FACTSHEET
Masterclass sw-sector & financiën Regionale ondersteuningsstructuur effectiviteit sociale diensten Januari 2013
www.divosa.nl
2
Masterclass sw-sector & financiën Met de komst van de Participatiewet per 1 januari 2014 komt er na 45 jaar een einde aan de Wet sociale werkvoorziening. Eerst wordt per 1 januari 2014 de instroom voor nieuwe gevallen stopgezet. Vervolgens zullen per 1 januari 2015 ook de bestaande gevallen onder de werkingskracht van de Participatiewet worden gebracht. Zo is althans het voornemen van het kabinet-Rutte ll, zoals verwoord in het regeerakkoord ‘Bruggen slaan’ van 29 oktober 2012. Daarmee wordt 2013 het laatste jaar waarin het Rijk een taakstelling aan gemeenten oplegt en verandert de financiële structuur op een ingrijpende wijze. In opdracht van Divosa hebben Stimulansz en Ernst & Young de ontwikkelingen en consequenties in deze factsheet ‘Masterclass sw-sector & financiën’ in beeld gebracht
Divosa heeft gemerkt dat bij sociale diensten veel behoefte was aan meer kennis over het sociale werkvoorzieningsbedrijf. Mede gelet op de verdergaande samenwerking tussen sociale dienst en sw-bedrijf is behoefte aan kennis over financiën, verdienmodellen, sturing en beheersing van risico’s. Daartoe heeft Divosa de masterclass ‘sw & financiën’ aan haar leden aangeboden. Deze factsheet legt informatie uit de masterclass vast, zodat sociale diensten de jaarrekening van het sw-bedrijf kunnen lezen en begrijpen hoe sw-bedrijven hun resultaten presenteren. Ook laat de factsheet zien aan welke knoppen gemeenten kunnen draaien om hun kosten zo laag mogelijk te houden en de opbrengsten te verhogen. Ten slotte geeft de factsheet ook inzicht in hoe begeleid werken en detachering werkt en hoe de governance vorm kan worden gegeven. Dit in het licht van de aanstaande Participatiewet zoals die in het regeerakkoord is opgenomen. De contouren geven aan dat de Wsw wordt afgebouwd (zo zal er per 1 januari 2014 geen nieuwe instroom meer plaats vinden in de sociale werkvoorziening ), dat beschermd werken als voorziening in de Participatiewet wordt opgenomen en dat de korting op de rijksbijdrage over zes jaar gespreid is. Daarnaast is er ook een quotumregeling opgenomen voor werkgevers. Deze kaders worden verder uitgewerkt waarbij het regeerakkoord aangeeft dat er binnen die kaders beleidsvrijheid is voor gemeenten.
Samenwerkingsverbanden: GR’en, nv’s, bv’s en stichtingen Gemeenten kunnen ervoor kiezen de Wet sociale werkvoorziening uit te laten voeren door een openbaar lichaam. Veel gemeenten kiezen voor een samenwerkingsverband op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Daarbij kan de uitvoeringsorganisatie zelf ook in de gemeenschappelijke regeling (GR) zijn opgenomen. In dat geval is de uitvoeringsorganisatie een publieke organisatie. Ook komt de situatie voor waarin de GR de uitvoering onderbrengt in een nv of bv. In dat geval is de uitvoeringsorganisatie een privaatrechtelijke organisatie. Daarbij zijn de GR of gemeenten aandeelhouder. In een aantal gevallen zijn de sw-bedrijven een gemeentelijke dienst (GD). In een enkel geval is gekozen voor de stichtingsvorm. Veel gemeenten zijn hun positie aan het herijken en kijken naar de sturings- en governancevorm om te hanteren voor de uitvoering van de Wsw en straks van de Participatiewet. Voor het sturingsvraagstuk is het van belang dat de betrokken gemeenten een (gezamenlijke) strategie/visie uitstippelen. Op basis van deze visie kan de bijbehorende structuur voor de organisatie gekozen worden. De regie die gemeenten hebben op het sw-bedrijf hangt in hoge mate af van de gekozen structuur: dichter bij gemeenten (GD of GR) of op afstand (nv, bv of stichting). Voor elke rechtsvorm geldt dat de onderliggende werkafspraken over sturing en beheersing helder en duidelijk moeten zijn en worden nageleefd.
3
Als gemeenten uit de GR willen treden of de GR willen opheffen, moet goed van te voren worden afgesproken tegen welke kosten dat gaat. Veelal zijn in GR-statuten geen uittredingsbepalingen opgenomen, waardoor er veel gedoe kan ontstaan. Uiteindelijk betekent dit een onderhandeling tussen de uittredende en achterblijvende gemeente(n). Door bijvoorbeeld goed te definiëren welke meerjarige inkooprelatie die daarna gekozen kan worden, kunnen de gemeenten een oplossing vinden. De verschillende structuren hebben elk hun voor- en nadelen. Bij een nv-structuur staan de gemeenten meer op afstand. Dat kan het voordeel hebben dat de nv bedrijfsmatiger kan werken (meer beslissingsbevoegdheid waarbij de raad van commissarissen namens de aandeelhouder toeziet op het realiseren van de doelstellingen van de uitvoeringsorganisatie). Het nadeel kan zijn dat gemeenten weinig zeggenschap ervaren. Dat nadeel kan door het sluiten van managementcontracten worden opgeheven. Sowieso is het zinvol om met de gemeenteraad te bespreken hoe het governancemodel in elkaar zit, waar de raad over gaat en hoe zij kan sturen. Daarnaast is het van belang om er naast de beleidskolom ook de financiële kolom bij te betrekken en heldere afspraken te maken binnen de gemeente. Vaak is er een algemeen beleid voor ‘verbonden partijen’. Tussen gemeenten kunnen binnen de GR afspraken worden gemaakt over taakspecialisatie (de ene gemeente let op financiën, de andere let op het beleidsdeel). Daarnaast kunnen met het sw-bedrijf afspraken worden gemaakt over de ambtelijke voorbereiding van het algemeen bestuur, het dagelijks bestuur en de aandeelhoudersvergadering. In figuur 1 is een voorbeeld weergegeven. Figuur 1
Voorbeeld governance: GR en sw-bedrijf als nv raad en B&W
raad en B&W
raad en B&W
raad en B&W
gemeenschappelijke regeling
naamloze vennootschap aandeelhouder raad van commissarissen bestuurder uitvoeringsorganisatie
4
Nieuwe koers Het kabinet-Rutte I streefde met de Wet werken naar vermogen onder andere naar een sociaal zekerheidsstelsel. Een stelsel dat mensen enerzijds de zekerheid biedt van een adequaat vangnet als dat echt nodig is, en anderzijds mensen op eigen benen laat staan als dat kan. Dit betekende ook wijzigingen voor de Wsw. Een belangrijk doel van de huidige Wsw is namelijk om mensen met een Wsw-indicatie zo regulier mogelijk te laten werken. Dit doel werd en wordt onvoldoende gerealiseerd. Bij de eerste indicatiestelling blijkt namelijk dat bijna de helft van de mensen met een Wsw-indicatie, al jaren op rij, een advies begeleid werken krijgt. Terwijl in de praktijk slechts zes procent in een dienstverband bij een reguliere werkgever werkt. De Wet werken naar vermogen zou doen wat de Wsw had moeten doen: alleen beschutte werkplekken bieden voor diegenen die daar echt op zijn aangewezen. Door de taakstelling zouden er maar 30.000 van die werkplekken overblijven. Bij het regeerakkoord van Rutte ll wordt het wetsvoorstel Werken naar vermogen vervangen door een nieuwe Participatiewet, in te voeren op 1 januari 2014. Het kabinet ontwerpt daarnaast een quotumregeling voor het in dienst nemen van arbeidsgehandicapten door grotere werkgevers. Op die wijze wordt ervoor gezorgd dat niemand tussen wal en schip valt. Naarmate het aantal plaatsen in de sociale werkvoorziening afneemt, neemt het aantal reguliere plaatsen voor arbeidsgehandicapten toe. De quotumregeling wordt vanaf 1 januari 2015 in zes jaar stapsgewijs ingevoerd. Dit met als doel verdringing te voorkomen en werkgevers tijd te geven om aanpassingen door te voeren. Ten opzichte van het wetsvoorstel Werken naar vermogen bevat de Participatiewet een aantal wijzigingen, zoals het spreiden van de efficiencykorting op de sociale werkvoorziening over zes jaar. Daarnaast wordt de instroom in de sociale werkvoorziening in zijn huidige vorm stopgezet met ingang van 1 januari 2014. Gemeenten krijgen binnen de wettelijke kaders ruimte om zelf beschut werk als een voorziening te organiseren. Er is geld om via deze voorziening uiteindelijk structureel 30.000 werkplekken te realiseren (met middelen uit het Participatiebudget), afgestemd op honderd procent van het wettelijk minimumloon. De verplichting voor gemeenten om één op de drie vrijgevallen plaatsen in de sociale werkvoorziening op te vullen vervalt. Werkgevers die 25 of meer werknemers in dienst hebben, zijn verplicht 5% aan arbeidsbeperkte mensen in dienst te nemen, op straffe van een boete van € 5.000 per niet-ingevulde plaats. Duidelijk is dat deze nieuwe koers consequenties zal hebben voor de organisaties die de Wsw uitvoeren. Verderop in deze factsheet zult u een aantal samenwerkingsvormen terugvinden die zich op dit moment in het land voordoen. Belangrijk is echter te melden dat elke samenwerkingsvorm ook andere dan financiële aspecten heeft, zoals cultuurverschil tussen medewerkers van sociale diensten en van sw-organisaties. Ook in de doelgroep Wsw en WWB zit een groot verschil. Sw-medewerkers zijn vrijwillig aan het werk en intrinsiek gemotiveerd om te werken. Bij de WWB-doelgroep speelt handhaving een grotere rol en zal de motivatie vaak extrinsiek zijn. Alvorens tot een samenwerkingsvorm over te gaan zullen partijen een visie moeten ontwikkelen en doelen vaststellen. Pas nadat de doelen helder zijn kan de keus gemaakt worden op welke wijze de samenwerking het beste vormgegeven kan worden.
Enkele kengetallen In 2013 stelt het Rijk een bedrag van € 2.354.607.001 beschikbaar voor de Wsw. Hiervoor moeten 90.803 standaardeenheden worden ingevuld (meer dan 100.000 medewerkers). Dit komt overeen met een gemiddeld bedrag van € 25.931 per plaats. Hiermee is al een bezuiniging doorgevoerd. In 2010 was het bedrag nog € 27.050 per plaats. De komende jaren zal het bedrag verder verlaagd worden tot uiteindelijk het niveau van het minimumloon, rond de € 22.000. Dit budget is dan echter opgegaan in het ongedeelde re-integratiebudget. Daarnaast zijn in het in het regeerakkoord kortingen weergegeven (zie p. 63 en verder) die nog nader worden ingevuld.
5
Baten en lasten van het sw-bedrijf en aansturing op sociale én financieel-economische doelen De financiering van Wsw bestaat uit drie hoofdonderdelen: > rijksbijdrage (Wsw-subsidie) > opbrengst uit bedrijf > omzet van private opdrachtgevers > omzet van gemeenten (groenonderhoud, schoonmaak, etc.) > omzet begeleid werken en inleenvergoedingen detachering (dat zal grotendeels van private opdrachtgevers komen; omdat het vaak apart geadministreerd wordt, plaatsen we die als derde subonderdeel) > gemeentelijke bijdrage De kosten betreffen: > Wsw-lonen > loonkosten niet-doelgroep > bedrijfskosten In figuur 2 zijn deze baten en lasten schematisch in beeld gebracht. Figuur 2
Voorbeeld van een rekening van baten en lasten BATEN
omzet van private bedrijven
5 mln
omzet van gemeenten
4 mln
gemeentelijke bijdrage (1250 SE x € 465)
0,6 mln
detacheringsvergoeding
3,3 mln
mutatiereserve
0,4 mln
totaal
6
32,5 mln
45,8 mln
bedrijf X (inclusief reserves)
rijksbijdrage (Wsw-subsidie) (1250 SE x € 26.000)
LASTEN
Wsw-lonen
35 mln
loonkosten niet doelgroep
7,5 mln
bedrijfskosten (inclusief begeleid werken)
5,2 mln
totaal
47,7 mln
tekort
1,9 mln
Als het bedrijf meer kosten maakt dan er opbrengsten zijn, kan er voor gekozen worden om de gemeenten het verschil bij te laten passen, het verschil uit de reserve te halen of een combinatie van beide. Om de kosten te verlagen of de opbrengsten te verhogen kan aan verschillende knoppen worden gedraaid. Zo kan er gestuurd worden op herindicatie en op begeleid werken waardoor werknemers in een andere cao vallen. Uiteraard zal dat aan de medewerkers goed moeten worden begeleid omdat dan veelal loonsverlaging volgt. Daarnaast kan worden ingezet op de laagste loongroepen door bijvoorbeeld nieuwe medewerkers in de laagste cao-schalen in te laten stromen. Om de opbrengsten te verhogen kan gekeken worden naar de product-markt-combinaties (pmc’s) die in de toekomst het meest rendabel zijn. Dat zijn kapitaalextensieve en dienstverlenende product-marktcombinaties. Dat betekent dat het sw-bedrijf minder inzet op productie en onrendabele product-marktcombinaties. Daarnaast kunnen sw-bedrijven de bedrijfsvoering verbeteren door medewerkers hoger op de werkladder te laten werken. Daarbij geldt dat hoe hoger de sw-medewerker op de werkladder werkzaam is, hoe hoger de opbrengsten zijn (zie figuur 3: meer inzetten op begeleid werken en detachering geeft ook een positief financieel-economisch rendement). In die zin is het hoger op de werkladder brengen van de sw-medewerker niet alleen voor de medewerker zelf van belang, maar ook vanwege het hogere bedrijfseconomische rendement (sowieso zal kritisch gekeken moeten worden naar onrendabele werksoorten, het aantal werksoorten en het meer inzetten op dienstverlening in plaats van productie). Dit geeft ook aan dat er op organisatieniveau geen tegenstelling is tussen de sociale doelstelling van het hoger op de werkladder krijgen (of naar buiten laten uitstromen) van de sw-medewerker en de financieel-economische doelstellingen. Wel is het zo dat per afdeling of per bedrijfsonderdeel tegenstellingen kunnen bestaan. Zo kan het detacheren van een teamlid uit een groep medewerkers van de inpakafdeling negatieve consequenties hebben voor het financieel-economische resultaat van de inpakafdeling. Toch moet de inpakafdeling óók een doorstroomdoelstelling hebben. Daar waar dit conflicteert, dient het hogere management een keuze te maken. Daarbij zal het management er ook zorg voor moeten dragen dat de aansturing van de sociale en financieel-economische doelstellingen goed plaatsvindt en integraal meegenomen wordt in de begrotings- en verantwoordingscyclus. Het bestuur en daarmee de gemeenten kunnen hier ook op sturen door het formuleren van een bestuurlijke doelstelling (wat willen we bereiken?) en het sluiten van een managementcontract of ‘sociaaleconomisch contract’. In het laatste geval kunnen nieuwe vormen van dienstverlening ontstaan, bijvoorbeeld in samenhang met het zorgdomein of door het intensief benutten van werkgeversnetwerken om mensen te plaatsen, waardoor het bedrijf er beter voor komt te staan. Hierover kan op basis van prestatie-indicatoren worden gerapporteerd. Daarbij is het van belang dat aan de gemeentekant voldoende expertise is op zowel beleids- als financieel-economisch gebied om de checks & balances goed vorm te geven. In sommige GR’en hebben gemeenten onderling afspraken gemaakt dat de ene gemeenten het ene terrein en de andere gemeente het andere terrein voor zijn rekening neemt. Die specialisatie heeft als resultaat dat de gemeenten binnen de GR veel betere beslagen ten ijs komen. Dit is overigens een werkwijze die bij meerdere verbonden partijen voorkomt. Bijna ieder sw-bedrijf heeft een negatief subsidieresultaat: de subsidie per se is lager dan de gemiddelde loonkosten per se. Daarnaast laten de bedrijfsresultaten grote verschillen zien en zijn er ook flinke verschillen tussen de netto verdiensten van een sw-medewerker.
7
Figuur 3
Werkladder, werksoorten en resultaten + € 8.091 / 135 SE’s
begeleid werken
BW
individuele detachering
DETA
groepsdetachering
DETA
+ € 105 / 573 SE’s
beschut buiten
groen & schoonmaak
-/- € 8.055 / 263 SE’s
beschut binnen
industrieel bedrijf
dagbesteding (AWBZ)
positief resultaat
+ € 1.424 / 255 SE’s
Figuur 4
De praktijk: twee voorbeeldbalansen In figuur 4 zijn de balansen van twee geanonimiseerde bedrijven weergeven. Uit de balans is op te maken dat bedrijf X een negatief eigen vermogen heeft en een grote post overige schulden. Dit bedrijf staat er dus niet goed voor. Wel heeft het een voorziening opgenomen die de pijn nog enigszins kan verzachten. Verder valt de grote voorraad op, waarbij het de vraag is of die ooit nog dit bedrag zal opbrengen. Anderzijds heeft dit bedrijf nog behoorlijk wat liquide middelen. Voor gemeenten is het zinvol de balansposten, de bedrijfsresultaten en de gemeentelijke bijdragen voor een aantal jaren op een rijtje te zetten en te kijken welke vragen dat oplevert. Dat geeft voor gemeenten aan dat ze door moeten vragen naar het verhaal achter de cijfers, welke verbeteracties worden doorgevoerd. Ook moeten ze de wethouders informeren over de situatie.
Balansen X en Y Activa (x € 1.000)
Bedrijf X
Bedrijf Y
Passiva (x € 1.000)
Bedrijf X
Bedrijf Y
materiële vaste activa 6.803 5.905 eigen vermogen - 2.121 > algemene reserve financiële vaste activa 1.514 110 eigen vermogen > bestemmingsreserve voorraden 3.181 767 voorzieningen 7.150 vorderingen 8.835 5.772 overige schulden 20.216 overlopende activa 581 overlopende passiva liquide middelen 2.879 76 liquide middelen totaal activa 23.212 13.211 totaal passiva 23.212 8
4.810 1.253 0 4.315 2.833 0 13.211
Figuur 5
Hoe kunnen we sturen op betere resultaten? A. Kostenreductie > minder inzet op productie, meer dienstverlening > afstoten onrendabele werksoorten en verminderen aantal werksoorten > meer gebruik maken van mogelijkheden binnen de cao om nieuwe sw’ers vijf jaar op maximaal het minimumloon te houden B. Opbrengsten verhogen > van binnen (beschut) naar buiten plaatsen: detachering; hogere inleenvergoeding > begeleid werken: beperken hoogte loonkostensubsidie, meer inzetten op begeleid werken > verhogen opbrengsten bestaande pmc’s > Investeren in nieuwe, rendabeler pmc’s C. Innovatie > samenhang en activiteiten met zorgdomein > intensief inzetten op ondernemerschap/werkgeversnetwerken om beweging naar buiten mogelijk te maken > joint ventures
Transitie en programma-governance Zowel uit het vorige als uit het huidige regeerakkoord komt naar voren dat er transities komen op het gebied van het sociale domein en daarbinnen op het gebied van de sociale dienst en het sw-bedrijf. Om die in goede banen te leiden is het van belang om een heldere stip op de horizon te formuleren. Dat betekent een ‘goed gesprek’ met betrokkenen voeren over visie; op basis daarvan strategie bepalen. Daarna volgt de vertaling naar de structuur. Vaak wordt niet vooraf de visie bepaald en loopt men vast in de structuurdiscussie. Van de gekozen structuur hangt in hoge mate de governance af. Om hiertoe te komen is het zinvol om enkele scenario’s uit te werken om daarna gezamenlijk te komen tot één of twee varianten die doorgerekend kunnen worden in de vorm van een businesscase. Ook is het van belang om de programmagovernance goed neer te zetten. Om te beginnen door bestuurders een rol te geven en enkele van hen aan een stuurgroep deel te laten nemen waardoor iedereen zich betrokken voelt. Deze stuurgroep is opdrachtgever voor het te vormen directieteam waar de lijnverantwoordelijken van de gemeente (gemeentesecretaris) en/of directeur(en) van de (intergemeentelijke) sociale dienst en het sw-bedrijf deel van uitmaken. Dit directieteam is gedelegeerd opdrachtgever van het transitieteam met medewerkers van de betrokken organisaties. De trekker van dit transitieteam is adviseur van het directieteam. Figuur 6 geeft dit schematisch weer voor veertien gemeenten, een isd ‘NWF’ die bestaat uit acht gemeenten en een sw-bedrijf ‘GRFW’ waarin dertien gemeenten samenwerken.
9
Figuur 6
Voorbeeld goede programma-governance raad en B&W
raad en B&W
raad en B&W
raad en B&W
raad en B&W
raad en B&W
portefeuillehouders NWF #8
GRFW #13 stuurgroep
WOR-bestuurders
directieteam transitieteam
werkgeversdiensverlening
werknemersdiensverlening
bedrijfsvoering
Risicomanagement Naast het met elkaar formuleren van doelstellingen (‘het goede gesprek’) is het van belang om ook de risico’s in beeld te brengen: wat zijn de belemmeringen die kunnen optreden waardoor de doelstellingen niet worden gehaald. Van daaruit kunnen dan concrete, SMART, beheersmaatregelen worden uitgewerkt en gemonitord. Het is raadzaam om deze risico’s in groepsverband te benoemen en de beheersmaatregelen te formuleren. Daardoor vindt er uitwisseling over de risico’s plaats tussen verschillende actoren: management, bestuurders, adviseurs, etc. Door op basis van een groslijst te kijken welke risico’s de grootste impact en grootste waarschijnlijkheid hebben, wordt een top 10 van risico’s opgesteld. Figuur 7 laat zien dat de risico’s rechts boven de hoogste prioriteit hebben. Daarna is het van belang om SMART afspraken te maken hoe deze risico’s beheerst kunnen worden. Deze afspraken dienen gemonitord te worden waardoor ook risico’s verkleind worden en daarmee minder aandacht hoeven te krijgen.
10
Figuur 7
Risicoanalyse risicospreiding 5
LKHE
HKHE
LKLE
HKLE
(gemiddelde) impact
4
3
2
1
1
2
3
4
5
(gemiddelde) waarschijnlijkheid
11
Colofon Divosa Kon. Wilhelminalaan 5 | 3527 LA Utrecht Postbus 2758 | 3500 GT Utrecht T 030 - 233 23 37 E
[email protected] www.divosa.nl Redactie Luciënne Middelhof, Divosa Auteurs Frans Kuiper (Stimulansz) Anton Revenboer en David Zijlmans (Ernst & Young) Vormgeving Marion Klerken, Yon-Vormgeefwerk Versie December 2012
De factsheet is tot stand gekomen met subsidie van het Ministerie van SZW voor de Regionale ondersteuningsstructuur effectiviteit sociale diensten.
