Met vreemde ogen kijken

Met vreemde ogen kijken Visiteren van gemeentebesturen in vergelijkend perspectief

Public Auditing of Dutch Local Governments in Comparative Perspective (with a summary in English)

Proefschrift Ter verkrijging van de graad van doctor aan de Open Universiteit op gezag van de rector magnificus prof. mr. A. Oskamp ten overstaan van een door het College voor promoties ingestelde commissie in het openbaar te verdedigen op vrijdag 28 november 2014 te Heerlen om 16.00 uur precies door Jean Marie Louis René Schutgens geboren op 21 juli 1946 te Heer

Promotor: Prof. dr. A.F.A. Korsten (Open Universiteit/Universiteit Maastricht) Overige leden van de beoordelingscommissie: Prof. dr. M.J.G.J.A. Boogers (Universiteit Twente) Prof. dr. H.M.J. van den Bosch (Open Universiteit) Prof. dr. H. Reynaert (Universiteit Gent) Prof. mr. J.M.H.F. Teunissen (Open Universiteit)

Voorwoord Aan het einde van de vorige eeuw kreeg ik als gemeentesecretaris te maken met een onderzoek naar de bestuurskracht van alle gemeentebesturen in Limburg. Het onderwerp boeide mij. Ik had er veel plezier in om samen met collega’s en het gemeentebestuur mee te werken aan het onderzoek en ik kon toen niet vermoeden dat ik later een promotieonderzoek zou starten, laat staan dat zo’n onderzoek verband houdt met bestuurskracht. Toch gebeurde dat. In die tijd kende ik mijn promotor Arno Korsten al. Ik volgde de studie Bestuurskunde aan de Open Universiteit en ik ontmoette hem bij een discussie met het gemeentebestuur over dualisme. Hij vroeg mij later om een verhaal over mijn ervaringen als trekker van de gemeenschappelijke belastingdienst van een aantal gemeenten van Parkstad Limburg. Van het een kwam het ander en kort daarna was ik bij Arno thuis om te praten over een promotietraject rond het thema gemeentelijke samenwerking. Naar zijn opvatting was er méér te doen met het materiaal over bestuurskracht. Ik had toen weinig tijd nodig om van onderwerp te veranderen. Het thema werd ‘kwaliteitsrijk visiteren’ in verschillende sectoren van onze samenleving met name van gemeentebesturen met behulp van bestuurskrachtmetingen. Het woord visiteren roept aangename gevoelens op. Op visite gaan voelt in onze cultuur als een warm bad. Dat gevoel heb ik ook altijd bij het onderzoek gehad. Natuurlijk had ik bij tijd en wijle moeilijke momenten, maar doorgaans ging ik gaandeweg het onderzoek gretig op zoek naar literatuur en naar rapporten en essays over bestuurskracht, over visitaties en over talrijke bestuurskundige thema’s als strategische beleidsvorming en benutting van onderzoeks-resultaten. Uiteraard werd ook op andere manieren informatie verzameld. In het onderzoek heb ik fijne en boeiende contacten gehad met velen. Met burgemeesters en wethouders van gemeenten, (oud) gedeputeerden, voorzitter en leden van de visitatiecommissie, de oud-directeur van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, (oud) collega-gemeentesecretarissen en ambtenaren van de provinciehuizen van Limburg en Gelderland, maar ook met medewerkers van KING en van private onderzoeksbureaus. Voor het voltooien van deze studie waren tal van personen van groot belang. Allereerst mijn promotor Arno Korsten. Ik ben Arno zeer veel dank verschuldigd. Een man uit duizenden. Hij wist mij altijd te inspireren en verder op weg naar het eindpunt van het onderzoek te brengen. Zonder zijn hulp, advies en enthousiasme zou ik dit onderzoek niet hebben kunnen volbrengen. Met hem wil ik ook zijn echtgenote Wilma bedanken. Mijn dank is groot aan vele kritische lezers. Allereerst aan prof. dr. F.L. Leeuw, voormalig Hoofdinspecteur Hoger Onderwijs, die een eerdere versie van het hoofdstuk over de universitaire onderwijsvisitaties van commentaar voorzag. Voorts dank ik prof. dr. B. Denters (UT) die het hoofdstuk over de visitaties van het grotestedenbeleid becommentarieerde. Mijn dank gaat ook uit naar een groep meelezers. Ik noem dr. Arend Geul, drs. Mathieu van Helden, mr. dr. Ad Lutters,

3

MET VREEMDE OGEN KIJKEN mr. dr. Jo Notten en de paranimfen Chris Baltus MPM en drs. Servé Heijing. Anke Maessen MSc LLM wil ik bedanken voor haar onderzoeksactiviteiten bij de financieel verdiepingsonderzoeken. Ook wil ik allen danken met wie ik een interview, gesprek of ander contact had. Ik wil alle leden van Arno Korsten’s Promovendikring bedanken. We kwamen geregeld onder inspirerende leiding van Arno bij elkaar om de voortgang van elkaars onderzoek te bespreken en thema’s te verdiepen. De bijeenkomsten waren een onuitputtelijke bron van inspiratie voor mij. Ik dank de genodigden voor de kring, zoals prof. dr. H. Aardema, prof. dr. W. Derksen, prof. dr. J. Geurts en dr. K. Peters voor hun commentaar op aanpak en documenten. Bijzondere vermelding verdient ook Jan Haazen, die als gedeputeerde van de provincie Limburg aan de basis stond van de visitaties van gemeenten op bestuurskracht. Hij geloofde sterk in wat hij als zijn project beschouwde. Er zijn vele mensen die een warme belangstelling hadden voor (de voortgang van) mijn onderzoek. Dat zijn op de eerste plaats mijn kinderen en partners, familie, vrienden en kennissen. Ook hen wil ik bedanken. Tot slot Cockie, mijn lieve echtgenote. Ze heeft me onvoorwaardelijk alle steun en ruimte geboden. Zonder haar zou ik dit onderzoek nooit hebben kunnen afronden. Dit boek draag ik aan haar op. Jean Schutgens Landgraaf, oktober 2014

4

Samenvatting Met vreemde ogen kijken Visiteren van gemeentebesturen in vergelijkend perspectief Overheidsbeleid is te zien als een streven van overheden om op de agenda geplaatste en bestuurlijk erkende maatschappelijke problemen te verminderen of op te lossen. Door de enorme toename vanaf 1950 van het aantal terreinen waarop overheden actief zijn, werd de vraag in de loop van de tijd actueler in hoeverre al dit nieuwe beleid of die beleidsopvolging (’policy succession’) de pretentie kon waarmaken om bij te dragen aan de vermindering of misschien zelfs aan de oplossing van deze problemen. Evaluatieonderzoek zou een antwoord hierop kunnen geven. Maar Nederland kende tot 1970 nog nauwelijks evaluatieonderzoek. In studieboeken op het vlak van bestuurskunde en andere bestuurswetenschappen van rond 1970 komt het woord ‘evalueren’ dan ook niet of nauwelijks voor. De aandacht ging vooral uit naar het agenderen van beleidsvraagstukken, beleid voorbereiden en ontwerpen, er beslissingen over nemen en beleidsimplementatie in gang zetten. Dat was ook in omringende landen zo. Met de stroom van nieuw beleid en beleidsherzieningen in vele westerse politieke democratieën kwam er internationaal wel een beweging naar (meer) beleidsevaluatie op gang. Een vervolgvraag is dan: ‘hoe zet een onderzoeker een beleidsevaluatie op?’ In Nederland is vanaf het midden van de zeventiger jaren van de vorige eeuw ook meer en meer evaluatieonderzoek verricht. Worden beleidsdoelstellingen bereikt en komt dat door het beleid zelf? Voldoet beleid aan de stabiele of in de politieke context verschuivende doelstellingen en verwachtingen? Deze beweging en discussie staat te boek onder het label ‘Evaluation research’ en ‘Evaluierungsforschung’. Op welk terreinen kwam de beleidsevaluatie op gang? Op allerlei terreinen en zeker ook op het vlak van onderwijsbeleid, maar aanvankelijk nog niet op het gebied van woningbouw en volkshuisvesting. In deze sector ging het in eerste instantie primair om het bouwen van woningen, om de kwantiteit; niet om het beoordelen van het beleid. Bouwen van woningen was niet het eerste gebied om te evalueren, want daarvan was wel duidelijk of de aantallen gehaald werden. En de vraag naar de ruimtelijke ordening en de kwaliteit van woningen en wijken speelde toen nog nauwelijks. Bouwen, bouwen, daar ging het in de jaren vijftig en kort daarna om. Het waren de jaren dat Pieter Bogaers, in de jaren 1963-1966 voor de KVP minister van volkshuisvesting en bouwnijverheid in het kabinet-Marijnen en later van volkshuisvesting en ruimtelijke ordening in het kabinet-Cals (1965-1966), de woningbouw wist op te stuwen naar 100.000 woningen per jaar. Logisch eigenlijk, want Nederland werkte na de bevrijding in 1945 voortvarend aan de wederopbouw als gevolg van de Tweede Wereldoorlog. In de onderwijssector werd in het begin van de jaren zeventig van de vorige eeuw de vraag gesteld of er gelijkheid van kansen was en of een middenschool of andere maatregelen daaraan zou kunnen bijdragen. Te denken is aan het proefschrift van Jan Grandia uit 1968 over milieuomstandigheden en maatschappelijke factoren die de ontwikkeling van talenten verhinderen bij volwassen geworden jeugdige onge5

MET VREEMDE OGEN KIJKEN schoolde arbeidskrachten en ook aan studies van de onderwijssocioloog Van Kemenade uit die jaren. Experimenteren en evalueren: dat was in deze sector als sneller de lijn van denken en werken. Op het vlak van bestuursrecht was er eveneens dynamiek. Nederland kende de Wet beroep administratieve beschikkingen (de Wet bab in 1963, die stelde dat tegen alle beschikkingen van de centrale overheid waartegen geen andere vorm van rechtsbescherming was verzekerd, administratief beroep bij de Kroon open stond). Deze wet werd in 1976 vervangen door de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen (de Wet arob), een voorloper van de huidige Algemene wet bestuursrecht (Awb, 1994). Zo kwamen algemene beginselen van behoorlijk bestuur tot ontwikkeling. Evalueren kwam dus in diverse sectoren op en het eerste bekende boek over beleidsevaluatie van Carol Weiss verscheen begin jaren zeventig. De eerste prijswinnaar van de Van Poeljeprijs van de Vereniging voor Bestuurskunde werd in 1978 toegekend aan auteurs die een evaluatieonderzoek hadden verricht. Hoe meer beleid, hoe meer verstrengeling van beleid. Wetten werden ‘langer’ en gingen meer en meer verwijzen naar andere wetten; een verschijnsel dat in WestDuitsland door Renate Mayntz ‘Vernetzung’ werd genoemd. Maar werden wetten ook uitgevoerd en in overeenstemming met de bedoelingen van de wetgever? Werden doelstellingen met wetgeving bereikt? Het overzicht over wetgeving werd steeds meer bemoeilijkt voor burgers, uitvoeringsorganen en ambtenaren en de vraag kwam op of er niet teveel regels waren en of wetgeving wel nageleefd werd. De woorden wettenvloed (Mayntz: ‘Gesetzesflut’) en regeldichtheid (‘Regelungsdichte’) vielen. Door de roep om meer ‘checks’ op de (in)effectiviteit van wetten, meer eenvoud, meer efficiency en meer overzicht werden in de jaren tachtig de eerste wetten aan evaluatie onderworpen, zoals bij de Wet Universitaire Bestuurshervorming (WUB), de Wet openbaarheid van bestuur (Wob, 1983) en de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne (Wabm, 1983). De commissie-Geelhoed (1983-1984) ging in dat spoor mee volop onderzoek te doen naar de werking van wetten. Wetsevaluatie kwam en komt vooral voor bij modificerende wetten, zoals bij de Interimwet Bodemsanering (evaluatie in 1984) en de Wet Geluidhinder ( evaluatie in 1985). De evaluatie van de Wet Geluidhinder, om maar een voorbeeld te nemen, heeft aantoonbaar geleid tot de wijziging van de wet die in juni 1992 in het Staatsblad verschijnt (studie van Winter). Tussen evaluatie en doorwerking verlopen soms jaren. Modificeren staat tegenover codificeren. De bedoeling achter deze modificerende wetgeving - bijvoorbeeld de mestwetgeving - was vaak om veranderingen in de samenleving aan te brengen, bij doelgroepen of in het bestuur. Hoe meer modificerende wetgeving in wat genoemd werd ‘de interventiestaat’, hoe meer vragen naar de doelbereiking van wetten. Enkele cijfers kunnen deze ontwikkeling nog pregnanter illustreren. In de periode 1980-1987 werden circa 35 systematische wetsevaluaties geteld, in 1992-1998 circa 140 en tussen 1998 en 2005 circa 127.

6

SAMENVATTING Wetten kennen nogal eens een wetsartikel dat tot wetsevaluatie verplicht. Een voorbeeld hiervan is de toevoeging in de eerste tranche van de Algemene wet bestuursrecht in artikel 9:3 van die wet, luidende: ‘Onze Ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken zenden binnen drie jaar na het in werking treden van deze wet, en vervolgens telkens om de vijf jaar, aan de Staten Generaal een verslag over de wijze waarop zij is toegepast.’ De meeste wetsevaluaties werden kort na inwerkingtreding uitgevoerd waardoor ze nog het karakter van een vroege waarschuwing kregen op de vraag ‘hoe het met de wet verder zal gaan’. Van de wetsevaluaties uit de periode 1980-1998 werd de ruime meerderheid, 85 procent, extern uitgevoerd. Driekwart was gericht op de analyse van doelbereiking. Ook bij gemeentebesturen en provinciebesturen ontstond er een groeiende behoefte om in navolging van het Rijk dereguleringsoperaties uit te voeren. Waar het overzicht bemoeilijkt wordt, de vraag opkomt of de modificerende wetgever zijn doelen wel bereikt en een toenemende regeldichtheid wordt geconstateerd (oratie van Schuyt, Geelhoed), is een voedingsbodem aanwezig voor meer en meer beleidsevaluatie. Geelhoed bepleitte begin jaren tachtig niet alleen evaluatie achteraf (ex-postevaluatie) om daarin gronden te vinden voor vereenvoudigen, aanpassen of zelfs het afschaffen of bundelen van wetten, maar hij bepleitte ook meer evaluatie vóór de besluitvorming over een wetsontwerp. Ex-ante-evaluatie impliceert het nagaan of met een wet of ander beleid de beoogde doelstellingen wel bereikt kunnen worden en wat de baten en lasten zullen zijn, ook voor burgers en het bedrijfsleven. Als een wet niet biedt wat de bedoeling is, moet de vraag op tafel komen of wetgeving achterwege kan blijven en of een lichter beleidsinstrument te overwegen is. Daarbij is te denken aan de inzet van eenzijdige of meerzijdige communicatieve instrumenten (voorlichting, convenanten) en/of economische beleidsinstrumenten (bijvoorbeeld subsidie, belastingheffing) of een ‘policy mix’ waarin een combinatie van juridische en andere instrumenten aan de orde is. Deze discussie ging internationaal in de literatuur onder de vlag van ex-ante-evaluatie. De evaluatienoodzaak breidde zich uit van evaluatie ‘ex post’ en ‘ex ante’ tot meer evaluatietypen, zoals doelstellingenevaluatie en doelstellingsvrije evaluatie (kijken naar neveneffecten kon zin hebben). Bij evaluatie gaat het om het beoordelen van beleidsprogramma’s op grond van maatstaven, zoals die te vinden zijn in een Memorie van toelichting bij een wet. Veelal waren dat de doelstellingen achter beleid van de wetgever, maar het konden ook doelstellingen zijn van oppositiepartijen in parlement en samenleving. De vraag bleef echter veelal: is beleid effectief geweest en had het steun? Maar wie beleid evalueert laat aspecten buiten beschouwing, zoals het belichten van de rol van overheidsorganisaties die juist tal van wetten uitvoeren. Hoe gaan sterk belaste uitvoeringsorganisaties zoals ziekenhuizen, universiteiten en woningcorporaties, die tal van wetten uitvoeren, eigenlijk om met al dat beleid dat op hen afkomt: gaan ze bepaalde wetten meer prioriteit geven en andere minder? Mede onder invloed van ‘new public management’, een denkrichting die aandacht vroeg voor een meer zakelijke overheid en ‘de dingen eens anders bekijken’, deed het perspectief zijn intrede om ook hele organisaties integraal door te lichten. Want duidelijk was wel: waar veel op organisaties afkomt, wordt niet strikt de hand gehouden aan tal van regels. Ook organisaties kunnen overbelast raken. Of bestuurders 7

MET VREEMDE OGEN KIJKEN spreken zich wel uit in plannen en over wat ze aan voorkeuren hebben en wat moet gebeuren, maar gebeurt dat dan ook? Uitvoerders zoeken namelijk vaak naar speelruimte, maar bestuurders ook. Implementatieonderzoek (zie boeken van Pressman & Wildavsky; Korsten en Derksen) leerde dat. Bestuurlijk en ambtelijk gedrag kreeg daardoor meer en meer aandacht. Dat bleek uit studies van ‘street-level bureaucrats’. Hoe moet het integraal beoordelen van organisaties in zijn werk gaan? De bestuurswetenschappelijke literatuur gaf in de jaren tachtig en negentig wel informatie over evaluatie van beleidsprogramma’s maar niet of nauwelijks over integrale organisaties die met tal van beleidsmaatregelen van doen hadden. Voor bewijs gelden de handboeken van Hoogerwerf; Hoogerwerf en Bressers; Hoppe en van anderen. Ook de volledige jaargangen van de tijdschriften, zoals Bestuurswetenschappen, Beleid en Maatschappij, Beleidsanalyse, Beleidswetenschap en Bestuurskunde, vanaf het ontstaan, bevatten geen artikelen over het integraal evalueren. Toch was het beoordelen van organisaties soms nodig, omdat fouten en crises al wel bleken. In de jaren negentig van de vorige eeuw kregen ook gemeenten met veranderingen te maken. Die waren het gevolg van de bezuinigingsnoodzaak die uitmondde in taakreducties in gemeenten en in kerntakendiscussies. De noodzaak van het volgen, evalueren en veranderen van gemaakte beleidskeuzen mede in het licht van de beperkte middelen deed zich merkbaar voelen. De behoefte aan het beoordelen van organisaties groeide ook hier, allereerst in grote steden. Hoe is het beoordelen van organisaties te doen? Alle modificerende beleidsprogramma’s evalueren en het totaal bekijken? Dat was teveel gevraagd. Dat gebeurde dus niet. Dat zou bovendien een evaluatie van opgesomd afzonderlijk beleid zijn en géén totaaloverzicht bieden. Er ontwikkelde zich mede hierdoor een visitatiepraktijk gericht op de algehele organisatie of een aanzienlijk deel daarvan met behulp van één beoordelingskader. Zo werden van alle universiteiten de erkende studierichtingen uit alle disciplines doorgelicht. Dat gebeurde ook hier en daar bij zelfstandige bestuursorganen (zbo’s) als het Kadaster. Ze werden doorgelicht door onafhankelijke visitatiecommissies. Die werden meestal door een derde of een samenwerkingsverband of vanuit de sector of branche uitgevoerd. Visiteren van opleidingen in het wetenschappelijk onderwijs en hoger beroepsonderwijs liep voorop, later zou de uitvoering van het grotestedenbeleid belicht worden, de bestuurskracht van gemeenten, sommige zelfstandige bestuursorganen (COA, RDW, etc.), politiekorpsen en woningcorporaties. Het visiteren in het universitaire onderwijs liep voorop. Waarom? Omdat de noodzaak tot externe kwaliteitszorg daar evident was. In het lager en middelbaar onderwijs was sprake van een Inspectie van onderwijs. Inspecteurs hadden hun eigen wijze waarop naar een organisatie werd gekeken in de vorm van een beoordelingskader en haalden vaak zelf informatie op. Steeds werd daarbij gepoogd vanuit een beoordelingskader méér dan een beleidsprogramma in beeld te krijgen en juist een totaaloverzicht te verkrijgen. Maar dat kon nauwelijks bij al die universiteiten (en hogescholen), als men tenminste een enorme bureaucratie wilde vermijden. Dus werden suggesties gedaan om het werk te verlichten. In vijf jaar tijd zouden alle universitaire studierichtingen doorgelicht kunnen worden door een commissie per studierichting, waarbij per jaar een aantal studierichtingen aan bod zouden komen. Tweede maatregel: per visitatie werd overgegaan tot zelfevaluatie door de betrokken universitaire 8

SAMENVATTING verantwoordelijke opleiders en wel op basis van een protocol en onder toezicht van de visitatiecommissie, die van ambtelijke ondersteuning werd voorzien. Visitatiecommissies zouden ter plaatse gaan kijken en de zelfevaluatie tegen het licht gaan houden en aanvullen. Het visiteren werd op deze manier ingekaderd en gedisciplineerd. Na vijf jaar zouden dan alle richtingen zijn doorgelicht. Een dakpansgewijze aanpak die duidelijk moest maken of het geld voor universitair en hoger beroepsonderwijs goed besteed was en de onderwijskwaliteit aan de maat was. De Inspectie zag toe op het stelsel van visiteren door vakgenoten. De start van de academische onderwijsvisitaties was in 1985, dus in de jaren dat ook wetsevaluaties meer en meer gingen plaatsvinden. Die jarenlang volgehouden visitatieaanpak kreeg aan het einde van de vorige eeuw een evenknie in de visitatie van het grotestedenbeleid, dat door deelnemende stadsbesturen (en netwerkpartners) werd uitgevoerd. Hadden de universiteitsbesturen het initiatief genomen tot visiteren, de besturen van grote steden namen ook zelf het initiatief om zich te laten visiteren. In overleg met de rijksoverheid werd ook hier een visitatiestelsel ontwikkeld en in uitvoering genomen. De visitatiecommissieBrinkman werd ingesteld. Die commissie kreeg ook weer afzonderlijke commissies per stad. Elke (sub) commissie kreeg van het afzonderlijk te visiteren gemeentebestuur dat participeerde in het grotestedenbeleid een zelfevaluatie en de leden van de commissie gingen zich als collectief ook ter plaatse nader oriënteren en met het gemeentebestuur en ambtenaren spreken. Na 2000 zouden ook andere visitaties volgen van gemeentebesturen. Het herindelingsbeleid van bovenaf was min of meer in het slop geraakt. Toch voelden tal van provinciebesturen en ook het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) zekere systeemverantwoordelijkheid. Die leidde tot de als eerste in de provincie Limburg gestelde vraag: hoe is de kwaliteit van elk gemeentebestuur in het licht van bestuurskracht te beoordelen? Zijn gemeentebesturen in staat om het totale beleid, dus het eigen autonome beleid en het rijksbeleid dat men moet uitvoeren (medebewind), op een verantwoorde wijze uit te voeren? Gemeentelijke bestuurskracht werd opgevat als het op een adequaat niveau uitvoeren van alle gemeentelijke opgaven en ambities. Dit onderzoek naar bestuurskracht werd hier en daar uitgevoerd door adviesbureaus, maar elders door visitatiecommissies. In dit onderzoek zijn de visitaties aan de orde. De visitaties met behulp van een bestuurskrachtmeting en een onafhankelijke commissie zijn als eerste in Limburgse gemeenten gestart, ook als gemeenten al aan de visitatie in het kader van het grotestedenbeleid hadden deelgenomen. Dat was de eerste ‘play ground’. De provincie Limburg kan hierom wel als de bakermat van visitaties met bestuurskrachtmeting beschouwd worden. In dit onderzoek is nagegaan wat de kwaliteit is van visiteren in drie sectoren: het academisch onderwijs (opleidingen), het grotestedenbeleid (stedelijke gemeenten) en de gemeentebesturen. De focus is vooral gericht op de visitatie van Limburgse gemeentebesturen. De beoordeling van visitatiekwaliteit van universitaire studierichtingen en van grotestedenbeleid moet hypothesen opleveren om te bezien wat de kwaliteit is van de visitatie van gevisiteerde gemeentebesturen. Het object van studie is dus ‘visiteren’, met name ‘visitatiekwaliteit’. De centrale onderzoeksvraag luidt: ‘Wat is de kwaliteit van visiteren in twee verschillende sectoren, met name van het wetenschappelijk onderwijs in de periode 19859

MET VREEMDE OGEN KIJKEN 2003; de voor-accreditatieperiode; en het grotestedenbeleid in de periode 19942004, en wat is de kwaliteit in het bijzonder van visiteren van Limburgse gemeentebesturen door middel van een bestuurskrachtmeting met een visitatiecommissie in twee ronden, in de periode 2000-2009?’ De visitaties van universitaire studierichtingen zijn in vier kwaliteitsopzichten bezien, namelijk op de ontwerpkwaliteit, de proceskwaliteit, de oordelende en concluderende kwaliteit en bruikbaarheid of benutting. Zo ook de visitatie van het grotestedenbeleid en van de Limburgse gemeentebesturen. De vraag is natuurlijk wat de analyse van kwaliteit van al dat visiteren in drie sectoren, met bijzondere aandacht voor visiteren van gemeentebesturen oplevert. Is na die analyse duidelijk hoe dat kwaliteitsrijk visiteren moet? Geschiedt dat visiteren ‘fact free’ (als beleidshomeopathie) of valt er een schets te geven van ‘evidence based auditing’ aan de hand van deze studie van de kwaliteit van visitatiestelsels in drie sectoren? Met andere woorden: bestaat er een geheel van samenhangende empirisch te funderen inzichten over visiteren, waarvan te stellen is dat als deze inzichten opgevolgd worden de kans op kwaliteitsrijk visiteren ook groot is? Er is een positief, maar ook een meer kritisch antwoord te geven. Positief, omdat er al van oudsher ‘kerkelijke visitaties’ bestaan die volgens een bepaald patroon van werken plaatsvonden en vandaag de dag nog steeds plaatsvinden. De toegepaste kerkelijke werkwijze heeft mogelijk voor latere visitaties als inspiratiebron gegolden en is gereproduceerd. Het antwoord neigt zo naar ‘ja’, omdat elementen van de kerkelijke aanpak als een protocol, een onafhankelijke beoordelaar en een rapport terugkeren in de latere visitaties. Ook al zijn deze kerkelijke visitaties nogal intern gericht en daarom geleidelijk buiten beeld geraakt. Een tweede positief antwoord is ook mogelijk. Opnieuw gaat het hier om de patroonmatigheid. Wellicht heeft het vooroplopende, actuelere visiteren van universitaire studierichtingen een geijkte praktijk opgeleverd die bekend werd en ook elders navolging vond, zoals in het grotestedenbeleid en in de Limburgse praktijk. Dan zouden er ook zo gezien principes zijn, die tot de harde kern van ‘goed visiteren’ behoren, zoals de eerdere genoemde elementen als de stelselkeuze, de regie, de visitatiecommissies, de onafhankelijkheid daarvan, de protocollering, de zelfstudies, de ‘site visits’. Maar het zou ook kunnen dat eigen sectorreferentialiteit tot afwijkende contexten en tradities leidt. Elke sector vindt zelf het wiel opnieuw uit. Het meer kritische antwoord luidt dus dat elke sector wel eigenheid claimt met daardoor aangepaste afspraken, protocol en beoordelingskader. Opleidingen zijn immers ongelijk aan gemeenten. Is meer te zeggen voor positief dan voor kritisch of omgekeerd? Al in 2004 is door Korsten een ‘code voor goed visiteren’ opgesteld. Hij sprak van beginselen of principes van behoorlijk visiteren. Deze onderzoeker meende die principes al uit de jarenlang volgehouden praktijk van visiteren in het universitair onderwijs te kunnen destilleren. In dit onderzoek wordt die draad weer opgepakt en wordt gekeken, maar nu uitgebreider dan Korsten kon doen, naar visiteren in het universitair onderwijs, aangevuld met visitaties van het grotestedenbeleid en van bestuurskracht van gemeenten (in twee ronden). Valt die code voor drie sectoren te bevestigen, aan te vullen of te nuanceren zodat er evidence based policy bestaat voor de code? Bestaat er een maximale overeenkomst in de navolging van een code in de drie sectoren? Is er - anders gesteld - een lijn te ontdekken dwars door de drie te onderzoeken sectoren heen 10

SAMENVATTING waar het visiteren op grote schaal praktijk werd of is de context zo verschillend dat sprake is van op zijn minst drie sectorgebonden visitatiestelsels? Kortom, is sprake van uniformiteit in het visiteren over drie sectoren heen of is er pluriformiteit? Rekening moet worden gehouden met een middenweg: dat er zekere uniformiteit is maar dat die niet maximaal is omdat er toch eigen kenmerken in elke sectoraal visitatiestelsel sluipen. Allereerst is in deze studie het wetenschappelijk onderwijs aan bod gekomen, daarna de visitaties van het grotestedenbeleid, om te eindigen met de op bestuurskracht gevisiteerde gemeentebesturen. Aan de hand van de verkregen inzichten uit deze jarenlange visitatiepraktijken gedurende de periode 1985-2004 - de studierichtingsvisitaties in het universitair onderwijs en grotestedenbeleid zijn bij elkaar ‘goed’ voor 28 jaar visitatiepraktijk - is als derde de sector van het lokaal bestuur onderzocht. De manier van kijken naar de gemeentelijke visitaties gaat met behulp van talrijke hypothesen - hier te noemen verwachtingen van onderzoek - die aan de hand van de twee genoemde sectorale studies geformuleerd zijn. De bril waarmee de gemeentelijke visitaties in Limburg over een tijdvak van tien jaar bekeken worden is zeer specifiek op de situatie afgesteld. Deze hypothesen zijn namelijk geplaatst in het perspectief van de vier kwaliteitsdimensies waarmede de visitaties beoordeeld worden: de ontwerpkwaliteit, de proceskwaliteit, de oordelende kwaliteit en de concluderende kwaliteit en bruikbaarheid van visitatierapporten. Bij de visitatie van universitaire opleidingen in de periode 1985-2003 is vooral bezien of visitatie daarin zich inderdaad, zoals wel verondersteld is, tot een kwalitatief adequate en dus geijkte praktijk ontwikkelde. De uitgebreide verkenning van de jarenlang breed toegepaste visitatiepraktijk bevestigt dit. Over de eerste ronde van de academische onderwijsvisitaties 1988-1993 bestaat een grote tevredenheid. Dat blijft zo in de tweede ronde 1994-1999. De derde ronde 2000-2003 bleek nog steeds werkbaar, maar er was wel sprake van verschuivende verwachtingen bij spraakmakers in de sector. Een visitatiestelsel wordt na verloop van tijd bevraagd vanuit het perspectief wat al die visitaties zeggen over de algehele onderwijskwaliteit, iets waarop het stelsel oorspronkelijk niet was toegespitst. Dan ontstaat er een moment dat een doorontwikkeling in de vorm van ‘opvolging’ in discussie komt. Na 2003 kwam de accreditatie (inclusief visitaties van instellingen), die in dit onderzoek buiten beschouwing blijft. De analyse van de drie visitatieronden leverde een beeld op van een praktijk waarin betrokkenen bij studierichtingen zich herkennen in de analyse en oordelen (‘deze foto, dat zijn wij’) van de visitatiecommissie en deze analyse en kwalificatie ook erkennen (’we accepteren de foto’). Er traden hier en daar ook wel neveneffecten op maar die verstoorden het beeld niet wezenlijk, mede omdat visitatiecommissies er alert op waren. Waarom dit positief resultaat? Vastgesteld is dat gesproken kan worden van een aantal beginselen van goed visiteren. Worden die gevolgd bij de opzet en toepassing van visitatie van een studierichting dan is de kans groot dat de visitatie als kwaliteitsrijk kan worden betiteld en ook de instemming krijgt van de Inspectie. Deze verwachting is de congruentieverwachting. Die houdt met andere woorden in dat de kans groot is dat een visitatiebestel uit een sector dat ook gebaseerd is op de ‘beginselen van behoorlijk visiteren’ eveneens succesvol is. Hoe meer overeenkomst, hoe kwaliteitsrijker de visitatie en dus herkenning en erkenning. 11

MET VREEMDE OGEN KIJKEN Toch is niet uit te sluiten dat de afwezigheid van een of meerdere beginselen optrad en tot gevolg heeft gehad dat een visitatie succesvol is. Aan deze gedachte wordt de verwachting van de contextafhankelijkheid gekoppeld, kortweg de contextthese. Deze verwachting houdt dus in dat de sturingscontext, de bestelafspraken en het object van visitatie met zich kunnen brengen dat meerdere beginselen afwezig zijn in een bestel dat afwijkt van het bestel van het wetenschappelijk onderwijs, maar de visitatie toch succesvol is. De congruentie die niet maximaal is kan nog steeds de visitatie positief doen zijn. Daarom is gekeken naar het grotestedenbeleid. De analyse van de drie visitatieronden in het universitair onderwijs leverde voorts een aantal hypothesen of verwachtingen op voor verder onderzoek naar de visitaties van het grotestedenbeleid en gemeentebesturen en hun organisaties. De analyse van de tweede visitatiepraktijk (het grotestedenbeleid: het gsb) in de periode 1994-2004 laat zien dat de kenmerken van de gsb-visitaties overeenkomen met die van het academisch onderwijs. Er is sprake van een op hoofdlijnen uniforme praktijk bij het visiteren van stadsbesturen in het kader van het grotestedenbeleid, een initiatiefnemer, een onafhankelijke visitatiecommissie, een protocol, een zelfanalyse of zelfevaluatie, een site-visit, gesprekken met betrokkenen en vertegenwoordigers van maatschappelijke instellingen, burgers en bedrijfsleven en een conceptrapport waarop commentaar geleverd kan worden en er volgt een eindrapport dat openbaar is. Er is ook een syntheserapport over alle visitatierapporten heen. De kwaliteit van de visitatierapporten van de eerste ronde grotestedenbeleid (19941998) is positief beoordeeld op de vier kwaliteitsaspecten: ontwerpkwaliteit, proceskwaliteit, beoordelende en concluderende kwaliteit en bruikbaarheid. Dat was ook ten aanzien van de tweede ronde 1999-2004 het geval. De visitatiecommissies hebben met hun rapporten grote waarde bewezen in werkwijzen en in het vergroten van het leervermogen van de gemeentelijke organisaties. De rapporten hadden ook grote invloed op het regeringsbeleid. Vooral het inzicht dat een vitale coalitievorming met andere partijen nodig is voor het bereiken van de gewenste resultaten is zeer betekenisvol, hoezeer ook uit de bestuurskunde in die jaren al bleek dat netwerkmanagement nodig was. Enkele jaren later - in 2006 - blijkt uit het evaluatierapport van het kabinet dat het grotestedenbeleid tot vernieuwende manieren van werken heeft geleid en dat tal van bestuurlijke doelstellingen bij gemeenten zijn gehaald. Voor het visiteren van het grotestedenbeleid bleek in sterke mate sprake van congruentie met visiteren in het universitaire onderwijs, maar geen maximale congruentie. De contextuele ‘eigenheid’ in de visitatie bleek door te werken. De congruentiethese impliceert dat alle eerder door Korsten en ook in dit onderzoek weer waargenomen ‘beginselen van behoorlijk visiteren’ uit de sector universitair onderwijs ook hun toepassing vinden op het vlak van de visitaties van het grotestedenbeleid; aangezien alleen de factor toezicht ontbrak in het grote stedenbeleid is er sprake van niet-maximale congruentie. Hoe zit dit met toezicht? In het universitair onderwijs beoordeelde de inspectie voor het hoger onderwijs in de onderzochte periode of alle visitatieprocessen en rapporten aan bepaalde criteria voldeden, zoals bij voorbeeld volledigheid en concluderend gehalte. En de inspectie ging naderhand bij de universitaire colleges van bestuur te rade of ‘zwakten’ in studierichtingen door het bestuur waren gecorrigeerd. Een slecht beoordeelde studierichting, waarvan zwakheden niet hersteld waren, kon uit het landelijk geregistreerde onderwijsaanbod ge12

SAMENVATTING haald worden. Die rol werd ook geaccepteerd, mede omdat het substitutie-effect gold: als de visitaties voldoen, kunnen universiteiten de inspectie (zoveel mogelijk) van het erf houden. In het grotestedenbeleid bestond een dergelijke generale toezichthouder op stadsbesturen niet, mede vanwege de grondwettelijke verankerde autonomie van gemeenten. Er was dus geen toezichthouder die uiteindelijk een gsbvisitatie kon afkeuren en een gemeentebestuur de bevoegdheid tot het voeren van een grotestedenbeleid met rijksmiddelen kon onthouden. Zie daar de onvermijdelijke eigenheid. Ook bij het grotestedenbeleid was sprake van een positieve praktijk bij visiteren. Het toezicht - een deel van het elfde beginsel - ontbrak had dus niet tot gevolg dat visiteren in het grotestedenbeleid niet kwaliteitsrijk was. De contextthese wordt daarmee bevestigd: alle beginselen op één (deels) na zijn in beide sectoren aangetroffen. Anders gesteld, de visitatiepraktijk van het grotestedenbeleid had heel veel gelijkenis met de essentie van de visitatiepraktijken in het universitair onderwijs (in de onderzochte periode), maar week op één punt af: de toezichtfactor. De analyse bracht vervolgens zicht op welke stellingen in de vorm van verwachte uitkomsten van nader onderzoek naar de kwaliteit van visiteren bij gemeenten behouden bleven en welke eventueel voor verder onderzoek konden worden toegevoegd. Deze stellingen of verwachtingen hebben betrekking op de ontwerpkwaliteit van de visitaties zoals de slijtage van het visitatiestelsel en de begrensde verantwoording, op de doelmatigheid van het proces, op het beoordelingskader en op de concluderende kracht van visitatierapporten. Beide analyses (universiteiten, grotestedenbeleid) leidden tot de conclusie dat positieve visitatiepraktijken zijn ontstaan. De grote aantallen visitaties werden in de twee sectoren uitgevoerd door onafhankelijke visitatiecommissies, waarmede het nut van ‘met vreemde ogen kijken’ is aangetoond en het belang van ‘vreemde ogen dwingen’ is onderstreept. Visiteren leidde tot herkende bevindingen (‘dit zijn wij’) en erkende bevindingen aan de kant van de gevisiteerde instellingen (‘we accepteren de uitkomsten’). Er bestaat een harde congruente kern voor kwaliteitsrijk visiteren. Op basis van beide studies is al veel bekend over hoe visiteren ‘moet’, wil het kwaliteit hebben en succesvol zijn. Uit beide analyses volgt de conclusie, dat er sprake is van empirisch gefundeerd beleid, maar dat de context waarin de visitatie plaatsvindt ook van belang is. Congruentie én context dus. Daarmee werd een forse stap gezet naar ‘evidence based auditing’ maar andere sectoren vragen nog om (voortgezette) analyse. Visiteren blijft weg bij ‘lege’ beleidshomeopathie. Deze verkenning van twee sectoren heeft betekenis op zich maar staat dus ook ten dienste van de nadere verkenning van visitatie van gemeentebesturen vanaf 2000 in twee ronden. In de provincie Limburg ontwikkelde die praktijk zich bij uitstek, zoals gesteld. Het was het provinciebestuur dat vanuit overwegingen van externe kwaliteitszorg een koers ontwikkelde voor visitatie. Deze koers kreeg de instemming van provinciale staten. Alle gemeentebesturen werkten mee. Kernelement in de visitatie in Limburg was ook hier de visitatiecommissie, die onafhankelijk opereerde van wie dan ook en die werd ondersteund door een adviesbureau. De commissie bestond uit kenners van het lokaal bestuur, zoals burgemeesters die nog buiten Limburg werkzaam waren en oud-topambtenaren. Bovendien waren deze leden bekend met de Limburgse bestuurscultuur. In tegenstelling tot de beoordeling van universitaire stu13

MET VREEMDE OGEN KIJKEN dierichtingen en het grotestedenbeleid hadden deze gemeentelijke visitaties betrekking op het algehele gemeentebestuur en dus op alle beleidsprogramma’s. Het was een integrale beoordeling. Nooit eerder waren gemeentelijke organisaties vanuit een integraal beoordelingskader gevisiteerd. De visitatie voltrok zich per beoordeeld gemeentebestuur per ronde in drie fasen. De opzet van de eerste ronde zag er als volgt uit. De eerste fase mondde uit in een opgavenprofiel. Dit profiel omvat alle taken en daaraan gerelateerde opgaven en ambities van het gemeentebestuur. Het was in de kern een reconstructie van alle gemeentelijk beleid van het gemeentebestuur, inclusief rijksbeleid dat gemeenten moeten uitvoeren (medebewind). Dit profiel werd opgesteld onder auspiciën van elke visitatiecommissie, met hulp van gemeenteambtenaren en het ondersteunend adviesbureau, maar uiteindelijk vastgesteld door de gemeenteraad. De commissie wilde op deze manier de bestaande gemeentelijke koers boven tafel krijgen. Na deze fase startte de tweede fase die uitmondde in een bestuurskrachtprofiel. Hier was de visitatiecommissie volop aan zet. Ze inventariseerde wat van de uitvoering van taken, opgaven en ambities terecht kwam, bekeek aangereikte en gevraagde documenten en hield gesprekken ter plaatse met bestuurders en ambtenaren, met gemeentelijke representanten van het maatschappelijk middenveld en met besturen van omliggende gemeenten. In essentie was de procedure iteratief: het gemeentebestuur stelde het conceptbestuurskrachtprofiel weliswaar niet zelf op - dat deed de commissie met behulp van een ondersteund adviesbureau -, maar het bestuur kreeg wél gelegenheid om commentaar op het concept te geven. Uiteindelijk stelde de visitatiecommissie het rapport op en stuurde dit naar het betreffende gemeentebestuur. In de derde fase kon het gemeentebestuur bezien wat het deed met de bevindingen van de visitatiecommissie. Het gemeentebestuur kon het rapport al of niet vergezeld van commentaar doorsturen naar het provinciebestuur. Alle gemeentebesturen hebben het visitatierapport doorgestuurd naar de provincie. Het aantal door gemeenten toegevoegde commentaren bleek beperkt. Gemeentebesturen konden zich intern bezinnen op de bevindingen en maatregelen nemen. Maar gemeentebesturen uit een regio konden ook overleggen over de eventualiteit van meer of andere samenwerking of een herindeling van gemeenten. Het provinciebestuur maakte daarop een regio-analyse, en startte enkele maanden na het verschijnen van het visitatierapport van gemeenten uit een (sub)regio de communicatie met de gemeentebesturen uit een regio (cluster) met de vraag: welke gevolgen wilt u als bestuur geven aan de bevindingen van de commissie? Het provinciebestuur werkt zo ‘bottom up’ en dus niet ‘top down’ door zelf direct met voorstellen te komen. De procedure van visiteren van gemeentebesturen en hun organisaties vertoonde kenmerken van de visitatie van studierichtingen en van het grote stedenbeleid: een overall-aanpak van het visiteren (goedgekeurd door het algemeen provinciebestuur), een visitatiecommissie per te visiteren gemeente, onafhankelijkheid daarvan, een protocol van wat in een opgavenprofiel aan bod moet komen en in een bestuurskrachtprofiel (zeg een visitatierapport), een bezoek ter plaatse van de commissie, een 14

SAMENVATTING conceptrapport waarop commentaar mogelijk is, een openbaar eindrapport. Zoals uit het voorgaande indirect kan worden opgemaakt maakten gemeentebesturen niet zélf zoals decanen in het universitair onderwijs of gemeenten in het grotestedenbeleid zelfevaluaties van hun functioneren, hoewel er wel in aanzienlijke mate sprake was van meewerken van gemeentebestuurders en ambtenaren aan de beide profielschetsen, zeker aan het opgavenprofiel (dat immers een reconstructie van bestaand gemeentelijk beleid was). Deze betrokkenheid is wel een substituut genoemd voor de zelfevaluatie. De visitatiecommissie op haar beurt gaf naar aanleiding van haar bevindingen aan gemeenten geen aanbevelingen; gemeentebesturen moesten zelf, zo nodig, consequenties trekken uit de rapportage. Ook de universitaire visitatiecommissies formuleerden in de eerste periode van visiteren geen aanbevelingen. De visitatie van gemeentebesturen, die was gericht op gemeentelijke bestuurskracht, voltrok zich in de twee ronden, namelijk in 2000-2003 (eerste ronde) en in 20052009 (tweede ronde). De behoefte aan een tweede visitatieronde was aanwezig, omdat de eerder uitgevoerde visitaties een wisselend beeld gaven van de lokale bestuurskracht. Aangegeven is dat in de eerste ronde sprake was van drie fasen. In de tweede ronde was dat ook het geval. De visitatiecommissie uit de eerste ronde bleef aan in de tweede ronde, evenals het ondersteunend bureau. De tweede ronde was in grote lijnen gelijk aan de eerste ronde. Ook nu weer een opgavenprofiel, een in werkelijkheid grotendeels geactualiseerd opgavenprofiel, en een rapportage van de onafhankelijke commissie in de vorm van een bestuurskrachtprofiel, lees visitatierapport. Ook nu weer was de commissie niet opgezadeld met een dubbele agenda ter zake het bevorderen van gemeentelijke herindeling. En ook nu weer was sprake van een openbaar rapport van de commissie, waarop in de ontwerpversie commentaar geleverd kon worden door gevisiteerden. In de tweede visitatieronde was sprake van de volgende afwijkingen of aanvullingen: 1. Gemeentebesturen traden op als mede-opdrachtgever en deelden de kosten met het provinciebestuur. Het provinciebestuur kreeg uit dien hoofde niet langer de visitatierapporten van gemeentebesturen, maar van de visitatiecommissie. 2. De opzet van de tweede visitatieronde was qua stappen in de drie fasen iets soberder (doelmatiger) dan in de eerste ronde. Dit was het gevolg van een evaluatie van de eerste ronde die wel veel processtappen kende. Door de dualistische verhoudingen kwam de gemeenteraad méér op afstand van het college te staan. 3. Het beoordelingskader van de commissie ten behoeve van opgaven en de uitvoering ervan werd in de tweede ronde aangepast (zwaardere eisen aan een strategische visie en meer nadruk op regionale en operationele opgaven). 4. De analyse van de visitatiecommissie ging in de tweede ronde gelijk op met een financiële verdiepingsanalyse van gemeenten. De bedoeling was dat de commissie reeds voorafgaand aan de opstelling van de bestuurskrachtprofielschets kon beschikken over de financiële rapportage. 5. De gemeentebesturen moesten aan het begin van de tweede ronde aan de commissie duidelijk maken wat ze met de bevindingen van de commissie uit de eerste ronde hadden gedaan. Ook moesten de behaalde resultaten van de opgaven uit de eerste ronde worden aangegeven. 15

MET VREEMDE OGEN KIJKEN 6. De visitatiecommissie kwam tegemoet aan een zeker verlangen naar het uitbrengen van aanbevelingen. Het provinciebestuur bracht geen regio-analyse uit, maar hield een breed samengestelde bestuursconferentie, waaraan naast vertegenwoordigers van gemeentebesturen ook deelnamen vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld en het bedrijfsleven. De opzet van de visitatie was in grote lijnen in de tweede ronde gelijk aan de eerste: qua provinciale uitgangspunten, qua fasering, qua totstandkoming van twee documenten, qua opstelling van het bestuurskrachtprofiel als de kern, qua rol en onafhankelijkheid van de visitatiecommissie, qua iteratie, qua beoordelingskader dat de commissie gebruikte. Is de kwaliteit van de op bestuurskracht gerichte gemeentelijke visitaties in de twee visitatieronden even positief als de visitaties in het universitair onderwijs en het grotestedenbeleid? De visitaties zijn in grote lijnen op basis van de vier kwaliteitsclusters (ontwerp, proces, oordelende en concluderende kwaliteit en bruikbaarheid) inderdaad positief beoordeeld. Onderstaand worden daarvoor samenvattend enkele argumenten gegeven. Ten eerste: gevisiteerde gemeentebesturen erkenden over het algemeen de weg naar de bevindingen in de vorm de visitatieopzet (ontwerp), de toepassing (proces) en het beoordelingskader (oordelende kwaliteit). De visitatierapporten bevatten op basis van het beoordelingskader tal van conclusies en de oordelende kwaliteit was dus ook meer dan voldoende. Dat is begrijpelijk en verklaarbaar omdat representanten van gemeentebesturen (als medeopdrachtgever) vooraf bij de procedure in de eerste en tweede ronde betrokken waren en zwakheden in opzet, beoordelingskader en werkwijzen aan de orde konden stellen en hadden kunnen (proberen te) herstellen. Ten tweede: hoe vielen de bevindingen uit? Betrokken gemeentebesturen herkenden over het algemeen de foto’s die de visitatiecommissie van hun gemeenten gemaakt had, dus de bevindingen (lees conclusies) in de vorm van het bestuurskrachtprofiel. Dat is opvallend omdat de commissie met harde oordelen kwam. Geen enkel beoordeeld gemeentebestuur viel te kwalificeren als een gemeentebestuur dat op alle beoordelingspunten voldeed. Ten derde: de visitatiecommissie kreeg waardering voor haar samenstelling, onafhankelijkheid, haar werk en behield gedurende het gehele traject legitimiteit. Er deden zich nauwelijks conflicten voor tussen commissie en te visiteren gemeentebesturen en hun ambtelijke organisaties. Geen enkele procedure uit de eerste of tweede ronde is als gevolg van een heftig meningsverschil afgebroken of tijdelijk stilgelegd. De analyse van gemeentelijke visitaties geeft ook uitkomsten ten aanzien van een groot aantal verwachtingen. De essentie is, zoals gesteld, dat er sprake is van congruentie en de inwerking van context. Congruentie, omdat de meeste elementen uit de beginselen van behoorlijk visiteren die voorkomen in het universitair onderwijs en het grotestedenbeleid, ook achter de twee ronden van de gemeentelijke visitaties schuil gingen en in concreto zichtbaar werden. De congruentie was niet maximaal omdat de context, zoals al voor het grotestedenbeleid vastgesteld, ook bij gemeenten zekere eigenheid vertoonde. In de gemeentelijke sfeer ontbreekt toezicht op visiteren op een manier die vergelijkbaar is met de inspectie voor het hoger onderwijs. Er was geen toezichthouder, zoals de inspectie voor het hoger onderwijs die de visitatierapporten over gemeenten moest beoordelen op ‘acceptabel’. En er was ook geen inspectie die de voortgang in correcties na de 16

SAMENVATTING visitatie kwam controleren. Gemeenten zijn weliswaar onderdeel van de staat, maar door de gekozen staatsvorm van een gedecentraliseerde eenheidsstaat hebben zij een zelfstandige positie. In die zin is er overeenkomst tussen de visitatiestelsels van het grotestedenbeleid en gemeentebesturen. Nog meer contextwerking? Stadsbesturen bleken nog in staat tot zelfevaluaties, kleine gemeenten niet. In de gemeentelijke sfeer was daarom geen sprake van zelfevaluaties, hoewel de opgavenprofielen een door het gemeentebestuur vastgestelde reconstructie bevatten van gemeentelijk beleid op alle beleidsgebieden en gemeenteambtenaren volop materiaal aanleverden ten behoeve van het bestuurskrachtprofiel (ook wel monitor genoemd). Er kan gezegd worden dat sprake was van congruentie met de meeste beginselen in de drie sectoren en dat er dus een ‘algemene code voor visiteren’ bestaat, maar ook van een bevestiging van de contextthese. Die houdt in dat visitaties in verschillende sectoren toch een beperkte eigenheid hebben als gevolg van het te visiteren object. De context doet ertoe. Die contextwerking heeft een positieve beoordeling van het visiteren niet verhinderd. De studie levert verder een schat aan inzichten op. Het volgende bleek onder meer. De financieel verdiepingsonderzoeken bleken als instrument voor het provinciaal toezicht nuttig, de visitatiecommissie heeft de rapportages ook ‘meegenomen’, maar er zijn geen harde aanwijzingen verkregen dat elk van de verdiepingsanalyses per gemeente veel toegevoegde waarde had voor de rapportage van de commissie en haar beoordeling van de bestuurskracht. Dat was ook begrijpelijk. De visitatiecommissie had ook niet om de financieel verdiepingsonderzoeken gevraagd en een evaluatie na de eerste ronde had niet gewezen op de noodzaak hiertoe. Dat de uitslag van een verdiepingsonderzoek een voorspeller was van de uitslag van het visitatiewerk valt niet vol te houden. Daarvoor was de visitatie qua opzet, procedure, beoordelingskader en conclusies te afwijkend van de verdiepingsanalyse. Levert de verdieping van de analyse van de visitatiekwaliteit in drie sectoren nog inzichten op die de positieve kwaliteit van de visitaties nuanceren of in de waagschaal stellen? In het algemeen niet, hoewel er wel een palet aan visitatietrucs verondersteld werd. Toegespitst op de gemeentelijke visitaties bleek het volgende. De versobering in de opzet en toepassing van de visitatieprocedure na de eerste ronde was nuttig. Een radicalere aanpak waarbij elk gemeentebestuur komt met een zelfevaluatierapport, evenals de besturen van steden deden die deelnamen aan de evaluatie van het grotestedenbeleid, ware te overwegen geweest. De tegenwerping is dat veel kleinere gemeentelijke organisaties niet zelf tot een zelfevaluatie in staat zijn. De kans zou groot geweest zijn dat het opstellen van een zelfevaluatie menigmaal aan een adviesbureau zou zijn uitbesteed. Uiteraard is ook vanuit de waarneming van perverse (neven)effecten, zoals die uit prestatiemanagement-literatuur naar voren komt, bekeken of dergelijke effecten optraden bij de visitatie van gemeentebesturen. Kortheidshalve kan daarover worden opgemerkt dat perverse effecten beperkt waren, en wel om de volgende redenen. Ten eerste is het opgavenprofiel door gemeentebesturen zelf opgesteld en goedge17

MET VREEMDE OGEN KIJKEN keurd. Het ging om de reconstructie van bestaand beleid. De trukendoos kon hier dus niet (goed) open. Ten tweede was de commissie samengesteld uit door de wol geverfde bestuurders en ex-ambtenaren. Zij wisten dat als de commissie let op de aanwezigheid van een strategische koers van een gemeentebestuur, gemeenten die later in de procedure aan bod zouden komen alsnog zouden proberen om ‘even een strategienota op te stellen’. De commissie heeft hiervan afstand genomen. Een dergelijke truc werd niet geaccepteerd. De commissie had ook oog voor een tweede truc: de ambitie rond opgaven laag houden, zodat men later bij de opstelling van het bestuurskrachtprofiel niet geconfronteerd zou kunnen worden met de uitspraak dat men ambities niet uitwerkte of waar maakte. Ook dit werd doorzien. De commissie prikkelde gemeentebestuurders dan met de uitspraak: ‘u wilt toch geen molenvereniging zijn die alleen maar conserveert?’ In het voorgaande is nog weinig opgemerkt over de bruikbaarheid van de visitatierapporten. Hebben gemeentebestuurders veel gedaan met bevindingen van de commissie uit de eerste ronde? Het beeld over het gebruik of non-gebruik van rapportages is wisselend. Alle rapportages zijn gelezen en besproken in gemeentelijke organisaties en hun besturen en hier en daar is het rapport aangegrepen voor bezinning op samenwerking of herindeling of een ingreep in de organisatie of zelfs voor herindeling. Het provinciebestuur vroeg immers om een reactie. Leren? Dat de eerste ronde als een nulmeting kon worden beschouwd voor de tweede ronde is niet te bestrijden, maar dat sprake is geweest van radicale leerprocessen (‘double loop learning’; Argyris) en beleid hier en daar volledig ‘op de kop is gegaan’ kan niet worden gesteld. Maar zeker is dat de rapporten niet in de bekende la zijn verdwenen en dat zij benut zijn. Ook uit een verkenning in 2013 bleek dat vele gemeentebesturen nà het laatste visitatierapport van de commissie-Rutten werk hebben gemaakt van de aanbevelingen in het visitatierapport. Een prestatieparadox in de zin van ‘hoe harder je drukt op verbetering, hoe slechter het gaat’ is niet gebleken. Samenvattend kan gesproken worden van een visitatiepraktijk waarvan het de moeite waard is geweest dat die is ondernomen. Maar is er tegenwicht mogelijk? Er is wel gesteld dat visitatie aan universiteiten een proces is geweest dat vooral als een lege huls moet worden gezien. De toegevoegde waarde van de inhoud van visitatierapporten per opleiding zou beperkt zijn, omdat veel van wat is opgenomen bij betrokkenen wel bekend was. Ten tweede gaf visitatie een grote bureaucratielast. Veel onderwijsmensen werden weggezogen van primaire processen van onderwijs en onderzoek. Kortom, het visiteren aan universiteiten is als verantwoordings- en leerproces zwaar overschat. Deze kritiek is overtrokken. Deze kritiek is in de studie behandeld, maar het oordeel is dat visiteren als zodanig een tijd positief is geweest. Visiteren in de sfeer van universitaire studierichtingen diende bovendien meerdere doelen, waartoe behoort betere verantwoording leveren dan een inspectie voor het hoger onderwijs in haar eentje ooit voor elkaar kan krijgen. De vraag is wel reëel of visiteren niet ook een instrument is dat na verloop van tijd slijtage vertoont, zoals dat voor meer beleidsinstrumenten geldt? Dat laatste blijkt inderdaad in de universitaire arena’s het geval te zijn. De combinatie van slijtage en positieve visitatiepraktijken kwam samen in een vervolg met de ambitie om te komen tot een doelmatiger praktijk in de vorm van instellingsvisitaties in plaats van (alleen) studierichtingsvisitaties. Visiteren in het universitair onderwijs is opgetrokken naar een hoger aggregatieniveau, in de vorm van visitatie op instellingsniveau. Visiteren 18

SAMENVATTING van grotestedenbeleid is gestopt nadat de ‘founding fathers’ uit beeld verdwenen en de eerste resultaten waren geboekt. Visiteren kwam later terug op wijkniveau. Visiteren van gemeentebesturen zal mogelijk stoppen omdat de initiatiefnemende partij, het provinciebestuur, met de financiële crisis (economie, banken, overheidsbezuinigingen) en drie grote decentralisatieopgaven voor gemeentebesturen andere aandachtspunten heeft geformuleerd. Gegeven de positie van gemeenten in de Grondwet en een lauwe opstelling van een provinciebestuur terzake haar systeemverantwoordelijkheid is de kans groot dat er voorlopig rust ontstaat aan het visitatiefront. Dat valt ook op te maken uit actuele provinciale documenten over de bestuurlijke organisatie. Maar uit deze stukken valt ook af te leiden dat het provinciebestuur inzet op een nieuwe toets van het lokaal bestuur. Deze toets zal moeten aangeven of gemeentebesturen er in slagen de decentralisatieopgaven tot een goed einde te brengen. Vanuit een vormfixatie zou men deze toets als een nieuwe vorm van speerpuntvisitatie kunnen zien, gericht op enkele thema’s en dus niet gericht op het integraal gemeentebestuur, en niet terugkijkend maar op de toekomst gericht. Er is dus sprake van een evolutie van visitaties in alle drie onderzochte visitatiepraktijken. Een visitatiestelsel is, anders gezegd, altijd tijdelijk. Stelsels brokkelen af of verliezen hun betekenis door nieuwe vraagstellingen over kwaliteitszorg en verantwoording of andere ontwikkelingen (bijvoorbeeld de bankencrisis, de economische crisis, de decentralisatie), waardoor hun vervanging door nieuwe instrumenten opportuun is. Tenslotte het nevendoel van de studie: wat leert visiteren over de kwaliteit van een gemeentebestuur zelf? Die vraag is gesteld, zoals ook de vraag viel te stellen: wat brengen visitaties van universitaire studierichtingen aan het licht? Dat de perfecte gemeente die voldoende of meer scoort op alle beoordelingspunten niet bestaat, zoals ook universitaire studierichtingen altijd wel een minpunt kennen. Juist omdat er zoveel geschreven wordt over het streven naar excellentie of ‘good governance’ lijkt het goed dit op te merken. Ook de gedachte dat grotere gemeenten vanzelfsprekend veel beter functioneren dan kleinere blijkt niet juist. Besturen van grotere gemeenten en hun organisaties vertonen evenzeer zwakheden als die van kleinere gemeenten. Weliswaar is de plancapaciteit van grotere gemeenten groter dan van kleinere gemeenten maar grotere gemeenten hebben ook veel ambities, zodanig veel dat die ze niet allemaal waar maken. Dat bleek ook al uit de inhoud van visitatierapporten in het kader van het grotestedenbeleid. Er is dus iets aan de hand met het vermogen om te komen tot strategische beleid bovenop al dat beleid waartoe gemeentebesturen al geroepen worden om het uit te voeren (mechanisch en niet-mechanisch medebewind), dat naar ruwe schatting meer dan tweederde van alle taken en budgetten van gemeenten omvat. Ten tweede is gebleken dat gemeenten ook al voor het ontstaan van de economische crisis, grofweg in de jaren 2006-2013, over het algemeen een zwak ontwikkeld strategisch beleid hebben. De verklaring hiervoor is opnieuw dat gemeenten al heel veel taken van de rijksoverheid en het provinciebestuur behoren uit te voeren. De mogelijkheden om daar bovenop nog beleidsmatige accenten te zetten zijn uit een oogpunt van budget en personele capaciteit beperkt, althans ze worden als beperkt gepercipieerd. Gevolg: gemeentebesturen bewijzen in hun koers op de middellange of langere termijn teveel lippendienst aan ‘alles en iedereen’. Ze blijken niet uit te munten in selectie en prioritering. Deels is dat te verklaren uit de noodzaak tot lokale coalitievorming gedurende een periode van vier jaar tussen verkiezingen en het feit dat in gemeenteraad de versnippering iets is toegenomen (meer fracties, meer kleine 19

MET VREEMDE OGEN KIJKEN fracties). Een gekozen koers kan zo maar teniet gedaan worden na de volgende verkiezingen of uit opportuniteit. Dat neemt niet weg dat er wel gemeentebesturen zijn die durven kiezen en stabiel op koers blijven. Een andere verklaring is dat gemeentebesturen hebben leren leven met kabinetten of colleges van gedeputeerde staten die hen met zekere regelmaat weer opzadelen met nieuwe ‘uitdagingen’. Ten derde blijkt dat de integraliteit van beoordeling in zoverre toch beperkt is dat de kwaliteit van het bestuur in personele zin (homogeniteit in college, goede onderlinge verhoudingen etc.) niet in visitaties belicht wordt. Die thematiek is naar de zijlijn geschoven. Het gevolg daarvan is dat de menselijke factor in bestuurskrachtrapportages verwaarloosd is en over het algemeen buiten beeld is gebleven. Het is denkbaar dat bestuurders met elkaar overhoop liggen en er integriteitsproblemen zijn, terwijl de oordelen in de bestuurskrachtprofielschets anders doen vermoeden. Is nu de bestuurskracht, afgezien daarvan, werkelijk gemeten? In wezen heeft de visitatiecommissie geen uitgebreide beoordeling gemaakt van het functioneren van gemeentebesturen en hun organisaties in het perspectief van beleidsnetwerken. Het voeren van gesprekken met representanten van het maatschappelijk middenveld en het bezien van een samenwerkingsverband als dat van Parkstad Limburg kan niet gezien worden als een voldoende aanpak ter zake. Gemeentelijke bestuurskracht in netwerkperspectief is dus niet echt bezien. Derhalve had de visitatie van gemeenten in Limburg ook beperkingen. Maar de adepten van de brede opvatting van bestuurskrachtanalyse hadden makkelijk praten. Lokale besturen wensen niet te betalen voor netwerkgerichte visitaties. Ze vinden multi-opdrachtgeverschap van tal van actoren uit een stapeling van netwerken veel te complex en netwerkgerichte bestuurskrachtanalyse te duur. Om die reden kan gesproken worden van een tamelijke bestuurscentrische analyse waarin wellicht de rol van gemeentebesturen in de samenleving een beetje overschat is. De visitatiecommissie en de betrokken gemeentebesturen geven echter nergens aan gebukt te zijn gegaan onder deze (afsluitende) conclusie van de bestuurskrachtanalyse.

20

Korte inhoudsopgave 1 Probleemstelling en werkwijze

1

Deel I Visiteren in twee sectoren 2 Visitaties van het universitair onderwijs: opzet, toepassing en kwaliteit 3 Visitaties van het grotestedenbeleid: opzet, toepassing en kwaliteit 4 Behoorlijk visiteren in twee sectoren als opstap naar verder onderzoek

47 127 205

Deel II Visiteren van gemeentebesturen: 2000-2003 5 Visiteren van gemeentebesturen in de eerste ronde: opzet en toepassing 6 Visiteren van gemeentebesturen in de eerste ronde: bevindingen van de visitatiecommissie 7 Visitatie van gemeentebesturen in de eerste ronde: eerste algemene beoordeling 8 Visitaties van gemeentebesturen in de eerste ronde: tweede beoordeling vanuit verwachte uitkomsten

245 279 303 317

Deel III Visiteren van gemeentebesturen: 2005-2009 9 Visiteren van gemeentebesturen in de tweede ronde: opzet en toepassing 10 Visiteren van gemeentebesturen in de tweede ronde: bevindingen van de visitatiecommissie 11 Gemoderniseerd financieel toezicht en visiteren van gemeentebesturen 12 Visitatie van gemeentebesturen in de tweede ronde: eerste algemene beoordeling 13 Visitaties van gemeentebesturen in de tweede ronde: tweede beoordeling vanuit verwachte uitkomsten

367 399 427 443 471

Deel IV Visiteren van gemeentebesturen: vergelijking van twee perioden 14 Bevindingen van de visitatiecommissie: vergelijking van twee perioden 15 Kwaliteit van visiteren van gemeentebesturen in twee perioden: komen verwachtingen uit?

523 561

Deel V Onderzoeksbevindingen en reflectie 16 Visitatiekwaliteit in drie sectoren 17 Visiteren: de zon in de dromen of de triomf van de dwaasheid

605 641

Samenvatting Literatuur Summary Bijlagen Over de auteur

663 679 731 747 801 21

Met vreemde ogen kijken Visiteren van gemeentebesturen in vergelijkend perspectief Jean Schutgens ISBN: 9789462401808

Uitgeverij: aolf Legal Publishers (WLP) Postbus 313 5060 AH Oisterwijk E-Mail: [email protected] www.wolfpublishers.com

Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16h Auteurswet 1912 dient men de daarvoor verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van (een) gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (art. 16 Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.cedar.nl/pro). No part of this book may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher.

© 2014 J. (Jean) M.L.R. Schutgens/WLP

22

Inhoudsopgave 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.9 1.10 1.11 1.12 1.13

Probleemstelling en werkwijze Streven naar goed bestuur en beoordeling van bestuur Vroeger en nu Naar integraliteit van beoordeling Visiteren in het licht van New Public Management en prestatie-management Verhouding tussen visiteren en benchmarking De oorsprong van visiteren en het hoe Op zoek naar een werkwijze bij visiteren: onderwijsvisitaties Aanleiding van het onderzoek naar visitatie Probleemverkenning Centrale vraagstelling en onderzoeksperiode Onderzoeksstrategie Voorstudies Samenvatting

1 3 7 12 13 14 16 18 25 31 33 40 42

Deel I Visiteren in twee sectoren 2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.6.1 2.6.2 2.6.3 2.6.4 2.6.5 2.7 2.8 2.9 2.10 2.11 3 3.1 3.2 3.3 3.4

Visitaties van het universitair onderwijs: opzet, toepassing en kwaliteit Inleiding Argumenten pro en contra visiteren Visiteren in het universitair onderwijs: eerste verkenning Breukpunt in hoger onderwijsbeleid: streven naar universitaire autonomie Contouren van het visitatiestelsel in het universitair onderwijs De kwaliteit van visitaties in het universitair onderwijs Beoordelingscriteria Hoofdbeeld van de kwaliteit van visiteren in drie ronden Nadere analyse van visitatiekwaliteit in de eerste ronde: 1988-1993 Nadere analyse van visitatiekwaliteit in de tweede ronde: 1994-1999 Nadere analyse van visitatiekwaliteit in de derde ronde: 2000-2003 Terug naar de positieve en negatieve beelden van visiteren Enkele algemene conclusies Enkele verwachtingen voor verder onderzoek naar visitatiekwaliteit Vier kwaliteiten van visitaties Samenvatting en conclusies Visitaties van het grotestedenbeleid: opzet, toepassing en kwaliteit Inleiding Een kleine geschiedenis van het GSB Argumenten pro en contra visiteren De voorfase 1964-1994: een algemene verkenning zonder visitaties

47 50 61 63 64 69 69 70 71 76 82 83 89 96 114 118

127 129 133 137

23

MET VREEMDE OGEN KIJKEN 3.5 3.6 3.7 3.8 3.9 3.9.1 3.9.2 3.9.3 3.9.4 3.10 3.11 3.12 3.13 4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.4.1 4.4.2 4.4.3 4.4.4 4.5 4.6

GSB I: De pioniersaanpak 1994-1998: contouren van het visitatiestelsel GSB II: Een bredere en programmatische aanpak 1999-2004 GSB III: Sturen op resultaat 2005-2009 Kenmerken van het beleidsconcept grotestedenbeleid 1994-2009 De kwaliteit van visitaties van het grotestedenbeleid Beoordelingscriteria Hoofdbeeld van de kwaliteit van visiteren in twee ronden Nadere analyse van visitatiekwaliteit in 1994-1998 Nadere analyse van visitatiekwaliteit in 1999-2004 Terug naar de positieve en negatieve beelden van visiteren Enkele algemene conclusies Verwachtingen nader bezien Samenvatting en conclusies Behoorlijk visiteren in twee sectoren als opstap naar verder onderzoek Inleiding Evidence based auditing Vervolgstap: balans na 20 jaar visiteren in twee sectoren Kwaliteit van visiteren in twee sectoren in de vorm van stellingen als opmaat voor verder onderzoek De ontwerpkwaliteit van de visitaties De proceskwaliteit van de visitaties De beoordelingskwaliteit van de visitaties De concluderende kwaliteit van de visitaties Deelvragen en verwachte uitkomsten van verder onderzoek Samenvatting en conclusies

138 147 155 157 162 162 163 164 171 176 179 184 196

205 205 216 221 222 226 228 231 233 238

Deel II Visiteren van gemeentebesturen: 2000-2003 5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 6 6.1 6.2

24

Visiteren van gemeentebesturen in de eerste ronde: opzet en toepassing Inleiding Contouren van het visitatiestelsel volgens het Limburgse provinciebestuur Fasering van de visitatie per gemeente Het beoordelingskader van de visitatiecommissie Een toepassing van een visitatie als voorbeeld: de gemeente Landgraaf Typering van de gemeentelijke visitaties in het perspectief van de vakliteratuur Beoordeling van de eerste ronde in een eerdere evaluatie Samenvatting en conclusies Visiteren van gemeentebesturen in de eerste ronde: bevindingen van de visitatiecommissie Inleiding Rapportage en uitkomsten over de toepassing van de bestuurskrachtmonitor

245 247 250 254 258 263 269 274

279 279

INHOUDSOPGAVE 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 6.8 6.9 7 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 8 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 8.6 8.7 8.8 8.9

De perfecte gemeente De complete gemeente Uitkomsten van de bestuurskrachtmonitor in de eerste ronde op strategisch niveau Uitkomsten van de bestuurskrachtmonitor in de eerste ronde op tactisch niveau Uitkomsten van de bestuurskrachtmonitor in de eerste ronde op operationeel niveau De belangrijkste uitkomsten in de eerste ronde op een rij Samenvatting en conclusies Visitatie van gemeentebesturen in de eerste ronde: eerste algemene beoordeling Inleiding Algemene criteria ter beoordeling van een visitatieproces en rapportage Feitelijke beoordeling van de visitatie van gemeentebesturen Overzicht van de belangrijkste uitkomsten vanuit de eerste, algemene beoordeling Samenvatting en conclusies Visitaties van gemeentebesturen in de eerste ronde: tweede beoordeling vanuit verwachte uitkomsten Inleiding Alle verwachtingen op een rij Beoordeling van de ontwerpkwaliteit Beoordeling van de proceskwaliteit Beoordeling van de beoordelingskwaliteit Beoordeling van de concluderende kwaliteit en bruikbaarheid Enkele nieuwe verwachtingen voor de analyse van de tweede ronde De belangrijkste uitkomsten van de gemeentelijke visitatie op een rij Samenvatting en conclusies

283 287 288 291 293 295 300

303 304 305 310 313

317 319 321 331 334 339 349 354 357

Deel III Visiteren van gemeentebesturen: 2005-2009 9 9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 9.6 9.7 9.8 9.9

Visiteren van gemeentebesturen in de tweede ronde: opzet en toepassing Inleiding Contouren van het tweede visitatiestelsel volgens het Limburgse provinciebestuur Fasering van de visitatie: enige versobering Het beoordelingskader van de visitatiecommissie licht aangepast Financieel verdiepingsonderzoek als nieuw element Verwerking van de vorige visitatiebevindingen Een toepassing van een visitatie als voorbeeld Typering van de gemeentelijke visitatierondes: overeenkomst en verschil in ontwerpopzicht Samenvatting en conclusies

367 369 373 377 381 381 382 389 396

25

MET VREEMDE OGEN KIJKEN 10

Visiteren van gemeentebesturen in de tweede ronde: bevindingen van de visitatiecommissie 10.1 Inleiding 10.2 Strategische beleidsvorming: een casus 10.3 Rapportage en uitkomsten over de toepassing van de bestuurskrachtmonitor 10.4 De perfecte gemeente 10.5 De complete gemeente 10.6 Uitkomsten van de bestuurskrachtmonitor in de tweede ronde op strategisch niveau 10.7 Uitkomsten van de bestuurskrachtmonitor in de tweede ronde op tactisch niveau 10.8 Uitkomsten van de bestuurskrachtmonitor in de tweede ronde op operationeel niveau 10.9 De belangrijkste uitkomsten in de tweede ronde op een rij 10.10 Samenvatting en conclusies 11 11.1 11.2 11.3 11.4 11.5 11.6 11.7 11.8 12 12.1 12.2 12.3 12.4 12.5 12.6 13 13.1 13.2 13.3 13.4 13.5 13.6

26

Gemoderniseerd financieel toezicht en visiteren van gemeentebesturen Inleiding Financieel verdiepingsonderzoek: opzet en inhoud Uitkomsten van de financieel verdiepingsonderzoeken in Noord-Limburg Toegevoegde waarde van de financieel verdiepingsonderzoeken Uitkomsten in relatie tot de bestuurskrachtmonitor Verdiepingsonderzoeken door visitatiecommissie gebruikt voor bestuurskrachtmonitor De kwaliteit van het financieel verdiepingsonderzoek Samenvatting en conclusies Visitatie van gemeentebesturen in de tweede ronde: eerste algemene beoordeling Inleiding Algemene criteria ter beoordeling van een visitatieproces en rapportage Feitelijke beoordeling van de visitatie van gemeentebesturen De visitatiecommissie over samenwerking Overzicht van de belangrijkste uitkomsten vanuit de eerste, algemene beoordeling Samenvatting en conclusies Visitaties van gemeentebesturen in de tweede ronde: tweede beoordeling vanuit verwachte uitkomsten Inleiding Alle verwachtingen op een rij Beoordeling van de ontwerpkwaliteit Beoordeling van de proceskwaliteit Beoordeling van de beoordelingskwaliteit Beoordeling van de concluderende kwaliteit en bruikbaarheid

399 400 404 413 414 414 417 418 419 423

427 429 433 437 437 438 439 441

443 443 445 456 462 466

471 471 473 479 485 494

INHOUDSOPGAVE 13.7 13.8

De belangrijkste uitkomsten van de gemeentelijke visitatie op een rij Samenvatting, conclusies en reflectie

509 511

Deel IV Visiteren van gemeentebesturen: vergelijking van twee perioden 14

Bevindingen van de visitatiecommissie: vergelijking van twee perioden 14.1 Inleiding 14.2 Verwerking van bevindingen uit de eerste visitatieronde 14.3 Opgavenprofielen van gemeentebesturen in twee perioden 14.4 De bestuurskrachtmonitor in de tijd: het strategisch niveau 14.5 De bestuurskrachtmonitor in de tijd: het tactisch niveau 14.6 De bestuurskrachtmonitor in de tijd: het operationele niveau 14.7 Bestaan complete en adequate gemeenten in de tweede ronde? 14.8 Het macro- en microbeeld: hoeveel gemeentebesturen zich verbeterden ten opzichte van de eerste visitatieronde en in welk opzicht 14.8.1 Macrobeeld 14.8.2 Microbeeld 14.9 Verbeterd het lokaal bestuur door de spiegel van het visiteren? 14.10 Samenvatting, conclusies en reflectie 15 15.1 15.2 15.3 15.4 15.5 15.6 15.7 15.8 15.9

523 524 527 531 533 533 534 537 539 545 551 552

Kwaliteit van visiteren van gemeentebesturen in twee perioden: komen verwachtingen uit? Inleiding 561 Overeenkomsten en verschillen in opzet en toepassing op een rij 562 De algemene kwaliteit van gemeentelijke visitaties 568 Verwachtingen over de ontwerpkwaliteit 571 Verwachtingen over de proceskwaliteit 579 Verwachtingen over de beoordelingskwaliteit 581 Verwachtingen over de concluderende kwaliteit en bruikbaarheid 586 Doelstellingen van het provinciebestuur gerealiseerd? 596 Reflectie 598

Deel V Onderzoeksbevindingen en reflectie 16 16.1 16.2 16.3 16.4 16.5 16.6 16.7 16.8

Visitatiekwaliteit in drie sectoren Inleiding Algemeen beeld Verwachtingen over de ontwerpkwaliteit in drie sectoren Verwachtingen over de proceskwaliteit in drie sectoren Verwachtingen over de beoordelingskwaliteit in drie sectoren Verwachtingen over de concluderende kwaliteit in drie sectoren Samenvattend oordeel over alle kwaliteitsdimensies Comparatief perspectief: gemeentelijke visitaties breder bezien

605 607 613 618 620 626 631 632

27

MET VREEMDE OGEN KIJKEN 17 17.1 17.2 17.3 17.4

Visiteren: de zon in de dromen of de triomf van de dwaasheid Inleiding 641 Een beeld van Evidence based auditing 641 Enkele dilemma’s 648 Voordelen en nadelen van visiteren: wat zijn ze waard? 656

Samenvatting

663

Literatuur

679

Summary

731

Bijlagen

747

Over de auteur

801

28