Memahami Konstitusi NKRI: Kesatuan Organik Pancasila dan Perwujudannya dalam UUD 1945 Pasca Amandemen 1 Jakob Tobing2 Pengantar. Sekilas sejarah pembentukan UUD 45, penggalian dan penemuan Pancasila sebagai dasar negara, diperlukan untuk membantu memahami Pancasila dalam hubungannya dengan UUD 45 setelah mengalami perubahan melalui proses amandemen tahun 1999 – 2002. Ketua BPU-PKI (Badan Penyelidikan Usaha-Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia) Dr. Radjiman Wediodiningrat, pada pembukaan masa sidang pertama3 rapat BPU-PKI tanggal 29 Mei 1945 mengajukan sebuah pertanyaan penting kepada 62 anggota BPU-PKI : “Apakah yang akan menjadi dasar negara Indonesia merdeka?” Berusaha menjawab pertanyaan itu, anggota BPU-PKI terbelah menjadi 2 kelompok utama.4 Yaitu yang menghendaki Islam, agama yang dianut sebagian besar masyarakat sebagai dasar negara, dan yang menghendaki dasar negara sekular bagi Indonesia merdeka. Selama 3 hari perdebatan keras mengenai topik itu sebenarnya sedang mempertaruhkan keutuhan Indonesia yang majemuk. Bila Islam menjadi dasar negara maka negara baru tidak akan mampu merangkul semua. Bila dasarnya sekuler maka tidak akan ada unsur pemersatu yang dapat diterima oleh semua. Dengan demikian impian sebuah negeri Indonesia yang utuh bersatu dan merdeka pupus sudah. Pada tanggal 1 Juni 1945, Bung Karno datang dengan usul Pancasila sebagai dasar negara.5 Ringkasnya Bung Karno mengatakan bahwa negara Indonesia bukan negara agama dan bukan pula negara sekuler, tetapi negara Pancasila. Beliau menjelaskan bahwa Pancasila adalah himpunan dari nilai-nilai utama yang telah hidup dalam masyarakat Nusantara sejak dahulu dan mampu mempersatukan dan membangun kerjasama ditengah masyarakat-masyarakat itu walaupun pada masanya masyarakat-masyarakat Nusantara itu masingmasing juga majemuk. Sila-sila yang diusulkan beliau adalah Kebangsaan Indonesia, Internasionalisme atau Peri Kemanusiaan, Mufakat atau Demokrasi, Kesejahteraan Sosial, dan prinsip Indonesia Merdeka dengan bertakwa kepada 1
Disampaikan pada Pendidikan Kader Kebangsaan, Bandung, 5 Maret 2011; Seminar dan Workshop Pimpinan Gereja. Manado, 10 Januari 2011; Policy Analysis Training-6, Institut Leimena. Bandung 19-20 November 2010. 2 Presiden Institut Leimena; Ketua PAH I BP-MPR, Amandemen UUD 45, 1999 – 2004. 3 Masa sidang pertama 29 Mei – 1 Juni 1945. 4 Dengan beberapa pengecualian anggota yang tidak tergolong pada pengelompokan itu. 5 Pidato Bung Karno 1 Juni 1945: Lahirnya Pancasila.
1
Tuhan Yang Maha Esa. 6 Pidato Bung Karno itu disambut dengan antusias oleh segenap anggota BPU-PKI. Paripurna BPU-PKI selanjutnya memutuskan pembentukan Panitia Ad-Hoc (Panitia Kecil)7 dipimpin oleh Ir. Soekarno untuk pertama, merumuskan kembali Pancasila sebagai dasar negara berdasarkan pidato Bung Karno 1 Juni 1945 dan kedua, untuk merumuskan rancangan naskah deklarasi kemerdekaan. Pada tanggal 22 Juni 1945 Panitia Ad-Hoc menyelesaikan tugasnya dan menandatangani dokumen yang bermuatan rancangan deklarasi kemerdekaan dan dasar negara Pancasila. Dokumen ini dikenal sebagai Piagam Jakarta. Sila-sila Pancasila dalam Piagam Jakarta merupakan pengembangan dan berbeda dalam urutan dan peng-kalimatan-nya dengan sila-sila yang diusulkan oleh Bung Karno. Sila-sila Pancasila Piagam Jakarta adalah: 1) Ketuhanan Yang Maha Esa, dengan kewajiban menjalankan syariat Islam bagi pemeluknya, 2) Kemanusiaan Yang Adil dan Beradab, 3) Persatuan Indonesia, 4) Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dan permusyawaratan perwakilan, 5) Mewujudkan keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Pada masa persidangan ke-28, BPU-PKI membentuk Panitia Penyusun Rancangan UUD yang terdiri dari 19 orang dan diketuai oleh Ir. Soekarno. Panitia ini kemudian membentuk Panitia Kecil (panitia perumus) penyusun rancangan UUD yang diketuai oleh Prof. Dr. Soepomo dan terdiri dari 7 orang anggota, termasuk ketua. Panitia ini bekerja menggunakan Piagam Jakarta sebagai rujukan. Panitia kecil merampungkan tugasnya pada tanggal 13 Juli 1945. Pada tanggal 17 Agustus 1945 kemerdekaan Indonesia diproklamasikan 9. Naskah Piagam Jakarta yang telah dipersiapkan sebagai deklarasi kemerdekaan tidak jadi dipergunakan. Pada tanggal 18 Agustus 1945 Piagam Jakarta disempurnakan dengan menghilangkan “7 kata” pada rancangan sila pertama Pancasila sebagaimana terdapat pada Piagam Jakarta. Naskah yang sudah diperbaiki itu selanjutnya dijadikan sebagai Pembukaan pada naskah UUD. Kemudian, pada hari yang sama, tanggal 18 Agustus 1945, naskah tersebut disahkan Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) sebagai Undang-
6
Moh. Yamin juga mengusulkan 5 asas sebagai dasar negara: Peri Kebangsaan, Peri Kemanusiaan, Peri Ketuhanan, Peri Kerakyatan, dan Kesejaheraan Rakyat. 7 Anggota Pan-AdHoc: Moh. Hatta, Muhd. Yamin, Subardjo, Maramis, Moezakkir, Wachid Hasjim, Soekarno, Abikusno Tjokrosujoso, dan Haji Agus Salim. 8 Masa sidang kedua BPU-PKI: 10 – 17 Juli 1943. 9 Para pemuda pejuang yang sudah tidak sabar, Sukarni, Chaerul Saleh, dkk, menculik Bung Karno, Bung Hatta, dkk (peristiwa Rengasdengklok) dan memaksa mereka segera memproklamasikan kemerdekaan Indonesia tanpa perlu menunggu persetujuan Jepang, yang telah kalah perang, atau persetujuan pihak manapun.
2
Undang Dasar Negara Republik Indonesia. Dengan demikian Pancasila sebagai dasar negara ditetapkan pada tanggal 18 Agustus 1945 dan sila-silanya adalah: 1) Ketuhanan Yang Maha Esa, 2) Kemanusiaan Yang Adil dan Beradab, 3) Persatuan Indonesia, 4) Kerakyatan yang dipimpin oleh himat kebijaksanaan dan permusyawaratan perwakilan, 5) Mewujudkan keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Catatan atas proses pembentukan UUD 45. Beberapa hal perlu dicatat dari proses penyusunan UUD 45 tersebut. Pembentukan BPU-PKI tidak lepas dari kebijaksanaan pemerintah militer kolonial Jepang untuk mengkonsolidasikan kekuatannya yang telah mulai surut dengan berbagai kekalahan perang menghadapi Sekutu waktu itu. Jepang masih sangat berpengaruh dan para pejuang kemerdekaan kita sedikit banyak juga merasa perlu menghindari konfrontasi terhadap kekuasaan Jepang. Walaupun demikian ada juga yang memang bersimpati pada konsepsi sistim fasis Jepang. Jumlah hari dari terbentuknya Panitia Ad-Hoc Penyusunan Deklarasi Kemerdekaan sampai dengan penyelesaian rancangan UUD amat pendek, hanya 45 hari, yaitu dari tanggal 29 Mei 1945 sampai dengan tanggal 17 Juli 1945. Bahkan masa persidangan hanya 11 hari, termasuk hari Minggu. Catatan lain adalah bahwa masa itu bulan puasa. Amat perlu dicatat bahwa Proklamasi Kemerdekaan sudah terjadi pada tanggal 17 Agustus 1945 sementara UUD belum disahkan. Dengan “tergesa-gesa” rancangan UUD dibahas untuk disahkan agar negara yang baru merdeka mempunyai konstitusi10. Rapat Paripurna PPKI penetapan Pembukaan tanggal 18 Agustus 1945 berlangsung amat singkat, kurang dari 2 jam. Demikian pula rapat paripurna pengesahan batang tubuh UUD berlangsung kurang dari 2 jam. Anggota Panitia Perumus rancangan UUD berbeda dengan anggota Panitia AdHoc yang menyusun rancangan Piagam Jakarta. Prof. Dr. Soepomo misalnya, tidak terlibat pada penyusunan naskah Piagam tersebut. Kemungkinan besar juga tidak terjadi interaksi yang memadai diantara (anggota) Panitia tersebut karena cara kerja yang ditempuh dan karena sempitnya waktu. Kenyataan diatas dapat menerangkan terjadinya jarak antara paham yang menguasai naskah Pembukaan dengan yang menguasai pasal dan ayat UUD. Mereka yang berkiblat kepada paham totaliter-integralistik (nasional-sosialis) menguasai pembentukan ayat-ayat UUD. Notulasi perdebatan antara Moh Hatta 10
Pada tanggal 20 Agustus 1945 PPKI juga memutuskan pembentukan tentara Badan Keamanan Rakyat (BKR) dan Partai Nasional Indonesia sebagai satu-satunya partai poliitk (partai negara).
3
dkk dengan Soepomo menampilkan pertarungan paham demokrasi disatu pihak dengan paham totaliter di lain pihak. Beberapa gagasan demokrasi, seperti kemerdekaan berserikat, sempat masuk menjadi bagian UUD, tetapi usul Moh Hatta agar anggota DPR dipilih rakyat telah ditolak. Pada dasarnya batang tubuh UUD telah dikuasai oleh pikiran nasional-sosialis (totaliter-integralistik)11. Proses penguraian dan eksiplitasi nilai-nilai Pembukaan UUD 45, yang tidak lain adalah nilai-nilai Pancasila, menjadi pasal dan ayat UUD telah mengalami distorsi yang serius dan tidak sempat diluruskan kembali. Telah terjadi hybrid yang janggal antara pemikiran Pancasila yang menjunjung kedaulatan rakyat sebagaimana digariskan di dalam Pembukaan dengan paham kedaulatan negara yang diyakini oleh paham totaliter-integralistik. Tetapi tuntutan perjuangan menghendaki agar negara muda Indonesia segera mempunyai UUD. Dalam hubungan itulah Bung Karno menegaskan bahwa UUD 45 adalah UUD kilat, UUD revolusi, yang pada waktunya nanti akan disempurnakan. Pada Oktober 1945 Menteri Kehakiman Prof. Dr. Soepomo mengeluarkan naskah Penjelasan UUD 45. Naskah ini ditulis dengan maksud membantu memahami UUD 45. Walaupun naskah ini tidak pernah dibahas oleh PPKI, naskah kemudian menjadi bagian yang tidak terpisahkan dari UUD 45. Pada dasarnya naskah ini telah memperkokoh dominasi paham totaliter terhadap UUD 45. Paham kedaulatan rakyat telah dikalahkan oleh paham kedaulatan negara. Makna perubahan UUD 45. Secara ringkas dapat dikatakan bahwa perubahan terhadap pasal dan ayat UUD 45 melalui proses panjang selama 3 tahun amandemen UUD 45 adalah untuk mengembalikan Pembukaan sebagai satu-satunya sumber inspirasi penyusunan pasal dan ayat UUD. Berbagai pasal dan ayat yang memuat gagasan yang bersumber pada paham totaliter-integralistik telah diamandemen sedemikian sehingga pasal dan ayat menjadi sesuai dengan sila-sila Pancasila. Pancasila tidak lagi diperalat menjadi alat pembenar sistim totaliter. Sesuai dengan alinea IV Pembukaan UUD 45 : “....., maka disusunlah Kemerdekaan Kebangsaan Indonesia Indonesia itu dalam suatuUUD Negara Indonesia, yang terbentuk dalam suatu susunan Negara Republik Indonesia yang berkedaulatan rakyat dengan berdasar kepada Ketuhanan Yang Maha Esa, Kemanusiaan Yang Adil dan Beradab, Persatuan Indonesia, Kerakyatan yang dipimpin oleh himat kebijaksanaan dan 11
Tahun 1940, pada masa jaya Nazi Jerman, Bung Karno menulis bahwa paham totaliter tidak cocok dengan masyarakat Indonesia yang menjunjung tinggi kedaulatan rakyat. “Dibawah Bendera Revolusi”,Jilid I, Indonesia versus Fasisme. Hlmn 459 – 467,
4
Permusyawaratan/Perwakilan, serta dengan mewujudkan suatu Keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia”, negara Indonesia adalah negara demokrasi dan Pancasila memberi makna pada asas kedaulatan rakyat itu. Demikianlah Indonesia telah menemukan kembali jati dirinya, menjadi negara demokrasi. Demokrasi kita adalah demokrasi konstitusional sebagaimana dinyatakan didalam ayat (2) Pasal 1 UUD 45 : “Kedaulatan berada ditangan rakyat dan dilaksanakan menurut UUD.” Sejalan dengan itu prinsip tersebut telah ditubuhkan didalam pasal dan ayat UUD sehinggak sistim pemerintahan kita menghormati supremasi hukum, memiliki mekanisme check and balance, menghormati hak-hak asasi manusia, menghormati kebebasan menyatakan pendapat, menghendaki keadilan dan kesejahteraan, dan seterusnya. Sejalan dengan itu pula pada dasarnya demokrasi kita mengutamakan musyawarah dan tidak bertumpu pada prinsip majority rules. Pancasila. Pancasila amat sentral posisinya didalam keberadaan dan kehidupan bangsa dan negara Indonesia. Pancasila ialah intisari daripada perjuangan dan cita-cita bangsa yang diuraikan kedalam UUD 45 sebagai rujukan penerapannya. Pancasila mempunyai sejarah kehadiran yang panjang dan telah terbukti daya hidup dan daya perekatnya pada era pasca kemerdekaan. Pada setiap era Pancasila tetap diakui dan diterima sebagai dasar negara yang mempersatukan. Meskipun dalam perumusan yang berbeda, Pancasila tetap diterima dan diakui sebagai dasar negara pada masa Indonesia sebagai negara serikat, pada masa Indonesia menggunakan UUD Sementara dan pada masa orde lama dan orde baru. Bahkan pada era reformasi semenjak akhir tahun 1990-an, dimana kebebasan dijunjung tinggi, lembaga Majelis Permusyawaratan Rakyat hasil pemilihan umum yang paling demokratis sepanjang sejarah 12, menghasilkan kesepakatan ikhlas dan resmi semua kekuatan sosial politik untuk tetap mempertahankan dan tidak hendak mengubah Pembukaan UUD 45 dimana terkandung Pancasila sebagai dasar negara. Persoalan kita selanjutnya adalah bagaimana memahaminya.
12
Bersama pemilihan umum pertama tahun 1955.
5
Ada masa dimana Pancasila itu telah dijadikan pembenar terhadap sistim otoriter. Pancasila diperlakukan sebagai ideologi yang tertutup, komprehensif dan doktriner. Pancasila hanya dapat ditafsir oleh (pucuk pimpinan) penguasa. Pada era orde baru pernah juga dinyatakan Pancasila sebagai ideologi terbuka, sebuah pernyataan yang melegakan, namun sayangnya dalam prakteknya Pancasila tetap diperlakukan sebagai ideologi tertutup dan doktriner. Ada juga yang memahami Pancasila sebagai daftar sila-sila yang tersusun hierarkis dengan sila pertama sebagai yang tertinggi. Dapat dimengerti pemahaman seperti ini menimbulkan pergeseran pengertian nilai pada sila Ketuhanan itu menjadi pengertian praxis, praktek ajaran agama dan pada gilirannya pada pengartian agama (-agama) tertentu sebagai agama utama. Ada juga yang memahami kehidupan kebangsaan dan kenegaraan tidak ada hubungannya dengan masalah moral, etika, dan spiritual, yang merupakan nilainilai yang memancar dari sila Ketuhanan Yang Maha Esa. Pemahaman-pemahaman seperti itu akan menyebabkan Pancasila gagal sebagai payung besar yang menaungi bangsa yang besar dan majemuk dan tidak akan bisa menjadi dasar kesepakatan bekerjasama masyarakatnya. Pancasila sebagai dasar negara mempunyai fungsi-fungsi ideologis untuk mempersatukan bangsa, sebagai pemersatu nilai (value integration), pemberi semangat dan ispirasi ke masa depan. Sila-silanya merupakan satu kesatuan organis yang saling memberi makna. Di tengan lingkungan masyarakat yang majemuk dan bersatu, penerimaan makna setiap sila akan dinyatakan dalam penampilan yang berbeda-beda, dipengaruhi oleh budaya dan adat-istiadat yang dihidupi. Oleh karena itu adalah bijaksana untuk memahami sila-sila itu sebagai satu kesatuan yang utuh dan saling memberi makna dan tidak memisah serta membuatnya linier dalam urutan hierarkis yang kaku. Pancasila adalah sebuah ideologi yang bersifat terbuka dan mengalir dinamis ke masa depan dalam koridor sila-silanya. Pancasila tidak tergolong pada ideologi yang komprehensif, doktriner dan dogmatik. Tidak tersedia formula-formula penerapannya sebagai resep untuk mejawab semua permasalahan. Sejalan dengan itu juga tidak ada sejenis politibiro sebagai penafsir tunggal ideologi sebagaimana dikenal dalam penggunaan ideologi seperti itu dinegara komunis dan sejenisnya. Pancasila tidak netral. Pancasila mempunyai pendirian terhadap masalah manusia, warga, bangsa, negara, dan dunia. Pertama, Pancasila berpusat pada penghargaan pada keutuhan kemanusiaan sebagai mahluk ciptaan Tuhan. Karena itulah jelas keberpihakannya kepada segala sesuatu yang menghargai kemanusiaan, seperti keadilan, kesejahteraan, kemajuan, kebersamaan dalam
6
kemajemukan, dan sebagainya dan berseberangan dengan keterbelakangan, kemiskinan, ketidak adilan, penindasan, dan sebagainya. Penerapannya dilakukan dengan merujuk kepada UUD 45 dan formulasi kebijakan implementasi itu dicapai melalui dialog yang demokratis-partisipatif, baik dalam bentuk peraturan perundangan, maupun sebagai kebijakan, program dan proyek. Sebagai indikasi dapat dikemukakan rujukan sila-sila sebagai berikut : Sila 1: KETUHANAN YANG MAHA ESA. o Pasal 28E : Bebas memeluk agama dan beribadat. Hak meyakini kepercayaan. o Pasal 28I : Hak beragama itu non-derogable right. o Pasal 29 : Dasar Ketuhanan Yang Maha Esa dan Jaminan Kemerdekaan Beragama. o Pasal 31 : Peran iman, takwa dan akhlak mulia dalam Sisdiknas. Sila 2: o o o o o
KEMANUSIAAN YANG ADIL DAN BERADAB. Pasal 27 : Persamaan hak. BAB XA : Penghargaan atas hak-hak asasi manusia. Pasal 31 : Pendidikan dasar wajib. Pasal 33 : Negara kesejahteraan. Pasal 34 : Negara aktif membantu yang kurang beruntung.
Sila 3: PERSATUAN INDONESIA. o Pasal 18A : Menghargai keragaman. o Pasal 26 : Warga yang majemuk. o Pasal 27 : Warga yang setara. o Pasal 28A-J : Penghargaan atas HAM. o Pasal 32 : Kebudayaan yang beragam dan berkembang. o Pasal 37 : NKRI final. o Pasal 6A : Faktor keragaman dalam pilpres. Sila 4: KERAKYATAN YANG DIPIMPIN OLEH HIKMAT DALAM PERMUSYAWARATAN/PERWAKILAN. o Pasal 1 : Kedaulatan ditangan rakyat. Demokrasi konstitusional. Supremasi hukum. Demokrasi seiring Nomokrasi. o Pasal 2 : Anggota MPR dipilih rakyat. o Pasal 6A : Presiden/Wk Presiden dipilih rakyat. o Pasal 19 : Anggota DPR dipilih rakyat. o Pasal 20 : UU dibahas dan disetujui bersama oleh DPR dan Presiden (musyawarah-mufakat).
7
Sila 5: KEADILAN SOSIAL BAGI SELURUH RAKYAT. o Pasal 28A-J : HAM. o Pasal 33 : Ekonomi kerakyatan; negara kesejahteraan; pemerataan pembangunan. o Pasal 34 : Negara aktif mengatasi kemiskinan. Dengan demikian setiap kebijakan seharusnya mempunyai ciri-ciri : 1. Sesuai dengan salah satu atau lebih sila dan tidak bertentangan dengan (salah satu) sila lainnya. 2. Dapat dirujuk dan tidak bertentangan dengan pasal dan ayat UUD 45. 3. Positif terhadap moral, etika, dan spiritual, hak-hak asasi manusia. 4. Positif terhadap kemajemukan, toleransi, kerjasama, dan persatuan. 5. Positif terhadap penghapusan ketidak adilan, keterbelakangan, kemiskinan. 6. Positif terhadap integritas bangsa dan negara. 7. Positif terhadap perdamaian dunia yang berdasarkan kemerdekaan dan keadilan. Persoalan kita. Persoalan kita sebenarnya adalah terletak pada kurangnya kreatifitas dan kemampuan untuk menerjemahkan nilai-nilai Pancasila itu ke tingkat intrumental-pelaksanaan. Bangsa ini mengalami kekosongan pemahaman atas nilai-nilai perjuangan bangsa secara utuh dan terlalu dikuasai oleh ilmu dan seni profesi serta terjadinya intrusi keyakinan subyektif kelompok. Konstitusi tidak mempunyai makna dan peran dalam tindakan kaum profesi sewaktu merumuskan kebijakan operasional. Kita juga tidak menutup mata atas kehadiran ideologi berbeda di tengah masyarakat. Ini adalah kenyataan yang selalu akan ada dan hanya bisa diatasi bila bisa dibuktikan bahwa Pancasila mampu menghadirkan kebaikan yang dicita-citakan. Faktor-faktor tersebut berperan menimbulkan kurang taat asas dalam pembentukan kebijakan terhadap Pancasila dan UUD 45. Harus diakui bahwa dewasa ini masih terasa kurang upaya utuk membangun kebersamaan lintas kelompok untuk menumbuhkan kreatifitas menterjemahkan bersama nilai-nilai Pancasila kedalam tingkat instrumental. Secara khusus perhatian perlu diberikan kepada upaya bersama menterjemahkan nilai Ketuhanan Yang Maha Esa untuk menemukan titik dan garis keseimbangan hubungan agama(-agama) dengan negara. Dalam rangka itulah Institut Leimena memandang penting melakukan pertemuan seperti ini dan juga pelatihan pembentukan kebijakan dan advokasi. 8
9
