Membangun Badan Publik yang Transparan dan Akuntabel dengan Membudayakan Kesadaran Berkonstitusi oleh: Didik Sukriono1 (
[email protected]) Abstract Substitution for several times of national and local leader, which should to became historical momentum to well held of social arrangement, economic arrangement, and better new political arrangement. But exactly on the contrary that is tending the increasing of " KKN, destabilizes, symptom of separatism and terror " later on very is having an in with of governmental performance obsolesce and "gnaw" top kick regime legitimacy which is selected democratically. Governmental performance obsolesce in context service of public, look at pattern management of less responsive service, less informative, less accessible, less coordination, tend to bureaucratically, do not want to hear sigh, suggestion and criticism, and inefficient. While from human resource (SDM), look the lack of professionalism, competence, ethics and empathy. Therefore grow to develop conscious culture have constitution to represent undoubtedly. Its meaning if society have comprehended elementary norms in constitution and applying it in life of nation and state, hence can be ascertained to know and can maintain constitutional rights of him which is guaranteed in UUD 1945. Besides, society can participate fully to execution of UUD 1945 either through execution of his or its rights and obligations as citizen, participating in management of governance and state, and also earn also control to management of state and the way governance. The condition by itself will prevent the happening of deviation and or mistaken of constitution. Key words: political arrangement, constitutional rights Pendahuluan Upaya mencapai cita-cita proklamasi, yakni masyarakat yang adil dan makmur berdasar Pancasila dan UUD 1945 ternyata tidak sederhana. Dulu ketika Orde Baru berkuasa dan banyak orang mulai tidak percaya pada rezim ini, sejumlah orang bahkan masyarakat berkeyakinan jika rezim Orde Baru ini berganti akan jauh lebih mudah mewujudkan cita-cita proklamasi tersebut. Namun kondisi objektif menunjukkan lain, artinya setelah Orde Baru tumbang dan gerakan reformasi yang sudah berjalan kurang lebih 13 (tiga belas) tahun itu tetap “jauh panggang dari api”. Reformasi total yang dibayangkan seperti pidato Bung Karno, yaitu “revolosi yang sampai akar-akarnya”, lambat laun melemah, lenyap dan menempatkan kembali orde baru pada tempat yang signifikan. Orde baru tidak runtuh, tetapi hadir kembali secara seporadis 1
Ketua Pusat Kajian Konstitusi (PKK) Fakultas Hukum Universitas Kanjuruhan Malang, Jl. S. Supriadi No. 48 Malang, Email:
[email protected]. (0816552682)
1
dan relatif kukuh pada sejumlah lembaga-lembaga yang menyisakan kekuasaan. Reformasi mengalami titik balik, yakni reformasi tidak mengguncang ke atas pada puncak-puncak kekuasaan yang mapan, tetapi justru “mengiris dan menusuk” ke bawah. Ironisnya pergantian beberapa kali kepemimpinan nasional dan lokal, yang seharusnya menjadi momentum historis bagi terselenggaranya tata sosial, tata ekonomi, dan tata politik baru, ternyata juga tidak mampu membawa negara ini menemukan solusi. Bahkan sebaliknya, terdapat kecenderungan meningkatnya “KKN, destabilisasi, gejala sparatisme dan teror” yang selanjutnya sangat berpengaruh buruknya kinerja pemerintah dan “menggerogoti” legitimasi rezim yang berkuasa yang notabene dipilih secara demokratis. Buruknya kinerja pemerintah dalam konteks pelayanan publik, dapat dilihat dari pola penyelenggaraan pelayanan yang kurang responsif, kurang informatif, kurang accessible, kurang koordinasi, cenderung birokratis, tidak mau mendengar keluhan, kritik dan saran, dan inefisien. Sedang dari Sumber Daya Manusia (SDM), nampak kurangnya profesionalisme, kompetensi, empati dan etika. Lembaga Governance and Decentralization Survey menambahkan, bahwa buruknya
pelayanan publik ditandai dengan masih besarnya
diskriminasi pelayanan, tidak adanya kepastian pelayanan, rendahnya tingkat kepuasan masyarakat, bahkan pelayanan cenderung manjadi “komoditas”. Secara umum berbagai problem ketatanegaraan sesudah reformasi, adalah: (1). State Weakness, yang ditandai dengan adanya disharmoni penggunaan kekuasaan baik secara vertikal maupun horizontal, lemahnya kelembagaan pemerintahan (birokrasi) dalam memenuhi kebutuhan dan harapan masyarakat, dan lemahnya kapabilitas kepemimpinan nasional; (2). Accountability Weakness, ditandai dengan adanya penggunaan kekuasaan yang seringkali tidak sesuai dengan tujuan negara, dan penggunaan sumber daya negara yang tidak dapat dipertanggungjawabkan; (3). Representation Weakness, ditandai dengan kegagalan
2
lembaga-lembaga negara mencapai konsensus, dan ketidakmampuan parpol dan politisi mewakili rakyat, serta ketidakmampuan civic self organization.2 Melihat realitas di atas, pemahaman dan kesadaran berkonstitusi dari segenap warga negara merupakan keniscayaan. UUD 1945 baru dapat membumi dan dilaksanakan dengan baik apabila masyarakat mengetahui dan menyadari hak-hak konstitusionalnya, sehingga dapat melakukan kontrol terhadap penyelenggaraan negara. Berkaitan upaya membangun kesadaran berkonstitusi dalam Diklat Peningkatan Kompetensi Aparatur, dengan tema “Meningktakan Kompetensi Aparatur Guna Mendukung Kelancaran Pelaksanaan Tugas Dalam Perspektif Reformasi Birokrasi”, diuraikan tentang: konsep konstitusi dan konstitusionalisme, tujuan dan fungsi konstitusi, UUD 1945 Sebagai Konsitusi Politik, Ekonomi, dan Sosial, urgensi kesadaran berkonstitusi, dan gagasan peningkatan kompetensi aparatur negara. Konstitusi dan Konstitusionalisme Istilah Constitution berasal dari bahasa Latin, yaitu constitution yang bermakna a degree, dekrit, pemakluman. Konstitusi atau Gronwet, Grundgesetz, Undang-Undang Dasar menempati tata urutan Peraturan Perundang-Undangan tertinggi dalam negara (Constitutie is de hoogste wet). Dalam konteks institusi negara, konstitusi bermakna permakluman tertinggi yang menetapkan: pemegang kedaulatan tertinggi, struktur negara, bentuk negara, bentuk pemerintahan, kekuasaan legislatif, kekuasaan peradilan dan pelbagai lembaga negara serta hak-hak rakyat.3 Pada umumnya, konstitusi pertama-tama memaklumkan: siapa pemegang kedaulatan tertinggi dalam negara. Who keep the souvereignity anyway? Masalah kedaulatan menjadi demikian penting karena secara formal merupakan sentrum kekuasaan yang membagi-bagi 2 Eko Prasojo, Perkembangan Kelembagaan Eksekutif dan Legislatif Pasca Perubahan UUD 1945, Makalah disampaikan pada Seminar Nasional ”Evaluasi Pelaksanaan Hasil Reformasi Konstitusi” diselenggarakan oleh MPR RI bekerja sama dengan MKRI, Jakarta, 18 Agustus 2010, Hlm. 2-3. 3
M. Laica Marzuki, Konstitusi dan Konstitusionalisme, Jurnal Konstitusi Volume 7 Nomor 4, Agustus 2010, Sekretariat Jenderal Dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, Hlm. 1-2.
3
sub-sub kekuasaan ke bawah. Kedaulatan memuat pengakuan akan suatu kekuasaan karena di balik kedaulatan melekat kekuasaan. Kedaulatan dan kekuasaan bagai dua sisi sekeping mata uang. Kewenangan (de bevoegdheden) secara formal melekatkan kekuasaan pada kedaulatan. Jean Bodin (1530-1596) dalam bukunya, Les six livres de la Republique (1576) halaman 122-128, memandang kedaulatan negara sebagai la puissance absolue yang tidak terputus-putus, kepunyaan republik, sedangkan orang-orang latin menyebutnya maiestatum, yakni kekuasaan terbesar guna memerintah (la plus grande puissance de commander).4 Konstitusi merupakan naskah legitimasi paham kedaulatan rakyat dan merupakan kontrak sosial yang mengikat setiap warga dalam membangun paham kedaulatan rakyat. Djokosoetono menguraikan tiga makna konstekstual dalam memahami konstitusi, yaitu: 1. Konstitusi dalam makna materiil (constitutie in materiels zin), berpaut dengan
gekwalificeerde naar de inhoud, yaitu dititikberatkan pada isi konstitusi yang memuat dasar (grondslagen) dari struktur (inrichting) dan fungsi (administratie) negara. 2. Konstitusi
dalam makna formal (constitutie in formele zin), berpaut dengan
gekwalificeerde naar de maker, yaitu dititikberatkan pada cara dan prosedur tertentu dari pembuatannya. 3. Konstitusi dalam makna UUD (grondwet) selaku pembuktian (constitutie als bewijsbaar),
agar menciptakan stabilitas (voor stabiliteit) perlu dinaskahkan dalam wujud UUD atau Grondwet. Sedang istilah konstitusionalisme yang diturunkan (derive) dari istilah konstitusi, merupakan doktrin yang mengemban pembatasan kekuasaan negara (the limited state), agar penyelenggaraan negara dan pemerintahan tidak sewenang-wenang dan hal dimaksud dinyatakan serta diatur secara tegas dalam pasal-pasal konstitusi. Richard Kay, dalam Miriam Budiardjo mengatakan: “Constitutionalism implements the rule of laws; it brings about
4
Ibid, Laica Marzuki,Hlm. 2.
4
predictability and security in the relations of individuals and the government by defining in the power and limit of that government (Konstitusionalisme mengatur pelaksanaan rule of law dalam hubungan individu dengan pemerintah. Konstitusionalisme menghadirkan situasi yang dapat memupuk rasa aman, karena adanya pembatasan terhadap wewenang pemerintah yang telah ditentukan terlebih dahulu).5 Selanjutnya Carl J Friedrich yang dikutip oleh Miriam
Budiardjo,
menambahkan bahwa
konstitusionalisme mengandung
gagasan
pemerintahan yang diselenggarakan oleh dan atas nama rakyat yang dikenakan beberapa pembatasan dengan harapan dapat
menjamin kekuasaan yang diselenggarakan tidak
disalahgunakan oleh mereka yang mendapat tugas untuk memerintah.6 Pertanyaannya mengapa kekuasaan itu perlu dibatasi, meskipun kekuasaan itu dibutuhkan oleh negara sebagai kekuatan vital dalam menyelenggarakan pemerintahan. Lord Acton (1838-1902) dalam suratnya bertanggal 5 April 1887 kepada Bishop Mandell Creighton, mengemukakan, "Power tends to corrupt and absolute power corrupts absolute". Manusia yang mempunyai kekuasaan cenderung menyalahgunakannya, akan tetapi manusia yang mempunyai kekuasaan sudah pasti akan menyalahgunakannya. Pada Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 Sesudah Perubahan ditetapkan, "Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang Undang Dasar". Pasal konstitusi dimaksud memuat paham konstitusionalisme. Rakyat pemegang kedaulatan tertinggi terikat pada konsititusi. Kedaulatan rakyat dilaksanakan menurut UUD, tidak boleh dijalankan atas dasar the ruling of the mob. Berbeda dengan UUD 1945 Sebelum Perubahan nyaris tidak mengindahkan paham konstitusionalisme, walaupun di dalamnya telah memberlakukan distribution of power di antara bidang-bidang kekuasaan negara. Penjelasan UUD 1945, di bawah judul Sistem Pemerintahan Negara, Angka II bahkan dengan jelas mencantumkan nomenklatur: Sistem Konstitusional. Dikatakan pada butir (2): "Pemerintahan berdasar atas 5 6
Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, PT. Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 2008, Hlm. 170. Ibid, Miriam Budiardjo, Hlm. 171.
5
sistem konstitusi (hukum dasar), tidak bersifat absolutisme (kekuasaan yang tidak terbatas). Namun, beberapa pasal UUD (redaksi lama) tidak mendukung paham konstitusionalisme itu. Sebut saja Pasal 7 UUD 1945 Sebelum Perubahan, berbunyi: "Presiden dan Wakil Presiden memegang masa jabatannya selama masa lima tahun dan sesudahnya dapat dipilih kembali". Pasal konstitusi tersebut tidak menetapkan masa jabatan Presiden dan Wakil Presiden secara tegas dan rinci. Keduanya dipilih selama masa jabatan lima tahun dan dapat dipilih lagi selama lima tahun berikutnya secara terus menerus. Dengan demikian perbedaan antara konstitusi dan konstitusionalisme adalah: “Konstitusi adalah produk Konstitusionalisme, dan Konstitusionalisme merupakan teori atau doktrin tentang Konstitusi”. Harjono menganalogkan konstitusi laksana bangunan rumah, sedang konstitusionalisme adalah ilmu arsitektur atau teknik sipilnya.7 Dalam teori arsitektur dan teknik sipil terdapat semacam hukum baku (rule of thum) yang harus dipertimbangkan untuk membuat suatu bangunan. Sebut saja: harus memiliki pondasi yang kuat, mempunyai keseimbangan tertentu, pertimbangan aspek variasi, aspek seni, dan kekhususan-kekhususan tertentu, serta aspek lingkungan. Hal tersebut di atas akan sangat berpengaruh baik terhadap kenyamanan sang penghuni maupun ketahanan bangunan rumah itu sendiri. Harus ada keseimbangan antara rumah sebagai bangunan (house) dan rumah sebagai tempat tinggal (home). Analog dengan membangun rumah, membangun konstitusi harus bisa menjadi tempat tinggal yang nyaman bagi sebuah bangsa (the house of the constitution is the home of the nation). Demi menyelaraskan aspek house dan home dalam sebuah konstitusi inilah, doktrin konstitusionalisme berperan.8
7 Harjono, Konstitusi Sebagai Rumah Bangsa, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan mahkamah Konstitusi, Jakarta, 2008, Hlm. 21. 8 Ibid, Harjono, Hlm. 22.
6
Tujuan dan Fungsi Konstitusi 1. Tujuan Konstitusi Di kalangan para ahli hukum, pada umumnya dipahami bahwa hukum mempunyai tiga tujuan pokok, yaitu: (1) keadilan (justice); (2) kepastian (certainty atau zekerheid); dan (3) kegunaan (utility). Keadilan itu sepadan dengan keseimbangan (balance, mizan) dan kepatutan (equity), Serta kewajaran (proportionality). Sedangkan, kepastian hukum terkait dengan ketertiban (order) dan ketenteraman. Sementara itu, kegunaan diharapkan dapat menjamin bahwa semua nilai-nilai tersebut akan mewujudkan kedamaian hidup bersama.9 Karena konstitusi itu sendiri merupakan hukum yang dianggap paling tinggi tingkatannya, tujuan konstitusi sebagai hukum tertinggi itu juga untuk mencapai dan mewujudkan tujuan yang tertinggi. Tujuan yang dianggap tertinggi itu adalah: (a) keadilan; (b) ketertiban; dan (c) perwujudan nilai-nilai ideal seperti kemerdekaan atau kebebasan dan kesejahteraan atau kemakmuran bersama, sebagaimana dirumuskan sebagai tujuan bernegara oleh para pendiri negara (the founding fathers and mothers). Misalnya, empat tujuan bernegara Indonesia adalah seperti yang termaktub dalam alinea IV Pembukaan UUD 1945. Keempat tujuan itu adalah: (1) melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia; (2) memajukan kesejahteraan umum; (3) mencerdaskan kehidupan bangsa; dan (4) ikut melaksanakan ketertiban dunia (berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi, dan keadilan sosial. Sehubungan dengan itulah, beberapa sarjana merumuskan tujuan konstitusi itu seperti merumuskan tujuan negara, yaitu negara konstitusional, atau negara berkonstitusi. Menurut J. Barents, ada tiga tujuan negara, yaitu: (1) untuk memelihara ketertiban dan ketenteraman; (2) mempertahankan kekuasaan; dan (3) mengurus hal-hal yang berkenaan dengan kepentingan-
9
Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, PT Raja Grafindo, Jakarta, 2009, Hlm. 119.
7
kepentingan umum.
10
Sementara itu, Maurice Hauriou menyatakan bahwa tujuan konstitusi
adalah untuk menjaga keseimbangan antara: (1) ketertiban (orde); (2) kekuasaan (gezag); dan (3) kebebasan (vrijheid).11 Kebebasan individu warga negara harus dijamin, tetapi kekuasaan negara juga harus berdiri tegak sehingga tercipta tertib bermasyarakat dan bernegara. Ketertiban itu sendiri terwujud apabila dipertahankan oleh kekuasaan yang efektif dan kebebasan warga negara tetap tidak terganggu. Sementara itu, G.S. Diponolo merumuskan tujuan konstitusi ke dalam lima kategori, yaitu: (i) kekuasaan, (ii) perdamaian, keamanan, dan ketertiban, (iii) kemerdekaan, (iv) keadilan, serta (v) kesejahteraan dan kebahagiaan. 12 2. Fungsi Konstitusi Agar suatu konstitusi (Undang-Undang Dasar) bermakna bagi suatu negara, konstitusi harus fungsional dalam arti konstitusi (Undang-Undang Dasar) secara efektif mampu memenuhi fungsi-fungsinya, yang dengan demikian tidak terjadi kesenjangan (gap) antara hukum konstitusi dengan realitas konstitusional. Terdapat 4 (empat) fungsi umum konstitusi, yaitu: (a) Fungsi transformasi (transformation function); (b) Fungsi informasi (Information function); (c) Fungsi regulasi (regulation function); (d) Fungsi kanalisasi (Canalization function). a. Fungsi transformasi Konstitusi berisi ketentuan-ketentuan hukum (legal pronouncements) yang lazimnya berupa pernyataan-pernyataan yang dimaksudkan memiliki efek yang mengikat secara umum karena ketentuannya sangat abstrak dan dirumuskan secara makro. Konstitusi mempunyai fungsi transformasi apabila konstitusi mampu mengkonversikan kekuasaan ke dalam hukum.
10
J. Barents, De Wetenschap de Politiek, Een Tereiverkenning, 1952, diterjemahkan L.M. Sitorus, Ilmu Politik: Suatu Perkenalan Lapangan, PT Pembangunan, Jakarta, 1958, Hlm. 38. 11 Maurice Hauriou, Precis de Droit Constitutionnel, dalam Abu Daud Busro, Ilmu Negara, Bumi Aksara, Jakarta, 1990, Hlm. 99. 12 G.S. Diponolo, Ilmu Negara, Balai Pustaka, Jakarta, 1951, Hlm. 23.
8
b. Fungsi informasi Konstitusi berisi informasi di mana isi informasi tersebut ditentukan oleh pengaruh tranformasi politik dengan bantuan konstitusi. Apa yang ditranformasikan merupakan informasi yang telah dikodifikasikan dalam kodifikasi hukum yang karakternya ditentukan oleh faktor kultural (misal dari bahasa yang dipakai untuk merumuskan konsep-konsep tertentu) dan faktor-faktor lain yang bersifat supra-nasional. c.
Fungsi regulasi Informasi yang telah dikodifikasikan dalam konstitusi berpengaruh terhadap suatu pengaturan mengenai sikap-sikap, perilaku, dan harapan-harapan rakyat. Fakta bahwa suatu konstitusi itu eksis merupakan suatu informasi yang signifikansinya tidak hanya dibatasi oleh eksistensinya, namun karena kenyataan bahwa konstitusi itu merupakan hukum yang tertinggi (supreme law). Konstitusi meregulasi perilaku dan proses keputusan, serta merumuskan kekuasaan-kekuasaan hukum, sehingga disebut pengaruh normatif konstitusi (normative effect of constitution).
d.
Fungsi kanalisasi Konstitusi memuat pedoman-pedoman mengenai bagaimana masalah-masalah hukum dan politik harus dipecahkan, misalnya konstitusi memuat suatu jawaban prosedural atas pertanyaan mengenai bagaimana kemauan mayoritas politik dapat mengikat setiap orang, karena sesungguhnya setiap undang-undang pasti merupakan pengaruh keinginan mayoritas. Selain itu, konstitusi juga menunjukkan bahwa masalah-masalah hukum dan politik harus diselesaikan berdasarkan tujuan atau prinsip tertentu, seperti prinsip persamaan (equality), prinsip negara hukum (rule of law, rechtsstaat), dsb-nya. Dalam hal ini, konstitusi membuka saluran-saluran (channels) dengan suatu pedoman khusus, dalam saluran mana berbagai problema sosial dikanalisasi dan disalurkan sehingga terpecahkan. Konflik politik justru diarahkan ke dalam saluran tertentu dan diselesaikan dengan cara
9
yang pasti. Dengan demikian, kanalisasi berarti bahwa konstitusi menciptakan atau memuat suatu struktur tertentu dalam mana perkembangan politik dan hukum berlangsung. UUD 1945 Sebagai Konsitusi Politik, Ekonomi, dan Sosial Sebagai wujud perjanjian sosial tertinggi,13 konstitusi memuat cita-cita yang akan dicapai dengan pembentukan negara dan prinsip-prinsip dasar pencapaian cita-cita tersebut. UUD 1945 sebagai konstitusi bangsa Indonesia merupakan dokumen hukum dan dokumen politik yang memuat cita-cita, dasar-dasar, dan prinsip-prinsip penyelenggaraan kehidupan nasional.14 Pasal II Aturan Tambahan UUD 1945 menyatakan bahwa Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 terdiri atas Pembukaan dan pasal-pasal.15 Pembukaan dan pasal-pasal adalah satu kesatuan norma-norma konstitusi yang supreme dalam tata hukum nasional (national legal order). Cita-cita pembentukan negara dikenal dengan istilah tujuan nasional yang tertuang dalam alinea keempat Pembukaan UUD 1945, yaitu: (a) melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia; (b) memajukan kesejahteraan umum; (c) mencerdaskan kehidupan bangsa; dan (d) ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi, dan keadilan sosial. Cita-cita tersebut akan dilaksanakan dalam suatu susunan Negara Republik Indonesia yang berdiri di atas lima dasar yaitu Pancasila sebagaimana juga dicantumkan dalam alinea keempat Pembukaan UUD 1945. Untuk mencapai cita-cita tersebut dan melaksanakan penyelenggaraan negara berdasarkan Pancasila dan UUD 1945 telah memberikan kerangka susunan kehidupan berbangsa dan bernegara. Norma-norma dalam UUD 1945 tidak hanya mengatur kehidupan 13 Otoritas konstitusi berasal dari kekuasaan konstituen, yaitu otoritas yang berada di luar dan atas sistem yang dibentuk. Dalam negara demokratis, pemegang kekuasaan konstituen adalah rakyat. Brian Thompson, Textbook on Constitutional Law & Administrative Law, Third Edition, (London: Blackstone Press Limited, 1997), hal. 5. 14 Eric Barendt, An Introduction to Constitutional Law, (New York: Oxford University Press, 1998), hal. 2-7. 15 Hasil perubahan keempat UUD 1945. Sebelum dilakukan perubahan, diterima oleh umum bahwa UUD 1945 terdiri dari pembukaan, batang tubuh, dan penjelasan.
10
politik tetapi juga kehidupan ekonomi dan sosial. Hal ini karena para pendiri bangsa menghendaki bahwa rakyat Indonesia berdaulat secara penuh, bukan hanya kedaulatan politik. Maka UUD 1945 merupakan konstitusi politik, konstitusi ekonomi, dan konstitusi sosial yang harus menjadi acuan dan landasan secara politik, ekonomi, dan sosial, baik oleh negara (state), masyarakat (civil society), ataupun pasar (market). Sebagai konstitusi politik, UUD 1945 mengatur masalah susunan kenegaraan, hubungan antara lembaga-lembaga negara, dan hubungannya dengan warga negara. Hal ini misalnya diatur dalam Bab I tentang Bentuk Kedaulatan, Bab II tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Bab III tentang Kekuasaan Pemerintahan Negara, Bab V tentang Kementerian Negara, Bab
VI tentang Pemerintah Daerah, Bab VII tentang Dewan
Perwakilan Rakyat, Bab VIIA tentang Dewan Perwakilan Daerah, Bab VIIB tentang Pemilu, Bab VIII tentang Hal Keuangan, Bab VIIIA tentang Badan Pemeriksa Keuangan, Bab IX tentang Kekuasaan Kehakiman, Bab IX tentang Wilayah Negara, Bab X tentang Warga Negara Dan Penduduk khususnya Pasal 26, Bab XA tentang Hak Asasi Manusia khususnya Pasal 28I ayat (5), Bab XII tentang Pertahanan Dan Keamanan Negara, Bab XV tentang Bendera, Bahasa, Dan Lambang Negara, Serta Lagu Kebangsaan, Bab XVI tentang Perubahan Undang-Undang Dasar, Aturan Peralihan, dan Aturan Tambahan. Sebagai konstitusi ekonomi, UUD 1945 juga mengatur bagaimana sistem perekonomian nasional seharusnya disusun dan dikembangkan. Ketentuan utama UUD 1945 tentang sistem perekonomian nasional dimuat dalam Bab XIV Pasal 33. Ketentuan tentang sistem perekonomian nasional memang hanya dalam satu pasal yang terdiri dari lima ayat. Namun ketentuan ini harus dielaborasi secara konsisten dengan cita-cita dan dasar negara berdasarkan konsep-konsep dasar yang dikehendaki oleh pendiri bangsa. Selain itu, sistem perekonomian nasional juga harus dikembangkan terkait dengan hak-hak asasi manusia yang juga mencakup hak-hak ekonomi, serta dengan ketentuan kesejahteraan rakyat.
11
Sebagai konstitusi sosial, UUD 1945 mengatur tata kehidupan bermasyarakat terutama dalam Bab X tentang Warga Negara Dan Penduduk khususnya Pasal 27 dan Pasal 28, Bab XA tentang Hak Asasi Manusia, Bab XIII tentang Pendidikan Dan Kebudayaan, dan Bab XIV tentang Perekonomian Nasional Dan Kesejahteraan Rakyat khususnya Pasal 34. Ketentuan-ketentuan tersebut selalu harus dielaborasi secara konsisten guna mencapai tujuan nasional serta untuk dapat mengantisipasi dan memberikan solusi terhadap permasalahan perkembangan jaman sesuai dengan prinsip negara hukum yang demokratis. Demokrasi yang dikembangkan adalah demokrasi politik, demokrasi ekonomi, dan demokrasi sosial.
Urgensi Kesadaran Berkonstitusi Kontitusi atau Undang-Undang Dasar merupakan hukum tertinggi dan mengikat segenap lembaga negara dan seluruh warga negara. Oleh karena itu, yang menjadi pelaksana konstitusi adalah semua lembaga negara dan segenap warga negara sesuai dengan hak dan kewajiban masing-masing sebagaimana diatur dalam UUD 1945. Dalam perspektif hukum, kata “pelaksanaan” (implementation) terdiri dari dua konsep fungsional, yaitu; pertama, identifying constitutional norms and specifying their meaning; dan kedua, crafting doctrine or developing standards of review.16 Agar setiap lembaga dan segenap warga negara dapat melaksanakan kehidupan berbangsa dan bernegara berdasarkan UUD 1945, diperlukan adanya budaya sadar berkonstitusi. Untuk menumbuhkan budaya sadar berkonstitusi diperlukan pemahaman terhadap nilai-nilai dan norma-norma dasar yang menjadi materi muatan konstitusi. Pemahaman tersebut menjadi dasar bagi masyarakat untuk dapat selalu menjadikan konstitusi sebagai rujukan dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara. 16 Richard H. Fallon, Jr., Implementing the Constitution, (Cambridge, Massachusetts, and London; Harvard University Press, 2001), hal. 37 – 38.
12
Jika masyarakat telah memahami norma-norma dasar dalam konstitusi dan menerapkannya dalam kehidupan berbangsa dan bernegara, maka pasti mengetahui dan dapat mempertahankan hak-hak konstitusionalnya yang dijamin dalam UUD 1945. Selain itu, masyarakat dapat berpartisipasi secara penuh terhadap pelaksanaan UUD 1945 baik melalui pelaksanaan
hak dan
kewajibannya
sebagai
warga
negara,
berpartisipasi
dalam
penyelenggaraan negara dan pemerintahan, serta dapat pula melakukan kontrol terhadap penyelenggaraan negara dan jalannya pemerintahan. Kondisi tersebut dengan sendirinya akan mencegah terjadinya penyimpangan ataupun penyalahgunaan konstitusi. Salah satu bentuk nyata pentingnya budaya sadar berkonstitusi bagi pelaksanaan konstitusi adalah terkait dengan kewenangan Mahkamah Konstitusi menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar. Pengujian tersebut dilakukan untuk menentukan apakah suatu ketentuan dalam suatu undang-undang, bertentangan atau tidak dengan UUD 1945. Namun Mahkamah Konstitusi dalam hal ini tidak dapat bertindak secara aktif. Mahkamah Konstitusi hanya dapat menjalankan wewenang tersebut jika ada permohonan pengujian suatu undang-undang yang diajukan oleh masyarakat. Dalam pengajuan permohonan inilah diperlukan adanya budaya sadar berkonstitusi berupa kesadaran akan hak konstitusionalnya sebagai warga negara baik sebagai perorangan maupun kelompok bahwa hak-hak konstitusional telah dilanggar oleh suatu ketentuan undang-undang. Di sisi lain, juga diperlukan adanya kesadaran untuk mendapatkan perlindungan atas hak konstitusional yang dilanggar dengan cara mengajukan permohonan pengujian konstitusional atas ketentuan undang-undang yang merugikannya. Jika tidak ada budaya sadar berkonstitusi, masyarakat tidak akan mengetahui apakah haknya terlanggar atau tidak dan tidak melakukan upaya konstitusional untuk mendapatkan perlindungan. Akibatnya, UUD 1945 akan banyak dilanggar oleh ketentuan undang-undang sehingga pada
13
akhirnya konstitusi hanya akan menjadi dokumen di atas kertas tanpa dilaksanakan dalam praktik. Oleh karena itulah harus ada upaya secara terus-menerus untuk membangun budaya sadar berkonstitusi. Budaya sadar berkonstitusi tercipta tidak hanya sekedar mengetahui norma dasar dalam konstitusi. Lebih dari itu, juga dibutuhkan pengalaman nyata untuk melihat dan menerapkan konstitusi dalam praktik kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara. Artinya menumbuhkan budaya sadar berkonstitusi adalah suatu proses panjang dan berkelanjutan. Salah satu masalah yang dihadapi dalam upaya mendekatkan UUD 1945 sebagai konstitusi kita kepada masyarakat umum serta menumbuhkan the living contitution adalah karena pembahasan masalah konstitusi dan materi muatan yang terkandung di dalamnya selalu menggunakan kerangka pikir, rujukan teori, dan rujukan praktik yang berasal dari luar negeri. Bahkan saat ini kita belum memiliki pakar Hukum Tata Negara ataupun politik yang menguasai Hukum Tata Negara Adat. Untuk itu, diperlukan upaya domestikasi UUD 1945, yaitu menjadikan UUD 1945 dan pengkajiannya dilakukan dengan merujuk pada pengalaman bangsa Indonesia dan problem nyata yang dihadapi oleh masyarakat. Pengkajian sejarah ketatanegaraan bangsa Indonesia selama ini masih terbatas mulai penjajahan Belanda. Padahal, sebelumnya terdapat kerajaan-kerajaan di wilayah nusantara yang memiliki sistem dan struktur ketatanegaraan tersendiri yang dapat dibandingkan dengan sistem ketatanegaraan modern. Sebagai contoh, pembagian fungsi kekuasaan antara legislatif, eksekutif, dan yudikatif sudah terbentuk walaupun kekuasaan Raja cukup dominan karena menjadi ketua dari semua lembaga yang menjalankan fungsi-fungsi kekuasaan tersebut. Bahkan prinsip demokrasi juga mulai terlihat karena pengambilan keputusan diambil secara musyawarah oleh wakil-wakil masyarakat, meskipun keputusan terakhir tetap ada pada pimpinan tertinggi. Kenyataan-kenyataan sejarah
14
tersebut dapat dijumpai di kerajaan dan satuan pemerintahan lain di berbagai wilayah nusantara.
Upaya Peningkatan Kompetensi Badan Publik Dalam konteks peningkatan kompetensi aparatur negara, terdapat beberapa perspektif yang harus dilakukan, yaitu: 1. Perspektif filosofis a. Pelayanan publik merupakan hak dasar bagi warga negara yang harus dipenuhi oleh negara. Hal ini dilakukan karena pelayanan publik merupakan bagian yang tak terpisahkan dari kewajiban negara untuk mensejahterakan rakyatnya. Pelayanan publik bukan semata-mata hanya menyiapkan instrumen bagi berjalannya birokrasi untuk menggugurkan kewajiban negara, melainkan lebih dari itu, bahwa pelayanan publik merupakan esensi dasar bagi terwujudnya keadilan sosial. b. Fungsi Negara adalah melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia, mencerdaskan kehidupan bangsa dan ikut melaksanakan ketertiban dunia berdasarkan kemerdekaan dan perdamaian abadi. c. pelayanan publik merupakan sebuah kewajiban negara (state obligation) bukan semata-mata hanya memenuhi unsur-unsur formal belaka namun secara esensial pemenuhan pelayanan publik juga merupakan pemenuhan akan hak-hak ekonomi, sosial dan budaya yang melekat pada diri individu warga negara d. Pegawai negeri (pemerintah-birokrasi) diadakan tidak untuk melayani dirinya sendiri, tetapi untuk melayani masyarakat serta diharapkan mampu menciptakan kondisi yang memungkinkan setiap anggota masyarakat bisa mengembangkan kemampuan dan kreatifitasnya demi tujuan bersama.17 17
Agus Fanar Syukri, Tinjauan Sosio Teknologi Atas Penerapan Standar Pelayanan Publik Di Kabupaten Jembrana Bali, Jurnal Standarisasi, Volume 9 No. 2, Tanun 2007, Hlm. 69-75.
15
2. Perspektif yuridis Sebagai konsekuensi dari supremasi konstitusi dan hierarki perundang-undangan dalam suatu sistem hukum, maka perubahan konstitusi mengharuskan adanya perubahan terhadap perundang-undangan dalam sistem hukum tersebut, serta pelaksanaannya oleh pihak yang berwenang.18 Dan setelah agenda constitutional reform (pembaruan konstitusi) berhasil dilakukan, perlu dilanjutkan dengan agenda legal reform (pembentukan dan pembaruan hukum). Adapun ketentuan-ketentuan dalam UUD 1945 setelah empat kali dirubah, terdapat 22 butir ketentuan yang menyatakan “diatur dengan undang-undang” atau “diatur lebih lanjut dengan undang-undang”, 11 butir ketentuan yang menyatakan “diatur dalam undang-undang” atau “diatur lebih lanjut dalam undang-undang”, dan 6 butir ketentuan menyatakan“ ditetapkan dengan undang-undang”. Agenda legal reform (pembentukan dan pembaharuan ) peraturan perundangundangan saat ini adalah: a. Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah (Otonomi Daerah) b. Undang-Undang No. 37 Tahun 2008 Tentang Komisi Ombudsman Nasional. c. Undang-Undang No. 14 Tahun 2008 Keterbukaan Informasi Publik d. Undang-Undang No. 25 Tahun 2009 Tentang Pelayanan Publik e. Melakukan pembaharuan peraturan perundang-undangan (regulation) yang sudah tidak relevan dengan semangat perubahan konstitusi, seperti UU Hukum Acara, UU tentang Rahasia Negara, dll.
18 Hukum dapat dikategorikan menjadi empat kelompok pengertian hukum dilihat dari wilayah pembuatan dan pembentukan hukum, yaitu Hukum Negara (The State’s Law), Hukum Adat (The People’s Law), Doktrin (The Professor’s Law), dan hukum praktek (The Professional’s Law). Lihat Jimly Asshiddiqie, Hukum Tata Negara dan Pilar-Pilar Demokrasi, (Jakarta; Konstitusi Press, 2005), hal. 4.
16
3. Perspektif sosiologis Masalah-masalah terkait peningkatan aparatur dalam menjalankan tugas sebagai pelayan publik, adalah: a. Secara mikro melalui: (1) Penetapan Standar Pelayanan, yaitu suatu komitmen penyelenggaraan pelayanan untuk menyediakan pelayanan dengan suatu kualitas tertentu sesuai harapan-harapan masyarakat dan kemampuan penyelenggara pelayanan; (2) Penetapan Standard Operatting Procedures (SOP), yaitu untuk memastikan bahwa proses pelayanan dapat berjalan secara konsisten; (3) Pengembangan survei tentang Kepuasan Penerima Layanan, yaitu suatu mekanisme penilaian kepuasan masyarakat atas layanan yang diterima dari pemerintah daerah; (4) Pengembangan Sistem Pengelolaan Pengaduan, yaitu pengaduan masyarakat merupakan sumber informasi bagi upaya-upaya pihak penyelenggara pelayanan untuk memperbaiki kesalahan-kesalahan yang mungkin terjadi. b. Secara makro, adalah (1) Contracting Out, yaitu pelayanan yang dilaksanakan oleh swasta dan pemerintah sebagai pengatur; (2) Franchising, yaitu pemerintah menunjuk swasta untuk menyediakan pelayanan publik tertentu yang diikuti dengan price regularity untuk mengatur harga maksimum.
Post Scriptum Konstitusi merupakan naskah legitimasi paham kedaulatan rakyat dan merupakan kontrak sosial yang mengikat setiap warga negara dalam membangun paham kedaulatan rakyat. UUD 1945 akan dapat membumi dan dilaksanakan dengan baik, apabila ada pemahaman dan kesadaran konstitusional dari segenap warga negara sehingga masyarakat dapat melakukan kontrol terhadap penyelenggaraan negara. Dengan kata lain membangun kesadaran berkonstitusi tidak lain adalah upaya untuk memfungsikan UUD 1945 dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara.
17
Agar setiap lembaga dan segenap warga negara dapat melaksanakan kehidupan berbangsa dan bernegara berdasarkan UUD 1945, diperlukan adanya budaya sadar berkonstitusi. Untuk menumbuhkan budaya sadar berkonstitusi diperlukan pemahaman terhadap nilai-nilai dan norma-norma dasar yang menjadi materi muatan konstitusi. Pemahaman tersebut menjadi dasar bagi masyarakat untuk dapat selalu menjadikan konstitusi sebagai rujukan dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara. Upaya meningkatkan kompetensi aparatur negara, landasan pemikiran (filosofi) yang harus dikembangkan oleh aparatur adalah: (1) pelayanan publik merupakan hak dasar bagi warga negara yang harus dipenuhi; (2) fungsi negara mewujudkan tujuan nasional yang termuat dalam Pembukaan UUD 1945 alinea empat; (3) pegawai negeri (pemerintahbirokrasi) diadakan tidak untuk melayani dirinya sendiri, tetapi untuk melayani masyarakat. Selanjutnya dari perpektif yuridis, perubahan konstitusi mengharuskan adanya perubahan terhadap perundang-undangan, yaitu legal reform (pembentukan dan pembaruan hukum). Sedang dari perspektif sosiologis, secara mikro dapat dilakukan melalui: Penetapan Standar Pelayanan, Penetapan Standard Operatting Procedures (SOP), Pengembangan survei tentang Kepuasan Penerima Layanan, dan Pengembangan Sistem Pengelolaan Pengaduan. Dan secara makro, dapat dilakukan dengan Contracting Out dan Franchising.
18
Daftar Bacaan Agus Fanar Syukri, Tinjauan Sosio Teknologi Atas Penerapan Standar Pelayanan Publik Di Kabupaten Jembrana Bali, Jurnal Standarisasi, Volume 9 No. 2, Tanun 2007. Brian Thompson, Textbook on Constitutional Law & Administrative Law, Third Edition, (London: Blackstone Press Limited), 1997. Eko Prasojo, Perkembangan Kelembagaan Eksekutif dan Legislatif Pasca Perubahan UUD 1945, Makalah disampaikan pada Seminar Nasional ”Evaluasi Pelaksanaan Hasil Reformasi Konstitusi” diselenggarakan oleh MPR RI bekerja sama dengan MKRI, Jakarta, 18 Agustus 2010. Eric Barendt, An Introduction to Constitutional Law, (New York: Oxford University Press), 1998. Harjono, Konstitusi Sebagai Rumah Bangsa, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan mahkamah Konstitusi, Jakarta, 2008. G.S. Diponolo, Ilmu Negara, Balai Pustaka, Jakarta, 1951. J. Barents, De Wetenschap de Politiek, Een Tereiverkenning, 1952, diterjemahkan L.M. Sitorus, Ilmu Politik: Suatu Perkenalan Lapangan, PT Pembangunan, Jakarta, 1958. Jimly Asshiddiqie, Hukum Tata Negara dan Pilar-Pilar Demokrasi, (Jakarta; Konstitusi Press, 2005). Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, PT Raja Grafindo, Jakarta, 2009. Maurice Hauriou, Precis de Droit Constitutionnel, dalam Abu Daud Busro, Ilmu Negara, Bumi Aksara, Jakarta, 1990. M. Laica Marzuki, Konstitusi dan Konstitusionalisme, Jurnal Konstitusi Volume 7 Nomor 4, Agustus 2010, Sekretariat Jenderal Dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi. Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, PT. Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 2008. Richard H. Fallon, Jr., Implementing the Constitution, (Cambridge, Massachusetts, and London; Harvard University Press), 2001.
19
Biodata Penulis Dr. Didik Sukriono, SH., M.Hum. lahir di Blitar, 26 Juli 1966. adalah Dosen Fakultas Hukum Universitas Kanjuruhan Malang sejak tahun 2001 dan menjabat sebagai Sekretaris Dekan Fakultas Hukum Universitas Kanjuruhan Malang. Menyelesaikan Pendidikan Strata-1 PPKN (Civics Hukum) pada IKIP Malang (UNM-sekarang) pada tahun 1990 dan Pendidikan Strata-1 Ilmu Hukum pada Universitas Wisnuwarhana Malang. Gelar Strata-2 Magister Hukum dan gelar Strata-3 Doktor Ilmu Hukum diselesaikan pada almamater yang sama yaitu Program Pascasarjana dan Program Doktor Ilmu Hukum Universitas Brawijaya Malang. Sebagai seorang akademikus yang memilki latar belakang aktivis organisasi, anggota Asosiasi Pengajar Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara Jawa Timur yang satu ini, juga menjalani aktivitasnya dalam banyak kegiatan. Sambil aktif mengajar dan mengelola Pusat Kajian Konstitusi Universitas Kanjuruhan Malang, Dewan Redaksi Jurnal Law Enforcement ini, juga dipercaya sebagai Redaktur Jurnal Konstitusi yang terselenggara atas kerjasama Pusat Kajian Konstitusi Universitas Kanjuruhan Malang dengan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia. Penulis merupakan penulis, peneliti dan pemerhati yang konsisten pada masalah Hukum Tata Negara. Penulis aktif Jurnal Law Enforcement, Jurnal Konstitusi, dan aktif dalam Obrolan Konstitusi yang terselenggara atas kerjasama RRI, Pusat Kajian Konstitusi, dan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia. Di tengah kesibukannya mengajar, penulis juga merupakan pekerja seni, yaitu sebagai Pembawa Acara (Panatacara) pada acara pernikahan dan berbagai acara lainnya.
20
