De noodzaak van een kritische visie op de strijd tegen het terrorisme - Raf Jespers Inleiding Colloquium « Europese antiterrorisme wetgevingen en bescherming van fundamentele rechten en vrijheden », Brussel, 27 februari 200. Het colloquium wil alarmeren voor de gevaren die de antiterrorismewetgevingen inhouden voor de fundamentele rechten. Progress Lawyers Network nam dit initiatief om de kritische stemmen uit Europa en de VS bijeen te brengen. De Belgische antiterrorismewet werd bijna unaniem en zonder grondig debat gestemd in Senaat (53 stemmen voor ; 2 onthoudingen) en Kamer (131 voor, 3 tegen, 1 onthouding). De Belgische (en Europese) politieke wereld ligt niet echt wakker van dit soort wetgeving die nochtans een ingrijpende invloed heeft op de wijze waarop de staat, de Belgische en de Europese, in de komende decenia zal functioneren. De « oorlog tegen het terrorisme » is zoals elke oorlog blijkbaar een slechte periode voor kritische stemmen. De oorlogsmentaliteit van « wie niet voor mij is, is tegen mij » is bedoeld om kritische stemmen als vermeende handlangers van het terrorisme het zwijgen op te leggen. Kritische stemmen Kritische stemmen bestaan nochtans. Reeds op 30 juni 2003 waarschuwden hoge vertegenwoordigers van de Mensenrechten Commissie van de UNO te Genève dat de strijd tegen het terrorisme « een groeiende bedreiging vormt voor de mensenrechten wat een vastberaden verdediging en promotie van deze rechten noodzakelijk maakt » en « voor de invloed van deze strijd op het invoeren van speciale procedures ». 1 De International Helsinki Federation for Human Rights (IHF, een niet gouvernementele organisatie met leden in 41 landen) publiceerde in april 2003 een kritisch rapport van 256 bladzijden over « Antiterrorism measures, security and human rights ». Het rapport stelt : « One of the most serious casualties for the post-September 11 environment is the erosion of civil and political rights in the OSCE region ». 2 Een scherpe kritiek werd ook geformuleerd door de Iraanse juriste en Nobelprijs voor de Vrede 2003, Shirin Ebadi. Zij klaagt aan dat de Westerse democratieën de aanvallen van 11 september aangrijpen als een excuus voor de schending van de mensenrechten. En 200 Europese advocaten ondertekenden een oproep tegen het Europees kaderbesluit ter bestrijding van het terrorisme en zij uiten hierbij hun vrees dat « een dergelijke uniforme antiterrorismewetgeving een ware oorlogsmachine wordt tegen de democratische rechten en tegen al diegenen die in verzet komen tegen een systeem dat meer en meer gemondialiseerd en onrechtvaardig is. » Een breed gedefinieerd politiek misdrijf De terrorismewetten voegen een bij uitstek politiek misdrijf in in de strafwet. Met dit colloquium bevinden wij ons dan ook op de breuklijn tussen (straf)recht en politiek.
1
2
http://www.unhchr.ch/htlm/menu2/2/mechanisms.htm
Anti-terrorism Measures, Security and Human Rights, Developments in Europe, Central Asia and North America in the Aftermath of September 11, april 2003, Report by the International Helsinki Federation for Human Rights (IHF), http://www.ihf-hr.org.
2 De geschiedenis leert dat politiek geweld zeer veel namen heeft naargelang wie over dat geweld spreekt. En dat wie gisteren als terrorist werd versleten morgen nog staatshoofd kan worden. Denken we aan Nelson Mandela. Het politiek misdrijf is dus een zeer delicate materie en het gevaar is niet denkbeeldig dat de strafwet gebruikt of misbruikt wordt als een wapen in de politieke strijd. Terrorisme, ook staatsterrorisme dienen krachtig bestreden te worden. De vraag is echter waar de politieke strijd eindigt en waar het terrorisme begint. Volgens het klassieke strafrecht en ook in de volksmond is terrorisme het in het wildeweg doden van onschuldige burgers door gebruik te maken van bommen, granaten, automatische vuurwapens ; vliegtuigkapingen ; aanslagen op personen die recht hebben op internationale bescherming en gijzeling. Het Europees verdrag ter bestrijding van terrorisme van 1977 hanteert deze omschrijving in artikel 1. De nieuwe terrorismewetten breken met dit klassieke strafrecht en geven een veel ruimere definitie van terrorisme, zowel wat betreft de politieke motieven als wat betreft de misdrijven die geviseerd worden. De klemtoon komt te liggen op de politieke doelstellingen, op de intenties van de dader. En deze doelstelling is zo breed geformuleerd dat een ruime waaier van politieke dissidentie en radicale syndicale of sociale acties erdoor gecriminaliseerd kunnen worden. Twee dagen geleden bestempelde de minister van onderwijs van de VS het bestuur van de protesterende onderwijsvakbonden NEA als ‘terroristisch’. Gert Vermeulen en Maria Cesoni gaan meer in detail in op de antiterrorismewetgeving. Ik stip reeds enkele kritieken aan : 1 –dit soor wetten is overbodig omdat het bestaande wettenarsenaal reeds alle echte terreurdaden zoals die van 11 september met de zwaarste straffen sanctioneert ; 2 –deze wetgeving voert een misdrijf in waarbij de nadruk ligt op de intenties van de dader, die politiek en zeer rekbaar worden geformuleerd ; dit intentioneel of subjectief gegeven leidt ertoe dat wie het misdrijf moet interpreteren (politie, inlichtingendiensten, rechtbank…) ook een subjectief en politiek geladen interpretatie zal moeten maken, met de kans op ernstige misbruiken ; 3 -het loutere lidmaatschap van de ‘terroristische’ groep of de zelfs morele en ideologische ondersteuning van zo’n groep worden gestraft, zonder dat enige effectieve daad moet verricht zijn ; solidariteitsgroepen met Palestina of met een bevrijdingsbeweging uit de Derde Wereld kunnen zo getroffen worden ; 4 -het gaat om een uitzonderingswetgeving die buiten het kader van het klassieke strafrecht valt ; de nieuwe wetgeving vormt de basis voor de proactieve recherche en voor een ruime toepassing van geheime onderzoeksmethodes door politie- en inlichtengendiensten ; 5 -doorgaans wordt dit soort wetgeving gevolgd door de invoering van procedurele uitzonderingsregels, zoals het instellen van speciale rechtbanken, verlenging van aanhoudingsperiode bij de politiediensten, speciale controle op advocaten, enz… : 6 -dit soort wetten zijn een instrument om massale sociale of politieke acties te voorkomen of te verlammen door ze te intimideren als ‘terroristisch’, door preventieve arrestaties en voorhechtenis, en zelfs niet zozeer om te bestraffen ; in het Verenigd Koninkrijk krijgt 97% van zij die opgepakt worden op basis van de antiterroristenwetten nooit een proces ; het Europees kaderbesluit spreekt in de toelichting over wat terrorisme is uitdrukkelijk over ‘stadsgeweld’ , wat het codewoord is voor grootschalige manifestaties zoals bij de Eurotoppen ; 7 –dit soort wetten creëert een mentaliteit dat het in naam van de strijd tegen het terrorisme toelaatbaar wordt om de in grondwetten en verdragen gewaarborgde vrijheden niet meer te respecteren ;
2
3 8 –dit soort wetten gaat gepaard met ernstige maatregelen zoals het bevriezen van fondsen, financiële middelen en andere inkomsten van wie als terrorist of terroristische groep aangemerkt wordt ; De sprekers uit Duitsland, Italië, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk, waar reeds langer dan vandaag antiterroristenwetten bestaan zullen vanuit de praktijk in die landen de gevolgen van dit soort wetgeving toelichten. Garanties voor de fundamentele rechten ? Klopt de stelling dat de strijd tegen het terrorisme fundamentele basisrechten op de helling zet ? Ties Prakken zal onderzoeken hoe het concreet gesteld is met de rechten van verdediging. Jan Fermon zal in de analyse van de zaak Sison in de praktijk de stand van die basisrechten toetsen. Hoe zit het op dit punt met de Belgische antiterrorismewet ? Er zal worden opgemerkt dat de Belgische wet garanties heeft ingebouwd tegen politiek misbruik of om de schending van de fundamentele rechten te verhinderen. De wet zegt inderdaad dat een organisatie « waarvan het feitelijk oogmerk uitsluitend politiek, vakorganisatorisch, menslievend, levensbeschouwelijk of godsdienstig is of die uitsluitend enig ander rechtmatig oogmerk nastreeft » niet kan beschouwd worden als terroristische groep. En verder dat « geen enkele bepaling van de wet kan gelezen worden in die zin dat zij een beperking of belemmering beoogt van rechten of fundamentele vrijheden ». Is er dan wel een probleem ? Zoals de Raad van State opmerkte is deze vermelding « een vanzelfsprekendheid die niet thuishoort in het strafwetboek » 3 . Organisaties die een wettig doel nastreven of die fundamentele rechten uitoefenen kunnen om evidente redenen nooit als terroristisch aanzien worden. Het feit dat de wetgever deze overbodige paragrafen in de wet heeft opgenomen duidt al aan dat er een probleem is. Het probleem is gelegen in de brede en rekbare definitie van het politiek motief dat de grondslag is voor het terroristisch misdrijf. Bepalingen als « de bevolking ernstige vrees aanjagen », « de overheid of een internationale organisatie op onrechtmatige wijze dwingen iets te doen of niet te doen » of « de basisstructuren van een land of internationale organisatie ernstig ontwrichten » zijn subjectieve en interpretaarbare begrippen. Dit laat onjuist gebruik of misbruik toe. Als de Antwerpse havenarbeiders vorig jaar harde en soms slaande actie gevoerd hebben tegen het plan van de Europese Unie om hun statuut grondig te wijzigen maakten zij dan gebruik van het recht op vrije meningsuiting of dwongen zij dan het Europees parlement op onrechtmatige wijze iets niet te doen ? En wat garandeert dat de inlichtingendiensten en opsporingsdiensten bij de proactieve recherche die zij op basis van de terrorismewet kunnen uitvoeren zich gelegen laten aan de nuances die de wetgever heeft aangebracht ? In de wet op de criminele organisaties staat letterlijk dezelfde uitzondering als in de terrorismewet. Dit heeft niet belet dat precies op basis van die wet antiglobalisten werden afgeluisterd en geschaduwd. 4 Het probleem is dus gelegen in de aard zelf van dit soort strafwetgevingen die als uitgangspunt niet materiele daden maar politieke intenties nemen. Een strategie van de Europese en Amerikaanse politie- en veiligheidsdiensten 5 Uitvoerende macht wordt wetgevende macht Een kritische visie op de antiterrorismewetgeving kan niet geformuleerd worden zonder rekening te houden met de wijzigingen die zich de voorbije jaren op andere terreinen van het politieke strafrecht hebben voorgedaan.
3
Advies Raad van State nr. 34.362/4 van 27 januari 2003. De Morgen, 31 mei 2003, Antiglobalisten zijn geen criminelen. 5 Zie ook Raf Jespers, De uitbouw van de Europese repressie, Marxistische Studies januari – maart 2002, pp. 91-126. 4
3
4 De antiterrorismewetgeving zijn niet met 11 september uit de lucht komen vallen. Zij zijn het product van een strategie die vanuit de politie- en inlichtingendiensten van de Europese Unie en van de VS sedert begin van de jaren negentig gevolgd wordt en die versneld ontwikkeld is na 11 september. Die wetten zijn meer en meer het resultaat van besluiten van de uitvoerende macht. De nationale parlementen zijn herleid tot ratificatieorganen van wetten die klaargestoomd zijn door de uitvoerende macht van de Europese Unie, met name de Raad van Ministers (voor de derde pijler deze van Binnenlandse Zaken en Justitie) en de Commissie. Een belangrijk en bewust onderdeel van de ‘veiligheidsstrategie’ in de EU en VS is het criminaliseren van politieke en sociale oppositiebewegingen. Paul Bekaert zal hier op in gaan. Via de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit en tegen het terrorisme werden wetten, procedures en methoden ontwikkeld die bruikbaar zijn voor politieke en sociale repressie. De wet op de criminele organisaties van 1999 is de belangrijkste voorloper van de nieuwe antiterrorismewet. In alle nationale en internationale politiestrategieën worden georganiseerde criminaliteit en terrorisme steeds in één adem genoemd. Die wet van 1999 was ook bedoeld voor politieke repressie. Door een protestbeweging in Belgie is die wet toen enigszins afgezwakt zodat hij moeilijker te gebruiken was voor dit doel. Maar beide wetten behoren tot een nieuwe generatie strafwetten die een nieuwe publieke vijand ten tonele voeren om zo een rechtvaardiging te zijn voor het invoeren van totaal nieuwe onderzoeksmethodes. Met ook verstrekkende gevolgen voor het ‘gewone strafrecht’. Nu al is het angstwekkend met welk gemak voorhechtenis plaatsvindt op basis van de wet op de criminele organisatie van personen die zelf geen enkel materieel feit ten laste kunnen gelegd worden. Advocaten kunnen bevestigen dat hier grenzen verlegd worden. Een andere belangrijke maatregel in de strafrechtelijke strategie van de Europese Unie is het invoeren van het Europees aanhoudingsmandaat. Sinds 1 januari 2004 kunnen uitleveringen binnen de Europese Unie volgens de regels van het Europees arrestatiebevel. Ook dit is het gevolg van een kaderbesluit dat onmiddellijk na 11 september als een siamese tweeling met het kaderbesluit op het terrorisme werd uitgevaardigd. EU-lidstaten kunnen nu zonder veel poeha elkaars veroordeelden of verdachten arresteren en onderling uitleveren. Eén van de gevolgen is dat belangrijke democratische beginselen (oa. het uitleveringsverbod voor een politiek misdrijf of van Belgische onderdanen) en noodzakelijke rechtswaarborgen (politieke en gerechtelijke controle, dubbele strafbaarstelling, specialiteitsbeginsel) overboord worden gegooid. 6 Analisten zoals de Belgische filosoof J.C. Paye stellen dat de nieuwe strafwetgevingen een instrument zijn geworden om nieuwe machtsverhoudingen te creëren op wereldvlak. Feit is dat na 11 september andere normen gehanteerd worden. Meest opvallend maar in feite slechts de top van de ijsberg is het creëren van een categorie burgers die « outlaws » zijn, die geen enkele rechtsbescherming meer genieten. Ik denk hier aan de gevangenen op Guantanamo en aan bepaalde Arabische burgers in de VS. Een ander typisch voorbeeld van de kwalitatieve veranderingen die zich voordoen is de werking met de zogenaamde lijsten van terroristische organisaties en individuen. Zonder enig juridisch verweer, zonder recht van verdediging worden door de UNO, de VS en de EU organisaties en individuen op die lijsten gezet. Hun bezittingen worden bevroren. Die lijsten zetten bevrijdingsbewegingen zoals het New People’s Army op de Filippijnen of het Volksfront voor de bevrijding van Palestina dat de Israëlische bezetting bekampt op gelijke voet met notoire terroristische groepen. Er bestaan ook geheime lijsten zoals die van Europol die bedoeld zijn om het inlichtingenwerk en het gebruik van speciale technieken toe te passen op zogenaamde ‘subversieve’ groepen. Deze geheime lijsten zijn zo mogelijk nog verontrustender dan de open lijsten. 6
Europees arrestatiebevel komt te vroeg, tribune Liga voor Mensenrechten, De Standaard
4
5 De grenzen van het recht worden verlegd. Het recht van de sterkste vervangt internationaal aanvaarde rechtsnormen. Deze tendens doet zich ook voor op andere terreinen van het internationaal recht. De invasie van Irak door de VS en het Verenigd Koninkrijk vond plaats met miskenning van het Handvest van de UNO en van andere internationale rechtsnormen. Controle op de bevolking Een belangrijk onderdeel van deze wereldwijde strategie bestaat in de versterking van de controle op de bevolking. De ene databank tuimelt over de andere. Zo werden na de Eurotop in het Zweedse Göteborg in 2002 de namen van alle opgepakte manifestanten in het Schengen-informatiesysteem ingebracht. Big Brother is al lang geen science fiction meer. De screening van ganse bevolkingsgroepen gebeurt niet enkel door de veralgemening van het proactief onderzoek en de bijzondere opsporingsmethoden (zoals telefoontap, observatie, infiltratie…) maar ook door de controle op het Internet of van de vliegtuigpassagiers van Europa naar de VS. Providers worden in de VS verplicht om elektronische informatie jarenlang te stockeren en aan bepaalde overheidsdiensten over te maken. Een voorlopig akkoord tussen de EU en de VS van december 2003 voorziet dat 34 persoonsgegevens van passagiers uit de EU-landen worden overgemaakt aan de douanediensten van de VS. De informatieuitwisseling tussen de EU en de VS is na 11 september door de samenwerkingsakkoorden van 2001/2002 tussen Europol en de VS en door de uitleverings- en rechtshulpovereenkomsten van 2003 in een stroomversnelling gekomen. Of moeten we spreken over een Niagarawaterval. Gert Vermeulen vraagt zich in Panopticon af of het geen ‘transatlantisch monsterverbond’ is. Terecht is er grote onrust over de schendingen van de privacy die het gevolg zijn van al deze akkoorden. 7 De vertegenwoordiger van Statewath en Marjorie Cohn zullen hier op in gaan. De verdediging van de fundamentele rechten is de verdediging van het recht op sociale, politieke en economische vooruitgang en is een strategie tegen het terrorisme Een UNO-rapport van 2003 wijst er op dat binnen tien jaar twee miljard mensen in armoedige omstandigheden zullen leven en niet over drinkbaar water zullen beschikken. Armoede, onrecht, oorlog, terreur en onderdrukking verdwijnen niet door de vrijheden en democratische rechten in te perken of grote bevolkingsgroepen te controleren. Integendeel. De vrijheden en rechten moeten toelaten dat de bevolking zijn mening kan uiten, zich kan organiseren en vergaderen, recht heeft op verdediging, dat de vrijheid van persoon en woning en de privacy gewaarborgd worden… om zo maatschappelijke vooruitgang te realiseren. De verdediging en uitbreiding van de burgerlijke vrijheden heeft nog nooit bijgedragen tot de groei van terrorisme of criminaliteit. De huidige evoluties op het vlak van het internationaal politiek strafrecht zijn verontrustend en vereisen een intensievere reactie van de democratische krachten op deze planeet. Het voorleggen van de Belgische antiterrorismewet aan het Belgische Arbitragehof omdat wij van mening zijn dat die wet strijdig is met de grondwettelijke beginselen is zo een concreet initiatief, dat door Thomas Mitevoy zal toegelicht worden. Ik hoop dat dit colloquium kan bijdragen tot een betere juridische kennis van de evoluties in het nationale en internationale politiek strafrecht, maar ook tot een groter bewustzijn over de noodzaak van de bescherming van de fundamentele rechten en vrijheden.
7
Uw vlucht of uw privacy, De Standaard 14-15 februari 2004.
5
