Může existovat „ekologická” daň? Tomasz Zylicz
There are two expectations from the Environmental Tax Reform (ETR). First, it should lead to environmental improvements. Second, it should let the government decrease the level of traditional (distortionary) taxes. Unfortunately the two aims of the ETR are hardly compatible with each other. The main problem is that environmental taxes self-erode their base. That is, if environmental improvements progress, then revenues from environmental taxes decrease thus undermining their fiscal benefits. Only energy taxes seem to come closest to the ideal ETR. Energy is highly correlated with environmental disruption, i.e. it should be taxed in order to obtain environmental benefits. Additionally, energy has a fairly low tax elasticity, i.e. it can be taxed without risking that revenues will be lost. Other instances of environmental disruption should be addressed by means of other policy instruments.
Skutečně přišla ekologická doba. V obchodech můţeme stále častěji najít „ekologický” papír, „ekologické” potraviny nebo „ekologický” nábytek. Máme „ekologická“ vozidla, fondy a dokonce prádelny. Také turistika a vzdělávání mohou být „ekologické“. Můţe být i „ekologická“ daň? Pro mnoho lidí je odpovědí „ano“. Děláme přehledy ekologických daní. Univerzity pořádají na toto téma konference. Tato problematika je předmětem jednání parlamentů. Tato ohromující móda však přece jen nutně neznamená pochopení problému. Termín „ekologický“ bývá zneuţíván – někdy nevědomě, a někdy záměrně. Co tedy „ekologická“ daň znamená? Pojem je běţně pouţívaný k označení – v širším smyslu – daně, která je příznivá k ochraně ţivotního prostředí. Dá se očekávat, ţe zdaněním výrobků nebo činností poškozujících ţivotní prostředí je moţné stimulovat environmentálně příznivější chování ekonomických subjektů. Tak například zdaněním benzínu utlumujeme poptávku po řízení vozidel a zpoplatněním prachových emisí zdraţujeme technologie znečišťující ţivotní prostředí. Naopak udělením daňových výjimek výrobcům, kteří recyklují suroviny, ulehčujeme tlaku na těţbu přírodních zdrojů a zvyšujeme pravděpodobnost recyklace. Avšak vynořuje se otázka, co je naším primárním cílem: vybírat peníze nebo změnit chování? Na rozdíl od tradičních daní má ekologická daň dvojí funkci: očekávají se od ní nejen vyšší daňové výnosy, ale také, ţe pobídne k určitým věcem nebo od nich někoho odradí. Tyto dvě funkce si však navzájem odporují. Jestliţe sníţíme emise, budou příjmy ztraceny. My však určitě chceme mít jak příjmy, tak čisté ovzduší. Podívejme se teď, co na to řekne ekonomie. Ekonomové především vysvětlují, ţe tradiční daně sniţují efektivnost ekonomiky. Existují buď přímé daně uvalené na jednotlivé příjmy a podnikatelský zisk, nebo nepřímé daně uvalené na určité zboţí a sluţby (obvykle v určitém podílu k jejich cenám). Například v roce 2000 v Polsku zhruba třetina daní pocházela z příjmů a zisků, zatímco dvě třetiny představovaly daně uvalené na zboţí a sluţby; celkem tvořily více neţ 88 % příjmů státního rozpočtu a druhé z nich představovaly pětinu HDP země – 170 mld. eur (GUS 2001). Takovéto daně mají odrazující efekt. Oslabují atraktivitu úsilí zaměřeného na příjem a zisk a sniţují poptávku po ekonomickém výstupu. Navzdory tomu daně jsou nezbytné. Jsou jednou z oblastní ţivota společnosti – jako například veřejná správa, obrana a justice –, které mohou být financovány pouze obecným zdaněním. Jsou i jiné, jako například vzdělávání, kultura a zdravotní péče, které by měly získat alespoň nějakou podporu z veřejných rozpočtů. Z toho důvodu jsou daně nezbytným zlem. Také víme, ţe efektivita ekonomiky klesá v důsledku znehodnocování ţivotního prostředí. Znečištění řeky omezuje příleţitosti pro rekreaci a voda je pak vyuţitelná pro domácí uţití pouze po nákladném čištění. Znečištění ovzduší sniţuje úrodnost půdy, nepříznivě ovlivňuje produkci lesa, poškozuje naše materiální kulturní dědictví a suţuje nás respiračními nemocemi. Spalování fosilních paliv (uhlí, olejů a zemního plynu) zvyšuje atmosférickou koncentraci CO2, která vede ke škodlivým změnám globálního klimatu. Procesy zmíněné výše mají jeden obecný znak. Nepostihují tolik ty, kteří produkují znečištění, ale místo nich
1
ostatní ekonomické subjekty. Ekonomové označují takovéto náklady jako „externí“. Tím zdůrazňují, ţe tyto náklady nejsou započítávány ve vnitřních analýzách, které rozhodují o ziskovosti činností. Přítomnost externích nákladů vede k rozhodnutím, která jsou špatná z hlediska ekonomické efektivity. Na trhu je pak příliš mnoho výrobků, které by nebyly stejně ziskové nebo atraktivní, kdyby prodávající nebo kupující nesli jejich plné náklady. Pokud by trh byl adekvátně informován o celkových nákladech jednotlivých aktivit, potom by rozsah těchto aktivit byl společensky optimální. Ţivotní prostředí by bylo znehodnoceno pouze v té míře, která je ospravedlnitelná hodnotou vyráběného zboţí a sluţeb. Společensky optimální úroveň tak nutně neznamená nulové znečištění. Existuje způsob, kterým by ti, kteří produkují externí náklady, obdrţeli adekvátní informace odráţející skutečnou ekonomickou efektivitu jejich aktivit? Subjekty zodpovědné za externí náklady by je poté musely vzít v úvahu, jako kdyby byly interní. Jinými slovy, existuje metoda internalizace externích nákladů? Ve skutečnosti existuje několik takových metod. Jednou z nich je Pigouviánská daň nazvaná po britském ekonomovi, který ji jako první studoval před osmi desetiletími (Pigou 1920). Pigouviánská daň by měla odpovídat externím nákladům. Přesněji, její jednotková sazba by měla být rovna externím nákladům, ke kterým by došlo, kdyby aktivity způsobující poškození převyšovaly optimální úroveň o jednotku. Sniţování aktivit na jejich optimum přináší společenský zisk, který by měla odráţet daňová sazba. Je však zajímavé si uvědomit, ţe environmentální efekt takovéto daně nezávisí na moţné prahové úrovni, nad kterou je daň uvalena. Jinými slovy, Pigouviánská daň PD by měla být uvalena na poškozující aktivity na úrovni x dle následujícího vyjádření: PD(x)=MEC(xo)(x-xtr), kde MEC(xo) jsou mezní náklady poškození, jestliţe aktivity byly na společensky optimální úrovni xo a xtr je příslušná daná prahová úroveň. Společenské optimum xo je odvozeno od vyrovnání mezních společenských nákladů, tedy MPC+MEC (mezní soukromé náklady zvýšené o mezní externí náklady) a MSB (mezní společenské přínosy aktivit): MPC(xo)+MEC(xo)=MSB(xo). Manipulací s prahem xtr je moţné dosáhnout jakéhokoliv fiskálního efektu, či čisté daně nebo dotace, aniţ by byla sníţena efektivnost daní (Pezzey 1990). Podívejme se například na sníţení znečištění. Není rozdíl mezi tím, zda je na továrnu uvalena daň na celkový objem emisí nebo pouze na znečištění nad prahovou úroveň. V obou případech by na tom byla továrna lépe, kdyby sníţila emise o jednotku, a to tehdy a jen tehdy, jestliţe by její náklady na sníţení emisí byly niţší neţ daňová sazba. Teorie umoţňuje zápornou daň (změnit ji na dotaci), jestliţe továrna emituje pod její stanovenou prahovou úrovní. Základní stimulující mechanismus je stále stejný. Co se mění, je celkové mnoţství zaplacených daní (nebo obdrţených dotací). Pigouviánská daň je jedinou daní, která nesniţuje ekonomickou efektivitu, ale naopak ji zlepšuje tím, ţe jejím výsledkem je řešení problému externích nákladů. Je tak výborným nástrojem schopným sníţit nepříznivé efekty tradičního zdanění. Aplikovaná v ochraně ţivotního prostředí by se mohla stát ekologickou daní takovou, jak bylo diskutováno na začátku tohoto příspěvku. Navzdory tomu nejsou ve světě téměř ţádné praktické aplikace Pigouviánských daní. Daně na emise SO 2 a NOX zavedené ve Švédsku v roce 1991 představují dvě výjimky tohoto pravidla (Swedish EPA 1993). Obě znečišťující látky jsou spojeny zejména se spalováním fosilních paliv. Způsobují tzv. kyselý déšť, který vyvolal masivní úbytek lesů v Evropě, jakoţ i jiné škody. Jejich stanovením na 40 SEK/kg (přibliţně 5,50 euro/kg, resp. 170 Kč/kg) jsou švédské daně dost jedinečné. Daň ze síry se zdá být přísná pouze na první pohled. Byla zavedena na této vysoké úrovni aţ poté, kdyţ byl problém s emisemi síry ve Švédsku jiţ z velké části vyřešen. Emise jsou docela nízké a daně nejsou velkou zátěţí pro znečišťovatele. Ani nejsou významným rozpočtovým příjmem. Daň na dusík je však jiný příběh. Emise oxidu dusíku jsou stále vysoké a je obtíţné je sníţit (velký podíl emisí dusíku pochází ze silniční
2
dopravy). Švédská daň je uvalena pouze na elektrárny. Vybrané prostředky jsou dokonce vráceny nazpátek znečišťovatelům, proporcionálně k prodané elektrické energii, ne k vypouštěným emisím. Daň funguje proto jako Pigouviánská daň uvalená nad určitý prahový limit. Limitem jsou průměrné emise na jednotku vyrobené elektrické energie. Ty elektrárny, které vypouštějí více emisí neţ je průměr, jsou čistými plátci daně. Ty, které vypouštějí méně neţ je průměr, dostávají více, neţ platí. V souladu s očekáváním ekonomické teorie se švédská daň z dusíku stala výborným nástrojem politiky ţivotního prostředí. Stimulovala rychlé a radikální sníţení emisí, ačkoliv její význam pro rozpočet je z definice nulový. Proto nemůţe nahradit ţádné jiné daně. Význam daně ze síry je také nízký. Švédský příklad ilustruje dva základní problémy spojené s implementací ekologických daní. Za prvé tyto daně nemohou poskytovat dostatečný příjem, protoţe okamţitě naruší své daňové základy, tedy znečišťující aktivity. Je to lehce vidět na příkladu oxidu síry. Dříve nebo později se emise stanou tak malými, ţe i velmi vysoká daňová sazba nebude zaručovat významné příjmy. Za druhé navzdory její účinnosti se ekologická daň můţe stát politicky neproveditelnou, jestliţe ovlivní významně silnou zájmovou skupinu. V takovémto případě rozdělení dostatečně vysokých prahových úrovní, pod kterými nejsou znečišťovatelé zdaňováni (nebo jsou dotováni), můţe být předpokladem daně, která má být implementována. Švédská daň z oxidu dusíku byla politicky proveditelná pouze v té formě, která – dle jejího celkového pojetí – eliminuje jakékoliv rozpočtové příjmy. Paradox je velmi dobře ilustrovaný na výsledku švédské environmentální daňové reformy: V 80. letech pocházelo 6,5 % státního rozpočtu ze „zelených daní“ (zejména ze spotřební daně na paliva), po reformě v 90. letech bylo procento stejné. Ačkoliv obecně ekologická daň nemůţe poskytnout rozpočtu dostatečné udrţitelné příjmy, existuje významná výjimka z tohoto pravidla. Výjimkou je energie a zejména energie získaná z fosilních paliv. To je komodita, jejíţ uţití je spojeno s řadou nepříznivých dopadů na ţivotní prostředí. Je přitom nemoţné je plně odstranit. Podobně je nemoţné eliminovat poptávku po energii. Emise specifických znečišťujících látek postupně klesají, celková spotřeba energie však pravděpodobně klesat nebude. Tak fosilní paliva – v podstatě vytěţitelný zdroj – budou uţívaná alespoň několik desetiletí, a moţná déle. Proto jsou nepraktičtějším základem pro ekologické daně, která by současně s pobídkou environmentálně přijatelnějšího chování také poskytovala rozpočtu dostatečné příjmy. V mnoha zemích byla varianta takovéto daně jiţ zavedena: spotřební daň na benzín. Například v Polsku daně tvoří přibliţně 40 % prodejní ceny benzínu. To je nápadně více neţ v USA, avšak stále méně neţ v západní Evropě (Parry 2002). „Ekologický“ charakter daně se stal viditelnější od roku 1992, kdy byly její sazby diferencovány podle obsahu olova. Výsledkem bylo, ţe bezolovnatý benzín, který je tak trochu environmentálně přijatelnější, stojí kupující méně neţ benzín olovnatý, ačkoliv je nákladnější jej vyrobit. Celkem tak spotřební daň na benzín dává rozpočtu 16 % celkových příjmů z nepřímých daní. Je to proto významný zdroj peněţních příjmů. Niţší sazba na bezolovnatý benzín ještě jednou ilustruje skutečnost, ţe environmentální hledisko můţe být v konfliktu s potřebami státního rozpočtu. Ale jestliţe by daň měla být skutečně „ekologická“, měla by se podobat Pigouviánské dani, tj. měla by být uvalena na různá paliva podle toho, jaký je jejich dopad na ţivotní prostředí, který vytváří externí náklady. Co se stane, kdyţ zavedeme jednotnou daň na všechna paliva, řekněme stejnou částku na 1 tunu? Odpověď na tuto otázku se netýká pouze praxe. Je to také uţitečné cvičení aplikace moderních postupů ekonomické analýzy. Jestliţe by trh pro kaţdé specifické palivo byl analyzován nezávisle, mohli bychom přijít s povrchním tvrzením, ţe v důsledku zvýšení ceny paliv o částku rovnající se dani by se poptávka po kaţdém palivu sníţila. Toto tvrzení by bylo zaloţeno na tzv. analýze dílčí rovnováhy. Závěr by byl pravděpodobně nesprávný, protoţe bychom odhlédli od moţností substituce, tedy změny jednoho paliva za druhé. Jednotná daň relativně zdraţuje pevná paliva oproti kapalným a plynným palivům (jejichţ cena před zdaněním – odráţející vyšší uţitek pro jejich uţivatele – je obyčejně vyšší). Daň poskytuje proto pobídku k substituci jednoho paliva s druhým. Jestliţe bychom vzali v úvahu vzájemné vztahy mezi různými trhy, jak bývá nazývána analýza obecné rovnováhy, tak reakce poptávky by mohla být rozdílná: výsledkem nepříliš velké daně by bylo, ţe poptávka po kapalných a plynných palivech (paradoxně navzdory vyšší ceně) by se zvýšila, pokud poptávka po pevných palivech poklesne. Pravděpodobný efekt obecné daně z energie je pokles poptávky po energii a její nahrazení jinými výrobními faktory včetně kapitálu a práce, které dosud byly hlavně zatíţeny zdaněním. Zároveň můţeme očekávat změnu
3
struktury poptávky po energiích směrem k vyřazení paliv, která jsou méně environmentálně přijatelná. Tyto efekty mohou být povaţovány za pozitivní ze dvou důvodů. Za prvé by byl menší tlak na ţivotní prostředí, protoţe by se sníţil rozsah externích nákladů a zvýšila se efektivita ekonomiky. Za druhé by tradičně ekonomicky neefektivní zdanění příjmu a zisku mohlo být sníţeno. Jestliţe má obecná daň z energie takové výhody, proč ještě nebyla nikde zavedena? V mnoha zemích, například v Polsku, je spotřební daň na kapalná paliva, avšak pevná paliva byla zdaněna velice málo. V jiných zemích, například v USA, se dosud ukázalo, ţe je nemoţné zavést významnější daň dokonce na samotný benzín. Fakt, ţe těţba uhlí vyţaduje více vstupu práce neţ například těţba ropy a ţe pokles poptávky po uhlí dále ovlivňuje širší zaměstnanecké zájmové skupiny, tak neposkytuje plně uspokojivé vysvětlení. Problém je komplikovanější a odkazuje na rozhraní moderní ekonomické analýzy a ostatních oblastí. Ne vţdy můţeme odkázat na modely dostatečně důvěryhodných ekonomik, abychom mohli adekvátně posoudit environmentální a ekonomické následky daňových reforem. Proto se nemůţeme divit, ţe stávající pochyby horlivě vyuţívají ti, kteří brání status quo v oblasti daní. Existuje široké pole parciálních řešení mezi tradičním a „ekologickým“ reţimem zdanění, zaloţeným na přístupu Pigoua. Můţeme tak mít environmentální poplatky, které jsou příliš nízké, aby poskytly pobídku pro omezení tlaku na ţivotní prostředí na společensky optimální úroveň, ale dostatečně vysoké, aby hrály pozitivní roli. Polsko je příkladem země, kde byly stovky znečišťujících látek, odpadů a ostatních forem znehodnocení ţivotního prostředí předmětem zpoplatnění. Jejich sazby jsou vysoké, obyčejně vyšší neţ v západní Evropě. Například poplatky za emise SO2 a NOX jsou přibliţně 0,08 euro/kg (cca 2.500 Kč/t, v České republice dosahovala tato sazba v roce 2001 1000 Kč/t, resp. 800 Kč/t; pozn. překladatele). To je téměř o dva řády niţší sazba neţ ve Švédsku, avšak vlastně stále více neţ v jakýchkoliv ostatních zemích, kde jsou tyto poplatky niţší nebo vůbec neexistují. Za daných podmínek je v Polsku teoretická Pigouviánské sazba daně z SO2 odhadována ve výši 0,60 euro/kg (cca 18 000 Kč/t). Hraje stávající nízká sazba vůbec nějakou uţitečnou roli? Celkově polské environmentální poplatky představují přibliţně 300 mil. eur ročně. Jsou příjmem fondu se speciálním zaměřením, který funguje nezávisle na státním rozpočtu a jehoţ celkové příjmy odpovídají 1 % jeho rozpočtu. Příjmy fondu ţivotního prostředí jsou příliš nízké, aby byly seriózní alternativou k tradičnímu zdanění. Pro ochranu ţivotního prostředí, které ve fázi obnovy potřebuje podporu veřejných fondů, jsou tyto prostředky významné. Díky těmto prostředkům se Polsko těšilo viditelnému pokroku ve stavu ţivotního prostředí, zejména s ohledem na zbytek střední a východní Evropy. Kromě toho se ukazuje, ţe dokonce nepříliš velké poplatky – stanovené na niţší úrovni, neţ by vedlo k společensky optimálnímu sníţení znečištění – jsou určitou pobídkou ke změně chování znečišťovatelů. Například zásadní sníţení poptávky po nejvíce znečišťujících druzích uhlí bylo způsobeno především snahou zaměřenou na sníţení poplatků z emisí; ty vzrostly, kdyţ bylo spalováno špinavější uhlí. Při shrnutí této stručné analýzy by se mohlo na otázku poloţenou na začátku odpovědět „ano“. Daň můţe být ekologická. A co víc, daně spojené s nepříznivými dopady na ţivotní prostředí mají dvojí roli. Za prvé pobízí k environmentálně přijatelnějšímu chování. Za druhé zlepšují efektivitu ekonomiky tím, jak jsou neoprávněné škody odstraňovány a klasické neefektivní zdanění sniţováno. Za těchto okolností můţeme dodat, ţe široký vějíř ekologických daní je vzácností. Spotřební daň na kapalná paliva, existující v mnoha zemích, se takovéto dani do jisté míry podobá. Avšak její environmentální role není dokonalá, protoţe pevná paliva, které více poškozují ţivotní prostředí, jsou zdaňována mnohem méně. Navzdory tomu daně z energie se ukazují jako nejslibnější cesta k environmentální daňové reformě, protoţe nemohou sniţovat jejich vlastní základy. Naopak daně uvalené na specifické znečišťující látky nebo určité chování poškozující ţivotní prostředí neposkytují udrţitelný zdroj rozpočtových příjmů. Jsou buď nevýznamné, nebo vedou k erozi jejich základů. Environmentální poplatky a úhrady zavedené v některých zemích jsou doposud obyčejně příliš nízké, aby se staly předmětem zájmu ministerstev financí. Ekologické daně tak, v rozporu s oblíbeným názorem, nejsou schopny současně vyřešit problém ţivotního prostředí a veřejných financí nekonfliktním způsobem. I přesto však jejich potenciální moţnosti jdou dál, neţ představuje současný umírněný stav běţný v kaţdodenní praxi. Budoucnost ekologického zdanění závisí mimo
4
jiné na tom, zda ekonomové budou schopni vhodně analyzovat a předpovídat reakce ekonomiky na nové nástroje. Při nedostatku přesvědčivých argumentů podporujících atraktivnost nových nástrojů budou mnoho dalších let dominovat neefektivní, ale účinné a rozsáhle otestované mechanismy zdanění kapitálu a práce.
Literatura Axelsson, S. (1997), Ecological Tax Reform - reducing unemployment and improving environment, in: T. Zylicz (ed.), Ecological economics. Markets, prices and budgets in a sustainable society, The Baltic University Programme, Uppsala University, pp.43–46. GUS (Glowny Urzad Statystyczny) (2002), Statistical Yearbook 2001, Warszaw. Parry, I. W. H. (2002), Is gasoline undertaxed in the United States?, Resources for the Future, Issue 148, pp.28– 33. Pezzey, J. (1992), The symmetry between controlling pollution by price and controlling it by quantity, The Canadian Journal of Economics 25. Pigou, A. C. (1920), The Economics of Welfare, Macmillan, London. Swedish Environmental Protection Agency (1993), Three Important Economic Instruments in Swedish Environmental Policy, mimeo., Swedish Environmental Protection Agency, Solna.
5
