1 Masenkó-Mavi Viktor – Szalontai László: Az elővigyázatosság elvéről. I. Bevezető Az elővigyázatosság elve korunk egyik legvitatottabb jelensége.1 Sem alkalmazásának célszerűségéről, sem alkalmazása pontos területéről, sem tartalmi elemeiről, sem jellegéről egyelőre nem alakult ki egységes konszenzus. Az elvvel kapcsolatos viták és ellentétek mármár bábeli zűrzavarra emlékeztetnek, úgy tűnik, mintha életre-halálra menő globális harc bontakozna ki körülötte. E harc kibontakozása nem a véletlen műve, hiszen a vonatkozó érdekek súlya óriási: a tudományos innováció elvi kérdései, a tudományos ismeretek alkalmazásának kockázatkezelése, a tudományos bizonyosság és bizonytalanság mérlegelése kitüntető szerepet kapnak az elv gyakorlati alkalmazása esetén. Sajnálatos, hogy a világ vezető nagyhatalma, az USA, gazdasági és piaci érdekeit szem előtt tartva, ebben a harcbanugyanúgy, mint a génmódosított szervezetek körül kialakult harcban- a „rossz oldalhoz”, az ellenzők táborához csatlakozott. Az Európai Unió ugyanakkor az adott esetben is az elv támogatását forszírozza. Az amerikai hivatalos politikai irányzat nemzetközi szinten mindent elkövet annak érdekében, hogy ne történjék meg az elővigyázatosság elvként történő elismerése (ismeretes, hogy az elveket jogilag kötelező tartalommal is fel lehet ruházni, amitől az USA igyekszik elzárkózni), engedményként azonban elfogadja az „elővigyázatossági hozzáállás, megközelítés, módszer” (precautionary approach, precautionary method) kifejezés használatát. Különbséget kell tenni az amerikai hivatalos politika és az amerikai tudományos élet képviselőinek elvhez való viszonyulása terén. A tudományos élet képviselői megosztottak az elv gyakorlati alkalmazását illetően. Egyesek ellenzik, mások viszont határozottan támogatják azt. Sőt az igazság kedvéért azt is célszerű megjegyezni, hogy az amerikai tudósok egy szűk csoportjának az erőfeszítése vezetett el ahhoz, hogy napjainkban az elővigyázatosság a közérdeklődés középpontjába került: 1998-ban 32 bátor és előrelátó tudós2 a Wingspread-i Konferencia Központban(Racine, Wisconsin) tartott tanácskozásukat követően Nyilatkozatot fogadtak el az elővigyázatosság elvéről.3 Az elővigyázatosságról a dokumentum az alábbiak szerint szól:”Ha valamely tevékenység az emberi egészség és a környezet tekintetében a károkozás veszélyét veti fel, elővigyázatossági intézkedéseket kell foganatosítani, még akkor is, ha az egyes okozati összefüggések tudományosan nem teljesen bizonyítottak. A fentiekkel összefüggésben a bizonyítás terhe a tevékenységet kezdeményezőre hárul és nem pedig a széles körben érintettekre (a nagyközönségre) Az elővigyázatosság alkalmazási folyamatának nyitottnak, felvilágosítottnak és demokratikusnak kell lennie, melyben helyt kell adni minden, a potenciálisan érintett félnek. Annak fel kell ölelnie az összes lehetséges alternatívák megvizsgálását, ideértve az intézkedésektől való tartózkodás következményeit is.”4 A Nyilatkozatra azóta is úgy tekintenek, mint az elővigyázatosság elvét megalapozó irányadó okmányra. A wingspread-i nyilatkozat újszerű megvilágításba helyezte a korábbi kockázatelemzést, sőt, meg is kérdőjelezte annak kialakult gyakorlatát. Az okmány kimondja: „az embereknek és a környezetnek okozott károk mértéke akkora, hogy az emberi tevékenység
Még az elv kifejezés alkalmazása is kérdésesnek tűnik, mivel egy ilyen elv létezését sokan megkérdőjelezik, célszerűbbnek vélik az „elővigyázatossági megközelítés, hozzáállás”(precautionary approach) kifejezést használni. 2 Mivel ez egy nemzetközi tanácskozás volt, nem mind a 32 tudós volt amerikai, köztük fellelhetők német, kanadai, angol tudósok is. 3 Ld. Wingspread Statement ont he Precautionary Principle.- www. gdrc.org/u-gov/precaution-3. html 4 Ld. a Nyilatkozat 3 utolsó bekezdését. Ibid. 1
1
2 új elveinek a meghonosítására van szükség.” Az okmány először fogalmazta meg egyértelműen az elővigyázatosság négy, egymással szorosan összefüggő elemét, éspedig: 1) gyors megelőző intézkedésre van szükség még tudományos bizonytalanság esetén is (még az újszerű megoldás, tevékenység és annak következtében keletkező károkozás közötti okozati összefüggés tudományos bizonyítottsága nélkül is) ; 2) a bizonyítás terhe (az újszerű megoldás, tevékenység ártalmatlanságát illetően) mindig az új megoldást, tevékenységet kezdeményezőt terheli; 3) az új megoldás átláthatósága (a transzparencia követelménye) 4) a lehetséges alternatív megoldások felvázolása, ideértve a cselekvéstől való tartózkodás következményeit is. A fenti négy elem együttes jelenlétének megkövetelése azt a feltételezést erősíti, hogy elviekben lehetséges egy átfogó elővigyázatossági elv gyakorlati érvényesítése. A nyilatkozatban foglaltak igen meggyőzően támasztják alá az elővigyázatosság indokoltságát, s egyúttal legitimizálják az addig obskúrusnak tekintett német Vorsorge koncepció széleskörű alkalmazhatóságát. A wingspread-i tanácskozás központi tematikája a vegyszerek egyre jobban elterjedő alkalmazása hatásainak- sok esetben ismeretlen- vizsgálatára korlátozódott. Azonban ahogyan az kiderül a közzétett okmányból, az elővigyázatosságot sokkal szélesebb értelemben vitatták meg, éspedig: olyan eljárási követelményként, amely vonatkozik „minden emberi tevékenységre” (precautionary approach to all human endevaors). Az elővigyázatosság elve ezt követően szédítő karriert futott be, arra egyre gyakrabban hivatkoztak mind a nemzeti jogrendszerekben, mind a nemzetközi egyezményekben. Ma már több tucat egyezmény rögzíti azt ilyen vagy olyan formában. De legitimálásának megkoronázását a második környezetvédelmi világkonferencia (Rió, 1992) okmányai jelentették. A rió-i környezetvédelmi nyilatkozat 16. elve foglalkozik átfogóan az elővigyázatosság elvével, s annak általános ismertsége a rió-i okmány 16. elvén alapul, amely a következő módon fogalmazta meg azt: „A környezet védelme céljából az államok a lehetőségeikkel összhangban széles körűen alkalmazzák az elővigyázatossági megközelítést. Amennyiben komoly és visszafordíthatatlan károkozás veszélye áll fenn, a teljes tudományos bizonyosság hiányát nem lehet ürügyként (mentségként- M. V.) felhasználni a költséghatékony intézkedések meghozatala elhalasztására (elnapolására- M.V.). A fenti meghatározás éa a wingspreadi-i nyilatkozatban foglalt meghatározás között lényeges eltérés van. A riói nyilatkozat 16. elvében az elővigyázatosság „felpuhított” változata, érvényesítésére”rugalmas kifogásokkal „körülbástyázott” feltételének módozata révén lehetséges. Ezzel is magyarázható, hogy a szakirodalomban a wingspread-i meghatározást az elővigyázatosság elvének „erős, szigorú” változataként, a riói meghatározást pedig - a „gyenge” változataként említik.5 A riói nyilatkozat 16. elvét úgy értelmezik, mint a környezetvédelem terén történt radikális újítást, forradalmi változást, mint a német vorsorge egyetemes elismeréséből - noha egy kissé megkésett- fakadó áldásos megoldást előmozdító jelenséget. Retrospektív nézetből azonban egyértelműen megállapítható, hogy az újítás- forradalmi újszerűsége ellenére- nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket. Az elővigyázatosság „gyenge” változata inkább újabb bizonytalanságokat okozott, újabb értelmezési frontvonalak megnyitását eredményezte. A riói megfogalmazás alapján értelemszerűen felmerül az, hogy:1) Mi tekinthető súlyos és Az elővigyázatosság „szigorú” és gtyenge változata közötti különbségekről ld. : Noah M. Sachs: Rescuing the strong precautionary principle from its critics: the case of chemical regulation.July 2010, p.8-14. – http:// law. Richmond.edu/people/rescuing the SPP- formatted. August.pdf David A. Dana: The contextual rationality of the precautionary principle.- NorthWestern University School of Law, Public Law and Legal Theory Series No.0927, p.2-8. 5
2
3 visszafordíthatatlan károkozásnak? 2) Mi minősül költséghatékony intézkedésnek? 3) A tudományos bizonyosság hiánya kötelességet ró-e az államokra megelőző (elővigyázatossági) intézkedések bevezetésére? (ez nem teljesen egyértelmű, hiszen abban csak arról van szó, hogy a tudományos bizonyosság hiányát nem lehet felhasználni az ilyen intézkedések elhalasztásának ürügyeként). 4) A bizonyítás terhe megfordul-e?(erről egyáltalán nem szól a 16.elv). A fenti értelmezési kérdések végletesen képlékennyé teszik az elővigyázatosság egységes és egyetemes értelmezését. E helyen célszerű megemlíteni, hogy az elővigyázatosság elve nem amerikai eredetű, az a német belső szabályozási gyakorlatban alkalmazott Vorsorge koncepción alapul. A koncepció elsősorban és alapvetően a környezetet és az emberi egészséget szem előtt tartó német innovációs döntéshozatal politikai kereteit rögzítette. A 70-es években, miután a németek felismerték a környezetvédelem globális összefüggéseit (az Északi Tenger fokozódó szenyezettsége, a savas esők pusztító hatása a Fekete Erdőre, a veszélyes hulladékok egészséget károsító hatása) erőfeszítéseket tettek a koncepció előmozdítására a jogi szabályozás terén, s így a német környezetvédelmi jogban meghonosodott a Vorsorgeprinzip is. A vorsorge értelmében az elővigyázatosság megkövetelte, hogy az innovációs döntések során érvényesítsék az alábbiakat: - a megelőzést: intézkedések foganatosítása a tudományos bizonyosság hiánya esetén is, amennyiben feltételezhető, hogy a tétlenség (az intézkedések hiánya) társadalmilag, környezetileg káros, költséges hatással járhat. Ideértve annak olyan szélesebb értelemben vett negatív következményeit, mint a jövő nemzedékek érdekeinek önző és méltánytalan figyelmen kívül hagyása. - az ökológiai rendszerek természetes tűrőképességének biztosítása, a természetes rendszerek asszimilációs képességének figyelembe vétele, s e képesség megóvása esetenként szükségessé teheti bizonyos tevékenységek korlátozását is (pl. a természeti erőforrások túlzott, aránytalan hasznosítását). - gondos és felelősségteljes gazdaként történő eljárás a környezetre vagy az emberekre hatással lehető tevékenységeket kezdeményezők részéről: a káros hatás hiányára vonatkozó bizonyítási teher minden esetben az új tevékenységet, megoldást kezdeményezőre hárul. - annak elismerése, hogy az új megoldás, tevékenység jövőbeni következményeinek 100%-os bizonyosságának lehetetlen a megállapítása, ezért az új innovációs tevékenység engedélyezése során szükségszerű a tudományos bizonytalanság kalkulálása is. - a múltban okozott ökológiai károk mérséklésének szükségessége. Ez egyúttal azt is jelenti, hogy azoknak, akik már eddig is jelentős ökológiai lábnyommal rendelkeznek, még a szokásosnál is nagyobb elővigyázatosságot kell tanúsítaniuk. A fentiekből megállapítható, hogy a német vorsorge koncepciónak valóban obskúrus jellege van. Már önmagában a koncepció fogalmi értelmezése nehézségekbe ütközik – annak szószerinti értelme nem csak elővigyázatosságot jelent, hiszen a „gondoskodás” és az „óvatosság” úgyszintén a vorsorge részét képezik. Az elővigyázatoskodó, gondoskodó, óvatoskodó cselekvés (hármas cselekvési követelmény) már önmagában is sok bizonytalansági tényezőt halmoz fel, amit még sokkal jobban megbonyolít az a tény, hogy a hármas értelmű követelményt olyan komplex és érzékeny területeken kell alkalmazni, mint a tudományos-műszaki fejlődés (innováció) környezetvédelem, egészségügy. Bár az is igaz, hogy a vorsorge koncepciót az eddig kialakult viták fényében a közérthetőség szintjén, a nem szakember által is érthető módon, is meg lehet fogalmazni. A koncepció leegyszerűsített formában való értelmezése csupán három alapvető dolgot jelent, nevezetesen: 1) az emberi tevékenység ( új anyag felhasználása, új eljárás bevezetése) veszélyességének feltételezése, 2) bizonytalanság jelenléte (a cselekvés következményeinek ismerete soha sem lehet 100%os),
3
4 3) óvatos, elővigyázatos magatartás. Az már más kérdés, hogy ezen három alapvető követelmény gyakorlati érvényesítése milyen következményekkel jár. A vorsorge koncepció (elővigyázatosság) váratlan – és bizonyos értelemben előkészületlenmegjelenésének igazi okát a német döntéshozatali gyakorlatban nehéz megmagyarázni, erre utal az a tény is, hogy azt még mindig (40 év után is) élénk viták övezik.. Az egyértelműen megállapítható, hogy a 70-es évektől észlelhető globális környezeti problémák napirendre kerülése szorosan kapcsolódik a koncepcióhoz. Továbbá feltételezhető az is, hogy a jellegzetes német alaposság is- a német gondolkodásmódtól idegen a vakrepülés ötlete, a tudatlanság bátor vállalása és a bizonytalanság lebegtetése - hozzájárulhatott annak felbukkanásához. Úgy tűnik, hogy a németek egy huszárvágással véget akartak vetni a bizonytalanságnak. De adott esetben nem egy egyszerű huszárvágásról volt szó, hanem a tudományos bizonyosság és bizonytalanság egy teljesen újszerű filozófiájának a meghonosításáról: az olyan bonyolult jelenségek tekintetében, mint az emberi egészség és a környezet.A tudományos bizonyosság soha nem lehet teljes körű és végleges, ezért a vonatkozó problémákat nem megoldani kell, hanem elsősorban elkerülni kell azokat. Ez egy teljesen újszerű, etikailag is támogatható, ötletként jelentkezett az emberi tevékenység következményeinek mérlegelése terén, ami egyúttal radikális változtatást igényelt a kockázatelemzés és a kockázatkezelés terén is. A korábbi kockázatkezelés elsősorban az ismert káros hatások kiküszöbölését célozta, a vorsorge viszont a nem ismert, tudományosan nem alátámasztott, kockázatok elkerülését feltételezi, azaz, a tudományos bizonytalanság mérlegelése fontos szerepet kap ebben a koncepcióban. Tekintettel tudományos ismereteink szükségszerű korlátozottságára, partikuláris jellegére, az ötlet első látszatra ésszerűnek és vonzónak tűnik. Azonban mint minden bizonytalanságnak, úgy a tudományos bizonytalanságnak is, piedesztálra való emelése, óhatatlanul kétségeket támaszt és vitákat gerjeszt, megnyitja Pandora szelencéjét. Ez történt az elővigyázatosság elvével is: a tudományos bizonytalanság fényében mennyire kell elővigyázatosnak lenni? A bizonytalanság következményeit hogyan kell figyelembe venni? A bizonytalanság költségei és kockázatai hogyan viszonyulnak egymáshoz?6 Ezek a kérdések egyelőre rendezetlenek, s azok megválaszolatlansága azt a gyanút keltik, hogy az elővigyázatossággal vissza is lehet élni. Ez a gyanú csak tovább erősödött az elővigyázatosság elvének nemzetközi szinten történő forszírozása következtében. Ma már több tucatra tehető azon nemzetközi okmányok száma, amelyek ilyen vagy olyan módom említik az elővigyázatosságot.. Itt csak néhány fontosabb okmányt emelnék ki: 1. A rió- i nyilatkozat 16. elvéről már volt szó, 2. A biológiai sokféleségről szóló egyezmény (a preambulum 9. pontja), 3. Az éghajlatváltozásról szóló egyezmény (3/3. cikk, illetve az Annex II. 3/c cikke), 4. A biológiai biztonságról szóló Cartagena Jegyzőkönyv, 5. A veszélyes hulladékok Afrikába történő exportjának tilalmáról és ellenőrzéséről szóló 1991.évi egyezmény (4/3/f.cikk), 6. Az Atlanti Óceán észak-keleti részén, a tengeri környezet védelméről szóló1992. évi egyezmény (2/2/a. cikk), 7. A halállomány védelméről szóló 1993.évi egyezmény (5/c. cikk). 8. A természetvédelmi 1982.évi Világcharta. (11. cikk a), b) bekezdések.) Jellemző, hogy ahány nemzetközi okmány annyiféle elővigyázatossági előírás, azaz azok fényében nem beszélhetünk valamiféle egységes értelmezésről. A természetvédelmi világcharta rendelkezései mennek el a legmesszebbre az elővigyázatossági intézkedések A bizonytalanság által felvetett kérdések általános összefüggéseiről ld. Daniel A. Farber: Uncertainty.wwww.ssrn.com/sbstract=1555343. 6
4
5 pontosítása terén. A 11. cikkben foglaltak valóban meglepő keménységű elszántságról szólnak. Egyrészt, a cikk b) pontja kimondja, hogy”a természetnek visszafordíthatatlan károkat okozó tevékenységet kerülni kell.” Másrészt, a cikk b) pontja pedig rögzíti, hogy a „természetre jelentős kockázattal járó tevékenység kezdeményezője köteles bizonyítani az előnyök túlsúlyát a károkkal szemben”. Továbbá, ’ha a tevékenység potenciális károkozó hatása nem teljes egészében egyértelmű (megérthető), úgy a tevékenységgel fel kell hagyni” (azt meg kell szüntetni). Sokan úgy vélik, hogy a fenti követelmények túlzottan szigorúak, s ezért azok megvalósíthatatlanok. II. Az elv ellen felhozott érvek (bírálatok). Az elővigyázatosság, látványos térhódítása ellenére, az nem könyvelhető el sikertörténetnek. Az elvet (a módszert) már a kezdeti időszaktól sok támadás érte, s az még napjainkban is több sebből vérzik. Az ellenvetések egy része, minden bizonnyal, azzal függ össze, hogy annak idején nem került sor a német vorsorge pontos meghatározására. Ezért még ma is a viták kereszttűzében áll: pontosan mit is kell értenie alatta. Elsőként talán az extrém liberalizmust képviselők kaptak észbe, úgy érzékelték, hogy veszélybe kerül a tőkés piacgazdaságot és versenyt szentesítő alapelv, nevezetesen: a „mindent szabad, ami nincs tiltva” alapelv. Az alapelv jogi racionalitása nehezen vitatható, azonban etikailag megkérdőjelezhető. Hiszen egy ésszerű szabályozást érvényesítő társadalomban nehezen képzelhető el, hogy a jogrendszerben előre kerüljön rögzítésre minden, társadalmilag, csoportosan és egyénileg megengedett és kifogásolható cselekedet. Egyesek úgy vélik, hogy a vorsorge következetes érvényesítése túlszabályozottsághoz vezet (amennyiben minden, a károkozás tényét csak feltételező (spekulatív veszélyek megfogalmazása) újszerű megoldást, eljárást előzetesen engedélyeztetni kell). Mások pedig azt emelik ki, hogy a tudományos bizonytalanság figyelembevételének követelménye tudományellenes gyakorlatot szentesít: a tudományosan nem alátámasztott félelmekkel, feltételezésekkel szembeni fellépés lehetősége valóban a tudományellenesség látszatát kelti. Továbbá, ez a tudományellenesség megingatja, aláássa a hagyományos kockázatelemzés és kockázatkezelés gyakorlatát.7 Egyesek pedig az elővigyázatosság elvének korlátozó, a fejlődést megdermesztő hatását emelik ki: szerintük az irracionális félelmeken alapuló elővigyázatosság eltúlzása megakadályozza a tudományos-műszaki fejlődést (innovációt), a hasznos technológiák gyors bevezetését.8 Elsősorban az amerikai establishmenthez tartozó tudósok9 igyekeznek feltűntetni az elővigyázatosság elvét zavaros, visszás, sehova sem vezető koncepcióként.10
A fentiekben megfogalmazott bírálatokat ld.: Frank B. Cross: Paradoxical perils of the Precautionary Principle.- Washington and Lee Law Review, vol.53 (1996), p.851. 8 Ld. ilyen értelembenCass K. Sunstein:Beyond the Precautionary Principle – The Universíty of Chicago, The Law School. Public Law and Legal Theory Working Paper No. 38. January, 2003.- www. ssrn. Com/abstract=id=307098. 9 E tudósokhoz tartozik Cass Sunstein,aki az Obama adminisztráció nagy befolyású Információs és Szabályozási Hivatalának (OIRA- Office of Information and Regulatory Affairs) az elnöke, illetve J. I. Graham, aki az Igazgatási és Költségvetési Hivatal (OMB- Office of Management and Budget) tagja. 10 Ld. Sunstein, 6.lábjegyzetben szereplő tanulmányát. J. I. Graham: The perils of Precautionary Principle – lessons from the American and European experience, 2003, October 20.- www. heritage.org/research/lecture/the perils-of-the-precautionary-principle 7
5
6 Az elővigyázatosság elve kapcsán megfogalmazott bírálatok megértéséhez elengedhetetlen annak tisztázása, hogy az elővigyázatosság két egymással ütköző társadalmi érdek között próbál közvetíteni, éspedig: 1) az új technológiák, megoldások lehetséges káros környezeti és egészségügyi hatásai kapcsán megfogalmazott aggodalmak, 2) a technológiai innovációt ösztönző tudományos-gazdasági érdek. Az innovációt ösztönző érdek nagyon erős, azt még az elővigyázatosság elve sem tudja megingatni, hiszen az elővigyázatosságot általában nem olyan értelemben fogalmazzák meg, mint amely lehetővé és szükségessé teszi a potenciális veszélyt hordozó technológiai innováció teljes tilalmának az elrendelését. Az elővigyázatosság elvét,- annak ellenére, hogy abban nem kerül rögzítésre valamiféle konkrét eljárási mód (pl. tilalom, moratórium, figyelmeztető címkézés) – sokan éppen azért tartják veszélyesnek, mert magában hordozza az ilyen módozatok elrendelésének a lehetőségét. is. A fentiekben hivatkozott két alapvető érdek közötti közvetítést az elővigyázatosság elve ténylegesen nagyon rugalmasan kezeli, olyan mértékben, hogy a vonatkozó fluiditás, tisztázatlanság megkérdőjelezi annak gyakorlati alkalmazását. Az elv mindkét változatamind a „szigorú”, mind a „gyenge” módozata- kívánni valót hagy maga után, azok igen bonyolult értelmezési problémák tucatját vetítik előre. Az elővigyázatosság „szigorú”(wingspread) változatából nem világos, hogy a veszély, kockázat milyen szintje indokolja az elővigyázatosságot. Ha minden, a környezetre és az egészségre káros tevékenység azonnal aktiválja az elővigyázatosság elvét, úgy annak alkalmazási követelménye szinte parttalanná válik: hiszen a károsság gyanúját minden újszerű tevékenységre rá lehet fogni. A károsság gyanújának megalapozása is komoly nehézségekbe ütközik. Az mindenki számára evidenciának tűnhet, hogy nem elegendő az egyszerű, spekulatív(hasra ütéses) gyanú kinyilvánítása bárki részéről , aminek elővigyázatossági következménye lehet. Továbbá a bizonyítási teher megfordulása (az új megoldást kezdeményezőre való áthárítása) is kétségeket vethet fel. Nem teljesen világos, hogy annak mit kell bizonyítania? (azt, hogy az újszerű megoldásnak nincs semmiféle káros hatása, azaz nincs kockázata? Vagy azt, hogy annak minimális a kockázata, illetve hogy annak elfogadható a kockázata?) Hogy a bizonyítás milyen mértékét (szabványát) kell irányadónak tekinteni? 11- nem minden esetben világos. Az elővigyázatosság „gyenge” módozata (rio) szintén értelmezési bonyodalmakat okoz, a súlyos és visszafordíthatatlan kockázat minősítése esetenként nehezen megoldható értelmezési feladatként jelentkezhet.12 E ponton célszerűnek tartom megemlíteni, hogy az elővigyázatossággal szemben megfogalmazott bírálatok zöme annak „szigorú” változatára vonatkozik. A”gyenge” változat racionalitását csak ritkán vonják kétségbe. A „gyenge” változatot olyan „közhelyszerű igazságként”kezelik, mint amely a történelmi fejlődés során mindig is jellemző volt az emberi gondolkodásmódra13 A fentiekből egyértelműen megállapítható, hogy a tudományos bizonytalanság figyelembevétele kockázatelemzés és a kockázatkezelés során komoly nézeteltéréseket váltott ki, s mindeddig nem sikerült elfogadható választ adni arra kérdésre, hogy hol húzódnak meg az elővigyázatosság alkalmazásának ésszerű és körültekintő határai.
A fenti bizonyítalanságokról ld. Jonathan B. Wiener: Precaution in a multi-risk world.- http://scholarship, law.duke. edu/cgi/viewcontent.eg? article=19238/content= faculty/. scholarship p.1516. 12 A vonatkozó értelmezési bonyodalmakról ld. Cass R. Sunstein: Irreversible and catastrophic.- The Law Schhool, University of Chicago. Public Law abd Legal Theory Working Paper No.88.April, 2005. 13 Ennek alátámasztására gyakran az olyan népi bölcsességekre hivatkoznak, mint : It is better to be safe than sorry; A stitch in time, saves nine. 11
6
7 Az elővigyázatosságot gyanakodva fogadó elemzők gyakran zavarónak tartják azt a tényt, hogy a hagyományos kockázatkezelést és az elővigyázatosságot eltérő filozófiai hozzáállásból (módszertanilag ellentétes felfogásból) kell megközelíteni. A hagyományos kockázatelemzés és kockázatkezelés általában a post ante szabályozást részesíti előnyben, azaz a már kipróbált új anyag, módszer, eljárás ismert kockázatainak elhárítására helyezi a hangsúlyt. Az elővigyázatosság ugyanakkor az ex ante szabályozást favorizálja, azaz a még nem intézményesített új anyag, módszer, eljárás ismeretlen kockázatainak elhárításával foglalkozik Az ismeretlen kockázatok megelőzése szerintük valamiféle ezoterikus cselekvési programnak tűnik, hiszen nem egyébről van szó, mint a jövő megjóslásáról. Nehezen vitatható, hogy az elővigyázatosság elvének alkalmazása során – az egzakt tudományos ismeretek hiányának a fényében – a „mi lesz, ha”, „mi lenne, ha” feltételezés is jelen van. A kockázatok, veszélyek bekövetkezésének valószínűsítése, a „mi lesz, ha” feltételezése valóban ezoterikus feladatnak tűnhet. Az a tény, hogy valami kockázatos, nem feltétlenül jelenti azt, hogy a vonatkozó veszély ténylegesen realizálódik. Illetve az a tény, hogy valami biztonságos nem mindig jár azzal, hogy a potenciális veszély nem materializálódik. Így például, ha reggel beülünk a kocsinkba és elindulunk a munkahelyünkre, nem feltétlenül jelenti azt, hogy gépkocsibaleset áldozatává válunk(bár annak lehetősége adott). Vagy pusztán az a tény, hogy valami 20-30 éve veszélytelen, nem feltétlenül jelenti azt, hogy ez a valami ténylegesen veszélytelen (pl. a mikrohullámú sütő és a mobiltelefon folyamatos, mindennapi használata káros következmények nélkül nem jelenti azt, hogy azok nem károsak.) Egyszerűen arról van szó, hogy a jelenlegi tudományos ismereteink birtokában nem vagyunk képesek a károsság nyomon követésére és kimutatására. . Az elővigyázatosság elvének kötelező és következetes érvényesítését ellenzők véleményében egyre gyakrabban felbukkanó félelem az elvvel való visszaélés veszélyének a lehetősége. Ez a félelem nem teljesen alaptalan: a tudományos bizonytalanságok fényében az elv rugalmatlan, extrém értelmezése valóban beláthatatlan következményekkel járhat. Mikor és milyen mértékig legyünk elővigyázatosak? Ha az elővigyázatosság feltételei fennállnak, akkor milyen intézkedésre van szükség? (tilalomra? Ideiglenes moratóriumra? Vagy csak fokozott figyelmeztetésre?) Az olyan bonyolult jelenségekben, mint az emberi egészségben és a környezetben végbemenő változások okozati összefüggéseinek precíz megértése és feltárása nélkül csak egyfajta spekulatív veszélyérzetre, kockázatra alapozhatjuk magatartási formánkat. Nagy és egységes elvek – mint például 1)” minden káros, amíg ellenkezője nem bizonyított”, 2) „minden ártalmatlan, amíg ellenkezője nem bizonyított” – alkalmazása nem eredményezhet elfogadható megoldást. Ez pedig arra utal, hogy könnyen letérhetünk az évszázadok gyakorlata által hasznosként igazolt „arany középútról”. Közérthetőbben fogalmazva: nem maximális elővigyázatosságra, hanem inkább optimális elővigyázatosságra kell törekedni. De lépjünk túl az általánosságokon, hivatkozzunk egy pár konkrét példára, melyek az elővigyázatosság „túlhajtásából” fakadó problémákra utalnak. Az egyik ilyen legérzékenyebb probléma a „környezetvédelmi extrémizmus” megerősödésének a veszélye: a bősz és elvakult környezetvédők az elővigyázatosság elve alapján látszatra tetszetős, de etikailag és társadalmilag megkérdőjelezhető kampányba kezdhetnek, éspedig: mindent be kell tiltani, ami ártalmas a környezetre. Így például, már több mint egy évtizede napirenden van a környezetvédők körében a klór alkalmazása általános tilalmának a kimondása. A klórt
7
8 igen széles körben alkalmazzák az ipari termelésben (több mint 10.000 termék tartalmaz klórt), annak ellenére, hogy a környezetre gyakorolt káros hatása közismert és bizonyított. 14. A klór általános betiltásának következménye az emberi egészség szemszögéből katasztrofális lehet: ismeretes, hogy azt széles körben alkalmazzák az ivóvíz fertőtlenítésére is. 1991-ben Peruban elmulasztották a víz klórozását, aminek következtében 300.000 embert érintő kolerajárvány tört ki, s több ezer ember meg is halt.15 Az elővigyázatosság elvének kötelező módon való értelmezése és érvényesítése alapján például be lehetne tiltani a gépkocsiforgalmat is, hiszen közismert annak káros hatása a környezetre és az emberi egészségre. Vagy példaként lehetne megemlíteni a hazai vörös- iszap katasztrófát is: az elővigyázatosság elvének durva megsértése elviekben alapul szolgálhatna az egész magyar alumíniumipar végleges betiltásához. Az ilyen lehetséges extrém megoldásokra gondolva, az ellenzők a hagyományos kockázatelemzést és kockázatkezelést részesítenék előnyben. Megítélésük szerint csak a költséghatékony mérlegelés szolgálhat megfelelő útbaigazításul. Szerintük az elővigyázatosság során elsősorban a kockázatok, veszélyek felnagyításáról, elkerülésük hangoztatásáról van szó, ugyanakkor a kockázatok tolerálható küszöbének megengedéséből fakadó hasznokat nem veszik figyelembe. Ezért esetenként az elmaradt haszon igazolhatja a kockázatok figyelmen kívül hagyását. Természetesen a hagyományos kockázatkezelésnek is vannak hiányosságai: az a veszélyek egyszerű számszerűsítésének a bűvöletében leledzik. A veszélyeket valóban gyakran és pontosan számokban is ki lehet fejezni.(például egy szemétégető sűrűn lakott település közelében való megépítése következtében viszonylag pontosan meg lehet becsülni, hogy az hány ember rákos megbetegedését vonja maga után). Azt azonban nem lehet előre megmondani, hogy ki és mikor fog megbetegedni. Itt már a „személyre szabott” körülményeknek lehet fontos szerepük, nevezetesen: milyen közelségben lakott az illető a szemétégetőhöz? Milyen ideig lakott az adott helyen? Mikor érte az egészséget károsító hatás (még magzatként, az anyaméhben? Vagy felnőttként?) Voltak-e rendkívüli környezeti események a megbetegedett lakóhelyén?(pl. a légszennyezettség jelentős megnövekedése egyéb körülmények miatt) Kimutathatók-e az egyén megbetegedését valószínűsíthető genetikai tényezők? A fentiekben hivatkozott példák alapján leszögezhető, az elővigyázatosság elvének alkalmazása során esetenként elkerülhetetlen a tervezett intézkedések költséghatékony mérlegelése is.16 A gyakorlatban az elővigyázatosság „legkevésbé vitatható módozata az, amikor a költségeket és előnyöket is számításba veszik”17 A költséghatékony mérlegelés követelménye nem csak a rió-i okmányban szerepel, de az elővigyázatosságot tárgyaló legújabb okmányokban is. Így például az Európai Unió Bizottsága 2000-ben külön jelentés tett közzé az elővigyázatosság elvéről 18, amelyben kimondja, hogy az elővigyázatosság elvének alkalmazása során, többek közt,” tekintettel kell lenni a tervezett intézkedések vagy az intézkedések elmaradásának lehetséges hasznára és költségeire(ideértve, –amennyiben A klór elleni keresztes hadjáratról ld.Jonathan H. Adler: The precautionary principle challenge to progress p.5-7. .-www. ppl..nl./bibliographies/wto/files/3583.pdf 15 A példát idézi : Adler, ibid. p.6. 16 A hagyományos kockázatkezelés és az elővigyázatosság elve közötti elméleti különbségekről ld. Douglas A Kysar: It might have been: risks, precaution and opportunity costs.-www.law.fsu.edu/journals/landuse/vol221/Kysar.pdf 17 Ld. Mark Geisfeld: Implementing the precautionary principle- www. ELR news and analysis, eli.org.=1-500433-5120 18 Ld. Communication from the Commission ont he precautionary principle, COM(2000) 1. – www. ec.europa.eu/environment/docum/2000/1. en.html 14
8
9 ésszerű és lehetséges- , a gazdasági költségek és előnyök elemzését is)”19Az is igaz, hogy az Európai Bizottság kissé gyanakodva viszonyul a költséghatékonysághoz, kimondja: „.A költséghatékony elemzés terjedelmében szélesebb fogalom, mint a a gazdasági szempontok figyelembevétele, az felöleli a nem-gazdasági szempontokat is”20 S a továbbiakban teljesen egyértelműen és lényegében helyesen megállapítja, hogy”az egészség védelmének elsőbbsége van a gazdasági megfontolásokkal szemben”21. A kanadai kormány 2003-ban keretszabályozást22 fogadott el az elővigyázatosságról, amelyben szintén kimondja a költséghatékony elemzés szükségességét:” az elővigyázatossági intézkedéseknek költség hatékonynak kell lenniük, abból a megfontolásból, hogy egyrészt, a társadalom részére tiszta haszonnal járjanak a legkisebb költségek igénybevétele révén; másrészt, hogy a kiválasztott megoldás hatékony legyen.”23 És végezetül, az ellenzők azon érvelését kell megemlíteni, amely szerint az elővigyázatossággal egyértelműen vissza lehet élni a kereskedelmi kapcsolatok liberális rendszerének meghonosítása terén, mivel azt a burkolt protekcionizmus előmozdítására lehet felhasználni. Nem vitatható, hogy esetenként a kereskedelmi érdekeket fel lehet használni az új termék, új eljárás bevezetésének megakadályozására, arra való hivatkozással, hogy az utóbbiak jóváhagyása még nem történt meg, s azok károsak az emberi egészségre és a környezetre. Az elővigyázatosság ilyen hátsó szándékú- a konkurencia kizárását, megakadályozását célzó – értelmezését nem lehet teljes egészében kizárni. Azonban a kereskedelmi liberalizmus és az elővigyázatosság elvének az ütközését, konfliktusát mindig fenntartásokkal kell kezelni, kellő óvatossággal kell azok között közvetíteni. Példaként a hormonkezelt állatok húsának emberi fogyasztásával, illetve a génmódosított termékek széleskörű felhasználásával kapcsolatos vitát lehet megemlíteni. Mint ismeretes, az Európai Unió az elővigyázatosság elvére hivatkozva, megkísérelte az említett húsok és szervezetek felhasználásának ideiglenes- a tudományos bizonyosság tisztázásáig – korlátozását. A USA azonban a Nemzetközi Világkereskedelmi Szervezetnél(WTO) beperelte az Európai Uniót, arra való hivatkozással, hogy az Unió célja az amerikai áruk kiszorítása az európai piacról. A WTO mindkét esetben az USA-nak adott igazat. Történt ez annak ellenére, hogy sem a hormonkezelt húsok, sem a génmódosított szervezetek emberi egészségre káros hatása véglegesen nem volt tisztázva., azaz az elővigyázatosság a kereskedelmi liberalizmus áldozatává vált Az elővigyázatosság elvének támogatói. Az elővigyázatosság elve- annak ellenére, hogy azt sok bírálat éri – egyre nagyobb elismertségre tesz szert, s az azt támogatók tábora is megizmosodott.24 A támogatók közt nem csak környezetvédő tudósok és szervezetek találhatók, de nemzetállamok és nemzetközi szervezetek is. Az európai nemzetállamok egy jelentős része az elővigyázatosságot belső jogrendszere részévé tette, de a nem-európai nemzetállamok is egyre 19
Ld. ibidem, p.3. Ld ,a 18 lábjegyzetet, ibid. p.4. 21 Ld.Ibidem. 22 Ld. Government of Canada: A Framework for the application of precaution in science-based decision-making about risk.- 2003. – www. pco-bcp.ge.ca=docs/information/public actions/precaution/eng.pdf 23 Ld. ibidem.p.12. 24 Az elvet kifejetten támogató tanulmányok: Peter Montaque: Six reasons why we need precaution.- Science and Environmental Health Network, March 31, 2006. www. sehn.org/web2printer4. php?/img.=0&ink=0&page=crf.; Carolyn Raffensperger: The power of precaution.- Science and Environmental Health Network,, July 18,2006.www.sehn.org/web2printer4 php?/img.=0&ink=0&page=bion...; Fourteen reasons for precaution ,May 13,2004.Rachel’s Demovracy and Health News, May12, 2004.- www. rachel.org/en/node/6462. Ld. ugyszintén David Dana 5.lábjegyzetben hivatkozott tanulmányát. 20
9
10 határozottabban kiállnak az elv mellett.(pl. Ausztrália és Kanada). A nemzetközi szervezetek közt elsősorban az Európai Uniót kell megemlíteni, az EU következetesen kiáll az elv mellett és mindent elkövet annak általános nemzetközi elismertetése érdekében. Az Unió elővigyázatosság iránti elkötelezettségét a maastrichti szerződés intézményesítette, amelyben kimondásra került, hogy az Unió környezetvédelmi politikája az elővigyázatosságon alapul. Azonban a maastrichti szerződésben csak egy nagy általánosságot megfogalmazó mondat erejéig utaltak az elővigyázatosságra, abban nem pontosították az elővigyázatosság fogalmát, ezért azt sokáig politikai szándékként, a szervezet részéről megfogalmazott nemes és üres óhajként lehetett kezelni. Ennek konkrét bizonyítéka az Unió kudarca A Világkereskedelmi Szervezet (WTO) vitaelintéző fórumai előtt, amelyek elmarasztalták az Uniót az elővigyázatosság „homályos szándékú” alkalmazása miatt. Azaz a WTO is politikai szándékú nyilatkozatként értelmezte az elővigyázatosság Unió általi kinyilvánítását. A helyzet az Unióban 2000 február 2-tól azonban jelentősen megváltozott: az Európai Bizottság az elővigyázatosság elvéről részletes állásfoglalástt tett közé, amely pontosítja az elővigyázatosság elve alkalmazásának feltételeit az Unióban.25Az állásfoglalásból egyértelműen kiderül, hogy az Unióban az elővigyázatosságot nem csak a környezetvédelem terén szándékoznak alkalmazni, hanem általánosan, minden olyan esetben, amikor a kockázatok bizonytalansága párosul a potenciális károkozás lehetőségével. Az állásfoglalás irányelveket fogalmaz meg az elővigyázatosság gyakorlati alkalmazása kapcsán, melyek közt szerepel az arányosság, a diszkriminációmentesség, a következetesség, az önkényesség tilalmának követelménye. Az Unióban az elővigyázatosság elve érvényesül úgyszintén az élelmiszerbiztonság és a fogyasztóvédelem terén. Így például az Unió 2002 január 28-tól érvényes rendelete26az élelmiszerjog általános elveiról27 külön cikket tartalmaz az elővigyázatosságról. 7.cikk Az elővigyázatosság elve „ 1) Azokban az esetekben, ahol a rendelkezésre álló információk értékelését követően bebizonyosodik az egészségkárosító hatások lehetősége, de a helyzet tudományos megítélése még bizonytalan, egy átfogóbb kockázatkezeléshez szükséges további tudományos információk összegyűjtéséig,a Közösség területén magas szintű egészségvédelem megvalósítása érdekében, ideiglenes kockázatkezelési intézkedéseket lehet bevezetni. 2) Az intézkedések arányosak; az intézkedések bevezetésénél tekintettel kell lenni a szakmai és gazdasági megvalósíthatóságra.” Az elővigyázatosság elvét, ahogyan arra már utaltam, az amerikai hivatalos politika szintjén elutasítják. Európában viszont az elv látványos támogatásban részesül. Ezért a téma iránt érdeklődőben az az általános meggyőződés alakulhat ki, hogy valamiféle végletes törésvonal jött létre az Atlanti Óceán túlsó és innenső oldala közt. Egyrészt, létezik a civilizálatlan,az innovációt felelőtlenül felkaroló, cowboy-szellemiségű USA, amely meggondolatlanul és vakmerően vállalja az ismeretlen kockázatokat. Másrészt, létezik Európa (ideértve a nemzetállamokat és az EU-t is), amely a megfontolt, civilizált haladást részesíti előnyben, elutasítva az amerikai vakmerőséget. Ez azonban egy téves, sztereotip felfogás, mivel mindkét fél elővigyázatos, csak más-más kockázatok kapcsán.28 Ld. a 18. lábjegyzetben feltüntetett forrást. EP és ET 178/2002 rendelete. 27 Európai Közösségek Hivatalos Lapja, 2002.02.01.L31.szám. 28 Íaz említett téves felfogás bírálatát és részletes cáfolatát ld. : Jonathan B. Wiener: Whose precaution after all? A comment ont he comparison and evolution of risk regulatory system.- Duke Law School, Public Law and Legal Theory Research Paper No.47, October 2003. – www. ssrn.com/abstract=460262. 25 26
10
11 Az a felfogás, mely abból indul ki, hogy az USA felelőtlenül vakmerő, kifejezetten elutasító az elővigyázatosság elve iránt, elsősorban a közérdeklődés középpontjába került egy- két látványos veszély iránt tanúsított amerikai magatartás kapcsán fogalmazódik meg, nevezetesen: a génmódosított szervezetek felhasználása, a hormonkezelt állatok húsának fogyasztása, a globális felmelegedés (a klímaváltozás) problémája. Ezen kockázatok elemzése és kezelése kapcsán az USA ténylegesen felelőtlen vakmerőséggel vádolható. Ugyanakkor létezik egy sor olyan probléma, amelyek terén az USA Európánál is nagyobb elővigyázatosságot tanúsít. Így például az új gyógyszerek engedélyezésének rendszere.29 , az ólom veszélyességének korai felismerése30 Példaként említhető, hogy a CFC-alapú – s ezzel az ózonréteget is károsító- hajtógázt tartalmazó termékek korlátozását, az USA-ban már 1978ban ilyen korlátozást vezettek be. A tézist, amely szerint Európa sokkal elővigyázatosabb, mint Amerika egy sor más példa alapján is cáfolni lehet.31 Például a légszennyezettség terén Amerikában sokkal szigorúbb szabályozás érvényesül: ezzel magyarázható a diesel-motorok eltérő kockázatának megítélése Európában és Amerikában. Európában a diesel-motorokkal működő gépkocsik piaci részesedése – a széndioxid csökkentésére irányuló erőfeszítések miatt - gen jelentős (20%) ; az USA-ban viszont piaci részesedésük csak 1%, mivel Amerikában elsősorban a dieselmotorok által kibocsátott mikroelemeket tartják fokozottan egészségkárosítónak.32 Az egyes bűnelkövetők tekintetében megnyilvánuló amerikai bánásmód is nagyobb elővigyázatosságról tanúskodik: például, az elmebeteg bűnelkövetők és a szexuális bűncselekmények miatt elítélt bűnözők aktuális lakóhelyéről mindenki számára hozzáférhető nyilvántartást vezetnek. Az USA-ban nagyobb elővigyázatossággal kezelik a terrorizmus problematikáját is.33 A fentiekben hivatkozott példákon kívül, az elővigyázatosság elvének amerikai jelenlétét bizonyítja az a tény is, hogy az utóbbi években az egyes helyi (városi és megyei) önkormányzatok határozottan elkötelezték magukat az elővigyázatosság elve mellett, külön helyi rendeleteket alkottak az elővigyázatosságról, megvalósításának feltételeiről.34 Noha adott esetben csak helyi kezdeményezésekről van szó, azok jelentőségét és lehetséges jövőbeni szerepét az elv amerikai megerősítésében, nem ajánlatos lebecsülni. Továbbá ezek a városi és megyei kezdeményezések példaértéküek lehetnek az európai városok és megyék számára is. Bármely európai város vagy megye egyelőre csak irigykedni tud az elővigyázatosság ilyen értelmű helyi szabályozása kapcsán.Így például a San Francisco városa és megyéje által elfogadott Fehér Könyv az elővigyázatosságról az alábbiakat rögzíti: „ San Francisco vezetői és állampolgárai megerősítik: - az emberek kötelesek megelőző intézkedéseket foganatosítani a károkozás elkerülése céljábó l(azaz egyéni jogi kötelességként értelmezi a megelőzést) ; Az amerikai rendszer sokkal szigorúbb az Európainál. Ennek eklatáns példája a thalidomide- botrány. A thalidomide forgalmazását az USA-ban nem engedélyezték, az végül Nagy-Britanniában kapta meg a forgalmazási engedélyt. 30 Az USA-ban az Európainál sokkal hamarabb korlátozták az ólomtartalmú üzemanyagok forgalmazását 31 Ld. a 28.lábjegyzetben szereplő tanulmányt, Wiiener, ibid. 232-235.p. 32 A példát idézi Wiener, ibidem 33 Az elővigyázatosság szerepéről és értelmezésének problémáiról a terrorizmus elleni küzdelem terén ld. Jessica Stern- Jonathan B. Wiener: Precaution against terrorism.- Harvard University, John F. Kennedy School of Government. Faculty Research Working Paper Series, May, 2006. RWR06-019 – www.hsgnotes1.harvard. Edu/research/wpaper.nsf/rwp/RWP06-019 34 Ld. Ordinance 2674 of the township of Lyndhurst ont he precautionary principle policy; White Paper on the Precautionary Principle of the city and county of San Francisco, March 2003; New York precautionary principle legislation, bill of March4 2003; Medocino County Precautionary Principle policy, April3, 2006. Ezek a rendeletek megtalálhatók a www. sehn.org /us/govposit. weboldalon.. 29
11
12 -
-
a termékek felhasználásának és a szolgáltatások igénybevételének kezdeményezői felelősséget viselnek az adott termék vagy szolgáltatás biztonságos voltáért; a döntéshozók a kérdésről való döntés során megvizsgálják az összes lehetséges alternatívát, s azok közül azt választják, amely a legkevésbé káros hatással jár a környezetre és az emberi egészségre; A vonatkozó döntések az érintettek részvételén, az átláthatóságon és az érvényes legjobb, legteljesebb tudományos ismereteket felhasználó tájékoztatáson alapulnak; A döntéseknél tekintettel lesznek a termékek vagy a szolgáltatások teljes költségére, ideértve az előállítás, a felhasználás, és a piacról való biztonságos kivonás költségeit. A gazdasági elemzések általában tekintettel lesznek a környezetvédelmi politika hosszú távú költségeire és hasznára.”35
A Fehér Könyv igen meggyőző adatokkal támasztja alá azt, hogy miért éppen most van szükség az elővigyázatosságra. A fejlődés fenntarthatóságát és az emberi egészséget fenyegető veszélyek növekvő mértékét veszi kiindulási alapul. A természeti erőforrások látványos csökkenése, az azok iránti igény várható látványos megugrása (a túlnépesedés miatt) megkérdőjelezik a fejlődés fenntarthatóságát. Az egészséget növekvő mértékben veszélyeztető tényezők közt említi: napjainkban 85.000 ipari vegyszer kerül be az ökoszisztémába, amelyeknek egy jelentős része kimutatható az emberi testnedvekben (anyatejben, vérben, vizeletben, nyálban, stb.) Az amerikai felmérések szerint a 85000 vegyszer közül: 53- olyan, amelyek kapcsolatba hozhatók a rákos daganatokkal, 62- olyan, amelyek agyra és idegrendszerre gyakorolt mérgező hatása egyértelműen kimutatható, 55 – olyan, amelyek összefüggésbe hozhatók a születési és szaporodási rendellenességekkel, 53- olyan, amelyek károsítják az immunrendszert, 53- olyan, amelyeknek az emberi egészségre gyakorolt hatásáról még nem tudunk semmit36.
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
Az elővigyázatosságot támogatók érvei: 1. A hagyományos kockázatelemzés, kockázatkezelés során gyakran az ipari lobby kerekedett felül, a gazdasági érdekek egyszerűen felülírják az egészségvédelmi és környezetvédelmi érdekeket. Az ipari lobbynak mindig sikerül megszerezni a politikai támogatást is, ezért a veszélyek kockázatkezelése csak vontatottan, nagyon megkésve materializálódott a jogi szabályozás szintjén. A politikai szempontok érvényesítése a kockázatkezelésben aláásta az objektivitás követelményét. Azon tény következtében, hogy a kockázatkezelés a tudományos bizonytalanság tudománya, az igen könnyen a politika játékszerévé válhat. Ezt a lehetőséget 1984-ben egy nagyon is illetékes amerikai politikus, William Ruckelshaus (az Amerikai Környezetvédelmi Hatóság első elnöke) fogalmazta meg igen szellemesen, amikor kijelentette:”Nem szabad megfeledkeznünk arról, hogy a kockázatelemzésre vonatkozó adat olyan, mint a 35 36
Ld ibid. p.1. Ld. ibid. p. 2.
12
13 lefülelt és elfogott kém - ha viszonylag sokká kínozzuk, akkor mindent beismer, amit tudni akarunk.”37 2.Az elővigyázatosság elve- annak ellenére, hogy igen komoly hangsúlyt helyez a környezet és az emberi egészség védelmére (tulajdonképpen elsőbbségben részesíti azokat) –nem szab gátat a fejlődésnek. Hiszen az elv nagyon flexibilis, annak alapján igen sok és eltérő jellegű –az ésszerűség és a szükségesség követelményeivel összhangban - ideiglenes megelőzési intézkedés foganatosítható. Az utóbbiak közé tartozik nem csak az adott tevékenység tilalmának a kimondása vagy moratóriumának az elrendelése, hanem a legjobb rendelkezésre álló alternatíva kiválasztása, átfogó figyelmeztetési és tájékoztatási kötelesség rögzítése, előzetes engedélyezési rendszer beiktatása, környezeti hatástanulmányok előzetes elvégzésének kötelezettsége, stb. Mindez lehetővé teszi a fejlődés megfelelő szempontjainak érvényesítését is. 3.Az egyes kockázatok és veszélyek természete olyan, hogy azok hatékony és ésszerű megelőzése igényli az elővigyázatosságot. Ilyen veszély például a terrorizmus. A terrorizmussal szembeni fellépésnek csak akkor van racionális értelme, ha azt ténylegesen megakadályozzák, elkövetése után már nem sok értelme van az elővigyázatosságnak. Azaz a post ante intézkedések céljukat el nem érő,- és esetleg igen nagy árat követelő-, megkésett intézkedések. 4. Az ismeretlen vagy teljes egészében fel nem ismert kockázatok és veszélyek negligálása a katasztrófához vezető legbiztosabb út. A látens károkozás következményeinek akkumulálódása is kellemetlen és váratlan meglepetéseket okozhat. 5 A bizonyítási teher megfordulása, áthárítása az új tevékenységet kezdeményezőre valóban radikális szemléletváltást jelent a kockázatelemzésben: az szakított a korábbi in dubio mitius feltételezéssel, azaz azzal a felfogással, hogy az új anyag, új tevékenység, újszerű módszer, eljárás biztonságos mindaddig, amíg ellenkezője nem bizonyított. A bizonyítási teher áthárítása következtében elsősorban in dubio pro natura vagy az in dubio pro human health feltételezést kell előnyben részesíteni. 6.Az elővigyázatosság a tudás és a tudományos ismeretek korlátozottságának, hiányosságának a felismerésén alapul,s az a károkozás megelőzését célzó társadalmi kötelezettség iránti fokozott érdeklődés és érzékenység előtérbe kerülését eredményezi. Mindez ösztönzőleg hat a tudás iránti alázatosságra és megfontoltságra, továbbá, a kockázatkezelést sokkal ésszerűbb mederbe tereli, mivel felhívja a figyelmet a tudományos bizonytalanságra és előmozdítja a biztonságosabb alternatívák kidolgozását. Az elővigyázatosság következtében kötelesek vagyunk jobban odafigyelni tudásunk bizonytalanságára mindaddig, amíg nem találunk elfogadhatóbb alternatív megoldást. Éppen ezért nem tartható a vele szemben megfogalmazott tudománytalanság vádja, hiszen az a jobb, alaposabb, biztonságosabb tudás megszerzésére ösztönöz, mielőtt bármiféle új tevékenységbe kezdünk. Konklúziók AZ elővigyázatosság elve fogalmát és státuszát egyelőre a teljes bizonytalanság lengi körül. Az elv mögött szimpatikus, ésszerű és támogatható ötlet húzódik meg. Az elv 37
A kijelentést idézi Peter Montaque 24. lábjegyzetben feltüntetett tanulmányában, p.3.
13
14 melletti elkötelezettségre napjaink rohamos és előreláthatatlan tudományostechnológiai fejlődésének a fényében van különösképpen nagy szükség. A történelmi fejlődés során az emberiség gyakran volt elővigyázatlan, meggondolatlan, aminek következményeit ilyen vagy olyan módon ki is tudta heverni. A modern tudományos-műszaki fejlődés azonban különbözik a korábbi fejlődési szakaszoktól, különösen két szempontból: 1) a környezetnek okozott károk mértéke elérte a végső visszaszámlálás határát. A további károkozás könnyen dominó-effektust válthat ki és igen gyorsan bekövetkezhet a teljes összeomlás. 2) A tudományosműszaki fejlődés tempója már-már követhetetlen, tudásunk és képességünk félelmetes határokig emelkedtek- sem a csillagos ég, sem a molekulák és atomok világa nem mentes tudásunk hatalmától. Már-már lehetetlenné válik elhatárolni azt, hogy mit tudunk, mire vagyunk képesek és mit nem tudunk, mire nem vagyunk képesek. S mindez történik egy egyre jobban globalizálódó világban, ahol bármit teszünk egy adott ponton vagy térségben, annak mindenütt azonnal érezhető hatása. A fentiekre való tekintettel, az elővigyázatosságra ténylegesen nagy szükség van, éspedig egy globálisan érvényesíthető elővigyázatossági elvre. Ennek megvalósítására azonban egyelőre nem sok remény van. Az elővigyázatosság elvét nem sikerült pontos normatív tartalommal feltölteni. Az eddig napvilágot látott terjedelmes szakirodalom fényében jogászként nem tudok pontos választ adni arra, hogy jogilag valójában mit jelent az elővigyázatosság: 1. A tudományos bizonytalanság következtében az intézkedések foganatosításától nem lehet eltekinteni? 2. Az elővigyázatosság elve intézkedési szabadságot jelent-e? Az elővigyázatosság elve intézkedési kötelezettséget feltételez-e? Nem tudok szintén egyetérteni azzal az érveléssel, amely azt állítja, hogy az elővigyázatosság elve-széleskörű alkalmazása folytán- a nemzetközi jog szokásjogilag kötelező elvének tekinthető. Az elvet valóban gyakran alkalmazzák nemzetközi jogi okmányokban, azonban azt más-más okmányok teljesen eltérő módon értelmezik, minek következtében nem beszélhetünk valamiféle egységesen értelmezett nemzetközi szokásjogi el kialakulásáról. Ezért nagyon vitatható, kétséges az EU azon állítása, hogy” az elővigyázatosság a nemzetközi környezetvédelmi jog fokozatos fejlődése folytán, a nemzetközi jog teljesen kialakult és általános elvévé vált”38(became a fullfledged and general principle of international law- az angol szóhasználat szerint). A realitáshoz sokkal közelebb áll a kanadai kormány elővigyázatossági kerethatározata, amelyben egyélrtelműen leszögezik:”A Kanadai Kormány az elővigyázatosság elvét/az elővigyázatossági megközelítést egyelőre nem tekinti a nemzetközi szokásjog normájának” 39 Az elővigyázatosság elve intézményesítésének szükségessége egyre jobban megmutatkozik a modern csúcstudományok fejlődésének fényében: ezek a tudományok képesek radikálisan átalakítani jelenlegi életvitelünket, de egyúttal óriási kockázatokkal is járnak, amelyeket esetenként még felfogni sem vagyunk képesek. Ezért egyáltalán nem biztos, hogy a tudományos-technológiai fejlődés sztrádáján az a korábbi átgondolatlan és fejetlen vágta a legjo9bb és a legbölcsebb megoldás, amely a károkozás tényét és lehetőségét tolerálhatónak tekintette, azaz „zöld utat” biztosított a fejlődésnek az in dubio mitius. elvre való hivatkozással. Tekintettel az egyes csúcstudományok lehetséges káros következményeire, az említett sztrádán való haladást a„sárga”(figyelmeztetö), sebesség- korlátozó fényjelző lámpák közé kell szorítani, de nem zárható ki a „píros”(tilos) fényjelzés használata sem. Így például az olyan csúcstudományok, mint a géntechnológia, nanotechnológia egyértelműen igénylik az elővigyázatosságot. A biotechnológia és a géntechnológia alkalmazása 38 39
Ld a Bizottség 2000.évi állásfoglalását, p.10. Ld. a 22 lábjegyzetben szereplő forrást, p.6.
14
15 ilyen értelmű „megzabolázásának” szükségességéről Fukuyama fogalmazott meg meggyőző érveket.40A nanotechnológiai forradalom egyelőre beláthatatlan következményei is sok elemzőt arra ösztönöznek, hogy vonatkozó szabályozási javaslatokat fogalmazzanak meg.41
40
Ld. Francis Fukuyama: How to regulate science.- The Public Interest, Winter, 2002. 3-22.pp. Ld. Garry L. Marchant- Dougls J. Sylvester- Kenneth W. Abbott: Risk management principles for nanotechnology.- Nanoethics, 2008.No.2.- www.ssrn.com./abstract/=1020104. Oren Perez: Precautionary governnance ande the limits of scientific knowledge: a democratic framework for regulating nanotechnology.Bar-Ilan University Public Law and Legal Theory Working Paper, April, 2010.-www. ssrn.com/abstract=158222. 41
15
