MĚŘENÍ IMPLEMENTAČNÍHO ZPOŽDĚNÍ DISKREČNÍ FISKÁLNÍ POLITIKY V ČESKÉ REPUBLICE

Ma sa r yk o v a u n iv e rz ita Ekonomicko-správní fakulta Studijní obor: Hospodářská politika

MĚŘENÍ IMPLEMENTAČNÍHO ZPOŽDĚNÍ DISKREČNÍ FISKÁLNÍ POLITIKY V ČESKÉ REPUBLICE Measuring implementation lags of discretionary fiscal policy in the Czech Republic Diplomová práce

Vedoucí diplomové práce:

Autor:

Ing. Daniel NĚMEC, Ph.D.

Hana LIPOVSKÁ

Brno, 2015

MASARYKOVA UNIVERZITA Ekonomicko-správní fakulta

ZADÁNÍ DIPLOMOVÉ PRÁCE Akademický rok: 2014/2015 Studentka:

Hana Lipovská

Obor:

Hospodářská politika

Téma práce:

Měření implementačního zpoždění diskreční fiskální politiky v České republice

Téma práce anglicky:

Measuring implementation lags of discretionary fiscal policy in the Czech Republic

Cíl práce, postup a použité metody:

Cílem práce je odhadnout velikost implementačního zpoždění diskreční fiskální politiky v České republice v průběhu posledních dvou desetiletí. Postup práce: 1. Vymezení implementačního zpoždění, definování fiskální diskreční politiky a jejího významu. Rešerše literatury. 2. Zpracování datové báze a vytvoření metodiky (včetně odpovídajících modelů) zkoumání a odhadů implementačních zpoždění fiskální politiky. 3. Identifikace implementačního zpoždění, interpretace dosažených výsledků a jejich srovnání se závěry odborné literatury.

Rozsah grafických prací:

Podle pokynů vedoucího práce

Rozsah práce bez příloh:

60 – 80 stran

Literatura:

PERROTI, Roberto. Estimating the Effects of Fiscal Policy in OECD Countries. : IGIER – Università Bocconi, 2004. Working paper series, working paper no. 276. AMBRIŠKO, Róbert, Vítězslav AUGUSTA, Dana HÁJKOVÁ, Petr KRÁL, Pavla NETUŠILOVÁ, Milan ŘÍKOVSKÝ a Pavel SOUKUP. Fiscal Discretion in the Czech Republic in 2001-2011: Has It Been Stabilizing?. 2012. esearch and Policy Notes 2012/01, Czech National Bank, Research Department. LEEPER, Eric M., Todd B. WALKER a Shu-Chun Susan YANG. Fiscal Foresight: Analytics and Econometrics. 2008. NBER Working Paper Series, working paper no. 14028. NOON, Adrian Kenneth. Issues for Determining the Time-Frame in which Fiscal Policy Should Operate. Economic Papers: A journal of applied economics and policy, 1993, roč. 12, č. 1, s. 49-68. doi:10.1111/j.1759-3441.1993.tb00872.x. MERTENS, Karel a Morten O. RAVN. Measuring the Impact of Fiscal Policy in the Face of Anticipation: A Structural VAR Approach. The Economic Journal, 2010, roč. 120, č. 544, s. 393-413. doi:10.1111/j.1468-0297.2010.02361.x. MURIC, Mehmed L. The Phenomenon of Lag in Application of The Measures of Monetary Policy. 2012. FELDSTEIN, Martin. The Role For Discretionary Fiscal Policy In A Low Interest Rate Environment. 2002. NBER Working Paper Series, working paper no. 9203.

FRIEDMAN, Milton. The Role of Monetary Policy. The American Economic Review, 1968, roč. 58, č. 1, s. 1-17. KEYNES, John Maynard. The general theory of employment, interest, and money. Amherst, NY: Prometheus Books,1997. xvi, 403 s. ISBN 1-57392-139-4. Vedoucí práce:

Ing. Daniel Němec, Ph.D.

Pracoviště vedoucího práce:

Katedra ekonomie

Datum zadání práce: 1. 1. 2014 Termín odevzdání diplomové práce a vložení do IS je uveden v platném harmonogramu akademického roku.

.................................. doc. Ing. Zdeněk Tomeš, Ph.D. vedoucí katedry V Brně dne: 8. 4. 2015

.................................. prof. Ing. Antonín Slaný, CSc. děkan

J m éno a pří j m ení aut ora:

Hana Lipovská

Náz ev di pl om ové práce:

Měření implementačního zpoždění diskreční fiskální politiky v České republice

Náz ev prác e v an gl i čt i ně:

Measuring implementation lags of discretionary fiscal policy in the Czech Republic

Kat edra:

ekonomie

Vedoucí di pl om ové práce:

Ing. Daniel Němec, Ph.D.

R ok obhaj ob y:

2015

Anotace Cílem diplomové práce je kvantifikovat velikost implementačního zpoždění diskreční fiskální politiky v České republice v letech 1997–2013. Na základě unikátního datového souboru vytvořeného pro potřeby této studie je analyzována délka a struktura implementačního zpoždění. Studie dále sleduje faktory, které délku implementačního zpoždění ovlivňují. Důraz je kladen zejména na délku implementačního zpoždění vzhledem k délce průměrné ekonomické recese z hlediska rizika procyklického působení diskreční fiskální politiky. Na základě dílčích výsledků je formulován koncept fiskálního placeba, který nabízí alternativní pohled na příčiny a důsledky používání diskreční fiskální politiky za cílem stabilizace ekonomiky.

Annotation The aim of this thesis is to quantify the implementation lag of discretionary fiscal policy in the Czech Republic between 1997 and 2013. Based on a unique dataset created for this study, the length and structure of implementation lag is analysed. This study further analyses factors with an impact on implementation lag. Emphasis is placed on the length of implementation lag considering the length of an average recession in terms of the procyclical character of discretionary fiscal policy. Based on partial results, the concept of a fiscal placebo is formulated. This concept suggests an alternative point of view on the causes and consequences of discretionary fiscal policy for the stabilization of economy.

Klíčová slova Implementační zpoždění, diskreční fiskální politika, Česká republika

Keywords Implementation Lag, Discretionary Fiscal Policy, Czech Republic

Prohlášení Prohlašuji, že jsem diplomovou práci Měření implementačního zpoždění diskreční fiskální politiky v České republice vypracovala samostatně pod vedením Ing. Daniela Němce, Ph.D. a uvedla v ní všechny použité literární a jiné odborné zdroje v souladu s právními předpisy, vnitřními předpisy Masarykovy univerzity a vnitřními akty řízení Masarykovy univerzity a Ekonomicko-správní fakulty MU. V Brně dne vlastnoruční podpis autora

Poděkování Tato práce vznikla díky diskusím a korespondenci s řadou ekonomů, jejichž zkušenosti a postřehy jednotlivé závěry významně obohatily. Na tomto místě bych ráda poděkovala především svému vedoucímu Ing. Danielu Němcovi, Ph.D. za trpělivost, připomínky, komentáře a odborné rady, kterými přispěl k napsání této práce. Za diskusi konceptu fiskálního placeba děkuji prof. Samovi Peltzmanovi a prof. Vito Tanzimu. Dále děkuji pracovníkům odboru měnové politiky a fiskálních analýz České národní banky, zejména pak Ing. Daně Hájkové, M.A., Ph.D. a Ing. Róbertu Ambriškovi. Za cenné konzultace k problematice legislativního procesu a práce se systémem ASPI děkuji JUDr. Jindřišce Šedové, CSc. V neposlední řadě patří mé poděkování mému mentorovi doc. Ing. Jakubovi Fischerovi, Ph.D. Všechny chyby jsou však pouze mé vlastní.

OBSAH ÚVOD ..................................................................................................................................................................... 7 1

IMPLEMENTAČNÍ ZPOŽDĚNÍ ................................................................................................................ 9 1.1 ČASOVÉ ZPOŽDĚNÍ HOSPODÁŘSKÉ POLITIKY ............................................................................................ 9 1.2 IMPLEMENTAČNÍ ZPOŽDĚNÍ DISKREČNÍ FISKÁLNÍ POLITIKY ................................................................... 12 1.2.1 Schvalovací zpoždění ..................................................................................................................... 12 1.2.2 Legisvakanční zpoždění ................................................................................................................. 14 1.3 DÉLKA ČASOVÝCH ZPOŽDĚNÍ HOSPODÁŘSKÉ POLITIKY V LITERATUŘE .................................................. 15 SHRNUTÍ ............................................................................................................................................................ 16

2

DISKREČNÍ FISKÁLNÍ POLITIKA ....................................................................................................... 17 2.1 TEORETICKÝ PŘÍSTUP ............................................................................................................................. 17 2.2 POHLED TVŮRCŮ HOSPODÁŘSKÝCH POLITIK .......................................................................................... 19 2.3 DEFINICE ................................................................................................................................................ 20 2.4 FISKÁLNÍ DISKRECE V ČESKÉ EKONOMICE.............................................................................................. 21 2.4.1 Mandatorní výdaje a prostor pro fiskální diskreci ........................................................................ 21 2.4.2 Výpočet cyklicky očištěného salda: fiskální restrikce a expanze ................................................... 22 SHRNUTÍ ............................................................................................................................................................ 24

3

DATA A METODIKA ................................................................................................................................ 26 3.1 DISKREČNÍ FISKÁLNÍ OPATŘENÍ V DATABÁZI ČNB ................................................................................ 26 3.1.1 Příjmová diskreční fiskální opatření ............................................................................................. 27 3.1.2 Výdajová diskreční fiskální opatření ............................................................................................. 28 3.2 ROZŠÍŘENÁ DATABÁZE........................................................................................................................... 29 3.2.1 Struktura diskrečních fiskálních opatření dle jednotlivých vlád .................................................... 32 3.3 METODIKA ............................................................................................................................................. 35 3.3.1 Základní metody popisné statistiky ................................................................................................ 35 3.3.2 Dvouvýběrový t-test ....................................................................................................................... 36 3.3.3 Test hypotézy o nezávislosti ........................................................................................................... 36 3.3.4 Jednofaktorová a vícefaktorová analýza rozptylu (ANOVA a MANOVA) ..................................... 37 3.3.5 Regresní analýza ........................................................................................................................... 37 3.3.6 Raeův index fragmentace .............................................................................................................. 38 3.3.7 Německý standard 30E/360 a počet čtvrtletí ................................................................................. 38 SHRNUTÍ ............................................................................................................................................................ 39

4

EMPIRICKÁ ANALÝZA IMPLEMENTAČNÍHO ZPOŽDĚNÍ .......................................................... 40 4.1 STANOVENÍ HYPOTÉZ PRO DÉLKU A STRUKTURU IMPLEMENTAČNÍHO ZPOŽDĚNÍ ................................... 40 4.2 DÉLKA A STRUKTURA IMPLEMENTAČNÍHO ZPOŽDĚNÍ, ČLENĚNÍ DLE VLÁD ............................................. 43 4.2.1 Základní popisné statistiky ............................................................................................................ 43 4.2.2 Implementační zpoždění dle běžných a efektivních čtvrtletí .......................................................... 45 4.2.3 Struktura implementačního zpoždění dle vlády ............................................................................. 46 4.2.4 Implementační zpoždění diskreční fiskální politiky a délka legislativního procesu....................... 48 4.2.5 Vliv počtu přijatých zákonů na délku schvalovacího implementačního zpoždění .......................... 49 4.3 IMPLEMENTAČNÍ ZPOŽDĚNÍ V POSLANECKÉ SNĚMOVNĚ ........................................................................ 50 4.3.1 Politická fragmentace a délka implementačního zpoždění ve Sněmovně ...................................... 51 4.3.2 Vládní většina ve Sněmovně .......................................................................................................... 52 4.3.3 Hypotéza politického cyklu ............................................................................................................ 52 4.3.4 Regresní model: faktory ovlivňující délku implementačního zpoždění ve Sněmovně .................... 53 4.3.5 Bezodkladnost ................................................................................................................................ 54 4.4 IMPLEMENTAČNÍ ZPOŽDĚNÍ V SENÁTU ................................................................................................... 56 4.4.1 Implementační zpoždění v Senátu a senátní veto ........................................................................... 56 4.4.2 Vládní většina v Senátu ................................................................................................................. 57 4.4.3 Rychlost postoupení zákona prezidentu republiky ......................................................................... 58 4.4.4 Prodloužení lhůty pro projednávání v Senátu ............................................................................... 59 4.5 IMPLEMENTAČNÍ ZPOŽDĚNÍ U PREZIDENTA ............................................................................................ 61

4.5.1 Implementační zpoždění dle prezidenta ......................................................................................... 61 4.5.2 Prezidentské veto ........................................................................................................................... 61 4.6 SCHVALOVACÍ A LEGISVAKANČNÍ ZPOŽDĚNÍ .......................................................................................... 62 4.6.1 Podíl schvalovacího a legisvakančního zpoždění na celkovém implementačním zpoždění ............ 62 4.6.2 Legisvakanční zpoždění.................................................................................................................. 63 4.7 VLIV MAKROEKONOMICKÝCH FAKTORŮ A EU ....................................................................................... 65 4.7.1 Zákony se vztahem k EU ................................................................................................................ 65 4.7.2 Ekonomický růst a implementační zpoždění................................................................................... 66 4.8 ZKRÁCENÉ PROJEDNÁVÁNÍ DISKREČNÍCH FISKÁLNÍCH OPATŘENÍ........................................................... 67 4.8.1 Legislativní nouze a projednávání v prvním čtení.......................................................................... 67 4.8.2 Procedura projednávání v jediné komoře ...................................................................................... 68 4.8.3 Projednávání ve fiskální proceduře ............................................................................................... 69 SHRNUTÍ ............................................................................................................................................................. 70 5

DŮSLEDKY IMPLEMENTAČNÍHO ZPOŽDĚNÍ ................................................................................. 72 5.1 NEGATIVNÍ DOPADY IMPLEMENTAČNÍHO ZPOŽDĚNÍ ............................................................................... 72 5.2 NEUTRÁLNÍ DOPADY IMPLEMENTAČNÍHO ZPOŽDĚNÍ............................................................................... 75 5.3 FISKÁLNÍ PLACEBO ................................................................................................................................. 76 SHRNUTÍ A DISKUSE ............................................................................................................................................ 78

ZÁVĚR ................................................................................................................................................................. 79 SEZNAM POUŽITÝCH ZDROJŮ .................................................................................................................... 82 SEZNAM TABULEK .......................................................................................................................................... 88 SEZNAM OBRÁZKŮ ......................................................................................................................................... 89 SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK ................................................................................................................ 90 SEZNAM PŘÍLOH.............................................................................................................................................. 91 PŘÍLOHA A ......................................................................................................................................................... 92 PŘÍLOHA B ......................................................................................................................................................... 97 PŘÍLOHA C ......................................................................................................................................................... 99 PŘÍLOHA D ....................................................................................................................................................... 100 PŘÍLOHA E ....................................................................................................................................................... 102

7

ÚVOD Motto: „My favorite economic policy tool is prayer. It is not demonstrably less effective than the others and it carriers none of the bad side effects.“ Michael Mussa

První tři dekády od vydání Keynesovy Obecné teorie zaměstnanosti, úroku a peněz nazval Herbert Stein „fiskální revolucí v Americe“ (Blinder 2004). Výstřely na Dealey Plaza v listopadu 1963 však předznamenaly blížící se konec prvního zlatého věku diskreční fiskální politiky. Následný ekonomický vývoj na přelomu 60. a 70. let odhalil zásadní slabiny fiskální diskrece. Dlouhá vnitřní zpoždění diskreční fiskální politiky dala zastáncům pasivní politiky do rukou klíčový argument: snahy o stabilizaci mohou být destabilizační (Mankiw 2009). Transformace české ekonomiky z centrálně plánovaného systému na tržní ekonomiku probíhala v době, která považovala diskreční fiskální politiku za „bezmocnou, nebo dokonce škodlivou“ (Cimadomo 2012, s. 2). Liberálně orientované Klausovy vlády, ovlivněné klasickým liberalismem, monetarismem a thatcherismem (Žídek 2006) záměrnou fiskální diskreci neprováděly. Počátky záměrné diskreční fiskální politiky, v podobě prvních pokusů o zavedení a později i formalizaci investičních pobídek, tak česká ekonomika zažila v období Zemanovy vlády. Ke skutečné rehabilitaci diskreční fiskální politiky v ekonomické teorii i praxi však došlo až během první dekády 21. století. Vznik evropské měnové unie bez paralelního vzniku unie fiskální zvýšil ve členských státech Evropské unie zájem o nástroje diskreční fiskální politiky (Ambriško et al. 2012). Eurozóna není optimální měnovou oblastí (např. Dăianu et al. 2014, s. 57 nebo Jílek 2013, s. 290), od jejího vzniku proto bylo možné očekávat asymetrické působení šoků, na které lze reagovat za přítomnosti nadnárodní monetární autority právě fiskální diskrecí (Šaroch 2003). Obnovení zájmu o fiskální diskreci podpořila také past likvidity, do které upadla japonská ekonomika na počátku 90. let. Dekáda japonské deflace a velmi nízkého ekonomického růstu vedla dokonce i konzervativní ekonomy, jako je Feldstein, ke zmírnění kritiky diskreční fiskální politiky „v prostředí dlouhodobé stagnace, nízké úrokové míry a padajících cen“ (Feldstein 2002). Jestliže předchozí důvody rehabilitovaly potenciální použití fiskální diskrece ryze v rovině ekonomických teorií, hospodářská krize v roce 2008 obnovila v řadě dotčených ekonomik záměrnou aplikaci nástrojů diskreční fiskální politiky (např. Taylor 2009). S renesancí aktivní stabilizační politiky se ovšem dostaly znovu do centra zájmu ekonomické teorie také ty problémy, kvůli nimž bylo na sklonku 70. let od fiskální diskrece upuštěno. Kanonickým problémem spojovaným s fiskální diskrecí již od Friedmanova průkopnického článku z roku 1948 je existence časových zpoždění (Friedman 1948). Zatímco teoretická podstata zpoždění fiskální politiky je obsažena v řadě prací zabývajících se stabilizační funkcí fiskální politiky, konkrétní délky jednotlivých zpoždění jsou v literatuře zmiňovány pouze okrajově. Stěžejní studie analyzující zpoždění hospodářské politiky se zaměřují především na monetární politiku: na práci Friedmana (1961) navázal Cagan (1972), Gruen et al. (1999), Batini a Nelson (2001), či pro českou ekonomiku Havránek a Rusnák (2013). Pokud uvažujeme zjednodušené členění typů zpoždění diskreční fiskální politiky na poznávací, implementační a účinnostní (Marthinsen 2008, o typech zpoždění pojednává

8

Úvod

podrobněji první kapitola této studie), pak je implementační zpoždění jediné zpoždění, které může vláda, respektive politická reprezentace země, ovlivnit. Poznávací zpoždění by bylo možné minimalizovat, pouze pokud by vláda měla k dispozici vysoce kvalitní predikce. Účinnostní zpoždění je výrazně ovlivněno reakcí ekonomických subjektů, jejich očekáváními, důvěrou ve vládu a ochotou reagovat na fiskální diskreci. Pouze implementační zpoždění může vláda zkrátit svou akceschopností a soudržností. Vybrané příklady fiskálních diskrecí ve Spojených státech amerických ukazují, že to byla právě nepřiměřená délka implementačního zpoždění, která oslabila účinnost diskreční fiskální politiky, a tím na tři dekády i důvěru v její nástroje (viz například Blinder 2004). Podle Taylora patří implementační zpoždění (spolu s politickými překážkami a obtížnou změnou vytyčeného kurzu) mezi hlavní argumenty v neprospěch diskreční fiskální politiky (Taylor 2000). Přes tento (pro účinnost a kredibilitu diskreční fiskální politiky zcela klíčový) význam implementačního zpoždění stále neexistují odborné studie zabývající se jeho délkou a strukturou v české ekonomice. Předkládaná práce si klade za cíl vyplnit tuto mezeru v našem poznání diskreční fiskální politiky. Na základě analýzy implementačních zpoždění v české ekonomice vypočítáme průměrnou délku implementačního zpoždění, určíme jeho strukturu a vymezíme faktory, které mají na jeho délku vliv. Tyto výsledky jsou nedílnými vstupy do diskuse o vhodnosti implementace diskreční fiskální politiky ve srovnání s automatickými stabilizátory. Podle Marthinsena se „léčba fiskální politikou promění ve fiskální jed v době, kdy je opatření schváleno a začíná působit“ (Marthinsen 2008, s. 417). Znalost implementačního zpoždění nám umožní posoudit, zda lze totéž říci i o fiskální diskreci v české ekonomice. Může také přispět k identifikaci úzkých hrdel implementační procedury a jejímu zefektivnění. Implementační zpoždění záměrné i doprovodné fiskální diskrece budeme sledovat v rozmezí let 1997–2013. Období do roku 1997 je velmi silně ovlivněno transformací české ekonomiky, frekventovanými legislativními úpravami technického charakteru, a především odlišnou monetární politikou České národní banky. Recese v roce 1997 byla také první standardní hospodářskou krizí v české ekonomice (Žídek 2006, s. 114) a zároveň prvním rokem reálného fungování Senátu Parlamentu České republiky – ustavující schůze Senátu PČR se konala po listopadových volbách až 18. prosince 1996 (Čermák 2010). Rok 2013 je pak posledním rokem, pro který byly během psaní této studie k dispozici kompletní, revidované, statistické údaje. Analýza vychází z unikátní databáze, kterou jsme sestavili na základě souboru příjmových a výdajových zákonů diskreční fiskální politiky použitých ve studii České národní banky Fiscal Discretion in the Czech Republic in 2001–2011: Has It Been Stabilizing? (Ambriško et al. 2012). Jedná se o diskreční fiskální opatření, jejichž objem je větší než 0,1 % HDP. Tento soubor jsme doplnili na základě důvodových zpráv například o zákony měnící nastavení investičních pobídek nebo zákony podporující tvorbu pracovních míst. Práce je členěna do pěti částí. V první kapitole vymezíme implementační zpoždění a zasadíme je do rámce vnitřních a vnějších zpoždění hospodářské politiky. Druhou kapitolu věnujeme definici diskreční fiskální politiky se zohledněním odlišností záměrné a doprovodné diskrece. Ve třetí kapitole blíže představíme data a použité statistické nástroje. Ve čtvrté kapitole uvedeme podrobné empirické výsledky a jejich srovnání se studiemi zahraničních autorů. V páté kapitole zhodnotíme rizika spojená s vypočítanou délkou implementačního zpoždění a představíme koncept fiskálního placeba.

9

1 IMPLEMENTAČNÍ ZPOŽDĚNÍ Vymezení jednotlivých typů zpoždění diskreční fiskální politiky je netriviálním problémem. Napříč odbornými studiemi pozorujeme variabilitu terminologie, vymezení, a dokonce i počtu typů zpoždění. Zatímco jeden autor může termínem implementační zpoždění označovat zpoždění vnitřní, jiný autor jej může použít pro zpoždění vnější. V této kapitole proto nejprve zasadíme implementační zpoždění na základě rešerše literatury do rámce časových zpoždění hospodářské politiky. V druhé podkapitole představíme vlastní definici implementačního zpoždění, kterou budeme v celé práci dále používat, a identifikujeme přibližné meze implementačního zpoždění na základě legislativního procesu v České republice. V třetí části srovnáme délky jednotlivých zpoždění podle typu hospodářské politiky a vymezíme interval, ve kterém se dle literatury implementační zpoždění pohybuje.

1.1

Časové zpoždění hospodářské politiky

Zásahy tvůrců hospodářské politiky do ekonomiky se odehrávají v reálném čase (Slaný, 2003). Pokud v čase 𝑡0 dojde v ekonomice ke změně (například k růstu cenové hladiny nebo k poklesu tempa ekonomického růstu), odezva nastane v čase 𝑡1 = 𝑡0 + 𝜆, kdy 𝜆 je určité časové zpoždění. V případě automatických stabilizátorů je 𝜆 = 0, protože automatické fiskální stabilizátory reagují na skutečný stav ekonomiky v reálném čase (Kalckreuth a Wolff 2007), a protože nejsou spojeny s nezbytným rozhodovacím a implementačním zpožděním (Šaroch et al. 2003). Diskreční fiskální politika se oproti automatickým fiskálním stabilizátorům vyznačuje kladným časovým zpožděním. Čím delší je časové zpoždění 𝜆, tím pravděpodobnější je, že se ekonomická realita v čase 𝑡1 bude lišit od ekonomické reality v čase 𝑡0 . V takovém případě může fiskální diskrece místo zamýšleného proticyklického účinku působit procyklicky (Slaný 2003). Friedman (1948) popsal tři zdroje časového zpoždění: 1. Rozpoznání změny v ekonomice. 2. Přijetí opatření, které reaguje na změnu v ekonomice. 3. Účinek opatření. Tato friedmanovská zpoždění jsou v současné literatuře (např. Klaus 2006) označována jako zpoždění (1) poznávací, (2) rozhodovací a (3) implementační. Friedman sám ovšem zpoždění nijak nepojmenoval a definoval je pouze pomocí intervalů mezi jednotlivými akcemi (viz obrázek 1). Obrázek 1: Schéma časového zpoždění dle Friedmana

Pramen: Friedman (1948), Klaus (2006). Vlastní zpracování.

Poznávací a rozhodovací zpoždění je souhrnně označováno jako zpoždění vnitřní a implementační zpoždění jako zpoždění vnější (Mankiw 2009). Vnitřní zpoždění je zpoždění politické, je determinované schopností tvůrců hospodářských politik rozpoznat změnu ekonomické situace a jejich akceschopností při prosazování reakce na danou změnu. Vnější

10

Implementační zpoždění

zpoždění naopak vychází z ochoty ekonomických subjektů reagovat na diskreční opatření. Vnější zpoždění jakožto doba do projevení účinku přijatého opatření je označováno také jako zpoždění účinnostní (Croushore 2006, Marthinsen 2008) či operační (Jovanovski, Muric 2011). Účinnostní zpoždění tvoří podle Slaného (2003) pouze část vnějšího zpoždění. V tomto členění mu předchází zpoždění realizační, které zčásti zasahuje i do friedmanovského rozhodovacího zpoždění. Croushore rozpoznávací zpoždění dále člení na datové a poznávací. Datové zpoždění je dané dostupností dat. Vzhledem k náročnému statistickému zpracování jsou například data o hrubém domácím produktu publikována s časovým odstupem a podléhají následným revizím (Fischer 2004). Poznávací zpoždění je důsledkem potřeby vyčkat, zda v datech naznačovaná změna skutečně signalizuje například recesi, nebo je jen ojedinělou odchylkou (Croushore 2006). Rozhodovací zpoždění člení Crushore na úžeji vymezené rozhodovací zpoždění a implementační zpoždění. Rozhodovací zpoždění v užším vymezení je časový interval mezi rozpoznáním potřeby reakce a rozhodnutím o tom, jakou podobu reakce nabyde. Pro potřeby české ekonomiky můžeme Crushorovo rozhodovací zpoždění aproximovat dobou nutnou k vytvoření návrhu příslušného zákona. Implementační zpoždění je pak podle Crushora doba mezi rozhodnutím o podobě diskrečního opatření a schválením příslušné legislativy. Stejný termín používají i Struthers a Speight (in Jovanovski, Muric 2011), Jovanovski a Muric toto zpoždění označují jako akční (Jovanovski, Muric 2011). Marthinsen označuje naopak termínem implementační zpoždění celé friedmanovské rozhodovací zpoždění (Marthinsen 2008) a Jovanovski a Muric dokonce používají termín implementační zpoždění jako souhrnné označení pro celé vnitřní zpoždění zahrnující zpoždění poznávací a akční (Jovanovski, Muric 2011). Titíž autoři definují poznávací zpoždění šířeji tak, že zahrnuje i část zpoždění rozhodovacího. Odlišné přístupy jednotlivých autorů ke členění časových zpoždění hospodářské politiky zachycuje schematicky tabulka 1. První sloupec tabulky 1 obsahuje vlastní členění, které je vhodné pro účely této práce. V dalším textu budeme proto rozlišovat: 1. Poznávací zpoždění – časové zpoždění mezi změnou v reálné ekonomice a jejím rozpoznáním. Závisí na činnosti statistických agentur. 2. Rozhodovací zpoždění – časové zpoždění mezi rozpoznáním změny v ekonomice a návrhem zákona, který na tuto změnu reaguje. 3. Implementační zpoždění – časové zpoždění mezi předložením návrhu zákona a jeho implementací do legislativy.1 4. Účinnostní zpoždění – časové zpoždění mezi implementací zákona a vyvoláním odezvy v reálné ekonomice.

1

Implementační zpoždění a jeho definici uvádíme podrobněji v podkapitole1.2.

11

Tabulka 1: Srovnání odlišných přístupů k jednotlivým typům zpoždění

poznávací poznávací

implementační

zpoždění mezi rozpoznáním potřeby zásahu a přijetím opatření (rozhodovací)

legisvakanční

účinnostní

zpoždění mezi akcí a jejím účinkem (implementační)

neuvádí2

rozhodovací

implementační implementační

účinnostní

akční

účinnostní

operační

schvalovací

implementační

poznávací

rozhodovací

informační

datové

vnější

Mankiw (2009)

vnější

poznávací

vnitřní

realizační

vnější

Pramen: Vlastní zpracování.

2

Slaný (2003)

rozhodovací

Jovanovski a Muric (2011) Jovanovski, Struthers, Muric Speight

Marthinsen (2008)

implementační

poznávací

zpoždění mezi potřebou zásahu a rozpoznáním této potřeby (poznávací)

Croushore (2006)

poznávací

Friedman (1948)

Struthers a Speight (in Jovanovski, Muric 2011) uvádějí, že částí poznávacího zpoždění je zpoždění informační, reziduální část však již dále nepojmenovávají.

účinnostní

12


1.2 Implementační zpoždění diskreční fiskální politiky Implementační zpoždění je jediné časové zpoždění diskreční fiskální politiky, které mohou tvůrci hospodářských politik vlastní aktivitou minimalizovat. Pro účely této práce definujeme implementační zpoždění jako časový úsek mezi rozhodnutím tvůrců hospodářských politik o konkrétní podobě reakce na fundamentální změnu v ekonomice a implementací této reakce do legislativy. Implementační zpoždění dále členíme na zpoždění schvalovací, tedy časový úsek mezi předložením návrhu zákona Poslanecké sněmovně po jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů (tedy po datum platnosti zákona), a na zpoždění legisvakanční, což je lhůta mezi dnem vyhlášení zákona ve Sbírce zákonů a dnem, kdy zákon nabyde účinnosti. Délka implementačního zpoždění je tedy významně ovlivněna parametry legislativního procesu. V následujících podkapitolách proto identifikujeme dílčí časová zpoždění, která vyplývají z českých právních předpisů. 1.2.1 Schvalovací zpoždění Implementační zpoždění jako typické politické (vnitřní) zpoždění hospodářské politiky mohou, jak jsme uvedli, ovlivnit volení zastupitelé svou akceschopností. Významná část implementačního zpoždění, reprezentovaná zpožděním schvalovacím, se však odehrává v rámci pevných pravidel vymezených legislativním procesem v České republice. Legislativní proces v České republice upravují především čtyři právní předpisy (Kolář a Syllová 2006): -

Zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky; Zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny; Zákon č. 110/1998 Sb., ústavní zákon o bezpečnosti České republiky; Zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu.

Všechny právní předpisy, kterými se v této analýze zabýváme, jsou běžné zákony přijímané v rámci standardního legislativního procesu3, popřípadě v rámci procedury schválení návrhu zákona v prvém čtení či v zákonodárném procesu ve stavu legislativní nouze. V následujícím textu stručně identifikujeme zásadní zdroje schvalovacího zpoždění determinované právními předpisy upravujícími legislativní proces v České republice. Standardní legislativní proces V rámci standardního legislativního procesu může návrh zákona předložit předsedovi Poslanecké sněmovny Vláda České republiky nebo poslanec, skupina poslanců, Senát či krajská zastupitelstva. V případě těchto nevládních návrhů vzniká první zpoždění (až 30 dní), kdy se vláda k návrhu zákona může vyjádřit. Po skončení obecné rozpravy během prvního čtení návrhu zákona je návrh zákona přikázán usnesením Sněmovny některému ze sněmovních výborů. Projednávání ve výboru je spjato s druhým zákonem upraveným časovým zpožděním ve standardní lhůtě 60 dní (minimálně však 30 dní a maximálně 80 dní, zkrácení lhůty pod 30 dní je možné pouze, pokud nevznesou námitku alespoň dva poslanecké kluby respektive 50 poslanců). Po projednání návrhu zákona sněmovním výborem (či výbory) je návrh zákona zařazen do druhého čtení, během kterého mohou v rámci podrobné rozpravy jednotliví poslanci podat pozměňovací návrhy. Vzhledem k těmto pozměňovacím návrhům lze třetí čtení

3

V této části textu nepředpokládáme, že by byl návrh zákona v PS PČR zamítnut či vrácen navrhovateli. Tento předpoklad je ryze praktický – návrhy všech zákonů, které vstupují do naší analýzy, musely být Sněmovnou schváleny.

13

zahájit nejdříve do 72 hodin po doručení pozměňovacích návrhů poslancům. Pro naše účely budeme toto třetí dílčí zpoždění aproximovat hodnotou 3 dny4. Další dílčí zpoždění vzniká projednáváním návrhu zákona v Senátu, toto zpoždění je zákonem ohraničeno maximální lhůtou 30 dní. Pokud Senát usnesením návrh zákona zamítl nebo návrh nezamítl, ale vrátil jej s pozměňovacími návrhy, předloží předseda Sněmovny návrh zákona znovu Sněmovně k hlasování na nejbližší schůzi Sněmovny. Minimální zpoždění vzniklé zamítnutím návrhu zákona Senátem je však 10 dní. V případě zamítnutí návrhu zákona Senátem je k přijetí zákona potřeba souhlas nadpoloviční většiny všech poslanců. V případě vrácení návrhu zákona s pozměňovacími návrhy je nutná prostá většina Sněmovny pro schválení návrhu zákona v pozměněném znění, pokud je tento návrh zamítnut, pak je k přijetí původního znění návrhu zákona potřeba opět kvalifikovaná většina sto jedna poslanců. Pokud prošel návrh zákona Parlamentem České republiky, je zákon přijat, podepsán předsedou Poslanecké sněmovny a postoupen k podpisu prezidentu republiky. U prezidenta vzniká poslední dílčí schvalovací zpoždění omezené lhůtou 15 dní. Jestliže však prezident republiky uplatní veto, je vrácený zákon předložen Sněmovně k novému hlasování s minimálním zpožděním 10 dní od doručení stanoviska prezidenta republiky poslancům. K přehlasování veta prezidenta republiky je opět třeba kvalifikovaná většina poslanců (srov. PS PČR 2014). Jednotlivá zpoždění přehledně shrnuje tabulka 2. Tabulka 2: Členění schvalovacího zpoždění ve standardním legislativním procesu Dílčí zpoždění

Délka (počet dní)

vyjádření Vlády ČR k návrhu zákona

0–30

projednávání ve sněmovních výborech pozměňovací návrhy

0–80 (standardně 60) 3

projednávání v Senátu

0–30 (při vrácení návrhu zákona minimálně + 10)

0–15 (veto minimálně + 10) prezident republiky Pramen: Vlastní zpracování podle PSP: Proces přijímání zákonů.

Kromě pěti dílčích zpoždění identifikovaných v tabulce 2 je délka schvalovacího zpoždění determinována také termíny schůzí Poslanecké sněmovny respektive Senátu. Marthinsen (2008) k tomu poznamenává, že implementační zpoždění (v našem případě jeho schvalovací složka) závisí na tom, jak kontroverzní je schvalované opatření a jaký je stupeň jeho naléhavosti. Český legislativní proces zohledňuje nižší kontroverzi návrhu zákona procedurou schválení zákona v prvém čtení, stupeň jeho naléhavosti pak institutem legislativní nouze. Schvalovací zpoždění se – na základě sumy dílčích zpoždění – může pohybovat v rozmezí 3 až 178 dní, přičemž je zřejmé, že obě hranice tohoto intervalu jsou nezávazné. Maximální doba dílčí lhůty stanovené příslušnou legislativou nemusí být plně využita, naopak mezi jednotlivými fázemi legislativního procesu může docházet k zákonem neomezeným zpožděním determinovaným daty svolání Poslanecké sněmovny a Senátu, délkou projednávání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně či obstrukcemi ze strany opozičních poslanců. Zákony upravující legislativní proces nám tedy poskytují jen velmi obecnou představu o délce schvalovacího zpoždění. Ve čtvrté kapitole proto uvedeme empiricky 4

Ve skutečnosti může zpoždění o délce 72 hodin zasahovat do čtyř kalendářních dní (pokud bude například pozměňovací návrh poslancům doručen v pondělí ve 12:00, třetí čtení může být ve standardní proceduře zahájeno nejdříve ve čtvrtek po 12:00. Aproximace tohoto zpoždění třemi dny je tedy nutně umělá.

14


zjištěnou délku schvalovacího zpoždění i jednotlivých dílčích zpoždění diskreční fiskální politiky. Procedury schválení zákona v prvém čtení V souvislosti s přípravou vstupu České republiky do Evropské unie byla přijata procedura schválení zákona v prvém čtení (§ 90 odst. 2 až 7 Jednacího řádu PS). Tato procedura umožňuje, aby zákony, které nemají kontroverzní charakter, byly schváleny Poslaneckou sněmovnou již v prvním čtení (tedy bez projednávání ve výborech a procedury pozměňovacích návrhů). Návrh zákona nelze projednávat v rámci procedury schválení zákona v prvém čtení, pokud se proti tomu vysloví nejméně dva poslanecké kluby nebo alespoň 50 poslanců (PS PČR 2014). Stav legislativní nouze Podle ustanovení § 99 Jednacího řádu PS může předseda Sněmovny za mimořádných okolností vyhlásit stav legislativní nouze. Návrh zákona přijímaný ve stavu legislativní nouze neprochází prvním čtením, výborům návrh přikáže přímo předseda zároveň s nepřekročitelnou lhůtou. Ve druhém čtení může být upuštěno od obecné rozpravy a řečnická doba může být zkrácena na 5 minut. Třetí čtení návrhu zákona se pak může konat bezprostředně po skončení druhého čtení. Předseda Senátu je povinen svolat schůzi do deseti dní po postoupení návrhu zákona Senátu, nicméně Senát se může vrátit k běžné ústavní lhůtě (Boháč 2011, s. 97–98). Kromě standardního legislativního procesu existuje i procedura projednávání v jediné komoře. Tato procedura se týká přijímání zákona o státním rozpočtu. Návrh tohoto zákona projednává a schvaluje pouze Poslanecká sněmovna, Senát se státním rozpočtem nezabývá. 1.2.2 Legisvakanční zpoždění Poté, co zákon nabyl platnosti promulgací ve Sbírce zákonů, začne běžet legisvakanční lhůta do dne, kdy zákon nabyde účinnosti. Legisvakační lhůta umožňuje, aby se adresáti právní normy mohli seznámit s jejím obsahem, aby byla provedena potřebná organizační a technická opatření pro aplikovatelnost zákona a aby se na aplikaci připravily i příslušné orgány veřejné moci (Gerloch 2004, s. 93). Legisvakanční lhůta může být podle Gerlocha nulová, pokud zákon nabyde účinnosti v den promulgace ve Sbírce zákonů. Nulová legisvakanční lhůta by měla být pouze výjimečná, a to jen v případě naléhavého obecného zájmu. Účinnost právní normy může být stanovena speciálním ustanovením, které je uvedeno v posledním ustanovení dané normy. V takovém případě je legisvakanční lhůta rozdílem mezi takto stanoveným datem účinnosti a dnem platnosti. Třetí možností stanovení legiskvakanční lhůty je generální ustanovení, podle kterého je legiskvakanční lhůta stanovena automaticky na patnáct dní. Pro potřeby této analýzy je nutné zmínit ještě problém retroaktivity, neboli zpětné účinnosti právní normy, kdy zákon nabyde účinnosti před promulgací ve Sbírce zákonů a legisvakanční lhůta je tedy záporná. Gerloch dále uvádí, že retroaktivita zasahuje zásadním způsobem do právní jistoty, neboť odporuje zásadě lex retro non agit (Gerloch 2004). Význam legisvakanční lhůty pro rozhodování ekonomických subjektů zdůrazňuje například nález Ústavního soudu ke slevě na dani pro pracující důchodce, když v článku 62 upozorňuje, že míra zdanění ekonomické aktivity patří k nejdůležitějším faktorům, na základě kterých se důchodce rozhoduje mezi požíváním starobního důchodu a určitou mírou ekonomické aktivity. Ústavní soud se v tomto nálezu staví kriticky k tomu, že stát nechal nejprve osoby

15

v důchodovém věku provést toto rozhodnutí, a následně změnil podmínky, přičemž ekonomickým subjektům ponechal pouze čtyřdenní legisvakanční lhůtu na to, aby své ekonomické aktivity nové situaci přizpůsobily (nález ÚS sleva na dani pro pracující důchodce, sp. zn. Pl. ÚS 31/13 a Pospíšil 2014). Dolní mez legisvakančního zpoždění je tedy do určité místy omezená, délka legisvakančního zpoždění může tvořit výraznou část celkového implementačního zpoždění.

1.3 Délka časových zpoždění hospodářské politiky v literatuře Většina autorů se shoduje, že diskreční fiskální politika vykazuje dlouhá vnitřní zpoždění a relativně krátká vnější zpoždění, zatímco u monetární politiky je tomu přesně naopak (srov. Marthinsens 2008, s. 417; Thomas 2005, s. 556 nebo McEachern 2014a, s. 686). Odhady průměrného zpoždění monetární a fiskální politiky uvádí tabulka 3. Relativně kratší vnější zpoždění fiskální diskreční politiky ve srovnání se zpožděním monetární politiky vysvětlují Jovanovski a Muric rychlejším projevením účinku fiskální politiky, protože zatímco fiskální politika ovlivňuje agregátní poptávku a příjem přímo, monetární politika je ovlivňuje nepřímo, prostřednictvím změn v úrokových mírách. Poznávací zpoždění obou typů politik je obdobné. Fiskální politika však vykazuje delší implementační zpoždění, což je důsledkem zdlouhavého schvalování zákonů (Jovanovski a Muric 2011, srov. Taylor 2000). Tabulka 3: Odhady průměrných zpoždění monetární a fiskální politiky (v měsících) Vnitřní zpoždění Vnější Celkové zpoždění zpoždění poznávací akční 3 0 1 –20 4–23 monetární politika 3 1–15 1–3 5–21 fiskální politika Pramen: Willes – „Lags in Monetary and Fiscal Policy“ (1968), citováno podle Jovanovski a Muric (2011).

Marthinsen (2008) vymezuje intervaly všech typů časových zpoždění. Poznávací zpoždění se podle Marthinsena pohybuje mezi třemi až šesti měsíci, implementační zpoždění (do kterého zahrnuje i zpoždění rozhodovací) trvá tři měsíce až dva roky a zpoždění účinnostní trvá tři měsíce až jeden rok. Mezi fundamentální změnou v ekonomice a projevením plného účinku diskreční fiskální politiky tak mohou uplynout tři čtvrtletí až čtrnáct čtvrtletí, přičemž vnitřní (politické) zpoždění trvá dvě až deset čtvrtletí a zpoždění vnější (operační) jedno až čtyři čtvrtletí. Hoover upozorňuje, že celková délka vnitřního zpoždění je delší než průměrná recese (Hoover 2011), podle Gordona a Jorgensona je vnitřní (politické) zpoždění deset čtvrtletí (cit. dle Auerbach 2005). Sociálnědemokratický premiér Zeman odhadoval v roce 2001 délku časového zpoždění v ekonomické oblasti přibližně na dva roky5, tedy osm čtvrtletí (Zeman 2001). Určitá prodleva vzniká už v důsledku poznávacího zpoždění. Český statistický úřad publikoval ve sledovaném období statistický odhad čtvrtletního hrubého domácího produktu 70. kalendářní den po skončení referenčního období6 (Fischer 2004). Pokud použijeme užší definici recese, pak lze recesi chápat jako alespoň dvě po sobě jdoucí čtvrtletí, ve kterých došlo k poklesu reálného hrubého domácího produktu (Claessens, Kose 2009). Tato tzv. 5

Z kontextu je zřejmé, že tehdejší premiér měl na mysli zpoždění fiskální politiky. V souladu se standardem ESA 2010 (viz poznámka pod čarou číslo 17) je v současnosti předběžný odhad vývoje HDP za poslední skončené čtvrtletí publikován v termínu T+45 dní, statistický odhad v termínu T+60 dní a upřesněný odhad v termínu T+90 dní (ČSÚ 2015). 6

16


technická recese7 je na základě prvního odhadu HDP rozpoznatelná až po dvou čtvrtletích a 70 dnech, tedy až po 8–9 měsících. Údaje o délce implementačního zpoždění jsou velmi variabilní, pohybují se v rozmezí 1–30 měsíců (viz tabulka 4), přičemž většina autorů uvádí odhady pouze pro ekonomiku USA. V novém tisíciletí se však americká fiskální diskrece vyznačuje kratším implementačním zpožděním (Taylor 2009). Taylor dále uvádí, že krize v roce 2001 začala ve Spojených státech v březnu a skončila v listopadu, nicméně opatření diskreční fiskální politiky byla implementována už v červnu 2001, tedy ještě během této krize. Podobně krátké implementační zpoždění vykazovala fiskální diskrece i během krize v roce 2008. Tabulka 4: Průměrná délka implementačního zpoždění Délka implementačního zpoždění (v měsících) 1–15 Willes (Wille 1968, in Jovanovski 2011) 7,5 Scott, Barnett8 (2008) 30 Blinder (2004) 3–24 Marthinsen9 (2008) Pramen: Vlastní zpracování. Autor

Thomas (2005) ukazuje na příkladu Spojených států amerických, že delší implementační zpoždění diskreční fiskální politiky ve srovnání s implementačním zpožděním monetární politiky je logickým důsledkem schvalovacího procesu, který zahrnuje obě komory amerického Kongresu i prezidenta USA. Délka implementačního zpoždění je pak ovlivněna především politickými překážkami. Dalším politickým faktorem, který ovlivňuje délku implementačního zpoždění v USA (ve srovnání s Velkou Británií), je rovněž slabá stranická disciplína v prezidentském systému (Blinder 2004). Podle Blindera mohou politické spory v Kongresu zpozdit rozhodování o mnoho měsíců – zejména, pokud jedna politická strana kontroluje Bílý dům a druhá Kongres.

Shrnutí Cílem této kapitoly bylo definovat implementační zpoždění a identifikovat je v rámci časových zpoždění hospodářské politiky na základě rešerše literatury. Implementační zpoždění je jediné zpoždění, jehož délku mohou tvůrci hospodářských politik ovlivnit. Délka implementačního zpoždění je odvozena od legislativního procesu, který v případě standardního procesu volně vymezuje hranice schvalovacího zpoždění intervalem 3 až 178 dní. Empirické výsledky především anglosaských autorů odhadují délku implementačního zpoždění na 1 až 30 měsíců. S těmito odhady budeme dále srovnávat empirické výsledky pro českou ekonomiku.

7

Termín technická recese používá například Český statistický úřad (ČSÚ 2012). Autoři dále uvádějí, že monetární politika má zpoždění průměrně jen jedno čtvrtletí a kapitálové výdaje jsou implementovány se zpožděním ročním. 9 Marthinsen zahrnuje pod označení implementační zpoždění zároveň rozhodovací zpoždění a implementační zpoždění. Protože rozhodovací zpoždění je v české ekonomice přibližně 2 měsíce (viz Fischer 2004), odpovídá implementační zpoždění ve smyslu námi používané definice intervalu 1–22 měsíců. 8

17

2 DISKREČNÍ FISKÁLNÍ POLITIKA Diskreční fiskální politika se stala v 50. a 60. letech takřka synonymem fiskální politiky (Blinder 2004). Druhý pilíř fiskální politiky, automatické stabilizátory, stojí na samém okraji zájmu akademických ekonomů. Blanchard upozornil, že v JSTOR je za dvě dekády mezi lety 1986–2006 uvedeno pouze 11 článků o automatických stabilizátorech (Blanchard 2006), ačkoli podle Taylora je celkový rozsah skutečných změn daní a vládních výdajů prostřednictvím automatických stabilizátorů větší než rozsah změn diskrečních (Taylor 2000). Mohli bychom se proto domnívat, že diskreční fiskální politika je jasně definovaná, ostře ohraničená i že mezi odbornou veřejností panuje širší shoda na jejích cílech a nástrojích. Definice diskreční fiskální politik je však netriviálním úkolem, zejména pokud nechceme zůstat u učebnicových, od reality značně vzdálených, popisů. Jak poznamenávají Kalckreuth a Wolff, je dobře prozkoumané, jak fungují automatické stabilizátory, nicméně diskreční fiskální politika je obvykle chápána pouze jako reziduální proměnná, o které víme jen málo (Kalckreuth a Wolff 2011). V první části této kapitoly představíme základní teoretické přístupy k vymezení diskreční fiskální politiky. Fiskální diskrece je jako nástroj nositelů hospodářských politik do značné míry formována praktickou aplikací, ve druhé podkapitole proto uvedeme odlišné přístupy tvůrců hospodářské politiky. V další části formulujeme definici diskreční fiskální politiky, která byla použita pro identifikaci diskrečních fiskálních opatření k analýze implementačního zpoždění. V závěru této kapitoly zhodnotíme, jaký prostor ponechává český státní rozpočet aktivní fiskální politice a jaká struktura fiskální diskrece je charakteristická pro českou ekonomiku.

2.1 Teoretický přístup Holman definuje diskreční politiku jako politiku s volností v rozhodování – nositelé hospodářské politiky rozhodují o použití nástrojů hospodářské politiky podle nastalé situace, na kterou reagují politickým rozhodnutím (Holman in Hindls et al. 2003, s. 79). Diskreční opatření lze chápat jako jednorázová rozhodnutí státního orgánu prostřednictvím změny zákonů (Hamerníková, Maaytová et al. 2010). Fiskální politika ve formě diskrece je chápána jako protiklad pravidel reprezentovaných automatickými stabilizátory. Standardní vnímání diskreční fiskální politiky chápe fiskální diskreci jako nástroj proticyklické, stabilizační10, aktivní politiky (např. Feldstein 2002 nebo Blinder 2004), politiky jemného dolaďování (fine-tuning, Heller 1966). Toto pojetí fiskální diskrece je zcela v souladu s hlavní funkcí fiskální politiky, kterou je funkce stabilizační. Stabilizační funkce fiskální politiky je definována jako funkce udržování rovnoměrného ekonomického růstu (Ochrana et al. 2010, s. 75). Fiskální stabilizační politika může být chápána jako aktivní využívání státního rozpočtu k vyhlazování makroekonomických fluktuací prostřednictvím ovlivňování agregátní poptávky (Šaroch et al. 2003). Tucker definuje v této tradici diskreční fiskální politiku jako „záměrné používání změn vládních výdajů nebo daní za účelem změny agregátní poptávky a stabilizace ekonomiky“ (Tucker 2008, s. 313). Širší definici tradičně 10

Stabilizační fiskální politika je spojována především s Keynesem a jeho zásadním dílem Obecná teorie zaměstnanosti, úroku a peněz. Podle Meltzera navzdory obecnému přesvědčení nenalezneme doporučení fiskální politiky v Obecné teorii, ale spíše v popularizačních Keynesových pracech, často napsaných už před rokem 1936 (Meltzer 1981). Ve skutečnosti je fiskální politika detailněji zmíněna jen v pěti odstavcích Obecné teorie, když je vysvětlován vliv změn ve fiskální politice na sklon ke spotřebě (Keynes 2006 [1936], ss. 86 –87).

18

Diskreční fiskální politika

pojaté fiskální diskrece používá také McEachern, když definuje diskreční fiskální politiku jako „záměrné ovlivňování vládních nákupů, zdanění a transferových plateb za účelem podpoření makroekonomických cílů, jako je plná zaměstnanost, cenová stabilita a ekonomický růst“ (McEachern 2014b, s. 228). Záměrnost považují za definiční znak diskreční fiskální politiky i další autoři. Kalckreuth a Wolff dávají diskreční fiskální politiku jako „výsledek vědomého rozhodnutí, které je založeno na dostupných informacích“ do kontrastu s automatickými fiskálními stabilizátory, které „reagují na skutečný stav ekonomiky (nezaměstnanost, dynamiku příjmů, zisky podniků) prostřednictvím legislativy“ (Kalckreuth a Wolff 2011). Obdobně v českém prostředí byla fiskální diskrece tradičně chápána jako úmyslná změna vládních příjmů a výdajů zacílená na ovlivnění makroekonomického vývoje za hranice běžných pravidelných automatických účinků základního nastavení fiskální politiky (Ambriško et al. 2012). Česká národní banka však za diskreční opatření s dopadem na hrubý domácí produkt považuje pro účely makroekonomické prognózy nejen ta opatření, která jsou činěna s explicitní motivací ovlivnit ekonomický cyklus nebo ekonomický růst v delší perspektivě, ale i opatření, která mají na hrubý domácí produkt zprostředkovaný dopad prostřednictvím ovlivnění rozpočtů domácností a firem, tedy například změny daně z přidané hodnoty.11 Je proto nutné rozlišovat záměrnou a nezáměrnou (doprovodnou) diskreční fiskální politiku. Mezinárodní měnový fond například považuje za diskreční fiskální opatření taková opatření, která mění cyklicky očištěné saldo státního rozpočtu (Scott, Barnett et al. 2008). Proti tradiční definici diskreční fiskální politiky, která stanovuje jako cíl stabilizaci cyklu, se vymezuje soudobý přístup ovlivněný dluhovou krizí. Počátek 21. století je proto spojen s novými úkoly fiskální politiky: namísto provádění proticyklické fiskální politiky usilují tvůrci hospodářských politik stále častěji o udržení fiskální stability (Fischer a Lipovská 2015). Diskreční fiskální politika je tak stále častěji chápána jako aktivní změna výdajů, daní a transferů používaná i za jiným účelem než je stabilizace cyklu (Scott, Barnett et al. 2008). V důsledku dluhové krize došlo k omezení prostoru pro proticyklickou fiskální politiku. Diskreční fiskální politika proto dnes slouží jak k dluhové konsolidaci, tak i k makroekonomické stabilizaci (Ambriško et al. 2012). Také Ministerstvo financí ČR chápe diskreční fiskální politiku jako změnu strukturálního salda státního rozpočtu (MF ČR 2008, s. 7). Diskreční fiskální politika je dále rozlišována na expanzivní a restriktivní. Expanzivní fiskální diskrece stimuluje agregátní poptávku prostřednictvím navýšení výdajů 𝐺 či snížením příjmů 𝑇 státního rozpočtu. To v důsledku znamená snížení přebytku nebo vznik či prohloubení strukturálního deficitu státního rozpočtu tak, že platí nerovnice: Δ(𝑇 − 𝐺) < 0

(2.1)

Restriktivní fiskální diskrece naopak tlumí agregátní poptávku, což předpokládá snížení rozpočtových výdajů nebo zvýšení příjmů, a tedy vznik či růst přebytku popřípadě snížení strukturálního deficitu státního rozpočtu: Δ(𝑇 − 𝐺) > 0

(2.2)

Taylor však upozorňuje, že diskreční proticyklická politika není obhajitelná v prostředí rozpočtového deficitu. Fiskální konsolidace v zemích s chronickým deficitem tak může v důsledku znamenat, že restriktivní fiskální politika je kladně korelována s reálným hrubým 11

E-mailová komunikace s Ing. Danou Hájkovou, M.A., Ph.D., odbor měnové politiky a fiskálních analýz ČNB, 25. 8. 2014.

19

domácím produktem (Taylor 2000). Obdobně, podle Auerbacha, mohou rostoucí rozpočtové tlaky oslabit účinek diskreční fiskální politiky (Auerbach 2005). Pro analýzu diskreční fiskální politiky použili autoři z Mezinárodního měnového fondu členění uvedené v tabulce 5. Pokud strukturální rozpočtové saldo 𝜎 poklesne meziročně o více než 0,25 procentního bodu, je fiskální diskrece považována za expanzivní. Pokud naopak strukturální rozpočtové saldo meziročně vzroste o více než 0,25 procentního bodu, jedná se o restriktivní fiskální politiku. Ostatní změny signalizují neutrální fiskální politiku.12 Tabulka 5: Členění diskreční fiskální politiky podle změny strukturálního salda rozpočtu Změna strukturálního rozpočtového salda 𝝈 𝝈𝐭 − 𝝈𝒕−𝟏 < −𝟎, 𝟐𝟓 −𝟎, 𝟐𝟓 ≤ 𝝈𝐭 − 𝝈𝒕−𝟏 ≤ 𝟎, 𝟐𝟓

Typ diskreční fiskální politiky expanzivní neutrální

restriktivní 𝝈𝐭 − 𝝈𝒕−𝟏 > 𝟎, 𝟐𝟓 Pramen: Scott, Barnett et al. 2008. Vlastní zpracování.

2.2 Pohled tvůrců hospodářských politik Odborná diskuse vymezující hranice diskreční fiskální politiky nemusí být nutně korelována s vnímáním fiskální diskrece tvůrci hospodářských politik. Diskrepance mezi pohledem akademických ekonomů a zkušeností tvůrců hospodářských politik odráží jednak problém standardního nesouladu teoretického a praktického přístupu, jednak také anglosaské kořeny většiny teoretických studií. Pro účely naší analýzy je proto nutné podívat se blíže na empirii české hospodářské politiky, a to přesto, že se při tom nemůžeme opřít o závěry odborné literatury. Ministerstvo financí ČR uvádí příklady diskrečních opatření fiskální politiky výčtem v Konvergenčním programu (MF ČR 2014, s. 10 nn.). Podle tohoto dokumentu lze za diskreční fiskální opatření považovat například druhou zákonnou sazbu daně z příjmu fyzických osob, zrušení základní slevy pro pracující důchodce, snížení daňové povinnosti o rozsah povodňových škod nebo omezení daňového zvýhodnění na dítě pouze na rezidenty ze zemí EU, Norska a Islandu a navýšení platů ve státní správě o 2 %. Ekonomický expert ODS Jan Skopeček mluví o fiskální diskreci v kontextu nemandatorních výdajů státního rozpočtu: „Růst mandatorních výdajů je dlouhodobý strukturální problém české ekonomiky a každé další vládě se snižuje jakýkoliv fiskální prostor pro nějakou aktivní fiskální politiku, ať už v investiční oblasti, ať už ve snaze obrátit například klesající ekonomiku.“ (Skopeček 2014). Obdobně někdejší ministr financí Miroslav Kalousek zdůrazňoval limity fiskální diskrece dané vysokými mandatorními výdaji už v roce 1999: „Jestliže v roce 1995 se na jednu korunu rozpočtových příjmů vázalo zhruba 65 haléřů mandatorních výdajů, v roce 2000 už je to 89 haléřů, a bude-li tato tendence pokračovat, stane se státní rozpočet za několik málo let účtárnou mandatorních výdajů bez jakékoliv možnosti aktivní fiskální politiky.“ (Kalousek 1999).

12

Ve studii autorského kolektivu MMF kritérium volby prahové hodnoty čtvrtiny procentního bodu není vysvětleno. V e-mailové komunikaci ze dne 7. 9. 2014 Steven A. Barnett, jeden z hlavních autorů, nebyl schopen vzhledem k delšímu časovému odstupu od publikace studie výběr kritéria objasnit.

20


Nižší inklinace české hospodářské politiky k aktivnímu používání fiskální diskrece je bezesporu ovlivněna dominantní rolí, kterou po celé sledované období v legislativním procesu zaujímal Václav Klaus nejprve jako ministerský předseda, posléze předseda Poslanecké sněmovny PČR a nakonec jako prezident republiky. Klausovy postoje k fiskální diskreci jsou v souladu s výše zmíněnou skepsí teoretických ekonomů ohledně provádění aktivní fiskální politiky: „Fiskální politika má své politické souvislosti, a proto nemůže být používána ke krátkodobé regulaci ekonomiky. Spoléhat se na ni možné není a nikomu bych to nedoporučoval.“ (Klaus 2000, s. 213). Není proto překvapivé, že investiční pobídky, které jsou ve formě ITC13 od 60. let až do současnosti velmi populárním nástrojem fiskální diskrece v USA (Auerbach 2005), začaly být aktivně prosazovány až během sociálnědemokratické vlády Miloše Zemana. Zákon o investičních pobídkách předložil ministr průmyslu a obchodu Miroslav Grégr Poslanecké sněmovně na podzim roku 199914. Konzistentní s postoji sociálnědemokratické vlády je i bývalý ministr financí a předseda úřednické vlády Jiří Rusnok. Také on vnímá fiskální diskreci pozitivně: „V malé otevřené ekonomice je dobrá hospodářská politika o fine-tuningu, tedy jemném vylaďování a předvídání věcí, které se stanou.“ (Rusnok 2013). Pavel Řežábek, člen bankovní rady ČNB, definuje diskreční fiskální politiku jako záměrná jednorázová nebo krátkodobá opatření. Řežábek (2010) uvádí jednotlivá diskreční opatření taxativně: změny míry zdaněné, změny v odpisech, změny výše sociálních dávek, transferových výdajů, programy vytváření nových pracovních míst, veřejné práce a výdajové programy, změny ve výši výdajů na státní správu a nesystémová opatření, jakými jsou stimulační balíčky. Také Řežábek upozorňuje, že vysoký podíl mandatorních výdajů na příjmech státního rozpočtu znamená ztrátu manévrovacího prostoru.

2.3 Definice Na základě teoretických přístupů i praktického pojetí diskreční fiskální politiky uvedených v předchozích podkapitolách odvodíme v tomto oddíle vlastní definici diskreční fiskální politiky. Tato definice zohledňuje specifika české hospodářské politiky a jejího ekonomického vývoje ve sledovaném období. Pro účely této práce budeme opatření diskreční fiskální politiky definovat jako zákonnou normu, kterou se mimo rozpočtový proces mění objem příjmů nebo výdajů státního rozpočtu. Takto pojatá diskreční fiskální politika může být úmyslná (záměrná), pokud je implementována za účelem vychýlení ekonomiky od endogenně determinovaného trendu, nebo neúmyslná (doprovodná), pokud je ovlivnění příjmů a výdajů státního rozpočtu pouze vedlejším efektem normy, která sleduje jiné než stabilizační cíle (viz tabulka 6).

13 14

Investment Tax Credit Sněmovní tisk 377/0 předložen Poslanecké sněmovně PČR během 3. období dne 29. 9. 1999.

21

Tabulka 6: Příklady úmyslné a neúmyslné diskreční fiskální politiky Diskreční fiskální politika úmyslná stabilizace cyklu stimulace zaměstnanosti

neúmyslná harmonizace legislativy s acquis communtaire při vstupu do EU korekce nevyhovující legislativy

dluhová konsolidace konsolidace veřejných financí investiční pobídky (daňové pobídky) Pramen: Vlastní zpracování.

2.4 Fiskální diskrece v české ekonomice Jak jsme viděli v předchozích podkapitolách, ekonomičtí teoretici i čeští nositelé hospodářských politik se shodují, že prostor pro aktivní fiskální politiku je v české ekonomice velmi úzký. Řada autorů, kteří se kriticky vymezují vůči diskreční fiskální politice, upozorňuje na asymetrii fiskální diskrece. Podle těchto kritiků nejsou diskreční expanzivní opatření dostatečně rychle odstraňována, fiskální diskrece proto ekonomiku častěji podporuje, než přibržďuje (Scott, Barnett 2008). V této podkapitole se nejprve podíváme na prostor, který český státní rozpočet ponechává pro fiskální diskreci, na základě mandatorních výdajů. Ve druhé části pak provedeme analýzu struktury fiskální diskrece v české ekonomice z hlediska fiskální restrikce a expanze. 2.4.1

Mandatorní výdaje a prostor pro fiskální diskreci

Mandatorní výdaje jsou povinné výdaje státního rozpočtu, které vyplývají z právních norem a smluvních závazků. K mandatorním výdajům se často přiřazují také quasi mandatorní výdaje, které sice nejsou stanoveny právní normou ani smluvním závazkem, ale svojí povahou jsou nezbytnými výdaji (Smetanková 2014). Pro naši analýzu je podstatné, že od roku 2001 jsou v quasi mandatorních výdajích zahrnuty i investiční pobídky (ibidem). Diskreční fiskální politika se může pohybovat v manévrovacím prostoru vymezeném mandatorními výdaji (Řežábek 2010). Ve sledovaném období let 1997–2013 tvořily mandatorní výdaje průměrně 53 % výdajů státního rozpočtu a quasi mandatorní výdaje 21 % výdajů státního rozpočtu. Prostor pro fiskální diskreci (jak jej chápe například Řežábek 2010, Žídek 2006 nebo Skopeček 2014) byl tedy průměrně 26 %. Jak je patrné z obrázku 2, celkové mandatorní výdaje (tedy mandatorní a quasi mandatorní výdaje) jsou v čase prakticky konstantní. Největší prostor ponechávaly mandatorní a quasi mandatorní výdaje fiskální diskreci v předkrizových letech 2006 a 2007. Korelace mezi změnou prostoru pro fiskální diskreci a růstem HDP je kladná a středně silná (𝜌 = 0,33). Zvýšení prostoru pro fiskální politiku (respektive snížení mandatorních a quasi mandatorních výdajů) je tedy kladně korelováno s ekonomickým růstem.

22


Obrázek 2 Mandatorní a quasi mandatorní výdaje [procento výdajů státního rozpočtu] 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 mandatorní výdaje

quasi mandatorní výdaje

Pramen: Smetanková (2014). Vlastní zpracování.

2.4.2

Výpočet cyklicky očištěného salda: fiskální restrikce a expanze

Cyklicky očištěné saldo15 𝐶𝐴𝐵 je saldo očištěné od předpokládaného dopadu ekonomického cyklu, které vzniká jako důsledek použitých diskrečních opatření (Machová 2011, Lang 2009). Cyklicky očištěné saldo počítáme pomocí dvoufázové procedury (Larch a Turrini 2009) jako rozdíl celkového salda 𝑇𝐷 a cyklického salda 𝐶𝐷: kdy cyklické saldo 𝐶𝐷𝑞

(2.3) 𝐶𝐴𝐵𝑞 = 𝑇𝐷𝑞 − 𝐶𝐷𝑞 ve čtvrtletí 𝑞 je vypočítáno na základě poměru nominálního 𝑇𝐷𝑞

celkového salda k hrubému domácímu produktu 𝐻𝐷𝑃 , mezery výstupu 𝑂𝐺𝑞 a elasticity 𝜀: 𝑞

𝑇𝐷𝑞 − 𝜖 × 𝑂𝐺𝑞 (2.4) 𝐻𝐷𝑃𝑞 Mezeru výstupu, tedy rozdíl mezi skutečným a potenciálním výstupem ekonomiky, odhadneme pomocí Hodrick-Prescottova filtru.16 Celkový parametr citlivosti 𝜀 jsme převzali z tabulek parametrů citlivosti rozpočtu. Larch a Turrini uvádí, že OECD a Generální ředitelství pro hospodářské a finanční záležitosti (DG ECFIN) používají pro Českou republiku hodnotu 𝜀 = 0,37 (Larch a Turrini 2010, s. 8). Výsledné cyklicky očištěné saldo vyjadřujeme 𝐶𝐷𝑞 relativně k nominálnímu hrubému domácímu produktu jako 𝐻𝐷𝑃 . 𝐶𝐷𝑞 =

𝑞

K výpočtu cyklicky očištěného salda českého státního rozpočtu jsme použili čtvrtletní data pro období 1997–2013. Pro nominální hrubý domácí produkt byla použita sezonně očištěná 15

V literatuře je někdy cyklicky očištěné saldo ztotožňováno se strukturálním saldem. Ministerstvo financí ČR však používá termín strukturální saldo pro cyklicky očištěné saldo dále očištěné o jednorázové a jiné přechodné operace (Machová 2011). 16 ECOFIN schválil pro potřeby implementace Paktu stability a růstu metodu odhadu mezery výstupu pomocí produkční funkce (Larch a Turrini 2010). V této práci však používáme alternativní statistickou metodu odhadu. Hodrick-Prescottův filtr je k odhadu produkční mezery používán například ECB a jeho hlavní výhodou je statistická jednoduchost odhadu, k nevýhodám ovšem patří odhad trendu v koncových bodech (Lang 2009).

23

data Českého statistického úřadu o HDP v kupních cenách (dle metodiky ESA 199517). Data o čtvrtletním celkovém saldu státního rozpočtu 𝑇𝐷𝑞 poskytl odbor 11 Ministerstva financí České republiky.18 Mezeru výstupu 𝑂𝐺𝑞 jsme odhadli pomocí funkce ℎ𝑝𝑓𝑖𝑙𝑡 softwaru Gretl, přičemž byla zvolena (pro čtvrtletní data standardní) hodnota parametru vyhlazení 19 𝜆 = 1 600. Klasifikaci diskreční fiskální politiky na restriktivní, expanzivní a neutrální jsme převzali z práce Scotta a Barnetta (viz tabulka 5). Na základě našeho odhadu cyklicky očištěného salda státního rozpočtu byla česká diskreční fiskální politika restriktivní přibližně ve třetině čtvrtletí (24 čtvrtletí z 67 sledovaných20), expanzivní v 16 % pozorování (11 čtvrtletí z 67 sledovaných) a neutrální téměř v polovině sledovaného období (32 čtvrtletí z 67). V letech 1997–2013 tedy převládala neutrální, popřípadě restriktivní politika, k asymetrickému vychýlení směrem k restriktivní fiskální politice v české ekonomice na rozdíl od předpokladů Scotta a Barnetta nedocházelo. Pro zobrazení vývoje fiskálních restrikcí a expanzí v čase jsme zavedli umělou proměnnou 𝐷, která reflektuje, zda vláda prováděla v daném čtvrtletí fiskální expanzi (𝐷 = 1), fiskální restrikci (𝐷 = −1) nebo zda byla fiskální politika neutrální (𝐷 = 0). Z obrázku 3 je zřejmé, že expanzivní fiskální politika byla typická pro úřednické vlády. Z politických vlád prováděla fiskální expanzi především Zemanova sociálnědemokratická vláda (19 % čtvrtletí) a středopravicová Topolánkova vláda (18 % čtvrtletí). Výlučně restriktivní respektive neutrální fiskální politiku prováděla ve sledovaném období vláda Klausova a Nečasova. Ve všech těchto případech si ovšem musíme uvědomit, že začátek funkčního období nové vlády je v důsledku diskutovaných zpoždění ovlivněn fiskální diskreční politikou předchozí vlády. Jak je patrné z obrázku 3, k fiskální expanzi docházelo s výjimkou druhého čtvrtletí roku 2010 a čtvrtého čtvrtletí roku 2013 vždy v prvním čtvrtletí nového roku (mimo roky 2001, 2004, 2006 a 2009).21

17

V roce 2014 byla provedena revize národních účtů v souladu se standardem národního účetnictví ESA 2010 (viz např. Sixta 2014). V této analýze však používáme data publikovaná v souladu se standardem ESA 1995, neboť se jedná o data, se kterými ve sledovaném období tvůrci hospodářských politik skutečně pracovali a která měli k dispozici. 18 Autorka děkuje Ing. Janu Pavlíčkovi, referentovi oddělení Státní závěrečné účty MF ČR, za poskytnutí čtvrtletních historických údajů i za vysvětlení některých v literatuře nespecifikovaných zvláštností mezičtvrtletních změn českého státního rozpočtu. 19 Hodnota parametru vyhlazení 𝜆 = 1600 je navrhována už v původním článku Hodricka a Precotta (Hodrick a Prescott 1997), apriorní neznalost hodnoty parametru vyhlazení však patří mezi problematické aspekty Hodrick-Prescottova filtru (Plašil 2011, s. 503). Pro odhad potenciálního produktu české ekonomiky je však hodnota 𝜆 = 1600 akceptovatelná (ibidem). 20 První pozorování jsme ztratili výpočtem diferencí 𝜎𝑡 − 𝜎𝑡−1 , nemáme proto k dispozici 68 čtvrtletí, ale pouze 67 čtvrtletí. 21 Jak uvidíme ve čtvrté kapitole, tento jev lze vysvětlit částečně i tím, že více než polovina sledovaných diskrečních fiskálních opatření nabyla účinnosti v prvním čtvrtletí kalendářního roku, z toho 84 % pak k 1. lednu.

24


Obrázek 3: Restriktivní a expanzivní politika v období 1997–2013 1

0

-1 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Pramen: Vlastní výpočty.

Obrázek 4 znázorňuje strukturu čtvrtletního salda českého státního rozpočtu v letech 1997– 2013. Strukturální deficity prohlubovaly rozpočtové deficity během první poloviny funkčního období Zemanovy vlády (1999–2000) a poté během vlády Paroubkovy i Topolánkovy. Během Špidlovy a Fischerovy vlády i na konci funkčního období Nečasovy vlády naopak cyklicky očištěný deficit celkový deficit snižoval. Obrázek 4: Struktura čtvrtletního salda českého státního rozpočtu 2,5%

-2,5%

-7,5%

-12,5% Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 Q1 Q3 1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

cyklicky očištěné saldo

2004

2005

2006

2007

cyklické saldo

2008

2009

2010

2011

2012

2013

celkové saldo


Shrnutí Definice diskreční fiskální politika se v čase vyvíjela v závislosti na cíli, k jehož dosažení byly nástroje fiskální diskrece využívány. V této kapitole jsme srovnali definice diskreční politiky, které vycházely z cíle stabilizace ekonomického cyklu. V důsledku zvyšování vnitřní makroekonomické nestability byla zejména během ekonomické krize po roce 2008 diskuse o fiskální diskreci rozšířena o stabilizaci veřejných financí. Pro analýzu implementačního zpoždění diskreční fiskální politiky je kromě teoretického přístupu významné i vnímání fiskální diskrece tvůrci hospodářských politik, proto byly do textu začleněny i autentické komentáře českých ministrů financí, ekonomů politických stran i fiskálních a monetárních institucí v České republice. V rámci kapitoly byly stručně definovány mandatorní výdaje, které vymezují prostor pro diskreční fiskální politiku. Velikost tohoto prostoru je pak klíčová

25

pro zavedení konceptu fiskálního placeba v páté kapitole této studie. Podkapitola věnovaná fiskální restrikci a expanzi na základě výpočtu cyklicky očištěného salda nám umožní srovnat charakter realizovaných diskrečních fiskálních opatření, která budeme analyzovat v následující kapitole, s celkovým charakterem české fiskální politiky.

26

Data a metodika

3 DATA A METODIKA Autoři studie Fiscal Discretion in the Czech Republic in 2001–2011: Has It Been Stabilizing? (Ambriško et al. 2012) sestavili pro účely analýzy dopadů fiskální diskrece vlastní unikátní datový soubor monitorující všechna relevantní příjmová a výdajová diskreční opatření implementovaná ve sledovaném období v České republice. Překládaná práce na jejich databázi navazuje, rozšiřuje ji o novější diskreční opatření i o jiné typy fiskální diskrece v souladu s používanou definicí diskreční fiskální politiky (viz podkapitola 2.3). V první podkapitole představíme základní databázi ČNB. Na tuto podkapitolu navážeme vlastním rozšířením databáze ČNB. Ve třetí podkapitole stručně vymezíme používané statistické metody.

3.1 Diskreční fiskální opatření v databázi ČNB Základní databáze poskytnutá Českou národní bankou rozlišuje příjmová a výdajová diskreční opatření, která působila na českou ekonomiku v letech 1995–201122. Autoři zařadili do databáze pouze opatření, jejichž dopad přesahuje 0,1 % HDP. Diskreční opatření byla podrobněji členěna podle metodiky ESA 1995 Klasifikace transakcí a dalších toků (viz tabulka 7). Výdajová opatření jsou pro naši analýzu obtížněji uchopitelná, řada opatření je implementována prováděcími předpisy, zejména vyhláškami ministerstev nebo nařízeními vlády. Prováděcí předpisy nejsou předmětem legislativního procesu, který je popsán v podkapitole 1.2.1, jejich implementace se řídí Legislativními pravidly vlády v platném znění. Podle autorů databáze ČNB kvalita dat roste v čase. Kvalitnější údaje máme k dispozici zejména po roce 2004, kdy vznikla České národní bance reportovací povinnost vůči Evropské centrální bance, nejvyšší kvality dosahují údaje po roce 2007. Tabulka 7: Členění diskrečních fiskálních opatření v databázi ČNB Příjmová opatření daně z příjmu právnických osob daně z příjmu fyzických osob

Výdajová opatření penze sociální dávky jiné než naturální sociální transfery další přímé daně podpory v nezaměstnanosti daň z přidané hodnoty náhrady zaměstnancům (mzdy a platy) spotřební daně další sociální dávky další daně z výroby a dovozu spotřeba vlády – mezispotřeba skutečné sociální příspěvky zaměstnavatelů naturální sociální dávky skutečné sociální příspěvky zaměstnanců čisté pořízení nefinančních aktiv další sociální příspěvky dotace kapitálové daně tvorba hrubého fixního kapitálu kapitálové transfery ostatní běžné transfery Pramen: Databáze ČNB. Vlastní zpracování.

22

Tuto databázi v textu dále označujeme databáze ČNB oproti označení rozšířená databáze, kterým označujeme vlastní datovou bázi vytvořenou pro účely měření implementačního zpoždění (viz podkapitola 3.2). Za poskytnutí databáze a konzultaci autorka děkují Ing. Daně Hájkové, M.A., Ph.D. a Ing. Pavlu Soukupovi.

27

Pro každý rok uvádějí autoři souhrnné dopady jednotlivých typů opatření na státní rozpočet (v milionech Kč v běžných cenách). Zdrojem těchto informací jsou především odhady dopadů uváděné v důvodových zprávách k příslušným návrhům zákonů. Tyto odhady byly dále aktualizovány na základě expertíz České národní banky a konzultací s Ministerstvem financí České republiky.23 3.1.1

Příjmová diskreční fiskální opatření

Na straně příjmových opatření obsahuje databáze ČNB 26 zákonů o celkovém objemu -156,5 miliard Kč během sledovaného období sedmnácti let. Tato opatření působila asymetricky, což je v souladu s předpokladem Scotta a Barnetta (2008). Celkem v deseti letech byla příjmová diskreční fiskální opatření expanzivní, a tedy snižovala příjmy státního rozpočtu. Obrázek 5 ukazuje vývoj příjmů státního rozpočtu a podíl příjmových opatření v absolutním vyjádření na příjmech státního rozpočtu24.

7%

1200

6%

1000

5%

800

4% 600 3% 400

2%

200

1% 0%

celkové příjmy státního rozpočtu [mld. Kč]

příjmová diskreční opatření vzhledem k příjmům státního rozpočtu

Obrázek 5: Absolutní podíl příjmových diskrečních opatření na příjmech státního rozpočtu, vzhledem k vývoji příjmů státního rozpočtu

0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

podíl diskrece na SR

celkové příjmy SR

Pramen: Databáze ČNB a Státní závěrečné účty. Vlastní výpočty.

Většina diskrečních příjmových opatření upravuje daňové příjmy. Jedná se o zákony o daních z příjmu (10 zákonů), spotřebních daních (7 zákonů) a daních z přidané hodnoty (2 zákony). Zbylých sedm zákonů upravuje penzijní pojištění se státním příspěvkem, mýtné a státní podporu stavebního spoření. Do databáze ČNB vstupují také fiskální balíčky – zákon o stabilizaci veřejných rozpočtů a v souvislosti s krizí Topolánkův balíček, Janotův balíček i antisolární balíček25.

23

Zdroj: e-mailová komunikace s Ing. Pavlem Soukupem, jedním z autorů databáze, ze dne 25. 3. 2014. Navýšení i snížení příjmů státního rozpočtu je zde uvedeno v absolutní hodnotě. 25 Názvy balíčků byly převzaty z databáze ČNB. V příloze A uvádíme výčtem seznam zákonů včetně plných názvů. 24

Data a metodika

3.1.2

Výdajová diskreční fiskální opatření

V databázi ČNB jsou dostupná diskreční fiskální opatření s dopadem na výdajovou stranu státního rozpočtu pouze pro období 2004–2011. Celkový objem opatření navýšil výdaje státního rozpočtu o 36,6 miliardy Kč. Jedná se o výdajová opatření související s krizovými balíčky, dále jsou zahrnuty zákony o zahraničním obchodu s vojenským materiálem (zákon umožnil nákup vojenské techniky ze Švédska) a zákon převádějící majetek státu na České dráhy. Kromě těchto opatření implementovaných formou zákonů obsahuje databáze výdajových diskrečních fiskálních opatření také nedobytné pohledávky, úhrady závazků vkladatelům družstevních záložen či revize vládních investic Českým statistickým úřadem. Obrázek 6 ukazuje vývoj výdajů státního rozpočtu a podíl výdajových opatření v absolutním vyjádření na výdajích státního rozpočtu.

4%

1400

4%

1200

3%

1000

3%

800

2% 600

2%

400

1%

200

1% 0%

celkové výdaje státního rozpočtu [mld. Kč]

Obrázek 6: Absolutní podíl příjmových výdajových opatření na výdajích státního rozpočtu, vzhledem k vývoji výdajů státního rozpočtu výdajová diskreční opatření vzhledem k výdajům státního rozpočtu

28

0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 podíl diskrece na SR

celkové výdaje SR

Pramen: Databáze ČNB a Státní závěrečné účty. Vlastní výpočty.

Na obrázku 7 sledujeme saldo příjmových a výdajových diskrečních opatření. Saldo zde definujeme jako rozdíl objemu příjmových a výdajových opatření v daném roce. Diskreční fiskální opatření, která snižují příjmovou stranu státního rozpočtu, zobrazujeme se zápornými znaménkem. Opatření, která zvyšují příjmovou stranu státního rozpočtu, zobrazujeme se znaménkem kladným. Kvůli přehlednosti obrázku zobrazujeme s kladným znaménkem výdaje, které snižují výdajovou stranu státního rozpočtu (a tak zvyšují rozpočtové saldo), a se záporným znaménkem pak výdaje, které zvyšují výdajovou stranu státního rozpočtu (a tak snižují rozpočtové saldo). Je zřejmé, že výdajová diskreční opatření až do roku 2008 zvyšovala expanzivní charakter fiskální diskrece, od roku 2009 však začala přispívat k restriktivní fiskální politice.

29

Obrázek 7: Dopad diskrečních fiskálních opatření dle databáze ČNB na saldo státního rozpočtu 80 60 40 20 0 -20 -40 -60 -80 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

příjmová strana SR

výdajová strana SR

saldo SR

Pramen: Databáze ČNB. Vlastní výpočty.

3.2 Rozšířená databáze Databáze ČNB nebyla sestavena k účelu analyzování implementačního zpoždění, nýbrž sloužila k vyhodnocení vlivu fiskální diskrece na makroekonomickou aktivitu (viz Ambriško et al. 2012, s. 3). Rozsah pozorování (𝑛 = 28), který je zcela nedostačující pro potřeby naší analýzy, nebyl pro deklarované účely studie nijak limitující. Chceme-li však analyzovat implementační zpoždění diskreční fiskální politiky v České republice, potřebujeme identifikovat všechny relevantní zákony. Do naší unikátní rozšířené databáze proto bylo nutné zařadit jednak zákony, které byly implementovány v letech 2011–2013, jednak zákony, u kterých byl objem přijatých diskreční opatření nižší než 0,1 % HDP. Třetím rozšířením v souladu s naší definicí diskreční fiskální politiky a diskrečními opatřeními vymezenými v tabulce 6 je přidání zákonů aktivně ovlivňujících zaměstnanost a investiční pobídky. Zároveň bylo nutné z původní databáze ČNB vyčlenit šest diskrečních opatření, která byla implementována do konce roku 1996, kdy se na legislativním procesu nepodílel ještě neexistující Senát. Takto zúžená databáze 22 zákonů byla doplněna o čtyři desítky zákonů. V následující práci, nebude-li uvedeno jinak, je analyzován datový soubor o rozsahu 𝑛 = 62 pozorování. Zákony byly do rozšířené databáze zařazovány na základě analýzy důvodových zpráv zákonů přijatých v letech 1997–201326 a stenografických zápisů schůzí Poslanecké sněmovny PČR. Z obrázku 8 vidíme, že největší podíl (40 %) na zákonech v rozšířené databázi zaujímají daňové zákony. Jedná se především o zákony diskrečně upravující daně z příjmu, daně z přidané hodnoty a spotřební daně (každá kategorie tvoří přibližně třetinu všech diskrečních daňových zákonů). Další výrazněji zastoupenou kategorii představují zákony přijaté v souvislosti s finanční a hospodářskou krizí po roce 2008 (například zákon o podpoře 26

V Automatizovaném systému právních informací (ASPI) je pro období 1. 1. 1997–31. 12. 2013 k dispozici 1652 důvodových zpráv k zákonům, které v daném období nabyly platnosti.

30

Data a metodika

hospodářského růstu a sociální stability). Ostatní zákony (které tvoří téměř 15 % rozšířené databáze) se týkají například změn státních příspěvků penzijního připojištění či stavebního spoření nebo výdajových fiskálních opatření. Obrázek 8: Struktura rozšířené databáze dle oblastí upravovaných zákony daňové zákony

25

ostatní zákony přijaté v souvislosti s krizí

8

investiční pobídky

7

podpora zaměstnanosti, mzdy a platy

7

důchodové a zdravotní pojistné, sociální podpora

6

jiné zákony

9 0

5

10

15

20

25

30


Ke každému z 62 zákonů byly na základě databáze Poslanecké sněmovny PČR přiřazeny časové známky27. Tabulka 8 ukazuje jednotlivé složky implementačního zpoždění dle časových známek. Jednotlivé časové známky odpovídají datu: 1. Předložení návrhu zákona Sněmovně. 2. Projednání návrhu organizačním výborem. 3. Schválení návrhu zákona Sněmovnou ve 3. čtení. 4. Postoupení návrhu zákona Senátu. Pokud Senát schválil návrh zákon nebo se rozhodl návrhem zákona nezabývat, pak sledujeme datum 5. a) postoupení zákona prezidentovi. Pokud Senát návrh zákona zamítl nebo přijal pozměňovací návrhy, pak sledujeme b) datum přehlasování Senátu Poslaneckou sněmovnou. 6. Doručení zákona prezidentovi k podepsání. Pokud prezident zákon nevrátí/podepíše 7. a) datum podpisu zákona prezidentem republiky. Pokud prezident zákon Sněmovně vrátí, sledujeme b) datum hlasování Poslanecké sněmovny o zákonu vráceném prezidentem. 8. Vyhlášení ve Sbírce zákonů (platnost). 9. Nabytí účinnosti.28 Z databáze sněmovních tisků Poslanecké sněmovny byly dále ke každému zákonu přiřazeny informace o tom, zda byl návrh zákona vrácen Sněmovně Senátem (proměnná 𝑉𝐸𝑇𝑂𝑆𝑒𝑛𝑎𝑡 = 1), vetován prezidentem (proměnná 𝑉𝐸𝑇𝑂𝑃𝑟𝑒𝑧𝑖𝑑𝑒𝑛𝑡 = 1) či zda nebyl vrácen vůbec (proměnná 𝑉𝐸𝑇𝑂𝑆𝑒𝑛𝑎𝑡 = 𝑉𝐸𝑇𝑂𝑃𝑟𝑒𝑧𝑖𝑑𝑒𝑛𝑡 = 0), a zda se jednalo o zákon se vztahem k Evropské unii 27

Databáze zákonů je dostupná na webových stránkách http://www.psp.cz/sqw/sntisk.sqw?o=5&F=N. Nabytí účinnosti datujeme dle databáze Poslanecké sněmovny, a to i v případech, kdy zákonodárce použil takzvanou dělenou účinnost, tedy pokud stanovil odlišné datum účinnosti pro vybrané části zákona (viz například důvodová zpráva k zákonu č. 346/2010 Sb.) 28

31

(například implementace směrnice EU) – umělá proměnná 𝐸𝑈 nabývá hodnoty 1, pokud se jedná o zákon se vztahem k EU a hodnoty 0 jinak. Na základě důvodových zpráv v informačním systému ASPI a na základě stenografických zápisů schůzí Poslanecké sněmovny byla dále zavedena umělá proměnná 𝑟𝑒𝑠𝑡𝑟𝑖𝑘𝑐𝑒, která nabývá hodnoty 1, pokud je přijaté diskreční opatření zamýšleno především jako restriktivní, hodnoty 0, má-li být expanzivní, a 99, pokud je zákonodárcem zamýšleno pouze jako neutrální (administrativní, technické norma). Tabulka 8: Jednotlivé složky implementačního zpoždění Časová známka 2–3 4–5a/(5b) 6–7a/(7b) 8–9 1–9

Typ zpoždění implementační zpoždění v PS PČR implementační zpoždění v Senátu PČR implementační zpoždění u prezidenta legisvakanční zpoždění celkové implementační zpoždění Pramen: Vlastní zpracování.

Ke každému zákonu byla přidána informace o volebním období Poslanecké sněmovny a příslušné vládě (viz tabulka 9). Tabulka 9: Přehled volebních období a vlád ČR v období 1996–2013 Vláda ČR vláda začátek Klaus II 4. 7. 1996 1996–1998 Tošovský 2. 1. 1998 1998–2002 Zeman 22. 7. 1998 Špidla 15. 7. 2002 2002–2006 Gross 4. 8. 2004 Paroubek 25. 4. 2005 Topolánek I 4. 9. 2006 2006–2010 Topolánek II 9. 1. 2007 Fischer 8. 4. 2009 Nečas 13. 7. 2010 2010–2013 Rusnok 10. 7. 2013 Pramen: Vláda ČR, PS PČR. Vlastní zpracování.

Volební období PS PČR 2. 3. 4.

5. 6.

Funkční období

konec 2. 1. 1998 17. 7. 1998 12. 7. 2002 4. 8. 2004 25. 4. 2005 16. 8. 2006 9. 1. 2007 8. 5. 2009 13. 7. 2010 10. 7. 2013 29. 1. 2014

Na základě databáze ČNB a důvodových zpráv bylo možné přiřadit k 75 % zákonů zařazených do rozšířené databáze předpokládané dopady jednotlivých opatření na příjmovou a výdajovou stranu státního rozpočtu. Tabulka 10 souhrnně uvádí politické strany, které se účastnily jednotlivých vládních koalic, podíl poslanců vládních stran na celkovém počtu 200 poslanců Poslanecké sněmovny PČR a podíl vládních senátorů na celkovém počtu 81 senátorů Senátu PČR. Podíl vládních poslanců je determinován počtem poslanců, kteří byli navrženi do voleb vládní politickou stranou. Odhlížíme tedy od fenoménu „politických přeběhlíků“, přestupů mezi politickými stranami, štěpení vládních politických stran či pozdějšímu vystoupení poslance z poslaneckého klubu nominující politické strany. V případě úřednické vlády Jana Fischera chápeme jako vládní strany ty politické strany, které se aktivně podílely na vzniku úřednické vlády a které nominovaly jednotlivé ministry. Podíl vládních poslanců je v tomto případě dán počtem poslanců,

32

Data a metodika

kteří vyslovili vládě důvěru.29 Podíl vládních senátorů vztahujeme ke dni první schůze Senátu PČR v příslušném funkčním období. Tabulka 10: Podíl poslanců a senátorů z vládních stran Vláda Klaus II31 Zeman Špidla Gross Paroubek Topolánek I Topolánek II Fischer Nečas

3.2.1

Funkční Podíl Podíl vládních období vládních senátorů30 Senátu poslanců ODS, KDU-ČSL, ODA 1 49 % 64 % 1 31 % ČSSD 2 36,5 % 28 % 3 19 % 3 46 % ČSSD, KDU-ČSL, 4 50,5 % 35 % US-DEU 5 37 % 5 43 % ODS 48 % 6 51 % 6 64 % ODS, KDU-ČSL, SZ 50 % 7 53 % ODS, ČSSD, SZ 7 78 % 80 % 7 51 % ODS, TOP 09, VV 8 59 % 43 % 9 33 % Pramen: Vláda ČR, Senát PČR, ČSÚ. Vlastní zpracování. Vládní strany

Struktura diskrečních fiskálních opatření dle jednotlivých vlád

V podkapitole 2.4.2 jsme uvedli, že expanzivní fiskální politiku prováděla (podle vývoje cyklicky očištěného salda státního rozpočtu) především Zemanova a Topolánkova vláda, zatímco s druhou Klausovou vládou a s vládou Petra Nečase je spjata spíše restriktivní fiskální politika. V této podkapitole se z hlediska restrikce a expanze podíváme na diskreční fiskální opatření, která vstupují do našeho rozšířeného datového souboru. Schválená diskreční fiskální opatření porovnáme také s celkovým počtem zákonů schválených během jednotlivých funkčních období Poslanecké sněmovny. Podle Koláře se s nárůstem počtu projednávaných zákonů zvyšuje i průměrná doba trvání legislativního procesu (Kolář 2006, s. 5). Pro účely této práce je tedy vhodné sledovat počet návrhů předložených Poslanecké sněmovně během jednotlivých funkčních období, počet schválených zákonů a počet projednaných návrhů zákonů vzhledem k počtu schůzí Poslanecké sněmovny. Z obrázku 9 je zřejmé, že největší legislativní aktivitu vykazovaly sociálnědemokratické vlády. Takzvaná legislativní smršť byla spojena s harmonizací českého práva se standardy Evropské unie (Balík et al. 2004, s. 138). Nejvíce zákonů (781) bylo přeloženo Poslanecké sněmovně během Zemanovy vlády (druhé funkční období Poslanecké

29

Kromě poslanců „vládních stran“ ČSSD, ODS a SZ se pro důvěru Fischerově vládě vyslovila i část poslanců štěpící se KDU-ČSL a dva nezařazení poslanci původně zvolení za ODS a SZ. 30 V podílu senátorů z vládních stran Nečasovy vlády během 7. funkčního období Senátu je zahrnuto i šest senátorů zvolených za KDU-ČSL, kteří vystoupili z klubu a založili senátorský klub TOP 09. 31 V tabulce neuvádíme úřednickou vládu Josefa Tošovského, která byla z důvodu kontinuity uvedena v tabulce 9, protože za vlády Tošovského nebyl přijat žádný zákon, který by splňoval naši definici diskrečního fiskálního opatření.

33

sněmovny), kdy také na jednu schůzi32 Sněmovny připadalo průměrně 15 zákonů, tedy téměř dvojnásobek oproti pátému funkčnímu období Sněmovny (vláda Topolánka a Fischera). Obrázek 9: Legislativní zátěž Poslanecké sněmovny PČR 900

18

800

16

700

14

600

12

500

10

400

8

300

6

200

4

100

2

0

0 Klaus Tošovský

Zeman

Špidla Topolánek Gross Fischer Paroubek

schválené návrhy zákonů

počet návrhů zákonů projednaných průměrně na jedné schůzi PS (pravá osa) počet návrhů zákona předložených PS

Nečas Rusnok

Pramen: ASPI, PS PČR. Vlastní výpočty.

Obrázek 10 znázorňuje podíl diskrečních fiskálních opatření na celkovém počtu schválených zákonů. Vidíme, že nejvíce (19) diskrečních fiskálních opatření bylo přijato během Topolánkovy a Fischerovy vlády. To je důsledkem jednak reformy veřejných financí, jednak reakce na ekonomickou krizi. V tomto období tvořila diskreční fiskální opatření 5 % všech schválených zákonů. Nejmenší podíl na schválených zákonech tvořila diskreční fiskální opatření během Zemanovy vlády – 10 diskrečních zákonů představuje pouze 2 % všech schválených zákonů. Podrobnější členění dle kalendářního roku odráží vztah mezi počtem schválených zákonů a podílem diskrečních fiskálních zákonů na všech schválených zákonech (obrázek 11). V období 1997–2013 bylo průměrně schváleno 101 zákonů ročně. Největší podíl diskrečních fiskální opatření (9 % a 8 %) připadá opět na krizové roky 2009 a 2010. Výrazné zastoupení diskrečních fiskálních zákonů na české legislativě pozorujeme také v roce 2003 z důvodu harmonizace práva před vstupem České republiky do Evropské unie.

32

Počet schůzí Poslanecké sněmovny není pevně určen a závisí mimo jiné i na skutečné délce volebního období resp. na jeho zkrácení z důvodu předčasných voleb. Ve sledovaném období se počet schůzí Poslanecké sněmovny pohyboval od 26 (ve 2. funkční období, které bylo zkráceno vyhlášením předčasných voleb) po 79 (v 5. funkčním období). V letech 1996–2013 se konalo celkem 271 schůzí Poslanecké sněmovny.

34

Data a metodika

Obrázek 10: Diskreční fiskální opatření a celkový počet schválených zákonů – členění dle vlády 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0

6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% Klaus

Zeman

Špidla Gross Paroubek

diskreční fiskální opatření celkem

Topolánek Fischer

Nečas

podíl DFO na všech schválených zákonech (pravá osa)

Pramen: ASPI, PSP. Vlastní zpracování.

Obrázek 11: Diskreční fiskální opatření a celkový počet schválených zákonů – členění dle roku 160

10% 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0%

140 120 100 80 60 40 20 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 počet schválených zákonů (levá osa)

podíl diskrečních fiskálních zákonů na všech zákonech (pravá osa)

Pramen: ASPI, PSP. Vlastní zpracování.

Z hlediska absolutní četnosti bylo nejvíce (11) expanzivních fiskálních opatření implementováno během Topolánkových vlád a Fischerovy vlády. Největší podíl však tvořila diskreční fiskální expanze na diskrečních zákonech přijatých během Zemanovy vlády (80 % – v případě vlád Topolánka a Fischera se jedná o méně než 60 %). Naopak restriktivní fiskální opatření měla největší podíl na diskrečních zákonech přijatých během druhé Klausovy vlády33 (75 %) a během Nečasovy vlády (necelých 60 %, viz obrázek 12). Tyto výsledky jsou 33

Tento údaj je ovšem zatížen velmi malým počtem pozorování.

35

v souladu s širší klasifikací restriktivní a fiskální politiky založenou na výpočtu cyklického salda (podkapitola 2.4.2, s. 23). Obrázek 12: Struktura diskrečních fiskálních opatření v členění dle vlád 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Klaus

Zeman

restrikce


expanze

Topolánek Fischer

Nečas

diskreční fiskální opatření celkem


3.3 Metodika Při analýze rozšířeného datového souboru byly použity základní metody popisné statistiky a matematické statistiky i pokročilé vícerozměrné statistické metody. Vzhledem k počtu pozorování 𝑛 = 62 lze v důsledku centrální limitní věty předpokládat asymptoticky normální rozdělení průměrů. V této podkapitole jednotlivé metody stručně nastíníme. Podrobněji se s nimi čtenář může seznámit například v publikacích Budíková et al. (2010), Hair et al. (2009) nebo Heij et al. (2004), o které se tato kapitola metodicky opírá. K analýze dat byl použit statistický software Statistica Cz34 a ekonometrický software Gretl35. 3.3.1

Základní metody popisné statistiky

Základní soubor je popisován pomocí absolutních a relativních četností. Pro charakteristiky polohy kvantitativních proměnných byl použit aritmetický průměr a medián. Jako charakteristiku variability kvantitativních proměnných jsme použili směrodatnou odchylku. Těsnost závislosti charakterizujeme pomocí Pearsonova korelačního koeficientu. Statistickou významnost korelačního koeficientu testujeme pomocí testu hypotézy o nezávislosti na hladině významnosti 5 %. Sílu vztahu klasifikujeme podle tabulky 11.

34 35

StatSoft, Inc. (2013). STATISTICA (data analysis software system), version 12. www.statsoft.com. Verze 1.9.14.

36

Data a metodika

Tabulka 11: Pearsonův korelační koeficient – síla vztahu36 Korelační Síla vztahu koeficient 〈± 𝟎, 𝟕; ± 𝟏〉 silný 〈± 𝟎, 𝟑; ±𝟎, 𝟔𝟗〉 střední 〈± 𝟎, 𝟏; ±𝟎, 𝟐𝟗〉 slabý 〈𝟎, 𝟎; ±𝟎, 𝟎𝟗〉 žádný Pramen: Jackson (2008, s. 142), vlastní úprava.

3.3.2

Dvouvýběrový t-test

V empirické části studie budeme často ověřovat, zda je průměrná délka implementačního zpoždění v různých situacích shodná. Pro tento účel používáme dvouvýběrový t-test (test shody průměrů). V tomto testu je nulová hypotéza o shodě středních hodnot 𝐻0 : 𝜇1 = 𝜇2 testována oproti alternativní hypotéze 𝐻1 : 𝜇1 ≠ 𝜇2 s využitím testového kritéria 𝑡=

(𝑚1 − 𝑚2 ) (𝑛1 − 1)𝑠12 + (𝑛2 − 1)𝑠22 1 1 × √𝑛 + 𝑛 𝑛1 + 𝑛2 − 2 1 2

(3.1)

kdy 𝑛𝑖 je rozsah i-tého náhodného výběru, mi je aritmetický průměr i-tého náhodného výběru a 𝑠𝑖 je směrodatná odchylka i-tého náhodného výběru. Nulovou hypotézu zamítáme na hladině významnosti 5 % ve prospěch alternativy, pokud je p-hodnota dvouvýběrového t-testu menší než 0,05. 3.3.3

Test hypotézy o nezávislosti

V podkapitole 4.4.2 ověřujeme závislost mezi dvěma umělými proměnnými. Nulová hypotéza o nezávislosti těchto dvou nominálních proměnných je testována pomocí 𝜒 2 testu za využití Pearsonovy statistiky 𝐾. Síla závislosti je měřena s využitím Cramérova koeficientu (Cramérova V) 𝑉= √

𝐾 , 𝑛(𝑚 − 1)

(3.2)

kde 𝑛 je počet pozorování a 𝑚 = min(𝑟, 𝑠), přičemž 𝑟 je počet řádků a 𝑠 je počet sloupců kontingenční tabulky. Sílu závislosti klasifikujeme na základě tabulky 12.

36

V odborné literatuře nepanuje shoda z hlediska klasifikace síly vztahu. Použitá klasifikace je však pro účely této studie zcela vyhovující.

37

Tabulka 12: Klasifikace síly závislosti37 Hodnota Cramerova V Síla závislosti velmi slabá < 0,10 slabá 0,10–0,19 mírná 0,20–0,29 silná >0,30 Pramen: Botsch 2011.

3.3.4

Jednofaktorová a vícefaktorová analýza rozptylu (ANOVA a MANOVA)

Ke studiu vlivu jedné či několika kvalitativních proměnných (faktorů) na jednu kvantitativní proměnnou (odezvu – v našem případě délku implementačního zpoždění) jsme použili jednofaktorovou respektive vícefaktorovou analýzu rozptylu. Vzhledem k velikosti datového souboru jsme předpokládali asymptotickou normalitu, shoda rozptylů byla testována pomocí Levenova testu homogenity. Pokud byl předpoklad shody rozptylů splněn, testovali jsme nulovou hypotézu o shodě středních hodnot 𝐻0 : 𝜇1 = 𝜇2 = ⋯ = 𝜇𝑘 . Jestliže byla hypotéza o shodě středních hodnot zamítnuta na hladině významnosti 5 %, použili jsme k testování statistické významnosti rozdílů mezi jednotlivými skupinami Scheffého post-hoc test38. 3.3.5

Regresní analýza

Vliv prediktorů na vysvětlovanou proměnnou jsme za splněných předpokladů regresního modelu testovali pomocí modelu regresní analýzy 𝑦 = 𝑋𝛽 + 𝜀 (3.3) Pokud byly splněny klasické předpoklady, a tedy 𝜀~𝑁(0, 𝜎 2 𝐼), použili jsme k odhadu regresních koeficientů estimátor metody nejmenších čtverců (OLS estimátor) 𝑏 = (𝑋 ′ 𝑋)−1 𝑋 ′ 𝑦 (3.4) Volba proměnných byla prováděna iterativně metodou zpětné eliminace (Heij 2004, s. 281). Adekvátnost modelu je posuzována podle koeficientu determinace 𝑅 2 ∈ 〈0, 1〉. Koeficient determinace ukazuje, jakou část variability závislé proměnné model vysvětluje (Budíková et al. 2010, s. 253). Významnost koeficientu označujeme v souladu se standardními výstupy softwaru Gretl pomocí hvězdiček (viz tabulka 13). Tabulka 13: Významnost koeficientu P-hodnota Významnost * < 𝟎, 𝟏 ** < 𝟎, 𝟎𝟓 *** < 𝟎, 𝟎𝟏 Pramen: Vlastní zpracování. 37 38

I v tomto případě reprezentuje uvedená tabulka jen jednu z více možných klasifikací síly závislosti. Schéffeho metoda byla zvolena vzhledem k nevyváženému třídění.

38

Data a metodika

3.3.6

Raeův index fragmentace

Soudržnost, respektive míru fragmentace Poslanecké sněmovny jsme měřili pomocí Raeova indexu fragmentace (viz např. Nitschová, 2001 nebo Pecháček, 1999). Pokud je RIF roven nule, jsou všichni poslanci zvoleni za stejnou politickou stranu, je-li naopak RIF roven jedné, je každý poslanec z jiné strany. Raeův index fragmentace počítáme podle vztahu: 𝑛

𝑅𝐼𝐹 = 1 − ∑ 𝑃𝑖2

(3.5)

𝑖=1

kdy 𝑛 je počet politických stran v Poslanecké sněmovně a 𝑃𝑖 je podíl poslaneckých mandátů 𝑖-té strany vyjádřený jako desetinné číslo. 3.3.7

Německý standard 30E/360 a počet čtvrtletí

Pro potřeby modelů39 je vhodné vyjadřovat délku implementačního zpoždění ve čtvrtletích. K přepočtu dní na čtvrtletí budeme v celé této studii používat německý standard 30E/360. Německý standard zjednodušeně předpokládá, že každý měsíc má 30 dní a každý rok má 360 dní (Šoba et al. 2013, s. 15). Jedno čtvrtletí (tři měsíce) je potom délky 3 × 30, tedy 90 dní. Údaje měřené ve dnech jsou vzhledem k interpretaci zaokrouhlovány na celá čísla, údaje v měsících a čtvrtletích na jedno desetinné místo. Označme délku implementačního zpoždění 𝜆 = 𝑡1 − 𝑡0 , kdy 𝜆 měříme ve dnech. Potom 𝜆 celkové implementační zpoždění vyjádřené ve čtvrtletích je 𝜆𝑄 = . Pokud byl například 90 návrh zákona předložen Poslanecké sněmovně 27. 10. 2011 (4. čtvrtletí roku 201140) a nabyl účinnosti 12. 7. 2012 (3. čtvrtletí roku 2011), je 𝜆 = 254. V tomto ilustračním případě je tedy 254 𝜆𝑄 = 90 = 2,82̅ ≈ 3 čtvrtletí. Předpokládejme dále, že subjekty se zákonodárnou iniciativou předloží návrh zákona ve čtvrtletí 𝑄 a tento zákon nabyde účinnosti ve čtvrtletí 𝑄 + 𝜏. Zajímá nás pak počet čtvrtletí, ve kterých byl zákon projednáván, tedy doba 𝛾 = 1 + 𝜏. Projednávání zákona tak v našem modelovém případě zasáhne celkem do čtyř čtvrtletí, neboť takto definované implementační zpoždění 𝛾 je 𝛾 = 4. Pokud by tedy tvůrci hospodářských politik v rámci fáze kontroly během procesu makroekonomického plánování chtěli ověřovat výsledky makroekonomické politiky (viz například Slaný 2003, ss. 110–111), musí začít sledovat dopady na ekonomiku až ve 3. čtvrtletí roku 2011 (podle 𝛾 = 4), nikoli ve 2. čtvrtletí 2011 (podle 𝜆𝑄 ≈ 3). Jestliže nebude výslovně uvedeno jinak, je implementační zpoždění v této práci počítáno podle 𝜆𝑄 , protože se nám jedná především o reálnou rychlost implementačního procesu. Budeme-li ale sledovat vliv implementačního zpoždění na reálnou ekonomiku, použijeme vždy zpoždění počítané podle 𝛾. Tento druhý postup budeme označovat implementační zpoždění v efektivních čtvrtletích.

39 40

Např. modelů, které používá Česká národní banka. Modelový příklad uvádím na datech pro zákon č. 192/2012 Sb., novele zákona o investičních pobídkách.

39

Shrnutí Cílem této kapitoly byla prezentace základního datového souboru a proměnných využitých k analýze uvedené v následující kapitole. Nejprve jsme charakterizovali základní databázi ČNB, kterou jsme následně rozšířili pro potřeby této studie na databázi zahrnující 62 pozorování. Rozšířená databáze bude dále doplňována o diskreční fiskální opatření implementovaná po roce 2013 tak, aby bylo možné kontinuálně sledovat vývoj implementačního zpoždění fiskální diskrece v České republice. Stručně byly představeny také základní metody popisné statistiky, matematické statistiky a pokročilé vícerozměrné statistické metody, které budou používány v následující kapitole. Metodická část je doplněna o popis Raeova indexu fragmentace (RIF) a německého standardu 30E/360.

40

Empirická analýza implementačního zpoždění

4 EMPIRICKÁ ANALÝZA IMPLEMENTAČNÍHO ZPOŽDĚNÍ V této kapitole budou představeny výsledky analýzy implementačního zpoždění na základě rozšířeného datového souboru. Pokud je autorům známo, pro českou ekonomiku neexistuje obdobná studie, která by se délkou a strukturou implementačního zpoždění zabývala. Výsledky proto mohou být porovnávány pouze se závěry prací zahraničních autorů. Vzhledem k odlišnosti právních a politických systémů v anglosaských zemích, pro které jsou obdobné závěry k dispozici, je toto srovnání pouze informativní. Délku celkového implementačního zpoždění českých diskrečních fiskálních opatření můžeme srovnávat pouze s délkou legislativního procesu v členění na jednotlivá funkční období Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, jak je ve své unikátní studii uvádí Kolář (2006) respektive Kolář et al. (2013). V první podkapitole formulujeme jednotlivé teoretické hypotézy, které budou dále testovány. Druhá podkapitola uvádí základní popisné statistiky a strukturu jednotlivých diskrečních fiskálních opatření v členění dle vlád. Další tři podkapitoly analyzují jednotlivé složky implementačního zpoždění: implementační zpoždění v Poslanecké sněmovně, implementační zpoždění v Senátu a implementační zpoždění u prezidenta. Na tyto podkapitoly navážeme analýzou schvalovacího implementačního zpoždění a legisvakančního implementačního zpoždění. Sedmá podkapitola se zabývá rolí dalších faktorů (makroekonomických podmínek a vlivu Evropské unie) na implementační zpoždění. V poslední části představíme koncept fiskální legislativní procedury a její vliv na délku implementačního zpoždění diskrečních fiskálních opatření.

4.1 Stanovení hypotéz pro délku a strukturu implementačního zpoždění Kolář (2006) uvádí, že s počtem projednávaných návrhů zákonů se zvyšuje také průměrná doba trvání legislativního procesu. Lze tedy předpokládat, že množství projednávaných návrhů zákonů by mělo mít vliv především na schvalovací zpoždění, nikoli na délku legisvakančního zpoždění, která je z tohoto hlediska exogenní. Hypotézu41 proto formulujeme následovně: H1: Vyšší počet schválených zákonů signifikantně prodlužuje schvalovací implementační zpoždění diskrečních fiskálních opatření. V souvislosti se vstupem České republiky do Evropské unie 1. května 2004 může český Parlament přijímat zákony se vztahem k EU42. Tyto zákony byly přijímány jednak před vstupem do EU za účelem harmonizace českých právních předpisů s acquis communtauaire, jednak již během českého členství v Unii v rámci implementace směrnic do národního práva. Protože Česká republika jako členský stát musí vydat nebo novelizovat příslušný zákon 41

Hypotézy uvedené v této podkapitole vstupují do testů jako statistické alternativní hypotézy, nikoli jako statistické nulové hypotézy. Statistické testy nemohou nulovou hypotézu přijmout, mohou ji pouze zamítnout ve prospěch alternativní hypotézy. Z důvodu lepší srozumitelnosti pro čtenáře však v této podkapitole formulujeme hypotézy jako hypotézy teoretické, nikoli statistické (viz např. Rabušic, Soukup 2014). Za upřesnění této problematiky autorka děkuje Mgr. Lauře Fónadové, Ph.D. 42 Termín „zákony se vztahem k EU“ je používán databází Sněmovní tisků PS PČR.

41

(Žárová 2008, s. 33) a protože každá směrnice vždy stanovuje lhůtu, v jaké musí být implementace provedena (ibidem), je opodstatněné uvažovat hypotézu H2: Diskreční fiskální opatření se vztahem k EU mají kratší implementační zpoždění než ostatní diskreční fiskální opatření. Český politický systém je charakteristický podílem antisystémové opozice (například KSČM, SPR-RSČ) a kontinuálně vyšší fragmentací politických stran, typickou pro multipartismus (Kubát 1998). V systému více politických stran je obtížnější najít konsensus (Caramani 2014, s. 225), z hlediska implementačního zpoždění proto budeme formulovat hypotézu H3: Větší fragmentace politických stran vede k delšímu implementačnímu zpoždění diskrečních fiskálních opatření. K schválení návrhu všech zákonů, které zahrnuje naše rozšířená databáze, byl podle článku 39, odst. 3 Ústavy ČR třeba souhlas nadpoloviční většiny všech poslanců respektive senátorů43. Pokud jsou vládní strany vnitřně soudržné, pak by většina v Poslanecké sněmovně respektive v Senátu měla mít kladný vliv na délku implementačního zpoždění i na schvalování návrhu zákona Senátem. Vyslovíme proto následující čtyři hypotézy H4: Pokud má vláda většinu v Poslanecké sněmovně, je implementační zpoždění v Poslanecké sněmovně kratší, než pokud vláda většinu nemá. H5: Pokud má vláda většinu v Senátu, je implementační zpoždění v Senátu kratší, než pokud vláda většinu nemá. H6: Pokud má vláda většinu v Senátu, je podíl návrhů zákonů vrácených Senátem nižší, než pokud vláda většinu v Senátu nemá. H7: Pokud má vláda většinu v Poslanecké sněmovně i v Senátu, je schvalovací44 implementační zpoždění signifikantně kratší, než pokud má vláda většinu pouze v jedné komoře Parlamentu. Další dvě hypotézy se zabývají vlivem veta na implementační zpoždění. Vetem zde pro jednoduchost rozumím nejen vrácení přijatého zákona prezidentem republiky, ale také vrácení návrhu zákona Senátem.45 Lze předpokládat, že veto prodlouží implementační zpoždění vzhledem k nutnosti nového hlasování v Poslanecké sněmovně vždy minimálně o 10 dní (srov. tabulka 2). H8: Pokud Senát vetuje návrh zákona, je implementační zpoždění signifikantně delší, než pokud je Senát schválí či se k němu nevyjádří.

43

Zákon je ovšem přijat i tehdy, pokud se Senát k návrhu zákona do 30 dní od jeho postoupení neusnese. Testujeme pouze schvalovací implementační zpoždění, nikoli celkové implementační zpoždění, neboť předpokládáme, že legisvakanční zpoždění (kterým se celkové implementační zpoždění od implementačního zpoždění schvalovacího liší) je dáno exogenně, a tedy není ovlivněno politickým rozložením sil v Parlamentu ČR. 45 Ústava ČR, na rozdíl od odborné literatury (např. Gerloch 2004 nebo Bureš et al. 2012), termín veto nepoužívá. 44

42


H9: Pokud prezident republiky vetuje přijatý zákon, je implementační zpoždění signifikantně delší, než pokud prezident veto neuplatní. Podle § 121 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny ve znění pozdějších předpisů „v novém volebním období Sněmovny nelze projednat návrhy, které nebyly projednány a rozhodnuty v minulém volebním období“. Toto ustanovení může mít dva protichůdné efekty: 1. Poslanecká sněmovna může s vědomím daného limitu projednávat méně zákonů (vláda i další subjekty se zákonodárnou iniciativou budou předkládat méně návrhů zákona). 2. Zvýší se rychlost projednávání zákonů a schvalovací zpoždění tedy bude výrazně kratší. Formulujeme proto hypotézy H10: Na konci funkčního období Poslanecké sněmovny je schvalovací zpoždění diskrečních fiskálních opatření kratší než během jeho průběhu. H11: Počet diskrečních fiskálních opatření předložených na konci funkčního období Poslanecké sněmovny je nižší než počet diskrečních fiskálních opatření přijímaných na začátku nebo uprostřed funkčního období. Dvě teoretické hypotézy se týkají makroekonomického prostředí. V kapitole 2 jsme uvedli, že tradiční pohled na diskreční fiskální politiku chápe diskreční opatření jako proticyklické. Podle Blindera však právě dlouhá vnitřní zpoždění přispěla k ústupu od používání fiskální diskrece jako stabilizačního nástroje (Blinder 2004, s. 11). Zajímá nás proto, zda v době ekonomického útlumu či recese jsou diskreční fiskální opatření přijímána rychleji a ve větším množství než v době ekonomického růstu. V takovém případě hraje roli i legisvakanční zpoždění, které by mělo přispívat ke kratšímu celkovému implementačnímu zpoždění. H12: Pokud ekonomika zpomaluje či klesá, je celkové implementační zpoždění kratší než v době ekonomického růstu. H13: Pokud ekonomika zpomaluje či klesá, roste počet přijatých diskrečních fiskálních opatření. Poslední teoretická hypotéza se týká implementačního zpoždění ve fiskální proceduře (ILFP). Implementačním zpožděním ve fiskální proceduře rozumíme teoretické zpoždění, které bychom pozorovali, pokud by diskreční fiskální opatření nebyla přijímána ve standardním legislativním procesu, ale v proceduře projednávání v jediné komoře. Tento legislativní postup, který je vyhrazen schvalování zákona o státním rozpočtu, dále modifikujeme omezením legislativního zpoždění pomocí generálního ustanovení. Formulujeme potom teoretickou hypotézu H14: Implementační zpoždění ve fiskální proceduře je kratší než celkové implementační zpoždění zákonů přijímaných ve standardním legislativním procesu.

43

4.2 Délka a struktura implementačního zpoždění, členění dle vlád V této podkapitole se blíže podíváme na strukturu celkového implementačního zpoždění z hlediska podílu implementačního zpoždění v Poslanecké sněmovně (PSIL), implementačního zpoždění v Senátu (SIL), implementačního zpoždění u prezidenta republiky (PRIL) a legisvakančního zpoždění (LVIL) v členění dle vlády. Provedeme srovnání délky implementačního zpoždění diskreční fiskální politiky s délkou legislativního procesu podle Koláře (2006). Z hlediska dopadu na reálnou ekonomiku je významné sledovat, ve kterém čtvrtletí od předložení návrhu zákona nabyl zákon účinnosti a kdy nejdříve tedy mohly výsledky dopadů diskrečních fiskálních opatření vstoupit do ekonomických statistik. V poslední části této podkapitoly budeme testovat teoretickou hypotézu o vztahu mezi počtem všech přijatých zákonů v daném kalendářním roce a délkou schvalovacího zpoždění (AIL). 4.2.1

Základní popisné statistiky

Průměrné celkové implementační zpoždění (TIL) v letech 1997–2013 bylo 215 dní, tedy 2,4 čtvrtletí, medián pak 182 dní (2 čtvrtletí). Nejrychleji byl přijat zákon 362/2009 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s návrhem zákona o státním rozpočtu České republiky na rok 2010. Jednalo se o takzvaný Janotův balíček úsporných opatření (Štědroň et al. 2013, s. 193). Předseda sněmovny Miloslav Vlček vyhlásil na návrh vlády stav legislativní nouze, návrh byl tedy projednáván ve zkráceném jednání s vynecháním prvního čtení46. Největší podíl na celkovém implementačním zpoždění mělo v tomto případě implementační zpoždění v Senátu (SIL = 10 dní). Implementační zpoždění v Poslanecké sněmovně i implementační zpoždění u prezidenta trvalo pouze tři dny. Datum platnosti splynulo s datem účinnosti, legisvakanční lhůta byla tedy nulová. Naopak nejdelší celkové implementační zpoždění vykazuje zákon č. 281/2009 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím daňového řádu. V tomto případě však téměř 65 % celkového zpoždění tvořilo zpoždění legisvakanční. Datum účinnosti bylo zvoleno, aby zákon č. 281/2009 Sb. nabyl účinnosti zároveň se zákonem č. 280/2009 Sb., daňový řád, na který reaguje. Podle důvodové zprávy k zákonu č. 280/2009 Sb. byla dlouhá legisvakanční lhůta zvolena vzhledem k časově náročným legislativním procesům v oblasti vzdělávání či podpůrných informačních systémů (Důvodová zpráva k zákonu č. 281/2009 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím daňového řádu k odůvodnění znění § 201 a Důvodová zpráva k zákonu č. 280/2009 Sb., daňový řád, k odůvodnění znění § 266). Pokud bychom obě odlehlá pozorování (minimum i maximum) vyloučili, průměrná délka celkového implementačního zpoždění by mírně poklesla na 209 dní, tedy 2,3 čtvrtletí a směrodatná odchylka by poklesla na 103. Tento rozdíl není na hladině významnosti 5 % statisticky signifikantní. Jak uvidíme dále, odlehlá pozorování nemají signifikantní vliv na délku schvalovacího implementačního zpoždění. Z tabulky 1447 je patrné, že nejdelší část celkového implementačního zpoždění tvoří implementační zpoždění v Poslanecké sněmovně, nejkratší je potom implementační zpoždění u prezidenta. Záporné minimální legisvakanční zpoždění je dáno retroaktivitou v případě zákona č. 326/2009 Sb., o podpoře hospodářského růstu a sociální stability, který byl přijat v souvislosti s ekonomickou krizí. 46 47

(Pro více informací viz http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=5&T=917). V následujícím textu odkazujeme implicitně na sloupec průměrů uvedených v tabulce 14.

44


V podkapitole 1.2.1 jsme na základě standardního legislativního procesu odvodili, že se schvalovací zpoždění jako suma dílčích zpoždění definovaných příslušnou legislativou bude pohybovat v intervalu 3 až 178 dní. Toto rozmezí nebralo v úvahu nestandardní legislativní proces, zpoždění způsobené delším jednáním v Poslanecké sněmovně či prodlevy způsobené například postoupením návrhu zákona Senátu nebo postoupením schváleného zákona prezidentovi. Horní hranice úzce vymezeného z legislativy vyplývajícího schvalovacího zpoždění naopak zahrnuje prodloužení lhůty pro projednávání návrhu zákona ve výboru a senátní i prezidentské veto. Z tabulky 14 vyplývá, že skutečné schvalovací zpoždění diskrečních fiskálních opatření (176 dní) se přibližuje k horní hranici tohoto teoretického intervalu. Implementační zpoždění v Senátu (které zahrnuje i zpoždění způsobené případným senátním vetem) dle tabulky 14 odpovídá maximální lhůtě vymezené pro projednávání návrhu zákona v horní komoře Parlamentu, tedy 30 dnům. Implementační zpoždění u prezidenta, opět včetně případného veta, je naopak o čtyři dny kratší než ze zákona vyplývající patnáctidenní lhůta. Legisvakanční zpoždění je pak, i při zahrnutí retroaktivity, výrazně delší než patnáctidenní lhůta určená generálním ustanovením. Tabulka 14: Implementační zpoždění diskreční fiskální politiky v letech 1997–2013, délka a struktura Průměr implementační zpoždění (celkové) - v Poslanecké sněmovně - v Senátu - u prezidenta - schvalovací zpoždění - legisvakanční zpoždění

Medián

Minimum

215 182 98 90 30 25 11 9 176 170 39 10 Pramen: Vlastní výpočty.

29 1 7 0 29 -85

Maximum 747 259 80 75 406 485

Směrodatná odchylka 124 57 17 11 70 87

Obrázek 13 znázorňuje průměrnou délku celkového implementačního zpoždění v jednotlivých letech sledovaného období.48 Průměrně nejkratší celkové implementační zpoždění pozorujeme u diskrečních fiskálních opatření schvalovaných v roce 2010, tyto zákony byly přijaty téměř během jednoho čtvrtletí (94 dní). Naopak nejdelší implementační zpoždění vykazují zákony přijímané v roce 2008. Pro srovnání celkového implementačního zpoždění diskrečních opatření v České republice s empirickými výsledky zahraničních autorů (tabulka 4, s. 16) uvedeme délku zpoždění v měsících. Průměrné celkové implementační zpoždění ve sledovaném období tedy je ̅̅̅̅̅̅̅ 𝑇𝐼𝐿𝑀 = 7,2 měsíců, minimální zpoždění 1 měsíc a maximální 25 měsíců. Průměrné celkové implementační zpoždění ̅̅̅̅̅̅̅ 𝑇𝐼𝐿𝑀 se tedy nachází uprostřed intervalu 𝑇𝐼𝐿𝑀 ∈ 〈1, 15〉, který vymezuje Willes ([1968], Jovanovski 2012), a téměř odpovídá teoretickému zpoždění 7,5 měsíců podle Scotta a Barnetta (2008). Po zohlednění rozhodovacího zpoždění se empirický interval celkového implementačního zpoždění pro českou ekonomiku překrývá s intervalem dle Marthinsena (2008), maximální zpoždění 25 měsíců je však o 3 měsíce delší než 48

V roce 2001 byl přijat pouze jeden diskreční fiskální zákon, v roce 2002 žádný.

45

Marthinsenem uváděná horní mez. Délka celkového implementačního zpoždění v České republice v letech 1997–2013 je tedy v souladu s výsledky uváděnými v zahraniční literatuře. Většina (87 %) diskrečních fiskálních opatření byla Poslanecké sněmovně předložena Vládou České republiky, pouze 8 návrhů zákona bylo předloženo poslanci. Rozdíl mezi průměrnou délkou schvalovacího zpoždění poslaneckých návrhů zákona činí oproti průměrné délce schvalovacího zpoždění vládních návrhů zákona 44 dní (170 dní v případě vládních návrhů oproti 214 dnům u poslaneckých návrhů). Toto prodloužení je determinováno třicetidenní lhůtou, kterou má Vláda ČR na projednání nevládních návrhů zákona. Tento rozdíl však není podle t-testu na hladině významnosti 5 % statisticky signifikantní49. Obrázek 13: Průměrná délka celkového implementačního zpoždění ve dnech (1997–2012) 400

300

200

100

0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Pramen: Vlastní výpočet.

4.2.2

Implementační zpoždění dle běžných a efektivních čtvrtletí

Z histogramu absolutních četností (obrázek 14) je zřejmé, že nejvíce zákonů bylo implementováno během dvou čtvrtletí, nejdelší implementační zpoždění přitom bylo osm čtvrtletí. Průměr je v tomto případě 2,4 čtvrtletí, modus a medián 2 čtvrtletí. Jeden zákon byl přitom přijat v rámci téhož čtvrtletí.50 Porovnáním s obrázkem 15 zjistíme, že celkové implementační zpoždění dle efektivního počtu čtvrtletí bylo nejčastěji 𝛾 = 3 čtvrtletí, přičemž žádný zákon nebyl přijat v rámci téhož čtvrtletí. Průměr zpoždění dle efektivních čtvrtletí je statisticky signifikantně vyšší (3,6 čtvrtletí) ve srovnání se zpožděním dle běžných čtvrtletí. To platí též pro modus a medián implementačního zpoždění (3 čtvrtletí).

49

Hypotézu o shodě středních hodnot však nezamítáme na hladině 10 % jen velmi těsně. Zákon č. 362/2009 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s návrhem zákona o státním rozpočtu České republiky na rok 2010. 50


Obrázek 14: Celkové implementační zpoždění dle počtu čtvrtletí 35

30

absolutní četnost

25

20

15

10

5

0 0

1

2

3

4

5

6

7

8

počet čtvrtletí


Obrázek 15: Celkové implementační zpoždění dle efektivního počtu čtvrtletí 22 20 18 16 14

absolutní četnost

46

12 10 8 6 4 2 0 2

3

4

5

6

7

8

9

10

počet efektivních čtvrtletí


4.2.3

Struktura implementačního zpoždění dle vlády

Nejdelší celkové implementační zpoždění (průměrně 232 dní, tedy 2,6 čtvrtletí) jsme pozorovali za sociálnědemokratických vlád během čtvrtého funkčního období Poslanecké sněmovny (viz obrázek 16), nejkratší za druhé Klausovy vlády51 a Nečasovy vlády (184–189 dní, 2 čtvrtletí)52.

51

V případě druhé Klausovy vlády je nutné posuzovat výsledky velmi obezřetně vzhledem k nízkému počtu pozorování. 52 Podrobné údaje o délce jednotlivých složek implementačního zpoždění v členění dle jednotlivých vlád jsou uvedeny v Příloze C.

47

Obrázek 16: Graf průměrů celkového implementačního zpoždění a 95% intervalů spolehlivosti v členění dle vlád 300

Celkové implementační zpoždění [dny]

250

200

150

100 Klaus

Zeman


Topolánek Fischer

Neč as


Během všech vlád tvořilo implementační zpoždění v Poslanecké sněmovně (PSIL) největší podíl na celkovém implementačním zpoždění. Toto zpoždění tvořilo nejmenší část celkového implementačního zpoždění během Nečasovy vlády (38.%), kdy bylo velmi významné zpoždění legisvakanční (23 % celkového zpoždění). Naopak nejdelší implementační zpoždění v Poslanecké sněmovně pozorujeme během menšinové Zemanovy vlády (61.%). Legisvakanční zpoždění tvoří druhou největší složku celkového zpoždění kromě Nečasovy vlády také během vlády Klausovy a Topolánkovy (respektive následné úřednické vlády Fischerovy). V případě sociálnědemokratických vlád tvořilo druhou nejvýznamnější část celkového implementačního zpoždění (13–19.%) ostatní implementační zpoždění. Toto zpoždění je determinováno zejména možností vlády vyjádřit se k jinému než vládnímu návrhu zákona, časovými prodlevami při postupování návrhu zákona Senátu či postupování zákona prezidentovi nebo dobou mezi podepsáním zákona prezidentem a promulgací zákona. Naopak nejkratší část celkového implementačního zpoždění tvoří implementační zpoždění u prezidenta (4–6.%, v čase se postupně prodlužovalo). Poměrně konstantní je také podíl implementačního zpoždění v Senátu (12–16.% celkového implementačního zpoždění).

48


Obrázek 17: Struktura celkového implementačního zpoždění dle jednotlivých vlád [%] 100 90 80 70 60

IL ostatní

50

LVIL

40

PRIL

30

SIL

20

PSIL

10 0 Klaus II

Zeman


Topolánek Fischer

Nečas


4.2.4 Implementační zpoždění diskreční fiskální politiky a délka legislativního procesu Srovnání implementačního zpoždění a průměrné délky legislativního procesu přijímání diskrečních fiskálních opatření lze v rámci České republiky srovnat pouze s výsledky Koláře (Kolář 2006 a Kolář et al. 2013), který uvádí průměrnou délku legislativního procesu všech zákonů přijatých jednotlivými Sněmovnami v letech 1992–201353. Z důvodu sjednocení s Kolářovou metodikou vyjadřujeme v této kapitole všechny časové údaje v měsících podle německého standardu 30E/360. Obrázek 18: Délka legislativního procesu dle Koláře, srovnání diskrečních fiskálních opatření a všech zákonů (v měsících) 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 Klaus

Zeman


diskreční fiskální opatření

Topolánek Fischer

Nečas

všechny zákony

Pramen: Kolář et al. (2013) a rozšířená databáze. Vlastní výpočty.

53

Za konzultaci této části studie děkuji JUDr. PhDr. Petru Kolářovi, Ph.D. (Parlamentní institut) a Mgr. Stanislavu Caletkovi (Kancelář Poslanecké sněmovny PČR).

49

Z obrázku 18 je zřejmé, že délka legislativní procedury od předložení návrhu zákona po jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů je kratší u diskrečních fiskálních opatření ve srovnání s průměrem všech zákonů schválených v Poslanecké sněmovně v daném období54. Z tohoto hlediska jsou zřejmě tvůrci hospodářských politik při implementaci diskrečních fiskálních opatření akceschopnější než v případě přijímání dalších zákonů. Tento rozdíl je zvláště výrazný u zákonů přijímaných během Nečasovy vlády (rozdíl 2,3 měsíce, viz tabulka 15). Implementační zpoždění diskrečních fiskálních opatření je o 0,7–1,5 měsíce delší než délka legislativního procesu těchto vybraných zákonů, která v našem případě splývá se schvalovací složkou implementačního zpoždění. Výraznou roli tedy hraje složka legisvakančního zpoždění. Tabulka 15: Srovnání délky legislativního procesu všech zákonů, diskrečních fiskálních opatření a implementačního zpoždění diskrečních fiskálních opatření (údaje v měsících) Délka legislativního procesu všechny zákony

5,1 6,8

5,5 7,3

6,1 7,5

6,3

7,8

7,7

Topolánek Fischer

5,8

6,9

7,3

Nečas

4,8

Klaus Zeman Špidla Gross Paroubek

4.2.5


diskreční fiskální opatření

7,1 Pramen: Vlastní výpočty.

6,3

Vliv počtu přijatých zákonů na délku schvalovacího implementačního zpoždění

V této části ověříme teoretickou hypotézu H1: Vyšší počet schválených zákonů signifikantně prodlužuje schvalovací implementační zpoždění diskrečních fiskálních opatření. K testování použijeme lineární regresi 𝐼𝐿 = 𝛼 + 𝛽𝑁 + 𝜀 (4.1) kdy 𝐼𝐿 je vektor průměrné délky schvalovacího implementačního zpoždění a 𝑁 je počet přijatých zákonů v jednotlivých letech 𝑡 = 1997 … 2001, 2003 … 201255. Omezením plynoucím z krátké časové řady je nižší počet pozorování 𝑛 = 15, toto omezení je ale kompenzováno použitím jediné vysvětlující proměnné, při splnění předpokladu normality náhodných složek56.

54

Kolářovy výpočty zahrnují i diskreční fiskální opatření. Vzhledem k tomu, že délka legislativní procedury v případě diskrečních fiskálních opatření je výrazně kratší, byl by rozdíl po vyjmutí těchto zákonů z Kolářova datového souboru ještě výraznější. Přesnější výpočet však nebylo možné provést, protože jsme neměli k dispozici původní Kolářova data. Vzhledem k velmi nízkému podílu diskrečních fiskálních opatření na všech zákonech (viz obrázek 10) však nelze přepokládat signifikantní vliv této množiny zákonů na celkovou délku legislativní procedury. 55 V roce 2002 nebylo přijato žádné diskreční fiskální opatření. 56 Normalita byla testována pomocí Jarque-Bera testu (viz Heij et al. 2004, s. 387).

50


Podle odhadu regresního modelu pomocí metody nejmenších čtverců (viz tabulka 16) roste schvalovací implementační zpoždění diskreční fiskální politiky s každými deseti dodatečnými přijatými zákony průměrně o jeden týden (6,97 dní ≈ týden). Tabulka 16: Výsledky OLS modelu 𝑹𝟐 = 0,24 konstanta N

Koeficient 117 0,697

P-hodnota 0,0042 0,0468 Pramen: Vlastní výpočet.

Významnost *** **

Tento výsledek je v souladu s teoretickou hypotézou H1. Jak ukazuje také obrázek 19, vytížení Parlamentu se odráží v rychlosti schvalování diskrečních fiskálních opatření. Obrázek 19: Vliv počtu přijatých zákonů na délku schvalovacího zpoždění

Pramen: Vlastní výpočet.

4.3 Implementační zpoždění v Poslanecké sněmovně V této kapitole sledujeme faktory mající vliv na délku implementačního zpoždění v Poslanecké sněmovně. Nejprve se podíváme na vztah mezi politickou fragmentací (měřenou Raeovým indexem fragmentace) a délkou implementačního zpoždění ve Sněmovně. Následně budeme testovat vliv vládní většiny ve Sněmovně a efekt počátku (respektive konce) funkčního období na délku zpoždění. Ve čtvrté části představíme regresní model, který ukazuje význam jednotlivých politicko-ekonomických faktorů, a v poslední části vypočítáme délku bezodkladnosti při postoupení návrhu zákona Senátu.

51

4.3.1

Politická fragmentace a délka implementačního zpoždění ve Sněmovně

Hodnota Raeova indexu fragmentace (viz tabulka 17) byla s výjimkou pátého funkčního období Poslanecké sněmovny vždy vyšší než 0,7, politický systém je tedy velmi fragmentovaný. Očekávali bychom proto dlouhé a problematické schvalování zákonů v Poslanecké sněmovně. Pokud by teoretická hypotéza H3 o vlivu fragmentace Poslanecké sněmovny na implementační zpoždění ve Sněmovně byla platná, pak bychom očekávali nejkratší implementační zpoždění v páté Poslanecké sněmovně a naopak nejdelší v šesté Poslanecké sněmovně. Jednofaktorová ANOVA však tuto hypotézu nepotvrzuje. Z obrázku 20 je zřejmé, že nejkratší implementační zpoždění bylo v 6. Sněmovně za Nečasovy vlády. Scheffeho test nicméně neprokázal vliv faktoru funkčního období Sněmovny na délku implementačního zpoždění ve Sněmovně, takže implementační zpoždění během 6. funkčního období se statisticky signifikantně neliší od implementačních zpoždění v dalších obdobích. Tabulka 17: Raeův index fragmentace v jednotlivých funkčních obdobích Poslanecké sněmovny PČR

Raeův index fragmentace

2. (1996–1998)

3. (1998–2002)

Klaus II

Zeman

0,76

4. (2002–2006) Špidla Gross Paroubek

5. (2006–2010)

6. (2010–2013)

Topolánek Fischer

Nečas

0,68

0,78

0,73 0,74 Pramen: Vlastní výpočty.

Obrázek 20: Graf průměrů a intervalů spolehlivosti implementačního zpoždění v Poslanecké sněmovně 200

implementační zpoždění v Poslanecké sněmovně

180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 Klaus

Zeman


Topolánek Fischer


Nečas

52


4.3.2

Vládní většina ve Sněmovně

Dále budeme testovat teoretickou hypotézu H4, podle které předpokládáme kratší implementační zpoždění v Poslanecké sněmovně, pokud má vláda ve Sněmovně většinu. Z tabulky 18 je zřejmé, že pokud má vláda ve Sněmovně většinu, je průměrné implementační zpoždění PSIL o 38 dní kratší, než pokud většinu nemá (p-hodnota t-testu 0,007). Tento rozdíl je statisticky signifikantní (p-hodnota Scheffeho testu je 0,0074). Výrazný podíl implementačního zpoždění ve 3. Poslanecké sněmovně (za Zemanovy vlády, viz obrázek 17) je tedy ovlivněn skutečností, že Zemanova vláda neměla v Poslanecké sněmovně většinu. Tabulka 18: Implementační zpoždění v Poslanecké sněmovně dle vládní většiny Počet Směrodatná pozorování odchylka ano 80 33 52 vládní většina ve Sněmovně ne 118 29 56 Pramen: Vlastní výpočty. Průměr

4.3.3

Hypotéza politického cyklu

Teoretická hypotéza H11 tvrdí, že na konci funkčního období Poslanecké sněmovny je přijímáno méně zákonů (a tedy i méně diskrečních fiskální opatření) než v předchozích letech. Z histogramu (obrázek 21) vidíme, že nejvíce diskrečních fiskálních opatření bylo skutečně přijato vždy v prvním roce funkčního období. Naopak nejméně diskrečních zákonů bylo přijímáno v posledním roce (sledujeme datum zahájení legislativního procesu, nikoli datum přijetí zákona), což je v souladu s teoretickou hypotézou. Teoretická hypotéza H10 o rychlejší implementaci diskrečních fiskálních opatření na konci funkčního období je úzce spjata s teorií politického cyklu. Podle této teorie vláda používá diskreční fiskální politiku za účelem ovlivnění ekonomické situace a s cílem vítězství v nadcházejících volbách (srov. Drazen 2002). Teoretickou hypotézu H10 jsme přeformulovali, testujeme tedy statistickou hypotézu 𝐻0 : 𝜇𝐸 = 𝜇𝐵 oproti alternativní hypotéze 𝐻1 : 𝜇𝐸 ≠ 𝜇𝐵 , kdy 𝜇𝐸 je průměrné implementační zpoždění v Poslanecké sněmovně na konci funkčního období a 𝜇𝐵 je průměrné implementační zpoždění v Poslanecké sněmovně v prvních třech letech funkčního období. Nulovou hypotézu t-test o shodě průměrů nezamítá na hladině významnosti 5 %, teoretickou hypotézu H10 proto nepřijímáme. Nemáme proto důvod domnívat se, že jsou diskreční fiskální opatření na konci funkčního období implementována signifikantně rychleji než na počátku či během vládnutí.

53

Obrázek 21: Histogram absolutních četností diskrečních fiskálních opatření přijatých v jednotlivých fázích funkčního období

počet přijatých diskrečních fiskálních opatření

30

25

20

15

10

5

0 1

2

3

4


4.3.4

Regresní model: faktory ovlivňující délku implementačního zpoždění ve Sněmovně

Pro všech 62 pozorování jsme odhadli pomocí metody nejmenších čtverců lineární regresní model57 𝑃𝑆𝐼𝐿 = 𝛼 + 𝛽1 𝑘𝑎𝑝𝑖𝑡𝑎𝑙 + 𝛽2 𝑚𝑎𝑗𝑜𝑟𝑖𝑡𝑎 + 𝛽3 𝑣𝑒𝑡𝑜 + 𝛽4 𝑠𝑎𝑙𝑑𝑜 + 𝜀 (4.2) Proměnná 𝑘𝑎𝑝𝑖𝑡𝑎𝑙 je umělá proměnná, která vyjadřuje, zda bylo příslušné diskreční fiskální opatření schvalováno v Poslanecké sněmovně v první čtvrtině předpokládaného funkčního období (𝑘𝑎𝑝𝑖𝑡𝑎𝑙 = 1), kdy lze předpokládat, že má vláda dostatečný politický kapitál, je soudržnější a akceschopnější, takže by bylo lze očekávat kratší implementační zpoždění 𝑃𝑆𝐼𝐿. Umělá proměnná 𝑚𝑎𝑗𝑜𝑟𝑖𝑡𝑎 nabývá hodnoty 1, pokud měla vláda v Poslanecké sněmovně většinu. V takovém případě opět očekáváme záporné znaménko u koeficientu 𝛽2. Umělá proměnná 𝑣𝑒𝑡𝑜 nabývá hodnotu 1, pokud byl návrh zákona vrácen Poslanecké sněmovně Senátem, nebo pokud schválený zákon vetoval prezident republiky. Očekáváme, že diskreční fiskální opatření, které bylo vetováno horní komorou Parlamentu nebo prezidentem, je kontroverzního charakteru a budilo tedy diskusi již během projednávání v Poslanecké sněmovně, předpokládáme proto kladné znaménko koeficientu 𝛽3. Kvantitativní proměnná 𝑠𝑎𝑙𝑑𝑜 vyjadřuje procentuální velikost strukturálního salda ve čtvrtletí, kdy se začalo příslušné diskreční fiskální opatření projednávat. Předpokládáme kladné znaménko koeficientu 𝛽4 , protože při vyšším deficitu (tedy pro 𝑠𝑎𝑙𝑑𝑜 < 0) by měla existovat snaha schválit rychle diskreční fiskální opatření, které by vedlo ke snížení strukturálního salda (ve shodě se snahou diskreční fiskální politiky konsolidovat veřejné finance, viz tabulka 6, s. 22). Výsledky lineární regrese (tabulka 19) potvrzují všechny uvedené předpoklady s výjimkou posledního. Na začátku předpokládaného funkčního období mají české vlády skutečně vyšší politický kapitál a vládní politické strany jsou soudržné, neovlivněné vládními krizemi 57

Model byl testován pro většinu proměnných uvedených v kapitole 3, pouze čtyři regresory se však ukázaly být statisticky signifikantní.

54


typickými pro pozdější roky funkčního období.58 Implementační zpoždění v Poslanecké sněmovně na počátku jejího funkčního období je tak o 22 dní kratší než v pozdějších letech. Pokud má vláda v Poslanecké sněmovně většinu, je implementační zpoždění sice také kratší, než když vládne jako menšinová, nicméně v tomto komplexním modelu vede většinová vláda ke zkrácení implementačního zpoždění pouze o dva dny (poněkud překvapivě při srovnání s tabulkou 18). Pokud byl návrh zákona vrácen Senátem či pokud byl zákon vetován prezidentem, bylo implementační zpoždění ve Sněmovně o 30 dní delší, než pokud diskreční fiskální opatření vetováno nebylo, je tedy zřejmé, že vetované zákony vyvolávaly skutečně diskusi již během projednávání v Poslanecké sněmovně. Oproti našemu očekávání je však koeficient u regresoru 𝑠𝑎𝑙𝑑𝑜 záporný, zdá se tedy, že ve sledovaném období u předkládaných diskrečních fiskálních opatření nepřevládala role konsolidace veřejných financí. Tabulka 19: Výsledky OLS modelu 𝟐

𝑹 = 0,34 konstanta kapital majorita veto saldo

4.3.5

Koeficient P-hodnota Významnost 215 0,000 *** -22 0,089 * -2 0,001 *** 30 0,023 ** -15 0,077 * Pramen: Vlastní výpočty.

Bezodkladnost

Podle článku 45 Ústavy České republiky postoupí Senátu Poslanecká sněmovna návrh zákona, se kterým vyslovila souhlas, bez zbytečného odkladu. Časový úsek mezi vyslovením souhlasu s návrhem zákona Poslaneckou sněmovnou a postoupením návrhu zákona Senátu však není blíže definován. Pro empirické zjištění délky tohoto dílčího časového úseku zavedeme proměnnou bezodkladnost, kterou definujeme jako počet dní mezi vyjádřením souhlasu s návrhem zákona Sněmovnou a postoupením návrhu zákona Senátu. Průměrně se jedná o 10 dní, jen výjimečně je toto časové zpoždění delší než 20 dní (viz obrázek 22). Pokud ekonomika mezičtvrtletně klesala, byl návrh zákona postoupen Senátu signifikantně rychleji, než pokud rostla (8 dní oproti 11 dnům, p-hodnota t-testu o shodě průměrů je 0,03). Podle tabulky 19 trvalo postoupení zákona Senátu nejdéle během čtvrtého funkčního období Poslanecké sněmovny (za sociálnědemokratických vlád Špidly, Grosse a Paroubka).

58

V druhém roce Klausovy druhé vlády odešla z koalice KDU-ČSL a ODA, na konci druhého roku podala demisi Špidlova vláda; Topolánkově vládě byla vyslovena nedůvěra ve třetím roce vlády a ve druhém roce vlády Petra Nečase se rozštěpila vládní strana Věci veřejné, na konci třetího roku funkčního období pak podal premiér Nečas demisi (viz například wwww.vlada.cz).

55

Obrázek 22: Histogram absolutních četností proměnné bezodkladnost 22 20 18

absolutní četnost

16 14 12 10 8 6 4 2 0 0

5

10

15

20

25

30

postoupení návrhu zákona Senátu (poč et dní)


Tabulka 20: Bezodkladnost dle vlád Klaus Zeman Špidla Gross Paroubek Topolánek Fischer Nečas

Průměr 3 8

Směrodatná odchylka 2 5

16

5

10

7

8 6 Pramen: Vlastní výpočty.

Průměrná délka bezodkladnosti 10 dní nemá teoretické opodstatnění v právních předpisech upravujících legislativní proces v České republice (srov. podkapitola 1.2.1). V praxi lze identifikovat dva zdroje tohoto zpoždění59:

59



Před postoupením návrhu zákona předsedou Sněmovny probíhá celková kontrola legislativního procesu. Cílem této kontroly je zamezení chyb plynoucích z přijímání pozměňovacích návrhů přijímaných ve třetím čtení.



Po postoupení návrhu zákona Senátu musí organizační výbor Senátu rozhodnout o dalším postupu projednávání zákona ve vymezených lhůtách. Pokud by byly návrhy zákonů postupovány Senátu jednotlivě, zasedání výboru (a v důsledku i pléna) by

Následující text je založen na e-mailové komunikaci s paní Miroslavou Němcovou (místopředsedkyní Poslanecké sněmovny v letech 2002–2010, předsedkyní Poslanecké sněmovny v letech 2010–2013) ze dne 11. 12. 2014.

56


muselo být frekventovanější, a tedy časově náročnější. Na žádost Senátu jsou proto návrhy zákonů postupovány předsedou Poslanecké sněmovny agregovaně jednou až dvakrát měsíčně.

4.4 Implementační zpoždění v Senátu Implementační zpoždění v Senátu je do značné míry omezeno platnými právními předpisy. Pokud je návrh zákona schvalován ve standardním legislativním procesu a pokud Senát nevrátí návrh zákona Poslanecké sněmovně, pak nesmí implementační zpoždění v Senátu překročit lhůtu 30 dní. V této podkapitole budeme sledovat vliv senátního veta na délku implementačního zpoždění v Senátu (teoretická hypotéza H8). Testován bude také vliv vládní většiny v Senátu na rychlost schvalování zákonů v Senátu (teoretická hypotéza H5) i na aplikaci senátního veta (teoretická hypotéza H6). Dále bude testována teoretická hypotéza H7, podle které je celkové implementační zpoždění výrazně kratší, pokud má vláda většinu v obou komorách Parlamentu ČR. V předposledním oddíle se podíváme na rychlost postoupení zákona prezidentovi. Nakonec je diskutován návrh prodloužení lhůty k projednávání v Senátu v kontextu dopadů na schvalovací a celkové implementační zpoždění. 4.4.1

Implementační zpoždění v Senátu a senátní veto

Z obrázku 23 je zřejmé, že Senát obecně vetuje zákony častěji než prezident (v letech 1997– 2012 vetoval Senát průměrně 23 % návrhů zákonů, které byly ale nakonec přijaty). Ve sledovaném období vrátil Senát Poslanecké sněmovně jen mírně vyšší podíl diskrečních fiskálních opatření (29 %). Obrázek 23: Prezidentské a senátní veto (všechny přijaté zákony) 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Klaus

Zeman

veto prezidenta

Špidla Gross Paroubek veto Senátu

Topolánek Fischer

Nečas

veto prezidenta i Senátu

Pramen: Databáze zákonů PS PČR, vlastní výpočty.

Pokud Senát návrh zákona nevetoval, bylo implementační zpoždění v Senátu 𝑆𝐼𝐿 = 20 dní, tedy výrazně nižší než zákonem daný třicetidenní limit (viz obrázek 24). Jestliže ale Senát návrh zákona vrátil Poslanecké sněmovně, implementační zpoždění v Senátu, které zahrnuje i nutné Senátem vyvolané nové hlasování ve Sněmovně, se prodlouží o 33 dní na 𝑆𝐼𝐿 = 53.

57

Vliv veta je tedy ve skutečnosti signifikantně větší než zákonem předpokládaná minimální desetidenní lhůta (srov. tabulka 2, s. 13). Podle lineárního regresního modelu (viz tabulka 21) vysvětluje senátní veto dokonce 75 % variability implementačního zpoždění v Senátu 𝑆𝐼𝐿. 𝑆𝐼𝐿 = 𝛼 + 𝛽1 𝑉𝐸𝑇𝑂𝑆𝑒𝑛𝑎𝑡 + 𝜀 (4.3) Tabulka 21: Výsledky OLS modelu 𝟐

𝑹 = 0,75 konstanta veto Senát

Koeficient 20 33

P-hodnota 0,00 0,00 Pramen: Vlastní výpočty.

Významnost *** ***

Obrázek 24: Graf průměrů a intervalů spolehlivosti implementačního zpoždění v Senátu dle senátního veta 70

implementační zpoždění v Senátu [dny]

60

50

40

30

20

10 nevetoval

vetoval Senát


4.4.2

Vládní většina v Senátu

Pokud mají vládní strany absolutní většinu v Senátu, je návrh zákona signifikantně méně častěji vracen Poslanecké sněmovně (Cramerovo 𝑉 = 0,32, mezi umělou proměnnou 𝑚𝑎𝑗𝑜𝑟𝑖𝑡𝑦 a umělou proměnnou 𝑣𝑒𝑡𝑜 tedy existuje silná závislost). Vliv vládní většiny v Senátu na implementační zpoždění v Senátu však statisticky signifikantní není. Pokud vládní strany mají v Senátu většinu, je 𝑆𝐼𝐿 = 26 dní, pokud většinu nemají, je 𝑆𝐼𝐿 = 32 dní; tento rozdíl není statisticky signifikantní na hladině významnosti 5 %. Výsledky vícefaktorové ANOVy (obrázek 25) nicméně ukazují, že pokud má vláda většinu zároveň v Poslanecké sněmovně i v Senátu, je schvalovací implementační zpoždění 𝐴𝐼𝐿 výrazně kratší (𝐴𝐼𝐿 = 70 dní), než když má většinu pouze v Poslanecké sněmovně (𝐴𝐼𝐿 =


186 dní) nebo pouze v Senátu (𝐴𝐼𝐿 = 190 dní) nebo pokud nemá vláda většinu ani v jedné komoře Parlamentu (𝐴𝐼𝐿 = 195 dní). Obrázek 25: Vícefaktorová ANOVA, graf průměrů a směrodatných odchylek 300

250 schvalovací implementační zpoždění AIL (dny)

58

200

150

100

50

0 nemá většinu

má většinu

Poslanecká sněmovna

Senát: nemá většinu Senát: má většinu


4.4.3

Rychlost postoupení zákona prezidentu republiky

Obdobně jako byla počítána délka bezodkladnosti, tedy časový interval ode dne, kdy Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas s návrhem zákona, do dne postoupení návrhu zákona Senátu, počítáme v této podkapitole délku intervalu mezi schválením60 návrhu zákona v Senátu a postoupením zákona prezidentu republiky. Postoupení zákona prezidentu republiky je ve srovnání s postoupením zákona Senátu rychlejší, průměrně trvá 6 dní. Více než 80 % zákonů bylo postoupeno prezidentovi do 10 dní (viz obrázek 26, maximální délka intervalu byla 19 dní). Nejpomaleji byly zákony postupovány prezidentovi během Zemanovy vlády (průměrně 8 dní), kdy měla vláda také nejnižší podíl senátorů (19–31 %, viz tabulka 10). Na rozdíl od rychlosti postoupení návrhu zákona Senátu nezávisí rychlost postoupení zákona prezidentovi na stavu ekonomiky (p-hodnota t-testu je 0,949).

60

Pro jednoduchost zde mluvíme o schválení návrhu zákona, přestože je zákon postoupen prezidentu republiky také v případě, že se Senát rozhodne nezabývat se návrhem zákona (viz podkapitola 3.2).

59

Obrázek 26: Rychlost postoupení zákona prezidentu republiky 28 26 24 22

absolutní četnost

20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 5

10

15

20

postoupení zákona prezidentu republiky (počet dní)


4.4.4

Prodloužení lhůty pro projednávání v Senátu

Na počátku 10. funkčního období Senátu deklaroval na tiskovém brífinku předseda Senátu Milan Štěch požadavek změny článku 46 Ústavy České republiky61: „Budeme vést jednání, aby se pokud možno podařilo změnit Ústavu, která se týká postavení pravomocí a zejména lhůt pro Senát. Bylo by ku prospěchu ne Senátu, ale kvality české legislativy, aby se lhůta třiceti dnů prodloužila alespoň na čtyřicet dnů, ideální by bylo padesát či i šedesát dnů.“ (Senát, Tisková konference předsedy Senátu Milana Štěcha, 19. 11. 2014)62. Cílem tohoto opatření je podle ekonomického poradce předsedy Senátu Jaroslava Šulce co možná nejkvalifikovanější projednání případně příprava kvalitního a ve Sněmovně obhajitelného pozměňovacího návrhu63. Změna článku 46 by znamenala prodloužení implementačního zpoždění v krajním případě o 30 dní. V této podkapitole odhadneme dopad změny Ústavy na schvalovací a celkové implementační zpoždění. Z tabulky 21 vyplývá, že pokud Senát nevrátí návrh zákona zpět Poslanecké sněmovně (což 2 se týká 71 % návrhů zákonů), tvoří implementační zpoždění 20 dní, tedy 3 ústavní lhůty. Pokud je návrh zákona vetován, prodlužuje se implementační zpoždění v Senátu 𝑆𝐼𝐿 průměrně o 33 dní. Navrhované prodloužení ústavní lhůty o 𝜗 dní by, ceteris paribus, znamenalo prodloužení implementačního zpoždění v Senátu na 𝑆𝐼𝐿′ , 61

V době psaní této práce neexistovaly podle 1. místopředsedy Senátu PČR Přemysla Sobotky žádné studie zabývající se prodloužením lhůty projednávání zákonů v Senátu (e-mailová korespondence, 23. 11. 2014–2. 12. 2014). Jediným zdrojem, ze kterého zde můžeme čerpat, je tedy citovaná tisková konference. 62 http://senat.cz/informace/galerie/videogalerie/video.php?id=177 63 Z odpovědi Ing. Jaroslava Šulce, CSc., poradce předsedy Senátu, na dotaz autorky (e-mailová korespondence, 26. 11. 2014–10. 12. 2014).


𝑆𝐼𝐿′ = 𝜔(20 + 𝜗) + (1 − 𝜔)(20 + 𝜗 + 33) = 53 + 𝜗 − 33𝜔 (4.4) kdy 𝜔 je podíl návrhů zákonů, které Senát schválil, respektive u kterých neuplatnil veto. Pro jednotlivá prodloužení lhůty 𝜗 zmíněná předsedou Senátu udává celkový dopad na implementační zpoždění v Senátu tabulka 22. Předpokládáme přitom stabilní hodnotu podílu Senátem schválených návrhů zákonů 𝜔 = 0,71. Tabulka 22: Dopad prodloužení ústavní lhůty projednávání v Senátu na jednotlivé složky implementačního zpoždění (údaje uvedeny ve dnech) 𝝑

𝑺𝑰𝑳′

Ústavní lhůta

𝑨𝑰𝑳

𝑻𝑰𝑳

𝑺𝑰𝑳′ 𝑻𝑰𝑳 14 % 18 % 21 % 25 %

𝝋=

30 30 176 215 40 40 186 225 50 50 196 235 60 60 206 245 Pramen: Vlastní výpočty.

0 10 20 30

Z poměru 𝜑 uvedeného v tabulce 22 je patrné, že s prodlužováním ústavní lhůty by se výrazně zvýšil podíl implementačního zpoždění v Senátu na celkovém implementačním zpoždění. Kategorizované histogramy (obrázek 27) znázorňují prodlužování celkového implementačního zpoždění dle běžných čtvrtletí. Obrázek 27: Celkové implementační zpoždění dle počtu čtvrtletí, kategorizováno dle implementačního zpoždění v Senátu 35 30 25 20 15 10 5 0 0

absolutní četnost

60

1

2

3

4

5

6

7

8

9

0

1

2

3

SIL 30

4

5

6

7

8

9

6

7

8

9

SIL 40

35 30 25 20 15 10 5 0 0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

0

1

SIL 50

2

3

4

5

SIL 60

poč et č tvrtletí


61

4.5 Implementační zpoždění u prezidenta V této podkapitole budeme testovat teoretickou hypotézu H9 o vlivu prezidentského veta na délku implementačního zpoždění. Nejprve porovnáme implementační zpoždění u prezidenta dle úřadující hlavy státu. Poté budeme sledovat uplatňování prezidentského veta a vliv prezidentského veta na schvalovací implementační zpoždění. 4.5.1

Implementační zpoždění dle prezidenta

Průměrné implementační zpoždění u prezidenta (viz tabulka 23) bylo kratší během funkčního období prezidenta Václava Havla (od počátku sledovaného období, tj. roku 1997, do 2. února 2003) než během funkčního období prezidenta Václava Klause (7. března 2003–7. března 2013). Tento rozdíl však není statisticky signifikantní na hladině významnosti 5 % (p-hodnota t-testu je 0,299). Tabulka 23: Implementační zpoždění u prezidenta Průměr Počet pozorování 8 14 12 48 11 62 Pramen: Vlastní výpočty.

Havel Klaus všechny zákony

4.5.2

Směrodatná odchylka 6 12 11

Prezidentské veto

Prezident Havel nevetoval žádné diskreční fiskální opatření, prezident Klaus během celého funkčního období vetoval 12,5 % diskrečních fiskálních zákonů, přičemž prezidentské veto bylo Poslaneckou sněmovnou vždy přehlasováno. Celkem tedy bylo prezidentské veto uplatněno u téměř 10 % diskrečních fiskálních opatření, což je více než třikrát častěji oproti vetování všech zákonů v období 1997–2012. Pokud prezident uplatnil veto, trvalo implementační zpoždění u prezidenta (včetně zpoždění způsobeného novým hlasováním v Poslanecké sněmovně) 36 dní, což je statisticky signifikantně více než 8 dní v případě, že prezident zákon podepsal (p-hodnota t-testu je 0,00). Rozdíl 28 dní (tedy téměř jeden měsíc dle standardu 30E/360) je také výrazně delší než zákonem dané minimální desetidenní zpoždění. Podle lineárního regresního modelu 𝑃𝑅𝐼𝐿 = 𝛼 + 𝛽1 𝑉𝐸𝑇𝑂𝑃𝑟𝑒𝑧𝑖𝑑𝑒𝑛𝑡 + 𝜀 (4.5) vysvětluje prezidentské veto 55 % variability implementačního zpoždění u prezidenta (viz tabulka 24). Tabulka 24: Výsledky OLS modelu 𝟐

𝑹 = 0,55 konstanta veto Prezident

Koeficient 8,5 28,0

P-hodnota 0,00 0,00 Pramen: Vlastní výpočty.

Významnost *** ***

62


4.6 Schvalovací a legisvakanční zpoždění Celkové implementační zpoždění rozkládáme na zpoždění schvalovací a legisvakanční: 𝑇𝐼𝐿 = 𝐴𝐼𝐿 + 𝐿𝑉𝐼𝐿 (4.6) V tomto oddíle nejprve stručně uvedeme poměr mezi schvalovacím a legisvakančním zpožděním během jednotlivých vlád, dále se pak soustředíme na analýzu legisvakančního zpoždění. 4.6.1

Podíl schvalovacího a legisvakančního zpoždění na celkovém implementačním zpoždění

Schvalovací zpoždění tvořilo ve sledovaném období průměrně 82 % celkového implementačního zpoždění, přičemž nejdelší bylo během Zemanovy vlády (90 % celkového zpoždění, průměrně 203 dní – viz obrázek 28), nejkratší naopak během Nečasovy vlády (77 % celkového zpoždění, 146 dní). Tabulka 25: Korelační matice PSIL SIL PRIL LVIL AIL TIL

PSIL 1,00 0,26 0,06 0,23 0,91 0,67

SIL PRIL LVIL 0,06 0,23 0,26 1,00 -0,03 0,11 -0,03 1,00 -0,13 0,11 -0,13 1,00 0,24 0,50 0,25 0,04 0,36 0,84 Pramen: Vlastní zpracování.

AIL 0,91 0,50 0,24 0,25 1,00 0,74

TIL 0,67 0,36 0,04 0,84 0,74 1,00

Z korelační matice (tabulka 25) vyplývá, že celkové implementační zpoždění TIL je nejsilněji korelováno se zpožděním legisvakančním (𝜌𝐿𝑉𝐼𝐿,𝑇𝐼𝐿 = 0,84). Schvalovací zpoždění AIL je pak nejsilněji korelováno se zpožděním v Poslanecké sněmovně. Obrázek 28: Rozložení celkového implementačního zpoždění na schvalovací a legisvakanční zpoždění 100% 90% 80% 70% 60% Implementační zpoždění legisvakanční

50% 40%

Implementační zpoždění schvalovací

30% 20% 10% 0% Klaus

Zeman

Špidla Topolánek Gross Fischer Paroubek

Nečas

všechny vlády


63

4.6.2

Legisvakanční zpoždění

V tabulce 26 jsou uvedeny popisné statistiky proměnné legisvakanční implementační zpoždění. Je zřejmé, že legisvakanční zpoždění se vyznačuje velkým rozptylem. Na základě důvodových zpráv je navíc patrné, že legisvakanční zpoždění není, na rozdíl od zpoždění schvalovacího, determinováno faktory ekonomickými či politickými, ale pouze faktory administrativně-technického charakteru. Tabulka 26: Legisvakanční implementační zpoždění, základní popisné statistiky

30 22

0 17

0 0

Směrodatná odchylka 120 60 66 23

43

14

0

276

68

44

4

-85

485

116

43

24

-16

370

104

Průměr Klaus Zeman Špidla Gross Paroubek Topolánek Fischer Nečas

Medián

Minimum Maximum

Pramen: Vlastní výpočty. V podkapitole 1.1.2 jsme uvedli, že legisvakanční lhůta by měla být jen zcela výjimečně nulová. Z tabulky 27 je však zřejmé, že v případě diskrečních fiskálních opatření se tvůrci hospodářských politik uchylovali k nulové legisvakanční lhůtě častěji než ve čtvrtině všech případů. Zatímco generální klauzule byla použita pouze v jediném případě, speciální ustanovení upravovalo legisvakanční lhůtu v 69 % případů, přičemž nejčastěji vedlo k oddálení účinnosti. Použití speciálního ustanovení je často spojeno s vyhlášením účinnosti k 1. lednu (63 % všech legisvakančních zpoždění daných speciálním ustanovením). Toto datum je podle důvodových zpráv voleno kvůli sjednocení s novým rozpočtovým rokem (například Důvodová zpráva k zákonu č. 425/2003 Sb., Důvodová zpráva k zákonu č. 362/2009 Sb. nebo Důvodová zpráva k zákonu 347/2010 Sb.) či z důvodu zajištění platnosti zákona po celé zdaňovací období (Důvodová zpráva k zákonu č. 545/2005 Sb. a Důvodová zpráva k zákonu č. 348/2010 Sb.). K prvnímu dni kalendářního měsíce byla stanovena účinnost dokonce u téměř 70 % diskrečních fiskálních opatření, přičemž 95 % diskrečních fiskálních opatření s legisvakanční lhůtou danou speciálním ustanovením bylo přijato k prvnímu dni kalendářního měsíce. Specifický důvod účinnosti k 1. dni kalendářního měsíce, a tedy důvod umělého prodloužení legisvakančního (a tím i celkového) zpoždění, je uveden v Důvodové zprávě k zákonu č. 217/2005 Sb. Podle důvodové zprávy nebylo možné odhadnout, kdy bude zákon schválen, proto se den nabytí účinnosti navázal na den vyhlášení zákona ve Sbírce zákonů tak, že účinnost byla stanovena na první den v novém měsíci následujícím po měsíci, v němž byl zákon vyhlášen. Nulovou legisvakační lhůtu odůvodňuje zákonodárce v Důvodové zprávě k zákonu číslo 287/2009 Sb. hrozbou dopadů celosvětové finanční krize. Z tohoto důvodu navrhuje zákon nutnost nabytí účinnosti co možná nejdříve, to je dnem vyhlášení.


Je tedy zřejmé, že délka legisvakančního zpoždění diskrečních fiskálních opatření je dána mimo období ekonomické krize spíše potřebou praktickou (soulad účinnosti zákona s počátkem kalendářního roku) či psychologickou (účinnost od počátku nového měsíce). Pouze v případě recese je patrná snaha snížit celkové implementační zpoždění buď prostřednictvím použití nulové legisvakanční lhůty, či dokonce, byť jen v ojedinělých případech, s využitím retroaktivity64. Tabulka 27: Legisvakanční zpoždění – členění dle typu legisvakanční lhůty Absolutní Relativní četnost četnost 2 3% retroaktivita 𝑳𝑽𝑳 < 𝟎 16 26 % nulová legisvakanční lhůta 𝑳𝑽𝑳 = 𝟎 16 26 % speciální ustanovení 𝑳𝑽𝑳 ∈ (𝟎, 𝟏𝟓) 1 2% generální klauzule 𝑳𝑽𝑳 = 𝟏𝟓 27 43 % speciální ustanovení 𝑳𝑽𝑳 > 𝟏𝟓 Pramen: Vlastní výpočty. Typ legisvakanční lhůty

Nejvíce diskrečních fiskálních opatření nabylo účinnosti vždy v lednu. Větší počet zákonů s účinností od července (viz obrázek 29) je determinován především ekonomickou krizí po roce 2008, účinnost od května je dána především vstupem České republiky do Evropské unie k 1. 5. 2004 (viz např. Důvodová zpráva k zákonu č. 235/2004 Sb.). Důvodem pro volbu speciálního ustanovení legisvakanční lhůty je také soulad s účinností nových pravidel Evropské komise nebo požadavky evropské směrnice (Důvodová zpráva k zákonu č. 159/2007 Sb., Důvodová zpráva k zákonu č. 87/2009 Sb.). Obrázek 29: Histogram absolutních četností – účinnost dle kalendářního měsíce 30 28 26 24 22 20 absolutní četnost

64

18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

měsíc


64

V kontextu toho je zajímavý komentář k účinnosti v Důvodové zprávě k zákonu č. 217/2005 Sb., podle kterého „datum účinnosti zákona nesmí předcházet jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů“.

65

4.7 Vliv makroekonomických faktorů a EU První oddíl této části je zaměřen na testování teoretické hypotézy H2 o vlivu implementace unijního práva na implementační zpoždění. V další podkapitole budeme sledovat vliv stavu ekonomiky (z hlediska ekonomického růstu) na délku implementačního zpoždění i na celkový počet přijatých diskrečních fiskálních opatření (teoretické hypotézy H12 a H13). 4.7.1

Zákony se vztahem k EU

Ve sledovaném období souviselo 50–60 % schválených zákonů s předpisy Evropské unie65. Nejvíce (71 %) zákonů se vztahem k EU bylo přijato v roce vstupu České republiky do EU, nejméně (42 %) pak v roce 1998 (viz obrázek 30). Diskrečních fiskálních opatření souvisejících s předpisy EU bylo ve sledovaném období schváleno 37 %, přičemž téměř tři čtvrtiny (74 %) těchto diskrečních opatření měnily nastavení daní. Z obrázku 30 je zřejmé, že se podíl diskrečních fiskálních opatření souvisejících s předpisy EU měnil zcela nesystematicky. Z tabulky 28 poněkud překvapivě vyplývá, že schvalovací i celkové implementační zpoždění diskrečních fiskálních opatření souvisejících s předpisy EU je ve skutečnosti delší než v případě ostatních, národních, zákonů. Tento rozdíl však podle provedených t-testů není statisticky signifikantní. Diskreční fiskální opatření se vztahem k předpisům EU tedy nejsou přijímána rychleji. Senátní nebo prezidentské veto bylo uplatněno v případě 48 % zákonů souvisejících s EU, což je více než 33 % vetovaných národních zákonů, nicméně ani tento rozdíl není statisticky signifikantní.

65

Od roku 2004, kdy se Česká republika stala členem EU, do roku 2013 byl tento průměr dokonce 59 %. V souvislosti s podílem evropské legislativy na legislativě členských zemí je v literatuře často zmiňován tzv. Delorsův mýtus, podle kterého tvoří evropská legislativa 80 % legislativy národní. Delorsův mýtus je založen na projevu osmého předsedy Evropské komise Jacquese Delorsa (Brouard et al. 2011). Podle Delorsova projevu z roku 1988 „[bude] za deset let 80 % legislativy týkající se ekonomie, možná také daní a sociálních věcí, komunitárního původu“ (poznámka autorky: dnes patrně známější než původní Delorsův projev je reakce premiérky Margaret Thatcherové, která svojí řečí v Bruggách na vystoupení předsedy Komise reagovala). Podílem evropské legislativy na národní legislativě se zabývá řada studií, výsledky jsou však značně odlišné. Zatímco náš výpočet týkající se vlivu evropské legislativy na diskreční fiskální opatření je zcela přesný, v případě vlivu evropské legislativy na všechny zákony se jedná toliko o odhad založený na sledování souvislosti schválených zákonů s EU dle modulu v systému ASPI. Je zřejmé, že námi uváděný interval 50–60 % může podléhat kritice zejména z hlediska použité metodiky; jednotná metodika však autorům není známa. Například Miller upozorňuje, že „Odhady podílu národních zákonů založených na zákonech EU se široce různí v dalších členských státech EU, a to od 6,3 % po 84 %. Neexistuje však naprosto přesný, rozumný či použitelný způsob výpočtu procentního podílu národní legislativy, která je na evropské legislativě založená nebo je EU ovlivněná.“ (Miller 2010, s. 1). Pro potřeby naší analýzy jsou však předložené výpočty a odhady zcela dostačující.

66


Obrázek 30: Poměr zákonů souvisejících s předpisy EU a ostatních zákonů a podíl diskrečních fiskálních opatření souvisejících s EU 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

EU

ČR

Diskeční fiskální opatření EU

Pramen: ASPI, Vlastní výpočty.

Tabulka 28: Schvalovací zpoždění a celkové implementační zpoždění v členění dle EU TIL AIL Počet pozorování 208 172 39 ČR 228 183 23 EU 215 176 62 všechny zákony Pramen: Vlastní výpočty.

4.7.2

Ekonomický růst a implementační zpoždění

Většina diskrečních fiskálních opatření byla přijata v období, kdy ekonomika mezičtvrtletně rostla (74 % zákonů). Implementační zpoždění ani jeho jednotlivé složky na meziročním vývoji ekonomiky nezávisí (viz tabulka 29). Tabulka 29: Délka implementačního zpoždění v závislosti na mezičtvrtletním vývoji ekonomiky Implementační zpoždění TIL růst HDP pokles HDP

211 216

PSIL

SIL

99 29 98 30 Pramen: Vlastní výpočty.

PRIL

AIL 14 10

176 176

LVIL 35 41

Obdobné výsledky získáme, pokud z rozšířené databáze vyjmeme pouze diskreční fiskální opatření, která byla přijata v reakci na ekonomickou recesi. Tabulka č. 30 uvádí devět zákonů, jejichž důvodové zprávy explicitně uvádějí, že zákon byl navržen v reakci na ekonomickou krizi.

67

Tabulka 30: Protikrizové zákony Typ Popis opatření zákon č. 287/1997 Sb. restrikce snížení platů představitelů státní moci zákon č. 289/1997 Sb. restrikce snižování výdajů státního rozpočtu v oblasti transferů zákon č. 216/2009 Sb. expanze zkrácení doby odpisování hmotného majetku zákon č. 217/2009 Sb. expanze ochrana dlužníků před úpadkem v době krize zákon č. 221/2009 Sb. expanze slevy pro zaměstnavatele za účelem snížení nákladů práce zákon č. 287/2009 Sb. expanze potenciální spoluúčast státu při stabilizaci finančních trhů zákon č. 326/2009 Sb. expanze podpora ekonomického růstu, zmírnění dopadů krize zákon č. 418/2009 Sb. restrikce snížení platů představitelů státní moci zákon č. 192/2012 Sb. expanze úprava čerpání investic Pramen: Důvodové zprávy k uvedeným zákonům. Vlastní zpracování.

Přestože v době krize byly jednotlivé složky zpoždění kratší v případě protikrizových zákonů ve srovnání s ostatními zákony, tento rozdíl není podle t-testu statisticky signifikantní. Na hladině významnosti 10 % se však podařilo prokázat, že celkové implementační zpoždění protikrizových zákonů je kratší než celkové implementační zpoždění ostatních zákonů, tento rozdíl činí průměrně 77 dní. Tabulka 31: Srovnání implementačního zpoždění protikrizových a ostatních zákonů včetně p-hodnoty t-testu protikrizové zákony ostatní zákony p-hodnota

PSIL SIL PRIL 73 25 16 102 30 10 0,16 0,37 0,19 Pramen: Vlastní výpočty.

AIL LVIL 151 0 180 46 0,25 0,14

TIL 149 226 0,09

4.8 Zkrácené projednávání diskrečních fiskálních opatření Česká legislativa rozeznává kromě standardní procedury projednávání návrhů zákonů také některé procedury umožňující zkrácení legislativního procesu. V této podkapitole budeme nejprve sledovat, jaké důsledky pro celkové implementační zpoždění vyplývají z projednávání návrhů zákona v nestandardní proceduře. Druhý oddíl věnujeme analýze procedury projednávání v jediné komoře Parlamentu. V poslední části navrhujeme model projednávání diskrečních fiskálních opatření v rámci fiskální procedury a vyhodnocujeme jeho dopady na celkové implementační zpoždění. 4.8.1

Legislativní nouze a projednávání v prvním čtení

Zákony zahrnuté v rozšířené databázi byly v 87 % případů přijaty v rámci standardní legislativní procedury. Pouze v letech 2009–2012 bylo 8 zákonů (tedy 38 % všech diskrečních fiskálních opatření v tomto období) přijato v rámci procedury schválení zákona v prvním čtení (2 zákony) nebo ve stavu legislativní nouze (5 zákonů). Projednávání vládního návrhu zákona číslo 500/2012 Sb. bylo spojeno s hlasováním o důvěře vlády, což podle Zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny (§ 83, odstavec 3) limituje délku projednávání návrhu zákona třemi měsíci od předložení návrhu Poslanecké sněmovně. V několika případech navrhl navrhovatel projednávání zákona v rámci procedury schválení zákona v prvním čtení, s čímž

68


Sněmovna vyslovila nesouhlas (například zákon č. 326/2009 Sb., o podpoře hospodářského růstu a sociální stability). Implementační zpoždění diskrečních fiskálních opatření projednávaných v nestandardní proceduře66 je statisticky signifikantně kratší než implementační zpoždění zákonů projednávaných v rámci standardní procedury (viz tabulka 32). Zatímco celkové implementační zpoždění diskrečních fiskálních opatření přijatých ve standardní proceduře bylo průměrně 2,6 čtvrtletí, v případě zákonů přijímaných v rámci nestandardní procedury se jednalo o méně než jedno čtvrtletí. Z tabulky 32 je patrné, že největší podíl na zkrácení implementačního zpoždění mělo implementační zpoždění v Poslanecké sněmovně, které bylo v případě projednávání v nestandardní proceduře téměř osmkrát kratší. Tabulka 32: Délka jednotlivých složek implementačního zpoždění dle způsobu projednávání návrhu zákona standardní procedura nestandardní procedura p-hodnota t-testu

PSIL SIL PRIL 111 31 12 14 21 6 0,14 0,16 0,00 Pramen: Vlastní výpočty.

AIL 192 68 0,00

LVIL 43 14 0,39

TIL 235 82 0,00

Projednávání diskrečních fiskálních opatření v rámci nestandardní procedury by zjevně umožnilo přijímání opatření v rámci téhož čtvrtletí67, a tedy i rychlou reakci na reálnou ekonomickou situaci. Institut legislativní nouze byl do roku 2011 použit celkem ve 23 případech (Drápal 2011, s. 111), přičemž 22 % těchto zákonů tvořila diskreční fiskální opatření. Výraznější používání stavu legislativní nouze pro schvalování fiskální diskrece by však již naráželo na samotnou podstatu tohoto institutu. Podmínkou vyhlášení stavu legislativní nouze totiž podle nálezu Ústavního soudu „není jen hrozba určitých negativních důsledků, ale především existence mimořádné okolnosti, která má potenciál ohrozit základní práva a svobody zásadním způsobem anebo kdy státu hrozí značné hospodářské škody“ (nález ÚS přijímání zákonů ve stavu legislativní nouze, sp. zn. Pl. ÚS 55/10). 4.8.2

Procedura projednávání v jediné komoře

Nejvýznamnějším, každoročně schvalovaným, zákonem je zákon o státním rozpočtu. Ten je přijímán ve specifické legislativní proceduře projednávání v jediné komoře. Implementační zpoždění zákona o státním rozpočtu je průměrně 103 dní, tedy 1,1 čtvrtletí. S výjimkou dvou rozpočtů Zemanovy vlády v letech 1999 a 2000 nabyl návrh zákona o státním rozpočtu účinnosti vždy do jednoho čtvrtletí od jeho předložení (průměrné schvalovací zpoždění rozpočtů po vyloučení rozpočtů z let 1999–2000 je 93 dní, tedy téměř jedno čtvrtletí, průměrné legisvakanční zpoždění je třídenní). Délka implementačního zpoždění zákona o státním rozpočtu je determinována především zákonem č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, podle kterého musí Ministerstvo financí předložit návrh státního rozpočtu na další rok vládě do 31. srpna běžného roku (§ 8b). Pokud navíc zákon o státním rozpočtu není Poslaneckou sněmovnou schválen před prvním dnem rozpočtového roku, hospodaří 66

Jako nestandardní procedura je zde míněna procedura projednávání návrhu zákona v prvním čtení, procedura projednávání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze či projednávání vládního návrhu zákona spojené s hlasováním o důvěře vládě. 67 I senátní veto návrhu zákona č. 418/2009 Sb. znamenalo prodloužení celkové implementace pouze o 28 dní.

69

organizační složka státu v době od prvního dne rozpočtového roku do dne nabytí účinnosti zákona o státním rozpočtu na tento rozpočtový rok podle ukazatelů rozpočtového provizoria (§ 9). Procedura projednání v jediné komoře je charakteristická projednáváním návrhu zákona pouze v dolní komoře Parlamentu České republiky a velmi krátkým legisvakančním zpožděním, které je uměle stanoveno tak, aby zákon nabyl účinnosti k 1. lednu příslušného roku. Implementační zpoždění v Poslanecké sněmovně je díky hrozbě rozpočtového provizoria průměrně kratší než v případě diskrečních fiskálních zákonů (75 dní oproti 98 dnům), tento rozdíl však na hladině významnosti 5 % není statisticky signifikantní. Je zřejmé, že vynechání projednávání v horní komoře Parlamentu České republiky a zkrácená legislativní lhůta přispívají k významnému zkrácení celkového implementačního zpoždění. V následující podkapitole proto navrhneme model projednávání ve fiskální proceduře a budeme analyzovat její dopad na průměrné implementační zpoždění diskrečních fiskálních opatření zahrnutých v rozšířené databázi zákonů. 4.8.3

Projednávání ve fiskální proceduře

Projednávání ve fiskální proceduře definujeme pro potřeby této studie jako projednávání návrhu diskrečního fiskálního opatření pouze v dolní komoře Parlamentu České republiky při nezměněných lhůtách a zároveň při patnáctidenní legisvakanční lhůtě stanovené pevně generální klauzulí. Schválený zákon je postoupen prezidentu republiky, který může uplatnit právo veta. V této podkapitole budeme testovat teoretickou hypotézu H14 o vlivu fiskální procedury na délku celkového implementačního zpoždění. Délku celkového implementačního zpoždění pro 𝑖-té diskreční fiskální opatření při hypotetickém projednávání ve fiskální proceduře tedy vypočítáme jako 𝑇𝐼𝐿∗𝑖 = 𝑇𝐼𝐿𝑖 − 𝑆𝐼𝐿𝑖 − (𝐿𝑉𝐼𝐿𝑖 − 15) − 𝑏𝑖 , 𝑖 = 1, … ,62 (4.7) kdy 𝑏𝑖 je časový úsek nutný k postoupení Senátem schváleného zákona prezidentu republiky. Takto definované celkové implementační zpoždění 𝑇𝐼𝐿∗ by při fiskální proceduře bylo průměrně o 60 dní kratší než standardní celkové implementační zpoždění 𝑇𝐼𝐿 a trvalo by 155 dní, tedy 1,7 čtvrtletí. Zatímco u fiskální procedury by bylo přijato 98 % všech diskrečních fiskálních opatření do jednoho roku (a 6 % do jednoho čtvrtletí), u standardní procedury je do roka přijato pouze 85 % všech diskrečních fiskálních opatření (viz obrázek 31). Při fiskální proceduře je do druhého čtvrtletí implementována téměř polovina diskrečních fiskálních opatření, při standardní proceduře je to přitom necelá pětina.


Obrázek 31: Kumulovaný podíl diskrečních fiskálních opatření přijatých ve fiskální a standardní proceduře 100

75

[%]

70

50

25

0 0

1

2

3

fiskální procedura

4

5

6

7

8

9

10

standardní procedura


Projednávání diskrečních fiskálních opatření ve fiskální proceduře by tedy signifikantně zkrátilo celkové implementační zpoždění. Celkové implementační zpoždění při fiskální proceduře by však bylo stále výrazně delší než implementační zpoždění diskrečních fiskálních opatření přijímaných v rámci nestandardních procedur.

Shrnutí Průměrné celkové implementační zpoždění diskreční fiskální politiky 7,2 měsíců (2,4 čtvrtletí) nijak signifikantně nevybočuje z údajů uváděných zahraničními autory. Schvalovací zpoždění je ve skutečnosti mírně kratší ve srovnání s délkou legislativní procedury všech zákonů přijímaných Parlamentem České republiky, což svědčí o snaze českých zákonodárců o rychlejší implementaci fiskální diskrece. Implementační zpoždění dle efektivních čtvrtletí je však průměrně 3,6 čtvrtletí. Schvalovací implementační zpoždění je ovlivňováno vytížením Poslanecké sněmovny – čím více návrhů zákonů je Sněmovně předloženo, tím delší je implementační zpoždění diskrečních fiskálních zákonů (deset dodatečných návrhů zákona přispívá k prodloužení implementačního zpoždění o týden). Míra fragmentace Poslanecké sněmovny nemá na délku implementačního zpoždění v Poslanecké sněmovně prokazatelný vliv, což může být determinováno i skutečností, že míra fragmentace Sněmovny je v České republice relativně stabilní. Pokud mají vládní strany v Poslanecké sněmovně většinu, je implementační zpoždění ve Sněmovně výrazně kratší. Vládní většina v Senátu sice neovlivňuje délku implementačního zpoždění v Senátu, ale má vliv na podíl uplatňování senátního veta. Je tedy zřejmé, že pokud mají vládní strany v Parlamentu většinu, existuje menší distorze při legislativním procesu a schvalovací implementační zpoždění je proto signifikantně kratší.

71

Prodloužení lhůty pro projednávání návrhů zákonů v Senátu o 10–30 dní (ve smyslu návrhu předsedy Senátu Milana Štěcha) by znamenalo růst podílu implementačního zpoždění v Senátu na celkovém implementačním zpoždění ze 14 % na 18–25 %. Empirické výsledky potvrdily duální vliv § 121 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny na diskreční fiskální zákony pouze částečně: nejvíce opatření bylo podle předpokladu vždy přijímáno na počátku funkčního období Sněmovny, na konci volebního období však nebyly diskreční fiskální zákony přijímány rychleji. To může být jednak důsledkem nepoužívání fiskální diskrece jako nástroje k volebnímu vítězství, jednak ale také racionálním naplánováním programu schůzí Poslanecké sněmovny tak, aby nebylo nutné v důsledku zmíněného § 121 implementovat zákony výrazně rychleji, což by potenciálně mohlo být spojeno s jejich nižší kvalitou. Implementační zpoždění je dále prodlužováno prezidentským vetem (o 28 dní) či senátním vetem (o 33 dní). Relativně velký podíl na celkovém implementačním zpoždění má legisvakanční zpoždění, které je však determinováno technickými a administrativními aspekty. Diskreční fiskální opatření související s předpisy EU nejsou přijímány signifikantně rychleji než ostatní diskreční fiskální opatření. Většina diskrečních fiskálních opatření byla přijata v době ekonomického růstu, závislost délky implementačního zpoždění na meziročním vývoji ekonomiky prokazatelná není. Zákony projednávané ve stavu legislativní nouze nebo v prvním čtení mají výrazně kratší implementační zpoždění než zákony přijímány ve standardní proceduře. Alternativní koncept fiskální procedury, odvozený od procedury pro schvalování státního rozpočtu, není časově tak efektivní jako tyto nestandardní procedury, ale přesto je výrazně rychlejší než procedura standardní.

72

Důsledky implementačního zpoždění

5 DŮSLEDKY IMPLEMENTAČNÍHO ZPOŽDĚNÍ Existence časových zpoždění patří k zásadním argumentům proti používání diskreční fiskální politiky nejen za účelem jemného dolaďování ekonomiky, ale také při zmírňování dopadů ekonomické recese. Již Keynes v roce 1942 projevil určitou skepsi ohledně schopnosti vlád rychle implementovat protikrizová opatření: „Organizované veřejné práce, doma a v zahraničí, mohou být tou správnou léčbou chronické tendence k nedostatečné efektivní poptávce. [Vlády] je ale nejsou schopné dostatečně rychle zorganizovat (a navíc je nemohou později změnit či zrušit), aby se staly nejužitečnějšími nástroji prevence hospodářského cyklu.“ (Keynes 1942, cit. dle Bartlett 1992). V této kapitole se proto budeme zabývat důsledky implementačního zpoždění pro hospodářskou politiku. Nejprve uvedeme argumenty, podle kterých jsou časová zpoždění procyklická, a tedy znemožňují provádění diskreční fiskální politiky. Opodstatněnost těchto argumentů ověříme pro českou ekonomiku. Druhá podkapitola se zabývá důvody, podle kterých může být implementační zpoždění neutrální vzhledem k ekonomickému cyklu. Ve třetí části zavedeme vlastní koncept fiskálního placeba, podle kterého implementační zpoždění může mít záporný, neutrální či dokonce kladný dopad na reálnou ekonomiku.

5.1 Negativní dopady implementačního zpoždění Podle kritiků diskreční fiskální politiky zvyšuje časové zpoždění nestabilitu ekonomiky a vede k rozkolísání ekonomického cyklu, což je v protikladu se stabilizačním cílem. Friedman uvádí, že zpoždění znemožňuje jakékoli konečné stanovisko o skutečném stupni stability, která by mohla být důsledkem monetární a fiskální operace (Friedman 1948, s. 254). Odhady ekonomického růstu jsou Českým statistickým úřadem uveřejňovány se čtvrtletní periodicitou. Pokud by diskreční fiskální politika měla vyhlazovat cyklické výkyvy (idealizované schéma proticyklické fiskální diskrece znázorňuje obrázek 32), muselo by být celkové zpoždění diskreční fiskální politiky kratší než tři měsíce tak, aby diskreční opatření bylo přijato v rámci diskutovaného čtvrtletí. Je-li celkové zpoždění delší, může dojít k rozkolísání cyklu, které znázorňuje schéma na obrázku 3368. V tomto modelovém příkladu ke stabilizaci ekonomiky nedošlo. Naopak variabilita ekonomického cyklu po implementování diskreční fiskální politiky je signifikantně větší než variabilita původního (vyhlazovaného) ekonomického cyklu69. Jestliže samotné celkové implementační zpoždění v České republice tvoří více než dvě čtvrtletí, musela by být suma poznávacího, rozhodovacího a účinnostního čtvrtletí záporná. V opačném případě bude celkové časové zpoždění delší než jedno čtvrtletí. Rozhodovací zpoždění může být velmi krátké či dokonce nulové, pokud existuje předem připravené portfolio přímo aplikovatelných diskrečních fiskálních opatření (například výdajových programů), která mohou být téměř okamžitě předložena Sněmovně.

Modelové zpoždění 𝜆 = 8 měsíců je zvoleno arbitrárně, obdobně jako hodnota potenciálu 𝑦̅ = 0. Schémata na obrázcích 32 a 33 vycházejí z idealizovaného předpokladu, že diskreční fiskální politika reaguje na každou odchylku od potenciálu, a to diskrečním opatřením, jehož objem dopadu v čase 𝑡0 + 𝜆 přesně vyrovnává odchylku od potenciálu v čase 𝑡0 . 69 V tomto modelovém případě se směrodatná odchylka zvýšila ze 𝜎 = 0,69 na 𝜎 = 0,97. 68

73

Obrázek 32: Ideální dopad fiskální diskrece při nulovém zpoždění 1,5 1 0,5 0 Q1

Q2

Q3

Q4

Q1

Q2

Q3

Q4

Q1

Q2

Q3

-0,5 -1 -1,5 cyklus

fiskální diskrece

dopad diskrece

Pramen: Vlastní zpracování. Obrázek 33: Dopad fiskální diskrece na ekonomický cyklus při zpoždění 𝝀 = 𝟖 měsíců 1,5 1 0,5 0 Q1

Q2

Q3

Q4

Q1

Q2

Q3

Q4

Q1

Q2

Q3

-0,5 -1 -1,5 cyklus

fiskální diskrece

dopad diskrece


Poznávací zpoždění by mohlo být negativní, pokud bychom dokázali přesně predikovat ekonomické změny, ke kterým by došlo, kdyby tvůrci hospodářských politik do ekonomického cyklu nezasáhli (Friedman 1948). Ve skutečnosti není predikce ekonomického růstu příliš úspěšná. Jednak existuje signifikantní rozdíl mezi předběžným odhadem meziročního růstu HDP a revidovanou hodnotou (srov. Čapek 2007 nebo Fischer 2004), jednak jsou prognózy reálného ekonomického růstu notoricky nepřesné. Například makroekonomické prognózy Ministerstva financí ČR jsou na hladině významnosti 5 % validní pouze v rámci horizontu dvanácti měsíců (Vacková 2014). Obrázek 34 ukazuje, jak se měnila prognóza meziročního růstu reálného HDP pro první čtvrtletí roku 2009, kdy se česká ekonomika nacházela v recesi. Přestože Česká národní banka svoji prognózu v čase zpřesňovala z optimistických 5 % predikovaných ve třetím čtvrtletí roku 2007 na 0,7 % predikovaných již v 1. čtvrtletí 2007, skutečný ekonomický růst byl ve sledovaném čtvrtletí

74


záporný (-3,7 %). Vzhledem k velmi obtížnému předvídání vývoje ekonomiky (zejména v období recese, srov. Vacková 2014) tedy není možné předpokládat záporné poznávací zpoždění. Implementační zpoždění, které vzniká během legislativního procesu, však má do značné míry i funkci informační. Během schvalování návrhu zákona se veřejnost může rámcově seznámit se záměrem zákonodárce. Ekonomické subjekty tedy mohou reagovat na očekávané změny (například v daních) ještě dříve, než jsou tyto změny implementovány (Leeper et al. 2011), takže účinnostní zpoždění může se zpožděním implementačním splývat. Empirické výsledky pro země OECD (s výjimkou USA a Velké Británie) však ukazují, že ekonomičtí agenti na vládní oznámení změn fiskální politiky nereagují (Perotti 2004). Obrázek 34: Vývoj prognózy ČNB – meziroční růst reálného HDP 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% -1% -2% -3% -4% -5% 3Q 2007

1Q 2008

2Q 2008

3Q 2008

4Q 2008

1Q 2009

1Q 2009 skutečnost

Pramen: ČNB, prognózy meziročního růstu reálného HDP (říjen 2007 – listopad 2013). Vlastní zpracování. Na základě empirických pozorování je tedy průměrné časové zpoždění nejen delší než jedno čtvrtletí, ale zároveň i delší nebo rovno celkovému implementačnímu zpoždění. Pokud má diskreční fiskální politika zmírňovat dopady ekonomické recese, je nutné, aby průměrná délka celkového zpoždění byla kratší než délka průměrné recese. Pokud ve Spojených státech amerických trvá průměrná recese od vrcholu ke dnu jedenáct měsíců, je podle Feldsteina potřeba velikého štěstí, aby byly fiskální stimuly dodány ve správný čas (Feldstein 2002). Obdobně Hoover (2011, ss. 692–693) upozorňuje, že vzhledem ke zdlouhavému procesu přijímání diskreční fiskální politiky jsou poznávací a implementační zpoždění dohromady delší než doba průměrné recese. Průměrná délka recese ve 21 vyspělých zemích v letech 1973–2000 byla podle Mezinárodního měnového fondu jeden a půl roku (Kadeřábková a Žďárek 2006, s. 22). Délka jednotlivých netransformačních recesí v České republice podle Českého statistického úřadu je uvedena v tabulce 33, přičemž recese je chápána jako kontinuální pokles čtvrtletního sezonně očištěného reálného HDP v mezičtvrtletním srovnání70 (Dubská a Kučera 2014, s. 7). 70

Odlišné pojetí recese povede k jiným výsledkům, například podle Howarda (2011) trvala v České republice recese v letech 2008–2009 čtyři čtvrtletí. Výsledky ČSÚ jsme zvolili z důvodu konzistentní metodiky (ostatní autoři uvádějí údaje například jen pro recesi v roce 1997 či naopak pouze pro recese v novém tisíciletí).

75

Průměrná délka české ekonomické recese (s přihlédnutím k nízké vypovídací schopnosti výpočtu průměru z pouhých tří pozorování) je podle těchto dat čtyři čtvrtletí. Jen samotné implementační zpoždění tedy tvoří polovinu doby recese (respektive 43 % délky recese, pokud sledujeme pouze délku implementačního zpoždění protikrizových zákonů). Význam délky poznávacího a implementačního zpoždění vzhledem k délce recese můžeme ilustrovat následujícím teoretickým příkladem. Předpokládejme, že recese v ekonomice začne v lednu a skončí v prosinci. Lednová data za první čtvrtletí budou statistickým úřadem zveřejněna na začátku června. Zákonodárce má přitom od poloviny května k dispozici předběžný odhad HDP, rozhodovací zpoždění proto může být minimální. Při průměrném celkovém implementačním zpoždění protikrizového zákona ̅̅̅̅̅̅̅ 𝑇𝐼𝐿∗𝑀 = 5 měsíců (viz tabulka 31) tedy zákon nabyde účinnosti nejdříve na přelomu října a listopadu. Účinnostní zpoždění by proto muselo být kratší než dva měsíce, aby se dopad diskrečního fiskálního zákona projevil ještě během recese a nepůsobil procyklicky. Uvažujeme-li standardní průměrné implementační zpoždění o délce sedmi měsíců, je fiskální diskrece procyklická bez ohledu na délku (nezáporného) účinnostního zpoždění. Tabulka 33: Délka netransformačních ekonomických recesí v České republice Recese 1997 2008–2009 2012–2013 průměrná délka recese

Počet čtvrtletí 3 3 6 4

Pramen: Dubská a Kučera 2014, s 35. Vlastní zpracování.

5.2 Neutrální dopady implementačního zpoždění Ekonomický vývoj na počátku nového tisíciletí, zejména pak ekonomická krize po roce 2007, zmírnil kritické vnímání dlouhých implementačních zpoždění. Jestliže Feldstein ve svých studiích před počátkem americké hypoteční krize uvedl, že diskreční fiskální politika během recese není možná kvůli příliš dlouhému zpoždění vzhledem k délce trvání recese, délka americké finanční krize (2007–2009) podle něj již stabilizační politiku umožnila (Feldstein 2008). Problém časových zpoždění není relevantní, pokud diskreční fiskální politika reaguje na dlouhodobý pokles poptávky spíše než na tradiční hospodářský cyklus, při kterém trvá pokles ekonomiky méně než rok, jako v případě Japonska (Feldstein 2002, s. 6). Podle Krugmana (2009) implementační zpoždění není překážkou diskreční fiskální politiky, neboť v poslední době roste míra nezaměstnanosti ještě dlouho poté, co příslušná recese71 skončila. Stimuly ekonomiky proto mají dle Krugmana smysl do té doby, dokud jsou úrokové sazby v blízkosti nulové hranice, tedy dokud centrální banka úrokové sazby nezvýší. Česká národní banka snižovala během recese svoji dvoutýdenní repo sazbu z hodnoty 2,25 % v prosinci 2008 na 0,05 % v listopadu 2012. V době psaní této studie zůstávala dvoutýdenní repo sazba nezměněna již 25 měsíců. Podle Krugmanova kritéria tedy celkové implementační zpoždění v délce 7,2 měsíců problém pro českou diskreční fiskální politiku neznamená. 71

Dle zprávy Národního úřadu pro ekonomický výzkum (NBER).

76


Uvedené argumenty se zabývaly důsledky implementačního zpoždění diskreční fiskální politiky v tradičním, tedy stabilizačním, pojetí. Pokud ale definujeme diskreční fiskální politiku šířeji jako zákonnou normu, kterou se mimo rozpočtový proces mění objem příjmů nebo výdajů státního rozpočtu (viz podkapitola 2.3), může být hrozba procyklického působení fiskální diskrece v důsledku implementačního zpoždění výrazně oslabena. Většina (85 %) diskrečních fiskálních opatření v naší analýze byla opatření, u nichž nebyla explicitně deklarovaná snaha stabilizovat ekonomický cyklus. Dopad fiskální diskrece je zcela oddělen od fáze ekonomického cyklu například v případě implementace evropské legislativy. Většina diskrečních fiskálních opatření tedy působila jako náhodné šoky, které mohly nezáměrně stimulovat nebo naopak tlumit ekonomický růst. Délka implementačních zpoždění v těchto případech pouze umožňuje agentům přizpůsobit svá očekávání budoucího ekonomického vývoje a je tedy vzhledem k cyklu neutrální72.

5.3 Fiskální placebo Přestože je implementační zpoždění protikrizových fiskálních zákonů v České republice výrazně kratší než implementační ostatních fiskálních diskrečních zákonů, pouze jediný protikrizový zákon byl implementován během recese, na kterou reagoval (jedná se o zákon č. 192/2012 Sb., novela zákona o investičních pobídkách). Návrhy dalších sedmi opatření sice byly předloženy ještě během recese, nicméně účinnosti nabyly až ve čtvrtletích po skončení recese. Návrh novely zákona o platu představitelů státní moci byl dokonce předložen již po skončení recese 2008–2009. Tento důsledek implementačního zpoždění není vlastní pouze České republice. Bartlett (1992) uvádí výčet protikrizových opatření ve Spojených státech v letech 1945–1992, která nabyla účinnosti až po skončení příslušné recese. To podle něj zhoršilo inflaci, zvýšilo úrokové míry a v důsledku zhoršilo průběh následující recese. V této kapitole proto představíme koncept fiskálního placeba. Tento koncept umožňuje vysvětlit, proč vlády zavádějí protikrizová fiskální opatření, přestože rozpoznávací a zejména implementační zpoždění způsobují procyklický dopad zákonů. Fiskální placebo definujeme jako takové protikrizové fiskální diskreční opatření, jehož objem a reálný dopad na ekonomiku je malý a jehož hlavním účelem je demonstrovat elektorátu aktivní snahu tvůrců hospodářských politik vyhlazovat cyklus během ekonomické recese. Předpokládejme, že tvůrci hospodářských politik vědí, že ekonomický cyklus nemohou vzhledem k dlouhému časovému zpoždění ovlivnit. Podle Drápala však může „společensky nepřijatelná situace přimět politiky jednat v situacích, kdy by sami nejednali“ (Drápal 2011, s. 108). Drápal tento efekt dále nazývá „syndrom ‚je potřeba něco udělat‘“ a uvádí příklad reakce na nenadále situace, jako byly teroristické útoky 11. září 2001, nebo některé zákony, které byly ve Velké Británii přijaty pouze k uspokojení veřejnosti. Zatímco pro politiky vládních stran je ekonomická krize z hlediska pravděpodobnosti zvolení v dalších volbách rizikem, pro opozici představuje volební příležitost. Empirické výsledky 72

Implementační zpoždění však růst ekonomiky může ovlivnit i v případě těchto diskrečních fiskálních opatření. Jako případ můžeme uvést zvýšení spotřební daně. Dlouhé implementační zpoždění v tomto případě vede k efektu předzásobení, který se projeví v růstu HDP v období bezprostředně před nabytím účinnosti příslušného restriktivního fiskálního opatření a naopak v nižší spotřebě (a tedy potenciálně nižším růstu HDP) v období bezprostředně po nabytí účinnosti fiskální restrikce. Implementační zpoždění by tedy bylo neutrální vzhledem k ekonomickému růstu, jen pokud by bylo velmi krátké.

77

ukazují, že během ekonomické krize v letech 2008–2013 voliči v národních volbách „trestali“ vládní strany tím více, čím hlubší krizi daná země zažila (Hernández a Kriesi 2014). V zemích nejvíce zasažených krizí také došlo ke kolapsu tradičních politických stran (ibidem). Pro politiky opozičních (nebo neparlamentních) stran je proto strategické zdůrazňovat hrozbu krize a poukazovat na nečinnost vlády. Opoziční politici mají motivaci predikovat ekonomickou krizi ještě před tím, než se projeví v datech statistických agentur, s cílem maximalizovat počet hlasů v nejbližších parlamentních volbách. Reakcí na opoziční kritiku vládní politiky je demonstrace akceschopnosti vlády, a tedy předložení stabilizačního balíčku, který však v důsledku dlouhého implementačního zpoždění pravděpodobně nezmírní recesi, ale naopak vyústí v destabilizaci ekonomiky. V prostředí rozpočtových deficitů a vládního dluhu navíc stabilizační balíček prohlubuje nerovnováhu veřejných financí a tím negativně ovlivňuje očekávání investorů, kteří sledují dlouhodobé důsledky fiskální politiky. Pokud zavedení stabilizačního balíčku signifikantním způsobem prohloubí deficit, dojde k poklesu investic i k poklesu najímání nových pracovníků (Tanzi 2012, s. 7). Na rozdíl od opozice jsou proto vládní politici (vzhledem k nákladům, které s sebou nese zavedení stabilizačního balíčku) motivováni popírat jakékoli známky hrozící krize a až do zveřejnění statistických údajů uklidňovat veřejnost73. Poté je naopak racionální strategií projevit akceschopnost schválením diskrečních fiskálních opatření, jejichž objem je minimální. Přijetí balíčku protikrizových zákonů může zmírnit negativní očekávání v ekonomice a zároveň sníží potenciální volební zisk opozice. Díky nízkému objemu opatření je neutralizován procyklický efekt dlouhého implementačního zpoždění a nehrozí destabilizace veřejných financí. Fiskální opatření tak vykazuje především placebo efekt – nepůsobí přímo na reálnou ekonomiku, ale pouze zmírňuje negativní očekávání (či napomáhá k očekáváním pozitivním). Hypotéza fiskálního placebo efektu má empirickou oporu v objemu protikrizových opatření v zemích, které byly zasaženy krizí. Nízký objem stabilizačního balíčku ve Spojených státech kritizoval Feldstein (2008), dopady protikrizových zákonů na český státní rozpočet shrnuje tabulka 3474. Pokud je koncept fiskálního placeba validní, není délka implementačního zpoždění závažným problémem. Relativně rychlejší legislativní proces signalizuje voličům akceschopnost tvůrců hospodářských politik, účinnost po skončení recese však nenese plné riziko procyklického efektu. Důležitější než datum účinnosti je podle tohoto konceptu datum prvního čtení v Poslanecké sněmovně, kdy o návrhu zákona začnou informovat média. Implementační zpoždění tak v případě přijímání protikrizových zákonů plní funkci signalizační.

73

V říjnu 2008 (kdy již česká ekonomika podle pozdějších údajů ČSÚ byla v recesi) tehdejší ministr financí Miroslav Kalousek v rozhovoru pro deník Právo uvedl: „Zcela legitimní je právo opozice podávat alternativní návrhy. Zcela nezodpovědné ale je, že se snaží současné situace zneužít. Některá vyjádření předsedy Jiřího Paroubka, včetně údajné potřeby vytvářet nějaké záchranné plány pro ČR, by se daly spíše nazvat jako šíření poplašné zprávy. Opakuji: krize nám nehrozí. Je ale realitou, že ekonomický růst bude pomalejší. Přes všechny možné problémy se ale přesto v Česku dál bude jednat o bohatnutí, o růst.“ (Kalousek 2008). 74 Předpokládané dopady zákona č. 326/2009 Sb., o podpoře hospodářského růstu a sociální stabilitě měly být podle důvodové zprávy 51,3 mld. Kč v roce 2009, 44 mld. Kč v roce 2010 a 44 mld. Kč v roce 2011. Zákon č. 362/2009 Sb. (Janotův balíček) však zrušil například navrhované šrotovné a celkově snížil dopady původního zákona.

78


Tabulka 34: Dopady protikrizových zákonů na státní rozpočet

zákon č. 287/1997 Sb. zákon č. 289/1997 Sb. zákon č. 216/2009 Sb. zákon č. 217/2009 Sb. zákon č. 221/2009 Sb. zákon č. 326/2009 Sb. zákon č. 418/2009 Sb. celkem

Dopad protikrizových zákonů na státní rozpočet [mld. Kč] 1997 1998 2009 2010 2011 +0,1 +0,2 +16 -9,4 -3,6 -0,1 -17 -31,8 -3,6 +7,126 +0,3 +16 -48,9 -5,874 -3,6

Pramen: Důvodové zprávy k protikrizovým zákonům, databáze ČNB. Vlastní zpracování. Poznámka: expanzivní fiskální opatření jsou značena se záporným znaménkem. Ostatní protikrizové zákony neměly důvodovou zprávou deklarovaný dopad na státní rozpočet.

Shrnutí a diskuse V této kapitole jsme sledovali důsledky implementačního zpoždění na hospodářskou politiku. Ekonomové vždy upozorňovali na rizika destabilizace ekonomického cyklu v důsledku dlouhých časových zpoždění. Prodlužující se délka ekonomických recesí i změna vnímání cílů diskreční fiskální politiky však v uplynulé dekádě tyto argumenty zmírňují. Na empirických datech pro Českou republiku v letech 1997–2013 jsme ukázali, že ačkoli se stabilizační diskreční fiskální opatření vyznačují signifikantně kratším celkovým implementačním zpožděním než ostatní diskreční fiskální zákony, nabyly protikrizové zákony účinnosti s jedinou výjimkou vždy až po skončení recese, na kterou měly reagovat. Objem prostředků použitých vládou na stabilizaci je navíc vždy relativně nízký, což je determinováno jak nízkým prostorem pro fiskální diskreci vzhledem k vysokému podílu mandatorních výdajů, tak především dlouhodobou nestabilitou veřejných financí. Na základě těchto výsledků jsme proto navrhli koncept fiskálního placeba, podle kterého plní implementační zpoždění pouze funkci signalizační. Implementace stabilizačních balíčků je toliko strategickým rozhodnutím vlády, jejíž pozice je v době recese destabilizovaná. V takovém případě nemusí mít dlouhé implementační zpoždění negativní efekt, ale naopak, díky své informační funkci, může zmírnit negativní sentimenty v ekonomice. Profesor Peltzman75 naopak poukázal na potenciální zhoršení ekonomické situace v důsledku snížení soukromé spotřeby z důvodu očekávaného budoucího zvýšení daní. Fiskální placebo, které může mít v souladu s medicínským výkladem termínu placebo jak pozitivní, tak i neutrální efekt, by se proto mohlo stát fiskálním nocebem.

75

E-mailová korespondence s profesorem Peltzmanem ve dnech 28. 11. 2014–5. 12. 2014.

79

ZÁVĚR Ekonomická krize v roce 2008 obnovila více než šest desetiletí starou diskusi o využívání nástrojů diskreční fiskální politiky ke stabilizaci ekonomického cyklu. Velká recese76 s sebou přinesla také novou formu diskreční fiskální politiky reagující na problém deficitu veřejných financí a rychle rostoucího veřejného dluhu. Tvůrci hospodářských politik se začali (dokonce již před začátkem Velké recese) pozvolna navracet ke keynesiánským konceptům, které opustili v 70. letech 20. století. Důvodem renesance fiskální diskrece byl i vznik evropské měnové unie s jednotnou měnou euro. Členské státy eurozóny se musely zříci autonomie monetární politiky, v prostředí decentralizované fiskální politiky tedy fiskální diskrece nutně nabyla na významu. Zatímco monetární politika je pro občany obtížně pochopitelná, diskuse o snížení či zvýšení daňových sazeb, podpoře tvorby pracovních míst, zavedení investičních pobídek nebo snížení veřejného dluhu je pro voliče srozumitelná a může mít vliv na volební výsledky zejména v období ekonomické krize. Auerbach (2005, s. 4) poznamenává „Politici patrně nikdy nezažili stejnou ztrátu entusiasmu pro aktivistickou fiskální politiku jako ekonomové. (...) Možná se politici o praxi fiskální politiky nenaučili od 70. let nic; nebo možná, že se něco naučili ekonomové.“ Jednou z věcí, kterou se ekonomové patrně naučili, je nepodceňování rizika dlouhých časových zpoždění v hospodářské politice. Zatímco vnější zpoždění jsou v případě fiskální politiky relativně krátká a nebývají považována za stěžejní problém, vnitřní zpoždění – především pak zpoždění implementační, které jako jediné mohou tvůrci hospodářských politik do značné míry ovlivnit – je stále jedním ze základních argumentů v neprospěch používání záměrné protikrizové fiskální diskrece. Je proto s podivem, že v české odborné literatuře doposud chyběla analýza délky a struktury implementačního zpoždění. Námi vypočítaná délka implementačního zpoždění diskreční fiskální politiky může být vstupem pro budoucí analýzy řešící kanonickou otázku „Pravidla nebo diskrece?77“ Soudobí tvůrci hospodářských politik i teoretičtí ekonomové této staré otázce ve zcela nových ekonomických podmínkách po skončení Velké recese opět čelí. V této studii jsme měřili délku implementačního zpoždění diskrečních fiskálních opatření, sledovali jsme jeho strukturu, příčiny a v neposlední řadě i důsledky pro načasování implementace v období krize. Jakákoli analýza implementačního zpoždění se přitom nutně pohybuje na pomezí hospodářské a ekonomické politiky, veřejných financí a teorie práva. Pro účely této práce jsme vytvořili unikátní databázi 62 diskrečních fiskálních zákonů, které nabyly účinnosti v České republice mezi rokem 1997 a 2013, a vytvořili jsme metodiku k měření celkového implementačního zpoždění i jeho jednotlivých složek. Průměrná délka implementačního zpoždění v České republice je 2,4 čtvrtletí, což je v souladu s výsledky zahraniční literatury. Největší podíl na celkovém implementačním zpoždění přitom má zpoždění v Poslanecké sněmovně, bezmála pětinu pak tvoří zpoždění legisvakanční. Mezi faktory, které ovlivňují implementační zpoždění, patří především vytíženost Poslanecké sněmovny, uplatňování senátního i prezidentského veta a podíl poslanců a senátorů, který v parlamentu vládní strany měly.

76

Po vzoru termínu Great Depression (Velká deprese), který je vyhrazen v hospodářských dějinách krizi 30. let 20. století, je pro označení nejdelší recese po druhé světové válce se začátkem v posledním čtvrtletí roku 2007 používán termín Great Recession – Velká recese (srov. Jílek 2013, s. 310 a Grusky et al. 2011). 77 Srov. kanonický článek Rules Rather than Discretion (Kydland a Prescott 1977).

80

Závěr

Čím větší je vytíženost Poslanecké sněmovny z hlediska počtu předložených návrhů všech zákonů, tím delší implementační zpoždění v Poslanecké sněmovně je. Obdobně uplatňování senátního i prezidentského veta prodlužuje výrazným způsobem příslušné složky implementačního zpoždění. Senátní veto prodlužuje implementační zpoždění v Senátu o 33 dní. Téměř o jeden měsíc (28 dní) prodlužuje implementační zpoždění u prezidenta veto prezidentské. Zatímco většina v dolní komoře Parlamentu ČR zajišťuje vládní koalici zkrácení implementačního zpoždění v Poslanecké sněmovně o více než jeden měsíc (38 dní), samotná většina v horní komoře signifikantní zkrácení implementačního zpoždění nezaručí. Jestliže má vládní koalice většinu v obou komorách Parlamentu, je schvalovací zpoždění přibližně o 4 měsíce kratší (rozdíl oproti situaci s většinou pouze v Poslanecké sněmovně činí 116 dní, rozdíl oproti situaci s vládní koalicí v menšině v obou komorách činí 125 dní). Pokud má vládní koalice většinu v Senátu, je podle předpokladu senátní veto výrazně méně frekventované, což svědčí o koordinaci členů politických stran napříč komorami Parlamentu. Teoretická koncepce role brzd a protivah (checks and balances) je tedy v případě vládní většiny v obou komorách značně limitována. V letech 1997–2013 však měly většinu v obou komorách (a to jen po určité období) pouze tři vlády: druhá Topolánkova vláda (jejíž většina ve Sněmovně ovšem byla založena na tzv. přeběhlících), Fischerova úřednická vláda a na začátku funkčního období také vláda Nečasova. Průměrné implementační zpoždění devíti protikrizových zákonů bylo signifikantně kratší než implementační zpoždění ostatních diskrečních fiskálních zákonů, což je determinováno především schvalováním ve stavu legislativní nouze či v rámci jiných nestandardních procedur. Přesto nabyla většina protikrizových zákonů účinnosti až po skončení recese, jejíž účinky tyto zákony měly vyrovnávat. Je otázkou pro další navazující studie, nakolik tato skutečnost přispěla k destabilizaci ekonomického cyklu v České republice. Součástí studie je také analýza alternativní fiskální procedury určené pro rychlejší schvalování diskrečních fiskálních opatření. Fiskální procedura vychází z procedury schvalování v jediné komoře Parlamentu ČR, která je používána při schvalování státního rozpočtu, a z fixně determinovaného legislativního zpoždění v délce legisvakanční lhůty vymezené generálním ustanovením. Přestože by fiskální procedura výrazně zkrátila implementační zpoždění tak, že by 98 % všech diskrečních fiskálních opatření z rozšířené databáze nabylo účinnosti do jednoho roku, celkové implementační zpoždění při fiskální proceduře by bylo delší než v případě nestandardních procedur definovaných Jednacím řádem Poslanecké sněmovny. Efektivita přijímání protikrizových zákonů by se tedy zřejmě nezvýšila. Návrh předsedy Senátu Milana Štěcha na prodloužení lhůty k projednávání návrhu zákona v Senátu o deset až třicet dní by za jinak stejných podmínek zvýšil podíl implementačního zpoždění v Senátu na schvalovacím zpoždění ze 17 % minimálně na 29 %. Ve skutečnosti by však implementační zpoždění v Senátu mohlo být prodlouženo ještě výrazněji, neboť při delší lhůtě na projednání v Senátu by senátní výbory měly více času připravovat pozměňovací návrhy, a tím by byla zvýšena pravděpodobnost uplatnění senátního veta. Podle prvního místopředsedy Senátu Přemysla Sobotky i podle ekonomického poradce předsedy Senátu Jaroslava Šulce by však delší lhůta byla používána především při projednávání komplexnějších zákonů,78 do této kategorie by patrně diskreční fiskální opatření nespadala.

78

E-mailová komunikace s Přemyslem Sobotkou a Jaroslavem Šulcem.

81

Na výsledky předkládané studie nutně navazují otázky, kterým se bude nutně muset další výzkum věnovat. Klíčová otázka zní: Jak závažné dopady má implementační zpoždění o průměrné délce 7,2 měsíců na českou ekonomiku? Kvantitativní analýza nutná k zodpovězení této otázky je zatížena problémem obtížné identifikace vlivů diskrečních fiskálních opatření oproti exogenním efektům a přirozenému vývoji ekonomiky. Alternativní náhled na závažnost délky implementačního zpoždění představuje námi navržený koncept fiskálního placeba, který vysvětluje pomocí informační a signalizační funkce, proč jsou tvůrci hospodářských politik motivováni používat diskreční fiskální nástroje, i za předpokladu, že si jsou vědomi signifikantní délky vnitřního zpoždění diskreční fiskální politiky. Fiskálním placebem rozumíme protikrizové fiskální diskreční opatření o velmi malém objemu finančních prostředků, s cílem prokázat akceschopnost vlády v situaci, kdy vnější prostředí i vnitřní dlouhá časová zpoždění efektivní reakci na ekonomickou krizi neumožňují. Za platnosti předpokladu fiskálního placeba nemusí být dlouhé implementační zpoždění problematické. Pokud by koncept fiskálního placeba (v podmínkách české ekonomiky) validní nebyl, bylo by nutné hledat odpověď na alternativní otázku: Jak lze délce implementačního zpoždění předcházet? Na tomto místě považujeme za nezbytné zdůraznit, že závěry naší studie v žádném případě nechtějí poskytovat argumenty pro zkracování legislativního procesu. Jsme si vědomi potenciálně inverzního vztahu mezi rychlostí přijímání zákonů na straně jedné a jejich kvalitou na straně druhé. Na základě podrobné analýzy délky implementačního zpoždění a jeho struktury se domníváme, že žádná modifikace legislativního procesu nemůže významně přispět k rychlejší implementaci diskrečních fiskálních politik. V případě záměrné fiskální diskrece, jejímž cílem je stabilizace ekonomiky, proto nelze vyloučit procyklický dopad fiskálních opatření. Za těchto okolností lze implementačnímu zpoždění předcházet pouze eliminací přijímání záměrných diskrečních fiskálních opatření ve prospěch automatických stabilizátorů a dalších neintervenčních nástrojů hospodářské politiky.

82

Seznam použitých zdrojů

SEZNAM POUŽITÝCH ZDROJŮ [1] AMBRIŠKO, Robert, AUGUSTA, Vítězslav, HÁJKOVÁ, Dana et al. Fiscal Discretion in the Czech Republic in 2001–2011: Has It Been Stabilizing? CNB Research and Policy Notes, 2012, č. 1. [2] AUERBACH, Alan. 2005. The Effectiveness of Fiscal Policy as Stabilization Policy. Bank of Korea International Conference on the Effectiveness of Stabilization Policies. 27. 5. 2005. Seoul. [3] BALÍK, Stanislav, FIALA Petr a MIKŠ František. Perspektivy Evropské unie. Konzervativně-liberální pohledy na aktuální otázky evropské politiky. Brno: CDK, 2004. 200 s. Svazek 1. ISBN 80-7325-031-4. [4] BARTLETT, Bruce Reeves. If It Ain't Broke, Donť Fix It. The Wall Street Journal. 2. 12. 1992 [5] BATINI, Nicoletta - NELSON, Edvard. The Lag from Monetary Policy Actions to Inflation: Friedman Revisited. International Finance, 2001, roč. 4, č. 3, s. 381–400. [6] BLANCHARD, Olivier. Comments on Alan Blidner's 'The Case Against the Case Against Discretionary Policy'. In: KOPCKE, Richard, Geoffrey TOOTELL a Robert TRIEST. The macroeconomics of fiscal policy. Cambridge, Mass.: MIT Press, c2006, s. 63–67. ISBN 0262112957. [7] BLINDER, Alan Stuart. 2004. The Case Against the Case Against Discretionary Fiscal Policy. Working Paper 100, Princeton University's Center for Economic Policy Studies (CEPS). Dostupné z http://www.princeton.edu/ceps/workingpapers/100blinder (citováno 6. 10. 2014). [8] BOHÁČ, Radim. Legislativní proces: (teorie a praxe). Praha: Tiskárna Ministerstva vnitra, 2011, 547 s. ISBN 978-80-7312-074-0. [9] BOTSCH, Robert. Scopes and Methods of Political Science: Chapter 12 [online]. 2011, 8. 11. 2011 [cit. 2014-11-09]. Dostupné z: http://www.usca.edu/polisci/apls301/Text/Chapter%2012.%20Significance%20and%20M easures%20of%20Association.htm [10] BROUARD, Sylvain et al. The Europeanization of Domestic Legislatures: The Empirical Implications of the Delors‘ Myth in Nine Countries. 1. vyd. New York: Springer, 2011, 244 s. ISBN 978-146-1415-015. [11] BUDÍKOVÁ, Marie - KRÁLOVÁ Maria - MAROŠ Bohumil. Průvodce základními statistickými metodami. 1. vyd. Praha: Grada, 2010, 272 s. ISBN 978-80-247-3243-5. [12] BUREŠ, Jan - CHARVÁT, Jakub - JUST, Petr - ŠTEFEK, Martin. Česká demokracie po roce 1989: institucionální základy českého politického systému. Vyd. 1. Praha: Grada, 2012, 526 s. ISBN 978-802-4742-830. [13] CAGAN, Phillip. The channels of monetary effects on interest rates. New York: National Bureau of Economic Research; Columbia University Press, 1972, xv, 127 s. ISBN 08701-4235-6. [14] CARAMANI, Daniele. Comparative politics. Third edition. Oxford University Press, 2013, xxxix, 576 s. ISBN 978-019-9665-990.

83

[15] CIMADOMO, Jacopo. Fiscal Policy in Real Time. The Scandinavian Journal of Economics. 2012, vol. 114, issue 2, s. 440–465. DOI: 10.1111/j.1467-9442.2012.01697.x. [16] CLAESSENS, Stijn - KOSE, Ayhan. What Is a Recession? Finance & Development, 2009, roč. 46, č. 1, s. 52–53. Dostupné z: http://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/2009/03/basics.htm [17] CROUSHORE, Dean Darrell. Money and banking: a policy-oriented approach. Boston, MA: Houghton Mifflin Co., c2007, xx, 588 s. ISBN 0618161252X. [18] ČAPEK, Jan. Nejistota vybraných makroekonomických dat zemí Visegrádu. In SLANÝ, Antonín a kol. Faktory konkurenceschopnosti (Komparace zemí V-4). Brno: Masarykova univerzita, 2007. s. 179–189, 10 s. CVKS. ISBN 978-80-210-4455-5. [19] ČERMÁK, Daniel. Vliv volebních preferencí na vývoj důvěry v ústavní instituce v čase. Středoevropské politické studie, 2010, roč. 12, č. 2–3, s. 121–141. [20] ČSÚ. 2012. Recese, deprese – Metodika. Dostupné z: http://www.czso.cz/csu/redakce.nsf/i/recese_deprese [21] ČSÚ. 2015. Politika revizí ČSÚ. [22] DĂIANU, Daniel - D'ADDA, Carlo et al. The Eurozone Crisis and the Future of Europe: The Political Economy of Further Integration and Governance. Palgrave Macmillan, 2014, 304 s. ISBN 11-373-5675-8. [23] DRÁPAL, Jakub. Stav legislativní nouze. In: WINTR, Jan a Marek ANTOŠ. Parlamenty: funkce, kultura, procedury. Vyd. 1. Praha: Leges, 2011, s. 105–117. ISBN 9788087576052. [24] DRAZEN, Allan. Political economy in macroeconomics. 1st pbk. print. Princeton, N.J: Princeton University Press, 2000. ISBN 978-069-1092-577. [25] DUBSKÁ, Drahomíra a Lukáš KUČERA. Tendence a faktory makroekonomického vývoje a kvality života v České republice v roce 2013. Praha: Český statistický úřad, 2014, 70 s. ISBN 978-80-250-2579-6. Dostupné z: http://www.czso.cz/csu/2014edicniplan.nsf/publ/320192-14-r_2014 [26] FELDSTEIN, Martin. 2002. The Role for Discretionary Fiscal Policy in a Low Interest Rate Environment.Working Paper 9203, National Bureau of Economic Research (NBER). [27] FELDSTEIN, Martin. The Stimulus Plan We Need Now. The Washington Post. 30. 10. 2008. [28] FISCHER, Jakub. Stabilita čtvrtletních odhadů užití HDP. Politická ekonomie, 2004, roč. 52, č. 3, s. 344–354. [29] FISCHER, Jakub a Hana LIPOVSKÁ. Novel Government Debt Indicator: Government Debt to Net Wealth of Households. In: ŠPALKOVÁ, Dagmar a Lenka MATĚJOVÁ. Current Trends in Public Sector Research – the 19th International Conference. Brno: Masarykova univerzita, 2015, s. 110–116. ISBN 978-80-210-7532-0. [30] FRIEDMAN, Milton. A Monetary and Fiscal Framework for Economic Stability. The American Economic Review, 1948, roč. 38, č. 3, s. 245–264. [31] FRIEDMAN, Milton. The Lag in Effect of Monetary Policy. Journal of Political Economy, 1961, roč. 69, č. 5, s. 447–466.

84


[32] GERLOCH, Aleš. Teorie práva. 3., rozš. vyd. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2004, 343 s. ISBN 978-808-6473-857. [33] GRUEN, David - ROMALIS, John - CHANDRA, Naveen. The Lags of Monetary Policy. Economic Record, 1999, roč. 75, č. 230, s. 280–294. [34] GRUSKY, David – WESTERN, Bruce – WIMER, Christopher. The great recession. New York: Russell Sage Foundation, c2011, xi, 329 s. ISBN 978-161-0447-508. [35] HAIR, Joseph F. - BLACK, William C. - BABIN, Barry, J. - Anderson, Rolph, E. Multivariate data analysis. 7th ed. Upper Saddle River, NJ: Prentice Hall, c2010, xxviii, 785 s. ISBN 978-013-8132-637. [36] HAMERNÍKOVÁ, Bojka - Alena MAAYTOVÁ. Veřejné finance. 2., aktualiz. vyd. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2010, 340 s. ISBN 978-80-7357-497-0. [37] HAVRÁNEK, Tomáš - RUSNÁK, Marek. Transmission Lags of Monetary Policy: A Meta-Analysis. International Journal of Central Banking, 2013, roč. 9, č. 4, s. 39–76. [38] HEIJ, Christiaan - BOER, Paul de - FRANSES, Philip Hans - KLOEK, Teun - DIJK, Herman van. Econometric methods with applications in business and economics. New York: Oxford University Press, 2004, xxv, 787 s. ISBN 01-992-6801-0. [39] HELLER, Walter W. New dimensions of political economy. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1966. ISBN 978-039-3097-559. [40] HERNÁNDEZ, Enrique a KRIESI, Hanspeter. The electoral consequences of the financial and economic crisis in Europe. Florence: European University Institute, 2014. [41] HINDLS, Richard - HOLMAN, Robert - HRONOVÁ, Stanislava. Ekonomický slovník. 2. aktualiz. vyd. Praha: C. H. Beck, 2003, xcii, 519 s. ISBN 80-717-9819-3. [42] HODRICK, Robert J. – PRESCOTT, Edward C. Postwar U.S. Business Cycles: An Empirical Investigation. Journal of Money, Credit and Banking, 1997, roč. 29, č. 1, s. 1– 16. [43] HOOVER, Kevin D. Applied intermediate macroeconomics. New York: Cambridge University Press, 2012, xl, 899 s. ISBN 05-217-6388-6. [44] HOWARD, Greg - MARTIN, Robert -WILSON, Beth, Anne, 2011, Are Recoveries from Banking and Financial Crises Really So Different? International Finance Discussion Papers, Working Paper Nubmber 1037 (Washington: U.S. Federal Reserve System). [45] JACKSON, Sherri L. Research methods and statistics: a critical thinking approach. 3rd ed. Australia: Heinle Cengage Learning, 2008, xviii, 430 s. ISBN 978-04-95-51001-7. [46] JÍLEK, Josef. Finance v globální ekonomice II: Měnová a kurzová politika. 1. vyd. Praha: Grada, 2013, 557 s. ISBN 978-80-247-4516-9. [47] JOVANOVSKI, Tihomir - MURIC, Mehmed. The Phenomenon of Lag in Application of The Measures of Monetary Policy. Ekonomska istraživanja, 2011, roč. 24, č. 2, s. 154– 163. [48] KADEŘÁBKOVÁ, Anna - ŽĎÁREK, Václav. Makroekonomická analýza. Vyd. 1. Praha: Vysoká škola ekonomie a managementu, 2006, 293 s. ISBN 978-808-6730-059. [49] KALCKREUTH, Ulf von - WOLFF, Guntram. Testing for contemporary fiscal policy discretion with real time data. Frankfurt am Main: Dt. Bundesbank, 2007, 25 s. ISBN 978-386-5583-376.

85

[50] KALOUSEK, Miroslav. Interview. In: Právo. 7. 10. 2008. [51] KALOUSEK, Miroslav. Stenoprotokoly: 17. schůze Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky [Internet], 19. 10. 1999. Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna. Dostupné z: http://www.psp.cz/eknih/1998ps/stenprot/017schuz/s017211.htm [52] KEYNES, John Maynard. General Theory Of Employment, Interest And Money. Atlantic Publishers & Dist, 2006, 400 s. ISBN 9788126905911. [53] KLAUS, Václav. Ekonomie a ekonomika: texty z let 1996-2006. Vyd. 1. V Praze: Knižní klub, 2006, 350 s. ISBN 978-802-4217-451. [54] KLAUS, Václav. Poznámky k analýzám transformace. FIALA, Petr - MIKŠ, František. Česká konservativní a liberální politika: sborník k desátému výročí založení revue Proglas. 1. vyd. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2000, s. 213–231. ISBN 8085959739. [55] KOLÁŘ, Petr - KYSELA, Jan - SYLLOVÁ, Jindřiška - GEORGIEV, Jiří - PECHÁČEK, Štěpán. Parlament České republiky. 3. přeprac. a aktualiz. vyd. Praha: Linde, 2013, 511 s. ISBN 978-808-7576-953. [56] KOLÁŘ, Petr - SYLLOVÁ, Jindřiška. 2006. Vývojové diagramy legislativního procesu v ČR. Informační podklad č. 1.172, Parlamentní institut. [57] KOLÁŘ, Petr. Některé aspekty legislativního procesu. CEVRO Revue. Praha: CEVRO Liberálně-konzervativní akademie, 2006, č. 5, s. 4–5. [58] KRUGMAN, Paul. How Late is too Late? The New York Times. 27. 1. 2009. [59] KUBÁT, Michal. Volby, fragmentace a polarizace stranického systému a politická nestabilita v České republice. Politologický časopis, 1998, roč. 5, č. 3, s. 231–242. [60] KYDLAND, Finn – PRESCOTT Edward, C. Rules Rather than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans. Journal of Political Economy, 1977, roč. 85, č. 3, s. 473– 492. [61] LANG, Lukáš. Dekompozice salda II. [Internet]. [Smilovice]: MF ČR; [2009] [citováno 27. 10. 2014]. [18 s.] Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cs/oministerstvu/vzdelavani/konference-a-seminare/2009/rok-2009-podzimni-seminar-6686 [62] LARCH, Martin - TURRINI Alessandro. The cyclically-adjusted budget balance in EU fiscal policy making: a love at first sight turned into a mature relationship. Brussels, Belgium: European Commission, Directorate-General for Economic and Financial Affairs, 2009. ISBN 978-927-9111-853. [63] LEEPER, Eric - WALKER, Todd - YANG, Shu-Chun Susan. 2008. Fiscal Foresight: Analytics and Econometrics.Working Paper 14028, National Bureau of Economic Research (NBER). [64] MACHOVÁ, Zuzana. Vývoj strukturálního salda státního rozpočtu v České republice po vstupu do EU. Ekonomická revue - Central European Review of Economic Issues. 2011, roč. 14, s. 227–234. DOI: 10.7327/cerei.2011.09.07. [65] MANKIW, Nicholas Gregory. Macroeconomics. Vyd. 7. New York, NY: Worth Publishers, 2009, xxxvii, 598 s. ISBN 14-292-1887-8.

86


[66] MARTHINSEN, John E. Managing in a global economy: demystifying international macroeconomics. Mason, OH: Thomson South-Western, 2008, xx, 746 s. ISBN 978-0324545-364. [67] MCEACHERN, William A. University of Connecticut. Economics: a contemporary introduction. 10e. 2014a, 800 s. ISBN 11-331-8812-5. [68] MCEACHERN, William A. Macroeconomics: a contemporary introduction. 10th edition. 2014b. ISBN 978-113-3188-131. [69] MELTZER, Allan. Keynes's General Theory: A Different Perspective. Journal of Economic Literature, 1981, roč. 19, č. 1, s. 34–64. [70] MF ČR. 2008. Komentář k fiskálním výhledům - říjen 2008. [71] MF ČR. 2014. Konvergenční program ČR. [72] MILLER, Vaughne. 2010. How much legislation comes from Europe? Research Paper 10/62, House of Commons Library. [73] Nález Ústavního soudu ze dne 1. 3. 2011, Pl. ÚS 55/10, ASPI. [74] Nález Ústavního soudu ze dne 10. 7. 2014, Pl. ÚS 31/13, ASPI. [75] NITSCHOVÁ, Lucie. Vliv institucí na rozpočtové hospodaření. In: SLANÝ, Antonín. Česká ekonomika na přelomu tisíciletí: sborník z mezinárodní vědecké konference. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, Ekonomicko-správní fakulta, 2001. ISBN 80210253792. [76] OCHRANA, František - PAVEL Jan - VÍTEK Leoš. Veřejný sektor a veřejné finance: financování nepodnikatelských a podnikatelských aktivit. 1. vyd. Praha: Grada Publishing, 2010, 261 s. ISBN 978-80-247-3228-2. [77] PECHÁČEK, Štěpán. 1999. Vliv změny volebního systému na systém politických stran. Parlamentní institut. [78] PEROTTI, Roberto. 2005. Estimating the effects of fiscal policy in OECD countries. Discussion paper 4842. CEPR. Londýn. [79] PLAŠIL, Miroslav. Potenciální produkt, mezera výstupu a míra nejistoty spojená s jejich určením při použití Hodrick-Prescottova filtru. Politická ekonomie, 2011, roč. 59, č. 4, s. 490–507. [80] POSPÍŠIL, Ivo. Ústavní soud ke slevě na dani pro pracující důchodce: Tisková zpráva 46/14. 2014. [81] PS PČR. 2014. Přijímání zákonů. Dostupné online: http://www.psp.cz/sqw/hp.sqw?k=173 [82] RABUŠIC, Ladislav - MAREŠ, Petr - SOUKUP , Petr. Analýza sociálněvědních dat (nejen) v SPSS. Vyd. 1. Brno: Masarykova univerzita, 2015. 380 s. ISBN 978-80-2106362-4 (v tisku). [83] RUSNOK, Jiří. Interview. In: Otázky Václava Moravce [televizní pořad]. Moderuje Václav MORAVEC. ČT24, 10. 2. 2013. [84] ŘEŽÁBEK, Pavel. Hospodářská politika ve 3. tisíciletí [Internet]. Praha: ČNB; březen 2010. 17 s. Dostupné z: https://www.cnb.cz/cs/o_cnb/bankovni_rada/clenove_bankovni_rady/rezabek_projevy.ht ml

87

[85] SCOTT, Alasdair a Steven BARNETT. Fiscal Policy As A Countercyclical Tool. INTERNATIONAL MONETARY FUND. World economic outlook, October 2008: financial stress, downturns, and recoveries. Washington, DC: International Monetary Fund, 2008, s. 160–195. ISBN 9781589067585. [86] SIXTA, Jaroslav. Po 20 letech dochází k revizi národních účtů. Statistika&My, 2014, roč. 4, č. 7–8, s. 6–7. [87] SKOPEČEK, Jan. Interview. In: Události, komentáře [televizní pořad]. Moderuje Lukáš DOLANSKÝ. ČT24, 9. 9. 2014. Dostupné též z: http://www.ceskatelevize.cz/porady/1096898594-udalosti-komentare/214411000370909/ [88] SLANÝ, Antonín. Makroekonomická analýza a hospodářská politika. Vyd. 1. Praha: C. H. Beck, 2003, xiii, 375 s. ISBN 80-717-9738-3. [89] SMETANKOVÁ, Dáša. Mandatorní výdaje státního rozpočtu. Praha: Parlamentní institut, 2014, 17 s. [90] ŠAROCH, Stanislav - PAVELEK, Petr - ANDRLE, Michal. 2003. Rehabilitujeme fiskální makroekonomickou stabilizaci? Working Paper 1, Institut pro ekonomickou a ekologickou politiku a Katedra hospodářské politiky. [91] ŠOBA, Oldřich - ŠIRŮČEK, Martin - PTÁČEK, Roman. Finanční matematika v praxi. 1. vyd. Praha: Grada, 2013, 300 s. Partners. ISBN 978-80-247-4636-4. [92] ŠTĚDROŇ, Bohumír - POTŮČEK, Martin - PROROK, Vladimír - LANDOVSKÝ, Jakub - ŘÍHA, David. Politika a politický marketing. Vyd. 1. V Praze: C. H. Beck, 2013, xvi, 255 s. Beckova edice ekonomie. ISBN 978-80-7400-448-3. [93] TANZI, Vito. Realistic Recovery: Why Keynesian Solutions Will Not Work. Londýn: POLITEIA, 2012. ISBN 9780957187245. [94] TAYLOR, John Brian. Reassessing Discretionary Fiscal Policy. Journal of Economic Perspective, 2000, roč. 14, č. 3, s. 21–36. [95] TAYLOR, John Brian. The Lack of an Empirical Rationale for a Revival of Discretionary Fiscal Policy. American Economic Review, 2009, roč. 99, č. 2, s. 550–555. [96] THOMAS, Lloyd Brewster. Money, banking, and financial markets. Mason, Ohio: Thomson/South-Western, 2006, xxii, 618 s. ISBN 03-241-7673-2. [97] TUCKER, Irvin B. Survey of economics. 6th ed. Mason, OH: South-Western Cengage Learning, c2008, xxv, 532 s. ISBN 03-245-7961-6. [98] VACKOVÁ, Petra. Evaluation of the Ministry of Finance's Forecast History. Statistika. 2014, roč. 94, č. 2, s. 18–35. Dostupné z: http://www.czso.cz/csu/2014edicniplan.nsf/engpubl/320197-14-eng_q2_2014 [99] ZEMAN, Miloš. 2001. Zpráva o stavu realizace Programového prohlášení a o činnosti vlády ČR od března 2000 do současnosti. Stenoprotokol, 37. schůze, 3. volební období. Dostupné z: http://www.psp.cz/eknih/1998ps/stenprot/037schuz/s037223.htm [100] ŽÁROVÁ, Marcela. Kontrolní mechanismy při transpozici pravidel vnitřního trhu do vnitrostátního práva v Evropě. Český finanční a účetní časopis, 2008, roč. 3, č. 1, s. 33– 39. [101] ŽÍDEK, Libor. Transformace české ekonomiky: 1989-2004. Vyd. 1. Praha: C. H. Beck, 2006, ix, 304 s. ISBN 80-717-9922-X.

88

Seznam tabulek

SEZNAM TABULEK Tabulka 1: Srovnání odlišných přístupů k jednotlivým typům zpoždění .............................................................. 11 Tabulka 2: Členění schvalovacího zpoždění ve standardním legislativním procesu ............................................. 13 Tabulka 3: Odhady průměrných zpoždění monetární a fiskální politiky (v měsících) .......................................... 15 Tabulka 4: Průměrná délka implementačního zpoždění ........................................................................................ 16 Tabulka 5: Členění diskreční fiskální politiky podle změny strukturálního salda rozpočtu .................................. 19 Tabulka 6: Příklady úmyslné a neúmyslné diskreční fiskální politiky .................................................................. 21 Tabulka 7: Členění diskrečních fiskálních opatření v databázi ČNB .................................................................... 26 Tabulka 8: Jednotlivé složky implementačního zpoždění ..................................................................................... 31 Tabulka 9: Přehled volebních období a vlád ČR v období 1996–2013 ................................................................. 31 Tabulka 10: Podíl poslanců a senátorů z vládních stran ........................................................................................ 32 Tabulka 11: Pearsonův korelační koeficient – síla vztahu .................................................................................... 36 Tabulka 12: Klasifikace síly závislosti .................................................................................................................. 37 Tabulka 13: Významnost koeficientu .................................................................................................................... 37 Tabulka 14: Implementační zpoždění diskreční fiskální politiky v letech 1997–2013, délka a struktura ............. 44 Tabulka 15: Srovnání délky legislativního procesu všech zákonů, diskrečních fiskálních opatření a implementačního zpoždění diskrečních fiskálních opatření (údaje v měsících) ................................................ 49 Tabulka 16: Výsledky OLS modelu ...................................................................................................................... 50 Tabulka 17: Raeův index fragmentace v jednotlivých funkčních obdobích Poslanecké sněmovny PČR ............. 51 Tabulka 18: Implementační zpoždění v Poslanecké sněmovně dle vládní většiny ............................................... 52 Tabulka 19: Výsledky OLS modelu ...................................................................................................................... 54 Tabulka 20: Bezodkladnost dle vlád ..................................................................................................................... 55 Tabulka 21: Výsledky OLS modelu ...................................................................................................................... 57 Tabulka 22: Dopad prodloužení ústavní lhůty projednávání v Senátu na jednotlivé složky implementačního zpoždění (údaje uvedeny ve dnech) ...................................................................................................................... 60 Tabulka 23: Implementační zpoždění u prezidenta ............................................................................................... 61 Tabulka 24: Výsledky OLS modelu ...................................................................................................................... 61 Tabulka 25: Korelační matice ............................................................................................................................... 62 Tabulka 26: Legisvakanční implementační zpoždění, základní popisné statistiky ............................................... 63 Tabulka 27: Legisvakanční zpoždění – členění dle typu legisvakanční lhůty ....................................................... 64 Tabulka 28: Schvalovací zpoždění a celkové implementační zpoždění v členění dle EU .................................... 66 Tabulka 29: Délka implementačního zpoždění v závislosti na mezičtvrtletním vývoji ekonomiky ..................... 66 Tabulka 30: Protikrizové zákony........................................................................................................................... 67 Tabulka 31: Srovnání implementačního zpoždění protikrizových a ostatních zákonů včetně p-hodnoty t-testu .. 67 Tabulka 32: Délka jednotlivých složek implementačního zpoždění dle způsobu projednávání návrhu zákona ... 68 Tabulka 33: Délka netransformačních ekonomických recesí v České republice................................................... 75 Tabulka 34: Dopady protikrizových zákonů na státní rozpočet ............................................................................ 78

89

SEZNAM OBRÁZKŮ Obrázek 1: Schéma časového zpoždění dle Friedmana ........................................................................................... 9 Obrázek 2 Mandatorní a quasi mandatorní výdaje [procento výdajů státního rozpočtu] ....................................... 22 Obrázek 3: Restriktivní a expanzivní politika v období 1997–2013 ...................................................................... 24 Obrázek 4: Struktura čtvrtletního salda českého státního rozpočtu ....................................................................... 24 Obrázek 5: Absolutní podíl příjmových diskrečních opatření na příjmech státního rozpočtu, vzhledem k vývoji příjmů státního rozpočtu ........................................................................................................................................ 27 Obrázek 6: Absolutní podíl příjmových výdajových opatření na výdajích státního rozpočtu, vzhledem k vývoji výdajů státního rozpočtu ........................................................................................................................................ 28 Obrázek 7: Dopad diskrečních fiskálních opatření dle databáze ČNB na saldo státního rozpočtu ........................ 29 Obrázek 8: Struktura rozšířené databáze dle oblastí upravovaných zákony .......................................................... 30 Obrázek 9: Legislativní zátěž Poslanecké sněmovny PČR .................................................................................... 33 Obrázek 10: Diskreční fiskální opatření a celkový počet schválených zákonů – členění dle vlády ...................... 34 Obrázek 11: Diskreční fiskální opatření a celkový počet schválených zákonů – členění dle roku ........................ 34 Obrázek 12: Struktura diskrečních fiskálních opatření v členění dle vlád ............................................................. 35 Obrázek 13: Průměrná délka celkového implementačního zpoždění ve dnech ..................................................... 45 Obrázek 14: Celkové implementační zpoždění dle počtu čtvrtletí......................................................................... 46 Obrázek 15: Celkové implementační zpoždění dle efektivního počtu čtvrtletí ..................................................... 46 Obrázek 16: Graf průměrů celkového implementačního zpoždění a 95% intervalů spolehlivosti v členění dle vlád ............................................................................................................................................................................... 47 Obrázek 17: Struktura celkového implementačního zpoždění dle jednotlivých vlád [%] ..................................... 48 Obrázek 18: Délka legislativního procesu dle Koláře, srovnání diskrečních fiskálních opatření a všech zákonů (v měsících) ........................................................................................................................................................... 48 Obrázek 19: Vliv počtu přijatých zákonů na délku schvalovacího zpoždění ......................................................... 50 Obrázek 20: Graf průměrů a intervalů spolehlivosti implementačního zpoždění v Poslanecké sněmovně ........... 51 Obrázek 21: Histogram absolutních četností diskrečních fiskálních opatření přijatých v jednotlivých fázích funkčního období ................................................................................................................................................... 53 Obrázek 22: Histogram absolutních četností proměnné bezodkladnost ................................................................. 55 Obrázek 23: Prezidentské a senátní veto (všechny přijaté zákony) ....................................................................... 56 Obrázek 24: Graf průměrů a intervalů spolehlivosti implementačního zpoždění v Senátu dle senátního veta ...... 57 Obrázek 25: Vícefaktorová ANOVA, graf průměrů a směrodatných odchylek .................................................... 58 Obrázek 26: Rychlost postoupení zákona prezidentu republiky ............................................................................ 59 Obrázek 27: Celkové implementační zpoždění dle počtu čtvrtletí, kategorizováno dle implementačního zpoždění v Senátu ................................................................................................................................................................. 60 Obrázek 28: Rozložení celkového implementačního zpoždění na schvalovací a legisvakanční zpoždění ........... 62 Obrázek 29: Histogram absolutních četností – účinnost dle kalendářního měsíce ................................................ 64 Obrázek 30: Poměr zákonů souvisejících s předpisy EU a ostatních zákonů a podíl diskrečních fiskálních opatření souvisejících s EU .................................................................................................................................... 66 Obrázek 31: Kumulovaný podíl diskrečních fiskálních opatření přijatých ve fiskální a standardní proceduře .... 70 Obrázek 32: Ideální dopad fiskální diskrece při nulovém zpoždění ...................................................................... 73 Obrázek 33: Dopad fiskální diskrece na ekonomický cyklus při zpoždění 𝝀 = 𝟖 měsíců..................................... 73 Obrázek 34: Vývoj prognózy ČNB – meziroční růst reálného HDP ..................................................................... 74 Obrázek 35: Vliv hodnoty parametru citlivosti na hodnotu cyklicky očištěného salda (vzhledem k HDP) ........ 100

90

Seznam použitých zkratek

SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK AIL ASPI CAB CD ČNB ČSSD DG ECFIN ECB ECOFIN ESA EU HDP IL ITC JSTOR KDU-ČSL KSČM LVIL MF ČR ODA ODS OECD OG OLS PČR PRIL PS PSIL RIF SIL SZ TD TIL TOP 09 US-DEU VV

schvalovací implementační zpoždění Automatizovaný systém právních informací cyklicky očištěné saldo cyklické saldo Česká národní banka Česká strana sociálně demokratická Generální ředitelství pro hospodářské a finanční záležitosti Evropská centrální banka Rada Evropské unie pro hospodářské a finanční záležitosti Evropský systém účtů Evropská unie hrubý domácí produkt implementační zpoždění Investment Tax Credit Journal Storage Křesťanská a demokratická unie – Československá strana lidová Komunistická strana Čech a Moravy legisvakanční implementační zpoždění Ministerstvo financí České republiky Občanská demokratická aliance Občanská demokratická strana Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj mezera výstupu metoda nejmenších čtverců Parlament České republiky implementační zpoždění u prezidenta Poslanecká sněmovna implementační zpoždění v Poslanecké sněmovně Raeův index fragmentace implementační zpoždění v Senátu Strana zelených celkové saldo celkové implementační zpoždění liberálně-konzervativní politická strana Unie svobody – Demokratická unie Věci veřejné

91

Seznam příloh

SEZNAM PŘÍLOH Příloha A – Rozšířená databáze diskrečních fiskálních opaření Příloha B – Odůvodnění zařazení diskrečních fiskálních opatření mezi protikrizové zákony na základě důvodových zpráv Příloha C – Struktura implementačního zpoždění dle vlád Příloha D – Závislost cyklicky očištěného salda na hodnotě celkového parametru citlivosti 𝜀 Příloha E – Glosář

PŘÍLOHA A Rozšířená databáze diskrečních fiskálních opatření79 Zákon č. 210/1997 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů. (*) Zákon č. 287/1997 Sb., kterým se doplňuje zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců, ve znění zákona č. 138/1996 Sb. Zákon č. 289/1997 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění zákona č. 134/1997 Sb., zákon č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 463/1991 Sb., o životním minimu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon České národní rady č. 114/1988 Sb., o působnosti orgánů České socialistické republiky v sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 16/1998 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 333/1998 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 593/1992 Sb., o rezervách pro zjištění základu daně z příjmů, ve znění pozdějších předpisů. (*) Zákon č. 129/1999 Sb., kterým se mění zákon č. 587/1992 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 588/1992 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 61/1997 Sb., o lihu. (*) Zákon č. 170/1999 Sb., kterým se mění zákon č. 42/1994 Sb., o penzijním připojištění se státním příspěvkem a o změnách některých zákonů souvisejících s jeho zavedením, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů. (*) Zákon č. 17/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 588/1992 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, a o změně zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmu, ve znění pozdějších předpisů. (*) Zákon č. 22/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 587/1992 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. (*) Zákon č. 72/2000 Sb., o investičních pobídkách a o změně některých zákonů (zákon o investičních pobídkách). Zákon č. 492/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. (*) Zákon č. 141/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 587/1992 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. (*) Zákon č. 262/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 587/1992 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 588/1992 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 17/2000 Sb. a zákon č. 22/2000 Sb.

79

Zákony označené hvězdičkou (*) jsou součástí databáze ČNB.

Zákon č. 453/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 72/2000 Sb., o investičních pobídkách a o změně některých zákonů (zákon o investičních pobídkách), zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 9/1991 Sb., o zaměstnanosti a působnosti orgánů České republiky na úseku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních. (*) Zákon č. 423/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona České národní rady č. 35/1993 Sb., ve znění zákona č. 83/1995 Sb. Zákon č. 425/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 438/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. (*) Zákon č. 453/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. Zákon č. 455/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 19/2004 Sb., kterým se mění zákon č. 72/2000 Sb., o investičních pobídkách a o změně některých zákonů (zákon o investičních pobídkách), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. Zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty. (*) Zákon č. 237/2004 Sb., kterým se v souvislosti s přijetím zákona o dani z přidané hodnoty mění některé zákony a přijímají některá další opatření a mění zákon č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění zákona č. 479/2003 Sb., a zákon č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 357/2004 Sb., kterým se mění zákon č. 38/1994 Sb., o zahraničním obchodu s vojenským materiálem a o doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 310/2002 Sb. (*) Zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti. Zákon č. 669/2004 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. (*) Zákon č. 124/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů.

Zákon č. 217/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. Zákon č. 382/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 545/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a některé související zákony. Zákon č. 112/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o životním a existenčním minimu a zákona o pomoci v hmotné nouzi. Zákon č. 575/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. (*) Zákon č. 159/2007 Sb., kterým se mění zákon č. 72/2000 Sb., o investičních pobídkách a o změně některých zákonů (zákon o investičních pobídkách), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů. (*) Zákon č. 57/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 179/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy, státní organizaci Správa železniční dopravní cesty a o změně zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů, ve znění nálezu Ústavního soudu vyhlášeného pod č. 83/2003 Sb., zákona č. 179/2003 Sb. a zákona č. 293/2004 Sb. (*) Zákon č. 302/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 382/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Zákon č. 87/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. Zákon č. 216/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. Zákon č. 217/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Zákon č. 221/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 281/2009 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím daňového řádu. Zákon č. 287/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 326/2009 Sb., o podpoře hospodářského růstu a sociální stability. (*) Zákon č. 362/2009 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s návrhem zákona o státním rozpočtu České republiky na rok 2010. (*)

Zákon č. 347/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 104/2000 Sb., o Státním fondu dopravní infrastruktury a o změně zákona č. 171/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky ve věcech převodů majetku státu na jiné osoby a o Fondu národního majetku České republiky, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění zákona č. 307/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů. (*) Zákon č. 418/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 137/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů). (*) Zákon č. 139/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 346/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. (*) Zákon č. 347/2010 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí. Zákon č. 348/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona České národní rady č. 35/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů. (*) Zákon č. 29/2011 Sb., o státním dluhopisovém programu na úhradu části schodku státního rozpočtu České republiky za rok 2009 převyšujícího rozpočtovaný schodek. Zákon č. 47/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 370/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Zákon č. 426/2011 Sb., o důchodovém spoření. Zákon č. 192/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 72/2000 Sb., o investičních pobídkách a o změně některých zákonů (zákon o investičních pobídkách), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Zákon č. 276/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 211/2000 Sb., o Státním fondu rozvoje bydlení a o změně zákona č. 171/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky ve věcech převodů majetku státu na jiné osoby a o Fondu národního majetku České republiky, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů.

Zákon č. 496/2012 Sb., o audiovizuálních dílech a podpoře kinematografie a o změně některých zákonů (zákon o audiovizi). Zákon č. 500/2012 Sb., o změně daňových, pojistných a dalších zákonů v souvislosti se snižováním schodků veřejných rozpočtů. Zákon č. 502/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony.

Zákony o státním rozpočtu Zákon č. 315/1996 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 1997. Zákon č. 348/1997 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 1998. Zákon č. 22/1999 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 1999. Zákon č. 58/2000 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2000. Zákon č. 491/2000 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2001. Zákon č. 490/2001 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2002. Zákon č. 579/2002 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2003. Zákon č. 457/2003 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2004. Zákon č. 675/2004 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2005. Zákon č. 543/2005 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2006. Zákon č. 622/2006 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2007. Zákon č. 360/2007 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2008. Zákon č. 475/2008 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2009. Zákon č. 487/2009 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2010. Zákon č. 433/2010 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2011. Zákon č. 455/2011 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2012. Zákon č. 504/2012 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2013.

PŘÍLOHA B Odůvodnění zařazení diskrečních fiskálních opatření mezi protikrizové zákony na základě důvodových zpráv Zákon č. 287/1997 Sb., kterým se doplňuje zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců, ve znění zákona č. 138/1996 Sb. V souvislosti se stabilizačními a ozdravnými opatřeními vlády je navrženo, aby pracovníkům v rozpočtových a některých dalších organizacích a orgánech, kteří jsou odměňováni podle zákona č. 143/1992 Sb. nenáležel další plat za druhé pololetí roku 1997. Navrhovatelé mají za to, že je správné provést obdobnou úpravu u představitelů a soudců odměňovaných podle zákona č. 236/1995 Sb. Zákon č. 289/1997 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění zákona č. 134/1997 Sb., zákon č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 463/1991 Sb., o životním minimu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon České národní rady č. 114/1988 Sb., o působnosti orgánů České socialistické republiky v sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů Jedním z opatření stabilizačního a ozdravného programu současné ekonomiky je snižování výdajů státního rozpočtu také v oblasti sociálních transferů. Zákon č. 216/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony Návrh novely zákona o daních z příjmů byl vypracován na základě schváleného Národního protikrizového plánu jako reakce vlády na dopady celosvětového hospodářského útlumu na českou ekonomiku. Podle Národního protikrizového plánu je jedním z nástrojů zmírňujících působení negativních vlivů vzniklých vně České republiky mimo jiné také zkrácení doby odpisování hmotného majetku, které je záměrem tohoto návrhu. Zákon č. 217/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony V souvislosti s opatřeními vlády zacílenými na prevenci před negativními dopady ekonomické krize je předkládán návrh zákona, jehož hlavním cílem je posílit stávající specifické účinky úpadkového práva tak, aby při respektování společného zájmu dlužníkových věřitelů bylo zachováno co nejvíce funkčních subjektů (dlužníků) na trhu, za současné důsledné ochrany práv dlužníkových zaměstnanců. Zákon č. 221/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů Návrh zákona vychází z Národního protikrizového plánu, který vláda přijala v reakci na dopady celosvětového útlumu na českou ekonomiku. Jedním z opatření tohoto plánu je podpora zaměstnanosti prostřednictvím slev pro zaměstnavatele na pojistném na sociální zabezpečení

a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti. Účelem těchto slev je snížit celkové náklady práce u největšího počtu zaměstnanců, tj. zaměstnanců s nižšími a průměrnými mzdami, kteří v případě ztráty zaměstnání mohou být nejvíce ohroženi dopady celosvětové finanční a hospodářské krize. Snížení nákladů práce u zaměstnavatelů sleduje podporu podnikání a konkurenceschopnosti jednotlivých podniků. Zákon č. 287/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů Předkládaný návrh je preventivní reakcí na turbulentní vývoj na finančních trzích v souvislosti s celosvětovou finanční krizí. Ústředním motivem navrhovaných úprav je vytvoření či doplnění právního rámce pro situaci, kdy se jedna či více bank dostává do vážných problémů, které je třeba v zájmu zachování stability na finančním trhu a v zájmu zachování důvěryhodnosti bankovního systému rychle, transparentně a pokud možno s minimálními náklady řešit. Zákon č. 326/2009 Sb. o podpoře hospodářského růstu a sociální stability Návrh zákona o podpoře hospodářského růstu a sociální stability představuje soubor opatření ke zmírnění dopadů současné celosvětové hospodářské krize na Českou republiku. Tato vzájemně provázaná opatření jsou zaměřena na obnovu růstu hrubého domácího produktu, zejména podporou domácí poptávky, a na posílení sociálních jistot občanů. Zákon č. 418/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů Vlivem současné celosvětové hospodářské krize se navrhuje v rámci úsporných opatření výdajové stránky státního rozpočtu na rok 2010 snížit platy (respektive platovou základnu) o 4 % jak pro představitele státní moci a soudce, tak pro státní zástupce. Zákon č. 192/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 72/2000 Sb., o investičních pobídkách a o změně některých zákonů (zákon o investičních pobídkách), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony Dne 8. února 2010 byl usneseními Vlády ČR č. 119 a 120 přijat materiál Východiska z krize – politika vlády v krátkodobém a střednědobém horizontu (Exit Strategy). Materiál byl reakcí vlády na odeznívající ekonomickou krizi a stav veřejných financí. Jedním z navrhovaných opatření je úprava podmínek pro čerpání investičních pobídek s ohledem na změněnou hospodářskou situaci. V reakci na tento materiál byl do Plánu legislativních prací vlády na rok 2011, schváleného usnesením vlády č. 69 ze dne 26. ledna 2011, zařazen úkol předložit vládě do června tohoto roku návrh novely zákona o investičních pobídkách.

PŘÍLOHA C Struktura implementačního zpoždění dle vlád

Klaus Zeman Špidla Gross Paroubek Topolánek Fischer Nečas

PSIL 94 138

SIL 28 27

PRIL LVIL 7 30 9 22

IL ostatní 25 29

TIL 184 225

98

35

12

43

44

232

95

27

12

44

40

218

71

31

11

43

33

189

Pramen: Vlastní výpočty. Poznámka: Údaje jsou uvedeny ve dnech.

PŘÍLOHA D Závislost cyklicky očištěného salda na hodnotě celkového parametru citlivosti 𝜺 V podkapitole 2.4.2 jsme uvedli metodu výpočtu cyklicky očištěného salda 𝐶𝐷 za použití celkového parametru citlivosti 𝜀 = 0,37, při lineární závislosti cyklicky očištěného salda 𝐶𝐷 na parametru 𝜀. Legitimní otázkou je, zda jsou hodnoty cyklicky očištěného salda citlivé na změnu parametru 𝜀, respektive zda pouhé převzetí hodnoty parametru z tabulky parametrů OECD a DG ECFIN může ovlivnit závěry týkající se fiskální restrikce a expanze. Pro účely citlivostní analýzy jsme zvolili dolní hodnotu parametru citlivosti 𝜀𝐿 = 0,3 a horní hodnotu 𝜀𝐻 = 0,5. S použitím metodiky popsané v podkapitole 2.4.2 jsme odhadli nové hodnoty cyklicky očištěného salda 𝐶𝐷𝐿 a 𝐶𝐷𝐻 (viz obrázek 35). Obrázek 35: Vliv hodnoty parametru citlivosti na hodnotu cyklicky očištěného salda (vzhledem k HDP) 3% 2% 1% 0% -1% -2% -3% -4% -5% 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 CD původní

CD_L

CD_H

Na základě Scott-Bartlettovy klasifikace diskreční fiskální politiky podle změny strukturálního salda rozpočtu jsme zjišťovali, zda má volba hodnoty parametru citlivosti 𝜀 vliv na označení politiky za restriktivní, expanzivní či neutrální. V případě volby hodnoty parametru citlivosti 𝜀𝐿 = 0,3 byla diskreční fiskální politika ve třech případech klasifikována jako neutrální tam, kde byla při parametru 𝜀 = 0,37 klasifikována jako expanzivní (dva případy) respektive restriktivní (jeden případ). Celkem 95,5 % pozorování tedy bylo klasifikováno shodně pro hodnotu parametru citlivosti 𝜀𝐿 = 0,3 i 𝜀 = 0,37. Při volbě hodnoty parametru 𝜀𝐻 = 0,5 se klasifikace odlišovala ve dvou případech (2,9 %), které byly klasifikovány jako expanzivní, ačkoli v původní klasifikaci byly považovány za neutrální. Ve všech těchto případech však nabýval rozdíl 𝜎𝑡 − 𝜎𝑡−1 hraničních hodnot, a to v intervalu od |−0,249| do |0,272|.

Pro účely naší analýzy proto lze považovat parametr citlivosti 𝜀 za jen málo citlivý na změnu hodnoty konstanty. Převzetí hodnoty 𝜀 = 0,37 z práce Larcha a Turriniho (Larch a Turrini 2010, s. 8) lze proto vzhledem k dalším závěrům naší studie považovat za korektní.

PŘÍLOHA E Glosář použitých pojmů Předkládaná studie zasahuje oborově do oblasti ekonomické teorie, politické ekonomie, teorie práva i veřejných financí. Každý z těchto oborů používá specifickou terminologii, která odborníkům z jiných disciplín nemusí být zcela zřejmá. Přestože byly na příslušných místech textu všechny pojmy průběžně definovány, domníváme se, že předkládaný glosář usnadní čtenáři orientaci v komplexní problematice implementačního zpoždění diskreční fiskální politiky80. automatické stabilizátory – proticyklický mechanismus hospodářské politiky, který působí automaticky a s velmi malým zpožděním; příkladem je pojištění v nezaměstnanosti nebo progresivní zdanění příjmů bezodkladnost – počet dní mezi vyjádřením souhlasu s návrhem zákona Sněmovnou a postoupením návrhu zákona Senátu cyklicky očištěné saldo – (strukturální saldo), saldo očištěné od předpokládaného dopadu ekonomického cyklu, které vzniká jako důsledek použitých diskrečních opatření diskreční fiskální politika – zákonná norma, kterou se mimo rozpočtový proces mění objem příjmů nebo výdajů státního rozpočtu diskreční politika – politika s volností v rozhodování; nositelé hospodářské politiky rozhodují o použití nástrojů hospodářské politiky expanzivní fiskální diskrece – stimuluje agregátní poptávku prostřednictvím navýšení výdajů či snížením příjmů státního rozpočtu (například snížení daně z příjmu fyzických osob) fiskální placebo – protikrizové fiskální diskreční opatření, jehož objem a reálný dopad na ekonomiku je malý a jehož hlavním účelem je demonstrovat elektorátu aktivní snahu tvůrců hospodářských politik vyhlazovat cyklus během ekonomické recese fiskální politika – nástroj hospodářské politiky, pomocí kterého vláda ovlivňuje prostřednictvím státního rozpočtu agregátní poptávku a zaměstnanost generální ustanovení – stanovuje délku legiskvakanční lhůty automaticky na patnáct dní implementační zpoždění – časový úsek mezi rozhodnutím tvůrců hospodářských politik o konkrétní podobě reakce na fundamentální změnu v ekonomice a implementací této reakce do legislativy efektivní čtvrtletí (pl.) – počet čtvrtletí, ve kterých byl zákon implementován legislativní proces (legislativní procedura, zákonodárná procedura) – postup, jehož cílem je přijetí, změna nebo zrušení právního předpisu legisvakanční lhůta – lhůta mezi promulgací (vyhlášením) zákona ve Sbírce zákonů a dnem, kdy zákon nabyde účinnosti mandatorní výdaje – povinné výdaje státního rozpočtu, které vyplývají z právních norem a smluvních závazků (např. dávky důchodového nebo nemocenského pojištění) mezera výstupu – rozdíl mezi potenciálním a skutečným produktem (výstupem) ekonomiky monetární politika – hospodářská politika prováděná centrální bankou německý standard 30E/360 – standard, který předpokládá, že každý měsíc má 30 dní a každý rok má 360 dní platnost zákona – zákon nabývá platnosti dnem promulgace (vyhlášení) ve Sbírce zákonů procedura projednávání v jediné komoře – procedura se týká přijímání zákona o státním 80

Za podnět k sestavení glosáře děkuji Ing. Danielu Němcovi, Ph.D.

rozpočtu, návrh projednává a schvaluje pouze Poslanecká sněmovna, Senát se státním rozpočtem nezabývá Raeův index fragmentace – pokud je RIF roven nule, jsou všichni poslanci zvoleni za stejnou politickou stranu, je-li naopak RIF roven jedné, je každý poslanec z jiné strany restriktivní fiskální diskrece – tlumí agregátní poptávku, což předpokládá snížení rozpočtových výdajů nebo zvýšení příjmů (například zvýšení DPH) retroaktivita – zpětné účinnosti právní normy, zákon nabyde účinnosti před promulgací (vyhlášením) ve Sbírce zákonů schválení návrhu zákona v prvém čtení – procedura umožňuje, aby zákony, které nemají kontroverzní charakter, byly schváleny Poslaneckou sněmovnou již v prvním čtení (tedy bez projednávání ve výborech a bez procedury pozměňovacích návrhů) stav legislativní nouze – návrh zákona neprochází prvním čtením, výborům návrh přikáže přímo předseda zároveň s nepřekročitelnou lhůtou, ve druhém čtení může být upuštěno od obecné rozpravy a řečnická doba může být zkrácena na 5 minut, třetí čtení návrhu zákona se pak může konat bezprostředně po skončení druhého čtení technická recese – alespoň dvě po sobě jdoucí čtvrtletí, ve kterých došlo k poklesu reálného hrubého domácího produktu účinnost – okamžik, od kterého může být příslušný právní předpis aplikován na právní vztahy, které upravuje Velká deprese – označení pro krizi 30. let 20. století Velká recese – označení nejdelší recese po druhé světové válce se začátkem v posledním čtvrtletí roku 2007

MĚŘENÍ IMPLEMENTAČNÍHO ZPOŽDĚNÍ DISKREČNÍ FISKÁLNÍ POLITIKY V ČESKÉ REPUBLICE

Recommend Documents