van deze boekhouder bevindt zich op de begane grond. Vanwege ruimtegebrek kan het archief met alle loon- en salarisgegevens niet anders dan op de derde verdieping worden geplaatst. Omdat het een tamelijk oud gebouw is, is er geen lift. Bij het naleven van de informatieverplichtingen voor de Loonheffing moet de boekhouder regelmatig het archief op de derde verdieping raadplegen en maakt daarvoor gebruik van de trap. Dat kost hem per keer - vanwege zijn houten been en het ontbreken van een lift - wel 30 minuten. Volgens de standaardtijd in uw model staat voor het raadplegen van het archief slechts 5 minuten. De ondernemer in mijn casus heeft derhalve veel meer informatienalevingskosten (administratieve lasten) dan uit uw model blijkt. Hoe denkt u daarmee om te gaan?’ Ik heb geantwoord met een wedervraag: ‘hoe vaak komt een dergelijke situatie voor denkt u?’ Het antwoord was, zoals kon worden verwacht: ‘niet zo vaak’. Mijn daaropvolgende vraag aan de gehele groep was: ‘Wie is in deze casus primair verantwoordelijk voor het grote tijdsbeslag van het raadplegen van het archief: de ondernemer of de overheid?’ Het antwoord kon niet anders zijn dan: ‘de ondernemer, die door de inrichting van het gebouw in combinatie met de keus voor een boekhouder met een houten been, deze uitzonderlijke nalevingspraktijk heeft gecreëerd.’ In latere groepsdiscussies hebben we deze parabel nog vaak ten tonele moge voeren. Door rekening te houden met de invloed van de endogene determinanten en daarmee uit te gaan van de feitelijke informatienalevingskosten bij deze onderneming worden de

1

Bert Bongers, toenmalig secretaris fiscale zaken van MKB-Nederland.

39

informatienalevingskosten veel te hoog ingeschat. Door uit te gaan van een ‘redelijk efficiënte’ nalevingspraktijk ontstaat een veel realistischer beeld en krijgt de overheid informatie aangereikt over een nalevingspraktijk waar zij daadwerkelijk voor verantwoordelijk kan worden gesteld en zich ook verantwoordelijk voor kan voelen.

3.5

Samenvatting Het maatschappelijk debat over de definitie van het begrip informatienalevingskosten spitst zich toe op de opvattingen van de marginalisten ‘pur sang’ (alleen onvermijdbare méérkosten zijn informatienalevingskosten) en de marginalisten van het ‘lawyers concept’ (alleen redelijke méérkosten, welke weg zouden vallen zonder wettelijke verplichting, zijn informatieverplichtingen). De opvatting van de marginalisten van het ‘lawyers concept’ is inmiddels - ook in de internationale literatuur - geaccepteerd. Echter, uit empirisch onderzoek is gebleken dat ondernemers niet in staat zijn om de méérkosten van informatieverplichtingen aan te geven die zouden verdwijnen ingeval de wettelijke verplichting zou komen te vervallen. Om praktische redenen en mede omdat de bestuurskundige invalshoek prevaleert, gaat daarom onze voorkeur uit naar een meer waardevrije definitie van informatienalevingskosten, zijnde de integrale méérkosten die een ondernemer maakt om te voldoen aan zijn wettelijke informatieplichten jegens de overheid, bovenop de kosten van de naleving van de algemene boekhoudverplichting. De vraag of een ondernemer dezelfde informatie ook zou blijven verzamelen zonder wettelijke verplichting - de nutsbeleving van de ondernemer - is daarmee niet meer aan de orde. Het begrip informatienalevingskosten bevat meerdere samenstellende bestanddelen. In geval van het zelf naleven van deze verplichtingen zijn dat de loonkosten en het gewaardeerd loon, de kosten voor computers en software alsmede een opslag voor overheadkosten. Voor ondernemingen die de naleving van de informatieverplichtingen uitbesteden bestaan de informatienalevingskosten uit de kosten van uitbesteding. Het is van belang informatienalevingskosten te onderscheiden naar eenmalige kosten (op de hoogte komen van nieuwe of gewijzigde wetten), tijdelijke kosten (verdwijnen als gevolg van leereffecten) en structurele kosten (jaarlijks terugkerend). De hoogte van de informatienalevingskosten wordt bepaald door exogene en endogene determinanten. De exogene determinanten zijn niet rechtstreeks te beïnvloeden door de ondernemers, maar wel door de overheid. Endogene determinanten daarentegen kunnen rechtstreeks worden beïnvloed door ondernemers. De administratieve infrastructuur, de weg waarlangs het berichtenverkeer van het bedrijfsleven naar de overheid gaat, hebben we beschouwd als een exogene determinant. Daarvoor hebben we steun gevonden in de transactiekostentheorie van Williamson. De administratieve infrastructuur bestaat uit de mate waarin ondernemers hun informatieverplichtingen uitbesteden, de automatiseringsgraad en de aard van de gegevensdragers (papier, floppy, internet). Het is met name de complexiteit van de regelgeving die de ondernemers doet besluiten (min of meer dwingend) voor welke administratieve infrastructuur zij kiezen. Naast de administratieve infrastructuur hebben we nog een aantal andere exogene determinanten van de informatienalevingskosten benoemd: het aantal publieke doelen, de keuze van het sturingsmodel, het aantal informatieverplichtingen, de complexiteit van de informatieverplichtingen, gebrek aan afstemming tussen bestuurlijke organen, de keuze voor afgeleide dan wel zelfstandige informatieverplichtingen, sector en schaalgrootte en ten slotte de frequentie waarmee informatieverplichtingen worden gewijzigd.

40

Omdat de overheid primair verantwoordelijk dient te zijn voor de hoogte van de informatienalevingskosten, is - vanuit bestuurskundig oogpunt bezien - met name kennis van de invloed van exogene determinanten op de informatienalevingskosten van betekenis. Dat is de reden waarom ervoor is gekozen om de invloeden van de endogene determinanten op de hoogte van de informatienalevingskosten te neutraliseren. Dit neutraliseren gebeurt door uit te gaan van de veronderstelling dat alle informatieverplichtingen door ondernemers worden nageleefd op een ‘redelijk efficiënte’ wijze. Deze veronderstelling wordt vorm gegeven door per informatieverplichting uit te gaan van standaardwerkprocessen en genormeerde tijden en tarieven. Een en ander impliceert dat onze voorkeur uitgaat naar het - uit bestuurskundig oogpunt interessante - meten van de standaard informatienalevingskosten boven de bedrijfseconomische informatienalevingskosten. De bedrijfseconomische informatienalevingskosten worden te veel ‘vervuild’ door allerlei invloeden (endogene determinanten) die weinig tot niets van doen hebben met de eigenlijke informatieverplichtingen en de bijbehorende informatienalevingskosten. In geval van de bedrijfseconomische informatienalevingskosten zou men de reële kosten en baten van de naleving van de informatieverplichtingen dienen te salderen, in die zin dat de resultante van de naleving zoals deze uiteindelijk neerslaat in de resultatenrekening van de onderneming zou moeten worden vastgesteld.

41

4

Wetgevingstoetsen en informatienalevingskosten

4.1

Inleiding Het evalueren van de effecten, in de meest brede zin, van wet- en regelgeving houdt wetenschappers en, zij het meer recent, politici al geruime tijd bezig (Pope, 1989: 2-7) (Allers, 1994: 7) (Nijsen, 2000: 27-42). Lag aanvankelijk het accent bij fiscale wetgeving, meer recent zijn daar andere beleidsterreinen - met name op sociaal terrein - bij gekomen. In belangrijke mate hadden deze evaluaties betrekking op de effecten van wet- en regelgeving voor het bedrijfsleven. Mede afhankelijk van de fase van de beleidscyclus waarin de evaluatie plaatsvindt, zijn er meerdere methoden om de effecten van wet- en regelgeving voor het bedrijfsleven te bepalen. Allereerst worden zowel ex ante als ex post evaluaties uitgevoerd. Maar er zijn meer verschillen. In dit hoofdstuk zullen we een aantal evaluatiemethoden kort de revue laten passeren, om daarna te komen tot een beredeneerde keuze van een meetinstrument voor het meten van informatieverplichtingen in de onderscheiden fasen van de beleidscyclus, gericht op reductie van onnodige informatienalevingskosten. We beginnen dit hoofdstuk met een bespreking van de gebruikelijke evaluatiemethoden (paragraaf 4.2). In paragraaf 4.3 concentreren we ons op kostenramingen als één van de evaluatiemethoden welke de voorkeur heeft, gegeven ons doel: het meten van standaard informatienalevingskosten. De toespitsing op de meest geëigende instrumenten voor het meten van informatienalevingskosten vindt plaats in paragraaf 4.4. Het hoofdstuk sluiten we af met een samenvatting in paragraaf 4.5.

4.2

Wetgevingstoetsen voor de effecten van regelgeving

4 . 2. 1 I nleid in g Er zijn meerdere manieren om de effecten van wet- en regelgeving in het algemeen en voor het bedrijfsleven in het bijzonder te bepalen en te evalueren (Verster e.a., 1999). Deze methoden hebben gemeenschappelijk dat ze allen beogen wet- en regelgeving op een of meerdere aspecten te beoordelen, hetzij ex ante hetzij ex post. Toch zijn er verschillen op grond waarvan deze zogenaamde wetgevingstoetsen in subcategorieën kunnen worden onderverdeeld. In deze paragraaf zullen we proberen een globaal overzicht te geven van de meest gangbare subcategorieën van wetgevingstoetsen (subparagraaf 4.2.2). In subparagraaf 4.2.3 zullen we toelichten waarom wij de voorkeur geven aan één van deze methoden, te weten kostenramingen, voor het meten van informatienalevingskosten, vanuit een bestuurskundige optiek.

4 . 2. 2 O ve rzi ch t mees t ga n gba re we tge vin gs toe tse n Het primaire doel van wetgevingstoetsen is het zichtbaar maken van de effecten van de wet- en regelgeving voor burgers en bedrijven. Daarbij gaat het zowel om bedoelde als om onbedoelde neveneffecten. Het gebruik van dergelijke systematisch opgezette toetsen stelt politici in staat deze effecten beter te begrijpen waardoor de waarschijnlijkheid van het bewerkstelligen van een optimale allocatie van maatschappelijke middelen toeneemt. Dergelijke wetgevingstoetsen behoeven niet per se te leiden tot meer of minder wetgeving dan het geval zou zijn zonder een dergelijke gestructureerde benadering.

43

Wel kunnen wetgevingstoetsen leiden tot een efficiënter en effectiever beleid. Bovendien, wetgeving zal - met als maatschappelijke randvoorwaarden de realisatie van de aan deze wetgeving gerelateerde publieke doelen - idealiter economische groei en marktwerking moeten koesteren, of zo min mogelijk moeten beperken. Zodra er een conflict is tussen economische en andere beleidsdoelen, dient er een of ander mechanisme te zijn dat zeker stelt dat per saldo een zo groot mogelijk maatschappelijk voordeel resulteert. Wetgevingstoetsen dienen ter ondersteuning van dergelijke trade-offs (Kip Viscusi, 1997: 175-208). Tabel 4.1 bevat een, aan Kip Viscusi ontleend, overzicht van de meest gangbare typen wetgevingstoetsen. tabel 4.1

Alternatieve benaderingen voor wetgevingstoetsen voor effecten van regelgeving

Concept Kosten/batenanalyse

Omschrijving

Voordelen

Nadelen

Regelgeving is gewenst

Geeft weer welk over-

Belangrijke baten kun-

indien de geraamde

heidsbeleid in het be-

nen vaak niet worden

baten de kosten over-

lang van de samenle-

gekwantificeerd

stijgen

ving kan zijn

Kosten-

Berekening van de

Elimineert inefficiënt

Helpt niet bij de keuze

effectiviteitsanalyse

kosten per eenheid

beleid

van het optimale ni-

behaald voordeel Risicoanalyse

Risico-risico-analyse

veau van baten

Kwantitatieve raming

Verschaft informatie

De gevolgen voor be-

van de omvang van het

over de doelmatigheid

paalde risico’s kunnen

risico dat het beleid

van beleid gericht op

divers zijn en behoeven

probeert te beïnvloeden

risicoreductie

niet samen te vallen

Veelomvattende raming

Een meer complete

Schenkt geen aandacht

van de beleidseffecten

vorm van risicoanalyse

aan andere effecten

voor alle relevante

die het risico niet beïn-

risico’s, inclusief kos-

vloeden

ten Kostenramingen

Raming van de kosten

Tracht vast te stellen de

Geen aandacht voor de

van regelgeving voor

totale prijs die de

baten

bedrijven en burgers

samenleving betaalt voor regelgeving en geeft inzicht in de economische

haalbaarheid Bron: Kip Viscusi, 1997: 176 (ingekort en aangepast door AN).

Uit tabel 4.1 blijkt dat de meeste wetgevingstoetsen het primaire publieke doel van de wet in de beschouwing betrekken. Kosten/batenanalyses doen dat nadrukkelijk door het maken van een expliciete vergelijking tussen de met de wetgeving beoogde baten het eigenlijke publieke doel - en de door de wetgeving veroorzaakte kosten. De zinvolheid van het nagestreefde publieke doel staat nadrukkelijk ter discussie. Bij kosteneffectiviteitanalyses ligt het accent op de kosten/batenverhouding per eenheid bereikt voordeel, bijvoorbeeld minder verkeersslachtoffers. Doel is om via een vergelijkende analyse van een aantal mogelijke beleidsmaatregelen de maatschappelijk meest profijtelijke maatregel te selecteren. Het nagestreefde publieke doel als zodanig staat niet ter discussie. Risico-(risico-)analyses concentreren zich op slechts één aspect van het publieke doel en wel het risico van een ongewenste gebeurtenis dat moet worden verlaagd. In

44

tegenstelling tot kosten/batenanalyses en kosteneffectiviteitsanalyses wordt er geen schatting gemaakt van de kosten die moeten worden gemaakt om het bedoelde risico te voorkomen. Bij risico-(risico-)analyses staan kansberekeningen van het verwachte succes van bepaalde maatregelen centraal. Het verschil tussen risicoanalyses en risicorisico-analyses is dat eerstgenoemde toets zich beperkt tot één risico en de laatstgenoemde meerdere risico’s in hun onderlinge samenhang in de beoordeling betrekken. Ten slotte, kostenramingen abstraheren eenvoudigweg van de voordelen en concentreren zich op de kosten van een bepaalde maatregel. Een dergelijke partiële aanpak levert uiteraard slechts beperkt inzicht op. Een belangrijke afweging, welke kan worden gemaakt met wetgevingstoetsen gericht op kostenramingen, is de mate van geoorloofdheid van een bepaalde maatregel in relatie tot de mate van stringentie. Naarmate de maatregel strenger of meer omvattend, bijvoorbeeld complexer is, zullen de kosten toenemen. De gedachte is dat de kosten, bij een groeiende complexiteit bijvoorbeeld, aanvankelijk slechts geleidelijk zullen toenemen, maar vanaf een bepaald punt explosief. Kostenramingstoetsen kunnen ons helpen te onderzoeken waar dit punt van explosief stijgende kosten zich met een zekere mate van waarschijnlijkheid zal bevinden.

4.3

Voorkeur voor kostenraming als wetgevingstoets

4 . 3. 1 I nleid in g Hoe verhoudt het voorgaande zich tot onze doelstelling: het meten van standaard informatienalevingskosten van het bedrijfsleven in de verschillende fasen van de beleidscyclus gericht op het voorkomen van - vanuit bestuurskundig oogpunt bezien - onnodige kosten bij bedrijven? Deze vraag zullen we proberen te beantwoorden in deze paragraaf. Eerst zullen wij beargumenteren waarom onze voorkeur voor het meten van informatienalevingskosten uitgaat naar kostenramingen (subparagraaf 4.3.2). Aansluitend zullen we een overzicht presenteren van de meest gangbare wetgevingstoetsen van het type kostenramingen (subparagraaf 4.3.3).

4 . 3. 2 Waa rom ko s ten ra min gen? Eerder hebben we gewezen op de onbalans in de maatschappelijke discussie rondom informatienalevingskosten. Deels is deze onbalans te herleiden tot het in de discussie betrekken van publieke doelen (Nijsen, 2000). Wij hebben er toen voor gepleit om de discussie over informatienalevingskosten bewust te versmallen tot een vraagstuk van efficiëntie van de gegevensuitvraag: hoe kan de overheid tegen zo laag mogelijke operationele kosten informatie uitvragen bij burgers en bedrijven met het oog op de realisatie van de aan haar toevertrouwde publieke doelen (Nijsen, 2002)? Zo laag mogelijke operationele kosten impliceert, in onderlinge samenhang bezien, de laagst mogelijke kosten voor burgers, bedrijven en de overheid. Tegen deze achtergrond blijft alleen de toets van de kostenramingen over als een interessante methode om de standaard informatienalevingskosten van bedrijven te meten. Kosten/batenanalyses vallen zonder meer af, juist vanwege het expliciet in de beschouwing betrekken van de met de regelgeving beoogde baten. Kosteneffectiviteitsanalyses komen evenmin in aanmerking voor het meten van informatienalevingskosten omdat ook daar een relatie wordt gelegd met de baten van de regelgeving. Risicoanalyses, ten slotte, hebben een geheel ander doel dan het meten van kosten. In de volgende paragraaf zullen we dieper ingaan op de voor- en nadelen van een aantal gebruikelijke kostenramingen. We zullen een aantal wetgevingstoetsen bespreken waarmee de aandacht met name wordt gevestigd op de met de regelgeving gepaard

45

gaande kosten. Daarbij dient in gedachten te worden gehouden dat de meeste kostengeoriënteerde wetgevingstoetsen breder kijken dan alleen naar informatienalevingskosten. Daar waar wordt gesproken van de kosten van regelgeving (regulatory costs in het Engelse taalgebied) worden in het algemeen ook de kosten als gevolg van inhoudelijke verplichtingen in de beschouwing betrokken. Overigens zijn wij van opvatting dat het meten van inhoudelijke nalevingskosten geheel andere eisen stelt aan de te hanteren methode dan ingeval het gaat om informatienalevingskosten van wet- en regelgeving. De diversiteit aan situaties in de bedrijven, en de daarbij passende vereisten en gekozen oplossingen teneinde de inhoudelijke verplichtingen na te kunnen leven, zijn vele malen groter dan in het geval van het naleven van informatieverplichtingen. Administratieve processen zijn in het algemeen homogener dan processen gericht op de productie van goederen en diensten (Brouwers, Van der Burg, Nijsen en Visee, 1998). We vervolgen deze paragraaf met een overzicht van de meest gebruikelijke kostenramingen als één van de verschijningsvormen van wetgevingstoetsen.

4 . 3. 3 Ee n ove rzi ch t va n geb ruikelij ke k os te nra mi nge n Hopkins heeft een breed overzicht samengesteld van in OECD-verband gangbare methoden om de kosten van regelgeving voor het bedrijfsleven in beeld te brengen (Hopkins, 1997). Er zij nogmaals op gewezen dat deze methoden ook, of beter gezegd vooral, de kosten voor de naleving van inhoudelijke verplichtingen betreffen. Toch is het wel illustratief om te zien hoe dit soort vraagstukken in diverse landen worden benaderd. Hoewel de studie van Hopkins dateert van 1997, zijn er nadien niet veel ontwikkelingen geweest welke erop wijzen dat dit overzicht gedateerd is (OECD, 2001b). Tabel 4.2 bevat een overzicht van de zeven kostenindicatoren van Hopkins. tabel 4.2

Overzicht indicatoren van kosten van wetgeving voor het bedrijfsleven in OECD-landen

Omschrijving

Toelichting

Overheidsuitgaven Personeelssterkte van regelgevende

Uit de ontwikkeling van het aantal personeelsleden van over-

instantie

heidsdiensten, belast met het uitvaardigen van regelgeving, wordt indicatie afgeleid van de ontwikkeling van de kosten voor het bedrijfsleven

Uitgaven van regelgevende instantie

Uit de ontwikkeling van de uitgaven van overheidsdiensten, belast met het uitvaardigen van regelgeving, wordt indicatie afgeleid van de ontwikkeling van de kosten voor het bedrijfsleven

Andere maten voor de activiteit van

Via het tellen van het aantal wetten en regels in een bepaal-

regelgevende instantie

de periode c.q. het aantal gedrukte pagina’s wetteksten worden indicaties afgeleid van de ontwikkeling van de kosten voor het bedrijfsleven

Kosten bedrijfsleven Kosten van naleving: incrementeel

Via ex ante analyses van voorgenomen regelgeving (regula-

perspectief

tory impact assessments ofwel de Nederlandse BET) wordt kennis opgebouwd over de kosten van regelgeving voor het bedrijfsleven

Kosten van naleving: vanuit survey-

Met een survey-aanpak middels steekproeven uit de geregu-

perspectief

leerde populatie van bedrijven wordt geprobeerd inzicht te krijgen in de kosten van regelgeving

46

Omschrijving

Toelichting

Kosten van naleving: samengestelde

In aanvulling op de surveys kunnen via literatuurstudies en

indicatoren

analyses van secondair materiaal aanvullende indicaties worden verkregen omtrent de kosten van regelgeving voor het bedrijfsleven

Overige benaderingen Meer geavanceerde indicatoren voor

Er wordt aarzelend een begin gemaakt met de ontwikkeling

nalevingskosten

van (econometrische) modellen voor het verkrijgen van inzicht in de kosten van regelgeving voor het bedrijfsleven

Bron: Hopkins, 1997: bewerking AN.

De drie genoemde indicatoren voor overheidsuitgaven geven - ook naar de mening van Hopkins - slechts zeer beperkt inzicht in de kosten van regelgeving voor het bedrijfsleven. Er behoeft zelfs geen direct eenduidig verband te zijn. Afnemende kosten bij de overheid kunnen wijzen op zowel dalende, gelijkblijvende als stijgende kosten van regelgeving voor het bedrijfsleven. Wat betreft het aantal regelingen of het aantal gedrukte pagina’s wetteksten kunnen we kort zijn. Dit zijn zeer onbetrouwbare indicatoren. Er kan een groot aantal overwegingen zijn om nieuwe regelingen uit te vaardigen c.q. meer of minder pagina’s gedrukte wetteksten te produceren zonder dat ook maar sprake is van een eenduidige relatie met de kosten van regelgeving voor het bedrijfsleven. De drie indicatoren voor de nalevingskosten van het bedrijfsleven zijn ongetwijfeld kwalitatief superieur aan de indicatoren van overheidsuitgaven. Het uitsluitend volgen van voorgenomen regelgeving (ex ante), de incrementele aanpak, geeft echter slechts een beperkt inzicht in de kosten van regelgeving voor het bedrijfsleven. De survey-aanpak, aangevuld met deskresearch, levert in het algemeen weinig betrouwbare resultaten. Hopkins zegt hierover: ‘Statistical sampling techniques permit drawing useful inferences from relatively small samples of the regulated population, but they do not ease the task of verifying the plausibility of the responses. Very often a firm will know what additional spending has been forced upon it by some particular new regulation, but it will have at best only vague sense of the costs of all the regulations it faces. Moreover, the firm may lack much incentive to make the effort to trace its regulatory costs’ (Hopkins, 1997: 275). Ook in het Duitstalige gebied worden de resultaten van schriftelijke enquêtes voor onderzoek naar informatienalevingskosten gerelativeerd, zoals blijkt uit een verslag van een Zwitsers onderzoek naar de administratieve belasting van het Zwitsersche midden- en kleinbedrijf: ‘Einfacher und effizienter durchzuführen sind Fragebogenumfragen, bei denen aber auf die Messegenauigkeit zugunsten von Schätzwerten verzichtet wird und bei denen nicht geprüft werden kann, wer in welcher Art und Weise mit welchem Fehlverständnissen den Fragebogen ausfüllt’ (Müller, 1998: 6). Ten slotte, over de meer geavanceerde technieken om de kosten van regelgeving voor het bedrijfsleven in te schatten is Hopkins optimistischer gestemd. Omdat het hier relatief dure methoden betreft - althans zeker wat betreft de ontwikkeling ervan - is de beschikbaarheid van voldoende financiële middelen en derhalve ook politiek commitment een belangrijke voorwaarde (Hopkins, 1997: 282). In hoofdstuk 5, modelontwikkeling, zullen verdergaan op deze weg.

47

4.4

Toespitsing op informatienalevingskosten

4 . 4. 1 I nleid in g Welke methoden worden gewoonlijk gehanteerd voor het meten van informatienalevingskosten? Zijn deze methoden ook geëigend voor toepassing in een bestuurskundige omgeving, waar het accent zal moeten liggen op de wetgevingskant van informatienalevingskosten; de exogene determinanten? Dit is het kernonderwerp van deze paragraaf. In subparagraaf 4.4.2 bespreken we een algemeen overzicht van de gebruikelijke methoden om de informatienalevingskosten te meten. We zullen deze methoden beoordelen op hun merites voor onze bestuurskundige invalshoek. Daarna gaan we verder met het bespreken van een drietal geselecteerde methoden. Deze methoden zijn primair geselecteerd vanwege hun potentiële geschiktheid om te worden ingezet voor het meten van de exogene determinanten van de informatienalevingskosten. Deze hebben we immers nodig om beleidsmakers relevante informatie te kunnen aanreiken voor het reduceren van de informatienalevingskosten. De geselecteerde methoden zijn casestudies (subparagraaf 4.4.3), face-to-face-interviews (subparagraaf 4.4.4) en simulatiemodellen (subparagraaf 4.4.5)

4 . 4. 2 O ve rzi ch t mee ti ns tru menten Allers geeft in zijn dissertatie een goed overzicht van de variëteit aan onderzoeksmethodieken waar ervaring mee is opgedaan tijdens het meten van informatienalevingskosten (Allers, 1994: 44-51). Tabel 4.3 bevat een samenvattend overzicht alsmede een indicatie voor de mate van geschiktheid voor een bestuurskundige toepassing. Wat leert ons het overzicht in tabel 4.3? Allereerst valt op dat geen enkele methode zonder meer geëigend is voor een toepassing binnen een bestuurlijke context, zoals door ons voorzien. Het lijkt aannemelijk dat de oorzaak hiervan is de overaccentuering van de bedrijfseconomische invalshoek in het mainstream onderzoek naar informatienalevingskosten. Dit impliceert dat de beleidsverantwoordelijken voor reductie van onnodige informatienalevingskosten, waarschijnlijk in onvoldoende mate beschikken over kennis aangaande de exogene determinanten van de informatienalevingskosten. Een tweede constatering is dat drie methoden ten dele geschikt zijn voor het meten van de exogene determinanten, te weten de casestudies, de face-to-face interviews en de simulatiemodellen. Laten we deze drie methoden eens nader bekijken tegen de achtergrond van de wens, over een methode te kunnen beschikken die relevante bestuurskundige informatie kan opleveren over het reduceren van informatienalevingskosten.

48

tabel 4.3

Overzicht kostenramingsmethodieken voor meten informatienalevingskosten Geëigend voor bestuurs-

Omschrijving

Voordelen

Nadelen

kundige toepassing?

Dossieronderzoek in

1. gering tijdsbeslag

1. beperkte beschik-

Niet. Informatie over

administraties van

2. mogelijkheid vergelij-

bedrijven of personen

king data uit meerdere bronnen 3. betrouwbaarheid feitelijke data

baarheid 2. kwaliteit data moei-

exogene determinanten ontbreekt grotendeels

lijk te beoordelen 3. inrichting van administraties niet afgestemd op eisen onderzoek

Casestudies

1. objectief

1. groot tijdsbeslag

Ten dele. Macropara-

(onderzoek op

2. betrouwbaar

2. validiteit in ge-

meters van exogene

locatie)

vaar. Personen re-

determinanten ontbre-

ageren op

ken

tijdmetingen Surveys

1. relatief goedkoop

(post, telefoon

2. geschikt voor grote steekproeven

1. vragen kunnen

leerde en betrouwbare

begrepen

informatie

3. geschikt voor schat-

2. respondenten ver-

ten van gemiddelde

geten niet vastge-

of totale informatie-

legde informatie

nalevingskosten van

3. respondenten kun-

gehele populatie

Nee. Te weinig gedetail-

verkeerd worden

nen overdrijven 4. non-respons bedreigt representativiteit

Surveys (face-to-face interviews)

1. kwaliteit informatie groot (validiteit) 2. deskundige interviewers verhogen kwaliteit antwoorden

Dagboekonderzoek

1. voorkomt vertekening

1. arbeidsintensief

Ten dele. Macropara-

2. alleen geschikt

meters van exogene

voor kleinschalig

determinanten ontbre-

onderzoek

ken

3. representativiteit is zwak 1. antwoorden weinig

Niet

antwoorden op retro-

nauwkeurig vanwe-

te weinig gedetailleerde

spectieve vragen

ge slordigheden of

en betrouwbare informa-

bewuste over-

tie

2. relatief goedkoop

/onderschatting 2. bewaking representativiteit nodig Simulatiemodellen

1. ex ante ramingen

1. toepasbaarheid op

Ten dele. Microparame-

kosten van voorge-

andere categorie-

ters van exogene de-

nomen regelgeving

en of tijdvakken

terminanten ontbreken

2. voorspellingen of ramingen voor andere categorieën

soms twijfelachtig 2. valse schijn van nauwkeurigheid

bedrijven 3. monitoren Bron: Allers, 1994, bewerkt door AN.

49

4 . 4. 3 Case s tudy Allereerst de casestudies. Het bekendste voorbeeld van een onderzoek naar informatienalevingskosten waarbij de methode van de casestudy is toegepast is dat van Peat, Marwick en Mitchell (Peat, Marwick, Mitchell & Co, 1982) (PMM). Het onderzoek van PMM richtte zich op de informatienalevingskosten van detaillisten in de Verenigde Staten van Amerika als gevolg van de Verkoop- en Verbruiksbelasting (Sales and Use Tax). Hoewel het hier slechts gaat om een onderzoek van beperkte omvang - 80 telefonische interviews - is het PMM-onderzoek van bijzonder belang voor onze vraagstelling vanwege de 18 aanvullende onderzoeken die op locatie zijn uitgevoerd. Tevens werd voor het PMM-onderzoek een computermodel ontwikkeld om verschillen in belastingregimes tussen de diverse staten door te rekenen, daarbij rekening houdend met verschillen in kenmerken van detaillisten in de diverse staten en andere factoren welke van invloed zijn op de informatienalevingskosten van detaillisten. We komen terug op de bespreking van dit computermodel zodra we de simulatiemodellen (paragraaf 4.4.5) bespreken. De belangrijkste elementen van de benadering waren: − een nauwkeurige inhoudsanalyse van de kenmerken van de betreffende wetten; − het ontwikkelen van het profiel van detaillisten per staat; − de verzameling van de kosten data per telefoon en op locatie; − het ontwerpen van vergelijkingen voor het vaststellen van informatienalevingskosten (Peat, Marwick, Mitchell & Co, 1982:7). PMM maakten tijdens het locatieonderzoek gebruik van een voor industriële productieprocessen ontwikkelde methode om via standaardtijden de loonkosten te berekenen. Deze methode wordt genoemd Modular Arrangement of Predetermined Time Standards (MODAPTS). Met behulp van deze techniek wordt elk administratief proces, in dit geval gerelateerd aan het naleven van fiscale informatieverplichtingen, in kleine eenheden onderverdeeld en per eenheid wordt vastgesteld hoeveel standaardtijd benodigd is om de betreffende handeling uit te voeren. Deze standaardtijd is van tevoren vastgesteld aan de hand van de basis MOD eenheid van .129 seconden. Bijvoorbeeld, een map uit een lade halen zou kunnen bestaan uit: het reiken naar de lade, het vastpakken van de handgreep, de lade uittrekken, de handgreep loslaten, reiken naar de map, selecteren wat nodig is, etc. PMM stellen dat, mits toegepast door getrainde industriële ingenieurs, MODAPTS veel effectiever is dan tijd-en-bewegingsstudies met behulp van een stopwatch. Een belangrijke reden daarvoor is dat de kans op een significante fout in het totaalcijfer minimaal is, gegeven de beperkte invloed van elk afzonderlijk element op het totale nettoresultaat. Daar komt bij dat de standaardtijden ontleend worden aan een steekproef van duizenden waarnemingen. De in MODAPTS van tevoren vastgestelde waarden voor de standaardtijden reflecteren de tijden van een persoon die geoefend is in het uitvoeren van de betreffende handelingen, ermee vertrouwd is en werkt in een normaal tempo (Peat, Marwick, Mitchell & Co, 1982:A-25,26). Belangrijke elementen die we willen vasthouden voor de ontwikkeling van een methode die geëigend is voor het meten van informatienalevingskosten in een bestuurskundige omgeving - prioriteit voor de exogene determinanten - zijn: − de inhoudsanalyse van de wetteksten; − het ontwerpen van een profiel van de normadressaat dat aangrijpt op de juridische kenmerken van de informatieverplichting; − het afbreken van informatieverplichtingen naar (deel)handelingen en per (deel)handeling vaststellen van tijden; − het hanteren van de veronderstelling dat door tijd te meten op het niveau van (deel)handelingen meetfouten elkaar compenseren, waardoor op het hogere niveau van het bericht of de verplichting de meetfout wordt gereduceerd;

50

− −

het hanteren van het uitgangspunt dat de werkzaamheden efficiënt worden uitgevoerd (geoefende persoon die op de hoogte is en in normaal tempo werkt); het modelleren van vergelijkingen voor het bepalen van de informatienalevingskosten.

Met in gedachten het te ontwikkelen meetinstrument, zijn twee opmerkingen van belang welke in hoofdstuk 5, modelontwikkeling, verder worden uitgewerkt. De eerste opmerking betreft de casestudy als zodanig. We zullen deze methodiek meenemen naar het te ontwikkelen instrument, maar dan met de aanduiding ‘typical firm’. De tweede opmerking betreft de veronderstelling dat door tijd te meten op het niveau van (deel)handelingen meetfouten elkaar compenseren. Dit geldt uiteraard alleen bij een voldoende groot aantal waarnemingen. PMM hadden de beschikking over voldoende waarnemingen door aansluiting te zoeken bij MODAPTS (industriële productieprocessen). Daarover konden wij niet beschikken. Om desondanks de betrouwbaarheid van resultaten van de metingen voldoende te waarborgen, zullen groepsdiscussies met deskundigen als element van de methode worden geïntroduceerd.

4 . 4. 4 Face -to-face inte rvie ws Een interessante illustratie van de gevaren van schriftelijk of telefonisch onderzoek naar informatienalevingskosten is afkomstig uit het onderzoek van Klein-Blenkers e.a. (KleinBlenkers, Mortsiefer en Reske, 1980). Klein-Blenkers voerde een onderzoek uit naar de informatienalevingskosten van, zoals hij ze noemde, ‘Unbezahlte Hilfsdiensten für den Staat’ bij 100 ondernemingen uit de industrie. Klein-Blenkers beperkte zich daarbij tot de generieke informatieverplichtingen zoals die gelden voor alle ondernemingen. Sectorspecifieke en andere meer bijzondere informatieverplichtingen bleven buiten het onderzoek. Voorafgaand aan het onderzoek voerden onderzoekers een zogenaamde ‘Quellenanalyse’ uit. Doel van deze analyse was om het binnen de ondernemingen aanwezige archiefmateriaal (administratie en dergelijke) te ontsluiten en voor onderzoekers toegankelijk te maken. De motivering voor deze aanpak was dat uit ervaringen was gebleken dat ‘…..erfassen die Betriebe in der Regel die ihnen durch administrative Leistungen erwachsenden Zeiten und Kosten nicht getrennt von den übrigen Zeiten und Kosten ihrer Verwaltungstätigkeit’ (Klein-Blenkers, Mortsiefer en Reske, 1980:21-22). Het onderzoek, uitgevoerd door materiedeskundige en goedgetrainde onderzoekers, verliep in drie fasen: 1 In de eerste fase diende de respondent-ondernemer informatie te overhandigen met zijn eigen inschatting van de informatienalevingskosten (‘Belastungsproblem mit Hilfsdiensten für den Staat’). 2 In de tweede fase maakte de onderzoeker een inschatting van de daadwerkelijke informatienalevingskosten (tijd en kosten) aan de hand van de boekhouding van het bedrijf, aangevuld met enige andere informatie over tijdbesteding en kosten. 3 In de derde fase ten slotte volgde een gesprek tussen onderzoeker en ondernemer over de mogelijkheid om de administratieve belasting van de ondernemer door de overheid te reduceren (Klein-Blenkers, Mortsiefer en Reske, 1980:22-27). Binnen het bestek van onze probleemstelling zijn de volgende onderzoeksresultaten belangwekkend. Allereerst bleek dat slechts 6 van de 100 ondervraagde ondernemers, tot aan het tijdstip van het onderzoek, ooit eerdere pogingen hadden ondernomen een inschatting te maken van hun eigen informatienalevingskosten. Alle overige ondernemers beschouwden de informatienalevingskosten als een onderdeel van de algemene beheerskosten van het bedrijf. Ook had vrijwel geen enkele ondernemer een helder en nauwkeurig overzicht van de veelheid van zijn eigen informatieverplichtingen aan de overheid (Klein-Blenkers, Mortsiefer en Reske, 1980:32). Ten slotte bleek dat de onder-

51

vraagde ondernemers hun eigen informatienalevingskosten zwaar onderschatten; de werkelijke kosten bleken gemiddeld genomen het dubbele te bedragen van de door de ondernemers zelf geraamde kosten (zie tabel 4.4). tabel 4.4

Vergleich der Schätzwerten der betrieblichen Kostenbelastung durch Hilfsdienste für den Staat seitens der befragten Unternehmer mit den Analysenergebnissen der Intensiverhebung

Beschäftigtengrößenklassen

Tatsächliche Kosten in % der geschätzten Kosten

1-49

254

50-199

167

200-499

138

500 u. mehr

370

Durchschnitt aller 100 Betriebe

191

Bron: Klein-Blenkers, Mortsiefer en Reske, 1980:51.

Wat leert deze casus ons in relatie tot onze probleemstelling? Allereerst wordt eens te meer duidelijk dat het merendeel der ondernemers niet op eigen kracht in staat is de méérkosten van hun eigen informatieverplichtingen aan de overheid in kaart te brengen. Daarvoor zijn twee redenen aan te wijzen. Zij neigen er toe deze kosten als een onderdeel van hun eigen totale administratieve kosten te beschouwen. Bovendien hebben zij in het algemeen geen gespecificeerde voorstelling van de diversiteit, aard en omvang van deze informatieverplichtingen. Op de tweede plaats hebben ondernemers 1 de neiging hun totale informatienalevingskosten ernstig te onderschatten. Dit resultaat is wellicht een aanwijzing dat ‘irritatiekosten’ eerder zijn gerelateerd aan bepaalde informatieverplichtingen dan aan het totaal aan verplichtingen. Op de derde plaats leert de casus ons dat de beschikbaarheid van getrainde onderzoekers met voldoende kennis van het betreffende wetgevingsdomein een noodzakelijke randvoorwaarde is voor een verantwoorde uitvoering van dergelijk onderzoek.

4 . 4. 5 Si mula tie mo delle n Behalve via directe metingen bij bedrijven, kunnen informatienalevingskosten ook worden gemodelleerd. Gewoonlijk worden dergelijke modellen tevens gevuld met empirisch materiaal dat is verzameld via metingen bij bedrijven. De meeste modellen gericht op informatienalevingskosten stammen uit de VS en hebben betrekking op fiscale wetgeving. Jaren zeventig Een van de eerste modelmatige benaderingen van de informatienalevingskosten, althans voorzover ons bekend, dateert van 1972 (Barker, 1972). Doel van dat model was om het bedrijfsleven een instrument in handen te geven om zicht te krijgen op de informatienalevingskosten als gevolg van de BTW en indien mogelijk in rekening te brengen bij de afnemer/consument. In 1976 publiceerde Parker over een model waarmee de informatienalevingskosten van twee hypothetische BTW-systemen konden worden gesimuleerd (Parker, 1976). Doel van deze studie was tweeërlei. Enerzijds waren de resul-

1

52

In hoofdstuk 5 zullen we, aan de hand van een door ons uitgevoerd experiment, laten zien dat overc.q. onderschatting van de informatienalevingskosten door ondernemers afhankelijk is van de aard van de informatieverplichting.

taten bedoeld om economen de mogelijkheid te bieden de eventuele effecten van de BTW te ramen en om de wetgever de mogelijkheid te bieden klachten van ondernemers te beoordelen. Het model was echter in het bijzonder bedoeld om accountants en managers de mogelijkheid te bieden om de informatienalevingskosten op een realistische manier te verwerken in hun ondernemersplannen. In beide gevallen gaat het hier om micromodellen met een sterk bedrijfseconomische invalshoek die weinig bruikbaar zijn voor onze meer bestuurskundige invalshoek. Jaren tachtig In de jaren tachtig verschenen twee belangwekkende studies waarin de informatienalevingskosten werden gemodelleerd en welke ons meer hebben te bieden voor onze bestuurskundige invalshoek. Peat, Marwick, Mitchell & Co. (PMM) publiceerden in 1982 hun reeds eerder vermelde casestudie naar informatienalevingskosten van de Verkoopen Verbruiksbelasting (Peat, Marwick, Mitchell & Co, 1982). Het PMM-model bestond uit een serie vergelijkingen welke omvatten de kenmerken van de belastingwetgeving voorzover de informatienalevingskosten betreffend én elk element van de informatienalevingskosten gewogen met de profielen van de detaillisten. Het model berekende automatisch de informatienalevingskosten per staat. Per staat berekende het model de informatienalevingskosten: − voor de betreffende wetten; − per handeling (‘compliance element’), zoals verzamelen, rapporteren, betalen, inspectie etc.; − per type detaillist (branche) en de schaalgrootte (omzet) van de detaillist; − per type detaillist (branche) en handeling (‘compliance element’) (Peat, Marwick, Mitchell & Co, 1982: 9-10). Eén van de bekendste modellen op het terrein van informatienalevingskosten is dat van Arthur D. Little Corporation (ADL) (Arthur D. Little Corporation, 1988). Dit model richtte zich op de inkomsten- en loonbelasting (‘income taxes and employment taxes’) van zowel burgers als bedrijven. Het ADL-model is, in tegenstelling tot de eerder besproken modellen van Parker en Barker, primair bedoeld om de overheid in staat te stellen de informatienalevingskosten zo veel mogelijk te reduceren. ‘The Inland Revenue Service (IRS), however, must balance its paperwork reduction efforts with the need for information to ensure that taxpayers are complying with the tax laws’ (Arthur D. Little Corporation, 1988: I-1). Deze studie en het onderliggende model had de volgende doelen: − verschaffen van baseline informatie door directe observatie van de 11 belasting- en informatieopgaven en alle bijlagen en dergelijke die de meeste informatienalevingskosten veroorzaken; − verschaffen van afzonderlijke kostenmetingen per handeling van de belastingbetaler, zoals het gereedmaken en beheren van archieven, het op de hoogte komen en blijven van de belastingwetgeving, het gereedmaken en doen van aangifte en het opsturen van de aangifte naar de IRS (Inland Revenue Service); − waarborgen dat de methode van toepassing is op alle huidige en eventuele toekomstige belastingformulieren en bijlagen, bestand is tegen majeure wijzigingen in het belastingstelsel en geschikt is voor jaarlijkse updates zodat geen jaarlijkse onderzoeken nodig zijn (Arthur D. Little Corporation, 1988: I-1,2). Het model kent voor elk belastingformulier een serie vergelijkingen, afzonderlijk voor elk van de onderscheiden belangrijkste handelingen van een belastingbetaler. Elke vergelijking, ontwikkeld met regressieanalyse op survey-data van belastingbetalers, herkent de basiskenmerken van de formulieren en instructies, het gebruik van formulieren en de ingevulde regels door belastingbetalers alsmede de kenmerken van de populatie belas-

53

tingbetalers in samenhang met hun wijze van gebruik en invulling van de formulieren. De data die nodig waren voor het bouwen van de modellen voor de individuele belastingbetalers zijn afkomstig uit twee nationale surveys betreffende belastingbetalers, beide uitgevoerd in 1984. Deze surveys bestonden uit dagboekstudies en schriftelijke enquêtes. Het aldus verkregen model is veelomvattend, analytisch (oorzaken van kosten worden geïdentificeerd) en flexibel (modulair opgebouwd, eenvoudig aan te passen en te updaten). De bedrijvenbelastingbetalermodellen voorspellen per administratieve handeling (bijv. archiveren, op de hoogte komen en blijven, verzamelen van materiaal, voorbereiden, gereedmaken en verzenden zowel ingeval van zelfdoen als van uitbesteden) de gemiddelde informatienalevingskosten voor een bepaald formulier. De totale informatienalevingskosten van alle bedrijven tezamen waarop het betreffende formulier van toepassing is, worden verkregen door vermenigvuldiging van de gemiddelde kosten voor elke handeling met het totale aantal belastingbetalers die in het referentiejaar het formulier hebben ingediend en daarna sommeren over alle handelingen heen (Arthur D. Little Corporation, 1988: I-3,4,5). Wat hebben de PMM- en ADL-modellen ons te bieden met betrekking tot het meten van de informatienalevingskosten van het bedrijfsleven vanuit een bestuurskundige optiek? Belangwekkend is allereerst dat beide modellen resultaten leveren op zowel micro- als macroniveau. Het accent ligt daarbij op het macroniveau, hetgeen interessante aanknopingspunten biedt voor onze bestuurskundige invalshoek. Interessant is ook dat beide modellen werken met kenmerken van de, in dit geval belastingbetalende bedrijven, als aangrijpingspunten voor de informatieverplichtingen. Dergelijke kenmerken zijn van betekenis voor het concept ‘typical firm’, dat we in hoofdstuk 5 willen introduceren. In de derde plaats leveren beide modellen gedetailleerde output over de exogene determinanten van de informatienalevingskosten, te weten over het aantal informatieverplichtingen (formulieren), de complexiteit van de informatieverplichting (aantal regels per formulier) alsmede de kosten op het niveau van administratieve handelingen. Interessant zijn ook de modulaire opbouw, de mogelijkheid tot uitbreiding naar andere fiscale wetten en de faciliteit om de data op een relatief eenvoudige wijze te actualiseren zonder dat opnieuw grootschalig veldwerk nodig is. In opdracht van de U.S. Small Business Administration hebben Beal en Lin een studie uitgevoerd naar de effecten van federale regelgeving, administratieve vereisten en fiscale verplichtingen op kleine bedrijven. Over deze studie is in september 1998 gerapporteerd (Beal en Lin, 1998). Eén van de belangrijkste conclusies is - we hebben dat reeds eerder gemeld - dat informatienalevingskosten relatief zwaar drukken op kleinere bedrijven. In dit verband gaat het ons echter om de kanttekeningen die Beal en Lin plaatsen bij het ADL-model. Zij zeggen onder meer het volgende: ‘At that time, the ADL model represented a major step forward in the measurement of taxpayer burden, and the model has remained so authoritative that most researchers have preferred to use its results rather than to undertake the task of estimating taxpayer burden anew. The ADL model, however fails to estimate main aspects of taxpayer burden, particularly taxpayer size. Nevertheless, the ADL model remains the starting place for measuring taxpayer burden’ (Beal en Lin, 1998: 201). De belangrijkste kritiek van Beal en Lin op het ADLmodel laat zich als volgt samenvatten. Het ADL-model is wel in staat de direct aan formulieren gerelateerde informatienalevingskosten in beeld te brengen, maar is niet geschikt voor het vaststellen van de overige informatienalevingskosten. Daarmee blijven de kosten van externe adviezen en allerlei activiteiten in de nazorg van informatieverplichtingen (post-filing activities) buiten beschouwing. Ook merken Beal en Lin op dat het ADL-model de definitie van informatienalevingskosten beperkt tot de kosten van de bestede uren.

54

Jaren negentig In de jaren negentig treffen we, althans voorzover ons bekend, het eerste model voor de berekening van de informatienalevingskosten aan buiten de VS, en wel in Nederland. Dit model staat op naam van Bosch e.a. (Bosch, Kwaak, Nijsen en Van der Zeijden, 1992), allen toen werkzaam bij EIM. Met dit model werden ex ante berekeningen uitgevoerd om de differentiële effecten, in de zin van maatschappelijke kosten en baten, vast te stellen van drie alternatieve voorstellen - de zogenoemde APW-voorstellen, Stevensvoorstellen en FBV-voorstellen - gericht op vereenvoudiging van de systematiek van de premieheffing voor de werknemersverzekeringen (Commissie Aanpassing Premieheffingssysteem Werknemersverzekeringen (APW), 1991) (Commissie Voor De Belastingherziening (cie. Stevens), 1991) (Federatie Van Bedrijfsverenigingen (FBV), 1991). Deze effecten werden berekend voor de betrokken uitvoerende instanties, de Belastingdienst en de toenmalige uitvoeringsorganen voor de werknemersverzekeringen, alsmede voor de betrokken bedrijven. Met het model konden uitspraken worden gedaan op het niveau van informatieverplichtingen (formulieren/berichten). In de toenmalige versie van het model werden met name de effecten voor de beheerskosten van de instellingen benadrukt; de informatienalevingskosten van de bedrijven kregen minder aandacht (Bosch en Nijsen, 1993). Nieuw aan dit model was, dat de aandacht primair lag bij de operationele kosten en niet alleen maar bij de informatienalevingskosten van het bedrijfsleven. Ook werden met dit model de eerste stappen gezet buiten het fiscale domein dat decennia lang, min of meer exclusief, de aandacht heeft gekregen. Interessant vanuit bestuurskundig oogpunt is bovendien de wijze van gegevensverzameling welke voor dit model werd gehanteerd. Daarvoor werd een combinatie gehanteerd van deskresearch naar de kenmerken van de wet, veldwerk bij bedrijven en instellingen om het berichtenverkeer te verifiëren, draagvlakoverleg met vertegenwoordigers van organen die beleidsmatig bij de problematiek zijn betrokken, veldwerk bij bedrijven en instellingen om de tijd- en kostenparameters te verzamelen en, ten slotte groepsdiscussies met deskundigen die de administratieve processen kennen om de tijd- en kostenparameters te normeren. De macrofrequenties omtrent het aantal berichten ten slotte, werden niet verzameld bij de bedrijven, die de berichten verzenden, maar bij de instellingen waar de berichten centraal binnenkomen. Met dit model werd de basis gelegd voor de latere ontwikkelingen die in Nederland op dit terrein hebben plaatsgevonden en die we in hoofdstuk 5 nader zullen toelichten en bespreken.

4.5

Samenvatting De variatie naar de meest gangbare typen wetgevingstoetsen blijkt groot te zijn. Afhankelijk van het doel variëren deze wetgevingstoetsen van uitgebreide maatschappelijke kosten/batenanalyses tot min of meer eenvoudige kostenramingen, welke beogen de effecten voor het bedrijfsleven vast te stellen. In onze benadering hebben we gekozen voor het meten van informatienalevingskosten voor het bedrijfsleven, ongeacht de publieke doelen welke worden nagestreefd met de betreffende informatieverplichting. Het verstrekken van informatie over de exogene determinanten van informatienalevingskosten, teneinde beleid gericht op het wegnemen van onnodige informatienalevingskosten voor het bedrijfsleven te faciliteren, staat centraal bij de door ons gekozen benadering. Gegeven deze bestuurskundige invalshoek, hebben wetgevingstoetsen van het type kostenramingen onze voorkeur. Er zijn meerdere wetgevingstoetsen die zich uitsluitend richten op de raming van de kosten van regelgeving voor het bedrijfsleven. Globaal laten deze wetgevingstoetsen zich in drie categorieën indelen. Allereerst toetsen die gebruikmaken van indirecte indicatoren, zoals het aantal personeelsleden en de budgetten van de relevante overheids-

55

instanties, óf het aantal uitgevaardigde wetten en dergelijke. De tweede categorie toetsen meet de kosten van regelgeving direct bij het bedrijfsleven. Daarbij worden diverse benaderingen gehanteerd variërend van eenvoudige ex ante metingen van de kosten van voorgenomen wetgeving tot uitgebreide surveys gericht op bestaande wetgeving. Ten slotte is er nog een derde categorie van meer geavanceerde indicatoren van de kosten van regelgeving, waarin modellen een belangrijke rol spelen. Binnen de wetgevingstoetsen, gericht op de kosten van regelgeving voor het bedrijfsleven, gaat het ons meer specifiek om die toetsen welke met name de informatienalevingskosten van wet- en regelgeving in beeld brengen. Daarbij zijn we niet zozeer geïnteresseerd in de bedrijfseconomische invalshoek van dit vraagstuk, maar meer in de bestuurskundige benadering. Deze keus impliceert dat met name die toetsen interessant zijn, die informatie genereren waarmee de overheid onnodige informatienalevingskosten kan reduceren. Dat betekent dat het zwaartepunt van dergelijke toetsen dient te liggen aan de wetgevingskant, de exogene determinanten. Drie methodieken bieden interessante aanknopingspunten voor verdere modelontwikkeling, te weten de methode van de casestudie, de face-to-face-interviews en de simulatiemodellen. Het dossieronderzoek en het dagboekonderzoek worden niet geschikt geacht als methoden voor het vaststellen van informatienalevingskosten conform de bestuurskundige invalshoek (exogene determinanten). De schriftelijke survey is wel geëigend om de problematiek van informatienalevingskosten te signaleren naar omvang en aard (politieke agendering), maar niet voor bestuurskundig onderzoek naar de exogene determinanten van de informatienalevingskosten. Casestudie Belangrijke elementen die we willen vasthouden voor de ontwikkeling van een methode die geëigend is voor het meten van informatienalevingskosten in een bestuurskundige omgeving - prioriteit voor de exogene determinanten - zijn: − de inhoudsanalyse van de wetteksten; − het ontwerpen van een profiel van de normadressaat (de ‘typical firm’) dat aangrijpt op de juridische kenmerken van de informatieverplichting; − het afbreken van informatieverplichtingen naar (deel)handelingen en per (deel)handeling vaststellen van tijden; − het hanteren van de veronderstelling dat door tijd te meten op het niveau van (deel)handelingen meetfouten elkaar compenseren, waardoor op het hogere niveau van het bericht of de verplichting de meetfout wordt gereduceerd; − het hanteren van het uitgangspunt dat de werkzaamheden efficiënt worden uitgevoerd (geoefende persoon die op de hoogte is en in normaal tempo werkt); − het modelleren van vergelijkingen voor het bepalen van de informatienalevingskosten. Face-to-face interviews Het belangrijkste element van face-to-face interviews is dat de beschikbaarheid van getrainde onderzoekers met voldoende kennis van het betreffende wetgevingsdomein een noodzakelijke randvoorwaarde is voor een verantwoorde uitvoering van dergelijk onderzoek. De meeste ondernemers zijn niet in staat om op eigen kracht valide en betrouwbare informatie te verzamelen over de waarde van de exogene determinanten met betrekking tot de informatienalevingskosten van het bedrijfsleven.

56

Simulatiemodellen Wat hebben de simulatiemodellen ons te bieden met betrekking tot het meten van de informatienalevingskosten van het bedrijfsleven vanuit een bestuurskundige optiek? Deze modellen: − leveren resultaten op zowel micro- als macroniveau; − werken met kenmerken van respondenten (bedrijven) die aangrijpingspunten bieden voor de juridische bepalingen in de wettelijke informatieverplichtingen. Dergelijke kenmerken zijn van belang voor het begrip ‘typical firm’; − leveren gedetailleerde output over de exogene determinanten van de informatienalevingskosten; − zijn modulair opgebouwd, kunnen gemakkelijk worden uitgebreid naar meerdere wetgevingsdomeinen en de data kunnen worden geactualiseerd zonder nieuw grootschalig veldwerk; − zijn relatief eenvoudig uit te breiden naar het totaal van de operationele kosten (overheid, bedrijven en burgers); − bieden de mogelijkheid tot input van data uit diverse bronnen, zoals parameters omtrent volume (aantal berichten verkregen bij de ontvangende en verzendende overheidsinstanties) en prijs (tijd en tarieven verkregen bij bedrijven) van het berichtenverkeer tussen overheden en bedrijven; − bieden de mogelijkheid gedetailleerde informatie omtrent administratieve werkprocessen, tijden en tarieven voor te leggen aan partijen (draagvlak voor berichtenverkeer) en deskundigen (normering tijden en tarieven).

57

5

Een groeiende gedachte; 1992-1994

5.1

Inleiding

1

Eind 1991 vatte EIM het plan op een zogenoemd beoordelingsmodel voor administratieve lasten (lees informatienalevingskosten) te ontwikkelen. Daartoe werd in de periode januari 1992 - december 1994 een groot aantal activiteiten opgestart en uitgevoerd. In dit hoofdstuk wordt verslag gedaan van deze activiteiten welke zijn uitgevoerd in een viertal fasen, te weten: 1 Fase 1: haalbaarheidsonderzoek: januari 1992-oktober 1992; 2 Fase 2: operationalisering, ontwikkeling en toetsing: oktober 1992-juli 1993; 3 Fase 3: beleidsbehoefte, meetmethoden en testen: september 1993-april 1994; 4 Fase 4: uitbreiding en vulling model: april 1994-december 1994. Tot op heden is van deze activiteiten geen extern verslag verschenen. Wel zijn negen afzonderlijke onderzoeksverslagen opgesteld, met in totaal ruim 400 pagina’s. Deze zijn ter verantwoording steeds voorgelegd aan en besproken met de opdrachtgever, meestal het Ministerie van Economische Zaken, alsmede de diverse externe begeleidingscommissies en klankbordgroepen. Deze verslagen zijn vermeld in Bijlage I. Een tijdens de eerste fase door EIM en NIPO uitgevoerd onderzoek naar de administratieve lasten van het MKB (Van der Burg, Van der Hauw, 1992) alsmede een in de laatste fase (4) uitgevoerd onderzoek dat betrekking had op de Wet op de Jaarrekening zijn wel gepubliceerd (Van der Burg, Boog, Kwaak en Regter, 1994). De auteur heeft zelf gedurende de gehele ontwikkelingsperiode, in zijn hoedanigheid van hoofd van de betrokken onderzoeksafdeling van EIM, deel uitgemaakt van het onderzoeksteam en was als 2 3 zodanig betrokken bij alle onderscheiden fasen. Doel van dit hoofdstuk is primair het weergeven van een reconstructie van de diverse stappen welke tijdens deze periode zijn gezet om te komen tot een adequaat meetinstrument voor het vaststellen van de informatienalevingskosten vanuit een bestuurskundige optiek. Daarvoor hebben we gekozen voor een opzet die recht doet aan de leerzame opeenvolging van vraagstukken, zoals die successievelijk aan de orde zijn ge-

1

2

3

In dit hoofdstuk zal de term informatienalevingskosten worden vervangen door de term administratieve lasten, teneinde een goede aansluiting bij de discussies tijdens de onderscheiden fasen van de modelbouw te waarborgen. De auteur van deze rapportage is veel dank verschuldigd aan het onderzoeksteam dat, soms in verschillende samenstellingen, het meetinstrument administratieve lasten tot stand heeft gebracht. Zonder hun bijdrage was de onderhavige rapportage niet mogelijk geweest. Onze dank gaat met name uit naar dr. B.I. van der Burg, J.J. Boog, drs. A. Kwaak en G. Regter, allen (voormalig) medewerker van EIM, die gedurende de gehele periode 1992-1994 deel uitmaakten van het onderzoeksteam. Ook is veel dank verschuldigd aan de diverse leden van begeleidingscommissies en klankbordgroepen, afkomstig van de Ministeries van Economische Zaken, Financiën, het toenmalige GAK alsmede van Bureau van de Geijn Partners bv. uit Houten. Zonder anderen tekort te willen doen, verdienen afzonderlijke vermelding drs. mr. P. A. Pronk (destijds werkzaam bij het Ministerie van Economische Zaken en thans verbonden aan het Ministerie van Financiën) en ir. A. van de Burg (Bureau van de Geijn Partners bv.) voor hun enthousiaste, deskundige en stimulerende inbreng bij de ontwikkeling van het meetinstrument. Bijzondere dank is ook verschuldigd aan de heer B. J. Aarsen van Exact Automatisering in Delft, die in de periode december 1993-januari 1994, welwillend een laboratoriumsituatie inrichtte ten kantore van Exact in Delft en ter beschikking stelde ten behoeve van dit onderzoek.

59

komen. Door te kiezen voor een dergelijk meerjarig ontwikkelingstraject is veel inzicht ontstaan in de problematiek en de onderliggende samenhangen. Het hoofdstuk is als volgt opgebouwd. In paragraaf 5.2 wordt beschreven hoe het onderzoek van start is gegaan met een haalbaarheidsonderzoek. De operationalisering van de belangrijkste begrippen, de verdere ontwikkeling van het meetinstrument alsmede de eerste toepassing worden belicht in paragraaf 5.3. Paragraaf 5.4 start met een behoeftepeiling bij beleidsmakers teneinde voeling te houden met de bestuurskundige invalshoek. Ook worden in deze paragraaf een aantal alternatieve meetmethoden tegen het licht gehouden en onderling vergeleken. Paragraaf 5.4 wordt afgesloten met een beschrijving van een experiment dat werd gehouden om een aantal meetmethoden daadwerkelijk te beproeven op hun sterke en zwakke punten met de bestuurskundige invalshoek als randvoorwaarde. Het hoofdstuk wordt vervolgd in paragraaf 5.5 met een korte toelichting op de eerste grootschalige toepassing van het ontwikkelde meetinstrument en wel op het terrein van de Wet op de Jaarrekening. In paragraaf 5.6 wordt het huidige meetinstrument beschreven in relatie tot de probleemstelling in hoofdstuk 2. Het hoofdstuk wordt in paragraaf 5.7 afgesloten met een samenvatting.

5.2

Fase 1: haalbaarheidsonderzoek1

5 . 2. 1 I nleid in g Het haalbaarheidsonderzoek vond plaats in de periode januari-oktober 1992. De aanleiding voor het haalbaarheidsonderzoek was dat er zes jaar na het verschijnen van het rapport ‘Heerendiensten’ nog nauwelijks vorderingen waren gemaakt met het vormgeven aan zogenoemde bedrijfseffectentoetsen. In het rapport ‘Heerendiensten’ van de Commissie-Grapperhaus wordt melding gemaakt van een bedrijfseffectentoets als een noodzakelijk sluitstuk ter voorkoming van onnodige administratieve lasten voor het bedrijfsleven bij nieuwe of veranderende wet- en regelgeving (Commissie tot verlichting van administratieve verplichtingen voor het bedrijfsleven, 1985). Zes jaar later (1992) is op dit terrein nog slechts weinig van de grond gekomen. Bestaande wet- en regelgeving is niet of nauwelijks getoetst op haar effecten voor de administratieve lasten van het bedrijfsleven. Ook krijgt een bedrijfseffectentoets, naar de opvatting van de Commissie-Stevens, onvoldoende aandacht bij het ontwikkelen van nieuwe wet- en regelgeving, bijvoorbeeld op milieugebied, alsmede bij (voorgestelde) veranderingen in bestaande wet- en regelgeving, bijvoorbeeld op fiscaal terrein (Commissie voor de belastingherziening, 1991). De eerste aanzetten voor het oppakken van de bedrijfseffectentoets als een effectief instrument om onnodige belasting van het bedrijfsleven te voorkomen, kwamen van de het samenwerkingsverband SALM, opgericht medio 1990 (SALM, 1991). SALM staat voor Stichting Administratieve Lastenverlichting Midden- en kleinbedrijf, waarin participeerden een aantal van de toenmalige uvi’s (GAK, SFB, DETAM), MKB-Nederland en het Ministerie van Economische Zaken. Bureau van de Geijn Partners was verantwoordelijk voor de procesaansturing en -bewaking. EIM verzorgde de onderzoeksmatige inbreng. In de klankbordgroep die het haalbaarheidsonderzoek begeleidde waren vertegenwoordigd het toenmalige GAK, de toenmalige DETAM, het Ministerie van Economische Zaken en EIM. 1

60

Gebaseerd op Bais, J., en A. Nijsen, Haalbaarheidsonderzoek Bedrijfseffectentoets Administratieve Lasten, Vooronderzoek, EIM, Zoetermeer, 7 april 1992 (nota aan opdrachtgever).

SALM achtte het gewenst om na te denken over de ontwikkeling van een instrument waarmee de producenten van wet- en regelgeving vroegtijdig inzicht kunnen krijgen in de uitvoeringskosten, uitvoeringsproblemen alsmede administratieve lasten voor het bedrijfsleven, die kunnen ontstaan als gevolg van nieuwe/veranderende wet- en regelgeving of onvoldoende duidelijkheid in de bestaande wet- en regelgeving. Een dergelijk instrument zou een beoordelingsmodel voor administratieve lasten kunnen worden genoemd. In deze paragraaf wordt op hoofdlijnen verslag gedaan van het haalbaarheidsonderzoek. We beginnen met het plan van aanpak (subparagraaf 5.2.2). Subparagraaf 5.2.3 bevat de probleemstelling van dit haalbaarheidsonderzoek. In subparagraaf 5.2.4 worden de eisen die werden gesteld aan het beoordelingsmodel besproken. Subparagraaf 5.2.5 beschrijft in het kort de uitwerking van het beoordelingsmodel naar een concrete case ‘de indiensttreding van een werknemer’. We sluiten af met conclusies en aanbevelingen voor vervolgonderzoek in subparagraaf 5.2.6.

5 . 2. 2 Pla n va n aa npak Voor het nagaan van de haalbaarheid van een dergelijk beoordelingsmodel werd een twee-fasenplan opgesteld: 1 Fase a: een vooronderzoek naar de mogelijkheden om de consequenties van verplichtingen, opgelegd door de overheid, te kwantificeren in termen van tijd en geld met een algemeen toepasbaar model, en zo ja onder welke voorwaarden. De belangrijkste in het vooronderzoek te beantwoorden vragen waren: in hoeverre is het verband tussen regelgeving en administratieve lasten kwantificeerbaar (financiële consequenties), modelleerbaar (causale relaties en conceptueel sluitend) en conditioneerbaar (te operationaliseren, beheersbaar en hanteerbaar)? 2 Fase b: indien fase a leidt tot de conclusie dat kwantificering en modellering mogelijk is, en bovendien aangegeven kan worden aan welke condities daarbij voldaan moet zijn, treedt fase b in werking: de daadwerkelijke bouw van een modelinstrumentarium waarmee het mogelijk moet worden de effecten van wet- en regelgeving op de administratieve verplichtingen van het bedrijfsleven te meten.

5 . 2. 3 P ro blee ms telli ng Het vooronderzoek kende een tweeledige probleemstelling: − Wat dient de inhoud van het te construeren beoordelingsmodel te zijn? − In hoeverre is het mogelijk de consequenties van (nieuwe) wet- en regelgeving voor de administratieve organisatie van het bedrijfsleven te kwantificeren en te modelleren in termen van tijd en geld èn onder welke voorwaarden is dit mogelijk? Centraal stond dus de vraag of het hier om relaties gaat die kwantificeerbaar, modelleerbaar en conditioneerbaar zijn. Het vooronderzoek bestond uit literatuurstudie en gesprekken met deskundigen. Tevens werd een representatieve case ‘indiensttreding van een werknemer’ uitgewerkt.

5 . 2. 4 Eis en aan he t be oo rdeli ng sm ode l Welke eisen werden gesteld aan het beoordelingsmodel? Het beoordelingsmodel had tot doel de administratieve lasten van (veranderingen in) overheidsregelgeving te kwantificeren. Voor de ontwikkeling gold een aantal randvoorwaarden. De eerste randvoorwaarde richtte zich op de bruikbaarheid van het model. Het model diende bruikbaar te zijn voor de ‘producenten’ (inhoud en vormgeving) van de wet- en regelgeving, de wet- en regelgevers, degenen die belast zijn met de controle op de wet-

61

en regelgeving (de Eerste en Tweede Kamer) alsmede voor de maatschappelijke organisaties, zoals werkgeversorganisaties en overkoepelende organisaties van bedrijfsvereni1 gingen. De tweede randvoorwaarde had betrekking op de toepassingsmogelijkheden van het beoordelingsmodel. Het model moest toepasbaar zijn op micro-, meso- en macroniveau. Toepasbaarheid op microniveau houdt in toepasbaar voor de individuele onderneming (werkgever of administratiekantoor), het individuele uitvoeringsorgaan (m.n. bedrijfsvereniging), en voor het berichtenverkeer. Toepasbaar op macro/mesoniveau impliceert dat met het model de sociaal-economische consequenties (kosten/batenanalyse) van (nieuwe) regelgeving kunnen worden aangegeven. Onder baten wordt in dit verband verstaan minder kosten.

5 . 2. 5 Case : i nd ien sttre din g van ee n we rk nem er Het doel van de geselecteerde case was informatie aan te dragen over de mate van kwantificeerbaarheid, modelleerbaarheid en conditioneerbaarheid van de administratieve lasten van overheidsregelgeving. De gekozen case was overzichtelijk en relatief eenvoudig af te bakenen. Hoewel de case beperkt van aard was, werd hij wel voldoende representatief bevonden. Daarvoor gold een aantal argumenten. In de eerste plaats bestreek de case de loonbelasting en de sociale verzekeringen; beide grote veroorzakers van administratieve lasten (Allers, 1990) (Van der Burg, Van der Hauw, 1992). In de tweede plaats waren er veel uitvoeringsorganen betrokken bij deze case: de Belastingdienst, de bedrijfsverenigingen en het Ziekenfonds. In de derde plaats bevatte de case veel specifieke regelgeving. Ten slotte, de case was relevant vanwege de grote mate van voorkomen (hoge frequentie per jaar).

5 . 2. 6 C o n clus ies en aan be veling en ve r vo lg on de rz oek Conclusies De algemene conclusie van het haalbaarheidsonderzoek was dat de plausibiliteit van het beoordelingsmodel kon worden aangetoond. Meer specifiek werden conclusies getrokken ten aanzien van de haalbaarheid van modellering, kwantificering, conditionering en bruikbaarheid. Modellering Aangetoond werd dat administratieve regelgeving splitsbaar is in (deel)handelingen. Het lijkt mogelijk (deel)handelingen eenduidig te typeren volgens een nog te ontwikkelen hiërarchisch opgezet classificatiesysteem. Een dergelijk classificatiesysteem maakt het mogelijk (deel)handelingen te typeren naar hun aard, doel en regelmatigheid. Ook werd de plausibiliteit van een hiërarchisch opgezet beoordelingsmodel aangetoond. Het betreft een model dat, mits voldoende uitgebouwd, simultaan kan worden gebruikt op meerdere niveaus (micro, meso, macro). Het bleek haalbaar een modelinstrumentarium te ontwikkelen, waarbinnen de kosten per deelhandeling optellen tot kostenniveaus die op hogere niveaus door het model worden gegenereerd (consolidatie per niveau). Door het opknippen van administratieve taken in (deel)handelingen die vergelijkbaar zijn tussen alle vormen van regelgeving, bleek het mogelijk het beoordelingsmodel te generaliseren naar andere soorten regelgeving. Het werd aannemelijk gemaakt dat het te ont-

1

62

Bedrijfsverenigingen zijn per 1 maart 1997 opgeheven. Een deel van hun activiteiten is per die datum overgeheveld naar nieuw ingestelde sectorraden (beleid) en uitvoeringsinstanties. Met ingang van 1 januari 2002 zijn de uitvoeringsinstanties opgegaan in één Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV).

wikkelen beoordelingsmodel zowel de administratieve lasten van statische (bestaande regelgeving) als van dynamische (veranderende regelgeving) situaties kan kwantificeren. Kwantificering Op microniveau is het haalbaar gebleken aan te geven welk deel van de administratieve handelingen van een bedrijf kan worden toegeschreven aan regelgeving van de overheid, de zogenoemde toerekening. Daarbij is het van belang te onderscheiden naar algemene en specifieke regelgeving. Tot de algemene regelgeving werd gerekend de algemene boekhoudverplichting. Ook is het tijdsbeslag van administratieve (deel)handelingen meetbaar gebleken. Tevens kon de frequentie van administratieve (deel)handelingen worden aangegeven. De kwantificering van de kosten van (deel)handelingen voortvloeiend uit regelgeving bleek haalbaar via het ontwikkelen van standaards die de omvang aangeven van het standaardtijdsbeslag per (deel)handeling, alsmede het tarief van de (deel)handeling. Ten slotte bleek het wenselijk vijf modale standaards te ontwikkelen: drie voor het bedrijfsleven (handmatig uitgevoerde, geautomatiseerd uitgevoerde en uitbestede administratieve handelingen) en twee voor uitvoerende organisaties (papieren of digitale aanlevering van berichten). Met modaal werd gedoeld op gemiddeld, representatief voor het geheel (‘typical firm’). Met de variatie naar sectoren en bedrijfsgrootten kan rekening worden gehouden door de introductie van correctiefactoren. Op meso-/macroniveau is gebleken dat op deze niveaus verbanden kunnen worden gemodelleerd door consolidatie op de lagere niveaus. Conditionering Vastgesteld werd dat door een simultane benadering van het micro- en het macrodeel van het modelinstrumentarium kan worden voorkomen dat de modelbouw stagneert of vastloopt. Tevens werd geconcludeerd dat het mogelijk is door een programmatische benadering het model stapsgewijs te laten evolueren tot een compleet instrumentarium. Bruikbaarheid Het op haalbaarheid getoetste model kan worden gebruikt door producenten van regelgeving, degenen die zijn belast met de controle op regelgeving, alsmede maatschappelijke organisaties. Aanbevolen werd om het beoordelingsmodel op een centraal punt te stationeren waar voldoende expertise beschikbaar is om het model op alle gewenste hiërarchische niveaus te draaien. 1

Aanbevelingen voor vervolgonderzoek Aanbevolen werd: 1 te kiezen voor een programmatische benadering bij de ontwikkeling van het volledige instrumentarium. Niet alle wetgevingsdomeinen in één keer; 2 te kiezen voor een simultane benadering van micro-, meso- en macroniveaus. Essentieel zijn de terugkoppelingen tussen de verschillende niveaus van het beoordelingsmodel. Het macro/meso-deelmodel geeft de kaders, de randtotalen aan, terwijl het micro-deelmodel de coëfficiënten moet aanreiken voor de koppeling van beide deelmodellen;

1

De inhoud van deze subparagraaf is mede gebaseerd op A.F.M. Nijsen, Bedrijfseffectentoets wet- en regelgeving; discussienotitie voor verdere modelontwikkeling, EIM, Zoetermeer, 24 september 1992 (nota aan opdrachtgever).

63

3

dat, uitgaande van deze simultane benadering, de programmering tijdens de eerste fase van het vervolgonderzoek zich zou kunnen richten op het administratieve deel van de SOFI-verplichtingen.

Hoe kon de verdere modelontwikkeling het best worden aangepakt? Drie invalshoeken werden onderscheiden: de modelontwikkeling zelf, de thematische invulling en de infrastructurele inbedding. We beperken ons hier tot de bespreking van de modelontwikkeling. De modelontwikkeling Het beoordelingsmodel zelf was het middel/instrument waarmee de effecten van weten regelgeving kunnen worden gemeten voor de relevante actoren (bedrijfsleven en/of uitvoeringsorganisaties). Inmiddels was bij EIM een modelinstrument ontwikkeld waarmee op flexibele wijze dergelijke effecten gemeten kunnen worden (zie hoofdstuk 4, 1 subparagraaf 4.4.5 Simulatiemodellen). Dit model behoefde versterking en uitbouw. Met name het daar ontwikkelde concept van het berichtenverkeer, als kostendrager voor administratieve lasten van bedrijven en uitvoeringskosten bij uitvoeringsorganisaties, bood goede perspectieven voor een brede toepassing. Op het microniveau ontbrak nog een evenwichtig en voldoende uitgewerkt stelsel van parameters. Dit stelsel was nodig om de deeleffecten in de verschillende relevante situaties te kunnen inwegen. De effectmeting zou immers veelal slechts plaatsvinden bij een steekproef van bedrijven. Via directe meting bij bedrijven, in verschillende sectoren en grootteklassen, en uitvoeringsorganen zou per administratieve verplichting moeten worden vastgesteld: − de frequentie en het tijdsbeslag van de administratieve handeling voor bedrijven met handmatige, geautomatiseerde en uitbestede administraties (3 standaards); − de frequentie en het tijdsbeslag van de administratieve handeling voor uitvoeringsorganisaties afhankelijk van papieren of digitale aanlevering (2 standaards). Op het meso-/macroniveau diende een classificatiesysteem te worden ontwikkeld dat in staat stelde administratieve handelingen eenduidig in te delen naar meerdere niveaus: deelhandelingen, handelingen, taken, domein. In het kader van de programmering werden twee grote terreinen van administratieve wet- en regelgeving onderscheiden: − het SOFI-domein, de persoons- en werknemersgerelateerde domeinen; − overige wet- en regelgeving met als belangrijke concentratiepunten de afdracht van de indirecte belastingen (BTW, Vennootschapsbelasting, accijns e.d.), verplichtingen voortvloeiend uit de Wet op de Jaarrekening, milieuwetgeving en statistiekverplichtingen.

1

64

Het beoordelingsmodel had de toets van de eerste echte toepassing al doorstaan. In opdracht van de ministeries van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Financiën heeft EIM het volgende onderzoek uitgevoerd: Bosch, L.H.M., A. Kwaak, A.F.M. Nijsen en P.Th. van der Zeijden, Leidt vereenvoudiging van de premieheffing voor de werknemersverzekeringen tot maatschappelijke lastenverlichting? EIM, Zoetermeer, 1992. In opdracht van het toenmalige KNOV, het huidige MKB-Nederland inclusief het toenmalige NCOV, en het ministerie van Economische Zaken heeft EIM tevens uitgevoerd een onderzoek met de volgende naam: L.H.M. Bosch, B.I. van der Burg, Kostenindicaties Arbomaatregelen, EIM, Zoetermeer, 17 augustus 1992.

Een belangrijke conditie waaraan het te ontwikkelen model moest voldoen was dat er op beide onderscheiden domeinen basiswegingscoëfficiënten beschikbaar zouden komen. Deze coëfficiënten (parameters) waren nodig om de op het microniveau gemeten kosten per bericht (administratieve handeling) te kunnen aggregeren naar het meso- en het macroniveau. Er werden twee soorten parameters onderscheiden: − Algemene parameters die, ongeacht het SOFI-domein of de overige domeinen, gedetailleerde informatie bevatten over de administratieve infrastructuur van het bedrijfsleven (SBI-1 digit en grootteklasse) en de uitvoeringsorganisaties. Met de administratieve infrastructuur van het bedrijfsleven werd bedoeld handmatig of geautomatiseerd administreren of uitbesteden. Tot de algemene parameters behoorde ook de informatie over het totale tijdsbeslag en de bijbehorende kosten van de totale administratieve functie binnen het bedrijfsleven, onderscheiden naar bedrijfsadministratie, SOFI-domein en de overige domeinen. Voor de uitvoeringsorganisaties waren parameters nodig over de wijze waarop de bedrijven de berichten aanleveren (papier of digitaal). De algemene parameters zouden bijvoorbeeld eens per 5 jaar moeten worden geactualiseerd. − Domeinspecifieke parameters, bijvoorbeeld de omvang van het ziekteverzuim naar sector en grootteklasse voor de verplichting verzuimbestrijding. Of het BTWverrekeningssysteem dat vraagt om gedetailleerde kennis over de sectorale spreiding van intercommunautaire leveringen en verwervingen. De basisstructuur van het model moest worden ingevuld naar 9 sectoren (SBI-1-digit) en drie bedrijfsgrootteklassen alsmede twee uitvoeringsmodaliteiten (zelfdoen of uitbeste1 den). Dat betekende 54 cellen. Gestreefd werd naar een vast panel bedrijven, dat bereid zou zijn continu mee te werken aan het model. Bij twee bedrijven per cel beteken2 de dat ruim 100 bedrijven.

5.3

Fase 2: operationalisering, ontwikkeling en toetsing3

5 . 3. 1 I nleid in g Tijdens fase 2 van het onderzoek, oktober 1992-juli 1993, is een eerste aanzet gegeven 4 voor de ontwikkeling van het meetinstrument administratieve lasten. Daarbij werd definitief gekozen voor het verlaten van de bredere route van een beoordelingsmodel in de zin van een bedrijfseffectentoets. Een bedrijfseffectentoets bestrijkt in beginsel alle (on)bedoelde effecten van wet- en regelgeving voor het bedrijfsleven, inclusief de kos-

1

2

3

4

De variant al dan niet geautomatiseerd was inmiddels vervallen omdat empirisch is gebleken dat er (geen) nauwelijks bedrijven zijn die zelf de administratie handmatig voeren. Bedrijven die geen geautomatiseerde administratie hebben, besteden de administratie in het algemeen uit. De gedachte van een bedrijvenpanel alsmede de uitsplitsing naar sector en bedrijfsgrootte zijn later losgelaten omdat primair werd gekozen voor de bestuurlijke invalshoek welke een hoge mate van detaillering op wetgevingsniveau vereist. De verbijzondering naar sectoren en bedrijfsgrootten alsmede het bedrijvenpanel sluit meer aan op de bedrijfseconomische invalshoek. Gebaseerd op Burg, B.I. van der, en T. Kwaak, Mistral: MeetInSTRument Administratieve Lasten, Eerste voortgangsrapportage, EIM, Zoetermeer, 12 februari 1993), B.I. van der Burg, T. Kwaak, MeetInSTRument Administratieve Lasten, Tweede voortgangsrapportage, EIM, Zoetermeer, 17 maart 1993 alsmede B.I. van der Burg, en T. Kwaak, en Mistral: MeetInSTRument Administratieve Lasten; Eindrapportage eerste fase modelontwikkeling, EIM, Zoetermeer, 8 juli 1993 (nota’s aan opdrachtgever). Dit meetinstrument heeft, ook internationaal, bekendheid gekregen onder de naam Mistral.

65

ten voor de naleving van de inhoudelijke effecten en de doorwerkingseffecten (secundaire effecten) voor economische groei en werkgelegenheid (Vianen en Nijsen, 1993). Administratieve lasten vormen slechts één van de onderdelen van een volledige bedrijfseffectentoets. In aansluiting bij de eerdere modelstudie naar de uitvoeringskosten van de uitvoerende instellingen van een drietal vereenvoudigingsvoorstellen aangaande de premieheffing werknemersverzekeringen (Bosch, Kwaak, Nijsen en van der Zeijden, 1992), werd besloten voor de verdere modelontwikkeling in te zoomen op administratieve lasten. Het meten van de administratieve lasten van het bedrijfsleven had bij deze eerste modelstudie relatief weinig aandacht gekregen. In fase 2 werd verder gewerkt aan de operationalisering van het begrip ‘administratieve lasten’ (subparagraaf 5.3.2), de ontwikkeling van een rekenmethodiek om de administratieve lasten te schatten (subparagraaf 5.3.3) en het benodigde instrumentarium om een koppeling met de empirie te leggen (subparagraaf 5.3.4). Fase 2 werd afgesloten met een eerste toets van de praktische bruikbaarheid van het model, waarbij is gekozen voor de administratieve lasten ten gevolge van de Loonheffing (heffing loonbelasting en premie volksverzekeringen). Daarover rapporteren we in subparagraaf 5.3.5.

5 . 3. 2 O pe ra ti onal ise rin g ‘a dmin is tra tiev e las te n’ In de fase van de operationalisering werd een eerste, voorlopige definitie ontwikkeld voor het begrip ‘administratieve lasten’: ‘De kosten welke bedrijven maken louter om tegemoet te komen aan de eisen die door wet- en regelgeving aan bedrijven gesteld zijn. Kosten van bedrijven welke noodzakelijk zijn voor de bedrijfsvoering als zodanig worden niet tot de administratieve lasten gerekend.’ Administratieve lasten worden in het te ontwikkelen model beschouwd als marginale kosten: ‘de kosten van handelingen welke bedrijven in het kader van de eigenlijke bedrijfsvoering en bij afwezigheid van 1 wet- en regelgeving niet zouden verrichten.’ Kosten zijn onbepaald zonder nadere aanduiding. Kosten moeten worden gerelateerd aan enige handeling, object of resultaat, waaromtrent men nader geïnformeerd wil zijn (Bosch, Kwaak, Nijsen en Van der Zeijden, 1992). Een essentiële stap welke in deze fase werd gezet betrof de koppeling van het begrip ‘administratieve lasten’ aan wettelijke informatieverplichtingen van het bedrijfsleven aan de overheid en daarmee aan het wettelijk verankerde berichtenverkeer tussen het bedrijfsleven en de overheid. Administratieve lasten konden daarmee worden geoperationaliseerd als de kosten van het berichtenverkeer tussen het bedrijfsleven en de overheid. Daarbij werd de volgende argumentatie gehanteerd. ‘De uitvoeringsorganen van wet- en regelgeving, zoals bijvoorbeeld de Belastingdienst, kunnen hun werk slechts dan doen als zij over informatie beschikken. Omgekeerd dienen bedrijven ook geïnformeerd te zijn over welke taken zij in het kader van wet- en regelgeving dienen te verrichten. Dit betekent dat de administratieve lasten van bedrijven gerelateerd kunnen worden aan het berichtenverkeer tussen bedrijven en uitvoeringsorganisaties: berichten dienen als kostendrager voor de administratieve lasten’. Een bericht is in het meetmodel gedefinieerd als: ‘een boodschap die wordt uitgewisseld tussen uitvoeringsorganisaties van wet- en regelgeving en bedrijven, waardoor de

1

66

Later is tijdens veldonderzoek diverse malen gebleken dat ondernemers niet in staat zijn een dergelijk onderscheid te maken. Om praktische redenen van meetbaarheid is toen besloten in het vervolg uit te gaan van de integralistische opvatting van informatienalevingskosten zoals is beschreven in hoofdstuk 3, paragrafen 3.2 en 3.3.

desbetreffende instanties hun werkzaamheden kunnen verrichten. Het bericht kan verschillende vormen aannemen. Het kan gaan om formulieren, elektronische uitwisseling van gegevens (EDI) of een telefonisch contact, maar ook een controle-inspectie door een uitvoeringsorganisatie wordt hier opgevat als een bericht’ (Bosch, Kwaak, Nijsen en Van der Zeijden, 1992). De herkomst van een bericht wordt bepaald door degene die ingevolge de betreffende wet- en regelgeving het initiatief tot het verzenden van het bericht neemt, de afzender. Zo neemt bij de aangifte voor de Loonheffing de werkgever het initiatief; dit is dus een bericht van werkgever naar de Belastingdienst. In het geval van controle neemt de Belastingdienst het initiatief, en een controle-inspectie wordt dus beschouwd als een bericht van de Belastingdienst naar de werkgever. Het aantal berichten wordt (impliciet) bepaald door de wet- en regelgeving als zodanig, en niet door de fysieke verschijningsvorm van een bericht. Zo dient een werkgever jaarlijks voor elk van zijn werknemers jaaropgave betreffende de Loonheffing te doen. Het aantal berichten is, in dit geval, dus gelijk aan het aantal personen dat in een bepaald jaar bij de werkgever in dienst is geweest. Dit geldt ook ingeval deze gegevens op één magnetische tape aan de Belastingdienst worden geleverd.

5 . 3. 3 R ela tie a dmi nis tra tie ve las te n me t be ric h te nve rkee r Hoe werd de relatie tussen administratieve lasten en het berichtenverkeer ten behoeve van het model geformaliseerd? Aan de modellering van deze relatie lag het volgende uitgangspunt ten grondslag: de totale kosten van het berichtenverkeer - en dus de administratieve lasten - kunnen worden bepaald als het product van het aantal berichten en de kosten per bericht. In formule: (1) Kosten berichtenverkeer = aantal berichten x kosten per bericht Het aantal berichten is in beginsel gegeven: de wet- en regelgeving bepaalt immers in welke gevallen berichten dienen te worden uitgewisseld. De kosten per bericht werden afgeleid met als uitgangspunt de productie van het bericht. Met het produceren van berichten werd zowel geduid op het aanmaken en verzenden van berichten als op het ontvangen en verwerken. Centraal stond de gedachte dat voor het produceren van berichten bepaalde (deel)handelingen dienden te worden verricht. Verondersteld werd dat deze handelingen hoofdzakelijk van administratieve aard zouden zijn en bovendien generiek, dat wil zeggen niet specifiek voor bepaalde berichten en ook niet voor bepaalde wetgevingsdomeinen. Deze veronderstelling werd nader uitgewerkt in een classificatiesysteem van administratieve handelingen. Doel van dit classificatiesysteem was om per bericht aan te kunnen geven welke handelingen nodig waren om het betreffende bericht te produceren. Een bericht kon aldus worden gedefinieerd als een unieke verzameling van administratieve handelingen. Via empirische tijdmetingen in het veld zou kunnen worden vastgesteld welke handelingen noodzakelijk zijn om het bericht te produceren en wat de kosten voor de afzonderlijke handelingen zijn. In formule: (2) Kosten per bericht = aantal (deel)handelingen x kosten per deelhandeling Door de ontwikkeling van deze elementen van het model was in beginsel een instrument beschikbaar gekomen om de directe kosten van het berichtenverkeer in kaart te brengen.

67

In deze fase van de modelontwikkeling bleven nog buiten beschouwing de indirecte kosten (indirecte administratieve lasten) voor met name het beheer van gegevens, dat noodzakelijk is om het berichtenverkeer te kunnen onderhouden. Om de kosten van beheer te kunnen benaderen was het nodig het probleem van de toerekening van kosten op te lossen. Dit probleem kende twee aspecten. Het eerste aspect betrof de samenloop van de administratieve handelingen voor de wettelijke informatieverplichtingen met die van de bedrijfsadministratie. Het tweede aspect raakte aan de samenloop van administratieve handelingen welke worden verricht voor informatieverplichtingen afkomstig uit meerdere wetgevingsdomeinen. Ook voorzag de tot dan toe ontwikkelde methodiek niet in het vaststellen van de aanpassingskosten ingeval van wetswijzigingen of nieuwe wetgeving. Deze twee problemen werden in een latere fase van de modelontwikkeling opgepakt. Een ander element dat nog ontbrak in deze fase van de modelontwikkeling was dat van de administratieve infrastructuur (zelfdoen versus uitbesteden). De toetsing aan de empirie bleef in deze fase beperkt tot het meten van de administratieve lasten bij administratiekantoren (uitbesteding). Het meten van de administratieve lasten rechtstreeks bij de bedrijven werd uitgesteld naar een latere fase. Wél werden in deze fase bij enkele bedrijven interviews gehouden om na te gaan of de bij administratiekantoren gevonden resultaten ook enige realiteitswaarde hadden voor bedrijven welke zelf hun administratie uitvoeren. In het algemeen werden geen grote afwijkingen gevonden, en waar dat wel het geval was, bleek een verklaring mogelijk. Zo gaven bedrijven bijvoorbeeld voor de controle door de Belastingdienst veel hogere kosten op dan administratiekantoren. Dit mocht verwacht worden, aangezien administratiekantoren daar meer ervaring mee hebben.

5 . 3. 4 He t cl assi fi ca ties ys tee m a dmi nis tra tie ve han deli ng en Er diende een classificatiesysteem administratieve handelingen te worden ontwikkeld teneinde op het niveau van deelhandelingen administratieve werkzaamheden c.q. clusters van werkzaamheden te kunnen onderscheiden om daar kosten aan te kunnen verbinden. In deze fase van de modelontwikkeling diende de vraag te worden beantwoord aan welke eisen een dergelijk classificatiesysteem zou moeten voldoen. Voorop stond het besef dat’…..het mogelijk is om deelhandelingen op vele manieren te typeren, maar dat gegeven het doel van het beoordelingsmodel de classificatie in moet haken op kostenaspecten’ (Bais, Nijsen 1992: 22). Het meten van administratieve lasten - zijnde de kosten van het berichtenverkeer - en wel op meerdere niveaus, stond immers primair. Om aan dit gestelde doel te kunnen voldoen, diende er bij de ontwikkeling van het classificatiesysteem rekening te worden gehouden met de volgende vier eisen. Het classificatiesysteem: 1 mocht niet handelingen- c.q. berichten-, verplichtingen- en/of domein-specifiek zijn; 2 mocht niet te algemeen zijn, in verband met de gewenste adequate berekening van kosten van nieuwe administratieve verplichtingen; 3 mocht niet te detaillistisch zijn in verband met de werkzaamheid van het systeem in de praktijk; 4 moest verbindingen mogelijk maken tussen het micro-, het meso- en het macroniveau en vice versa. Het was nadrukkelijk niet de bedoeling om binnen de classificatie voorzieningen te treffen om rekening te kunnen houden met: − de frequentie van de administratieve deelhandeling; − het onderscheid tussen vaste (per proces) en variabele (per eenheid) kosten; − overhead; − het tijdsbeslag van deelhandelingen; − de tarieven van deelhandelingen. Deze vijf parameters werden afzonderlijk ingevoerd in het model.

68

Er werd gekozen voor een bottom-up benadering, uitgaande van het laagst mogelijke niveau van administratieve handelingen, de deelhandelingen. In het algemeen zijn deelhandelingen op dit niveau domeinspecifiek. In deze fase van de modelontwikkeling, toespitsing op het domein Loonheffing, werd begonnen met de deelhandelingen zoals vermeld in tabel 5.1. Hiermee kwam een classificatiesysteem op het niveau van deelhandelingen voor de Loonheffing beschikbaar. Om tussen deze deelhandelingen bij verschillende administratieve verplichtingen te kunnen onderscheiden naar complexiteit qua tijdbeslag werd tevens een driedeling toegevoegd: eenvoudige, normale of complexe procedure. In de praktijk diende per deelhandeling te worden vastgesteld welk tijdsbeslag staat voor een eenvoudige, normale of complexe procedure. tabel 5.1

Classificatiesysteem voor deelhandelingen ten behoeve van de administratieve verplichting Loonheffing

Code

Omschrijving

00

Aanvragen nummer

01

Aanvragen formulier

02

Ontvangen nummer

03

Ontvangen formulier

04

Basisdocument ontvangen

05

Basisdocument aanmaken

06

Basisdocument archiveren

07

Basisdocument verzenden

08

Berekening maken

09

Resultaat berekening bewaren

10

Afdracht bedragen behandelen

11

Inning bedragen afhandelen

12

Terugvordering bedrage afhandelen

13

Versturen afdracht

14

Ontvangen terugvordering

15

Jaarlijkse controle afgedragen bedragen

16

Jaarwerk

17

Controle externe instantie

Eenvoudig

Normaal

Complex

In principe was hiermee voldaan aan drie van de vier genoemde eisen. Om aan de vierde geformuleerde eis te voldoen c.q. om de verbindingen te garanderen van micronaar macroniveau en vice versa, werd additioneel een zogenoemd algemeen, nietdomeinspecifiek classificatiesysteem ontwikkeld. Het domeinspecifieke classificatiesyse teem op het niveau van deelhandelingen is het 4 digit van het algemene classificatiesysteem. Dit algemene classificatiesysteem werd opgebouwd zoals weergegeven in tabel 5.2.

69

tabel 5.2

Algemeen classificatiesysteem administratieve handelingen

Digit

Omschrijving

1e

domeinen (administratieve functies, bijvoorbeeld SOFI-domein)

2

e

administratieve verplichtingen (administratieve taak, bijvoorbeeld Loonheffing)

3

e

administratieve handelingen c.q. ketens/trajecten van aansluitende handelingen (administratieve handeling, bijv. het invullen van een geheel document/bericht)

4e

administratieve deelhandelingen c.q. de gegevens die nodig zijn om de berichten binnen een bepaalde administratieve verplichting in te vullen (zie tabel 5.1)

Het aldus ontwikkelde classificatiesysteem, algemeen en specifiek voor deelhandelingen, bood in principe de mogelijkheid om zowel op allerlei niveaus (per bericht, per administratieve verplichting, per domein en voor het gehele bedrijfsleven) als naar allerlei segmenten (sectoren en grootteklassen) het aantal deelhandelingen voor het 1 bedrijfsleven vast te stellen.

5 . 3. 5 M i cro pa rame te rs L oo n hef f in g; toe tsin g i n p rak tijk Het in deze fase ontwikkelde classificatiesysteem werd vervolgens empirisch getoetst bij de administratieve verplichting Loonheffing (Loonbelasting en premie volksverzekeringen). De Belastingdienst is belast met de uitvoering van deze regeling. Voor de empirische toetsing waren microparameters nodig om de relatie te kunnen leggen tussen het classificatiesysteem en de kosten per bericht. De kosten per bericht werden in twee stappen bepaald. In de eerste plaats moest worden vastgesteld welke administratieve deelhandelingen nodig waren om een bericht te produceren. Hiervoor moest het specie fieke deel (4 digit) van het classificatiesysteem worden geraadpleegd. Vervolgens moest worden vermenigvuldigd, het aantal deelhandelingen met de kosten per deelhandeling. De kosten per deelhandeling bestaan uit de tijd die nodig is om de betreffende deelhandeling uit te voeren en het uurtarief van de functionaris die de deelhandeling uitvoert, rekening houdend met het vereiste niveau van de werkzaamheden. In formule: (3) Kosten per deelhandeling = tijd per deelhandeling x tarief Bij toetsing van het classificatiesysteem aan de empirie werden - in deze fase van de modelontwikkeling - de volgende uitgangspunten gehanteerd. Allereerst werd uitgegaan van de meest efficiënte manier van naleving. Op de tweede plaats werd gekozen voor minimale kosten. Het meten van de kosten welke behoren bij de meest efficiënte wijze waarop aan de administratieve verplichting wordt voldaan, werd gevalideerd door alleen die deelhandelingen welke noodzakelijk zijn om aan de administratieve verplichting te voldoen, in de kostencalculatie mee te nemen. Dat betekende o.a. dat extra deelhandelingen die ontstaan door het niet op tijd of op de juiste wijze voldoen aan de vereisten door schuld van het bedrijf niet werden meegenomen (bijvoorbeeld aanmaningen, boetes wegens te laat betalen etc.).

1

70

Zoals reeds eerder vermeld, is bij de latere instrumentontwikkeling afgezien van de verbijzondering naar sector en grootteklasse. Wel is later een apart verdeelmodel opgesteld waarmee de administrae tieve lasten van een wetgevingsdomein, het 1 -digitniveau, kunnen worden toegerekend aan sectoren en bedrijfsgrootten.

Om het meten van de minimale kosten te valideren werd ervoor gekozen om uit te gaan van de kosten van administratiekantoren en servicebureaus, en wel om de volgende redenen. In de eerste plaats moeten administratiekantoren en servicebureaus tegen concurrerende prijzen werken. Daarom kon worden aangenomen dat deze doelmatig werken. Door te meten bij administratiekantoren mocht redelijkerwijs worden verwacht dat, op consistente wijze, de minimaal noodzakelijke kosten van administratieve deelhandelingen gemeten zouden worden. In de tweede plaats was het aannemelijk dat administratiekantoren een scherper beeld hebben van hun kostenopbouw dan andere bedrijven van hun administratiekosten. Administratiekosten zijn voor andere bedrijven slechts bijzaak; geen corebusiness. Omdat administratieve processen voor administratiekantoren wél tot de corebusiness behoren, kon redelijkerwijs worden verwacht dat administratiekantoren en servicebureaus alle kosten doorberekenen aan de cliënten. Ook de overheadkosten en kosten voor het onderhoud van de infrastructuur (aanpassing hard- en software) konden op deze wijze worden meegenomen. Bij ‘normale’ bedrijven kunnen andere redenen dan puur het voldoen aan de administratieve verplichting een rol spelen bij de wijze van uitvoering van bepaalde administratieve (deel)handelingen. Aan het meten van kosten bij administratiekantoren en servicebureaus als benadering voor minimale kosten waren uiteraard ook nadelen verbonden. Met name was het van belang zich te realiseren dat servicebureaus schaalvoordelen zouden kunnen hebben. Indien dat zo zou blijken te zijn, zou daarvoor moeten worden gecorrigeerd. Daarom kon niet worden volstaan met enkel een meting van de kosten bij servicebureaus. Aanvullende analyses waren noodzakelijk, en wel voor het uitfilteren van schaaleffecten alsmede voor het controleren van de toepasselijkheid van de resultaten voor de situatie in bedrijven. Het eerste betekende een nadere analyse van de bij servicebureaus gevonden meetresultaten. Het laatste impliceerde een extra toetsing van het materiaal door middel van een enquête bij bedrijven. Ten behoeve van de meting van de administratieve lasten bij de administratiekantoren en servicebureaus werden de volgende kostenposten onderscheiden: − directe arbeidskosten: volume- en prijscomponent. Prijscomponent was exogeen (basisinformatie verkregen via enquête); − indirecte arbeidskosten: bijscholingscursussen. Ook volume- en prijscomponent. Prijscomponent was exogeen. De volumecomponent werd bepaald als een opslag op het directe arbeidsvolume (basisinformatie verkregen via enquête); − materiële kosten (afschrijving op de huisvesting en computers, kosten van software, kantoorbenodigdheden en dergelijke. Deze werden bepaald als een opslag op de totale arbeidskosten (basisinformatie verkregen via enquête). De berekening van het directe arbeidsvolume vormde de basis van de bepaling van de kosten per bericht. Immers, de directe arbeidskosten volgen rechtstreeks uit het directe arbeidsvolume, en de overige kosten - indirecte arbeid en overige - werden als opslag op de directe kosten bepaald. Voor elke administratieve (deel)handeling werd het totale directe arbeidsvolume afzonderlijk berekend. Daarbij werden vaste en variabele kosten onderscheiden. Er was sprake van vaste kosten ingeval berichten niet afzonderlijk maar in groepen worden geproduceerd. Zo’n groep gelijktijdig geproduceerde berichten werd een verzending ge-

71

1

noemd. Een voorbeeld van een zending is de jaaropgavenkaart voor de Loonheffing. Bij de jaaropgavenkaart kan het om een groot aantal berichten gaan, voor elke werknemer één, maar er is slechts één verzending per jaar (de periodiciteit, het aantal verzendingen per jaar, is één). Veelal vergt een verzending het opstarten van een aantal processen, ongeacht het aantal berichten. De kosten van deze processen werden vaste kosten genoemd, omdat ze worden gemaakt ongeacht het aantal berichten dat bij een verzending werd geproduceerd. De vaste kosten zijn op jaarbasis niet afhankelijk van het aantal berichten maar wel van de periodiciteit, de verzendfrequentie. Daar waar vaste kosten verbonden zijn aan berichten, zijn er schaalvoordelen in de productie van berichten. Ten slotte, de variabele kosten zijn de kosten welke rechtstreeks zijn gerelateerd aan de omvang van het berichtenverkeer, bijvoorbeeld aan het aantal werknemers. De kosten van de deelhandelingen werden primair vastgesteld aan de hand van een aantal diepte-interviews bij vier administratiekantoren. Elk interview werd uitgevoerd door twee onderzoekers van EIM. De administratiekantoren waren full-service kantoren met een gevarieerd klantenbestand qua sector en grootteklasse. Dergelijke kantoren hebben inzicht in verschillende soorten administratieve verplichtingen. Hierdoor waren zij in staat om aan te geven of deelhandelingen in het kader van de administratieve verplichting Loonheffing als een eenvoudige, een normale of een complexe procedure moeten worden ingeschat (bijvoorbeeld door te vergelijken met overeenkomstige handelingen van de BTW-heffing). In de gesprekken met vertegenwoordigers van deze kantoren bleek dat de invalshoek van administratieve deelhandelingen voor hen een tamelijk nieuwe kijk op hun eigen werkwijze betekende. Deze gesprekken hebben er tevens toe geleid dat de formulering van de rekenregels, welke de kosten per bericht beschrijven, zijn bijgesteld. Met name het onderscheid tussen proceskosten (vaste kosten) en variabele kosten is ingebracht na de gesprekken met administratiekantoren. Aan het eind van de interviews is gevraagd naar een aantal algemene gegevens op het niveau van het totale administratiekantoor, dus niet per deelhandeling. Daarbij ging het om de verhouding tussen directe en indirecte arbeidstijd, de loonvoeten en het opleidingsniveau van de bij de uitvoering van de deelhandelingen betrokken medewerkers alsmede de verhouding tussen directe arbeidskosten en overige kosten. Om inzicht te krijgen in eventuele schaaleffecten en andere vertekeningen werden tevens bij een achttal bedrijven interviews gehouden (zie tabel 5.3). tabel 5.3

Overzicht geënquêteerde bedrijven naar sector en grootteklasse

Sector

MKB

Grootbedrijf

Totaal

Industrie

1

2

3

Bouw

1

1

2

Handel

1

1

2

Overige dienstverlening

0

1

1

Totaal

3

5

8

Tijdens de interviews met de vertegenwoordigers van de bedrijven werden aan de orde gesteld een vergelijking van de kosten per deelhandeling zoals aangetroffen bij de administratiekantoren met die van de identieke deelhandelingen bij de bedrijven, alsmede 1

72

Gewoonlijk denkt men bij de kosten van berichten aan de kosten van het verzenden van berichten. Uiteraard kan ook het ontvangen van berichten tot kosten leiden. Het begrip verzenden spreekt intuïtief meer aan en wordt in deze rapportage daarom gebruikt.

een vergelijking ten aanzien van de algemene kostenparameters. Met betrekking tot de kosten van de deelhandelingen bleken er in het algemeen geen grote verschillen te zijn. Alleen bij de deelhandelingen basisdocument aanmaken (waar bedrijven goedkoper uit zijn omdat de benodigde gegevens eenvoudiger te vinden zijn) en controle door externe instantie (waar bedrijven door geringere ervaring in het nadeel zijn) was van duidelijke verschillen sprake. Ten aanzien van de algemene kostenparameters bleek, dat het personeel dat bij de bedrijven is belast met het uitvoeren van administratieve taken, lager is opgeleid dan dat bij administratiekantoren. Bijgevolg zijn de loonkosten bij de bedrijven lager. Daar stond tegenover dat de overige kosten - in verhouding tot de directe arbeidskosten - bij de bedrijven hoger waren. Deels zou dat overigens een gevolg kunnen zijn van de geringere loonkosten per uur. Voor de meeste berichten gold dat per verzending één bericht werd verstuurd. In dat geval konden alle kosten van deelhandelingen worden beschouwd als vaste kosten. Uitzonderingen waren de deelhandelingen: − basisdocument aanmaken: met name het opzoeken van specifieke gegevens per subject kostte veel tijd; − basisdocument archiveren: ingeval het aantal subjecten toenam, liepen de kosten enigszins op; − jaarwerk: de kosten bleken in lichte mate afhankelijk te zijn van het aantal berichten dat werd geproduceerd.

5 . 3. 6 Mes o - e n mac ropa ra me te rs L oo n heffi ng : toe tsi ng i n p rak tijk e

In deze fase van de modelontwikkeling werd een aantal berichten (3 digit) uit de admie nistratieve verplichting Loonheffing (2 digit) onderzocht. De Loonheffing maakt deel uit e van het SOFI-domein (1 digit). De volgende berichten maakten deel uit van de toetsing in de praktijk: − Berichten van Belastingdienst naar de werkgever: informatie over Loonheffing; controle door Belastingdienst betreffende Loonheffing; dwanginvordering door Belastingdienst betreffende Loonheffing. − Berichten van de werkgever naar de Belastingdienst: aangifte Loonheffing; betaling Loonheffing; jaaropgavenkaarten Loonheffing. Voor alle berichten werd nagegaan welke deelhandelingen uitgevoerd dienden te worden om het betreffende bericht te produceren. Ter illustratie wordt in tabel 5.4 getoond e e hoe deelhandelingen (4 digit) worden gekoppeld aan berichten (3 digit). tabel 5.4

Voorbeelden van de koppeling bericht en deelhandelingen; Loonheffing

Bericht Controle door Belastingdienst

Aangifte loonheffing

Code*

Deelhandeling

Mate complexiteit

4.1

Basisdocument ontvangen

1

6.1

Basisdocument archiveren

1

17.2

Controle externe instantie

2

Berekening maken

2

8.2 9.1 10.1

*

Resultaat berekening archiveren

1

Afdracht bedragen afhandelen

1

De code van de deelhandeling is een combinatie van het nummer van de deelhandeling (zie tabel 5.1) en de mate van complexiteit: eenvoudig = 1, normaal = 2; complex = 3.

73

Per bericht werden vervolgens vastgesteld de periodiciteit per jaar (wettelijk verankerd) en per deelhandeling het aantal entiteiten waarvoor de betreffende deelhandeling moet worden uitgevoerd, bijvoorbeeld het aantal werkgevers en/of het aantal werknemers. Tezamen noemen we dat de frequentie. Deze informatie werd verkregen bij de uitvoerende instantie, in dit geval de Belastingdienst. Door deze werkwijze werd aangesloten bij de feitelijke naleving van de betreffende informatieverplichting, te weten het feitelijke door de uitvoeringsinstelling, bijvoorbeeld de Belastingdienst, aantal verzonden c.q. ontvangen berichten. Ten slotte werden de microparameters, de kosten per deelhandeling vermenigvuldigd met de frequenties en resulteerden de totale administratieve lase ten van de administratieve verplichting Loonheffing (2 digit), voorzover de onderzochte e berichten betreffend, de totale administratieve lasten van het bericht (3 digit) alsmede e de gemiddelde administratieve lasten per bericht (3 digit). Per bericht werden ook de e administratieve lasten van elke deelhandeling zichtbaar (4 digit).

5 . 3. 7 T usse nba lans e n hoe ve rd er? Tussenbalans Het bleek mogelijk om met behulp van het ontwikkelde model, waar het classificatiesysteem administratieve handelingen een wezenlijk onderdeel van is, een schatting te maken van de ‘best practice’ administratieve lasten van de Loonheffing. ‘Best practice’ omdat de meting van de kosten van de deelhandelingen heeft plaatsgevonden bij administratiekantoren. De indirecte kosten zijn daarbij vooralsnog buiten beschouwing gebleven. Essentiële elementen van deze fase waren de operationalisering van basisbegrippen, de ontwikkeling van de meetmethode en de eerste toepassing op het terrein van de Loonheffing. De operationalisering had betrekking op de begrippen ‘administratieve lasten’ en het concept ‘bericht als kostendrager van administratieve lasten’. De modelontwikkeling concentreerde zich op het doordenken van het classificatiesysteem administratieve handelingen op micro-, meso- en macroniveau alsmede de uitwerking van modelvergelijkingen. Teneinde bij de eerste toepassing te veel ruis te vermijden, werd gekozen voor een eerste meting van de administratieve lasten bij administratiekantoren waarvoor het uitvoeren van administratieve processen tot de corebusiness kan worden gerekend. De deskundigheid van deze respondenten heeft veel bijgedragen. Hoe verder? Vervolgactiviteiten werden voorzien ten aanzien van de verdere ontwikkeling, met name meer verdieping, van het meetinstrument en een bredere toepassing op meer wetgevingsterreinen. De noodzaak tot verdieping bestond ten aanzien van: 1 Het inbrengen van de administratieve infrastructuur: hoe worden berichten geproduceerd en hoe worden ze verzonden? 2 Het meten van kostenparameters bij bedrijven: in hoeverre wijken deze af van hetgeen - gegeven de administratieve infrastructuur - volgens ‘best practice’ mogelijk is? 3 De betekenis van de indirecte kosten voor administratieve lasten en hoe deze kunnen worden gemeten (toerekeningsvraagstuk). 4 Het uitdiepen van het vraagstuk van de samenloop van activiteiten ten behoeve van bepaalde informatieverplichtingen met andere informatieverplichtingen en bedrijfsadministratie. 5 Hoe om te gaan met aanpassingskosten (initiële kosten en implementatietermijnen).

74

6

Hoe om te gaan met mogelijke gedragseffecten als gevolg van complexe regelgeving, bijvoorbeeld vermijdingsgedrag.

Daarnaast diende in de volgende fasen antwoord te worden gegeven op een aantal vragen met betrekking tot het toepassingsgebied van het model: 1 Uiteindelijk wordt beoogd om het meetinstrument te kunnen inzetten op alle wetgevingsdomeinen van waaruit informatieverplichtingen worden opgelegd aan het bedrijfsleven. Welke domeinen komen het eerst in aanmerking? Dat zouden de werknemersverzekeringen kunnen zijn vanwege de nauwe verwantschap met de Loonheffing. 2 In hoeverre is het perspectiefrijk om te investeren in de modelontwikkeling gericht op de analyse van potentiële besparingen (reducties) van administratieve lasten? 3 In hoeverre zou moeten worden geïnvesteerd in een uitbreiding van het model met de beheerskosten van de instellingen? Daarmee zou ook de analyse en oplossing van optimaliseringsvraagstukken gericht op - vanuit maatschappelijk oogpunt bezien - zo laag mogelijke operationele kosten binnen bereik van het model komen. 4 In hoeverre zouden veranderingen van het berichtenverkeer als gevolg van privatisering in de verdere modelontwikkeling moeten worden betrokken?

5.4

Fase 3: beleidsbehoefte, meetmethoden en testen1

5 . 4. 1 I nleid in g Fase 3 is uitgevoerd in de periode september 1993 - april 1994. De kernactiviteiten in deze fase concentreerden zich op het aftasten van de behoeften van de potentiële gebruikers van het te ontwikkelen instrument, het nadenken over alternatieve meetmethoden en ten slotte de testfase. In overleg met de begeleidingscommissie werd gekozen voor de vraag naar de verdere mogelijkheden om het classificatiesysteem administratieve handelingen theoretisch en empirisch uit te diepen, als probleemstelling van fase 3. Daar werd nog de vraag aan toegevoegd, op welke wijze nadere factfinding het beste zou kunnen plaatsvinden. In aansluiting op fase 2 werden de activiteiten in fase 3 toegespitst op de Loonheffing en de premieheffing werknemersverzekeringen, inclusief bedrijfstakeigen regelingen (VUT- en Opleidings- en Ontwikkelingsfondsen, Vorstverlet, Pensioenregelingen en dergelijke). De aanleiding voor deze uitbreiding was de behoefte om zicht te krijgen op mogelijke overlappingen van administratieve handelingen. Het leek immers aannemelijk dat bepaalde handelingen simultaan zowel ten behoeve van de Loonheffing als ten be2 hoeve van de premieheffing werknemersverzekeringen zouden plaatsvinden. Het toevoegen van de werknemersverzekeringen vergrootte dus het inzicht in de administratieve processen welke zich in bedrijven afspelen. Bovendien zou de vergelijkbaarheid van de administratieve processen voor de twee verplichtingen een scherpere vaststelling van de kostenparameters in een latere fase mogelijk maken. De (kosten van) handelingen

1

2

Gebaseerd op B.I. van der Burg, Vervolgonderzoek Mistral, Voortgangsrapportage tweede fase modelontwikkeling, EIM, Zoetermeer, 12 oktober 1993 (nota aan opdrachtgever) en B.I. van der Burg, Vervolgonderzoek Mistral, Eindrapportage fase 2a modelontwikkeling, EIM, Zoetermeer, 9 november 1993 (nota aan opdrachtgever). Ondernemers zien deze administratieve processen als één geheel.

75

voor de ene verplichting konden immers fungeren als toetsingskader voor die in de andere. Deze paragraaf is als volgt opgebouwd. In subparagraaf 5.4.2 wordt een confrontatie van de behoeften van potentiële gebruikers van het model en de mogelijkheden besproken. Concrete voorstellen om het classificatiesysteem administratieve handelingen te detailleren en vervolgens ermee te meten, worden toegelicht in subparagraaf 5.4.3.

5 . 4. 2 Co n fro n ta tie van b eh oe ften e n mo gelijk hede n De confrontatie van behoeften en mogelijkheden in deze fase van het onderzoek richtte zich op het classificatiesysteem administratieve handelingen en het beproeven van alternatieve meetmethoden. Classificatiesysteem administratieve handelingen Via deskundigenraadpleging werd nagegaan of het classificatiesysteem administratieve handelingen in zijn toenmalige vorm voldoende gedetailleerd was om administratieve lasten adequaat te meten. Met betrekking tot de eisen waaraan dit systeem zou moeten voldoen, bestond er een spanning tussen de mate van gedetailleerdheid die nodig was om met het classificatiesysteem inzicht te kunnen geven in bepaalde beleidsvragen die een rol spelen, en de uitvoerbaarheid van de meting van kostenparameters. Bij de wensen (van deskundigen van Belastingdienst, GAK, accountantskantoren e.d.) om nadere detaillering van het classificatiesysteem administratieve handelingen speelden twee aspecten een rol. Allereerst signaleerden de deskundigen de samenloop van meerdere administratieve processen. Op de tweede plaats waren de deskundigen van mening dat de administratieve lasten - met het oog op de beoordeling van voorgenomen beleid ter reductie van administratieve lasten - gemeten zouden moeten worden e op een niveau lager dan de deelhandelingen (4 digit) in de toenmalige versie van het classificatiesysteem. De belangrijkste argumenten van de deskundigen voor meting van de administratieve lasten op een lager niveau worden hierna gegeven.

Samenloop Welke samenloop werd gesignaleerd door de deskundigen? In de eerste plaats voeren bedrijven een hele range van administratieve processen uit ten behoeve van de eigen bedrijfsadministratie c.q. de eigen bedrijfsvoering (debiteurenadministratie, crediteurenadministratie etc.), de SOFI-administratie (persoons- en loonadministratie) en ten slotte de administratie van de overige wettelijke verplichtingen (jaarrekening, onroerend goed, vennootschaps- en motorrijtuigenbelasting, informatieverstrekking CBS etc.) Er werden diverse overlappingen tussen deze administratieve terreinen geconstateerd. In de eerste plaats worden bepaalde administratieve handelingen zowel ten behoeve van wet- en regelgeving als ten behoeve van de eigen bedrijfsadministratie verricht. Zo bestaat de mogelijkheid dat handelingen welke ten behoeve van de loonheffing en premieheffing werknemersverzekeringen worden verricht deels tot de administratieve lasten moeten worden gerekend en deels niet, omdat bedrijven dergelijke informatie e voor de eigen bedrijfsvoering gebruiken. Dit werd samenloop van de 1 soort genoemd. Bovendien worden bepaalde administratieve handelingen voor twee of meer verplichtingen van wet- en regelgeving verricht. Een voorbeeld is het opstellen van jaaropgavenkaarten ten behoeve van de loonheffing en de werknemersverzekeringen, welke e veelal in één procesgang worden gemaakt. Dit werd samenloop van de 2 soort genoemd.

76

Voor een adequate vaststelling van de administratieve lasten achtten de deskundigen het van groot belang dat deze verschillende vormen van samenloop in kaart werden gebracht, teneinde over- of onderschatting van de totale administratieve lasten te voorkomen door onjuiste toerekening, dubbeltelling of vergeten tellingen alsmede over- of 1 onderschatting van administratieve lasten per verplichting te voorkomen. Bij modelberekeningen ten behoeve van het vaststellen van administratieve lasten was het - naar de opvatting van de deskundigen - noodzakelijk om zo veel mogelijk arbitraire beslissingen omtrent het toerekenen van deelhandelingen aan berichten ten gevolge van samenloop te vermijden. Hoewel het volledig uitsluiten van toerekenen op voorhand niet mogelijk leek, zou een verdere detaillering van het classificatiesysteem hier wel aan kunnen bijdragen. Het classificatiesysteem diende zodanig verder gedetailleerd te worden dat zo veel mogelijk een eenduidige relatie tussen handelingen en berichten zou ontstaan. Daarbij dienden echter wel randvoorwaarden ten aanzien van meetbaarheid in acht te worden genomen. Voorgenomen beleid Met de betrekking tot de behoefte voorgenomen beleid op zijn merites te kunnen beoordelen hadden de deskundigen vragen die het noodzakelijk maken dat met het classificatiesysteem op een lager aggregatieniveau administratieve lasten konden worden gemeten. Zo speelden vragen als: − Leidt het vereenvoudigen van een bepaald bericht (bijv. de jaaropgave) tot kostenbesparing bij bedrijven en zo ja, in welke mate? − Wat kost kolom 18 in de loonstaten de bedrijven? − Wat kost de overhevelingstoeslag de bedrijven? − Is er, en zo ja welke, een kostenbesparing voor het bedrijfsleven als alle berichten elektronisch in plaats van op papier en/of floppy aangeleverd kunnen worden? In theorie kon het classificatiesysteem zonder problemen op een lager niveau worden uitgewerkt. In principe kunnen deelhandelingen zelfs tot op het niveau van NAWgegevens worden onderscheiden. Een dergelijke uitsplitsing was echter niet zinvol als de aan deze (sub)deelhandelingen bestede tijd niet meer meetbaar is. Derhalve moest eerst worden nagegaan welke meetmethoden er beschikbaar zijn om administratieve lasten überhaupt vast te stellen en welke meetmethoden bij uitstek geschikt waren om de tijd besteed aan deelhandelingen op een lager niveau te meten. Alternatieve meetmethoden Welke meetmethoden waren voorhanden om de kostenparameters van het classificatiesysteem administratieve handelingen te bepalen? In fase 2 waren de kostenparameters volgens de ‘best practice’-methode geschat op basis van administratieve processen bij administratiekantoren. Denkbaar was dat deze bij bedrijven zelf hoger zouden kunnen liggen, omdat administratieve processen voor administratiekantoren corebusiness zijn, en voor bedrijven niet. Ook werd in fase 2, op basis van een bottom-up methode, per deelhandeling gevraagd naar het tijdsbeslag. Het was niet ondenkbaar dat een dergelijke werkwijze tot onderschatting van de kosten zou leiden. Zo zou gemakkelijk een

1

Een belangrijk bijkomend aspect is, dat met het op een voldoende gedetailleerd niveau in kaart e e brengen van samenloop (1 en 2 soort) ook dubbele gegevensuitvraag kan worden voorkomen. Tevens kunnen in het model verwijzingen worden ingebouwd naar gerelateerde wetgevingsdomeinen, waarmee de transparantie wordt bevorderd en mogelijkheden tot reductie van informatienalevingskosten eerder zichtbaar worden.

77

taakstellend element in de ramingen kunnen binnensluipen. Ten slotte, in fase 2 werd gebruikgemaakt van respondenten. Er waren diverse alternatieven voor het meten van administratieve lasten. In de eerste plaats konden, in plaats van de bottom-up parameterschattingen bij administratiekantoren, ook metingen bij bedrijven worden uitgevoerd. Uiteraard met een weging van de verschillende kosten, rekening houdend met het percentage uitbestedende bedrijven. Een tweede alternatief was het uitvoeren van parameterschattingen via een top-down benadering (Snijder, 1981) (Allers, 1990) (Van der Burg en Van der Hauw, 1992) (Bosch, Kwaak, Nijsen en Van der Zeijden, 1992). Kern van deze methode was dat begonnen werd met een afpaling van het totale administratieve proces. Vervolgens werd ingezoomd op die processen welke betrekking hebben op het te onderzoeken domein (i.c. SOFI-domein). Daarna werd nagegaan welke processen plaatsvinden op het verplichtingenniveau, te weten Loonheffing en premieheffing werknemersverzekeringen. Tot slot kon worden vastgesteld welk deel van de administratieve capaciteit werd besteed aan de verschillende berichten, en uiteindelijk konden dan de kosten per bericht worden vastgesteld. Het werd niet ondenkbaar geacht dat een dergelijke methode zou leiden tot overschatting van de kosten. Dit zou met name het geval kunnen zijn als onvoldoende zou worden ingezoomd op de administratieve processen ten gevolge van weten regelgeving: in dat geval sluipen kosten die in feite zijn gemaakt ten behoeve van de eigen bedrijfsvoering, in de kostenparameters van de informatieverplichtingen. Bij het meten van de kostenparameters konden, globaal gesproken, langs drie invalshoeken keuzen worden gemaakt, te weten qua doelgroep, qua methode en qua respondent. In een aantal gevallen konden deze keuzen niet volledig onafhankelijk van elkaar worden gemaakt. Ingeval werd gekozen voor bedrijven als doelgroep en de administrateur in het bedrijf als respondent, gold vrijwel automatisch dat deze administrateur op een minder laag aggregatieniveau naar de bestede tijd per deelhandeling kon worden gevraagd dan een accountant. De keuze voor de doelgroep en de bijbehorende respondent had dan consequenties voor de mate van detaillering die met de bottom-up benadering kan worden nagestreefd. Ook de mogelijkheid van tijdregistratie per computer werd bezien. Het installeren van een programma dat de tijd van de deelhandelingen registreert bood slechts een gedeel1 telijk alternatief voor het gebruiken van respondenten. Door gebruik te maken van computers zou de invloed van de ‘menselijke’ factor kunnen worden uitgesloten. De mens is slechts tot op zekere hoogte in staat om aan te geven hoe de beschikbare tijd is besteed (bijv. maximaal tot op het niveau van minuten). Door met behulp van de computer de tijd te meten is het in principe mogelijk om een fijnere classificatie van deelhandelingen te hanteren en toch de tijd per deelhandeling te meten. Tijdmeting met computer zou op meerdere manieren kunnen. Tijd- en datumregistratie zitten standaard in elke computer. Een mogelijkheid was het maken van een batchfile met de opdracht tijd en datum te noteren als een bepaald programma (bijv. boekhoudprogramma) of een bepaalde module van een programma wordt aangeroepen en de tijd weer te noteren als dit programma of deze module wordt verlaten. De computer kan dan de gebruikte tijd berekenen. Een alternatief was het maken van een geheugen resident programma via speciale functietoetsen. Er bleken dus meerdere, afhankelijk van het gestelde doel, invalshoeken te zijn voor het meten van administratieve lasten. Tabel 5.5 geeft een samenvattend overzicht.

1

78

Niet alle deelhandelingen worden met behulp van de computer verricht.

tabel 5.5

Mogelijke invalshoeken bij raming kostenparameters

Niveaus

Omschrijving

Doelgroep

Accountantskantoren versus bedrijven

Methode

Top-down versus bottom-up

Respondent

Accountant versus administrateur

Registratie

Mens versus computer

5 . 4. 3 Ve rke nni ng m ogeli jkhe de n ve rdie pi ng cla ssi fi ca ties ys tee m Analogie met industriële processen 1 Via deskundigenraadpleging werd nagegaan of er binnen andere disciplines al kennis aanwezig was die op het terrein van de administratieve organisatie in het algemeen en van administratieve lasten in het bijzonder toegepast zou kunnen worden. In de industrie wordt al circa 40 jaar met behulp van logistieke pakketten het productieproces bestuurd. Er zijn veel analogieën tussen deze logistieke pakketten en het te ontwikkelen meetinstrument administratieve lasten. In een logistiek pakket worden twee onderdelen strikt onderscheiden. In de eerste plaats een ‘article file’, waarin de specificatie van een product (grondstoffen, halffabrikaten etc.) wordt vastgelegd. In informatietechnologie is dit de datafile. In de tweede plaats een ‘structure file’, waarin de relaties worden vastgelegd, bijvoorbeeld 4 eenheden van onderdeel X, 5 eenheden van subonderdeel Y en 2 eenheden van onderdeel Z. Dit is een programma in informaticaterminologie. Een ‘article file’ en een ‘structure file’ samen vormen een ‘bill of material’ (B.O.M.) in de logistiek. Deze strikte scheiding van ‘article file’ en ‘structure file’ leidde tot een classificatie van onderdelen (van eindproducten naar grondstoffen) op zeer laag aggregatieniveau. Met andere woorden de classificatie kende zeer veel lagen. De moderne logistieke pakketten (vanaf 1980) daarentegen kennen veeleer een integratie van ‘article’ en ‘structure file’. Het gevolg is een bredere maar minder diepe (minder lagen) classificatie. De opbouw van het te ontwikkelen meetinstrument is analoog aan die van de moderne logistieke pakketten. Het classificatiesysteem administratieve handelingen binnen het meetinstrument is vergelijkbaar met een ‘article file’ in een logistiek pakket en de schil met de rekenregels in het meetinstrument is vergelijkbaar met de ‘structure file’. Bovendien is ernaar gestreefd om binnen het meetinstrument, classificatiesysteem en rekenregels niet al te strikt te scheiden, zodat de classificatie zo min mogelijk lagen kent. Hiermee sloot het meetinstrument goed aan bij de recentere ontwikkelingen in de logistiek. Tot slot kon worden geconstateerd dat het proces in de administratieve sector de grootste overeenkomsten vertoont met dat van de procesindustrie. In de procesindustrie worden namelijk, net als in de administratieve sector van één of enkele grondstoffen (bijvoorbeeld koffie, melk en informatie) talloze ‘eindproducten’ gemaakt (bijvoorbeeld allerlei soorten koffie, zuivelproducten en berichten). Ook geldt dat capaciteitsplanning van groot belang is, terwijl de materiaalplanning minder belangrijk is. De verschillen tussen het meetinstrument en logistieke pakketten vloeiden voort uit de verschillen tussen administratieve en logistieke processen. Het essentiële verschil betrof

1

K. Verster (van de Geijn Partners bv. te Houten).

79

de aard van het product. In de industrie wordt gewerkt met fysieke producten, terwijl in de administratieve sector veeleer sprake is van informatieproducten. Een fysiek product (schroef, spaak etc.) kan slechts één keer worden verwerkt in een product van hogere orde, terwijl een informatieproduct voor talloze producten van hogere orde kan worden gebruikt. Dit verschil in de aard van het product leidt bij de berekening van de kosten van een product in het administratieve proces tot een toerekeningsvraagstuk dat niet bij het logistieke proces optreedt. Tijdmeting op een lager abstractieniveau Er is op twee manieren nagegaan welke de mogelijkheden zijn voor het meten van de tijden welke nodig zijn voor het uitvoeren van administratieve handelingen, te weten via e de bottom-up methode, startpunt (deel)handelingen ofwel 4 digit van classificatiesysteem administratieve handelingen, en via de top-down methode, startpunt domeie nen/administratieve functies ofwel 1 digit van classificatiesysteem administratieve handelingen. Mogelijkheden via de bottom-up methode Voor de beoordeling van de bottom-up methoden voor het meten van de tijd die nodig is voor het uitvoeren van gedetailleerde administratieve processen waren de criteria, zoals vermeld in tabel 5.6, van belang. De criteria zijn opgesteld op basis van eigen expertise en in overleg met de begeleidende gremia: opdrachtgever, begeleidingscommissies en klankbordgroepen. De inhoudelijke criteria richtten zich met name op de kwaliteit van de meting; zijn de resultaten valide (objectief), kan voldoende worden ingezoomd op (deel)handelingen), worden ook niet-geautomatiseerde (deel)handelingen gemeten en is iets bekend over ervaringen van derden? De haalbaarheidscriteria daarentegen benadrukten vooral budgettaire (de prijs van het onderzoek) en planningsaspecten (doorlooptijd: dienen de resultaten wel of niet snel beschikbaar te komen). tabel 5.6

Criteria voor beoordeling bottom-up meetmethoden tijden van administratieve handelingen

Inhoudelijke criteria

Haalbaarheidscriteria

Mogelijkheid meten deelhandelingen

Kosten (geld/materiaal)

Mate objectiviteit

Doorlooptijd (kort versus lang)

Bereik qua deelhandelingen

Haalbaarheid (als pilot c.q. groot onderzoek)

Ervaringen van derden

Belasting respondent (qua controle c.q werkzaamheden)

Er waren diverse bottom-up methoden beschikbaar - met tijdschrijven als basis - die het mogelijk maakten de tijden van administratieve handelingen op een lager abstractieniveau te meten. Tabel 5.7 biedt een overzicht van de bestaande methoden.

80

tabel 5.7

Overzicht van bottom-up methoden van tijdschrijven administratieve processen

Methode ‘Multi-moment opname’ methode

Omschrijving Werkzaamheden typeren naar soort (telefoneren, archiveren). Steekproefsgewijs noteren op meerdere tijdvakken per dag en meerdere dagen per week. Aandeel tijd per soort vaststellen

‘Zelfschrijf’methode

Codes voor deelhandelingen inlezen in handterminal/laptop. Instrueren respondent over doel en periode tijdmeten. Respondent markeert zelf (vaste functietoets) begin en einde deelhandeling. Aan- en aflooptijden afzonderlijk klokken*.

‘Stopwatch’ methode

Derde bedient stopwatch en registreert (handterminal/laptop) de tijd per deelhandeling

Geautomatiseerde methode

Software programma registreert tijd per deelhandeling

* Er is ook een niet-geautomatiseerde variant van de ‘zelfschrijf’methode: aan het eind van de dag noteren respondenten de tijden van de op die dag door henzelf uitgevoerde werkzaamheden

Het onderzoeksteam is vervolgens aan de slag gegaan met het evalueren van de criteria uit tabel 5.6 en de methoden uit tabel 5.7. Voor elke methode werd de vraag gesteld hoe deze scoorde op de inhoudelijke en haalbaarheidscriteria. De uit deze exercitie resulterende evaluatie is vermeld in respectievelijk tabel 5.8 (inhoudelijke criteria) en tabel 5.9 (haalbaarheidscriteria). Met de multimomentmethode bleek het goed mogelijk (zie tabel 5.8) metingen te verrichten op het gedetailleerde niveau van (deel)handelingen en dat met een hoge mate van objectiviteit (metingen worden verricht door derden). Ook bleek het mogelijk niet-geautomatiseerde (deel)handelingen in de meting te betrekken. Het bereik van de multimomentmethode is groot. Echter het GAK bleek minder goede ervaringen te hebben met de multimomentmethode. Het bleek dat een groot deel van de tijdsbesteding niet te herleiden was naar specifieke handelingen, maar in een categorie als overleg gealloceerd werd. De ‘zelfschrijf’methode scoorde over de gehele linie gezien lager. Alleen het bereik van de (deel)handelingen was goed te noemen. Wel bleek het GAK hier goede ervaringen mee te hebben. De stopwatchmethode scoorde goed op alle inhoudelijke criteria. Daar kwam bij dat het Ministerie van Financiën daar goede ervaringen mee had. Deskundigen van het GAK daarentegen zagen dit niet als een goede methode omdat - naar hun opvatting - bij onderzoek in het algemeen - zij hadden zelf geen ervaring met deze methode - moet worden uitgegaan van de integriteit van de respondent. Ten slotte, de geautomatiseerde methode was op twee criteria duidelijk superieur, te weten qua mogelijkheid van detaillering van de (deel)handelingen en de mate van objectiviteit. Uiteraard scoorde deze methode minder qua bereik van de niet-geautomatiseerde (deel)handelingen. Daar kwam bij dat de ervaringen van het Ministerie van Financiën met deze methode niet zo positief waren.

81

tabel 5.8

Evaluatie bottom-up meetmethoden op inhoudelijke criteria

Criteria

Multi-moment

Zelfschrijven

Stopwatch

Geautomatiseerd

Mogelijkheid detaillering

+

=

+

++

Mate objectiviteit

+

-

+

++

Bereik deelhandelingen

+

+

+

=

-

+

ob

ob

ob

-

+

-

Ervaringen derden: - GAK - Ministerie Financiën Legenda: +(+) = (zeer) hoog =

= matig

-

= laag

ob

= onbekend.

In tabel 5.9 zijn diverse criteria qua budget, planning en werkbelasting beoordeeld op hun haalbaarheid. Om een voorbeeld te geven: hoge kosten en een lange doorlooptijd betekenden een lage score op haalbaarheid (-). Een geringe belasting van respondenten daarentegen, leidde tot een hoge score qua haalbaarheid (+). In tabel 5.9 is weergegeven dat de multimomentmethode slecht tot matig scoorde qua haalbaarheid op de criteria kosten (duur), en doorlooptijd (kost veel tijd). Daarmee bleek de haalbaarheid van zowel een pilotonderzoek als een groot onderzoek niet groot. Wel positief scoorde de lage belasting van de respondenten. De ‘zelfschrijf’methode scoorde positief over vrijwel de gehele linie, met uitzondering van de werkzaamheden die respondenten zelf zouden moeten verrichten. De grote mate van zelfwerkzaamheid die inherent is aan deze methode maakte de haalbaarheid gering. De stopwatchmethode scoorde eigenlijk alleen maar goed op het criterium werkbelasting respondenten en matig qua mogelijkheden van de haalbaarheid van een pilotonderzoek. Voor de rest bleek deze methode vooral duur te zijn en veel tijd te kosten, met name bij grootschalige onderzoeken. Ten slotte, de geautomatiseerde methode scoorde, evenals de ‘zelfschrijf’methode, voor vrijwel alle criteria goed. Alleen de score op de haalbaarheid van een pilotonderzoek scoorde matig. Deze methode vergde enige investeringen alvorens te kunnen worden toegepast. tabel 5.9

Evaluatie bottom-up meetmethoden op haalbaarheidscriteria Multi-

Zelf-

Stop-

Geautomati-

Criteria

moment

schrijven

watch

seerd

Kosten

-

++

-

+

Doorlooptijd

+

++

-

++

Pilotonderzoek

=

+

=

=

-

+

-

+

Belasting respondent: controle

++

++

-

+

Belasting respondent: werkzaamheden

++

-

++

++

Groot onderzoek

Legenda: +(+) = (zeer) hoog

82

=

= matig

-

= laag

ob

= onbekend.

Per saldo bleek de methode ‘geautomatiseerd’ het best te scoren op het totaal (zie tabel 5.10). De grote beperking van deze methode was echter dat het bereik gering is; alleen deelhandelingen die via de computer worden verricht, werden in de beschouwing betrokken. Deze methode kon alleen in combinatie met één van de andere methoden een totaalbeeld van de bestede tijd aan deelhandelingen opleveren. Welke dat moest zijn, was niet op voorhand duidelijk. Verondersteld werd dat de ‘multimoment-’ en de ‘stopwatch’methoden goed scoorden op de inhoudelijke criteria, maar slecht op de haalbaarheidscriteria. Voor ‘zelfschrijven’ gold het omgekeerde. Op basis van de ervaringen van derden (inhoudelijk criterium) en de veronderstelde lage haalbaarheid werd voorgesteld om de multimomentmethode voor het vervolgtraject te laten afvallen en de resterende methoden op experimentele basis te testen. tabel 5.10

Vergelijking bottom-up methoden

Methoden Multi-moment Zelfschrijven Stopwatch Geautomatiseerd

Inhoudelijke criteria

Haalbaarheidscriteria

Totaal

+

-

Exit voor vervolgtraject

-

+

2

+

-

2

+-

+

1

Mogelijkheden via de top-down methode Een alternatief voor bottom-up was de top-down benadering. Zoals reeds eerder is gezegd hield deze benadering het volgende in. Begonnen werd met een afpaling van het totale administratieve proces. Vervolgens werd ingezoomd op die processen welke betrekking hebben op het te onderzoeken domein (i.c. SOFI-domein). Daarna werd nagegaan welke processen plaatsvinden op het verplichtingenniveau, te weten loonheffing en premieheffing werknemersverzekeringen. Tot slot kon worden vastgesteld welk deel van de administratieve capaciteit wordt besteed aan de verschillende berichten en uiteindelijk konden dan de kosten per bericht worden vastgesteld. Gegeven het inzicht dat nodig is in het totale administratieve proces van een bedrijf, was deze benadering uitsluitend toe te passen in bedrijven en in principe niet bij administratiekantoren en accountants. Verwacht mocht worden dat top-down meten zou leiden tot een overschatting van de kosten. Dit zou het geval zijn als onvoldoende werd ingezoomd op de administratieve processen ten gevolge van wet- en regelgeving. Bij top-down metingen dreigde het gevaar van insluiping van perceptie van de bestede tijd in plaats van de werkelijk bestede tijd per bericht (Snijder, 1981). De volgende wijzen van aanpak resulteren in een afnemende mate van perceptie - de respondent krijgt steeds meer informatie - in de beantwoording: − schriftelijke postenquêtes met schriftelijke instructies; − gestructureerde interviews/enquêtes afgenomen door een deskundige onderzoeker; − gestructureerde interviews/enquêtes persoonlijk afgenomen door de externe administrateur of accountant van het betreffende bedrijf. Voorgesteld werd om ook de top-down methode te betrekken bij het op te zetten experiment.

83

5 . 4. 4 He t lab o ra to ri ume x perime nt

1

Inleiding Deze subparagraaf bevat de beschrijving van het zogenoemde laboratoriumexperiment dat, als onderdeel van fase 3, werd uitgevoerd in de periode december 1993-januari 1994. We beginnen met een toelichting op het doel van het experiment en de probleemstelling. Daarna wordt een korte beschrijving gegeven van de aanpak en inrichting van het experiment. De subparagraaf wordt afgesloten met een bespreking van de belangrijkste resultaten en een evaluatie van de opbrengsten van het experiment voor de modelontwikkeling. Doel van het laboratoriumexperiment Het primaire doel van het experiment was om de top-down en de bottom-up methoden elk op hun eigen merites te beoordelen en onderling te vergelijken, bij het meten van administratieve lasten. De top-down methode zou worden beoordeeld op de mate waarin deze geschikt is voor het meten van tijd op berichtenniveau. De bottom-up methode zou met name worden getest op zijn bruikbaarheid voor het meten van tijd op niveau van (deel)handelingen binnen berichten, teneinde het probleem van de samenloop zo goed mogelijk te ondervangen. De samenloop betrof deelhandelingen voor wettelijke verplichtingen en handelingen voor de eigen bedrijfsvoering. Het inzicht dat in de praktijk samenloop niet helemaal zou zijn te voorkomen, bestond al. Naar verwachting zou er een vierdeling ontstaan van deelhandelingen: − deelhandelingen uitsluitend verricht ten behoeve van de eigen bedrijfsvoering; − deelhandelingen uitsluitend verricht ten gevolge van één specifieke wet of regeling; − deelhandelingen verricht ten behoeve van de eigen bedrijfsvoering en de wet- en e regelgeving (samenloop van de 1 soort); − deelhandelingen verricht ten behoeve van meerdere wetten of regelingen (samene loop van de 2 soort). De toedeling van de tijd, besteed aan de eerste twee groepen deelhandelingen, was eenduidig. Over de toedeling van de tijd besteed aan de derde en vierde groep deelhandelingen aan respectievelijk het domein van de eigen bedrijfsvoering en één of meerdere domeinen van wet- en regelgeving (bijvoorbeeld het SOFI-domein en daarbinnen de Loonheffing c.q. de werknemersverzekeringen) zou in rondetafelconferen2 ties met het beleidsveld consensus bereikt moeten worden middels afspraken. Bij het beoordelen van de twee methoden werden drie criteria gehanteerd: criteria qua nauwkeurigheid van ‘gemeten’ tijd, inhoudelijke criteria (effectiviteit) en criteria qua haalbaarheid (efficiency) (zie tabel 5.11).

1

2

84

Gebaseerd op B.I. van der Burg en A.F.M. Nijsen, Vervolgonderzoek Mistral; Eindrapport modelontwikkeling fase 2B, een test binnen het SOFI-domein, EIM, Zoetermeer, 18 april 1994 (nota aan opdrachtgever). De latere groepsdiscussies (draagvlak- en deskundigenoverleggen), welke deel uitmaken van het huidige meetinstrument Mistral.

tabel 5.11

Testcriteria bottom-up versus top-down methode

Tijd (nauwkeurigheid)

Inhoud (effectiviteit)

Haalbaarheid (efficiency)

Gemiddelde tijd per bericht

Mate van objectiviteit

Kans op medewerking respondenten

Spreidingsmaatstaven

Mogelijkheid tot detaillering

Doorlooptijd onderzoek

Lorenzcurves

Bereik qua deelhandelingen

Absolute kosten onderzoek Rendement onderzoek (kosten in verhouding tot mogelijke besparingen)

Om deze twee methoden te testen werd één experiment uitgevoerd. Door in één experiment zowel de top-down als de bottom-up methode te betrekken, kon worden nagegaan of deze twee methoden tot verschillende resultaten zouden leiden en welk deel van deze eventuele verschillen in uitkomsten kon worden verklaard en welk deel niet. Probleemstelling De probleemstelling van dit onderdeel van fase 3 van het onderzoek luidde: ‘Welke meetmethode of combinatie van meetmethoden is optimaal qua nauwkeurigheid, qua effectiviteit en qua efficiency voor het meten van de kostenparameters van het classificatiesysteem administratieve handelingen?’. Niet de uitkomsten van elke methode op zichzelf stonden centraal in deze fase van het onderzoek, maar de verschillen tussen de beide gehanteerde meetmethoden. Experiment: aanpak en inrichting Circa 40 administrateurs, allen gebruikers van het loon- en salarispakket van EXACT, werden uitgenodigd om gedurende één dag hun medewerking aan het onderzoek te verlenen. Bij de selectie van de bedrijven waar deze administrateurs werkzaam waren, werd in principe niet op grootteklasse en sector van het bedrijf geselecteerd. Wel was vooraf bepaald dat slechts een beperkt aantal administrateurs werkzaam mocht zijn bij accountants- of administratiekantoren, omdat in dit experiment de ‘actual practice’ gemeten werd. Ter herinnering, in fase 2 was via de ‘best practice’ methode tijd gemeten. Het testen van beide methoden in een laboratoriumsituatie leverde de volgende voordelen op: 1 Elke administrateur werd geconfronteerd met dezelfde werkomgeving. Daardoor kon worden gewaarborgd dat er geen ruis optrad in de tijdmeting door verschillen in bijvoorbeeld PC-configuraties (denk bijvoorbeeld aan een XT-computer versus een AT-486 computer) en verschillen in software. 2 Dit bood de mogelijkheid om op één dag een groot deel van de werkzaamheden die op het terrein van de loon- en salarisadministratie moeten worden verricht, te laten uitvoeren. In de normale werksituatie was dit niet of zeer moeilijk te realiseren. Voor het testen van de top-down methode kende de laboratoriumsituatie geen voordelen en weinig nadelen. Eén nadeel kon zijn dat bepaalde algemene bedrijfsgegevens (totale loonkosten, loonkosten per afdeling, afschrijvingskosten van onder meer huisvesting) niet ter plekke in de (bedrijfs)administratie konden worden opgezocht. Dit werd opgelost door de respondenten vooraf schriftelijk te vragen om een aantal bedrijfsgegevens op te zoeken en mee te nemen.

85

Met EXACT Automatisering in Delft werd een testomgeving ingericht in de vorm van een kantoor. Er werd een opstelling gemaakt voor maximaal vier onderzoekseenheden. Elke eenheid omvatte twee PC’s, één met en één zonder printer. Op de PC met printer werd het loon- en salarispakket van EXACT geïnstalleerd en op de andere een door EIM ontwikkeld programma waarin per deelhandeling de tijd kon worden geregistreerd. Verder stonden in dit kantoor enkele kasten met de benodigde formulieren, naslagwerken en hulpmiddelen (perforator, nietmachine en enveloppen). In het kantoor stonden ook telefoons, een kopieerapparaat en postbakjes. Het onderzoek vond plaats in de periode december 1993-januari 1994. Door de onderzoekers werd een draaiboek voor een onderzoeksdag gemaakt. Een onderzoeksdag liep van 9.30 tot 16.00 uur. Het draaiboek bevatte de volgende onderdelen: 1 algemene toelichting op de opzet van de dag; 2 uitleg en afname van de top-down enquête; 3 uitleg en laten uitvoeren van het bottom-up laboratoriumexperiment; 4 voeren van normeringsgesprek met elke respondent om de laboratoriumsituatie te vergelijken met die in het bedrijf van de respondent én om de resultaten van de top-down enquête te vergelijken met de uitkomsten van het bottom-up laboratoriumexperiment. Na een eerste kennismaking en een algemene inleiding, werden onderzoeksparen gevormd (onderdeel 1). Daarna gingen een onderzoeker en een administrateur samen aan het werk. Eerst werd de top-down enquête afgenomen (onderdeel 2) en aansluitend werd aan de administrateurs gevraagd om hun normale werkzaamheden in het kader van de Loonheffing, de werknemersverzekeringen en de bedrijfstakeigen regelingen uit 1 te voeren in het bottom-up onderzoek (onderdeel 3). In onderdeel 3 zijn in de vorm van 21 cases allerlei werkzaamheden die een loon- en salarisadministrateur normalerwijs verricht, gesimuleerd. De cases betroffen derhalve uitsluitend situaties die aansloten bij de eigen werksituaties van de administrateurs. Terwijl de administrateur zijn werk verrichtte, klokte en registreerde de onderzoeker met een stopwatch de tijd per uitgevoerde deelhandeling. Voor het testen van de top-down methode werd gekozen voor mondeling af te nemen gestructureerde face-to-face interviews met schriftelijke voorbereiding. De kern van de top-down methode was inzoomen van een hoog naar een laag aggregatieniveau in een aantal stappen: 1 afbakening van het totale administratieve proces van het bedrijf; 2 inzoomen op de administratieve processen van het te onderzoeken wetgevingsdomein (i.c. SOFI-domein); 3 vaststellen van de administratieve processen op verplichtingenniveau (Loonheffing, werknemersverzekeringen, bedrijfstakeigen regelingen); 4 vaststellen welk deel van de administratieve capaciteit per verplichting wordt besteed aan de verschillende berichten. De top-down meting zou kunnen leiden tot overschatting van de bestede tijd per bericht en daarmee van de kosten per bericht. Dit risico van insluipen van kosten voor eigen bedrijfsvoering was met name aanwezig indien onvoldoende zou worden inge-

1

86

Normale werkzaamheden in die zin dat de respondent werkte met hetzelfde loon- en salarispakket als in zijn/haar eigen bedrijf en uitsluitend werkzaamheden verrichtte die ook in het eigen bedrijf worden verricht.

zoomd op de administratieve processen van wet- en regelgeving. De wijze van inzoomen was er opgericht om zo veel mogelijk te voorkomen dat administrateurs de in hun perceptie bestede tijd per bericht zouden opgeven in plaats van de werkelijk bestede tijd. De invloed van de perceptie nam af - althans dat werd verondersteld - omdat aan de administrateur in toenemende mate kon worden uitgelegd welke administratieve processen wel en welke niet deel uitmaken van de wettelijke verplichtingen. In dit experiment werden de administrateurs geïnterviewd door deskundige onderzoekers. De bottom-up methode werd getest in circa 20 cases met alle essentiële wettelijk verplichte werkzaamheden op het terrein van de loon- en salarisadministratie. Deze cases werden in een logische volgorde aan de administrateurs ter uitvoering aangeboden. De cases betroffen de gehele cyclus van wettelijk verplichte werkzaamheden als gevolg van het in dienst hebben van werknemers: nieuwe werknemer in dienst, ziekmelding, wijziging salaris, wijziging tariefgroep, registratie van (over)gewerkte uren, reiskostenvergoeding, beëindiging dienstverband (werkloos, arbeidsongeschiktheid, (vervroegde) pensionering. Na deze regelmatig terugkerende handelingen, werd de administrateurs gevraagd om de maand- of kwartaalaangifte op te stellen, almede de jaaraangifte en het bijbehorende jaarwerk uit te voeren. De verwachting was dat de bottom-up meting zou leiden tot een onderschatting van de bestede tijd per bericht en daarmee van de kosten. De relatief optimale werksituatie in het ‘laboratorium’ (alles bij de hand, geen verstoring en dergelijke) zou daarvan de oorzaak kunnen zijn. Om de mate van onderschatting na te kunnen gaan, werd de administrateurs aan het eind van de dag gevraagd om aan te geven in hoeverre de laboratoriumsituatie afweek van hun werkelijke werksituatie (onderdeel 4: normeringsgesprek). Per bericht werd nagegaan of de administrateur de opgedragen werkzaamheden op deze dag langzamer, even snel of sneller had uitgevoerd dan in het eigen bedrijf. Ook werd aan de administrateur gevraagd om een inschatting te geven van de hoeveelheid meer/minder tijd die nodig was in de laboratoriumsituatie. Tot slot werd de administrateur gevraagd specifiek aan te geven op welke (deel)handelingen hij/zij tijdwinst of -verlies boekte en waarom. Om de eventuele verschillen tussen de opgegeven tijd per bericht via de top-down methode en de geklokte tijd via de bottom-up methode zo goed mogelijk te kunnen interpreteren/verklaren werden de administrateurs in het tweede deel van het normeringsgesprek (onderdeel 4) geconfronteerd met de resultaten per bericht van beide onderzoeksmethoden. Na deze confrontatie werd aan de administrateurs gevraagd aan te geven waarom de vooraf opgegeven tijd afweek van de geklokte tijd. Resultaten experiment De analyse van de resultaten van het experiment richtte zich op het beantwoorden van de vraag welke van de twee methoden het best scoorde qua nauwkeurigheid, effectiviteit en efficiency voor het meten van de kostenparameters van het classificatiesysteem administratieve handelingen. De resultaten van de bottom-up methode waren nauwkeuriger dan die van de topdown methode: 1 De gemiddelde tijden van de berichten lagen bij de top-down methode verder uit elkaar (grotere variatie) dan bij de bottom-up methode. 2 Na correctie voor uitbijters (4 hoogste en/of laagste waarnemingen) bleek dat de met tijdmeting via de bottom-up methode verkregen rekenkundige gemiddelden stabieler waren dan die van de top-down methode.

87

3 4 5

De variatiecoëfficiënten waren bij de bottom-up meting kleiner dan bij de topdown meting. Na correctie voor uitbijters bleek dat de variatiecoëfficiënten bij de bottom-up meting veel stabieler waren dan die van de top-down meting. Bij de bottom-up meting was de ongelijkheid tussen de gemeten tijden van administrateurs kleiner dan bij de top-down meting (de Lorenzcurve zakte bij de top-down meting veel verder door).

De scores ten aanzien van de effectiviteitscriteria staan vermeld in tabel 5.12. De bottom-up methode bleek over vrijwel de gehele linie beter te scoren dan de top-down methode. Alleen het bereik qua berichten (top-down methode) c.q qua (deel)handelingen (bottom-up methode) was wat betreft effectiviteit vergelijkbaar. tabel 5.12

Evaluatie top-down versus bottom-up methode op effectiviteitscriteria

Criteria

Top-down

Bottom-up

-/=

+

Mogelijkheid tot detaillering

=

+

Effectiviteit bereik qua berichten c.q. (deel)handelingen

+

+

Mate van objectiviteit

Legenda: + is positief, = is matig, - is negatief

Tabel 5.13 bevat de scores op de efficiencycriteria. De top-down methode bleek in het algemeen efficiënter te zijn dan de bottom-up methode. De top-down methode betekende een veel geringere belasting voor de respondenten. Met de score op het criterium rendement werd bedoeld aan te geven, dat er een relatie behoort te zijn tussen de kosten van het onderzoek enerzijds en anderzijds de omvang van de administratieve lasten voor het bedrijfsleven en daarmee met de mogelijk te behalen reducties ten aanzien van de administratievelastendruk. Bijvoorbeeld, voor een informatieverplichting welke geldt voor een groot deel van het bedrijfsleven - zoals de Loonheffing welke van toepassing is op alle bedrijven met personeel - is toepassing van de dure bottom-up methode verantwoord. Immers daar zijn waarschijnlijk substantiële reducties van administratieve lasten te behalen. Voor informatieverplichtingen met een beperkt bereik voor het bedrijfsleven daarentegen geldt de omgekeerde redenering. tabel 5.13

Evaluatie top-down versus bottom-up methode op efficiencycriteria

Criteria

Top-down

Bottom-up

Kans op medewerking respondenten

+

-/=

Doorlooptijd

=

-

Absolute kosten

=

-

+/-

+/-

Rendement (prijs onderzoek/belastende effecten bedrijven)

Legenda: + is positief, = is matig, - is negatief, +/- is op voorhand onbekend, per geval inschatten.

Welke methode, top-down of bottom-up, benaderde de werkelijk bestede tijd het dichtst? Ofwel welke methode was het meest valide? De tijdmeting via de top-down methode was een inschatting van de administrateurs, terwijl de tijdmeting via de bottom-up methode een feitelijk geklokte tijd was voor het verrichten van een (deel)handeling. In principe is een feitelijk geklokte tijd per definitie een betere tijdmeting dan een ingeschatte tijd. Het was alleen de vraag in hoeverre de gecreëerde labora-

88

toriumsituatie afweek van de feitelijke werksituatie van de administrateurs. Met andere woorden, verrichtten de administrateurs de uitgevoerde (deel)handelingen op hun eigen werkplek sneller, even snel of langzamer dan in de laboratoriumsituatie? In het algemeen kon worden gesteld, dat de administrateurs als groep de handelingen in de laboratoriumsituatie even snel of een fractie sneller uitvoerden dan op de eigen werkplek. De geconstateerde uitzonderingen waren verklaarbaar (in de praktijk worden meer controles uitgevoerd bij het Jaarwerk of zijn de cases bij aanvraag uitkering ingewikkelder dan in een laboratoriumsituatie) en niet te wijten aan de meetmethode. De administrateurs gaven aan dat de tijdmeting via de bottom-up methode superieur was aan die van de top-down methode. Bij de top-down methode werden vaak afgeronde antwoorden gegeven (op 5 à 10 minuten). Respondenten werkzaam bij accountantskantoren of administratiekantoren ‘praten’ vaak in kwartieren (minimaal berekend tarief). Evaluatie experiment Alle criteria beschouwend, kon worden geconstateerd dat de bottom-up meetmethode beter scoorde op ‘nauwkeurigheid’ en ‘effectiviteit’, terwijl de top-down meetmethode beter scoorde op ‘efficiëntie’. Anders geformuleerd, de bottom-up methode presteerde 1 beter in de zin van nauwkeuriger , objectiever en op een lager aggregatieniveau van werkzaamheden, maar was tegelijkertijd duurder, vergde een langere doorlooptijd en legde een groter beslag op de tijd van de respondent. Verder kon op basis van het tweede deel van het normeringsgesprek - vergelijking resultaten top-down onderzoek met die van de bottom-up benadering - worden vastgesteld dat de bottom-up methode voor het merendeel van de berichten een betere tijdmeting in de zin van dichter bij de werkelijk bestede tijd opleverde dan de top-down methode. Een uitzondering hierop 2 vormde met name het jaarwerk . Met de bottom-up methode kon een beter inzicht worden verkregen in de werkelijk bestede tijd per bericht en daarmee in de administratieve lasten van wet- en regelgeving dan met de top-down methode. Als er geen restricties zijn qua haalbaarheid (doorlooptijd, absolute kosten en medewerking van respondenten), verdient de bottom-up methode de voorkeur. Wanneer de haalbaarheid een belangrijke rol speelt, maar de nauwkeurigheid en het aggregatieniveau waarop wordt gemeten van minder belang zijn, kan in bepaalde gevallen worden gekozen voor de top-down methode. Dit geldt temeer daar via dit experiment inzicht werd verkregen in de verhoudingsfactor die tussen de top-down en bottom-up tijdmeting ligt. Voor de berichten van het cluster ‘melding werknemer’ lag de factor tussen 1,4 en 2,2; voor het cluster ‘berekeningen’ tussen 0,4 en 1,5 en voor het cluster ‘overig’ tussen 1,5 en 9. Hierdoor is het mogelijk om de onzekerheidsmarges enigszins in te perken. Ter afsluiting is in tabel 5.14 een handleiding opgenomen welke behulpzaam kan zijn bij het maken van de keuze tussen de bottom-up en de top-down methode. De criteria in deze tabel zijn gekozen met het oog op een adequate advisering van beleidsmakers, ingeval deze overwegen onderzoek te laten verrichten naar de administratievelastendruk van het bedrijfsleven, over de te kiezen methode: bottom-up of top-down. Zo komt de bottom-up methode het meest in aanmerking ingeval de kosten van het on-

1

2

Minder variatie tussen gemiddelde tijden van de berichten binnen clusters en minder spreiding tussen de respondenten bij de tijdmeting per bericht. Administrateurs gaven weliswaar ook aan dat het bericht ‘Aanvraag uitkering WW’ eveneens minder nauwkeurig was gemeten, maar de reden hiervoor was een te simpele uitvoering. Op zich was dat niet te wijten aan de meetmethode.

89

derzoek niet meer bedragen dan 1% van de potentiële reducties aan administratieve lasten binnen het betreffende wetgevingsdomein. Bijvoorbeeld, stel dat de administratieve lasten van het bedrijfsleven als gevolg van de informatieverplichtingen van een bepaald wetgevingsdomein 100 miljoen euro per jaar bedragen. Verondersteld wordt dat 1% reductie minimaal haalbaar moet zijn, dat wil zeggen 1 miljoen euro. Dit bedrag van 1 miljoen euro is vervolgens richtinggevend voor de kosten van het onderzoek. De werkelijke kosten van het onderzoek zullen naar verwachting beduidend beneden 1 miljoen euro liggen en bijvoorbeeld in de orde van grootte van 25% van het besparingspotentieel, te weten 250.000 euro bedragen. Daarmee behoort een bottom-up onderzoek tot de mogelijkheden. In alle andere gevallen (zie tabel 5.14) verdient de top-down benadering de voorkeur. Enige toelichting behoeft nog het internationaal vergelijkend onderzoek. Omdat de kosten van een dergelijk onderzoek veelal prohibitief zullen zijn ingeval gekozen wordt voor de bottom-up benadering, zal in de meeste gevallen de top-down benadering de voorkeur verdienen. Meestal zal deze benadering ook beantwoorden aan het gestelde doel: landenvergelijkingen op het terrein van administratieve lasten zijn, althans in eerste instantie, meestal globaal. Desgewenst kunnen bepaalde onderdelen later meer worden uitgediept met de bottom-up benadering. tabel 5.14

Handleiding voor keuze tussen de top-down en bottom-up methode

Criteria

Bottom-up

Top-down

1% rendementscriterium (prijs onderzoek/belastende effecten) van toepassing

+

Normadressaten (bedrijfsleven) hechten veel belang aan onderzoek

+

Doorlooptijd kort

+

Informatieverplichtingen (van bestaande, gewijzigde, voorgenomen of nieuwe wet) zijn niet op niveau van (deel)handelingen in kaart te brengen

+

De gewijzigde sofware, ingeval van geautomatiseerde verwerking van berichten, is nog niet beschikbaar na een wijziging van de informatieverplichting

+

De betrokken uitvoerende instanties (Belastingdienst, uvi, ziekenfonds e.d.) zijn niet in staat om heldere kaders (gestandaardiseerde afhandeling van berichtenverkeer) aan te reiken aan bedrijfsleven

+

In geval van internationaal vergelijkend onderzoek

+

+ = komt het meest in aanmerking.

5.5

Fase 4: uitbreiding model1 Tijdens de vierde fase (april 1994-december 1994) richtte het onderzoek zich op de verdere uitbreiding en invulling van het meetinstrument in het algemeen en het classificatiesysteem administratieve handelingen in het bijzonder. Ook werd in deze fase een inventarisatie gemaakt van de informatie die al beschikbaar was. Het ging daarbij zowel om informatie die betrekking had op de frequentie van berichten als om informatie over tijd en kosten per bericht of per deelhandeling. Tot slot werd een aantal procedures

1

90

Gebaseerd op B.I. van der Burg, A. Kwaak en G. Regter, Meetinstrument Administratieve Lasten; Eindrapportage fase 3A modelontwikkeling, EIM, Zoetermeer, 15 juli 1994 (nota aan opdrachtgever).

ontwikkeld teneinde de toekomstige werkwijze zo veel mogelijk te standaardiseren. De laatste fase van het ontwikkelingstraject van het meetinstrument administratieve lasten werd afgesloten met een eerste majeure toepassing buiten het SOFI-domein, te weten op het terrein van de Wet op de Jaarrekening, waarvan een afzonderlijk onderzoeksrapport is gepubliceerd (Van der Burg, Boog, Kwaak en Regter, 1994). Over deze fase wordt in dit bestek niet afzonderlijk gerapporteerd. De belangrijkste reden hiervoor is dat anders te veel doublures optreden met de technische beschrijving van de huidige versie van het model in bijlage II.

5.6

Beoordeling van het meetinstrument

5 . 6. 1 I nleid in g In deze subparagraaf zullen we het ontwikkelde meetinstrument langs twee lijnen beoordelen. Allereerst is het van belang na te gaan hoe het instrument zich verhoudt tot de probleemstelling zoals deze is geformuleerd in hoofdstuk 2 van de onderhavige rapportage. In de tweede plaats willen we ook een algemeen oordeel geven op kwaliteitsaspecten als validiteit, betrouwbaarheid en representativiteit - afhankelijk van de soort van toepassing - van het instrument.

5 . 6. 2 Te rugk op peli ng naa r p rob leem stellin g Hoe verhouden zich de resultaten die zijn verkregen in de onderscheiden ontwikkelingsfasen 1-4 tot de probleemstelling zoals deze is verwoord in hoofdstuk 2, paragraaf 2.4.4? Teneinde daar zicht op te krijgen wordt in tabel 5.15 per subprobleemstelling er zijn er negen - nagegaan in hoeverre de onderdelen van het ontwikkelde meetinstrument tegemoetkomen aan de aan de orde gestelde vragen. Aan de hand van tabel 5.15 kan de conclusie worden getrokken dat het meetinstrument in staat is om op een acceptabel niveau te voldoen aan alle subprobleemstellingen zoals verwoord in hoofdstuk 2, subparagraaf 2.4.4. Bovendien kan het meetinstrument, afhankelijk van de behoefte, op twee manieren worden toegepast: top-down en bottom-up.

5 . 6. 3 Al ge hele beo o rde lin g Naast de meer specifieke beoordeling van het ontwikkelde meetinstrument is het ook van belang meer generieke uitspraken te doen over de validiteit, betrouwbaarheid en representativiteit van het instrument. De paragraaf wordt afgesloten met een korte toelichting op het begrip ‘typical firm’. Validiteit Met validiteit wordt primair gedoeld op de vraag in hoeverre het meetinstrument, dat informatienalevingskosten opvat als de kosten van het berichtenverkeer tussen de bedrijven en de instellingen en vice versa, ook daadwerkelijk de informatienalevingskosten vanuit bestuurskundige optiek meet. Dit wordt ook wel de predictieve validiteit genoemd. Hiervan is sprake zodra een variabele - in dit geval de kosten van het berichtenverkeer - bedoeld is om iets anders, een criteriumvariabele - in dit geval de informatienalevingskosten - te voorspellen. De correlatie tussen voorspeller - kosten berichtenverkeer - en criterium - informatienalevingskosten - is derhalve van beslissende betekenis. Dit is de operationele definitie van predictieve validiteit (De Groot, 1961: 265). De validiteit van het ontwikkelde meetinstrument is gewaarborgd door het zo veel mogelijk uitsluiten van normatieve elementen: geen perceptiekosten en geen elementen als nut

91

voor de eigen bedrijfsvoering. Door primair te kiezen voor de informatieverplichtingen zoals deze feitelijk zijn vastgelegd in wetteksten, feitelijke frequenties van het berichtenverkeer verkregen bij uitvoerende instellingen (werkelijke naleving van de informatieverplichting) en de gestandaardiseerde en met deskundigen genormeerde nalevingspraktijk bij ‘typical firms’, in combinatie met de inzet van getrainde, deskundige onderzoekers zijn zo veel mogelijk waarborgen ingebouwd dat de aldus verkregen informatie over de kosten van het berichtenverkeer tussen bedrijven en instellingen ook daadwerkelijk een goede voorspeller vormt voor de informatienalevingskosten van het bedrijfsleven, bezien van uit de bestuurskundige invalshoek. tabel 5.15 Nr. 1

Terugkoppeling meetinstrument naar de probleemstelling

Omschrijving subprobleemstelling

Koppeling met meetinstrument

Bedrijven registreren informatienale-

De meting start met explicitering van informatie-

vingskosten niet (verborgen kosten)

verplichting op basis van wetteksten door getrainde onderzoekers. Respondenten worden geselecteerd mede op basis van de bedrijfskenmerken waarop de wettelijke informatieverplichting aangrijpt (‘typical firms’)

2

Onderscheid reguliere bedrijfskosten

Onderdeel van de methode is om in groepsdiscus-

versus informatienalevingskosten (allo-

sies met deskundigen verdeelsleutels op te stellen

catieprobleem/samenloop 1 e soort)

voor toerekening (in) directe kosten aan bedrijfsadministratie c.q. wettelijke verplichtingen

3

Informatienalevingskosten zijn méérkos-

Bij uit de bedrijfsadministratie afgeleide informa-

ten (marginale kosten)

tieverplichtingen begint het berekenen van de informatienalevingskosten na afsluiting van het Grootboek. De kosten van zelfstandige informatieverplichtingen worden integraal meegenomen. Om praktische redenen - niet meetbaar - worden ook de kosten van informatieverplichtingen, die in theorie zouden verdwijnen bij vervallen van de wet, meegenomen in de definitie (integrale kosten)

4

Samenloop informatieverplichtingen

Met behulp van het classificatiesysteem admini-

meerdere wetgevingsdomeinen (samen-

stratieve handelingen meet het instrument de

e

loop 2 soort)

administratieve processen op het niveau van (deel)handelingen. Ingeval dan nog sprake is van samenloop worden in deskundigenoverleg verdeelsleutels vastgesteld voor toerekening van de kosten aan de betreffende wetten

5

Administratieve infrastructuur: zelfdoen

Bij de selectie van respondenten wordt rekening

versus uitbesteden, automatiserings-

gehouden met ‘typical firms’ in de zin van ‘zelf-

graad en aard van gegevensdrager

doeners’ en ‘uitbesteders’ (gegevensverzameling via administratiekantoor). De resultaten van beide typen respondenten worden per wetgevingsdomein gewogen met via enquêtes verkregen verhoudingsgetallen betreffende zelfdoen/uitbesteden. De automatiseringsgraad nadert voor de belangrijkste wetgevingsdomeinen 100%. Informatie over de aard van de gegevensdragers wordt per wetgevingsdomein verzameld bij de betrokken uitvoeringsinstantie

92

Nr. 6

Omschrijving subprobleemstelling

Koppeling met meetinstrument

Verschillen in efficiency in bedrijfsvoe-

De bestuurskundige invalshoek staat voorop (exo-

ring

gene determinanten). Verschillen in efficiency (tijden) en bedrijfsvoering (tarieven), beide endogene determinanten, worden in deskundigenoverleg genormeerd op basis van het op ‘redelijk efficiënte manier’ uitvoeren van gestandaardiseerde administratieve werkprocessen

7

Eénmalige en structurele informatiena-

In beginsel worden alleen structurele informatiena-

levingskosten

levingskosten gemeten. Voor éénmalige informatienalevingskosten is er een aparte checklist

8

9

Detaillering informatieverplichtingen en

Het instrument meet op niveau van

-kosten naar (deel)handelingen

(deel)handelingen

Onderscheid naar volume- en prijscom-

Volumeparameters (frequenties) worden afzonder-

ponent van informatienalevingskosten

lijk verzameld bij de uitvoeringsinstanties of via schriftelijke/telefonische surveys. Prijsparameters (tijden en tarieven) bij respondenten (bedrijven), aangevuld met algemene loongegevens van het CBS

Betrouwbaarheid Een tweede belangrijk aspect voor de beoordeling van de kwaliteit van een meetinstrument is de mate van betrouwbaarheid ofwel de nauwkeurigheid en stabiliteit. Een instrument meet des te nauwkeuriger, naarmate één meetuitkomst gemiddeld meer relevante informatie verstrekt met betrekking tot de waarde van de bijbehorende variabele. De nauwkeurigheid is een kwestie van de gebruikte meetschaal en wel van de mate van differentiatie tussen meetuitkomsten, die de gebruikte schaal mogelijk maakt (De Groot, 1961: 279). Voor het vaststellen van de tijdparameters wordt de bottom-up benadering gehanteerd. Het classificatiesysteem administratieve handelingen - de meting begint op het niveau van (deel)handelingen - voorziet in een grote mate van gedifferentieerdheid van de schaal en derhalve in een acceptabel niveau van nauwkeurigheid. De informatienalevingskosten van omvangrijke wetgevingsdomeinen worden met deze werkwijze opgebouwd vanuit afzonderlijke tijdswaarnemingen voor honderden deele e handelingen (4 digit), welke optellen naar tientallen handelingen (3 digit: berichten) en e vervolgens naar administratieve verplichtingen (2 digit). Zo worden uiteindelijk de in1 e formatienalevingskosten van een wetgevingsdomein verkregen (1 digit). Ook de betrouwbaarheid van de frequentieparameters, betreffende de feitelijke naleving van de informatieverplichtingen, is hoog. Dat zijn meestal integrale waarnemingen van de populatie - geen steekproeven - verkregen uit de databases van de uitvoeringsinstellingen. Alleen ingeval de uitvoeringsinstellingen niet beschikken over de benodigde frequentieparameters worden alternatieve wegen bewandeld. Soms betekent dat het raadplegen

1

Inmiddels kan worden beschikt over een database die een grote hoeveelheid administratieve handelingen bevat met per handeling de genormeerde tijd. Deze handelingen zijn geclusterd naar veertien basishandelingen met gemiddelde tijden, afhankelijk van de typering eenvoudige, normale of complexe handeling. De benaming van deze database is Cash, ClassificatieSysteem Administratieve Handelingen. Met behulp van de data uit Cash is het, in bepaalde gevallen, mogelijk om zonder veldwerk de tijden van informatieverplichtingen van bijvoorbeeld voorgenomen regelgeving te ramen.

93

van statistische bronnen van bijvoorbeeld het CBS, maar ook kan dat het houden van een telefonische of schriftelijke enquête bij de bedrijven zelf inhouden. Informatie omtrent de in- en externe tarieven wordt deels verzameld via het veldwerk en deels via secundaire bronnen (loon- en loonkostenstatistieken van het CBS). Een alternatieve aanduiding van de mate van betrouwbaarheid is de mate waarin herhaalde metingen bij benadering eenzelfde resultaat opleveren. Een belangrijke voorwaarde hiervoor is dat de onderzoeker systematisch verslag doet van alle relevante procedures die hij/zij heeft doorlopen om het gewenste resultaat te verkrijgen. Andere onderzoekers worden daardoor in staat gesteld deze procedures te herhalen. Met de onderhavige rapportage en de diverse rapportages over de tientallen empirische toepassingen van het meetinstrument sedert 1992 wordt aan dat vereiste voldaan. Representativiteit Ten slotte het laatste beoordelingscriterium: de representativiteit. In hoeverre zijn de resultaten, verkregen met het ontwikkelde meetinstrument, representatief voor de populatie? Voor de top-down toepassing - vaak gaat het daarbij om schriftelijke enquêtes - van het meetinstrument behoeft representativiteit als zodanig geen probleem te zijn. Wel dient aan twee voorwaarden te worden voldaan. Allereerst zal de steekproef van de bedrijven voldoende groot moeten zijn. In de tweede plaats dient - afhankelijk van het type uitspraken dat men wil doen - bij de stratificatie van de steekproef voldoende rekening te worden gehouden met: − ingeval van generieke informatieverplichtingen, een adequate verdeling van de steekproef van bedrijven over de sectoren en bedrijfsgrootteklassen; − ingeval van sector- en/of bedrijfsgrootteklasse of anderszins specifieke informatieverplichtingen, de selectie van de bedrijven in relatie tot de specificiteit van de informatieverplichting. Ingeval van de bottom-up toepassing van het meetinstrument - combinatie van casestudie (‘typical firm’), face-to-face interviews en simulatiemodel - kunnen met name bij de waarneming van de tijdparameters vragen worden gesteld met betrekking tot de representativiteit. Immers uit oogpunt van kostenbewaking en om te lange doorlooptijden te voorkomen, wordt bij de arbeidsintensieve bottom-up methode volstaan met een beperkt aantal waarnemingen per wetgevingsdomein (20 à 30 ondernemingen c.q. administratiekantoren). Dat is ook de reden waarom het meetinstrument primair wordt ingezet voor het vaststellen van de informatienalevingskosten van een geheel wetgevingsdomein c.q. van een specifieke wet of regeling. Uitsplitsingen naar sectoren of bedrijfsgrootteklassen worden niet gemaakt, tenzij de informatieverplichting specifiek is voor bepaalde sectoren en/of bedrijfsgrootteklassen. Langs een aantal lijnen is getracht aan het bezwaar van onvoldoende representativiteit tegemoet te komen. Allereerst wordt eraan herinnerd dat het meetinstrument primair ten doel heeft de informatienalevingskosten vanuit bestuurskundige optiek te meten. De meting van de waarde van de exogene determinanten - de kant van de wetgeving - staat voorop. Dit impliceert dat de grote variëteit in naleving van de informatieverplichtingen door het bedrijfsleven wordt ‘gestandaardiseerd’. Dat standaardiseren gebeurt door per bericht a) de administratieve (deel)handelingen welke nodig zijn om dat bericht te produceren in de vorm van een blauwdruk uit te schrijven en b) daar in het veld tijden bij te verzamelen bij zorgvuldig geselecteerde bedrijven (‘typical firms’) die te maken hebben met deze berichten en bijbehorende (deel)handelingen en c) deze tijden in deskundigenoverleggen te normeren naar redelijk efficiënte tijden. Het zijn met name de deskundigenoverleggen in de vorm van groepsdiscussies, welke waarborgen dat de onderzoeken uiteinde-

94

lijk representatieve resultaten opleveren. Let wel, niet representatief in de zin van het weergeven van de enorme variëteit in nalevingspraktijk van het bedrijfsleven, maar wel representatief voor een redelijk efficiënte manier van naleven van gestandaardiseerde administratieve processen met genormeerde tijden en tarieven. Van belang is daarbij op te merken dat in het deskundigenoverleg systematisch wordt gezorgd voor de aanwezigheid van voldoende ‘countervailing power’. Deze ‘countervailing power’ wordt verkregen door deskundigen van beide zijden van het speelveld uit te nodigen. Dat wil zeggen, zowel van de zijde van de overheid - vertegenwoordigers van uitvoeringsinstellingen die een gedegen kennis hebben van de eisen die worden gesteld aan het bedrijfsleven - als van het bedrijfsleven zelf. De deskundigen van het bedrijfsleven hebben veel ervaring met de dagelijkse praktijk van de naleving van informatieverplichtingen door het bedrijfsleven omdat ze leiding geven aan dergelijke werkprocessen of deze zelf uitvoeren. Daarbij kunnen ze werkzaam zijn bij de informatieplichtige bedrijven zelf of bij administratie- en/of accountantskantoren. Bij het uitnodigen van deze deskundigen wordt zorgvuldig rekening gehouden met een voldoende spreiding over zelfdoeners en uitbesteders. ‘Typical firm’ Het begrip ‘typical firm’ behoeft wellicht nog enige toelichting. Per onderzoek naar de informatienalevingskosten van een bepaald wetgevingsdomein worden strategisch en weloverwogen bepaalde bedrijven geselecteerd om te fungeren als respondent. Er is derhalve geen sprake van een aselecte steekproef. De aldus geselecteerde bedrijven noemen we ‘typical firms’. De selectie van de ‘typical firms’ is primair afhankelijk van de juridische bepalingen betreffende de informatieverplichtingen in kwestie. Bijvoorbeeld, de Wet op de Jaarrekening - zoals vastgelegd in het Burgerlijk Wetboek, boek 2, titel 9 - geldt alleen voor rechtspersonen, voornamelijk BV’s en NV’s. Daarenboven kent de Wet op de Jaarrekeningen drie soorten informatieverplichtingen: een kleine, een middelgrote en een grote verplichting. Welke verplichting van toepassing is voor een bepaalde onderneming is afhankelijk van een aantal bedrijfskenmerken die eveneens in de wet zijn vastgelegd. Daarbij gaat het om kenmerken als de waarde van de balansactiva, de hoeveelheid netto-omzet en het gemiddelde aantal werknemers. Welnu, bij de selectie van de ‘typical firms’ worden de genoemde wettelijke criteria gehanteerd als coördinaten. Aan deze coördinaten worden nog toegevoegd relevante elementen van de administratieve infrastructuur. In het geval van de Wet op de Jaarrekening is dat zelfdoen c.q. uitbesteden. De sectorindeling van de ondernemingen speelt, ingeval van de Wet op de Jaarrekening, bij de selectie geen rol van betekenis. De ‘typical firms’ bevinden zich op het snijvlak van de coördinaten. Uit deze ondernemingen wordt een beperkt aantal bedrijven geselecteerd, meestal 20 à 30, welke als respondenten fungeren binnen het onderzoek in de vorm van casestudies. Daarbij wordt rekening gehouden met een voldoende spreiding over de relevante categorieën ‘typical firms’, te weten zes categorieën in totaal: kleine verplichting, onderverdeeld naar zelfdoen en uitbesteden, middelgrote, onderverdeeld naar zelfdoen en uitbesteden en ten slotte de grote verplichting, onderverdeeld naar zelfdoen en uitbesteden. De ophoging van de resultaten naar macrototalen gebeurt aan de hand van het aantal gedeponeerde Jaarrekeningen bij de Kamer van Koophandel, wederom onderverdeeld naar kleine, middelgrote en grote verplichting. De mate van uitbesteding daarentegen is bij de Kamer van Koophandel niet bekend. Omdat deze informatie ook niet elders centraal is vastgelegd, is deze verzameld via een aanvullende telefonische survey (Van der Burg, Boog, Kwaak en Regter, 1994).

95

5.7

Samenvatting Het model voor het meten van administratieve lasten is ontwikkeld in de periode januari 1992-december 1994 en wel in vier afzonderlijke fasen, te weten: 1 Fase 1: haalbaarheidsonderzoek: januari 1992-oktober 1992; 2 Fase 2: operationalisering, ontwikkeling en toetsing: oktober 1992-juli 1993; 3 Fase 3: beleidsbehoefte, meetmethoden en testen: september 1993-april 1994; 4 Fase 4: uitbreiding en vulling model: april 1994-december 1994. Tijdens fase 1 stond onderzoek naar de haalbaarheid van het model centraal. Daarbij ging het om het beantwoorden van vragen als: wat zou de inhoud moeten zijn van een model voor het beoordelen van de effecten van wet- en regelgeving voor de administratieve organisatie van het bedrijfsleven én in hoeverre zijn dergelijke effecten te kwantificeren en te modelleren in termen van tijd en geld én onder welke voorwaarden? De belangrijkste conclusie uit fase 1 was dat het inderdaad mogelijk blijkt een dergelijk model te construeren. Voor het toetsen van de uitgangspunten is gebruikgemaakt van de casus ‘indiensttreding werknemer’. In fase 2 zijn de begrippen ‘administratieve lasten’, ‘administratieve handelingen’ en het ‘bericht’ geoperationaliseerd. Tevens is in deze fase gewerkt aan de ontwikkeling van het classificatiesysteem administratieve handelingen en de modelvergelijkingen. Ook heeft in fase 2 een eerste empirische toetsing van het model plaatsgevonden binnen de verplichting Loonheffing. Centraal in fase 3 stond de aftasting van de beleidsbehoefte bij potentiële gebruikers van het model c.q. gebruikers van de resultaten van het model. Met de behoefte van de gebruikers als uitgangspunt, zijn vervolgens diverse meetmethoden op hun merites beoordeeld aan de hand van criteria betreffende haalbaarheid (tijd en geld), effectiviteit en efficiency. De meetmethoden die het best scoorden op deze criteria zijn vervolgens getest in een laboratoriumsituatie. Voor deze test werden 40 administrateurs uitgenodigd om een twintigtal cases uit te voeren welke betrekking hadden op het SOFI-domein. Ten slotte, in fase 4 zijn de ideeën en concepten verder uitgewerkt. Belangrijk is ook dat in deze fase de eerste majeure toepassing van het model buiten het SOFI-domein heeft plaatsgevonden en wel op het terrein van de Wet op de Jaarrekening. Aan het eind van deze ontwikkelingsfasen kon worden geconstateerd dat er één meetinstrument beschikbaar was gekomen waarmee de informatienalevingskosten van het bedrijfsleven in beginsel op twee manieren adequaat kunnen worden gemeten, topdown en bottom-up. Met top-down wordt bedoeld dat de meting start op het niveau van het totale administratieve bedrijfsproces en dat daarna wordt ingezoomd op de administratieve processen van wetgevingsdomeinen en berichten. De bottom-up methode daarentegen, begint met het meten op niveau van administratieve (deel)handelingen. Daarbij wordt gebruikgemaakt van het ontwikkelde classificatiesysteem administratieve handelingen. Wat de beste keus is hangt af van diverse criteria, waaronder de verhouding kosten/verwachte opbrengsten in termen van mogelijk te behalen reducties van informatienalevingskosten (het rendementscriterium) en de doorlooptijd (moeten de resultaten wel dan niet snel beschikbaar komen). Los daarvan hebben we eerder (in hoofdstuk 4) geconstateerd dat ook de methode van de schriftelijke survey geschikt kan zijn voor het signaleren van de omvang en de relatieve verdeling van informatienalevingskosten over de onderscheiden wetgevingsdomeinen. De schriftelijke survey is in wezen ook een top-down benadering. Het ontwikkelde meetinstrument is aan de hand van twee criteria beoordeeld. Allereerst via een terugkoppeling naar de probleemstelling in hoofdstuk 2. Is het met ontwikkelde meetinstrument inderdaad mogelijk om de vragen van de probleemstelling te beantwoorden? Het tweede criterium betreft de kwaliteit: leidt het ontwikkelde meetinstrument in voldoende mate tot valide, betrouwbare en representatieve resultaten? Beide vragen konden bevestigend worden beantwoord.

96

6

De beleidscyclus onder ‘Paars’; 1994-2002

6.1

Inleiding In 1994 was het meetinstrument gereedgekomen waarmee door de wetgever veroorzaakte informatienalevingskosten voor het bedrijfsleven adequaat konden worden gemeten. Daarmee was een belangrijke belemmering weggenomen voor het daadwerkelijk ontwikkelen en implementeren van beleid gericht op de reductie van deze kosten. In paragraaf 6.2 wordt een beschrijving gegeven van dit instrumentarium. De beschikbaarheid van het meetinstrument was echter nog geen voldoende voorwaarde om de beleidscyclus onder Paars I daadwerkelijk in gang te zetten. Daarvoor moest het thema ‘administratieve lasten’ eerst op de politieke agenda komen; de fase van de bewustwording was immers nog niet, of althans in onvoldoende mate, begonnen. Bovendien diende het meetinstrument nog te worden ingebed in het beleidsdenken. Hoe de fase van de bewustwording bij politici is ingeleid en op welke wijze het ontwikkelde meetinstrument werd geïmplementeerd in het beleidsproces wordt beschreven in paragraaf 6.3. Het hoofdstuk wordt vervolgd met een beschrijving van de diverse toepassingsmogelijkheden in de onderscheiden fasen van de beleidscyclus in paragraaf 6.4. In hoeverre de kabinetten Paars I en II daadwerkelijk gebruik hebben gemaakt van deze toepassingsmogelijkheden wordt geadstrueerd in paragraaf 6.5. Het meetinstrument is primair ontwikkeld voor toepassingen in het bedrijfsleven. Daar komen van oudsher ook de meeste en krachtigste signalen over administratieve lasten vandaan. Een interessante bijkomende vraag is echter, of het ontwikkelde instrument alleen geëigend is voor het meten van informatienalevingskosten van het bedrijfsleven, of zijn er ook andere toepassingen denkbaar? Burgers worden immers ook geconfronteerd met informatieverplichtingen. Bovendien, door het terugtrekken van de overheid op haar kerntaken ontstaan in toenemende mate toezichtsrelaties, waarbinnen zelfstandige bestuursorganen maar ook ondernemingen die op enigerlei wijze betrokken zijn bij de uitvoering van publieke taken verplicht worden verantwoording af te leggen. Dit afleggen van verantwoording impliceert het bestaan van informatierelaties met bijbehorende informatieverplichtingen. Ten slotte, naast informatienalevingskosten van bedrijven, burgers en instellingen zijn er ook de beheerskosten, ook wel uitvoeringskosten genoemd, van de uitvoerende instanties. Ter herinnering: in tegenstelling tot de informatienalevingskosten, hetgeen - en dat is één van hun wezenskenmerken - ‘off budget’-kosten zijn, maken beheerskosten van de uitvoeringsinstellingen wel deel uit van de Rijksbegroting. De beheerskosten vormen als het ware het spiegelbeeld van de informatienalevingskosten van de normadressaten. In toenemende mate bestaat bij het beleid de behoefte om meer zicht te krijgen op de beheerskosten in relatie tot de producten c.q. diensten die de uitvoerende instellingen leveren. De vraag naar de alternatieve toepassingsmogelijkheden van het meetinstrument administratieve lasten zal worden beantwoord in paragraaf 6.6. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een samenvatting in paragraaf 6.7.

6.2

Het instrumentarium gereed

6 . 2. 1 I nleid in g Paragraaf 6.2 bevat een algemeen overzicht van de sterke en zwakke punten van het door ons ontwikkelde meetinstrument administratieve lasten in vergelijking tot de meer klassieke survey-methode. De bruikbaarheid voor bestuurskundige beleidsdoelen staat

97

daarbij voorop (subparagraaf 6.2.2). De paragraaf wordt afgesloten met een beschrijving van de basisvariant van het thans vigerende meetinstrument Mistral.

6 . 2. 2 Ve rge lijkin g bes c hikba re ins trume n ten We beschikken nu over twee instrumenten voor het meten van informatienalevingskosten: de top-down en de bottom-up benadering. De exponent van de top-down benadering is de survey, meestal in de vorm van een schriftelijke enquête bij bedrijven. De andere methode, het ontwikkelde meetinstrument Mistral, bestaat uit een combinatie van verschillende onderzoekstechnieken, te weten casestudies (typical firm), face-to-face interviews, groepsdiscussies en een simulatiemodel. Het interessante aan het ontwikkelde meetinstrument is, dat het zich - afhankelijk van de beleidsbehoefte - leent voor zowel de top-down als de bottom-up benadering. Met dien verstande dat de top-down benadering in dat geval niet plaatsvindt via een schriftelijke enquête bij bedrijven, maar middels een quick scan van wetteksten. De belangrijkste kenmerken van beide methoden hebben we weergegeven in tabel 6.1. De bottom-up methode, zoals deze wordt beschreven in tabel 6.1, betreft de basisvariant van het ontwikkelde meetinstrument administratieve lasten, en de top-down methode is de quick scan toepassing van datzelfde meetinstrument. tabel 6.1

Overzicht van methoden om administratieve lasten te meten en hun belangrijkste kenmerken Top-down quick scan

Bottom-up basisvariant

meetinstrument admi-

meetinstrument admini-

Aspecten

Top-down survey

nistratieve lasten

stratieve lasten

Meeteenheid

Onderneming

Wet/regeling

Wet/regeling in combinatie met typical firm

Dekking wetge-

Alle of meerdere

Alle of meerdere

Een

Aggregatieniveau

Hoog

Hoog

Laag

Onderzoeksin-

Schriftelijke vragenlijst

Deskresearch: raadple-

Expertinterviews in combina-

ging wetteksten

tie met groepsdiscussies

vingsdomeinen

strument

Bron: Van der Burg en Nijsen, 1998: 267 (aangepast door AN).

De in tabel 6.1 beschreven methoden verschillen van elkaar met betrekking tot de vier genoemde aspecten: de meeteenheid, de dekking qua wetgevingsdomeinen, het aggregatieniveau en het te hanteren onderzoeksinstrument. Kenmerkend voor de survey-methode is dat de onderneming fungeert als statistische meeteenheid. Met behulp van gestratificeerde steekproeven wordt een voldoende groot aantal ondernemingen at random getrokken. Aan deze ondernemingen worden schriftelijk vragen gesteld over de informatienalevingskosten van, meestal, meerdere wetten of regelingen. De met deze methode beschikbaar komende resultaten zijn globaal en niet gespecificeerd naar administratieve (deel)handelingen. De methode van de schriftelijke survey is geëigend voor het doen van indicatieve uitspraken over de totale omvang van de informatienalevingskosten en hun relatieve verdeling over de diverse wetgevingsdomeinen (hoog aggregatieniveau). Bij de quick scan variant van het meetinstrument administratieve lasten fungeert de wet/regeling als meeteenheid. Via deskresearch worden wetteksten gescand op het voorkomen van informatieverplichtingen voor het bedrijfsleven. Met een dergelijke quick scan is het mogelijk om gehele wetgevingsdomeinen in één keer te onderzoeken. De resultaten zijn uiteraard zeer globaal (hoog aggregatieniveau).

98

Ten slotte, de bottom-up variant van het meetinstrument administratieve lasten is het basisinstrument dat is ontwikkeld in de periode 1992-1994. Kern van deze methode is dat één wet of één onderling samenhangend wetgevingsdomein diepgaand (laag aggregatieniveau) wordt onderzocht op informatienalevingskosten voor het bedrijfsleven. Dat gebeurt middels een gedetailleerde analyse van wetteksten op het niveau van wetsartikelen. Voor het meten van de tijden die nodig zijn voor het uitvoeren van de bijbehorende administratieve (deel)handelingen worden zogenoemde ‘typical firms’ geselecteerd. Dit zijn gewoonlijk middelgrote bedrijven waarvan op voorhand bekend is dat ze te maken hebben met de betreffende informatieverplichtingen. Deskundige onderzoekers interviewen experts van deze bedrijven en de aldus verkregen resultaten worden na correctie voor uitbijters (het zogenoemde normeren) - in groepsdiscussies voorgelegd aan andere deskundigen uit het bedrijfsleven en van de uitvoeringsinstellingen (‘countervailing powers’). Daarmee worden resultaten verkregen welke representatief kunnen worden geacht voor een redelijk efficiënte wijze van naleven van de informatieverplichtingen door het bedrijfsleven. Er komen resultaten beschikbaar op het niveau van administratieve (deel)handelingen die goede aanknopingspunten bieden voor het vinden van mogelijkheden, gelegen aan de wetgevingskant, om de informatienalevingskosten te reduceren (laag aggregatieniveau). Welke zijn nu de sterke en zwakke punten van beide methoden in relatie tot hun beider vermogen een adequaat antwoord te geven op een diversiteit aan beleidsvragen? Deze beleidsvragen hebben als gemeenschappelijke achtergrond, het streven de informatienalevingskosten van het bedrijfsleven te minimaliseren, onder de conditie dat geen essentiële informatie verloren gaat die nodig is voor de realisatie van de met de betreffende regelgeving verbonden publieke doelen. Tabel 6.2 geeft een overzicht van een vergelijkende sterkte-zwakteanalyse. De top-down benadering zoals opgenomen in tabel 6.2 heeft alleen betrekking op de variant schriftelijke enquête. tabel 6.2

Sterkte-zwakteanalyse van beide methoden

Relevante aspecten

Top-down*

Bottom-up**

Representativiteit van de steekproef bedrijven

+

-

Totale reikwijdte van wetgevingsdomeinen

+

-

Snel overzicht van administratieve lasten per wetgevingsdomein

+

-

Ex post raming

+

+

Sleutels voor oplossingen

-

+

Ex ante raming

-

+

Beoordeling van alternatieven

-

+

Nauwkeurigheid resultaten

-

+

Acceptatie van resultaten

-

+

Kosten van onderzoek in één EU-lidstaat

+

-

Kosten van onderzoek in meerdere EU-lidstaten bij geharmoniseer-

-

+

de wetgeving * **

Op basis van een schriftelijke vragenlijst. De onderneming is de meeteenheid. Op basis van expertinterviews (of stopwatchmethode) in combinatie met groepsdiscussies. De specifieke wet of regeling is de meeteenheid.

+

= Een voordeel of sterk punt.

-

= Een nadeel of zwak punt.

Bron: Van der Burg en Nijsen, 1998: 271.

99

De sterke punten van de top-down benadering zijn onmiskenbaar. Met name ingeval beleidsmakers snel een breed overzicht willen van de informatienalevingskosten als gevolg van bestaande wetten en regelingen afkomstig uit meerdere wetgevingsdomeinen voor alle bedrijven (bijvoorbeeld, de gehele particuliere sector en alle bedrijfsgrootteklassen). Een schriftelijke enquête, uitgezet bij een representatieve steekproef van bedrijven, kan dan waardevolle informatie opleveren voor het beleid. Met deze informatie kunnen vragen worden beantwoord over de orde van grootte van de totale informatienalevingskosten van het particuliere bedrijfsleven en de verdeling naar sectoren en bedrijfsgrootten alsmede de wetgevingsdomeinen die de meeste informatienalevingskosten veroorzaken. Dergelijke informatie heeft vooral een signalerende en agenderende functie voor het beleid (Boog, 1994) en kan behulpzaam zijn bij het creëren van voldoende politiek draagvlak voor het formuleren van concrete beleidsdoelen aangaande de reductie van informatienalevingskosten van het bedrijfsleven. De top-down benadering is met name functioneel in de beleidsfase van de bewustwording en de beleidsontwikkeling. Met de top-down benadering kan politieke druk worden uitgeoefend op de wetgever. Een variant van de top-down benadering vormt de inzet van bedrijvenpanels. Zowel in de Europese Unie als in Nederland bestaat daar enkele jaren ervaring mee. Deze is echter niet erg positief, zoals voor Nederland en Denemarken moge blijken uit box 6.1. box 6.1

Ervaringen met bedrijvenpanels

‘Denemarken zet bedrijvenpanels in die vragen beantwoorden over de consequenties van voorstellen voor de administratievelastendruk. De respons op de Deense enquêtes is hoog, maar de toegevoegde waarde is beperkt. De inzet van een bedrijvenpanel heeft in deze vorm nauwelijks meerwaarde. Actal heeft in 2001 geen gebruik gemaakt van zijn bedrijvenpanel. Actal heeft meer baat bij de inschakeling van expertpanels en gerichte externe onderzoeken’ (Actal, 2002: 23). ‘In conclusion, two main types of results can be identified after two years of project implementation and around 90 focus panel surveys (in Denmark): − First, increased awareness among ministries and government agencies of the fact that laws may cause considerable added administrative costs to business and industry;

− Second, the focus panel surveys have in some cases provided impulses to authorities to change the content and set-up of a law in order to reduce the business impact’ (PLS RAMBOLL Management, Copenhagen, June 2000: 4).

De sterke punten van het meetinstrument administratieve lasten, de bottom-up benadering, worden met name zichtbaar later in de beleidscyclus: regelgeving, uitvoering, handhaving en evaluatie. Zodra concrete oplossingen moeten worden geformuleerd gericht op het voorkomen of wegnemen van informatienalevingskosten van het bedrijfsleven is immer meer gedetailleerde informatie nodig over de determinanten van de informatienalevingskosten. De bottom-up benadering is uitermate geschikt om voorgenomen wijzigingen in bestaande wetgeving te beoordelen op onnodige 1 informatienalevingskosten (ex ante ramingen). De kracht van de bottom-up benadering schuilt met name in een gedegen analyse van de wetgeving met als analyse-instrument de kennis van de exogene determinanten die bepalend zijn voor de omvang van de informatienalevingskosten, gegeven de standaardkosten van de ‘typical firm’. Een belangrijke voorwaarde is wel dat kennis van de exogene determinanten is opgebouwd 1

100

Quick scans van wetteksten, een top-down variant van het meetinstrument administratieve lasten, kunnen ook een goed alternatief vormen bij het ex ante opsporen van informatienalevingskosten van voorgenomen wetgeving en het monitoren van ontwikkelingen in de informatienalevingskosten ingeval niet eerder een bottom-up meting heeft plaatsgevonden.

waarde is wel dat kennis van de exogene determinanten is opgebouwd tijdens ex post metingen van de informatienalevingskosten van bestaande regelgeving. De kracht van dergelijke metingen is dat - voor de onderzochte wet in kwestie - zeer gedetailleerde informatie beschikbaar is over de informatienalevingskosten op het niveau van de verplichting, alle berichten verbonden aan deze verplichting, en per bericht verbijzonderd naar administratieve handelingen en deelhandelingen. Omdat op het niveau van deelhandelingen en hoger ook macrofrequenties beschikbaar zijn, is tevens duidelijk welke elementen de hoogste kosten veroorzaken. Dit sterke punt van de bottom-up benadering kan alleen worden gerealiseerd door te werken met de concepten ‘standaardkosten’ en ‘typical firm’. Het zwakke punt, ‘gebrek aan representativiteit’ van het meetinstrument administratieve lasten, wordt met name gecompenseerd door de normeringen welke plaatsvinden tijdens de groepsdiscussies met deskundigen. Temeer daar het zwaartepunt van de meting wordt gelegd bij de exogene determinanten (bestuurskundige invalshoek) en niet bij de endogene determinanten (bedrijfseconomische invalshoek). Met de beschikbaarheid van nauwkeurige en gedetailleerde informatie worden tevens twee andere sterke punten van het meetinstrument administratieve lasten expliciet: het vinden van sleutels voor oplossingen en het aanreiken van alternatieven. Dit geldt des te e meer daar deze methode goed zicht biedt op samenloop van de 1 soort (wet en bee drijfsadministratie) en van de 2 soort (twee of meerdere wetten). Met de beschikbaarheid van informatie over samenloop wordt de overlap tussen verschillende wetgevingsdomeinen expliciet en kan dubbele gegevensuitvraag worden gereduceerd. Ter illustrae e tie is in tabel 6.3 een eenvoudig voorbeeld opgenomen van samenloop van de 1 en 2 soort. Dit voorbeeld betreft de wettelijke verplichting van bedrijven om te factureren, de zogenaamde factuurplicht. Tabel 6.3 bevat een gestileerde weergave van de administratieve processen bij reguliere in- en verkooptransacties zoals deze zich voordoen bij bedrijven. Het merendeel van deze administratieve handelingen is onderdeel van de normale bedrijfsadministratie en is niet gerelateerd aan wettelijke informatieplichten. De met deze handelingen gemoeide kosten zijn dus normale bedrijfskosten. Bij verkooptransacties is voor drie administratieve handelingen echter sprake van samenloop met wettelijke verplichtingen, te weten bij het opstellen, het verzenden en het archiveren van de factuur. Bij inkooptransacties geldt dat voor twee administratieve handelingen, de ontvangst en de archivering van de e factuur. Dit is samenloop van de 1 soort. De kosten van deze vijf administratieve handelingen worden voor de helft toegerekend aan de bedrijfsadministratie (bedrijfskosten) en voor de helft aan wettelijke verplichtingen (administratieve lasten). Omdat deze vijf administratieve handelingen tevens dienen te worden uitgevoerd ten behoeve van twee afzonderlijke wettelijke verplichtingen, de BTW-verplichting en de factuurplicht, worden de administratieve lasten nog eens pondspondsgewijs verdeeld over deze twee verpliche tingen. Dit is samenloop van de 2 soort. Ten slotte zijn er nog twee administratieve handelingen met een louter wettelijke basis, te weten de afdracht van ontvangen BTW (verkoopproces) en de aangifte van betaalde BTW (inkoopproces). De kosten van deze administratieve handelingen worden volledig beschouwd als administratieve lasten.

101

tabel 6.3

Samenloop van 1e en 2e soort van administratieve handelingen bij factuurplicht

Administratieve handelingen

Bedrijfsadministratie

Factuurplicht

BTW-plicht

Inkoop - specificatie opstellen

X

- offerte aanvragen

X

- offerte vergelijken/beslissen

X

- offerte accepteren/afwijzen

X

- ontvangst opdrachtbevestiging

X

- ontvangst levering/dienst

X

- controle

X

- ontvangst factuur

X

- betalingsproces (evt. termijnen/vooraf)

X

- aangifte betaalde BTW

X

- archiveren factuur

X

X

X

X

X

Verkoop - offerteverzoek

X

- offerte opstellen

X

- offerte verzenden

X

- offerte wordt geaccepteerd/afgewezen

X

- verzending opdrachtbevestiging

X

- uitvoeren (leveren/verrichten van de dienst)

X

- controle

X

- opstellen factuur

X

X

X

- verzenden factuur

X

X

X

- betalingsproces (evt. termijnen/vooraf)

X

- afdracht ontvangen BTW - archiveren factuur

X X

X

X

Nog een sterk punt van het meetinstrument administratieve lasten is, dat tijdens het onderzoeksproces belanghebbende partijen - zowel beleidsmakers als materiedeskundigen - worden geraadpleegd middels groepsdiscussies. Daardoor ontstaat veelal maatschappelijk draagvlak voor de resultaten. Het kunnen beschikken over een dergelijk maatschappelijk draagvlak is een noodzakelijke voorwaarde voor het aanreiken van geaccepteerde oplossingen voor het reduceren van informatienalevingskosten. Overigens is de maatschappelijke acceptatie van de resultaten mede het gevolg van a) de wijze van meten, b) de deskundigheid en onafhankelijkheid van de geraadpleegde partijen, en c) de betrokkenheid van uitvoerende en beleidsambtenaren waarmee ‘countervailing powers’ worden geactiveerd. De Commissie-Van Lunteren heeft deze werkwijze, in casu het structureel betrekken van de centrale ondernemingsorganisaties alsmede beleids- en uitvoeringsambtenaren bij het vormgeven van uitvoeringsaspecten bij de belastingheffing bij bedrijven, geïnstitutionaliseerd (zie hiervoor paragraaf 6.3).

102

Ten slotte, in tabel 6.2 staat vermeld als sterk punt, bij de top-down benadering, dat de onderzoekskosten relatief laag zijn zodra sprake is van een onderzoek binnen één EUlidstaat. Voorwaarde is wel dat het gaat om onderzoek met een primair signalerende en agenderende functie. Daar staan echter als sterk punt voor het meetinstrument administratieve lasten tegenover, de relatief lage kosten van onderzoek in meerdere EUlidstaten indien sprake is van geharmoniseerde wetgeving. Ingeval van geharmoniseerde wetgeving is het namelijk mogelijk om vanuit één centrale analyse van de betreffende informatieverplichting, eventueel aangevuld met specifieke varianten per lidstaat, een relatief beperkt aantal ‘typical firms’ te detecteren in de lidstaten in kwestie. Daarbij wordt verondersteld dat de macrofrequenties welke behoren bij de informatieverplichting in kwestie beschikbaar zijn bij de uitvoerende instanties van de lidstaten (EIM, 1996).

6 . 2. 3 He t h uid ige mee ti ns tru me nt a dmi nis tra tie ve la s ten De huidige versie van het in de periode 1992-1994 ontwikkelde meetinstrument is direct afgeleid van de basisversie die aan het eind van 1994 beschikbaar was. Tijdens de vele empirische toepassingen in de periode 1995-2002 is de basisstructuur gehandhaafd. De kosten van het berichtenverkeer tussen bedrijven en instellingen zijn nog steeds het uitgangspunt voor het meten van de administratieve lasten van het bedrijfsleven. Ook de nadruk op de bestuurskundige invalshoek - de wetgevingskant met explicitering van de invloed van de exogene determinanten - is gehandhaafd. Voor een technische beschrijving van de rekenmodule van de huidige versie - Mistral (acroniem voor MeetInSTRument Administratieve Lasten) genaamd - wordt verwezen naar Bijlage 1 II. Hier volgt een beschrijving op hoofdlijnen van de bottom-up toepassing van het meetinstrument administratieve lasten, in beleidskringen ‘nulmeting’ genoemd, waarbij het accent niet ligt op de rekenmodule, maar op de onderscheiden fasen van het meetinstrument die worden doorlopen voorafgaand aan het uitvoeren van de berekeningen. Eén van de basiseigenschappen van het meetinstrument administratieve lasten is het vermogen te voorzien in precieze informatie op een zeer gedetailleerd niveau per artikel van de wet met informatieverplichtingen. Waarom en wanneer hebben we dergelijke gedetailleerde gegevens over informatienalevingskosten nodig? Er zijn twee situaties waarin een dergelijke behoefte bestaat: 1 als er de (politieke) noodzaak is om doelen te stellen met betrekking tot de reductie van informatienalevingskosten in termen van geldbedragen of percentages, die binnen een bepaalde tijdvak bereikt dienen te zijn; 2 zodra beleidsmakers de informatienalevingskosten willen reduceren met het nemen van speciale maatregelen. Zodra het beleidsmakers ernst is om de informatienalevingskosten voor het bedrijfsleven als gevolg van een bepaalde wet te reduceren, is het noodzakelijk dat zij kunnen beschikken over kennis omtrent de exogene determinanten, gelegen aan de wetgevingskant, welke bepalend zijn voor de hoogte van de informatienalevingskosten. Is dat de prijs van het bericht of de berichten óf is dat de hoeveelheid van de berichten óf wellicht beide? En ingeval de prijs van een bericht bepalend is, welke administratieve (deel)handelingen zijn dan verantwoordelijk voor de hoogte van de prijs van het betreffende bericht? Voor het beantwoorden van dergelijke vragen is een gedetailleerde nulmeting vereist. Box 6.2 toont uit welke fasen een nulmeting bestaat.

1

In 2000 is door Origin bv, in opdracht van EIM, speciale software ontwikkeld voor Mistral.

103

box 6.2

Opbouw nulmeting naar de informatienalevingskosten van het bedrijfsleven

Fase 1: definiëren en afbakenen van het wetgevingsdomein c.q. de wet of regeling in kwestie. Fase 2: deskresearch in de vorm van het bestuderen en de inhoudsanalyse van wetteksten op artikelniveau. In deze fase wordt per wetsartikel een volledige inventarisatie uitgevoerd van alle informatieverplichtingen voor het bedrijfsleven. In deze fase worden ook eventuele samenlopen van de 1e (met bedrijfsadministratie) en 2e soort (met andere wetten) expliciet. Fase 3: in draagvlakoverleg presenteren van voorstellen van de voorlopige keuzes ten aanzien van definitie en afbakening van het wetgevingsdomein alsmede een lijst met berichten betreffende de informatieverplichtingen van het bedrijfsleven. De deelnemers aan het draagvlakoverleg zijn vertegenwoordigers uit beleidskringen van zowel het relevante bedrijfsleven als de overheid. Doel van deze fase is te komen tot een definitieve en door betrokken partijen goedgekeurde lijst met berichten voor het veldwerk in fase 4. Fase 4: per bericht opstellen van voorlopig werkproces met administratieve (deel)handelingen aan de hand van het classificatiesysteem administratieve handelingen en deze in enkele proefgesprekken voorleggen aan deskundigen uit bedrijfsleven. Ná het voeren van deze proefgesprekken worden per bericht de definitieve, gestandaardiseerde werkprocessen vastgelegd in een protocol. Aan de hand van dit protocol worden middels veldwerk bij zorgvuldig geselecteerde ‘typical firms’ tijd- en kostenparameters verzameld. Daarbij wordt ook rekening gehouden met uitbesteding. Het veldwerk bestaat uit face-to-face interviews met deskundigen uit het bedrijfsleven en administratiekantoren die de betreffende werkprocessen uit eigen ervaring kennen, uitgevoerd door getrainde onderzoekers. Fase 5: per bericht/(deel)handeling verzamelen van frequentieparameters over de feitelijke naleving van de informatieverplichting bij de betrokken uitvoeringsinstellingen, bijvoorbeeld de Belastingdienst (verzenders c.q. ontvangers van door het bedrijfsleven ontvangen respectievelijk verzonden berichten). Ingeval uitvoeringsinstellingen niet beschikken over frequentieparameters kan aanvullend veldwerk (telefonisch/schriftelijk) gewenst zijn. Fase 6: analyse van de in fase 4 verzamelde tijd- en kostenparameters per bericht/(deel)handeling door getrainde onderzoekers met als referentiekader de ‘redelijk efficiënte nalevingspraktijk’ behorend bij de gestandaardiseerde werkprocessen. In deze fase worden tijden en tarieven per (deel)handeling voorlopig genormeerd. Fase 7: in deskundigenoverleg ter validatie voorleggen van voorlopig genormeerde tijden en tarieven per bericht/(deel)handeling. De deskundigen zijn kenners van de werkprocessen bij uitstek en afkomstig van zowel het bedrijfsleven als de uitvoeringsinstellingen. Doel van dit overleg is het definitief vaststellen van de genormeerde tijden en tarieven per bericht/(deel)handeling). Fase 8: de door deskundigen gevalideerde tijden en tarieven alsmede de bij uitvoeringsinstellingen verzamelde frequenties worden ingevoerd in het rekenmodel. Fase 9: met speciaal voor dit doel ontwikkelde software worden alle noodzakelijke berekeningen uitgevoerd voor het vaststellen van de informatienalevingskosten van het bedrijfsleven als gevolg van het betreffende wetgevingsdomein c.q. de betreffende wet/regeling (zie voor de berekeningen Bijlage II). Fase 10: de resultaten worden vastgelegd in een rapport of cd-rom.

104

De resultaten van een nulmeting bestaan uit de informatienalevingskosten van het bedrijfsleven uitgedrukt in geldbedragen, welke expliciet zijn opgebouwd uit volume- (frequenties) en prijsparameters (tijden en tarieven ingeval van zelfdoen en uitbesteden): 1 voor het wetgevingsdomein c.q. de specifieke wet of regeling in kwestie; 2 per onderscheiden bericht behorend tot het wetgevingsdomein; 3 per bericht, onderscheiden naar (deel)handelingen van het betreffende werkproces.

6.3

De inbedding van het meetinstrument in het beleid

6 . 3. 1 Plaa tsin g op de p oli tieke age nda In opdracht van het Ministerie van Economische Zaken, sinds 1985 belast met de coördinatie van het beleid gericht op het terugdringen van administratieve lasten, heeft EIM in maart 1994 een schriftelijke survey uitgevoerd naar de administratieve lasten van het bedrijfsleven als gevolg van wet- en regelgeving. Dit onderzoek bestreek het jaar 1993 (Boog e.a., 1994). Het ging hier om een actualisering en uitbreiding van een in 1990 bij de Rijksuniversiteit Groningen (RUG) uitgevoerd onderzoek naar de kosten van overdrachten voor ondernemingen over 1989 (Allers, 1990). Doel van het door EIM uitgevoerde onderzoek was om voor het beleid een ijkpunt te creëren - de omvang van de administratieve lasten in het jaar 1993 - om na te kunnen gaan of verdwijnende, nieuwe en/of veranderende wet- en regelgeving leidt tot hogere of lagere administratieve lasten bij het bedrijfsleven in de jaren na 1993. Met als basis 1993 = 100 zou het dan mogelijk zijn om kwantitatieve beleidsdoelstellingen, zoals ‘de administratieve lasten 1 moeten na 1993 binnen 5 jaar met 10% dalen’, op te stellen en te monitoren (Boog e.a., 1994: 12). Het Ministerie van Economische Zaken wenste nog vóór de Tweede Kamerverkiezingen in mei 1994 te kunnen beschikken over de resultaten. Dan zouden deze nog een rol kunnen spelen bij de komende kabinetsformatie. De doorlooptijd van het onderzoek was kort - het veldonderzoek duurde vier weken - waardoor de inzet van het instrument schriftelijke survey (top-down toepassing) het meest in aanmerking kwam. Het onderzoek diende ook nog een ander doel, namelijk het op de politieke agenda plaatsen van het onderwerp administratieve lasten. Het onderzoek zou derhalve een rol moeten spelen in de beginfase van de beleidscyclus gericht op het terugdringen van de administratieve lasten en wel de fase van de bewustwording. Daarom kon worden volstaan met globale resultaten betreffende omvang en verdeling van de administratieve lasten over wetgevingsdomeinen en sectoren en bedrijfsgrootten. Louter ter illustratie van het type resultaten van een dergelijke schriftelijke enquête naar de administratieve lasten van het bedrijfsleven als gevolg van alle relevante wetgevingsdomeinen, is tabel 6.4 opgenomen. De meeste gegevens uit tabel 6.4 zijn inmiddels achterhaald door de diverse nulmetingen (bottom-up) welke in de periode 1995-2002 zijn uitgevoerd. Twee soorten resultaten waren belangrijk voor het politieke besluitvormingsproces dat zou gaan plaatsvinden tijdens de kabinetsformatie van Paars I. Allereerst het totale bedrag aan administratieve lasten, ruim 13 miljard gulden in 1993 (bijna 6 miljard euro). Dit getal fungeerde als katalysator van het proces van bewustwording bij politici. Deze bewustwording leidde ertoe dat in het Regeerakkoord van Paars I een reductiedoelstelling werd opgenomen van 10% over vier jaar, te beginnen in 1994. Een

1

Platform Globalisering, 24 maart 1994.

105

ander deel van de resultaten betrof de verdeling van de administratieve lasten over de onderscheiden wetgevingsdomeinen. De Loonheffing en de werknemersverzekeringen alsmede de Vennootschaps-, dividend- en inkomstenbelasting, BTW en accijnzen, maar met name de Wet op de Jaarrekening waren de grote lastenveroorzakers. Dit resultaat bleek bepalend te zijn voor de onderzoeksagenda van Paars I. Het onderzoek naar de informatienalevingskosten van de Wet op de Jaarrekening, uitgevoerd in de tweede helft van 1994, zou de eerste grote nulmeting worden waarbij het ontwikkelde meetinstrument werd toegepast. Dit onderzoek was zowel de afsluiting van de ontwikkelingsfase van het meetinstrument (zie hoofdstuk 5, paragraaf 5.5) - en daarmee tevens een uniek afrondingsproces - als het begin van een grote serie nulmetingen onder Paars. Het agenderingsproces was hiermee in gang gezet. tabel 6.4

Administratieve lasten naar domeinen 1993

Domeinen TOTAAL ADMINISTRATIE

Aandeel in

Aandeel bin-

Bedrag administr.

totaal admini-

nen hoofddo-

lasten in mld.gld.

str. lasten in %

mein in %

13,11

100,0

3,75

28,6

100,0

verzekeringen

1,83

14,0

48,8

Ziekteverzuim/inzet bijzondere groepen

0,54

4,1

14,4

Arbeidsovereenkomst/medezeggenschap

0,47

3,6

12,5

Arbeidsomstandigheden

0,40

3,1

10,7

Overheidstoezicht en -controle

0,51

3,9

13,6

Uitoefenen van een onderneming

9,36

71,4

100,0

inkomstenbelasting

1,68

12,8

18,0

BTW en accijnzen

1,94

14,8

20,7

Jaarrekening

3,83

29,2

41,0

Milieuwetgeving

0,30

2,3

3,2

Gemeentelijke heffingen

0,20

1,5

2,1

PBO/KvK-verordeningen en heffingen

0,21

1,6

2,2

Informatieverstrekking CBS

0,55

4,2

5,9

vervoersvergunningen

0,33

2,5

3,5

Overheidstoezicht en -controle

0,32

2,4

3,4

In dienst hebben personeel Heffing loonbelasting en premies sociale

Vennootschaps-, dividend- en

Import-/exportbepalingen,

Bron: Boog e.a., 1994: 6.

6 . 3. 2 De Co mmi ssie -Van Lu nteren In 1994 installeerde de toenmalige Staatssecretaris Vermeend van het Ministerie van Financiën, de Commissie Vermindering Administratieve Lasten. De voorzitter van deze commissie was dr. J.N. van Lunteren, toen Directeur-Generaal van de Belastingdienst. Naast beleidsambtenaren van diverse departementen, maakten ook vertegenwoordigers van de diverse geledingen van de ondernemingsorganisaties - VNO-NCW, MKBNederland en LTO - deel uit van deze commissie. De opdracht van deze commissie was om - in gezamenlijk overleg tussen de overheid (ministeries en uitvoerende instanties)

106

en het bedrijfsleven - te komen tot substantiële reducties van de informatienalevingskosten als gevolg van zowel bestaande, voorgenomen als nieuwe fiscale wetgeving, met behoud van de doelstelling van fiscale wetgeving, het innen van voldoende belasting voor de Schatkist. Alleen de uitvoering van de fiscale regelgeving mocht in deze commissie ter discussie worden gesteld, niet de belastingheffing zelf. In 1995 werd deze commissie door de staatssecretaris van Financiën omgezet in een permanent overlegorgaan tussen de centrale ondernemingsorganisaties en de Belastingdienst. Eén van de activiteiten die op de agenda van dit overlegorgaan werden gezet, betrof de ontwikkeling van een instrument waarmee de informatienalevingskosten van fiscale verplichtingen voor het bedrijfsleven kunnen worden gemeten (Commissie Vermindering Administratieve Lasten Bedrijfsleven, 1995: 3). De Commissie-Van Lunteren gaf EIM de opdracht om deze speciale module te ontwikkelen als onderdeel van het reeds ontwikkelde meetinstrument (Van Lunteren, 1998: 194). Deze module diende in te zoomen op de informatienalevingskosten van het bedrijfsleven als gevolg van fiscale wetgeving en werd genoemd het Standaardkostenmodel Fiscale Verplichtingen. De commissie gaf de opdracht om te beginnen met de Loonheffing. In 1996 kwam de module Loonheffing gereed (Van der Burg, Nijsen, Boog en Regter, 1996). Na advies te hebben ingewonnen bij de staatssecretaris van het Ministerie van Financiën, gaf de commissie in de periode 1996-1999 vervolgopdrachten voor de resterende fiscale wetten, te weten de BTW, de Inkomstenbelasting, de Vennootschapsbelasting, de Dividendbelasting en Douane- en Accijnswetgeving (Vermeend, 28 augustus 1996).

6 . 3. 3 De Co mmi ssie -Sle ch te In 1998 werd de Commissie Administratieve Lasten geïnstalleerd door de Ministers van 1 Economische en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties . Deze commissie, genoemd naar zijn voorzitter Slechte, kreeg de opdracht de Nederlandse regering te adviseren over mogelijkheden om de administratieve lasten van het bedrijfsleven voor alle relevante wetgevingsdomeinen te reduceren (zie ook box 6.3). De Commissie-Slechte beëindigde haar werkzaamheden met het doen van aanbevelingen aan het kabinet. Vrijwel zonder uitzondering werden deze aanbevelingen positief onthaald. Box 6.4 bevat een kritische kanttekening van Lodewijk de Waal, voorzitter van de FNV. Een aantal van deze aanbevelingen regardeerde het meten en normeren van de administratieve lasten. Zo beval de Commissie aan: ‘het Mistral-model van het EIM verder te verfijnen voor domeinen die daarin thans nog ontbreken of via schattingen worden bepaald, en het Mistral-model zo veel mogelijk in te zetten voor het monitoren van de administratieve lasten op de verschillende niveaus’ (Commissie Administratieve Lasten, 1999: 10). Bij deze aanbeveling had de commissie zich mede gebaseerd op een verkenning van het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven (IOO) naar bruikbare kengetallen voor een administratievelastennorm (Van Ingen, 1999) en een second opinion van het Centraal Planbureau (Centraal Planbureau, 1999). Met een brief van de ministers van Economische Zaken en Justitie aan de Tweede Kamer van februari 2000 heeft het Kabinet te kennen gegeven de aanbevelingen van de Commissie-Slechte integraal over te nemen (ministers Van Economische Zaken en van Justitie, 2000). Daarmee werd het meetinstrument administratieve lasten, dat wil zeggen de ontwikkelde methode, door het kabinet aanbevolen aan alle departementen die

1

Geïnstalleerd op 27 november 1998; Nr. 98069082 WJA/W.

107

de informatienalevingskosten van het bedrijfsleven als gevolg van hun eigen wet- en regelgeving dienden te gaan meten. Zodoende wilde het kabinet de voorwaarde scheppen dat de metingen van de diverse departementen zouden leiden tot resultaten die optelbaar zouden zijn over alle relevante wetgevingsdomeinen en alle departementen, waardoor één macrototaal voor geheel Nederland binnen bereik zou komen. Dit macrototaal zou vervolgens gaan fungeren als referentiepunt voor het monitoren van het kabinetsbeleid gericht op de reductie van de administratieve lasten van het bedrijfsleven. Hiervoor diende elk departement met ingang van het jaar 2000 jaarlijks een zogenoemd actieplan op te stellen waarin wordt aangegeven welke bijdrage het departement voornemens is te leveren aan de kabinetsdoelstelling om in 2002 de administratieve lasten van het bedrijfsleven, ten opzichte van 1994, met 25% te reduceren (minister van Economische Zaken en minister van Justitie, 2000 en 2001) box 6.3

‘Dansen met een heel wild beest’

‘Nee, maar je gaat wel beseffen dat je aan het dansen bent met een heel wild beest’. ‘Ik denk dat de allerbelangrijkste reden is, dat de bij de overheid vereiste knowhow voor het efficient uitvoeren van beleid, en dan met name het berichtenverkeer, nog in onvoldoende mate aanwezig is. Dat moeten wij gewoon constateren. De uitvoering van beleid is een vak. Een moeilijk vak. Daaraan moet je werken, daarin moet je je verdiept hebben, ervaring mee hebben opgedaan. Maar voor de overheid, die het maken van beleid als haar primaire rol ziet, staat de uitvoering van dat beleid op een heel ander - en veel lager - niveau van belangstelling’; uitspraken Ir. J.J. Slechte, voorzitter Commissie Administratieve Lasten in een interview met W. Rothuizen (Rothuizen 1999).

box 6.4

‘De Slechte en de goede kanten van administratieve lasten’

‘De administratievelastendruk is een wild dier, dat moet worden getemd. Met die missie gaat de Commissie-Slechte ‘de papierberg te lijf’. Dat is loffelijk, mits de remedie niet erger is dan de kwaal. Want als daarvoor de tucht van de markt in de plaats komt, dan zijn wij in de aap gelogeerd. Marktwerking leidt niet tot goede arbeidsomstandigheden, een rechtvaardige en solidaire inkomensverdeling, tot het oplossen van werkloosheid onder minderheidsgroepen. De markt leidt wel tot aantasting van natuur en milieu, soms tot massale werkloosheid, tot stress en verwaarlozing van arbeidsomstandigheden. Ordening blijft nodig. De overheid moet die ordening voor zijn burgers bieden met wetten, regels, vergunningen’ (De Waal 1999).

6.4

Toepasbaarheid in de beleidscyclus

6 . 4. 1 I nleid in g Hoe kan het beschikbare meetinstrument worden ingezet voor beleid van de overheid om de informatienalevingskosten van het bedrijfsleven terug te brengen? Welke mogelijkheden biedt het ontwikkelde instrument aan beleidsmakers om de informatienalevingskosten van het bedrijfsleven te beïnvloeden? Is het daarbij nog van belang onderscheid te maken naar de verschillende fasen van de beleidscyclus? In hoeverre is het mogelijk in de onderscheiden beleidsfasen te werken met varianten van het meetinstrument, eventueel in combinatie met andere methoden? Uitgangspunt is dat beïnvloeding van de exogene determinanten, de wetgevingskant, centraal staat. Welke bijdrage kan het door ons ontwikkelde meetinstrument daarvoor leveren? Deze vragen zullen we proberen te beantwoorden in deze paragraaf. De paragraaf wordt begonnen met een korte bespreking van de twee soorten beleid ten aanzien van informatienalevingskosten: het generieke en het specifieke beleid (subparagraaf 6.4.2).

108

Deze twee onderscheiden soorten beleid komen daarna aan de orde in respectievelijk de subparagrafen 6.4.3 (specifiek beleid) en 6.4.4 (generiek beleid).

6 . 4. 2 T wee s oo rte n beleid Er zijn twee typen beleid met betrekking tot informatienalevingskosten, generiek en specifiek beleid. Het generieke beleid richt zich op de realisatie van de macrodoelstellingen ten aanzien van de reductie van informatienalevingskosten, zoals de -25% doelstelling van de kabinetten-Kok I en II. Het specifieke beleid daarentegen, vindt zijn toepassing op het microniveau van individuele wetten en regelingen. Daarbij gaat het zowel om voorgenomen veranderingen in bestaande wet- en regelgeving als om voorgenomen nieuwe wet- en regelgeving. Bij elke voorgenomen wijziging van bestaande wetgeving c.q. elk nieuw wetsvoorstel dient te worden voorkomen dat er, vanuit bestuurskundig oogpunt bezien, vermijdbare informatienalevingskosten bij komen. Ten behoeve van het generieke beleid op macroniveau kan het meetinstrument administratieve lasten fungeren als een min of meer op zichzelf staand beleidsinstrument, terwijl het meetinstrument op het microniveau veel meer een agenderende functie vervult en daarmee onderdeel wordt van het wetgevingsproces zelf.

6 . 4. 3 He t s peci fie k beleid to t re du c tie va n i n fo rm ati enale vin gsk os te n De top-down toepassing van het meetinstrument administratieve lasten leent zich voor agendering van het onderwerp informatienalevingskosten bij voorgenomen wetgeving en bij voorgenomen wijzigingen in bestaande wetgeving. Daarmee kan het instrument worden ingezet als onderdeel van het wetgevingsproces met het oog op het bevorderen van de kwaliteit van de wetgeving in het algemeen. Het vermijden van onnodige informatienalevingskosten, bezien vanuit bestuurskundig oogpunt, vormt daarbij een belangrijk uitgangspunt. Dit uitgangspunt is ook vastgelegd in eerdergenoemde ‘Aanwijzingen voor de regelgeving’ (Ministerie van Justitie, 1992) (zie ook subparagraaf 2.3.4. Behoefte van beleidsmakers). Met behulp van het meetinstrument kunnen beleidsambtenaren in beginsel de informatienalevingskosten van voorgenomen of nieuwe regelgeving ex ante in te schatten. Het ex ante ramen van informatienalevingskosten is voorgeschreven in een aantal landen, bijvoorbeeld in Nederland en in het Verenigd Koninkrijk. In Nederland is de Bedrijfseffectentoets in beginsel hiervoor ontworpen (Ministerie van Economische Zaken, 1995, herziene versie 2001). Echter, de reguliere Bedrijfseffectentoets biedt te weinig concrete aanknopingspunten om informatieverplichtingen te detecteren in wetteksten (zie box 6.5). Slechts één van de zeven vragen van de Bedrijfseffectentoets, vraag 3e in box 6.5, refereert aan informatienalevingskosten (lees administratieve lasten). De quick scan gaat dan ook verder dan de Bedrijfseffectentoets en stelt de wetgevende ambtenaar in staat om in de ontwerpfase van een bepaalde wet of regeling de informatieverplichting - mits noodzakelijk - zo efficiënt mogelijk in te richten voor het bedrijfsleven, daarbij uiteraard in het oog houdend de effecten voor de uitvoeringskosten (uitvoerende instanties) en de operationele kosten (maatschappij als geheel) als gevolg van de betreffende wet.

109

box 6.5

Checklist Bedrijfseffectentoets

‘Toetsing van de (neven)effecten van voorgenomen regelgeving gebeurt aan de hand van de vragenlijst die de werkgroep Voorgenomen Regelgeving hanteert. De BET-checklist, die hiervan deel uitmaakt, bevat de volgende zeven aandachtspunten voor de toetsing van ontwerpregelgeving op bedrijfseffecten: 1.

Voor welke categorieën bedrijven heeft de ontwerpregelgeving mogelijk bedrijfseffecten?

2.

Hoeveel bedrijven worden daadwerkelijk met de ontwerpregelgeving geconfronteerd?

3.

Wat zijn voor de betrokken bedrijven de meest waarschijnlijke aard en omvang van de kosten en baten van de ontwerpregelgeving? Besteed in de toelichting aandacht aan:

4.

a.

het structurele dan wel het eenmalige karakter van de effecten;

b.

de onderverdeling tussen financiële en nalevingseffecten;

c.

de onderbouwing en onzekerheidsmarges van de kosten en baten;

d.

de gelijkmatigheid in de verdeling van de effecten tussen (categorieën) bedrijven;

e.

de gevolgen voor de omvang van de administratieve lasten.

Hoe verhouden de kosten en baten van de ontwerpregelgeving zich tot de draagkracht van het betrokken bedrijfsleven?

5.

Wat is de stand van zaken t.a.v. de regelgeving op het onderhavige beleidsterrein in die landen die voor het betrokken bedrijfsleven in Nederland als de meest relevante concurrerende landen kunnen worden beschouwd (Buitenlandtoets)?

5A

Welke regels in de ontwerpregelgeving bewerkstelligen dat: a.

voor de toegang tot een beroep of bedrijf meer of strengere eisen worden gesteld dan een EG-richtlijn vereist;

b.

aan de uitoefening van een beroep of bedrijf meer of strengere eisen worden gesteld dan een EG-richtlijn vereist;

c.

aan burger of bedrijf bij het verrichten van bepaalde activiteiten meer lasten worden opgelegd dan waarin krachtens een EG-richtlijn wordt voorzien? Wat is de motivering hiervoor?

6. 7.

Wat zijn de gevolgen van de ontwerpregelgeving voor de marktwerking? Wat zijn de sociaal-economische effecten van de ontwerpregelgeving (werkgelegenheid, loonkosten etc.)?’

Bron: Ministerie van Economische Zaken, 2001: 8.

Primair voor eigen toetsende werkzaamheden, maar ook om wetgevende ambtenaren van de departementen behulpzaam te zijn heeft de Actal, het Adviescollege toetsing administratieve lasten, EIM de opdracht gegeven het meetinstrument administratieve lasten verder uit te werken naar een checklist voor het scannen van wet- en regelgeving (Vroonhof en Kranenborg, 2000) (Actal, 2000). Met behulp van deze checklist kunnen voorgenomen nieuwe wet- en regelgeving c.q. voorgenomen wijzigingen in bestaande wet- en regelgeving relatief snel worden gescand op het voorkomen van informatieverplichtingen voor het bedrijfsleven. Hiertoe kunnen de stappen worden doorlopen zoals weergegeven in box 6.6. Het doel van de beschreven selectieprocedure is om voorgenomen wet- en regelgeving te kunnen indelen in drie categorieën, te weten: − wetvoorstellen zeker toetsen (categorie 1); − wetsvoorstellen steekproefsgewijs toetsen (categorie 2); − wetsvoorstellen zeker niet toetsen (categorie 3). Voor een meer volledige beschrijving van de selectieprocedure wordt verwezen naar de checklist van de Actal zelf. Zo is voor elke categorie criteria (kostencategorieën in geldbedragen en dergelijke) vermeld op grond waarvan de indeling dient te geschieden.

110

box 6.6

Selectieprocedure toetsing voorgenomen wet- en regelgeving Actal

1.

Is er sprake van een relevant wetgevingsdomein? Ja: door, nee: stop, categorie 3.

2.

Heeft de regeling betrekking op het bedrijfsleven? Ja: door, nee: stop, categorie 3.

3.

Is er mogelijk sprake van een verplichting voor het bedrijfsleven? Ja: door, nee: stop, categorie 3.

4.

Met welke (soort) partijen heeft het bedrijf contact? Hoort hierbij een potentieel relevante categorie? Ja: door, nee: stop, categorie 3.

5.

Welke informatieverplichtingen bestaan er in de situaties voor en na invoering van het wetsvoorstel? Geen: categorie 3; anders: door.

6.

Is er een indicatieve berekening van de administratieve lasten mogelijk? Ja: door naar 7, nee: vervolg met alternatieve methode die veel ervaring en Fingerspitzengefühl vergt.

7.

Bereken indicatie administratieve lasten na en waar nodig vóór invoering van het wetsvoorstel. Door naar 8.

8.

Bij wijziging of vervanging van bestaande wetgeving: zijn de totale administratieve lasten na invoering hoger dan voor invoering van het wetsvoorstel? Ja: categorie 1; nee: door naar 9.

9.

Gebruik indicatie omvang administratieve lasten na invoering wetsvoorstel voor indeling in categorieën.

Bron: Vroonhof en Kranenborg, EIM, 2000.

De genoemde quick scans geven de beleidsverantwoordelijken, met name wetgevende ambtenaren, de mogelijkheid ingeval van voorgenomen of nieuwe wetgeving elk individueel wetsvoorstel afzonderlijk te toetsen op het vóórkomen van informatienalevingskosten. Het doel van deze toets is om onnodige informatienalevingskosten voor het bedrijfsleven te voorkómen. Daarvoor staan voor wetgevende ambtenaren diverse mogelijkheden open, variërend van het afzien van het opleggen van een informatieverplichting aan het bedrijfsleven tot aan het vereenvoudigen van een dergelijke verplichting. Met de beschikbaarheid van de quick scan wordt beleid in de vorm van ‘dweilen met de kraan open’ voorkomen.

6 . 4. 4 He t ge ne rieke bele id to t red u c tie van i nfo rma tie nale vi ngsk os te n Inleiding Het generieke beleid gericht op de reductie van informatienalevingskosten kan worden opgevat als een integrale beleidscyclus. Een dergelijke cyclus omvat de fasen bewustwording en beleidsontwikkeling, regelgeving, uitvoering, controle en handhaving alsmede de evaluatie. Daarna kan de beleidscyclus eventueel opnieuw beginnen. De vraag die moet worden beantwoord is: welke rol kan het meetinstrument administratieve lasten spelen binnen elk van de onderscheiden fasen van de beleidscyclus? Bewustwording en beleidsvoorbereiding Bewustwording van informatienalevingskosten als een majeur probleem voor het bedrijfsleven, veronderstelt kennis op macroniveau. De beschikbaarheid van dergelijke kennis is niet vanzelfsprekend. Aan het genereren van algemene kennis omtrent de orde van grootte van de informatienalevingskosten van het bedrijfsleven in een bepaald land, gaat vaak lobby door het bedrijfsleven vooraf. Een schriftelijke survey onder een representatieve steekproef van bedrijven kan dan een nuttig instrument zijn voor het verzamelen van de benodigde informatie (zie subparagraaf 6.3.1). De resultaten van een dergelijke top-down benadering kunnen voorwaardenscheppend zijn voor het bewustwordingsproces in de departementen of bij andere organisaties met bevoegdheid tot regelgeving. Hiervoor is het wel nodig dat de beleidsfase van de bewustwording overgaat.

111

Als een ministerie overweegt om in de fase van de beleidsvoorbereiding de informatienalevingskosten van het bedrijfsleven - welke het gevolg zijn van de door het betreffende ministerie of gelieerde agentschappen, uitvoeringsinstellingen en zelfstandige bestuursorganen ontworpen wet- en regelgeving - meer en detail te meten, zal een aantal vragen moeten worden beantwoord. Welk type wet- en regelgeving kan in beginsel informatieverplichtingen voor het bedrijfsleven bevatten? Om welke wetten en regelingen gaat het dan? Met welke wetten en regelingen worden zware informatieverplichtingen opgelegd aan het bedrijfsleven en met welke niet? Is er ook nog een tussencategorie van regelgeving met lichte informatieverplichtingen voor het bedrijfsleven? De praktijk leert dat het beantwoorden van deze vragen minder eenvoudig is, dan op het eerste oog lijkt. De meeste departementen beschikken niet of nauwelijks over rubriceringen van de eigen wet- en regelgeving, waarmee onderscheid kan worden gemaakt naar wet- en regelgeving welke het bedrijfsleven regardeert enerzijds en anderzijds de overige regelgeving. Problematisch is ook het concept administratieve lasten, bij het ontbreken van een heldere operationalisering. Bestaande regelgeving is niet geordend in regelgeving met of zonder administratieve lasten. Hetzelfde bezwaar geldt ook nog na omzetting van het concept administratieve lasten naar de kosten van het naleven van informatieverplichtingen. Ook voor informatieverplichtingen geldt dat deze zelden als zodanig expliciet zijn verwoord in wetteksten, laat staan dat wet- en regelgeving is gerubriceerd naar wetten met en zonder informatieverplichtingen voor het bedrijfsleven. Om de departementen behulpzaam te zijn bij dit zoekproces is - op basis van de principes van het meetinstrument administratieve lasten - door EIM een tweede checklist ontwikkeld. Met behulp van deze checklist kunnen grote hoeveelheden wet- en regelgeving relatief snel worden gescand op het voorkomen van informatieverplichtingen voor het bedrijfsleven (zie box 6.7). Het resultaat van een dergelijke top-down toepassing van het meetinstrument administratieve lasten in de vorm van een quick scan geeft, hoewel nog steeds zeer algemeen van aard, een betrouwbaar inzicht in de verdeling van de informatienalevingskosten van de onderzochte wetgevingsdomeinen, over de onderscheiden wetten en regelingen die deel uitmaken van het betreffende domein. Op basis van deze informatie kan een departement besluiten hoe verder te gaan met de volgende fase van de beleidscyclus, de 1 regelgeving en uitvoering . Daarvoor is echter meer informatie nodig. Immers, op basis van een dergelijke quick scan is weliswaar kennis beschikbaar gekomen over welke wetten en regelingen informatienalevingskosten veroorzaken, maar niet waarom. Er is nog geen, of althans onvoldoende, informatie over de exogene determinanten van de informatienalevingskosten. Hiervoor is een bottom-up toepassing van het meetinstrument administratieve lasten nodig.

1

112

Met regelgeving wordt in dit verband bedoeld het kritisch doorlichten van bestaande regelgeving op in bestuurlijke zin vermijdbare informatienalevingskosten. Aansluitend kan het zijn dat bestaande regelgeving wordt aangepast of zelfs geschrapt.

box. 6.7

Methode voor scannen van bestaande wet- en regelgeving voor een heel departement

1.

Uitvoeren van een eerste selectie van relevante wetgevingsdomeinen en wetten/regelingen met publieke doelen én die het bedrijfsleven regarderen in de vorm van het opleggen van verplichtingen. Uit het publiekrecht zijn dat de domeinen bestuursrecht en belastingrecht, en uit het privaatrecht de bepalingen van dwingend recht betreffende registratie van eigendom, vestiging zakelijk recht, arbeidsrecht, consumentenrecht en huurrecht (Nijsen; 2001:70).

2.

Uitvoeren van een tweede selectie op basis van een scan van de wetteksten van de relevante wetteksten en clustering naar relevante onderwerpen.

3.

Controleren of de betreffende wetteksten informatieverplichtingen bevatten voor het bedrijfsleven. De wetten zonder informatieverplichtingen voor het bedrijfsleven blijven verder buiten beschouwing.

4.

Opstellen van een korte beschrijving van de informatieverplichtingen en de betrokken populatie van bedrijven (normadressaten) naar type (sector) en omvang (aantal werkzame personen), die de betreffende informatieverplichtingen moeten naleven.

5.

Maken van een ruwe schatting van de omvang van de totale informatienalevingskosten per

6.

Maken van een ruwe schatting van de omvang van de informatienalevingskosten voor de

specifieke wet voor de gehele bedrijvenpopulatie in kwestie. onderscheiden categorieën bedrijven (bijvoorbeeld voor kleine, middelgrote en grote bedrijven), waarbij bijzondere aandacht moet worden gegeven aan de variabelen die verwijzen naar het aantal berichten (frequenties) en het onderscheid naar vaste en variabele kosten. 7.

Classificeren van geselecteerde wetten/regelingen naar vier categorieën van informatienalevingskosten, te weten wetten/regelingen met a) zware informatienalevingskosten voor het gehele bedrijfsleven, b) middelzware of beperkte informatienalevingskosten met een significant effect voor bepaalde bedrijfstypes, c) middelzware en beperkte informatienalevingskosten voor het gehele bedrijfsleven, en d) zonder of zeer beperkte informatienalevingskosten voor het gehele bedrijfsleven.

Bron: EIM.

Regelgeving en uitvoering In deze fase van de beleidscyclus vindt een integrale inventarisatie plaats van de informatieverplichtingen van die bestaande wet- en regelgeving, welke - blijkens de uitgevoerde quick scan - tot een zware belasting van het bedrijfsleven leidt. Een dergelijke inventarisatie - ook wel nulmeting genoemd - impliceert veelal een complete toepassing van het ontwikkelde meetinstrumentarium. Met een nulmeting komt alle relevante informatie over de exogene determinanten van de informatienalevingskosten van een bepaalde wet of regeling beschikbaar. Voor een meer uitgebreide beschrijving van een nulmeting wordt verwezen naar subparagraaf 6.2.3. De gedetailleerde resultaten van nulmetingen kunnen aanleiding geven tot een zodanige wijziging van de informatieverplichtingen dat de informatienalevingskosten van het bedrijfsleven substantieel lager worden. Met name de informatie over de exogene determinanten is bestuurskundig uiterst relevant. Met deze kennis als basis kan het meetinstrument mede worden aangewend als een instrument voor advisering. Omdat het meetinstrument tevens een simulatiemodel is, kunnen tentatief allerlei varianten worden doorgerekend op hun effecten voor de informatienalevingskosten van het bedrijfsleven. Bijvoorbeeld, het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft een nulmeting laten uitvoeren naar de administratieve lasten van de werknemersverzekeringen (Boog, Nijsen, Regter en Suyver, 2001). Tabel 6.5 geeft een overzicht van de resultaten van deze nulmeting op het niveau van 19 berichten. Daarnaast zijn voor een aantal berichten ruim 80 subberichten onderscheiden. Behalve de totale administratieve lasten is

113

voor elk bericht op het niveau van (deel)handelingen informatie beschikbaar over de frequentie, het aandeel zelfdoen en uitbesteden - voorzover van toepassing - alsmede voor deze beide categorieën de genormeerde tijd die nodig is om de betreffende (deel)handeling uit te voeren en het genormeerde tarief behorend bij het kwalificatieniveau van de betreffende functionaris. tabel 6.5

Administratieve lasten bedrijven voor werknemersverzekeringen naar verplichtingen en berichten; 2000

Code

Verplichting/bericht TOTAAL

In mln.gld.

In mln. euro’s*

1.935

880

A

Start/einde premieplicht

52

24

A.0

Totaal info uvi

15

7

A.1

Totaal aanvraag aansluitnummer

7

3

A.2

Totaal einde inhoudingsplicht

30

14

B

Premieafdracht

1.315

598

B.1

Totaal melding sociale verzekering

58

26

B.2

Totaal loonstaten

103

47

B.3

Bijzondere vergoedingen (8)**

249

113

B.4

Bijzondere beloningen (7)

145

66

B.5

Belaste vergoedingen en verstrekkingen (8)

90

41

B.6

Loon in natura (6)

49

22

B.7

Onbelaste vergoedingen en verstrekkingen (20)

383

174

B.8

Premieafdracht werknemersverzekeringen GAK/Cadans (4)

106

48

B.9

Premieafdracht werknemersverzekeringen GUO/SFB (3)

77

35

B.10

Totaal naheffingsaanslag

18

8

B.11

Totaal betaling premie WAZ

32

15

B.12

Totaal controle uvi

5

2

C

Uitkeringsverzorging

569

259

C.1

Berichten in kader van ZW en Wulbz (6)

441

200

C.2

Berichten WAO en WAZ (9)

49

22

C.3

Berichten WW (6)

59

27

C.4

Berichten Wet REA (4)

19

9

*

Door afrondingen ontstaan afwijkingen in de optellingen.

**

Tussen haakjes is vermeld het aantal subberichten behorend bij het betreffende bericht.

Bron: Boog, Nijsen, Regter en Suyver, 2001: 32 (aangepast door AN).

Uit tabel 6.5 valt af te lezen dat de aan de werknemersverzekeringen verbonden administratieve lasten van het bedrijfsleven voor het naleven van de informatieverplichtingen aan de overheid in 2000 880 miljoen euro bedroegen. Daarmee is de werknemersverzekeringen een van de grootste veroorzakers van administratieve lasten. Indien niet meer informatie beschikbaar zou zijn over de onderverdeling van deze lasten naar de volume- en prijscomponenten van de onderliggende verplichtingen, berichten, subberichten en (deel)handelingen - hetgeen het geval is bij top-down metingen - zou er onvoldoende zicht zijn op die exogene determinanten, gelegen aan de wetgevingskant, welke de belangrijkste veroorzakers van de administratieve lasten zijn. Vanwege de beschikbaarheid van de onderhavige nulmeting was het ministerie in staat 114

heid van de onderhavige nulmeting was het ministerie in staat om nieuwe wetgeving te ontwikkelen gericht op de vermindering van de administratieve lasten als gevolg van de werknemersverzekeringen voor het bedrijfsleven, het Wetsvoorstel Administratieve Lastenverlichting en Vereenvoudiging in Socialeverzekeringswetten (Walvis) (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 5 februari 2002). Walvis (zie box 6.8) grijpt aan op het bestaan van verschillende loonbegrippen (premieloon en uitkeringsloon) voor de vaststelling van de uitkeringen ingevolge de Ziektewet, de Werkloosheidswet en de Wet Arbeidsongeschiktheid. Elk van deze wetten gaat uit van een ander dagloon als grondslag voor het vaststellen van de uitkering. Ook de systematiek van premieafdracht is niet uniform. Deze geringe afstemming, discoördinatie, tussen de genoemde wetten veroorzaakt veel administratieve lasten voor het bedrijfsleven. Met het wetsvoorstel Walvis wordt voorgesteld de dagloonsystematiek te uniformeren evenals de premieafdrachtsystematiek. box 6.8

Wetsvoorstel Walvis

‘EIM heeft voor het Ministerie van SZW een meetmodel ontwikkeld met behulp waarvan de administratieve lasten uit hoofde van de werknemersverzekeringen kunnen worden berekend. Het model stelt SZW in staat om beleidsvoorstellen op het terrein van de werknemersverzekeringen door te rekenen wat betreft de gevolgen voor de administratieve lasten. Tevens is met behulp van het model een nulmeting gemaakt voor de administratieve lasten uit hoofde van de werknemersverzekeringen. Op basis van deze nulmeting bedragen de administratieve lasten voor werkgevers uit hoofde van de werknemersverzekeringen ruim 850 miljoen euro. In de volgende tabel worden deze lasten onderverdeeld naar een aantal categorieën: Tabel administratieve lasten voor werkgevers uit hoofde van de werknemersverzekeringen (in mln. euro’s) omschrijving loonbegrippen

bedrag 462

premieafdracht

108

uitkeringsverzorging

258

overig

50

totaal

878

Uit de tabel wordt duidelijk dat veruit het grootste deel van de administratieve lasten op dit moment voortvloeit uit de handelingen ten aanzien van de loonbegrippen. Administratieve handelingen met betrekking tot incidentele en/of bijzondere beloningen en vergoedingen, zoals reiskostenvergoedingen en loon in natura hebben hier een groot aandeel in. Ook met de uitkeringsverzorging gaat een behoorlijk bedrag gepaard. Grote posten hierin zijn de arbocontracten en zieken hersteldmeldingen. Gevolgen van Walvis De administratieve lasten voor werkgevers met betrekking tot de werknemersverzekeringen zullen op basis van het door EIM ontwikkelde meetmodel naar verwachting als gevolg van dit wetsvoorstel met per saldo 245 miljoen euro dalen. Hierbij dient wel de kanttekening te worden geplaatst 1

dat een deel van deze administratieve lasten wordt verschoven naar de fiscale heffing . Ook in het fiscale domein zullen echter vereenvoudigingen worden doorgevoerd. Vanwege deze fiscale verplichtingen zal het effect van beide voorstellen (Walvis en fiscale aanpassing) ongeveer € 185 miljoen bedragen’ (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2002: 103-106).

1

e

Hier is derhalve sprake van samenloop van de 2 soort (twee of meerdere wetgevingsdomeinen).

115

Walvis is een goed voorbeeld van de mate van detail welke is vereist om gericht vereenvoudigingen te kunnen aanbrengen in complexe informatieverplichtingen. Zo is bijvoorbeeld de belangrijkste bepalende factor voor de daling van de informatienalevingskosten de voorgestelde introductie van het nieuwe loonbegrip. Doordat incidentele en/of bijzondere beloningen hiervan geen deel meer uitmaken, zullen de administratieve (deel)handelingen die hiermee samenhangen gaan verdwijnen. In totaal gaat het om een mogelijke reductie aan informatienalevingskosten met € 265 miljoen. Tabel 6.6 geeft een samenvattend overzicht van de subberichten die zullen vervallen als gevolgen van het Walvis-voorstel (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2002: 105). tabel 6.6

Vervallen (sub)berichten in de werknemersverzekeringen na Walvis

Code

Sub)bericht

B.7.20

Reiskostenvergoeding

B.7.15

Feestgeschenkenregeling

30

B.6

Loon in natura

25

B.3.1

Overwerk

25

B.7.14

Kinderopvang

15

Overige loonelementen

25

Totaal reductie

Administratieve lasten in mln. € 145

265

Uit tabel 6.6 blijkt dat met name het vervallen van de reiskostenvergoeding als onderdeel van het nieuwe loonbegrip tot een aanzienlijke reductie van de informatienalevingskosten zou leiden. Wellicht ten overvloede zij nogmaals vermeld dat Walvis als wetsvoorstel in februari 2002 is ingediend bij de Tweede Kamer. De inwerkingtreding wordt voorzien in 2005. Controle, handhaving en beleidsevaluatie Zoals elk beleid dient ook het beleid ten aanzien van de reductie van informatienalevingskosten te worden gecontroleerd, gehandhaafd en geëvalueerd. Het vooraf formuleren van meetbare doelstellingen vormt hiervoor een goed uitgangspunt. Ingeval bepaalde doelstellingen zijn geformuleerd ten aanzien van bijvoorbeeld een bepaald percentage reductie van de informatienalevingskosten in jaar t+x, biedt het ontwikkelde meetinstrument de mogelijkheid om van jaar tot jaar de ontwikkeling te monitoren. De resultaten van de diverse nulmetingen kunnen hiervoor als basis dienen. De monitor houdt rekening met twee majeure effecten op het niveau van de informatienalevingskosten. In de eerste plaats biedt de monitor de mogelijkheid om jaarlijks de mutaties in de wettelijke informatieverplichtingen vast te leggen (exogene determinanten). De wijze van naleving door de ‘typical firms’ (tijden per handeling), uiteraard onder de voorwaarde dat de aard en inhoud van de informatieverplichting niet zijn gewijzigd, wordt daarbij constant verondersteld. In de tweede plaats worden de relevante mutaties in de economie geregistreerd en verwerkt in het simulatiemodel. Deze economische variabelen zijn het aantal ondernemingen, het aantal werknemers, alsmede de ontwikkeling van de loonvoet. Voor een meer uitvoerige beschrijving van de monitor wordt verwezen naar paragraaf 6.5.4. De monitor geeft elk departement de mogelijkheid zijn eigen beleid te evalueren (Boog, Nijsen en Suyver, 2002).

116

Samenvattend overzicht Tabel 6.7 bevat een samenvattend overzicht waarin per fase van de beleidscyclus wordt aangegeven welk instrument c.q. welke toepassing van een bepaald instrument het meest geëigend is. tabel 6.7

Fasen van de beleidscyclus en instrumenten voor het meten en reduceren van informatienalevingskosten van bestaande wet- en regelgeving

Fasen in beleidscyclus

Meetinstrument

Bewustwording

Top-down methode: schriftelijke survey

Beleidsvoorbereiding

Top-down methode: quick scan van omvangrijke wetgevingsgebieden

Regelgeving en uitvoering

Bottom-up methode: nulmeting voor het zoeken naar reductiemogelijkheden bij bestaande regelgeving

Handhaving en beleidsevaluatie

Top-down methode: monitoren van ontwikkelingen met differentiële aanpak

Uit tabel 6.7 kan worden afgelezen dat, afhankelijk van de beleidsfase, meerdere instrumenten in aanmerking komen om te worden ingezet ten faveure van overheidsbeleid gericht op het wegnemen of reduceren van informatienalevingskosten van het bedrijfsleven. Aan het begin en aan het eind van de beleidscyclus zijn de verschillende varianten van de top-down benadering het meest geëigend. In de bewustwordingsfase kan een grootschalig opgezette schriftelijke survey een belangrijke functie vervullen, terwijl in de beleidsvoorbereiding een quick scan van omvangrijke wetgevingsgebieden richtinggevend kan zijn voor de volgende fase: die van regelgeving en uitvoering (beleidsimplementatie). In de fase van de regelgeving en uitvoering is een zwaardere aanpak vereist in de vorm van een nulmeting (bottom-up en ex post) om de determinanten van de informatienalevingskosten van bestaande regelgeving op te sporen. Ten slotte, in de fasen van de handhaving en evaluatie komt een top-down aanpak via het instrument van de monitor het meest in aanmerking.

6.5

Selectie van empirische toepassingen in het bedrijfsleven

6 . 5. 1 I nleid in g Het meetinstrument, zoals dat tot stand is gekomen in de periode 1992-1994, is verder ontwikkeld via een groot aantal empirische toepassingen. Het onder de twee ‘Paarse’ kabinetten in gang gezette beleid, gericht op het reduceren van de informatienalevingskosten van het bedrijfsleven met 25%, is daar een belangrijke katalysator voor geweest. Doel van deze paragraaf is om de in dit hoofdstuk geschetste modelontwikkelingen door te trekken naar het heden. Daartoe worden in subparagraaf 6.5.2 voorbeelden getoond van de diversiteit aan empirische toepassingen in de periode 19952002. Subparagraaf 6.5.3 bevat een overzicht van enkele toepassingen van met het meetinstrument administratieve lasten vergelijkbare instrumenten. De paragraaf wordt afgesloten met een presentatie van enkele gegevens uit de monitor administratieve lasten in subparagraaf 6.5.4.

117

6 . 5. 2 T oepa ssi nge n van h et mee ti ns tru men t ad mini s tra tie ve l as ten Tabel 6.8 bevat een selectie van een aantal empirische toepassingen van het meetinstrument. Bestudering van dit overzicht geeft een goed beeld van de variëteit aan toepassingen, zowel qua wetgevingsdomeinen als qua type onderzoek, dat het ontwikkelde meetinstrument administratieve lasten biedt. Als type onderzoek zijn onder meer aangegeven nulmetingen (bottom-up) en quick scans (top-down). Het type onderzoek dat is aangeduid als monitor kan worden beschouwd als een top-down toepassing. Daarbij dient wel te worden opgemerkt dat de kwaliteit van de monitor sterk afhankelijk is van het al dan niet beschikbaar zijn van informatie afkomstig uit nulmetingen (bottom-up). De meeste toepassingen van het meetinstrument hebben plaatsgevonden op het sociaal-fiscale domein (Ministeries van Financiën en Sociale Zaken en Werkgelegenheid). Dat Mistral ook geëigend is voor toepassingen op andere wetgevingsdomeinen moge blijken uit de nulmetingen en quick scans die zijn uitgevoerd in opdracht van de Ministeries van Economische Zaken (economische regelgeving als Handelsregisterwet, Vestigingswet, Mijnwet en dergelijke), Justitie (ondernemingsrecht als Wet op de Jaarrekening, Faillissementswet en BV-recht, maar ook Privacywetgeving en dergelijke), Volksgezondheid en Sport (Ziekenfondswet, Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten, Wet tarieven gezondheidszorg en dergelijke) en Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (regelgeving op mest- en veterinair terrein). tabel 6.8

Selectie van projecten naar informatienalevingskosten bedrijven uitgevoerd met het meetinstrument administratieve lasten: periode 1995-2002

Jaar

Naam

Typering

1995

Administratieve lasten in dienst nemen personeel

nulmeting

Standaardkostenmodel fiscale administratieve verplichtingen, module

nulmeting

1996

Loonheffing 1996

Standaardkostenmodel fiscale administratieve verplichtingen, module BTW

nulmeting

1996

Administratieve lasten Wet Geluidshinder

nulmeting

1996

Study on the Impact of VAT and Intrastat obligations for SMEs in five EU-

quick scan

member states 1996

Administratieve lasten dividendrenseignering

nulmeting

1997

Administratieve lasten in dienst nemen personeel; een internationale ver-

quick scan

gelijking voor 8 landen 1998

Administratieve lasten vergunningsprocedures bedrijfsvestiging

quick scan

1998

Standaardkosten model fiscale administratieve verplichtingen, modules

nulmeting

Inkomstenbelasting, Vennootschapsbelasting, Dividendbelasting 1999

Regelgeving en administratieve lasten; cases van werknemer naar

advisering

ondernemer 1999

Monitor administratieve lasten 1993-1998

monitor

1999

Modelverordeningen gemeenten en administratieve lasten

quick scan

1999

IDEA Beleidsexperiment; elektronisch berichtenverkeer detailhandel

advisering

1999

Evaluatie Winstaangifte en standaardisatie Jaarstukken

advisering

Basisbedrijvenregister; effecten voor administratieve lasten en uitvoe-

advisering

1999

ringskosten 1999

Standaardkosten model fiscale administratieve verplichtingen, module

nulmeting

Douane en Accijns

118

1999

Administratieve lasten van horecabedrijven in Delft

quick scan

1999

Administratieve lasten belastingplan 21 e eeuw

quick scan

2000

Elektronische aangifte Inkomsten- en Vennootschapsbelasting

advisering

2000

Monitor administratieve lasten 1999

monitor

2000

Administratieve lasten toezicht op het bedrijfsleven

quick scan

2000

Selectieprocedure toetsing voorgenomen regelgeving

advisering

Jaar 2000

Naam

Typering

Administratieve lasten werknemersverzekeringen; Ministerie van Sociale

nulmeting

Zaken en Werkgelegenheid 2001

Elektronische Heerendiensten: experiment Loonheffing, werknemersver-

advisering

zekeringen en loon/werkgelegenheidsstatistieken 2001 2001

Administratieve lasten wetgeving Ministerie van Economische Zaken

nulmeting

Administratieve lasten wetgeving Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer

quick scan

en Visserij 2001

Administratieve lasten Ministerie van Justitie

quick scan

2001

Administratieve lasten Ministerie van Justitie

nulmeting

2002

Administratieve lasten Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

nulmeting

2002

Monitor administratieve lasten 2000 en 2001

monitor

Ook op het terrein van de oplossingen in de sfeer van de administratieve infrastructuur is een aantal adviesprojecten uitgevoerd met ondersteuning van het meetinstrument administratieve lasten. Voorbeelden daarvan zijn projecten als IDEA (Reede, 1996) en Elektronische Heerendiensten (Belastingdienst, CBS en Lisv, 27 oktober 1998). IDEA, acroniem voor Interchange of Data between Enterprises and Administrations, is een beleidsexperiment van het Hoofdbedrijfschap Detailhandel, de Belastingdienst, het CBS en de toenmalige uitvoeringsinstelling Cadans, dat de bedrijfsadministraties ontleedt in 1 samenstellende elementen (vergelijk het idee van legosteentjes ) en per informatievraag van overheidsinstellingen een relatie legt met deelverzamelingen uit die administraties. Alle informatie-elementen die informatievragers nodig hebben, behoeven slechts één keer in de gegevensset te worden opgenomen (Hoofdbedrijfschap Detailhandel, 1999). Elektronische Heerendiensten (EHD), is een gezamenlijk project van het Ministerie van Economische Zaken, de Belastingdienst, het CBS en het toenmalige Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv). In overleg met de uitvoerings- en werkgeversorganisaties, softwareleveranciers en administratie- en accountantskantoren is een architectuur opgesteld die via softwaremodules in de administratiepakketten voor het midden- en kleinbedrijf kan worden verwerkt (Belastingdienst, CBS, Lisv, 1998). Zowel voor IDEA als voor EHD is met de inzet van het meetinstrument administratieve lasten de potentiële reductie van administratieve lasten voor het bedrijfsleven berekend (Hoofdbedrijfschap Detailhandel, 1999: 40-43) (Van der Burg en Regter, 1998) (Boog en Nijsen, 1999).

6 . 5. 3 T oepa ssi nge n van m et he t mee ti ns tru men t ad min is tra tiev e las te n v e rgelij kba re va ria n ten Ook voor de departementen Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (wetgeving op milieuterrein), Verkeer en Waterstaat (allerlei transport- en vervoerswetgeving alsmede telecommunicatie en post), Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (particuliere onderwijsinstellingen, mediawetgeving en monumentenzorg) alsmede Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (mestwetgeving en veterinaire wetgeving) zijn in de loop van 2001 of 2002 nulmetingen uitgevoerd naar de administratieve lasten van het bedrijfsleven op basis van door het Ministerie van Economische Zaken opgestelde interdepartementaal geldende aanbestedingsspecificaties, welke in beginsel vergelijkbaar zijn met het door ons ontwikkelde meetinstrument administratieve lasten (Bex, 2002).

1

De analogie met legosteentjes is ontwikkeld door de auteur dezes tijdens één van de vele, onderhoudende en op het terrein van de informatietechnologie leerzame, gesprekken met Thomas Reede.

119

6 . 5. 4 De m oni t o r a dmi nis t ra tiev e la s ten 1 99 3 -2 00 1 Teneinde de inspanningen van het kabinetsbeleid om de administratieve lasten van het bedrijfsleven in 2002 met 25% (1994 = basisjaar) te reduceren, op hun effect te kunnen beoordelen heeft EIM een op het meetinstrument administratieve lasten gebaseerde monitor ontwikkeld (Boog e.a., 1999). Deze monitor is deels een differentiële toepassing van de bottom-up benadering, deels een top-down benadering. De wetgevingsdomeinen welke in de monitor bottom-up benaderd worden, zijn die wetgevingsdomeinen waarvan eerder met het meetinstrument administratieve lasten een nulmeting is uitgevoerd. Voor deze wetgevingsdomeinen wordt op het niveau van (deel)handelingen via raadpleging van de SDU-wettenbank nagegaan of zich in een bepaald jaar mutaties hebben voorgedaan in de wettelijke informatieverplichtingen van het bedrijfsleven. Alle overige wetgevingsdomeinen worden in de monitor via de topdown benadering behandeld. Dat wil zeggen dat alleen op het niveau van berichten of de wet/regeling als geheel, eveneens via raadpleging van de SDU-wettenbank, wordt nagegaan of er in dat jaar een wijziging is geweest in de wettelijke informatieverplichting. Teneinde te kunnen corrigeren voor het effect van de ontwikkelingen in de economie, wordt in de monitor tevens rekening gehouden met mutaties in het aantal bedrijven, het aantal werknemers en de loonvoet. De monitor verschijnt sedert 1999 jaarlijks. In tabel 6.9 worden de resultaten gepresenteerd voor de periode 1994-2001. Tevens zijn de doelstellingen uit de motie-Ravestein verwerkt. tabel 6.9

Ontwikkeling administratieve lasten voor het bedrijfsleven, 1994-2001 Miljarden

Jaar

euro’s

a

Beleidsindex

1994

6,16

100,0

1995

6,47

99,2

1996

6,80

98,2

1997

7,15

94,0

1998

7,51

93,7

1999

8,07

93,3

2000

8,72

93,1

2001

9,30

93,5

2002

b

Kabinetsdoelstelling Re-

Motie Ravestein c

geerakkoord Paars I en II

miljarden euro’s

100,0

90,0

75,0

2003/6 a.

- 0,45 - 1,35

Lopende prijzen.

b.

Ontwikkeling administratieve lasten als gevolg van beleidsombuiging.

c.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 24 036, nr. 224.

Bron: (De Wit, Nijsen: 2002: 248); (Boog, Jansen, Tom, 2002: 8, 154); aangepast en uitgebreid door AN.

Uit tabel 6.9 kan worden afgelezen, dat de administratieve lasten voor het gehele particuliere bedrijfsleven als gevolg van de wettelijke informatieverplichtingen van alle relevante wetgevingsdomeinen in 2000 8,72 miljard euro bedroegen. De absolute toename ten opzichte van 1994 is volledig het gevolg van de groei van de economie. Dankzij beleidsombuigingen in de wettelijke informatieverplichtingen zijn de reële administratieve lasten in 2000, ten opzichte van 1994, met bijna 7% gedaald. De doelstelling van

120

Paars I, in 1998 10% minder administratieve lasten dan in 1994, werd redelijk benaderd. Echter, Paars II legde daar nog eens een doelstelling van 15% bovenop. Met name na 1998 heeft het op reductie van administratieve lasten gerichte beleid naar verhouding weinig resultaat gehad. De kabinetsdoelstelling, in 2002 25% minder administratieve lasten, lijkt daarmee nauwelijks meer haalbaar. Dat laat onverlet dat met het aannemen van de motie-Ravestein is vastgesteld dat de 25%-doelstelling onverkort gehandhaafd dient te worden. Ook is in de motie gevraagd om een actieplan om te komen tot 1 miljard gulden (0,45 miljard euro) verlaging van administratieve lasten in het begrotingsjaar 2002 en in de volgende vier jaar de resterende 3 miljard gulden verlaging (1,35 miljard euro) (Ravestein, 2001).

6.6

Toepassingsmogelijkheden in de publieke sector en bij burgers

6 . 6. 1 I nleid in g Behalve de informatierelatie tussen de overheid en het bedrijfsleven, welke het onderwerp zijn geweest in de voorgaande hoofdstukken, kent de overheid nog andere vergelijkbare relaties met partijen buiten het bedrijfsleven waarin de overdracht van informatie betreffende publieke doelen centraal staat. Ook deze informatieoverdrachten gaan gepaard met kosten en derhalve stelt zich het vraagstuk van de efficiency, bezien vanuit bestuurskundig oogpunt, evenzo. Interessant is dat de administratieve processen welke nodig zijn voor het voldoen aan informatieverplichtingen weinig specifiek zijn voor de diverse wetgevingsdomeinen en de sectoren van het maatschappelijk spectrum. De belangrijkste vraag die we in deze paragraaf zullen proberen te beantwoorden is, of het ontwikkelde meetinstrument administratieve lasten zich ook leent voor toepassingen buiten het bedrijfsleven. En zo ja, om welke relaties van de overheid gaat het dan? De overheid in een sociale rechtsstaat beschikt over tal van mechanismen om de aan haar toevertrouwde publieke doelen te borgen. Eén van deze mechanismen betreft de scheiding van beleid en uitvoering. Echter, een dergelijke scheiding roept onmiddellijk de vraag op naar het toezicht op de uitvoering. Immers de kernverantwoordelijkheid voor de realisatie van de publieke doelen, waarvan de uitvoering is ‘uitbesteed’, blijft te allen tijde berusten bij het beleid. Informatie-uitwisseling tussen de beleidsverantwoordelijken en de uitvoerenden is daarom een conditio sine qua non ingeval van scheiding tussen beleid en uitvoering. De informatierelatie is hier primair een machtsrelatie. In subparagraaf 6.6.2 zullen we hier nader op ingaan. Behalve bedrijven zijn ook burgers, in hun rol van onderdanen, gehouden de voor hen relevante delen van de wet- en regelgeving van de sociale rechtsstaat na te leven. Allereerst zijn in dit verband talrijke inhoudelijke verplichtingen van toepassing op de burgers betreffende hun gedragingen en de toestanden van de onder hun verantwoordelijkheid berustende zaken. Bovendien zijn de burgers in een groot aantal gevallen gehouden de overheid te informeren over hun gedrag en over de onder hun hoede berustende zaken. Dit type relatie tussen overheid en burgers laat zich qua aard het best vergelijken met de informatierelaties tussen overheid en bedrijfsleven die we eerder hebben beschreven. Daarnaast heeft de burger ook relaties met de overheid in zijn/haar hoedanigheid als vrije burger. Een exponent van dergelijke relaties vormt het kiesrecht van de burger. De informatierelaties tussen overheid en burgers zullen worden uitgewerkt in subparagraaf 6.6.3.

121

Ten slotte de overheid als private speler binnen het maatschappelijk krachtenveld. De overheid in de hoedanigheid van overheid is de enige partij welke de bevoegdheid maar ook de plicht heeft om op te treden als hoeder van het publieke belang. De primaire verantwoordelijkheid voor publieke doelen en de daarmee verbonden bevoegdheden bijvoorbeeld het recht op geweld - behoren exclusief toe aan de overheid. Essentieel voor deze kerntaken van de overheid is, dat de hieraan verbonden bevoegdheden nadrukkelijk beperkt blijven tot die bevoegdheden die de overheid expliciet zijn toegekend door het parlement. De politieke verantwoordingsplicht van de centrale overheid c.q. de ministers aan het parlement moet in dat licht worden bezien. In wezen gaat het bij de politieke verantwoordingsplicht aan het parlement ook om een informatierelatie en een informatieverplichting. Deze relatie blijft in dit verband echter nadrukkelijk buiten beschouwing. Waar het ons wel om gaat zijn de informatierelaties die overheden krijgen zodra zij handelen op terreinen welke niet exclusief des overheids zijn. Daarbij gaat het om de overheid als deze opereert in haar hoedanigheid van private partij, bijvoorbeeld als werkgever, opdrachtgever, koper en verkoper van goederen en diensten en dergelijke. De in dergelijke situaties relevante informatierelaties zijn in beginsel vergelijkbaar met die van het bedrijfsleven met de overheid. Een opvallend verschil is wel dat de overheid in dergelijke situaties informatierelaties aangaat met zichzelf. In subparagraaf 6.6.4 zullen we hier nader op ingaan. De overige informatierelaties van de overheid zullen in dit bestek slechts op hoofdlijnen worden besproken. Immers, het centrale thema van dit rapport betreft de informatienalevingskosten van het bedrijfsleven. Voorkomen dient echter te worden dat een kans wordt gemist om de voor het bedrijfsleven ontwikkelde inzichten ten aanzien van informatierelaties met de overheid toe te passen op analoge probleemvelden.

6 . 6. 2 I nfo rma tie re laties me t uitv oe ri ngs o rga ne n Inleiding Met de systematische ontwikkeling van het organisatiebeleid van de overheid, komt de instrumentele betekenis ervan niet alleen voor de beleidsvorming, maar ook voor de uitvoering steeds meer tot uiting. De voorgenomen scheiding tussen beleid en uitvoering zal deze tendens alleen nog maar versterken. Waar nodig worden al vanouds in de verschillende administratieve wetten speciale uitvoeringsorganen geregeld. Uitvoeringsorganen zijn van overheidswege ingestelde organen met een publieke taak. Niet in alle gevallen is duidelijk of een orgaan dient te worden beschouwd als een ‘bestuursorgaan’. Algemeen aanvaard lijkt wel dat het gaat om bestuursorganen in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb): ‘Art. 1:1 (1.1) -1. Onder bestuursorgaan wordt verstaan: − een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of − een andere persoon of een ander college, met enig openbaar gezag bekleed (Bartels en Meijer, 2001). In de memorie van toelichting bij de Awb wordt het begrip ‘openbaar gezag’ omschreven als het beschikken over een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het bepalen van de rechtspositie (de rechten en/of verplichtingen) van andere rechtssubjecten. Voorbeelden van openbaar-gezagstaken zijn vergunningverlening, keuring en certificering, registratie, het houden van toezicht, het toekennen van uitkeringen of subsidies en het innen van heffingen (Algemene Rekenkamer, 1995: 7-8). Er zijn centrale en decentrale uitvoeringsorganen. Centraal functioneren directies en afdelingen - al dan niet in regionaal verband - van een ministerie, maar ook intern verzelfstandigde agentschappen, zoals de IND (Immigratie- en Naturalisatiedienst) van het

122

Ministerie van Justitie. Decentraal werken niet alleen uitvoeringsorganen van provincies, gemeenten, waterschappen, product- en bedrijfschappen, maar ook zelfstandige bestuursorganen en zelfs gesubsidieerde instellingen als woningcorporaties, universiteiten en hogescholen. Voor uitvoering via zelfstandige bestuursorganen of agentschappen wordt alleen gekozen, wanneer een territoriaal gedecentraliseerde uitvoering niet mogelijk is. Zelfstandige bestuursorganen vallen hiërarchisch niet onder een minister en zijn als regel een uitvloeisel van functionele decentralisatie. Er zijn twee vormen van functionele decentralisatie, de grondwettelijke vorm (waterschappen, pbo-lichamen en dergelijke) en op zichzelf staande bestuursorganen die over eigen bevoegdheden beschikken (De Haan, Drupsteen en Fernhout, 1996: 158, 496-499). Voorbeelden van zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) zijn het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV), de IB-Groep (studiefinanciering), het Kadaster, de OPTA, de Rijksdienst voor het Wegverkeer (RDW), het IJkwezen, de Waarborg (goud en zilver) en de Waarderingskamer (Onroerende Zaakbelasting). De taken die het meest worden uitgeoefend door ZBO’s zijn toezicht (OPTA en Waarderingskamer), certificering (RDW, IJkwezen, Waarborg), het verstrekken van geldelijke uitkeringen (UWV) en registratie (Kadaster en RDW) (Homburg en Van Thiel, 2002: 21). Twee soorten informatierelaties De informatierelaties van uitvoeringsorganen zijn complex en bestuurskundig interessant. De kern is dat een uitvoeringsorgaan wordt geconfronteerd met twee typen informatierelaties, te weten: a. met de bedrijven en burgers tegenover wie het uitvoeringsorgaan openbaargezagstaken uitoefent; b. met de minister of een door de minister aangewezen toezichthouder onder wiens beperkte verantwoordelijkheid het betreffende uitvoeringsorgaan zijn publieke taken uitoefent. Ad a. Binnen de informatierelatie die het uitvoeringsorgaan onderhoudt met bedrijven en burgers kan sprake zijn van afgeleide taken zoals het houden van toezicht (bijvoorbeeld in geval van de Arbeidsinspectie of de Milieu-inspectie) óf van afgeleide taken in combinatie met autonome werkprocessen zoals het verzamelen van informatie ten behoeve van het eigen werkproces (bijvoorbeeld bij de Belastingdienst, de UWV en de Ziekenfondsen), gericht op respectievelijk het heffen van belasting bij belastingplichtigen c.q. het verrichten van geldelijke verstrekkingen in verband met inkomstenderving en ziektekosten van verzekerden. De kosten die bedrijven en burgers maken om deze informatierelatie na te leven zijn informatienalevingskosten. Voor de bedrijven gaat het daarbij om de informatienalevingskosten welke het centrale thema van de onderhavige rapportage vormen. De kosten van de uitvoeringsorganen daarentegen zijn beheerskosten, ook wel uitvoeringskosten genoemd, welke het betreffende orgaan moet maken om de werkzaamheden verbonden aan de opgedragen publieke taken uit te voeren. Nota bene, hier gaat het derhalve niet - in tegenstelling tot de situatie bij bedrijven en burgers - om de kosten van het naleven van de wet, maar om de kosten van het uitvoeren van de wet. Deze kosten maken deel uit van de Rijksbegroting en/of ze worden gedekt uit heffingen en/of tarieven. Het zijn derhalve ‘on-budget’-kosten. Eerder hebben we het totaal van deze kosten van bedrijven, burgers en uitvoeringsorganen genoemd de maatschappelijke operationele kosten verbonden aan informatierelaties gericht op de realisatie van publieke doelen. Hoewel ongebruikelijk, zouden we ook de onder b) genoemde kosten daartoe willen rekenen.

123

Ad b. Bij de informatierelatie van het uitvoeringsorgaan met de verantwoordelijke minister c.q. de door deze aangestelde toezichthouder gaat het principieel om twee typen informatie. Allereerst dienen uitvoeringsorganen de minister c.q. de toezichthouder te informeren over de uitvoering van de opgedragen publieke taken als zodanig. Deze rapportage betreft de inhoud van het beleid. Daarnaast zal het uitvoeringsorgaan verantwoording moeten afleggen over het begrotingsgeld dat met de uitvoering van de publieke taak is gemoeid. In wezen gaat het dan om de financiële verantwoording van de onder ad a) vermelde beheerskosten. De informatierelatie van een uitvoeringsorgaan met de verantwoordelijke minister c.q. het toezichtorgaan waaraan het dient te rapporteren is primair een machtsrelatie, hoewel geen sprake is van hiërarchische ondergeschiktheid zoals in ambtelijke verhoudingen. Van dergelijke verantwoordingsplichten en dus van informatierelaties is ook sprake in geval van medebewindstaken zoals bijvoorbeeld het geval is in de onderwijssector, de zorgsector en bij de uitvoering van de Nieuwe Algemene Bijstandswet (NABW) door de gemeentelijke sociale diensten. De stuurmogelijkheden van de betrokken ministers c.q de betrokken uitvoeringsorganen zijn mede afhankelijk van de beschikbare informatie en daarmee van de informatierelatie. Ook deze informatierelaties brengen kosten met zich mee. Zoals eerder gezegd, zouden we deze kosten ook willen rekenen tot de maatschappelijke operationele kosten van de aan publieke doelen gerelateerde informatieoverdrachten. Macht als bijzonder kenmerk van informatierelaties Er bestaat een principieel verschil tussen de informatierelaties waarbinnen de publieke sfeer communiceert met normadressaten, bedrijven en burgers, in de private sfeer enerzijds en anderzijds die tussen publieke organen onderling. Bedrijven en burgers worden geacht de wet na te leven, uitvoeringsorganen daarentegen voeren de wet uit. Het is de primaire verantwoordelijkheid van de publieke sfeer om de informatieverplichtingen van bedrijven en burgers te beperken tot het minimaal noodzakelijke, ook qua beslag op de middelen (tijd en geld). In hoeverre bedrijven en burgers de aan hen opgelegde informatieverplichtingen efficiënt uitvoeren, is - en dat werd reeds gesignaleerd - vanuit bestuurskundig perspectief niet relevant. Uitvoeringsorganen beschikken niet over rechtsmiddelen, zo zij daar al behoefte aan zouden hebben, om bedrijven en burgers te verplichten informatieverplichtingen efficiënter uit te voeren. Het beschikken over een dergelijke bevoegdheid is ook niet nodig en zinvol omdat met het naleven van informatieverplichtingen door bedrijven en burgers immers geen beslag wordt gelegd op publieke middelen. Verondersteld mag worden dat, althans bij het bedrijfsleven, de tucht van de markt een efficiënte wijze van naleving zal bevorderen. Dit is wezenlijk anders voor de informatierelaties binnen de publieke sfeer. Uitvoeringsorganen voeren publieke taken uit met publieke middelen en daarover leggen zij verantwoording af in de vorm van het toestaan van toezicht. Het toezichthoudend orgaan c.q. de minister stelt (of althans zou moeten stellen) - op basis van de verstrekte informatie - nadrukkelijk twee zaken aan de orde: heeft het betrokken uitvoeringsorgaan de opgedragen publieke taak inhoudelijk naar behoren uitgevoerd en zijn de daarvoor beschikbaar gestelde publieke middelen voldoende efficiënt ingezet? Kern van de discussie is dat er een bepaalde relatie behoort te zijn tussen de omvang van de opgelegde publieke taak en de beschikbaar gestelde publieke middelen. Met name ingeval er publieke taken bijkomen of verdwijnen, blijkt telkens weer hoe moeilijk het is om kosten te verbinden aan publieke taken. Een belangrijke verklaringsgrond voor deze moeilijkheid is dat het ongebruikelijk is om voor de diensten of producten die de voortbrengselen zijn van publieke taken, te denken in termen van kostprijzen. Een gedegen inzicht in de met deze publieke taken verbonden administratieve processen is hiervoor onontbeerlijk.

124

Dergelijke bekostigingsvraagstukken vormen onderdeel van de relaties tussen de uitvoeringsorganen en het bekostigende ministerie. Deze relaties zijn niet altijd even helder. Reeds in de Miljoenennota 1994 werd melding gedaan van de bekostigingsproblematiek van zelfstandige bestuursorganen: ‘In het bijzonder wanneer het gaat om verzelfstandiging van publieke taken, waarbij goederen en diensten ook na verzelfstandiging met collectieve middelen worden bekostigd, is het van belang de relatie met en de bijsturingsmogelijkheden van de rijksoverheid goed te expliciteren.’ (Ministerie van Financiën, 1993: 76). Ook in een door de Algemene Rekenkamer in 1993/94 uitgevoerd onderzoek naar zelfstandige bestuursorganen en ministeriële verantwoordelijkheid werd ruimschoots aandacht besteed aan deze problematiek. Eén van de vragen bij dit onderzoek betrof de ontwikkeling van de personele uitgaven bij de zelfstandige bestuursorganen. Op grond van de bevindingen van dit onderzoek beval de Rekenkamer onder meer aan om a) ‘de regelgeving voor deze organen zodanig aan te passen dat duidelijkheid ontstaat over taken, bekostigingswijze, samenstelling en inrichting ervan en b) scherper toe te zien op het verkrijgen van informatie die de organen krachtens de regeling aan het ministerie dienen te zenden’ (Algemene Rekenkamer, 1995: 4). De onder a) genoemde informatie betreft de beheerskosten en de onder b) genoemde de nalevingskosten van de informatieverplichtingen richting toezichthouder. De actualiteit van deze discussie moge blijken uit een in 2000 door de ZBO’s uitgebracht ‘Handvest Publieke Verantwoording’, waarin door een aantal ZBO’s wordt geconstateerd dat in de relaties tussen departement en ZBO niet meer van boven- of onderschikking sprake zou dienen te zijn, maar van nevenschikking. Daarmee geven, althans de bij dit handvest betrokken, ZBO’s aan dat zij de klassieke verticale sturingsrelaties wensen in te ruilen voor een meer op horizontale leest geschoeide relatie (Staatsbosbeheer, Kadaster, IB-Groep en COA en RDW, 2000). Uit evaluatieonderzoeken naar onder meer de relaties tussen ZBO’s en moederdepartementen blijkt dat met name de informatievoorziening rondom bedrijfsmatige processen problemen geeft (Homburg en Van Thiel, 2002: 22). Dat valt ook te begrijpen, immers juist vanwege het ontbreken van marktwerking bij de uitoefening van publieke taken resteren veelal machtsrelaties voor de vaststelling van de verhouding tussen de omvang van het takenpakket en de daarbij behorende financiële middelen. Welke rol zou het ontwikkelde meetinstrument administratieve lasten in deze kunnen spelen? Is het met de inzet van het instrument mogelijk om binnen acceptabele marges kostprijzen voor publieke diensten vast te stellen? Inmiddels is enige ervaring opgedaan met de toepassing van het ontwikkelde instrument naar de beheerskosten en informatienalevingskosten bij uitvoeringsorganen. Eén van de eerste grote toepassingen van het instrument betrof de beheerskosten van werkprocessen bij het toenmalige GAK, de bedrijfsvereniging DETAM, het Sociaal Fonds Bouwnijverheid en de Belastingdienst (Bosch e.a., 1992). Inmiddels zijn er meer recente toepassingen. Inkomensafhankelijke regelingen Zo is het meetinstrument administratieve lasten, in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, ingezet voor onderzoek naar onder meer de uitvoeringskosten en baten van uitvoeringsorganen, belast met inkomensafhankelijke regelingen als de Wet tegemoetkoming studiekosten, de Wet studiefinanciering, de Wet Huursubsidie, de Wet kinderopvang, de Wet regeling thuiszorg en de Wet rechtsbijstand. Doel van deze studie was na te gaan in hoeverre het mogelijk zou zijn om de, in het rapport van de werkgroep vervolgstudie-Derksen genoemde, problemen met betrekking tot de complexiteit, de bewerkelijkheid, armoedeval en cumulatie op te lossen door stroomlijning van de administratieve uitvoering van deze regelingen. Introductie van de Belastingdienst als centraal punt voor fiscale gegevens en een gemeenschappelijke ad-

125

ministratie vormde daarbij de te onderzoeken centrale variant. Door met behulp van het meetinstrument administratieve lasten te kijken naar differentiële effecten voor de beheerskosten kon worden aangetoond dat jaarlijkse besparingen op de beheerskosten in de orde van grootte van € 45 miljoen tot de mogelijkheden behoorden (Buurman, Kranenborg, Jansen en Boog, 2000). Werkprocessen socialezekerheidswetgeving in kader van SUWI Twee andere toepassingen van een variant van het ontwikkelde meetinstrument betroffen de inventarisatie en analyse van processen voor uitvoering van de WAO bij de vijf toenmalige uvi’s Cadans, Gak, GUO, SFB en USZO (Brouwer en Zwinkels, 2001) en de normering van het collecterende proces van het GUO (Brouwer, Westhof en Zwinkels, 2001). Aanleiding voor beide studies vormde de Wet SUWI (Structuur en Uitvoering Werk en Inkomen), welke zou leiden tot belangrijke veranderingen in onder meer de organisatiestructuur van de werknemersverzekeringen. Het samengaan van de vijf uitvoeringsinstellingen (uvi’s) en (voor een groot deel) het Lisv in het nieuwe Uitvoeringsorgaan Werknemersverzekeringen (UWV) vormde de kern van de verandering. Het UWV is met ingang van 1 januari 2002 operationeel geworden. Beide studies hebben geleid tot aanbevelingen met betrekking tot de (her)inrichting van de onderscheiden werkprocessen van de betrokken uvi’s met het oog op het toekomstige samengaan. Het project gericht op de WAO-werkprocessen van de vijf uvi’s beoogde - tegen de achtergrond van het op te richten UWV - een bijdrage te leveren aan de verbetering van de uitvoering van de socialeverzekeringswetgeving in termen van kwaliteit, effectiviteit en doelmatigheid. Bij het normeringsonderzoek bij het GUO lag het zwaartepunt op het vaststellen van de vereisten waaraan het GUO zou moeten voldoen zodra de GUOsystematiek voor de premievaststelling en premie-inning, welke na afloop van een periode plaatsvond (achteraf), zou worden vervangen door de UWV-systematiek van premievaststellingen en -inning vooraf. Zorgsector ‘De hybride omgeving waarin de zorgsector functioneert, begrijpelijk opportunisme van partijen en de consequenties van de individuele aanspraken maken in samenhang de zorgsector sterk gevoelig voor het ontstaan en voortbestaan van administratieve lasten. De specifieke kenmerken van de zorgsector bieden een klimaat waarin administratieve lasten goed gedijen. Beleidsmakers, uitvoerders en de zorgsector zelf zouden zich daarvan bij voortduring bewust moeten zijn’ (Commissie Terugdringing Administratieve Lasten Zorgsector, 2002). In opdracht van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) heeft EIM het meetinstrument administratieve lasten toegepast voor het uitvoeren van een nulmeting (bottom-up toepassing) voor een vijftal wetten in de gezondheidszorg. Deze wetten zijn de Wet ziekenhuisvoorzieningen (WVZ), de Ziekenfondswet (ZFW), de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ), de Wet op de toegang tot de ziektekostenverzekeringen (WTZ) en de Wet tarieven gezondheidszorg (WTG). Tevens zijn modelsimulaties uitgevoerd om de potentiële effecten van voorstellen te berekenen (EIM, 2002). Dit onderzoek is begeleid door de Commissie Terugdringing Administratieve Lasten Zorgsector, genoemd naar zijn voorzitter, Commissie-De Beer. Tabel 6.10 bevat de belangrijkste resultaten van het onderzoek. Daarbij is onderscheid gemaakt naar de beheerskosten (in de tabel kosten van uitvoering genoemd) en de informatienalevingskosten (in de tabel kosten van naleving genoemd).

126

tabel 6.10

De kosten van naleving en uitvoering en de maximaal mogelijke kostenreductie naar soort kosten en (wetgevings)domeinen, 2000

Wetgevingsterreinen

Mogelijke kostenre-

In procenten

Kosten in huidige

In

ductie a.g.v. voorstel-

van huidige

situatie in € 1.000

procenten

len in € 1.000

kosten

ZFW - declaraties

379.673

38

133.785

35

- machtigingen

213.863

21

68.085

32

- overig

163.279

16

56.342

22

totaal

756.815

75

238.212

31

AWBZ

117.998

12

19.354

16

WTG

40.012

4

20.023

50

WTZ

82.049

8

23.506

29

WZV

2.972

0

639

22

enquêtes

3.477

0

204

6

1.003.323

100

301.938

30

- kosten van naleveing

690.088

100

231.810

34

- kosten van uitvoering

313.235

100

70.128

22

totaal

Bron: EIM, 2002: 6.

Uit tabel 6.10 blijkt dat de totale operationele kosten van vijf betrokken wetten in 2000 ruim € 1 miljard bedroegen, waarvan bijna 70% betrekking had op informatienalevingskosten (€ 0,69 miljard) en € 0,31 miljard op beheerskosten. Ook kan worden afgelezen dat het met het ontwikkelde model mogelijk is de effecten van allerlei voorstellen met betrekking tot kostenreducties door te rekenen. De beschikbaarheid van informatie op het niveau van berichten en handelingen was daarvoor een belangrijke voorwaarde. Alleen omdat aan deze voorwaarde was voldaan, kon een vruchtbare verbinding worden gelegd tussen algemene oplossingsnoties als minder formulieren, betere afstemming van definities, harmoniseren, automatiseren, ICT enerzijds en anderzijds de werkprocessen in de praktijk van alledag bij de uitvoeringsorganen (en de bedrijven). Ter illustratie van de wijze waarop het meetinstrument administratieve lasten (kosten van naleving) tevens kan worden ingezet voor het meten van de kosten van uitvoering volgt hierna een schets op hoofdlijnen van een deel van de uitgevoerde nulmeting (bottom-up benadering) en de wijze waarop de besparingsmogelijkheden op de kosten van uitvoering in beeld zijn gebracht. Het zijn met name de zorgverzekeraars die te maken hebben met zowel de naleving van informatieverplichtingen als met het uitvoeren van een aantal wetten (zie tabel 6.11).

127

tabel 6.11

De kosten van naleving en uitvoering van een 5-tal wetten in de gezondheidszorg van zorgverzekeraars, 2000, (x € 1.000) Kosten van

Kosten van

naleving

uitvoering

10.358

230.132

240.491

Zorgkantoren

1.815

46.167

47.981

Particuliere ziektekostenverzekeraars (WTZ)*

2.760

36.936

39.696

14.932

313.235

328.168

Instellingen Ziekenfondsen

Totaal

Totaal

* Wet op de toegang tot ziektekostenverzekeringen 1998. Bron: Commissie Terugdringing Administratieve Lasten Zorgsector, 2002:18.

In tabel 6.11 kan worden afgelezen dat de kosten van zorgverzekeraars als gevolg van de vijf geselecteerde wetten in 2000 ruim € 328.000 bedroegen ofwel bijna 33% van de totale kosten van naleving en uitvoering. Het gaat daarbij vrijwel volledig om de kosten van uitvoering. De ziekenfondsen namen daarvan € 230.000 voor hun rekening (zie tabel 6.12). Daarbij gaat het vooral om verplichtingen met betrekking tot declaraties en de verzekerdenadministratie. Met betrekking tot de verzekerdenadministratie heeft de Commissie-De Beer onder andere voorstellen laten uitwerken op het terrein van de mutaties (binnen één overgang van ZFW naar particuliere ziektekostenverzekeringen en weer terug) en controles (werkgeverscontroles en verzekerdencontroles), beide in relatie tot de verzekeringsgerechtigheid. De Commissie stelt met betrekking tot de mutaties onder meer voor om voor de zorgverzekeraars voorwaarden te scheppen om te kunnen aanhaken bij het automatiseringssysteem RINIS (netwerk voor intersectorale gegevensuitwisseling) en studenten en flexwerkers administratief anders te behandelen. Met betrekking tot de controles wordt voor de werkgeverscontroles eveneens voorgesteld aan te haken bij RINIS en voor de werknemerscontroles meer in te zoomen op risicogroepen (analoog aan de werkwijze van de Belastingdienst). De met deze voorstellen binnen bereik komende reducties op de uitvoeringskosten zijn substantieel en variëren van 14 tot 100% (Commissie Terugdringing Administratieve Lasten Zorgsector, 2002: 26-27). tabel 6.12

Kosten van uitvoering van de Ziekenfondswet door de ziekenfondsen, 2000 (x € 1.000)

Berichten

Kosten van uitvoering

Productieafspraken, budgetvaststelling en afsluiten zorgovereenkomsten

33.997

Machtigingen, verwijsbriefjes en receptbriefjes

13.399

Declaraties

91.671

Aan- en afmeldingen verzekerden bij ziekenfondsen en controle verzekeringsgerechtigheid (verzekerdenadministratie) Totaal

91.066 230.132

Bron: EIM, 2002: 46-47.

Ook met betrekking tot de verantwoordingsrapportage aan de toezichthouder is het meetinstrument administratieve lasten recent in opdracht van het College voor Zorgverzekeringen toegepast in de zorgsector. Zo moeten zorgkantoren in het kader van de modernisering van de AWBZ vanaf 2003 een financieel verslag en een uitvoeringsverslag (verantwoordingsverslagen) uitbrengen. Het gaat hier om een nieuwe informatie-

128

verplichting voor zorgkantoren. Het betrof hier een ex ante raming van de verwachte informatienalevingskosten, rekening houdend met bepaalde scenario’s (Jansen en Regter, 2002). Conclusie Het ontwikkelde meetinstrument blijkt ook toepasbaar voor het vaststellen van beheerskosten en informatienalevingskosten van uitvoeringsorganen. Interessant is ook dat met de gevolgde onderzoeksaanpak - het uitschrijven van berichten en werkprocessen en deze in groepsdiscussie voorleggen aan partijen - draagvlak wordt verkregen bij alle betrokken partijen voor zowel de uitkomsten als de reductievoorstellen. Dit draagvlak blijkt ook anderszins. Zo zijn met name in de gezondheidszorg opdrachten uitgevoerd met inzet van het meetinstrument administratieve lasten voor verschillende actoren in het veld, te weten voor de zorgaanbieders (Veeken, 1993) Zorgverzekeraars Nederland (EIM, 1997), de toezichthouder het College voor Zorgverzekeringen, voorheen de Ziekenfondsraad (EIM, 1999), en sedert 1996 een groot aantal opdrachten voor het Ministerie van VWS, waaronder de eerder genoemde nulmeting. Het onderzoek naar de beheerskosten behoeft nog wel een aantal kanttekeningen. Allereerst worden de uitgaven aan beheersactiviteiten van de Nederlandse overheid en aan de overheid gerelateerde uitvoeringsorganen veelal vastgelegd naar kostenplaatsen, bijvoorbeeld naar de belangrijkste beleidsterreinen. Voor onderzoek naar de beheerskosten van specifieke publieke taken is echter informatie nodig over kosten per eenheid product/dienst. Daar komt nog bij dat in de publieke sector gewoonlijk uitgaven worden vastgelegd en geen kosten welke zijn gerelateerd aan de activiteiten in een bepaalde periode (Allers, 1994: 44-46). In een recente studie naar de bedrijfsvoering bij de overheid van de Algemene Rekenkamer wordt ook expliciet aandacht gevraagd voor dit aspect: ‘Bedrijfsmatig werken impliceert ook het werken met kostprijzen voor te leveren prestaties, producten of diensten’ (Algemene Rekenkamer, 2001: 2). Onderzoek naar de beheerskosten van specifieke publieke taken vergt derhalve vooralsnog een bijzondere techniek om deze kosten zichtbaar te maken. Het ontwikkelde meetinstrument administratieve lasten, met name de bottom-up benadering, biedt daartoe de mogelijkheid. In de tweede plaats, in tegenstelling tot de werkprocessen binnen bedrijven voor het naleven van informatieverplichtingen, gaat het bij beheerskosten van uitvoeringsorganen om het kernproces. Dit stelt andere eisen aan met name het meten van standaardkosten. Voor het meten van de informatienalevingskosten van het bedrijfsleven wordt het accent gelegd op het bepalen van de invloed van de exogene determinanten, de wetgevingskant. De invloed van de endogene determinanten, de bedrijfseconomische invalshoek, wordt min of meer geneutraliseerd door een ‘redelijk efficiënte manier’ van naleven te veronderstellen. Bij onderzoek naar de beheerskosten van uitvoeringsorganen zal het accent veel meer komen te liggen op de werkelijke kosten van de instellingen. Dat is ook begrijpelijk. Immers het gaat hier om door de overheid bekostigde instellingen. Een bijkomende moeilijkheid is dat verschillen in de kosten van werkprocessen tussen vergelijkbare uitvoeringsorganen door aspecten als kwaliteitsverschillen en verschillen in bedrijfsvoering niet eenvoudig zijn te interpreteren. Ten slotte, het zal niet bij alle werkprocessen mogelijk zijn om de tijd van administratieve handelingen te meten in minuten. Daarvoor zijn deze processen vaak te omvangrijk. In dergelijke situaties wordt veelal volstaan met het vaststellen van het aantal fulltime eenheden (FTE’s) dat in een bepaalde periode is betrokken bij de uitvoering van de betreffende processen en producten of diensten.

129

6 . 6. 3 I nfo rma tie nale vi ngsk os ten van b u rge rs Inleiding Ook burgers hebben informatieverplichtingen ten opzichte van de overheid. Naar de integrale kosten van deze verplichtingen is, voorzover ons bekend, echter nog geen onderzoek gedaan. Wel heeft Allers in 1991 onderzocht hoeveel de kosten van overdrachten voor gezinnen bedroegen. Deze raamde hij toentertijd op 2,6 miljard gulden (€ 1,2 miljard). In prijzen van 2000 zou het naar schatting gaan om bijna € 2,0 miljard). Het doen van aangifte voor de Inkomstenbelasting bleek veruit de grootste kostenpost voor de burgers te zijn, althans voorzover overdrachten betreffend (Allers, 1992a) (Allers, 1992b). In een sociale rechtsstaat heeft de gemiddelde burger, buiten de geldoverdrachten, nog veel meer contacten met de overheid. Zo is in het kader van het Actieprogramma Elektronische Overheid de doelstelling opgenomen om in 2002 25% van de publieke dienstverlening langs elektronische weg te kunnen afhandelen. Teneinde deze doelstelling in perspectief te kunnen plaatsen heeft het NEI, in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, onderzoek gedaan naar het aantal contacten dat burgers en bedrijven hebben met de overheid (Van Polanen Petel, Van der Aa, De la Rambelje en Donker van Heel, 2000). Tabel 6.13 bevat een overzicht van de belangrijkste contacten die de burger heeft met de overheid. Deze blijken redelijk omvangrijk en divers te zijn. De gemiddelde burger van 18 jaar of ouder heeft bijna 10 keer per jaar contact met de overheid. De meeste contacten zijn er met de gemeente, het Rijk en de politie. De contacten gaan vooral over het huisvuil/grof vuil, het lenen van boeken bij de bibliotheek, het betalen van belastingen en boetes en het ontvangen van uitkeringen. Ook internationaal is sprake van een toenemende belangstelling voor de relatie burgeroverheid (Gramberger, 2001). Er lijkt dus voldoende aanleiding om na te denken over de mate van efficiëntie van de contacten tussen de burger en de overheid. In hoeverre zou het ontwikkelde meetinstrument daarbij een rol kunnen spelen? Alvorens te pogen deze vraag te beantwoorden, wordt de relatie burger-overheid in een breder perspectief geplaatst door een korte bespreking van het begrip identiteit binnen de civil society en de surveillance society. Daarna wordt kort ingegaan op de gedachten van de Commissies Wallage en Snellen, welke beide vanuit een verschillende invalshoek hun licht hebben doen schijnen op het contact overheid-burger. De paragraaf wordt afgesloten met een weergave van enkele gedachten over de mogelijke bijdrage welke het meetinstrument administratieve lasten kan leveren aan het vergroten van de transparantie van het berichtenverkeer tussen burgers en overheid en wellicht aan een vergroting van de efficiency voor zowel overheid als burger.

130

tabel 6.13

Belangrijkste contacten van burgers met de overheid in het afgelopen jaar, inclusief het laatste contact (1999/2000)

Overheidsdienst

Aantal

Gemiddeld aan-

contac-

tal contacten per

ten

burger per jaar*

Nr.

(n = 2.038 burgers)

Type overheid

1

Inzameling huisvuil/grofvuil

Gemeente

5.333

2,6

2

Bibliotheek

Gemeente

1.231

0,6

3

Belastingdienst particulieren

Rijk

1.180

0,6

4

Boete

Politie

770

0,4

5

Heffing OZB

Gemeente

742

0,4

6

Uitvoering sociale verzekering

Rijk

619

0,3

7

Sociale Verzekeringsbank (SVB)

Rijk

591

0,3

8

Aangifte en melding inbraak, diefstal, etc.

Politie

574

0,3

9

Sportaccommodaties, zwembad

Gemeente

555

0,3

10

Bouwvergunning

Gemeente

512

0,3

11

Studiefinanciering (IBG)

Rijk

417

0,2

12

Arbeidsbureau/arbeidsvoorziening

Rijk

395

0,2

13

Afgifte paspoort

Gemeente

265

0,1

14

Wegenonderhoud

Gemeente

258

0,1

15

Heffing afvalstoffen

Gemeente

233

0,1

16

Centraal Bureau Motorrijtuigenbelasting

Rijk

200

0,1

17

Vreemdelingendienst

politie

174

0,1

18

Afgifte identiteitskaart, pas 65+, rijbewijs

Gemeente

166

0,1

Opcenten motorrijtuigenbelasting en

Provincie

160

0,1

19

bezwaar 20

Bestemmingsplannen

Gemeente

160

0,1

21

Uitgifte bouwgrond

Gemeente

132

0,1

22

Arbeidsinspectie

Rijk

125

0,1

23

Klachten

120

0,1

103

0,1

4.916

2,4

19.877

9,8

24

Straatmeubilair

Gemeente

Overige diensten

Gemeente, Rijk, Politie, Provincie

Totaal

Gemeente, Rijk, Politie, Provincie

* Burgers van 18 jaar of ouder. Bron: Van Polanen Petel e.a., 2000: iii.

Identity, civil society en surveillance society Castells vat identiteit, voorzover dit begrip betrekking heeft op sociale actoren, op als het proces van betekenisgeving op basis van een cultureel attribuut of een onderling samenhangende set van culturele attributen, waar prioriteit aan wordt gegeven boven andere bronnen van betekenisgeving. Een bepaald individu of een collectieve actor kan een veelvoud aan identiteiten hebben. Maar, een dergelijke veelheid aan identiteiten kan tevens een bron zijn van spanning en tegenstellingen bij zowel de representatie van

131

de identiteit zelf als bij het sociaal handelen. Daarom dient het begrip ‘identiteit’ duidelijk te worden onderscheiden van het klassiek sociologische begrip ‘rol’ of een samenstel van rollen, de zogenaamde role-set. Sociale rollen zijn de eisen die een maatschappij stelt aan de dragers van posities (Dahrendorf, 1965: 40). Merton verstaat onder role-set:’………..that complement of role relationships which persons have by virtue of occupying a particular social status’ (Merton, 1964: 369). Rollen worden derhalve gedefinieerd door normen afkomstig van maatschappelijke instituties of organisaties. Identiteiten daarentegen zijn betekenisbronnen voor en van de actoren zelf, die het gevolg zijn van een proces van individualisering. Castells zegt het zo: ‘Identities organize the meaning while roles organize the functions’. Betekenis wordt in dit verband opgevat als de symbolische identificatie, door een sociale actor, van het doel van zijn/haar handelen. In een netwerkmaatschappij wordt betekenis georganiseerd rondom een primaire identiteit die min of meer constant is in tijd en ruimte. De overige identiteiten worden ingekaderd door de primaire identiteit. Zoals gezegd, kunnen er individuele en collectieve identiteiten worden onderscheiden. Ons gaat het primair om de collectieve identiteit. Collectieve identiteiten zijn, bezien vanuit een sociologisch perspectief, allemaal geconstrueerde identiteiten. De maatschappelijke constructie van collectieve identiteiten vindt altijd plaats binnen een context die wordt gekenmerkt door machtsrelaties. Castells onderscheidt drie vormen en oorsprongen voor het construeren van identiteit: − Legitimizing identity: welke wordt geïntroduceerd door de aan de macht zijnde maatschappelijke instituties teneinde hun dominantie ten opzichte van de sociale actoren te vestigen en helder te maken. − Resistance identity: die wordt gegenereerd door bepaalde sociale actoren als reactie op de dominantie van de instituties, waarmee zij zich als het ware terugtrekken in loopgraven teneinde te kunnen overleven op basis van principes welke tegengesteld zijn aan die van de dominante instituties. − Project identity: hiervan is sprake wanneer sociale actoren een nieuwe identiteit bouwen welke hun maatschappelijke positie herdefinieert en waarmee deze actoren een transformatie van de algehele sociale structuur beogen. Er kan sprake zijn van geleidelijke overgangen. Identiteiten welke van oorsprong als resistant kunnen worden aangemerkt, kunnen in de loop van de geschiedenis overgaan in voorstellingsidentiteiten (project identity) en op den duur zelfs dominant worden binnen de maatschappelijke instituties om aldus legitimerende identiteiten te worden. Elk proces waarmee identiteiten worden gevormd (identity-building) leidt tot andere uitkomsten in een zich ontwikkelende maatschappij. Voor ons doel is met name de legitimerende identiteit van belang. Deze genereert een civil society, dat wil zeggen een samenstel van organisaties en instituties - evenals categorieën van georganiseerde sociale actoren - welke de identiteit voortbrengt die de grondslag vormt van structurele overheersing. De legitimerende identiteit is als het ware het aangrijpingspunt voor regulering in onze sociale rechtsstaat. Castells tekent hierbij nadrukkelijk aan dat gewoonlijk de connotaties van het begrip civil society positiever van aard zijn en veel meer in de richting gaan van sociale veranderingen die langs democratische weg tot stand zijn gekomen. Het oorspronkelijke concept van de civil society van Gramsci refereert echter aan een reeks van hulpmiddelen (‘apparatuses’) als de kerk(en), de vakbeweging, de politieke partijen, coöperaties, allerlei verenigingen en dergelijke, die enerzijds een verlengstuk zijn van de dynamiek van de staat, maar anderzijds wortel hebben geschoten onder de mensen. Dit dubbele karakter van de civil society biedt uitgelezen mogelijkheden voor politieke veranderingen zonder een rechtstreekse aanval op of confrontatie met de staat. Deze beïnvloeding van de staat door de veranderingskrachten van de civil

132

society wordt mogelijk gemaakt door het continuüm tussen de instituties van de civil society en de macht van de hulpmiddelen (‘apparatuses’) van de staat welke zijn georganiseerd rond een gelijkvormige identiteit (burgerschap, democratie, de politisering van sociale veranderingen, het exclusieve recht op geweld van de staat en zijn vertakkingen en dergelijke) (Castells, 2001: 7-9). Het heeft er alle schijn van dat we, naast of wellicht haaks op de civil society, in toenemende mate zullen worden geconfronteerd met de opkomst van de surveillance society (nota bene: niet de surveillance state). In de surveillance society wordt informatie over individuele burgers verzameld door bedrijven en vergelijkbare organisaties. Vervolgens wordt er voor of door deze informatie een markt gecreëerd. ‘The credit card, more than the ID card, is given away privacy…… Rather than an oppressive ‘Big Brother’, it is a myriad of well-wishing ‘little sisters’, relating to each one of us on a personal basis because they know who we are, who have invaded all realms of life’ (Castells, 2001: 301). In het verlengde van deze ontwikkeling hebben nieuwe technologieën en de nieuwe mediastelsels de kwetsbaarheid van de staat enorm doen toenemen. ‘In historically relative terms, today’s state is more surveilled than surveillant’ (Castells, 2001: 302). Zo zien we twee min of meer contraire krachtenvelden. Enerzijds de structurerende krachten van de civil society die, komend vanuit de publieke sfeer met de legitimerende identiteit als aangrijpingspunt, tracht het gedrag van onderdanen te reguleren conform de vastgelegde publieke doelen. Anderzijds de meer sluipende en onzichtbare krachten van de surveillance society, met hun oorsprong in de private sfeer, welke via de consumer identity tracht het koopgedrag van de burgers te beïnvloeden. Hoe kan in een dergelijk krachtenveld nog sprake zijn van een vrije burger? Transparantie van de zojuist beschreven processen lijkt hiervoor een basisvoorwaarde in combinatie met privacywetgeving, waarbij zowel de rechten van de vrije burger als de plichten van de onderdaan met elkaar in evenwicht zijn. Commissie Toekomst Overheidscommunicatie De instelling van deze Commissie - ook wel naar zijn voorzitter, Commissie-Wallage genoemd - berust op een onderdeel van het Regeerakkoord 1998: ‘De toegankelijkheid van overheidsinformatie (in het bijzonder wet- en regelgeving), onder meer door toepassing van nieuwe technologieën, zoals internet, dient te worden bevorderd tegen zo beperkt mogelijke kosten. Het is niet alleen van belang dat zo veel mogelijk burgers tot zo veel mogelijk overheidsinformatie toegang hebben, maar ook dat maatwerk kan worden geleverd om met bepaalde boodschappen specifieke doelgroepen te bereiken. Onderzoek naar de organisatie en de inzet van middelen en nieuwe instrumenten moeten leiden tot een vergroting van de effectiviteit van de overheidsvoorlichting en tot betere toegankelijkheid van overheidsinformatie’ (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 1998: 124) De Commissie onderscheidt drie soorten relaties tussen de burgers en de overheid, met elk hun specifieke vereisten ten aanzien van de communicatie. Allereerst de relatie met de burger in zijn hoedanigheid van staatsburger. De burger wordt in deze relatie vooral aangesproken als kiezer, als coproducent van het beleid. Met deze relatie wordt als het ware de sociale rechtsstaat gevoed. De tweede relatie is die met de burger als klant. De burger is dan consument van overheidsproducten en -diensten (vuilophaaldiensten, paspoorten, bouwvergunningen, aangiften, aanvragen van uitkeringen, het betalen van belastingen, boetes etc.). In de relatie met de burger als klant kunnen de informatieverplichtingen van de burger worden gepositioneerd. In beide relaties, die met de burger als kiezer en klant, is de legitimerende identiteit het medium waarlangs de communica-

133

tie verloopt. Ten slotte communiceert de overheid met de burger als onderdaan. In dit geval wordt de burger niet aangesproken als individu, maar als collectief. De Commissie noemt dit persuatieve communicatie. Via voorlichting en dergelijke, het communicatieve stuurmodel, wordt de burger als onderdaan gewezen op gewenst gedrag in relatie tot de gestelde publieke doelen. Binnen deze relatie treedt de overheid als het ware in concurrentie met de signalen welke op de burger worden afgevuurd vanuit de surveillance society (Commissie Toekomst Overheidscommunicatie, 2001). Gegeven deze drie relatiepatronen is de Commissie van mening dat burgers centraal dienen te staan in de communicatie, dat dé burger niet bestaat en dat bijgevolg de overheidscommunicatie op maat dient te zijn. Bij de gewenste differentiatie in de overheidscommunicatie wenst de Commissie onderscheid te maken naar leefstijlen en burgerschapsstijlen (zie tabel 6.14) (Spangenberg, Lampert, Moerland en Boerboom, 2001). tabel 6.14

Leefstijlen en burgerschapsstijlen en communicatiestijlen

Leefstijlen/ burgerschapsstijlen

Inactief

Traditionele burgerij (22%)

Afhankelijk

Conformistisch

Verantwoordelijk

Niet vaardig met ICT, behoefte aan eenvoud, duidelijkheid

Moderne burgerij (27%)

Voorkeur voor passieve nieuwsbronnen

Convenience-

Vaardig met

georiënteerden (16%)

ICT, passief

Opwaarts mobielen (8%)

Vooroplopend in ICT

Kosmopolieten (11%)

Actief met meerdere nieuwsbronnen, w.o.ICT

Ontplooiers (7%)

Zeer vaardig in ICT

Postmaterialisten (9%)

Gericht op inhoud, voornamelijk gedrukte media

Bron: Spangenberg e.a., Motivaction, 2001: 7-9 (aanpassingen AN).

Elke burgerschapsstijl stelt zijn eigen eisen met betrekking tot de genoemde relatiepatronen (zie tabel 6.15). Voor het realiseren van een adequate informatierelatie met de vier onderscheiden categorieën burgers in hun specifieke rollen, zal voor zowel de inhoud als de vorm van de communicatie maatvoering vereist zijn.

134

tabel 6.15

Rollen per burgerschapsstijl

Rollen

Inactief

Afhankelijk

Conformistisch

Verantwoordelijk

Kiezer (staatsbur-

Veel niet-

Trouw, conse-

Geïnformeerd,

Geïnformeerd,

ger

stemmers uit

quent

niet sterk gemoti-

betrokken actief

veerd

desinteresse Coproducent van

Niet actief, wan-

Lokaal, praktisch,

Geen sterke iden-

Actief, inhoudelijk,

beleid (staatsbur-

trouwen, evt. voor

concreet, dicht bij

tificatie, eigen

intellectueel,

ger

individueel voor-

huis

belang

democratisch,

deel Klant (consument)

bevlogen

Gemak, service,

Toegankelijkheid,

Veeleisend: Klant

Kwaliteit, open-

snel, makkelijk,

persoonlijk, een-

is koning, effici-

heid, deskundig-

kant en klaar

voud, helderheid

ent, toegankelijk,

heid, volledigheid

bereikbaar Onderdaan

Met moeite, ego-

Passief, gezags-

Eigenwijs, eigen

Kritisch, coöpera-

centrisch, intole-

getrouw, plichts-

belang, materialis-

tief, interactief,

rant

getrouw

tisch

reflectie, vertrouwen

Bron: Spangenberg e.a., Motivaction, 2001: 16 (aanpassingen AN). 1

De Commissie gaat uit van recht van de burger op communicatie. Niet alleen dient de burger te allen tijde contact te kunnen zoeken met de overheid, ook moet hij erop kunnen vertrouwen dat de overheid snel en adequaat antwoordt. Hoofddoel van alle overheidscommunicatie zou moeten zijn: het voldoen aan het recht van de burger op communicatie. De functie van de overheidscommunicatie is daarmee voor de burger dat hij in staat wordt gesteld om zijn rol als staatsburger en zijn rol als onderdaan en klant optimaal te vervullen. De functie van de communicatie voor de overheid is de versterking van het beleidsproces, zowel in de beleidsvoorbereiding als in de beleidsuitvoering. Daarvoor moeten zowel de staatsburger (kiezer en coproducent) als de klant (consument) en onderdaan geïnformeerd en geconsulteerd worden. Met de WOB is de overheid reeds verplicht om de staatsburgers en onderdanen te informeren over het beleid. In de huidige samenleving is daarnaast het consulteren van de burger onmisbaar geworden, waarbij de burger ervan uit mag gaan dat er ook naar zijn mening wordt geluisterd. Ter ondersteuning van de informatieve en consultatieve doelen streeft de overheid er ook naar de burger te beïnvloeden inzake de beeldvorming over de overheidsorganisatie (Commissie Toekomst Overheidscommunicatie, 2001). Modernisering Gemeentelijke Basisadministratie De Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid heeft de Commissie Modernisering van de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA), naar zijn voorzitter ook CommissieSnellen genoemd, onder meer om advies gevraagd inzake de plaats van de GBA in de toekomstige overheidsinformatie-infrastructuur. Belangrijke vragen die daarbij aan de orde kwamen waren, gegeven de moderne ICT-toepassingen, die naar de mogelijke uitbreiding van het gebruik van de GBA door publiekrechtelijke organen én die naar mogelijkheden om de GBA mede dienstbaar te maken om de positie van de burger in

1

Het recht op communicatie is bedoeld als politiek-bestuurlijk uitgangspunt voor de overheidscommunicatie, niet als een formeel in de wet te verankeren recht.

135

de maatschappij alsook ten opzichte van de overheid te versterken. Bij dit laatste stond centraal het vergroten van de betrokkenheid van de burger bij de controle op de kwaliteit, de verwerking en de verstrekking van de persoonsgegevens van de burger. Het GBA zou immers moeten gaan fungeren als spil van de identiteitsinfrastructuur van de informatiemaatschappij. Geautoriseerde organisaties zouden daarmee direct over de identificerende persoonsgegevens kunnen beschikken. De GBA zou daarmee het centrale aansturingspunt kunnen worden van de legitimerende identiteit van Castells. De functie van de legitimerende identiteit zal in de toekomst naar verwachting toenemen omdat de vraag naar wie de ander is en of deze, op basis van zijn/haar identiteit, aanspraken kan doen gelden op bepaalde publieke voorzieningen steeds belangrijker wordt. De Commissie verwacht dat deze vraag ook binnen de private sfeer toenemende betekenis zal krijgen. Daarmee zou het GBA een belangrijke faciliterende rol kunnen gaan spelen in het brede maatschappelijke verband van zowel de publieke als de private sfeer. Centraal in de advisering van de Commissie-Snellen staat de idee van de digitale kluis voor elke burger teneinde de burger de mogelijkheid te bieden zelf de regie te voeren over zijn of haar gegevens. Wil de digitale kluis een maatschappelijk belangrijke faciliterende rol kunnen gaan spelen, dan is het noodzakelijk dat de digitale kluis niet alleen wordt gevoed vanuit de GBA maar ook vanuit andere sectoren, zoals bijvoorbeeld de Belastingdienst met het belastbare inkomen. Omdat de burger wordt geacht de regie te voeren over zijn/haar eigen gegevens is het ook de burger die bepaalt welke instanties mogen beschikken over welke gegevens uit zijn/haar digitale kluis. De nieuw te introduceren elektronische Nederlandse Identiteitskaart (e NIK), zo stelt de Commissie voor, zou een belangrijk instrument voor de burger zijn om zijn/haar digitale kluis te ontsluiten en bij te houden (Commissie Modernisering van de Gemeentelijke Basisadministratie, 2001). De werkzaamheden van de Commissie-Snellen dienen te worden bezien tegen de bredere achtergrond van de overgang naar een samenleving waarin informatie naar verwachting een steeds grotere rol zal gaan spelen. Informatie-uitwisseling door berichtenverkeer in welke vorm dan ook, zal een steeds belangrijkere rol gaan spelen. In dit verband is de GBA met haar digitale kluis slechts één van de toekomstvisies die thans voorliggen. Er zijn meerdere denkmodellen, ook in het buitenland. Centraal in deze modellen staat de idee van eenmalige gegevensverstrekking teneinde irritatie, onnodige belasting en vermijdbare kosten bij betrokken partijen te voorkomen. Ook bestaat het idee dat met de introductie van de idee van eenmalige gegevensverstrekking de kwaliteit van de informatierelaties tussen maatschappelijke actoren substantieel kan worden verbeterd. Voorbeelden van dergelijke modellen zijn - naast de reeds genoemde digitale kluis - meervoudige gegevensopslag, authentieke registraties en de één-loketgedachte. Mogelijke toepassingen meetinstrument administratieve lasten Een relevante vraag is in dit verband wat het ontwikkelde meetinstrument administratieve lasten zou kunnen bijdragen aan het denken over de informatierelaties tussen burgers en overheid. Bij de haalbaarheid van dergelijke nieuwe en in een aantal opzichten revolutionaire concepten spelen meerdere aspecten een rol. Snellen heeft eerder gewezen op de rationaliteiten van het overheidsbeleid. Hij noemde de politieke, de juridische, de economische, de technische en de sociaal-wetenschappelijke rationaliteit. Bij het vormgeven van het beleid zal de overheid in het beleidsproces voortdurend afwegingen moeten maken tussen deze rationaliteiten (Snellen, 1987: 3-5). Zo zal de overheid ook bij haar besluitvorming over de te kiezen strategie met betrekking tot de informatierelaties met de burgers genoemde rationaliteiten in de afwegingen dienen te

136

betrekken. Het meetinstrument administratieve lasten zal een bijdrage kunnen leveren met name wat betreft de economische rationaliteit: wat zijn de verwachte kosten en baten van de diverse concepten voor éénmalige gegevensverstrekking in vergelijking met de huidige situatie. Het meetinstrument zal - uiteraard onder de nodige veronderstellingen - naar verwachting in staat zijn om inzicht te geven in de totale operationele kosten van de respectieve denkmodellen, met een verdeling van de toekomstige kosten en baten naar de participerende partijen overheid, burgers en bedrijven. Als eerste vingeroefening is het meetinstrument, in opdracht van de Commissie Administratieve Lasten, al toegepast voor de vaststelling van de administratieve lasten van een bijstandsgerechtigde (Westhof en Tom, 1999).

6 . 6. 4 I nfo rma tie nale vi ngsk os ten van de o ve rheid in de p ri va te s fee r Behalve als hoeder van het publiek belang, treedt de overheid tevens frequent op in de hoedanigheid van ondernemer en werkgever. De overheidsinstellingen verlaten dan als het ware de publieke sfeer om in de private sfeer overeenkomsten af te sluiten met bedrijven, burgers en andere overheden. Voorbeelden zijn het aan- en verkopen van gebouwen voor eigen gebruik, het aannemen en ontslaan van werknemers (ambtenaren) en dergelijke. De instellingen van de overheid zullen zich in dergelijke situaties - net zoals particuliere bedrijven - dienen te gedragen conform de gedragsregels zoals deze zijn vastgelegd in Bijzondere Delen van het Bestuursrecht c.q. de bepalingen van dwingend recht in het Privaatrecht. Met andere woorden, ook voor overheidsinstellingen geldt dat hun gedragingen en de toestanden in hun proces van productie of dienstverlening in overeenstemming dienen te zijn met de publieke doelen van de sociale rechtsstaat. Het voorgaande impliceert dat ook overheidsinstellingen de inhoudelijke verplichtingen welke zijn gericht op realisatie van de publieke doelen van de sociale rechtsstaat dienen na te leven. Met andere woorden, ook de overheid zelf - maar dan in haar hoedanigheden van ondernemer en werkgever - is gehouden aan de vereisten van milieuwetgeving, arbeidsomstandighedenwetgeving, wetgeving ten aanzien van de Loonheffing en werknemersverzekeringen en dergelijke. Teneinde ook voor dit deel van de samenleving de realisatie van publieke doelen te kunnen borgen, is diezelfde overheid, maar dan weer in de hoedanigheid van hoeder van het publiek belang, gehouden de eigen naleving te controleren en te handhaven. Controle en handhaving vereist de beschikbaarheid van informatie betreffende het gedrag van de normadressaten. Ergo, de informatieverplichtingen van het Bestuursrecht en bepalingen van dwingend recht uit het Privaatrecht zijn evenzo van toepassing op de overheid. In het beleidsdenken over het reduceren van informatienalevingskosten (administratieve lasten) is tot nu toe nauwelijks of geen aandacht besteed aan de informatienalevingskosten van de overheid zelf. Dit impliceert dat de problematiek van de informatienalevingskosten omvangrijker is dan de thans bekende cijfers indiceren. Daar staat echter tegenover dat ook de potentieel te realiseren besparingen op informatienalevingskosten omvangrijker zijn dan tot nu toe is verondersteld. Bijvoorbeeld, de sociale verzekeringswetgeving, waar het wetsvoorstel Walvis op is gericht (zie subparagraaf 6.4.3) raakt ook de overheid in de hoedanigheid van werkgever. Met andere woorden, de met de aanname van dit wetsvoorstel voorziene reducties van informatienalevingskosten zijn nog groter dan thans wordt voorzien. Overigens gaat het hier - in tegenstelling tot de klassieke informatienalevingskosten - niet om ‘off-budget-’ maar om ‘on budget’kosten. Immers de uitgaven van overheden maken wel deel uit van de Rijksbegroting.

137

Het is belangrijk dat de informatienalevingskosten van de overheid zelf een geïntegreerd onderdeel gaan vormen van het beleid dat is gericht op het reduceren van de maatschappelijke kosten van de informatie-uitvraag door de overheid. Daarom dient ook de overheid structureel te worden betrokken bij het onderzoek naar de omvang van de informatienalevingskosten. Dat is nu niet het geval. Eerst dan kan duidelijk worden gemaakt welke onderdelen van de overheid worden geconfronteerd met hoge lasten en welke wetgevingsdomeinen daarvoor verantwoordelijk zijn. Bij het zoeken naar oplossingen, met name ICT-oplossingen gericht op de administratieve infrastructuur, dienen dan uiteraard ook de overheidsadministraties structureel te worden betrokken.

6.7

Samenvatting Over welk instrumentarium kon Paars I beschikken aan het begin van zijn regeerperiode in 1994 en hoe is het meetinstrument onderdeel geworden van het beleid van Paars I? Hoe kan het beschikbare meetinstrument worden ingezet voor beleid van de overheid om de informatienalevingskosten van het bedrijfsleven terug te brengen? Is het daarbij nog van belang onderscheid te maken naar de verschillende fasen van de beleidscyclus? Ten slotte, zijn er buiten het traditionele terrein van de informatienalevingskosten, het particuliere bedrijfsleven, nog alternatieve toepassingen denkbaar en zo ja, welke? Dit zijn de belangrijkste vragen die we hebben willen beantwoorden in dit hoofdstuk. Begin 1994 was er een volledig instrumentarium beschikbaar voor het meten van de administratieve lasten van het bedrijfsleven. Dit instrumentarium bestond uit twee afzonderlijke instrumenten, een top-down benadering en een bottom-up benadering. De top-down benadering, zowel in de vorm van een schriftelijke survey als in de vorm van een quick scan toepassing van het meetinstrument administratieve lasten, is met name geschikt voor de probleemsignalering. Wat is de orde van grootte van de informatienalevingskosten, welke wetgevingsdomeinen veroorzaken de meeste informatienalevingskosten en welke sectoren en bedrijfsgrootten worden relatief het meest getroffen? Zodra beleid ontwikkeld dient te worden in de richting van oplossingen, is echter kennis vereist van de exogene determinanten van de informatienalevingskosten. Dan is de inzet van de volledige bottom-up toepassing van het meetinstrument gewenst. Het meetinstrument administratieve lasten is in een aantal fasen onderdeel gaan vormen van kabinetsbeleid. Daarvoor was eerst plaatsing op de politieke agenda nodig. Om dat te bewerkstelligen is - nog voordat Paars I daadwerkelijk aantrad - een schriftelijke survey uitgevoerd naar de totale omvang van de administratieve lasten van het Nederlandse bedrijfsleven. De omvang van de administratieve lasten, vastgesteld op bijna € 6 miljard in 1993, was dusdanig dat in het Regeerakkoord van Paars I de doelstelling werd opgenomen om in vier jaar tijd de administratieve lasten te reduceren met 10%. Door de instelling van de Commissie-Van Lunteren in 1994 werd een eerste forse impuls gegeven aan het beleidsvoornemen de administratieve lasten te reduceren, met name op het fiscale terrein. De Commissie-Van Lunteren gaf daartoe opdrachten om een Standaardkostenmodel Fiscale Verplichtingen te ontwikkelen. Dit betrof een specifieke module van het meetinstrument administratieve lasten. Teneinde een verbreding naar andere beleidsvelden te bevorderen en ook bij andere departementen een cultuuromslag te bewerkstelligen, ging Paars II eind 1998 over tot de instelling van de Commissie Administratieve Lasten (Commissie-Slechte). Inmiddels was in het Regeerakkoord van Paars II de doelstelling om de administratieve lasten te reduceren verhoogd naar 25%, te bereiken in 2002. Op basis van de adviezen van de CommissieSlechte besloot het kabinet aan het begin van 2000 om alle departementen te verplichten integrale metingen te laten uitvoeren naar de administratieve lasten voor het bedrijfsleven. Deze metingen dienden te worden uitgevoerd conform de methodiek

138

metingen dienden te worden uitgevoerd conform de methodiek van het ontwikkelde meetinstrument administratieve lasten. Er zijn twee typen beleid met betrekking tot informatienalevingskosten, generiek en specifiek beleid. Het generieke beleid richt zich op de realisatie van de macrodoelstellingen ten aanzien van de reductie van informatienalevingskosten, zoals de -25% doelstelling van de kabinetten-Kok I en II. Het specifieke beleid daarentegen, vindt zijn toepassing op het microniveau van individuele wetten en regelingen. Daarbij gaat het zowel om voorgenomen veranderingen in bestaande wet- en regelgeving als om voorgenomen nieuwe wet- en regelgeving. Bij elke voorgenomen wijziging van bestaande wetgeving c.q. elk nieuw wetsvoorstel dient te worden voorkomen dat er, vanuit bestuurskundig oogpunt bezien, vermijdbare informatienalevingskosten bij komen. Ten behoeve van het generieke beleid op macroniveau kan het meetinstrument administratieve lasten fungeren als een min of meer op zichzelf staand beleidsinstrument, terwijl het meetinstrument op het microniveau veel meer een agenderende functie vervult en daarmee onderdeel wordt van het wetgevingsproces zelf. Wat betreft het generieke beleid kent elke beleidsfase zijn eigen specifieke toepassingsmogelijkheden van het meetinstrument administratieve lasten. Deze variëren van quick scans (top-down) in de fase van de bewustwording/beleidsvoorbereiding tot nulmetingen (bottom-up) in de beleidsfase regelgeving/uitvoering en monitoring (top-down) bij de handhaving en beleidsevaluatie. Inmiddels is het meetinstrument administratieve lasten onder Paars I en II meerdere malen toegepast op een breed spectrum aan wetgevingsdomeinen. Het ontwikkelde meetinstrument kent een breder toepassingsgebied dan informatienalevingskosten van het particuliere bedrijfsleven. Ook informatieverplichtingen van overheidssectoren (onderwijs) en sterk gereguleerde sectoren als de gezondheidszorg kunnen ermee worden vastgesteld. Een volgend toepassingsgebied is dat van de beheerskosten van uitvoerende instanties en zelfstandige bestuursorganen. Hier zijn al ruime ervaringen mee opgedaan. Bekostigingsvraagstukken welke daar spelen, kunnen in de beantwoording een beter onderbouwde basis krijgen met de inzet van het ontwikkelde instrument. Ten slotte, in het beleid is er in toenemende aandacht voor de informatienalevingskosten van de burgers. Dit nieuwe beleidsveld vraagt om meer kennis ven de exogene determinanten, welke met de inzet van het ontwikkelde meetinstrument beschikbaar zouden kunnen komen. Met dit drieluik komen tevens de totale operationele kosten van de systematiek van informatieverplichtingen binnen de sociale rechtsstaat in beeld.

139

Bijlage I Verantwoording modelontwikkeling 19921994 Voor het samenstellen van hoofdstuk 5 is gebruikgemaakt van een aantal onderzoeksverslagen, respectievelijk nota’s van EIM welke ter verantwoording aan opdrachtgevers, begeleidingscommissies en klankbordgroepen zijn aangeboden, te weten: − J. Bais en A.F.M. Nijsen, Haalbaarheidsonderzoek Bedrijfseffectentoets Administratieve Lasten, Vooronderzoek (68 pagina’s) EIM, Zoetermeer, 7 april 1992 − B.I. van der Burg en P.A. van der Hauw, Administratieve Lasten MKB (98 pagina’s), EIM/NIPO, Zoetermeer, 11 september 1992 (gepubliceerd) − A.F.M. Nijsen, Bedrijfseffectentoets van wet- en regelgeving; Discussienotitie voor verdere modelontwikkeling, (20 pagina’s), EIM, Zoetermeer, 24 september 1992 − B.I. van der Burg en A. Kwaak, Mistral, MeetInSTRument Administratieve Lasten; Eerste voortgangsrapportage, (20 pagina’s) EIM, Zoetermeer, 12 februari 1993 − B.I. van der Burg en A. Kwaak, Mistral, MeetInSTRument Administratieve Lasten; Tweede voortgangsrapportage, (9 pagina’s) EIM, Zoetermeer, 17 maart 1993 − B.I. van der Burg en A. Kwaak, Mistral, MeetInSTRument Administratieve Lasten; Eindrapportage eerste fase modelontwikkeling (61 pagina’s), EIM, Zoetermeer, juli 1993 − B.I. van der Burg, Vervolgonderzoek Mistral; Voortgangsrapportage tweede fase modelontwikkeling (19 pagina’s) EIM, Zoetermeer, 12 oktober 1993 − B.I. van der Burg, Vervolgonderzoek Mistral; Eindrapportage fase 2A modelontwikkeling (31 pagina’s) EIM, Zoetermeer, EIM, Zoetermeer, 9 november 1993 − B.I. van der Burg en A.F.M. Nijsen, Vervolgonderzoek Mistral; Eindrapportage fase 2B, een test binnen het SOFI-domein (63 pagina’s) EIM, Zoetermeer, 18 april 1994 − B.I. van der Burg, A. Kwaak en G. Regter, Mistral, MeetInSTRument Administratieve Lasten; Eindrapportage fase 3A modelontwikkeling (116 pagina’s), EIM, Zoetermeer, 15 juli 1994 − B.I. van der Burg, J.J. Boog, A. Kwaak en G. Regter, Administratieve Lasten Wet op de Jaarrekening, (93 pagina’s) EIM, Zoetermeer, december 1994 (gepubliceerd).

141

Bijlage II A description of the Measuring Instrument Administrative Burdens 1

1. Introduction This chapter contains a technical description of the way in which the (financial) administrative burden private businesses have to bear is calculated within the framework of ® ® Mistral . Mistral gives an estimate of how the administrative burden of private businesses varies between policy areas. The equations for determining the administrative burden are presented in sections 2 and 3. Section 4 describes various ways in which the administrative burden can be presented. Finally, section 5 lists all variables used in these sub-sections.

2. Decomposition into a number of messages In broad lines we can distinguish two steps in determining the administrative burden imposed upon private businesses. First, it is determined how many ‘messages’ are necessary to comply with all obligations stated in the law. Subsequently, in the next section, the costs per message are determined. Dutch legislation comprises various policy areas. For each of these policy areas p the level of administrative burden AB p can be determined. The total level of administrative burden is the sum of all administrative burdens for all policy areas (there are n p policy areas): np

AB = å AB p p =1

This is the total level of administrative burden in the Netherlands. The level of the administrative burden for a policy area is the cost of all the obligations set forth in that particular policy area. Assume that there are n po obligations in policy area p . The administrative burden of the

o th obligation is denoted by Cost (Obligation po ) . n po

AB p = å Cost (Obligation po ) o =1

The cost of obligation o is the sum of the costs of all messages associated with this obligation that have to be sent to the government. It is assumed that there are n pom mes1

sages associated with obligation o .

1

De technische beschrijving van het meetinstrument administratieve lasten is gedaan door Nico Vellinga en ontleend aan de rapportage Nijsen, André F.M. en Nico Vellinga, Mistral â , A Model to Measure the Administrative Burden of Businesses, Research Report H200110, EIM, Zoetermeer, 2002.

143

The cost of a single obligation is: n pom

Cost (Obligation po ) = å Cost ( Message pom ) m =1

3. Decomposition of the costs of a message The cost of message m due to obligation o in policy area p , is: Cost ( Message pom ) =

n poma

å ( InternalCost

poma

+ ExternalCost poma )

a =1

where:

InternalCo st poma = (1 − α poma ) ⋅ Frequency poma ⋅ InternalTi me poma ⋅

InternalTa riff poma 60

and

ExternalCost poma = α poma ⋅ Frequency poma ⋅ ExternalTi me poma ⋅

ExternalTariff poma 60

It is assumed that we have n poma activities associated with message m . Composing a message is the result of a number of administrative activities. These include gathering the requested information, typing a document containing the information, sending the document to the government and finally, making a copy of the document to file it for future reference. The internal and external cost of message m is the product of the number of times the activity is carried out, multiplied by the time required to carry out the activity and finally, multiplied by the appropriate tariff in terms of money per minute of the person carrying out the activity. The constituent parts of these equations are discussed in the following sub-paragraphs. 3.1 Proportion of Outsourcing Some businesses prefer to outsource part or all of these activities. Small businesses lack, for instance, the qualified personnel to perform certain (administrative) tasks. The personnel working for this business are mainly engaged in the core activity of the business, which can be quite different from an administrative activity. In that case, it is likely to be cheaper to hire an external expert, who can then perform the necessary tasks. We end up with two types of costs, the internal cost for those activities that are carried out within the business and the external cost which constitute the payments made by private businesses towards other businesses performing the outsourced activities. For each activity we introduce the proportion of outsourcing α poma . The value of α poma will be

1

144

Some of the messages are composed of sub-messages. Not every obligation has the same consequences for all businesses. In that case we have sub-messages with differing costs expressing these differences. The cost of a sub-message is determined in the same way as the cost of a message in the main text. As a result, the cost of a message with sub-messages is then the sum of the cost of all sub-messages. This element is ignored in the main text to make the description not unnecessarily burdensome.

close to one for policy areas which mainly affect mainly small businesses. Larger businesses will have specialized personal to carry out these activities and the α poma -value for policy areas influencing mainly larger firms will be close to zero. There are also arguments for smaller firms to outsource to a larger extent even if it is more expensive than having someone within their own businesses to carry out this task. It relieves the entrepreneur of the burden of filling out forms for the Internal Revenue Service (IRS). It also relieves him of the burden of doing this without making any mistakes that could otherwise lead to legal steps by the IRS. 3.2 Frequency Each activity is carried out Frequency poma times a year and, therefore, the number of times the activity is carried out within the firm is one minus the proportion of outsourcing times the frequency. The number of times the activity is carried out by an outside business is the proportion of outsourcing times the frequency. 3.3 Internal and External Time It takes InternalTime poma minutes to carry out this particular activity if it is done within the business itself. An outside business performs the same activity in ExternalTime poma minutes. 3.4 Internal and External Time The internal tariff for the activity when it is executed within the business itself is the amount of money per hour, divided by 60. This tariff is denoted by InternalTariff poma . The external tariff is ExternalTariff poma and it is the tariff when the activity is outsourced. The internal tariff is the labour cost including a percentage for overhead costs. The labour cost is composed of the gross wage rate of the person carrying out the activity and a number of surcharges. Surcharges comprise paid holidays, all sorts of emoluments, pension contributions, etc. The percentages used for each of the surcharges are based on wage-cost research conducted by EIM based of CBS material. EIM has adapted the material to up-date the CBS material. When outsourcing is preferred, the going rate for hiring outside help is normally higher than the wage rate if the activity would be carried out within the business.

4. Presenting the level of administrative burden The administrative burden for all policy areas or one particular policy area can be presented as the total level of the administrative burden in terms of money, AB , respec-

AB p . The total level of the administrative burden can also be presented as a percentage of total value added valued at factor costs ( VA ): tively as

AB perc =

AB ⋅100% VA

Presenting it this way makes clear what part of value added is used to comply with administrative obligations by the industries involved. It may even be presented for each possible combination of size class and industry.

145

5. List of symbols used The following symbols, together with their meaning, are used throughout the previous sub-sections:

α poma

a , part of

Proportion of outsourcing for activity

message m due to obligation o for policy area

p

AB

AB perc

Total level of the administrative burden for all policy areas in the Netherlands Level of the administrative burden for all policy

AB p

areas as a percentage of the total business expenses Level of the administrative burden for policy area

p Cost ( Message pom )

Cost of message m due to obligation

o for pol-

icy area p

Cost (Obligation po )

Cost of obligation o for policy area p

ExternalTariff poma

External tariff in terms of money per hour for the person carrying out activity a , part of message m due to obligation o for policy area p

ExternalTime poma

Required time in minutes to perform activity part of message m due to obligation icy area p

Frequency poma

Frequency of activity

o for pol-

a necessary to compose

message m due to obligation

p

InternalTariff poma

a,

o for policy area

Internal tariff in terms of money per hour for the person carrying out activity a , part of message m due to obligation o for policy area p

InternalTime poma

Required time in minutes within the business to perform activity a , part of message obligation o for policy area p

VA

m

due to

Value added values at factor costs

The indices used: activity a m

o p

message obligation policy area

The various ‘number of entities’ used: number of policy areas np number of obligations in policy area

n pom

number of messages associated with obligation

n poma

number of activities in message m associated with obligation area

146

p

n po

p

o in policy area p o in policy

Chart II.1 Structure of Mistral ® process

POLICY AREA

Obligation 1 Message 11 Activity 111 Activity 112 Message 12 Activity 121 Activity 122 Activity 123

Obligation 2 Message 21 Activity 211 Activity 212 Message 22 Activity 221 Activity 222 Activity 222

Obligation 3 Message 31 Activity 311 Activity 312 Activity 313 Message 32 Activity 321 Activity 322 Activity 323

147

Literatuurlijst

Actal, Check list voor scannen van wet- en regelgeving, Actal, ‘s-Gravenhage, 2000 Actal, Jaarverslag 2000, Actal, ‘s-Gravenhage, 2001 Actal, Jaarverslag 2001, Actal, Adviescollege toetsing administratieve lasten, Den Haag, 2002 Algemene Rekenkamer, Achtergrondstudie Bedrijfsvoering; Een perspectief op bedrijfsvoering bij de overheid in Nederland en daarbuiten, Algemene Rekenkamer, Den Haag, 2001 Algemene Rekenkamer, Verslag van de Algemene Rekenkamer over 1994; Deel 3. Zelfstandige Bestuursorganen en Ministeriële Verantwoordelijkheid, Tweede Kamer der Staten-Generaal, vergaderjaar 1994-1995, 24 130, nr. 3, Den Haag, 1995 Allers, M., Administrative and Compliance Costs of Taxation and Public Transfers in the Netherlands, Wolters-Noordhoff, Rijksuniversiteit Groningen, Groningen, 1994 Allers, M.A., Kosten van overdrachten voor gezinnen, Economisch Statistische Berichten, vol. 26 augustus 1992, 1992b, blz. 823-825 Allers, M.A., Kosten van overdrachten voor ondernemingen; Research Memorandum No. 389, Instituut voor Economisch Onderzoek, Economische Faculteit, Universiteit Groningen, Groningen, 1990 Allers, M.A., Kosten van overdrachten voor particulieren en huishoudens, Rijksuniversiteit Groningen, Groningen, 1992a Arthur D. Little Corporation, Development of Methodology for Estimating Taxpayer Paperwork Burden, Final Report to Department of the Treasury, Arthur D. Little Opinion Research Corporation, Washington D.C., 1988 Audretsch, D., M Carree, A. van Stel en R. Thurik, Impeded industrial restructuring: the growth penalty, Kyklos, nr. 1, 2002, blz. 81-98 Barker, Ph.A., The Value-added Tax - The Cost To The Businessman, The Journal of Accountancy, vol. 134, nr. September, 1972, blz. 75-79 Bartels, S.E. en A.Th. Meijer (red.), Algemene wet bestuursrecht en aanverwante regelgeving 2001/2002, Ars Aequi Libri, Nijmegen, 2001 Beale, Henry B.R. en King Lin, Impacts of Federal Regulations, Paperwork, and Tax Requirements on Small Business, Report prepared for the U.S. Small Business Administration, Microeconomic Applications, Inc., Washington D.C., 1998 Belastingdienst, Cbs en Lisv, Architectuur Elektronische Heerendiensten, Belastingdienst, CBS en Lisv, Den Haag, 27 oktober 1998 Belastingdienst, Cbs, Lisv, Architectuur Elektronische Heerendiensten, Belastingdienst, CBS en Lisv, Den Haag, 1998 Bergeijk, P.A.G. van, B.J. Sikken en J. van Sinderen, De reguleringswig, Economisch Statistische Berichten, vol. 5 juni 1996, 1996, blz. 504-507 Bex, P.M.H.H., Tussenrapportage nulmeting administratieve lasten Ministerie van LNV; Wetgevingsdomeinen Mest en Veterinair, Cap Gemini Ernst & Young Nederland B.V., Utrecht, 2002 Bij, J. van der, Kosten van regelgeving, Regelmaat, vol., 1994, blz. 227 en verder Boog, J.J. en A.F.M. Nijsen, Update en bewerking rapport ‘Verlicht ICT administratief leed van bedrijven?’ Wetgevingsterreinen Loonheffing en Werknemersverzekeringen, EIM, Zoetermeer, 1999

149

Boog, J.J., A.F.M. Nijsen en J.F. Suyver, Monitor Administratieve Lasten Bedrijven 2000, EIM, Zoetermeer, 2002 Boog, J.J., A.F.M. Nijsen, G. Regter en J. F. Suyver, Administratieve lasten van de werknemersverzekeringen; nulmeting voor het jaar 2000, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, EIM, Zoetermeer, 2001 Boog, J.J., B.I. van der Burg, S.H. van Croonenburg A.F.M. Nijsen en G. Regter, Monitor Administratieve Lasten Bedrijven: 1993-1998; Doelstelling Paars I getoetst, EIM, Zoetermeer, 1999 Boog, J.J., B.I. van der Burg, G. Regter, Administratieve Lasten Bedrijven 1993, EIM, Zoetermeer, 1994 Bosch, L. en A. Nijsen, Premieheffing werknemersverzekeringen kan goedkoper!!, Advies; Tijdschrift voor de adviespraktijk, Federatie Adviserende Beroepen (FAB), Jaargang 2, nr. 5, 1993, blz. 15-19 Bosch, L.H.M., A. Kwaak, A.F.M. Nijsen en P.Th. van der Zeijden, Leidt vereenvoudiging van de premieheffing voor de werknemersverzekeringen tot maatschappelijke lastenverlichting?, EIM, Zoetermeer, 1992 Brouwer, P. en W.S. Zwinkels, Inventarisatie en analyse van processen voor uitvoering van de WAO, EIM, Zoetermeer, 2001 Brouwer, P., F.M.J. Westhof en W.S. Zwinkels, Normering collecterend proces GUO, EIM, Zoetermeer, 2001 Brouwers, K.M.P., B.I. van der Burg, A.F.M. Nijsen en H.C. Visee, Methodiek kosten en baten Arbowetgeving; Een methode om de niet-administratieve nalevingskosten en -baten van wetgeving in kaart te brengen, Research Report 9808/A, EIM, Zoetermeer, 1998 Burg, B.I. van der en G. Regter, Verlicht ICT administratief leed van bedrijven, EIM, Zoetermeer, 1998 Burg, B.I. van der, J.J. Boog, A. Kwaak en G. Regter, Administratieve Lasten Wet op de Jaarrekening, EIM, Zoetermeer, 1994 Burg, B.I. van der en A.F.M. Nijsen, How can administrative burdens of enterprises be assessed? Different methods; advantages and disadvantages, in: Improving the Quality of Legislation in Europe, (ed.) A. Kellerman, G. Azzi, S. Jacobs, R. Deighton-Smith, T.M.C. Asser Instituut, Kluwer Law International, The Hague/Boston/London, 1998 Burg, B.I. van der, A.F.M. Nijsen, J.J. Boog en G. Regter, Standaardkostenmodel fiscale administratieve verplichtingen, Eindrapport, EIM, Zoetermeer, 1996 Burg, B.I. van der en P.A. van der Hauw, Administratieve Lasten MKB, EIM/NIPO, Zoetermeer, 1992 Buurman, M., A. Kranenborg, E. Jansen en J. Boog, Implementatie van een eenvoudiger uitvoering van inkomensafhankelijke regelingen, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid; Werkdocument no. 144; uitgevoerd door IOO/EIM, Den Haag, 2000 Castells, M., The Information Age: Economy, Society and Culture, Volume II: The Power of Identity, Blackwell Publishers Inc, Massachussets USA, 2001 Centraal Planbureau, Notitie verlichting administratieve lasten, nr. 99/45, Centraal Planbureau, Den Haag, 20 september 1999 Cnossen, S., Administrative and Compliance Costs of the VAT; A Review of the Evidence, OCfEB, Research Centre for Economic Policy, Erasmus University Rotterdam, Rotterdam, 1994 Commissie Aanpassing Premieheffingssysteem Werknemersverzekeringen (apw), Ingehouden Heffen, Commissie Aanpassing Premieheffingssysteem Werknemersverzekeringen (APW), Den Haag, 1991

150

Commissie Administratieve Lasten, Regels zonder overlast: minder, eenvoudiger, sneller, eindrapport, Commissie Administratieve Lasten, ‘s-Gravenhage, 1999 Commissie Modernisering Van De Gemeentelijke Basisadministratie, GBA in de toekomst, Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid, Den Haag, 2001 Commissie Terugdringing Administratieve Lasten Zorgsector, Minder regels, meer zorg, Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Den Haag, 2002 Commissie Toekomst Overheidscommunicatie, In dienst van de democratie, Commissie Toekomst Overheidscommunicatie, Groningen, 2001 Commissie Tot Verlichting Van Administratieve Verplichtingen Voor Het Bedrijfsleven, Heerendiensten; voorwoord en deel 1 samenvatting plus deel 2-7, Staatsuitgeverij, Den Haag, 1985 Commissie Vermindering Administratieve Lasten Bedrijfsleven, Vermindering Administratieve Verplichtingen Bedrijfsleven; Eindrapport, Ministerie van Financiën, Den Haag, brief van de Staatssecretaris oktober 1995 Commissie voor de Belastingherziening, Graag of niet, Verlaging, Vereenvoudiging, Verbreding, rapport, SDU Juridische & Fiscale Uitgeverij, Den Haag, 1991 Crain, W. M. en Th. D. Hopkins, The Impact of Regulatory Costs on Small Firms, The Office of Advocacy, U.S. Small Business Administration, RFP No. SBAHQ-OO-R-0027, 2001 Dahrendorf, R., Homo Sociologicus; De categorie van de sociale rol, Paul Brand, Hilversum Antwerpen, 1965 Damen, L.J.A., Eén burger; Gefragmenteerd bestuur. Daar heb ik niks mee te maken! Moet ik het dan soms beter weten? Oratie, Boom Juridische uitgevers, Den Haag, 2000 Dean, P.N., Some Aspects of Tax Operating Costs with Particular Preference to Personal Taxation in the United Kingdom, Ph.D. thesis, University of Bath, Bath, 1975 EIM, Expertise overzicht onderzoeken naar administratieve lasten en uitvoeringskosten, EIM, Zoetermeer, 2001 EIM, Is het beheerskostenbudget Ziekenfondswet toereikend?, EIM, Zoetermeer, 1997 EIM, Naleving en uitvoering van wet- en regelgeving in de gezondheidszorg; onderzoek naar de omvang van de huidige kosten en potentiële effecten van voorstellen, Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Zoetermeer, 2002 EIM, Nota betreffende de uitkomsten van een onderzoek naar het nivo van de perceptiekosten in het MKB, EIM, Den Haag, 1970 EIM, The Impact of VAT and Intrastat obligations on SMEs, Economic Affairs Series, W25, European Parliament, Directorate-General for Research, Brussels, 5-1996 EIM, Toekomstige Beheerskosten AWBZ, EIM, Zoetermeer, 1999 EIM/ENSR, The European Observatory for SMEs, Third Annual Report, EIM/ENSR, Zoetermeer, 1995 Federatie Van Bedrijfsverenigingen (FVB), Tegen de stroom in, Federatie van Bedrijfsverenigingen, Amsterdam, 1991 General Accounting Office, Regulatory Burden, Measurement Challenges and Concerns raised by selected Companies, Report to Congressional Requesters, GAO/GGD-97-2, s.l., November 1996 Gramberger, M., Citizens as Partners; OECD Handbook on Information, Consultation and Public Participation in Policy-Making, OECD, Paris, 2001 Groot, A.D. de, Methodologie; Grondslagen van onderzoek en denken in de gedragswetenschappen, Mouton & CO, ‘s-Gravenhage, 1961 Haan, P. de, Th.G. Drupsteen en R. Fernhout, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat, Deel I Ontwikkeling, Organisatie, Instrumentarium, Kluwer, Deventer, 1996 Homburg, V. en S. van Thiel, Lessen en inzichten voor ZBO-beleid, Openbaar bestuur, nr. 2, 2002, blz. 21-24

151

Hoofdbedrijfschap Detailhandel, Eindrapport IDEA-Beleidsexperiment, Hoofdbedrijfschap Detailhandel, Den Haag, 1999 Hopkins, Thomas D., Developing general indicators of regulatory costs, in: Regulatory Impact Analysis, Best Practices in OECD countries, OECD, Paris, 1997 Hopkins, Thomas D., Profiles of Regulatory Costs; Report to the U.S. Small Business Administration, Rochester Institute of Technology, Rochester, NY 14623, 1995 Ingen, D.C. van, Opties voor een AL-norm; Verkenning en evaluatie van normen voor de administratieve lasten, IOO bv, Den Haag, 1999 Jansen, M. en G. Regter, Modernisering zorgkantoren: kosten van uitvoeringsverslag en financieel verslag bij zorgkantoren, EIM, Zoetermeer, 2002 Kip Viscusi, W., Improving the analytical basis for regulatory decision-making, in: Regulatory Impact Analysis, Best Practices in OECD countries, OECD/PUMA, Paris, 1997 Klein-Blenkers, F., H.J. Mortsiefer en W. Renske, Die Belastung von Industrieunternehmen durch administrative Leistungen für den Staat - unter besonderer Berücksichtigung kleiner und mittlerer Unternehmen, Verlag Otto Schwartz & Co., Göttingen, 1980 Koedijk, K. en J. Kremers, Market opening, regulation and growth in Europe, Economic policy, 1996 Lunteren, J.N. van, Lightening of administrative formalities in tax-legislation, in: Improving the Quality of Legislation in Europe, (ed. A.E. Kellerman, G. Ciavarini Azzi, S.H. Jacobs, R. Deighton-Smith), T.M.C. Asser Instituut, Kluwer Law International, Den Haag, 1998 Merton, Robert K., Social Theory and Social Structure, The Free Press of Glencoe, Collier Macmillan Limited, London, 1964 Minister van Economische Zaken, en Minister van Justitie, Brief aan Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 15 mei 2000, Departementale actieprogramma’s administratieve lasten, Ministerie van Economische Zaken en Ministerie van Justitie, ‘s-Gravenhage, 2000 Minister van Economische Zaken, en Minister van Justitie, Departementale actieprogramma’s administratieve lasten; Brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Ministerie van Economische Zaken, Ministerie van Justitie, Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 24036, nr. 216 en 229, Den Haag, 2001 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Het toezicht de maat nemen; Een meetlat voor de doelmatigheid van toezicht op bedrijven, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag, 2001 Ministerie van Economische Zaken, De Bedrijfseffectentoets, Checklist en toelichting; Aandachtspunten voor de toetsing van ontwerp-regelgeving op bedrijfseffecten, Ministerie van Economische Zaken, ‘s-Gravenhage, 1995, herziene versie 2001 Ministerie van Financiën, Miljoenennota, Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 23 400, nr. 1, Ministerie van Financiën, Den Haag, 1993 Ministerie van Financiën, Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording, Centrale Directie Voorlichting van het Ministerie van Financiën, Den Haag, 2000 Ministerie van Justitie, Aanwijzingen voor de regelgeving, Ministerie van Justitie, ‘s-Gravenhage, tweede oplage, november 1992 Ministerie van Justitie, Handleiding effectmeting uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid; Aandachtspunten voor toetsing van ontwerp-regelgeving op effecten van uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid, Ministerie van Justitie, WJ03/6 februari, ‘s-Gravenhage 1998 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Werken aan beleid met uitvoeringskwaliteit; instrumenten voor effectieve beleidsimplementatie en regelgeving, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, ‘s-Gravenhage, 1999

152

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Wetsvoorstel administratieve lastenverlichting en vereenvoudiging in socialeverzekeringswetten, Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2001, Den Haag, 5 februari 2002 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Wijziging van de Coördinatiewet Sociale Verzekering en andere wetten in verband met een administratieve lastenverlichting inzake de vaststelling van het premieloon en het uitkeringsloon (Wet administratieve lastenverlichting en vereenvoudiging in socialeverzekeringswetten), Tweede Kamer der Staten-Generaal, Vergaderjaar 2001-2002, 28 219, nr. 3, Den Haag, 2002 Ministers van Economische Zaken en van Justitie, Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit, Tweede Kamer der Staten-Generaal, vergaderjaar 1999-2000, 24 036, nr. 148, Den Haag, 2000 Müller, Christoph A., Administrative Belastungen von Schweizer KMU in interkantonalen und internationalen Vergleich, Schweizerischen Instituts für gewerbliche Wirtschaft an der Universität St. Gallen im Auftrag des Bundesamtes für Wirtschaft und Arbeit, St. Gallen, 1998 Nijsen, André F.M. en Nico Vellinga, Mistralâ, A Model to Measure the Administrative Burden of Businesses, Research Report H200110, EIM, Zoetermeer, 2002 Nijsen, André, Information obligations in the Dutch constitutional state, Strategic Study B0001, EIM, Zoetermeer, 2000 Nijsen, André, Information obligations in the policy chains of the Dutch constitutional state, Strategic Study B200101, EIM, Zoetermeer, 2001 OECD, Businesses’ Views on Red Tape, OECD, Paris, 2001a OECD, Regulatory Impact Analysis, Best practices in OECD countries, OECD/PUMA, Paris, 1997 OECD, Administrative Simplification - Best Practices in OECD Countries, Expert Seminar, 18-19 October 2001, OECD, Paris, 2001b Parker, S.K., Compliance Costs of the Value-Added Tax, Taxes - The Tax Magazine, nr. June, 1976, blz. 369-380 Peat, Marwick, Mitchell & Co, Report to the American Retail Federation on Cost to Retailers of Sales and Use Tax Compliance, Peat, Marwick, Mitchell & Co, New York, 1982 Pitt, M.M. en J. Slemrod, The Compliance Costs of Itemizing Deductions: Evidence from Individual Tax Returns, NBER Working Paper No. 2526, Cambridge, MA, 1988 PLS Ramboll Management, Analysis of the Impact and Costs on Regulation of Business Activities; Preliminary Experiences from Denmark; Executive Summary, PLS RAMBOLL Management, Copenhagen, Denmark, June 2000 Polanen Petel, V.C.A. van, R. van der Aa, C.L. de la Rambelje en P.A. Donker Van Heel, Publieke dienstverlening 25% elektronisch; Inventarisatie van contacten van burgers en bedrijven met de overheid, NEI, Rotterdam, 2000 Pope, J., The Compliance Costs of Personal Income Taxation - a Review of the Lessons, Discussion Paper 89.03, Nedlands: Department of Economics, University of Western Australia, s.l., 1989 Ravestein, Motie Ravestein, Tweede Kamer; vergaderjaar 2000-2001, 24 036, nr. 224, Den Haag, 2001 Reede, Th.P., Strategiestudie voor ‘Heerendiensten; Op weg naar coherentie, in opdracht van Raad voor Informatietechnologie, Origin/International, Brussel, 1996 Rothuizen, W., Dansen met een heel wild beest, de Accountant, nr. 3, november 1999, blz. 146-149 SALM, Stichting Administratieve Lastenverlichting Midden- en Kleinbedrijf, SALM, Houten, 1991

153

Sandford, C., The rise of tax compliance costs, in: Tax Compliance Costs Measurement and Policy, C. Sanford, Fiscal Publications in association with the Institute for Fiscal Studies, Redwook Books, Trowbridge Wiltshire, 1995 Sandford, C.T., M.R. Godwin, P.J.W. Hardwick en M.I. Butterworth, Costs and Benefits of VAT, Heinemann Educational Books, London, 1981 Sandford, C.T. en O. Morissey, The Irish Wealth Tax; A Case Study in Economics and Politics, Economic and Social Research Institute, Dublin, 1985 Sandford, C.T., Hidden Costs of Taxation, University of Bath, Institute for Fiscal Studies, Bath, 1973 Snellen, I.Th.M., Boeiend en geboeid; Ambivalentie en ambities in de bestuurskunde, oratie, Samsom H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn, 1987 Snijder, M.A., De invloed van de fiscus op het midden- en kleinbedrijf, FED, Deventer, 1981 Spangenberg, F., M.A. Lampert, M. Moerland en H.H.M. Boerboom, Burgerschapsstijlen en overheidscommunicatie, Motivaction, Amsterdam, 2001 Staatsbosbeheer, Kadaster, Ib-groep en Coa En Rdw, Het Handvest Publieke Verantwoording, s.l., 2000 Stichting Leerstoel Marktbeleid en marktonderzoek aan de Universiteit Van Amsterdam, De administratieve druk op het midden- en kleinbedrijf; hoofdrapport en (On-)verplicht verricht? Een onderzoek naar de beleving van administratieve verplichtingen bij het midden- en kleinbedrijf; Verkorte verslaglegging, Stichting Leerstoel Marktbeleid en Marktonderzoek aan de Universiteit van Amsterdam, Amsterdam, 1991 Tweede Kamer Der Staten-Generaal, Regeerakkoord 1998-2002, Tweede Kamer der Staten-Generaal, Den Haag, 1998 U.S. Small Business Administration, The Changing Burden of Regulation, Paperwork, and Tax Compliance on Small Businesses: A Report to Congress, U.S. Small Business Administration, Office of the Chief Counsel for Advocacy, Washington, D.C., 1995 Veeken, L.G.M., De administratieve lasten voor huisartsen bij landelijk werkende ziekenfondsen, EIM, Zoetermeer, 1993 Vermeend, W.A., Brief van de Staatssecretaris van Financiën aan de voorzitter van de Vaste Commissie voor Financiën van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, kenmerk PFC96-1017 M, Ministerie van Financiën, Den Haag, 28 augustus 1996 Verster, A.C.P., R.J. van den Bergh, G.R. Otten, H.O. Kerkmeester, A.G.M. ten Have en P.D.N. Camesasca, Economische beoordeling van wet- en regelgeving; een verkennend onderzoek, in opdracht van het Ministerie van Justitie, NEI Macro- en Sectorbeleid, Erasmus Universiteit Rotterdam, Rotterdam, 1999 Verwaal, E., Compliance Costs of International Business Transactions in the European Union, Erasmus Universiteit Rotterdam, Rotterdam, 2000 Vianen, J. en A. Nijsen, Cost/Benefit Analysis, A modular approach for assessing effects of EC legislation on the European business sector; in charge of the European Commission, EIM, Zoetermeer, 1993 Vroonhof, P.J.M. en A. Kranenborg, Selectieprocedure voor toetsing voorgenomen weten regelgeving; in opdracht van Actal, EIM, Zoetermeer, 2000 Vroonhof, P.J.M., P.C.A. Meijer en C.A.C. de Waard, Ondernemer of niet?, Economisch Statistische Berichten, vol. 86e jaargang, nr. 4292, 26 januari 2001, blz. 86-88 Waal, L. de, De Slechte en goede kanten van administratieve lasten, de Accountant, nr. nr. 3, november 1999, blz. 151 Walpole, M., C. Evans, K. Ritchie en Binh Tran-nam, Taxation Compliance Costs: Some Lessons from ‘Down-under’, in: British Tax Review, nr. 4, 1999. Westhof, F.M.J. en M.J. Tom, Administratieve lasten burgers; De verplichtingen van een bijstandsgerechtigde, EIM, Zoetermeer, 1999

154

Williamson, Oliver E., The Economic Institutions of Capitalism; Firms, Markets, Relational Contracting, The Free Press, Collier Macmillan Publishers, New York/ London, 1985 Wit, G. de en A.F.M. Nijsen, Administratie tot last van het algemeen, Economisch Statise tische Berichten, 87 jaargang, nr. 4353, 29 maart 2002, blz. 248-250 WRR, Op maat van het midden- en kleinbedrijf, Rapporten aan de Regering, deel 1 Samenvatting en deel 2 Preadviezen van Rapport 30 aan Regering, WRR, ‘s-Gravenhage, 1985

155

De resultaten van het Programma MKB en Ondernemerschap worden in drie reeksen gepubliceerd, te weten: Research Reports, Strategische Verkenningen en Publieksrapportages. De meest recente rapporten staan (downloadable) op: www.eim.nl/mkb-enondernemerschap.

Recente Strategische Verkenningen

156

B200201 B200106 B200105 B200104 B200103

1-8-2002 30-5-2002 15-5-2002 7-5-2002 26-3-2002

B200102 B200101

18-3-2002 1-3-2002

B200005 B200004 B200003 B200002

18-4-2001 6-3-2001 26-2-2001 17-1-2001

B200001 B199904 B199903 B199902 B199901 B199807 B199806 B199805 B199804 B199803

14-8-2000 4-5-2000 16-11-1999 2-11-1999 24-8-1999 16-6-1999 19-4-1999 6-4-1999 1-4-1999 1-4-1999

B199706

25-1-1999

Vrijheid, ongelijkheid en ondernemerschap Spin-off start-ups in the Netherlands Organisatietypen in het MKB Een warmer vestigingsklimaat voor het MKB? Human Resource Management within small and mediumsized firms Oudere werknemers in het MKB Information obligations in the policy chains of the Dutch constitutional state MKB en krapte op de arbeidsmarkt Family business in the Dutch SME-sector Exits Changes in social security legislation: impact on SME behaviour Information obligations in the Dutch constitutional state SMEs in regional industry clusters Training, productivity and firm size Determinants of the innovative ability of SMEs Patronen in ketenintegratie Ontluikend ondernemerschap Industry clusters and SMEs Intelligent agents, markets and competition Location choice of SMEs New services: strategic exploratory survey of a dynamic phenomenon De betekenis van flexibilisering voor het MKB