MASARYKOVA UNIVERZITA V BRNĚ PRÁVNICKÁ FAKULTA OBOR PRÁVO A PRÁVNÍ VĚDA KATEDRA SPRÁVNÍ VĚDY A SPRÁVNÍHO PRÁVA
DIPLOMOVÁ PRÁCE
Právní aspekty dodatečného a opakovaného povolení stavby
Zuzana Ježková
Brno, akademický rok 2013/2014
Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma „Právní aspekty dodatečného a opakovaného povolení stavby“ zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury.
Zuzana Ježková
1
Chtěla bych touto cestou poděkovat paní JUDr. Aleně Klikové, Ph.D., za její přístup, rady a připomínky při zpracovávání této diplomové práce, a rovněž panu Mgr. Pavlu Macurovi, vedoucímu Metodického a právního oddělení Odboru územního plánování a stavebního řízení Magistrátu města Brna, za cennou konzultaci problematiky dodatečného a opakovaného stavebního řízení.
2
Abstrakt Diplomová práce se zabývá dodatečným a opakovaným povolováním staveb. Práce si klade za cíl pojednat o řízeních o dodatečném a opakovaném povolení stavby, o stěžejních aspektech těchto institutů, rovněž vymezuje vztah obou k řízení o odstranění stavby, s nímž dodatečné a opakované povolování staveb úzce souvisí. Práce se zaměřuje také na vývoj obou řízení, na subjekty působící na úseku dodatečného a opakovaného povolování staveb, i na řízení s obdobnými charakteristickými znaky. V rámci jednotlivých kapitol dochází nejen k vymezení společných znaků, avšak i ke komparaci specifik dodatečného a opakovaného povolování stavby.
Abstract This Diploma thesis deals with additional and repeated permission of buildings. The thesis aims to discuss proceedings on additional and repeated permit, essential aspects of these institutes and also defines the relation of both of these to the removal building proceedings with which the additional and repeated permission of buildings are closely related. The thesis is also focused on the development of both proceedings, the entities in the field of the additional and repeated permission of buildings and proceedings with similar characteristic features. Within each chapter are not only defined common characteristics, but there are also compared specific features of the additional and repeated permission of buildings.
Seznam klíčových slov Dodatečné stavební povolení, opakované stavební povolení, legalizace, nepovolená stavba, „černá stavba“, stavební řízení, odstraňování staveb.
List of key words Additional building permit, repeated building permit, legalization, unauthorized construction, illegal building, building proceedings, removal of buildings.
3
Obsah Úvod ............................................................................................................................................................ 5 1.
Právní úprava řízení o dodatečném a opakovaném povolení stavby .................................................. 8 1.1. Obecná východiska právní úpravy řízení o dodatečném a opakovaném povolení stavby ........ 8 1.1.1. Pojem „černé stavby“ ve vztahu k opakovanému stavebnímu řízení ................................... 9 1.2. Právní předpisy na úseku dodatečného a opakovaného povolování staveb ............................ 10
2.
Vývoj institutu dodatečného a opakovaného povolení stavby.......................................................... 12 2.1. Vývoj institutu dodatečného povolení stavby ......................................................................... 12 2.2. Vývoj institutu opakovaného povolení stavby ........................................................................ 15
3.
Subjekty na úseku dodatečného a opakovaného povolování staveb ................................................. 16 3.1. Orgány vykonávající správu na úseku dodatečného a opakovaného povolování staveb ........ 16 3.1.1. Obecné stavební úřady ....................................................................................................... 16 3.1.2. Kvalifikační požadavky pro výkon činnosti na obecném stavebním úřadu ....................... 17 3.1.3. Speciální stavební úřady .................................................................................................... 19 3.1.4. Vojenské a jiné stavební úřady .......................................................................................... 21 3.2. Účastníci řízení ....................................................................................................................... 21 3.2.1. Účastníci řízení o dodatečném povolení stavby ................................................................. 21 3.2.2. Účastníci řízení o opakovaném povolení stavby ................................................................ 22 3.3. Účast veřejnosti v řízeních o opakovaném a dodatečném povolení stavby ............................ 24 3.4. Dotčené orgány ....................................................................................................................... 25 3.5. Veřejný ochránce práv ............................................................................................................ 26 3.5.1. Exkurs do činnosti veřejného ochránce práv v rámci legalizace „černých staveb“............ 27
4.
Řízení o dodatečném a opakovaném povolení stavby a odstraňování staveb .................................. 29 4.1. Řízení o odstranění stavby ...................................................................................................... 29 4.1.1. Charakter řízení o odstranění stavby .................................................................................. 31 4.2. Vztah řízení o odstranění stavby k řízení o dodatečném povolení stavby .............................. 32 4.3. Vztah řízení o odstranění stavby k řízení o opakovaném povolení stavby ............................. 33
5.
Specifika a průběh řízení o dodatečném povolení stavby ................................................................ 34 5.1. Povinnosti stavebníka při přípravě, provádění a užívání staveb ve vztahu k „černé stavbě“ .. 35 5.2. Zahájení řízení ........................................................................................................................ 36 5.3. Obsahové náležitosti žádosti a podklady k ní předepsané ...................................................... 37 5.3.1. „Recyklace“ podkladů z předchozího stavebního řízení .................................................... 39 5.4. Postup stavebního úřadu v řízení ............................................................................................ 39 5.5. Dodatečné povolení stavby ..................................................................................................... 41 5.6. Užívání dodatečně povolené stavby........................................................................................ 43 5.6.1. Započetí s užíváním stavby dokončované dle dodatečného povolení ................................ 44 5.6.2. Užívání dokončené stavby, která byla následně dodatečně povolena ................................ 45 5.7. Opravné prostředky a soudní přezkum na úseku dodatečného povolování staveb ................. 47
6.
Specifika a průběh řízení o opakovaném povolení stavby ............................................................... 49 6.1. Zahájení řízení ........................................................................................................................ 50 6.2. Postup stavebního úřadu v řízení ............................................................................................ 50 6.2.1. Postup stavebního úřadu v případě zrušení územního rozhodnutí ..................................... 53 6.3. Opakované stavební povolení ................................................................................................. 54 6.4. Užívání opakovaně povolené stavby ...................................................................................... 55 6.4.1. Započetí s užíváním stavby dokončované dle opakovaného povolení ............................... 56 6.4.2. Užívání dokončené stavby, která byla následně dodatečně povolena ................................ 57 6.5. Opravné prostředky a soudní přezkum na úseku opakovaného povolování staveb ................ 57
7.
Komparace dodatečného a opakovaného povolování staveb s obdobnými postupy a řízeními ....... 59 7.1. Neoprávněná stavba vs. nepovolená stavba ............................................................................ 59 7.2. Pojmové vyloučení řízení o dodatečném a opakovaném povolení stavby .............................. 60 7.3. Obdobné postupy a řízení dle stavebního zákona ................................................................... 61
Závěr .......................................................................................................................................................... 63 Seznam použité literatury a zdrojů ............................................................................................................ 66
4
Úvod Moc výkonná, pojem správního práva a státní správy jsou termíny, které pro občany nabírají konkrétních rysů v mnoha životních situacích. Jednou z velmi běžných oblastí, se kterou se lidé v průběhu svého života setkávají, je správa na úseku územního plánování a stavebního řízení. Regulace umísťování a povolování staveb v rámci právního řádu České republiky je velmi důležitá. Pokud by žádná pravidla pro výstavbu domů, nákupních center, ale například i zemědělských a továrních budov neexistovala, vystavovala by se celá společnost hrozbě, že v důsledku lidské činnosti bude poškozeno příznivé životní prostředí, jak je garantováno ústavním zákonem č. 2/1993 Sb., listina základních práv a svobod, ve znění pozdějších předpisů. Absence regulace stavebních záměrů by mohla vést ke stavu, kdy se podstatným způsobem naruší trvale udržitelný rozvoj. Úkolem státu a veřejné správy tudíž má být zajistit, aby se lidská činnost „rozpínala“ toliko v rámci stanovených mantinelů, pamatujících na rovnováhu životního prostředí a dynamicky se rozvíjejícího světa pod taktovkou lidstva. Jednou z oblastí, kde dochází ke střetu lidské činnosti a ústavně chráněného práva vlastnit a pokojně užívat majetek s právem na životní prostředí, trvale udržitelným rozvojem a veřejným zájmem, je i úsek dodatečného a opakovaného povolování tzv. „černých staveb“, realizovaných bez příslušných rozhodnutí či opatření správního orgánu, v rozporu s nimi, popř. provedených na základě rozhodnutí, jež jsou pro vady následně zrušeny v přezkumném řízení nebo rozhodnutím soudu. Tato práce si klade za cíl pojednat o obecných východiscích právní úpravy řízení o dodatečném a opakovaném povolení stavby, vymezit pojem „černé stavby“ ve vztahu k oběma řízením, část práce se bude věnovat subjektům, které na tomto úseku působí a specifikům jejich činnosti při dodatečném, popř. opakovaném povolování staveb. Konkrétněji bude pojednáno o činnosti veřejného ochránce práv, který v rámci svých kompetencí poměrně frekventovaně problematiku nelegálních staveb šetří. V práci zabývající se dodatečným a opakovaným povolováním staveb je rovněž vhodné poukázat na vývoj obou institutů; legalizace „černých staveb“ se od doby, kdy byla v rámci odstraňování staveb umožněna, vyvíjela s ohledem na aktuální potřeby, jakož i z důvodu nápravy legislativních nepřesností a mezer, přičemž opakované stavební řízení je možné vést až od 1. 1. 2013. Právní úprava 5
legalizace stavby, která byla prováděna dle zrušeného rozhodnutí či opatření, do té doby nebyla v právním řádu ČR zakotvena a takto významná regulace byla pouze dovozována soudy v jejich rozhodnutích. Stěžejní část práce pojedná o vztahu řízení o opakovaném či dodatečném povolení stavby s odstraňováním staveb, jelikož předmětná řízení spolu úzce souvisí a společně naplňují účel správy na úseku územního plánování a stavebního řádu. V rámci dalších kapitol bude vymezen charakter dodatečného a opakovaného povolování staveb, společné znaky a rozdíly, harmonogram řízení, kroky činěné subjekty v jejich průběhu, rovněž bude pojednáno o samotných povoleních, popř. o opravných prostředcích proti rozhodnutí stavebního úřadu ve věci. Legalizované „černé stavby“ není možné užívat, aniž by k tomu dal, byť konkludentně, souhlas příslušný orgán; i této problematice bude část práce věnována. Konečně je v případě pojednání o dodatečném a opakovaném stavebním řízení vhodné vymezit řízení obdobná, týkající se změn staveb či jejich užívání, a také případy, ve kterých není možné k dodatečnému, popř. opakovanému povolení stavby přistoupit. Téma autorka zpracuje s použitím příslušných právních předpisů, judikatury soudů a odborné literatury, pokusí se poukázat na úskalí a neúplnost právní úpravy, upozornit na problematická ustanovení, zhodnotit je, popřípadě navrhnout změny de lege ferenda. S ohledem na neustálý vývoj dodatečného a opakovaného povolení stavby, jakož i mezerovitost právních norem, nabízí téma práce na několika místech prostor pro úvahy, jakým způsobem právní regulaci na tomto úseku interpretovat a uchopit tak, aby co možná nejvíce sloužila svému účelu, avšak za zachování souladu se zákonem. Polemika a zachycení vlastního názoru v této práci je umocněna rovněž „skromností“ dostupných materiálů, jichž není velké množství z logického důvodu, a sice proto, že právní úprava opakovaného stavebního řízení je v době sepisu práce do právního řádu ČR zakotvena teprve rok a ustanovení týkající se dodatečného povolování staveb jsou neustále novelizována, naposledy, a zcela zásadně, k 1. 1. 2013. Práce je koncipována za užití metody srovnávání a analýzy jako prostředku tvorby stanovisek k problematice, jíž se práce zabývá, do jisté míry je užita i analogická metoda, když jsou hledány obdobná ustanovení, avšak i argumenty a myšlenky obsažené v právních předpisech či odvoditelné z principů a zásad, na 6
kterých je vybudován právní řád České republiky. Pomocí analyticko-syntetické metody jsou uchopeny dílčí aspekty dodatečného a opakovaného povolování staveb, vztahy i premisy utvářející stavební řízení, jehož jsou výsledkem, tak, aby byla lépe poznána relevantní právní ustanovení v jejich celistvosti. Aplikovány jsou rovněž systémová metoda, indukce a dedukce. Za užití výše specifikovaných metod práce dospívá k uchopení problematiky jako sourodého celku, přičemž v některých případech ústí do návrhů změn zákonné úpravy de lege ferenda. Na místech, kde téma a znění příslušných právních norem poskytují prostor, budou formulovány úvahy a možná východiska, jak předmětná ustanovení interpretovat a jak v určitých případech postupovat. Autorka si je vědoma, že všechny aspekty související s tématem nejsou v práci zachyceny vyčerpávajícím způsobem, nicméně s ohledem na rozsah práce si toto ani neklade za cíl, když se toliko pokouší o jednotné zpracování vypovídající o specifikách dodatečného a opakovaného povolování staveb. Jedná se o dílo veskrze kompilační povahy.
7
1. Právní úprava řízení o dodatečném a opakovaném povolení stavby 1.1. Obecná východiska právní úpravy řízení o dodatečném a opakovaném povolení stavby Problematiku umísťování, povolování a případného odstraňování staveb obecně reguluje v českém právním řádu stavební právo, v rámci něhož se uplatní soukromoprávní i veřejnoprávní normy. Zatímco soukromoprávní normy týkající se této oblasti jsou zakotveny zejména v předpisech občanského práva, veřejnoprávní normy jsou regulovány v rámci odvětví správního práva. „Veřejné stavební právo je co do své realizace spjato s výkonem veřejné správy na úseku územního plánování a stavebního řádu a je představováno především režimem právní úpravy obsažené ve stavebním zákoně a navazujících předpisech.“1 Mezi diskutovaná témata na úseku stavebního řádu, konkrétně povolování staveb, zajisté patří legalizace „černých staveb“, tedy takových objektů, při jejichž realizaci nebylo postupováno v souladu se zákonnou úpravou. Pro bližší uchopení tohoto běžně používaného úsloví poslouží definice pojmu „stavba“ obsažená v § 2 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále také jen „stavební zákon“ nebo „StavZ“), podle nějž se stavbou rozumí veškerá stavební díla, která vznikají stavební nebo montážní technologií, bez zřetele na jejich stavebně technické provedení, použité stavební výrobky, materiály a konstrukce, na účel využití a dobu trvání. Stavební zákon rovněž specifikuje určité druhy staveb. Dočasnou stavbou je stavba, u které stavební úřad předem omezí dobu jejího trvání, za stavbu se považuje také výrobek plnící funkci stavby, nadto lze ve zmíněném ustanovení nalézt také definici stavby pro reklamu. Stavební zákon pro své účely za stavbu považuje rovněž, podle okolností, i její část nebo změnu dokončené stavby. I přes píli zákonodárce v definování pojmu stavba však ve stavebním zákoně nelze nalézt definici tzv. „černé stavby“; tento pojem je tedy toliko slovním spojením běžné užívaným, hovoří-li se o stavbě nebo její existující části, včetně např. změn v užívání části staveb, na které mělo být vydáno nějaké
1
MAREK, K., PRŮCHA, P. Nové stavební právo. 1. vyd. Brno. Masarykova univerzita. 2007. ISBN 978-80-210-4419-7. Str. 4.
8
povolení či opatření příslušného úřadu dle stavebního zákona, avšak k zákonem požadované činnosti orgánu veřejné správy nedošlo.2 Právě v této oblasti se významně projevuje charakter příslušného správního orgánu, tedy stavebního úřadu (k orgánům na tomto úseku podrobněji v podkapitole 3.1 této práce), jako veřejnoprávního ochránce zájmů státu a společnosti. Ne vždy by však bylo
účelné, spravedlivé a nad
to
také v souladu s ústavně
zakotveným právem vlastnit majetek a pokojně ho užívat, aby nepovolená stavba byla bez dalšího odstraněna. Pro případy staveb, které nebyly provedeny na základě příslušných povolení, rozhodnutí a souhlasů, avšak jsou způsobilé splnit zákonné požadavky, zakotvil zákonodárce možnost požádat o dodatečné stavební povolení. Tím spíše, pokud dojde ke zrušení stavebního povolení, dle kterého stavebník v dobré víře postupuje při realizaci svého záměru, je na místě rovněž existence možnosti iniciovat opakované stavební řízení, jehož výsledkem je za splnění podmínek opakované povolení stavby. 1.1.1. Pojem „černé stavby“ ve vztahu k opakovanému stavebnímu řízení Zatímco v případě dodatečného povolování staveb dochází k legalizaci „černé stavby“ realizované bez příslušných povolení či opatření orgánů státní správy, v řízení o opakovaném stavebním povolení není tento pojem zcela na svém místě a je nutné ho blíže specifikovat. V opakovaném stavebním řízení se povolují stavby, pro které již historicky bylo vydáno rozhodnutí či opatření příslušného úřadu, avšak to bylo z nějakého zákonem připuštěného důvodu zrušeno, například v rámci soudního přezkumu. Zavedením právní úpravy opakovaného povolení staveb prostřednictvím novely stavebního zákona č. 350/2012 Sb. účinné od 1. 1. 2013 se tak do stavebního zákona a různého uchopení pojmu „stavba“ dostává nová úroveň staveb, které se „černou stavbou“ staly v důsledku pochybení orgánu na úseku územního plánování a stavebního řádu až ve chvíli, kdy došlo ke zrušení rozhodnutí či opatření, na základě něhož byly prováděny. „Stavební zákon tak nově od kategorie „černých staveb“, které byly skutečně realizovány bez příslušného povolení podle stavebního zákona, tj. bez rozhodnutí nebo opatření nebo jiného úkonu vyžadovaného stavebním zákonem nebo v rozporu s ním, odlišuje stavby, pro
2
LALÍK, M. Legalizace staveb. 1. vyd. Praha. C.H. Beck. 2012. Právní praxe. ISBN 978-80-7179-074-7. Str. 1.
9
které stavebník získal příslušné oprávnění podle stavebního zákona a stavbu podle něj realizoval, avšak toto povolení bylo následně, de facto pro zjištěnou nezákonnost, zrušeno v přezkumném řízení nebo rozsudkem soudu. Tímto oprávněním mohlo být jak stavební povolení (§ 115 StavZ), tak souhlas stavebního úřadu s provedením ohlášené stavby (§ 106 odst. 1 StavZ) nebo veřejnoprávní smlouva stavební povolení nahrazující (§ 116 StavZ).“3 Při označení stavby za „černou“ je tedy počínaje 1. 1. 2013 nutné rozlišovat, zda se jedná o „černou stavbu“ od počátku její existence, nebo o stavbu, která byla původně stavbou legální, realizovanou v souladu s příslušnými rozhodnutími, nicméně poté, co došlo ke zrušení předmětného rozhodnutí či opatření příslušného orgánu, se teprve „černou stavbou“ stala.4 1.2. Právní předpisy na úseku dodatečného a opakovaného povolování staveb Stěžejní právní normy týkající se řízení o dodatečném a opakovaném povolení stavby jsou zakotveny v již výše zmíněném zákoně č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů, který nahradil zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, účinný do 31. prosince 2006 (dále jen „starý stavební zákon“). Úprava starého stavebního zákona, byť z velké části novelizovaná, již nevyhovovala aktuálním tendencím ve stavebnictví, a proto bylo zapotřebí přikročit k prosazení nového zákona, jenž by více reflektoval současnost a trendy jednadvacátého století. Stavebním zákonem z roku 2006 je ve velké míře prolnuta zásada využívání zjednodušujících postupů orgány územního plánování a stavebního řádu, a zásada minimalizace zatěžování dotčených osob v případě, kdy lze za zákonem stanovených podmínek vydat pouze jedno rozhodnutí, jak stanoví § 4 odst. 1 stavebního zákona. Oproti starému stavebnímu zákonu je tak počínaje 1. 1. 2007 zjednodušen postup a zvýšena efektivita při realizaci mnohých stavebních a investičních záměrů. Tento přístup zákonodárce k věci lze zajisté hodnotit velmi kladně; zároveň je však třeba dodat, že v určitých oblastech, jakými je například i legalizace „černých staveb“ v rámci řízení o dodatečném či opakovaném povolení stavby, například pokud původní povolení 3
MACHAČKOVÁ, J. a kol. Stavební zákon: komentář [online]. 2. vyd. Praha. C.H. Beck. 2013. xix. 880 s. [cit. 2014-02-23]. ISBN 978-80-7400-492-6. Str. 656. 4 Pokud se v textu této práce hovoří o „černých stavbách“, jsou tím míněny oba druhy, tedy jak „černé stavby“ od počátku své existence, tak stavby původně legální, které se staly „černými“ až v důsledku zrušení rozhodnutí či opatření, na základě něhož byly realizovány, nevyplývá-li z kontextu této práce v konkrétních částech jinak.
10
vykazovalo závažné nedostatky a vůbec nemělo být vydáno, je nutné přistoupit k právní regulaci, jež striktně určí pravidla pro stavebníka porušujícího právní předpisy a zároveň umožní napravit pochybení příslušného úřadu. Pokud stavební zákon nestanoví jinak, použijí se na úseku dodatečného a opakovaného povolování staveb v souladu s § 192 odst. 1 stavebního zákona rovněž ustanovení zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“ nebo též „SprŘ“). Pro úplnost je nutno zmínit množství podzákonných předpisů, zejména vyhlášky Ministerstva pro místní rozvoj (dále jen „ministerstvo“) týkající se stavebního řízení a územního plánování. Podzákonné předpisy specifikují například náležitosti týkající se obecných technických požadavků na stavby, dokumentace staveb, ale i podobu a obsah žádostí o vydání povolení. Žádný z předpisů nestanovuje konkrétní podobu žádosti či jiných dokumentů a rozhodnutí pro řízení o dodatečném nebo opakovaném povolení stavby, s použitím analogie však lze v tomto ohledu odkázat na ustanovení vyhlášky ministerstva č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního rozhodování, územního opatření a stavebního řádu (dále jen „vyhláška č. 503/2006 Sb.“). Velmi důležitým zdrojem poznání, efektivity a správnosti postupů v řízeních o dodatečném, popř. opakovaném povolení stavby, jsou i metodické pokyny vydávané nadřízenými orgány stavebních úřadů a například i ústředním ministerstvem, za účelem sjednocení postupů na úseku dodatečného a opakovaného povolování. V metodických pokynech či pomůckách bývají úředníci seznámeni se zněním právních předpisů a poučeni, jak mají v daném řízení postupovat. Tyto dokumenty, byť nejsou prameny práva ve formálním smyslu, zajisté dotváří způsob výkonu správy na úseku stavebního řádu. V neposlední řadě se v případě soukromoprávních aspektů staveb, tedy v širší souvislosti, užijí předpisy soukromého práva, a to zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen „nový občanský zákoník“) a zrušený zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, účinný do 31. prosince 2013 (dále jen „starý občanský zákoník“), který se však i nadále může do právních vztahů promítat.
Normy
občanského práva je třeba mít na paměti v okamžiku, kdy „černá stavba“ způsobuje nejen porušení stavebně-právních předpisů, avšak i zásah do soukromoprávních norem. 11
2. Vývoj institutu dodatečného a opakovaného povolení stavby Stavební zákon účinný od 1. 1. 2007 přejal ze starého stavebního zákona institut dodatečného povolení stavby jako možnost legalizace „černé stavby“ za splnění zákonných podmínek, avšak právní úprava doznala především z procesněprávního hlediska poměrně značných změn, na které je v této práci vhodné poukázat. Opakované stavební řízení je pak institutem zcela novým, existuje až od 1. 1. 2013. Aktuální znění stavebního zákona je tedy výsledkem mnohých novelizací, z nichž nejdůležitější byla provedena s účinností od 1. 1. 2013 zákonem č. 350/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a některé související zákony (dále jen „novela č. 350/2012 Sb.“). V následujících podkapitolách bude ve stručnosti blíže pojednáno o nejdůležitějších změnách právních ustanovení na úseku dodatečného a opakovaného povolování staveb, které je nutné mít na paměti při pročítání judikatury soudů, avšak i odborné literatury sepsané před 1. 1. 2013. 2.1. Vývoj institutu dodatečného povolení stavby Ve starém stavebním zákoně bylo dodatečné povolování stavby zakotveno v § 88. „Černá stavba“ se nepovolovala v samostatném řízení, avšak v rámci řízení o odstranění stavby, přičemž stavební úřad byl povinen vždy zkoumat, zda stavbu nelze dodatečně povolit. Řízení o odstranění stavby tak skončilo buď nařízením odstranění stavby, nebo jejím dodatečným povolením. Pokud tedy stavební úřad došel k závěru, že stavba může být dodatečně povolena, vyzval v rámci řízení o odstranění stavby stavebníka, aby předložil žádost o dodatečné povolení spolu s potřebnou dokumentací a na základě této žádosti pak došlo k dodatečnému povolení.5 Dodatečné povolování stavby tedy bylo vtěleno do řízení o jejím odstranění a ve věci předkládané žádosti se nejednalo o podání, kterým by došlo k zahájení nového, odlišného řízení. Řízení o dodatečném povolení stavby je ve stavebním zákoně účinném od 1. 1. 2007 formulováno odlišně. Z dikce § 129 odst. 2 a 3 stavebního zákona vyplývá, že řízení o odstranění stavby a řízení o dodatečném povolení stavby jsou samostatná, od sebe odlišná, byť na sobě závislá řízení. Dodatečné stavební řízení se tedy 5
HEGENBART, M., LANČ, J., SAKAŘ, B. Stavební zákon a předpisy souvisící: (komentář). 1. Vyd. Praha. 1992. 502 s. Komentované zákony (Frances). ISBN 80-704-9044-6. Str. 135.
12
zahajuje podáním žádosti, kterou stavebník či vlastník stavby podá poté, co je zahájeno řízení o odstranění stavby. Charakter řízení, tedy z procesně-právního hlediska jejich samostatnost a odlišnost, potvrzují i soudy ve svých rozhodnutích v rámci správního soudnictví.6 Před účinností novely č. 350/2012 Sb., tedy do 31. 12. 2012, vykazovala právní úprava dodatečného povolování staveb zásadní vadu, když pro řízení nebyl stanoven okruh účastníků. Ten musel být dovozován soudy v rámci jejich rozhodovací (a interpretační) činnosti7, přičemž k nápravě této podstatné legislativní mezery došlo až šest let po účinnosti stavebního zákona. Až tímto krokem došlo k vyjasnění, že účastníky řízení o dodatečném povolení stavby jsou, shodně s názory soudů, osoby uvedené v § 109 stavebního zákona, a pokud jsou v řízení posuzovány i aspekty rozhodování v území, pak i osoby uvedené v § 85 stavebního zákona. Výše specifikovaná novela rovněž odstranila nedostatek stavebního zákona týkající se poučovací povinnosti stavebního úřadu v řízení o odstranění stavby o tom, že stavebník může požádat o dodatečné stavební povolení. S ohledem na zásady veřejné správy jako služby veřejnosti a poučovací povinnosti správního orgánu zakotvené v § 4 odst. 1 a 2 správního řádu byl i před novelizací stavební úřad povinen stavebníka poučovat o jeho právech a povinnostech, lišily se však názory, v jakém rozsahu.8 Zákonodárce tyto pochybnosti eliminoval, když v § 129 6
Pro srovnání např. rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 4. 5. 2011, č.j. 15 Ca 64/200957, publikovaný ve Sbírce rozhodnutí NSS: 1820/2011. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck. [cit. 2014-02-24]: „[…] řízení o dodatečném povolení stavby a řízení o odstranění stavby jsou dvě samostatná řízení a v žádném případě nemůže řízení o odstranění stavby konzumovat řízení o dodatečném povolení stavby, třebaže řízení o odstranění stavby bylo zahájeno až po podání žádosti o dodatečné povolení stavby.“ 7 Např. v rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 23. 5. 2012, č.j. 22 A 92/2010-26, publikovaném ve Sbírce rozhodnutí NSS: 2828/2013. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck. [cit. 2014-02-24]: „Účastníkem řízení o dodatečném povolení stavby je ten, kdo by při řádném podání žádosti o stavební povolení byl účastníkem stavebního řízení; nedostatek výslovného odkazu na § 109 stavebního zákona z roku 2006 v ustanoveních o řízení o dodatečném povolení stavby (v § 129 odst. 3 citovaného zákona) je toliko výrazem legislativní nedůslednosti.“ 8 K tomuto např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2010, č.j. 1 As 51/2010-214. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck. [cit. 2014-02-24]: „Z § 4 odst. 2 správního řádu nelze vyvodit, že by stavební úřady byly obecně povinny poskytovat účastníkům řízení o odstranění stavby poučení o právu požádat o dodatečné povolení stavby. Podání žádosti o dodatečné povolení stavby totiž je kvalifikovaným úkonem (návrhem na zahájení řízení), který má […] za následek zahájení správního řízení s odlišným předmětem (srov. § 129 nového stavebního zákona). Nejedná se tedy o poučení ohledně procesních práv a povinností, jejichž neznalost by mohla vést ke zkrácení stěžovatelů na jejich právech v řízení o odstranění stavby. Poučovací povinnost správního orgánu nezahrnuje poskytování komplexního návodu, co by účastník měl nebo mohl v daném případě dělat, aby dosáhl žádaného účinku, ale jen pomoc k tomu, aby mohl zákonem stanoveným způsobem dát najevo, co hodlá v řízení učinit.“
13
odst. 2 větě druhé stavebního zákona zakotvil, že stavební úřad je povinen stavebníka, popř. vlastníka stavby, poučit o možnosti podat žádost o dodatečné povolení „černé stavby“. Další z legislativních úskalí, které bylo novelou č. 350/2012 Sb. zmírněno, bylo stanovení lhůty pro podání žádosti o dodatečné stavební povolení. V původním znění stavebního zákona nebyla lhůta pro její podání zakotvena, což v kombinaci s omezeným rozsahem poučovací povinnosti stavebního úřadu o možnosti podat žádost o dodatečné povolení stavby vedlo k závěrům, že žádost je možné podat kdykoliv v průběhu řízení o odstranění stavby.9 Zákonodárce s účinností od 1. 1. 2013 lhůtu pro podání žádosti upřesnil a do jisté míry tak zmírnil výše uvedenou tezi, když v § 129 odst. 2 větě druhé stavebního zákona zakotvil její délku v počtu 30 dní. To však neznamená, že by taková lhůta byla zcela konečná a neměnná; stavebníkovi či vlastníkovi „černé stavby“ zůstává možnost požádat o přiměřené prodloužení lhůty dle § 39 odst. 2 správního řádu, popř. využít institutu navrácení v předešlý stav dle § 41 správního řádu. Stavební úřad nicméně v případě, že bude ohrožen účel řízení o odstranění stavby (§ 39 odst. 1 správního řádu), může po uplynutí lhůty 30 dní od zahájení řízení o odstranění stavby v tomto pokračovat, a nikoliv žádosti vyhovět a zahájit řízení o dodatečném stavebním povolení. Konečně lze ve výčtu zásadních změn dodatečného povolování stavby jmenovat i vypuštění „původního“ znění § 129 odst. 4 stavebního zákona před účinností novely č. 350/2012 Sb., který umožňoval v rámci dodatečného povolení stavby rovněž vyslovit souhlas s jejím užíváním v souladu s § 120 stavebního zákona. Počínaje 1. 1. 2013 již takového zjednodušeného postupu ve prospěch stavebníka „černé stavby“ nelze využít; stavebník musí standardním způsobem oznámit záměr o užívání dodatečně povolené stavby, popř. požádat o kolaudační souhlas.
9
Ve věci lhůty pro podání žádosti o dodatečné povolení stavby se vyjádřil Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 19. 3. 2008, č.j. 6 As 38/2007-146. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck. [cit. 2014-03-10]: „Stěžovatelům lze dát za pravdu v tom, že žádost o dodatečné povolení může stavebník podat kdykoli v průběhu řízení o odstranění stavby (viz rozsudek NSS sp. zn. 7 As 21/2005) a lhůta stanovená stavebním úřadem není propadná. Pokud by tedy stavebníci jednoznačně a srozumitelně podali žádost o dodatečné povolení ještě alespoň v odvolacím řízení, tato žádost by měla být akceptována a projednána.“
14
2.2. Vývoj institutu opakovaného povolení stavby Opakované stavební řízení je procesem v právním řádu ČR novým, vtěleným do stavebního zákona rovněž novelou č. 350/2012 Sb., která významně upravila znění celého § 129. Starý stavební zákon, ani znění stavebního zákona do 31. 12. 2012, neregulovaly možnost nařídit odstranění stavby, jež byla prováděna podle příslušného rozhodnutí nebo opatření, které bylo následně zrušeno. Tím spíše pak neexistovala ani navazující regulace, která by umožňovala stav vzniklý zrušením rozhodnutí napravit. V takovém případě by však v konečném důsledku fakticky mohlo dojít k situaci, kdy by stavebník „černé stavby“, jenž od počátku postupoval v rozporu s právními předpisy, byl zvýhodněn oproti stavebníku, jehož stavba se nelegální stala až v okamžiku zrušení rozhodnutí vydaného v řízení vedeném v souladu se zákony, byť toto mohlo vykazovat vady. Lze konstatovat, že v situaci nastíněné výše bylo zajisté vhodné užít analogie ve prospěch stavebníka tak, aby byly vyplněny mezery právní úpravy, jak ostatně činily soudy pomocí svých rozhodnutí.10 Zároveň je ale třeba zdůraznit, že pomocí analogie týkající se správních řízení nelze vytvořit procesní úpravu v celé její úplnosti a substituovat tak řízení o odstranění stavby provedené podle zrušeného rozhodnutí či opatření vyžadovaného stavebním zákonem, natož pak opakované stavební řízení.11 Z toho důvodu je zakotvení § 129 odst. 1 písm. e) a odst. 5 stavebního zákona týkajících se výše specifikovaných staveb a jejich případného opakovaného povolování logickým vyústěním dotváření legislativy, kterou zákonodárce, lidově řečeno, pozdě, ale přece doplnil. Jak ale bude pojednáno dále, institut opakovaného stavebního řízení v současném znění není z procesního hlediska ideálně regulován, když stavební zákon neposkytuje úplný návod, jak postupovat, například v okamžiku, kdy dojde ke zrušení rozhodnutí v rámci územního řízení. O tomto však bude blíže pojednáno až v rámci oddílu 6.2.1 této práce.
10
Pro srovnání vizte např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 1. 2009, č.j. 8 As 31/2007165. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck. 11 K doktríně použití analogie v rámci správního řízení blíže nález pléna Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/04. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck.
15
3. Subjekty na úseku dodatečného a opakovaného povolování staveb 3.1. Orgány vykonávající správu na úseku dodatečného a opakovaného povolování staveb Působnost ve věcech stavebního řádu obecně, tedy i pro dodatečné a opakované povolování staveb, upravuje stavební zákon v §§ 12 – 17. „Stavební zákon rozděluje stavební úřady z hlediska jejich věcné působnosti na „obecné“ a „zvláštní“. Zvláštní stavební úřady se dále dělí na vojenské a speciální stavební úřady a opět jsou dále děleny podle typu staveb, o kterých se v jednotlivých řízeních rozhoduje. Stavební úřady zvláštní mají zákonem přesně vyjmenovánu působnost, u kterých typů staveb vykonávají svoji činnost. U všech ostatních staveb, které nejsou zákonem vyjmenovány, vykonávají působnost obecné stavební úřady.“ 12 Konečně vymezuje stavební zákon v § 16 také „jiné stavební úřady“. 3.1.1. Obecné stavební úřady Obecnými stavebními úřady jsou podle § 13 odst. 1 stavebního zákona -
ministerstvo, které je ústředním správním úřadem ve věcech stavebního řádu,
-
krajský úřad, který mj. působí jako odvolací instance proti rozhodnutím stavebních úřadů prvního stupně,
-
obecní úřad obce s rozšířenou působností,
-
pověřený obecní úřad,
-
městský a obecní úřad, který tuto působnost vykonával ke dni 31. prosince 2012.13
Krajské a obecní úřady specifikované výše vykonávají správu na úseku dodatečného a opakovaného povolování staveb v přenesené působnosti. Lze konstatovat, že právě obecné stavební úřady hrají na úseku dodatečného a opakovaného povolování staveb významnou roli, jelikož většina „černých staveb“ postavených bez příslušného povolení či opatření a staveb, u kterých bylo zrušeno 12
KLIKOVÁ, A. Stavební právo: praktická příručka. 3. aktualiz. vyd. Praha. Linde. 2009. 223 s. ISBN 978-80-7201-764-5. Str. 70. 13 Působnost městského a obecního úřadu, který ji vykonával ke dni 31. 12. 2012, zavedla do stavebního zákona až novela č. 350/2012 Sb. Před účinností novely byl výkon působnosti svěřen úřadům, které tuto působnost vykonávaly ke dni 31. 12. 2006, tedy ke dni předcházejícímu nabytí účinnosti současného stavebního zákona.
16
stavební povolení, bude řešena právě před nimi. Je pravděpodobnější, že „černou stavbu“ postaví běžný občan, popř. developer při realizaci výstavby bytového či obchodního komplexu, než stavebník stavby letecké nebo důležité pro obranu státu. Výše psaná myšlenka však nemusí platit bezvýjimečně; tak například občan, který hodlá realizovat záměr stavby studny, postaví vodní dílo, kterým je studna s ohledem na znění § 55 odst. 1 písm. j) zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o vodách“).
Dle § 15 zákona o vodách bude muset stavebník získat povolení
vodoprávního úřadu. Stejně tak v případě, že studna bude postavena bez příslušných povolení, popřípadě bude povolení vodoprávního úřadu zrušeno, povede řízení o dodatečném či opakovaném povolení stavby právě vodoprávní úřad jako stavební úřad speciální. Ve věci soustavy obecných stavebních úřadů je v rámci opakovaného i dodatečného stavebního řízení vhodné poukázat na skutečnost, že povolení mohou být vydána i instančně vyššími stavebními úřady, například pokud stavebníkovi, jehož stavba nebyla dodatečně či opakovaně povolena, nadřízený stavební úřad vyhoví v odvolacím řízení. Řízení o opakovaném a dodatečném povolení stavby tedy není záležitostí pouze instančně nejnižších stavebních úřadů, jež jsou zpravidla situovány na úrovni obcí. 3.1.2. Kvalifikační požadavky pro výkon činnosti na obecném stavebním úřadu Jedním z faktorů ovlivňujících soulad realizace stavebních záměrů s právními předpisy je zajisté potřebná kvalifikovanost a odborná způsobilost státního aparátu. V případě, že úředník stavebního úřadu nemá potřebné odborné znalosti, existuje větší pravděpodobnost, že bude při výkonu své pravomoci chybovat a způsobí tak obtíže nejen stavebníkovi či jinému účastníku stavebního, popř. územního řízení, avšak i úřadu, na kterém pracuje, a nadřízeným úřadům. Nekvalifikovanost a neodbornost úředníka bude ve značné míře důvodem pro vedení opakovaného stavebního řízení. Pokud stavební úřad vydá rozhodnutí či učiní jiný úkon v rámci stavebního řízení, který se později ukáže jako rozporný se zákonem a bude zrušen, pak ten, kdo realizuje stavbu v dobré víře, získává postavení stavebníka „černé stavby“, kdy v lepším případě bude moci dosáhnout nápravy v opakovaném 17
stavebním řízení. Naopak však může rovněž dojít k situaci, kdy bude nařízeno odstranění stavby i přes skutečnost, že je stavba realizována na základě příslušného, později zrušeného rozhodnutí či opatření, aniž by zrušení rozhodnutí zavinil stavebník. Zákonodárce, vědom si výše psaných úskalí neodbornosti úředníků obecných stavebních úřadů, přistoupil k zavedení kvalifikačních požadavků na úředníky vykonávající správu na úseku územního rozhodování a stavebního řádu, když novelou č. 350/2012 Sb. účinnou od 1. 1. 2013 zavedl speciální kritéria pro výkon jejich činnosti. „Všeobecně kritizovaná nízká úroveň činnosti stavebních úřadů však vyžaduje opatření, resp. doplnění § 13a, kterým se u nově přijímaného zaměstnance obecného stavebního úřadu stanoví povinnost prokázat minimální kvalifikační předpoklady pro výkon činnosti na úseku územního rozhodování a stavebního řádu, a to: -
vysokoškolské vzdělání v magisterském nebo bakalářském studijním programu
ve
studijním
oboru
stavebního,
architektonického
nebo
právnického směru nebo -
vyšší odborné vzdělání v oboru stavebnictví a 2 roky praxe v oboru stavebnictví nebo
-
střední vzdělání s maturitní zkouškou v oboru stavebnictví a 3 roky praxe v oboru stavebnictví. Navrhované minimální kvalifikační předpoklady (dosažené vzdělání a odborná
praxe) a jejich odstupňování odpovídají složitosti, odpovědnosti a namáhavosti správních činností na úseku územního rozhodování a stavebního řádu.“14 Výše specifikované ustanovení platí pouze pro obecné stavební úřady, nikoliv pro jejich další druhy. Pro specializované, jiné a vojenské stavební úřady se tak toto ustanovení neuplatní. S ohledem na specializaci těchto úřadů se však lze domnívat, že jejich odbornost bude zajištěna jiným způsobem. Pro úplnost je nutno uvést, že obecné stavební úřady jsou součástí obcí a krajů, jak již bylo uvedeno výše, a proto se nejedná o institucionálně samostatné jednotky,
14
Důvodová zpráva k zákonu č. 350/2012 Sb. Zákon, kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a některé související zákony. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck. Str. 97. [cit. 2014-02-23].
18
nicméně o působiště úředníků územně samosprávného celku ve smyslu zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o úřednících ÚSC“). Úředníci tedy musí kromě výše uvedených kvalifikačních požadavků disponovat i osvědčením o zvláštní odborné způsobilosti dle § 21 zákona o úřednících ÚSC.15 V případě, že úředník tímto povolením nedisponuje, může vykonávat činnost pouze, pokud je v souladu s § 13a odst. 3 stavebního zákona zajištěno odborné vedení jiného úředníka splňujícího předmětné požadavky. Zavedení kvalifikačních předpokladů a požadavku odborné způsobilosti úředníků je zajisté mimořádně prospěšným faktorem, zejména z důvodu eliminace zbytečně vedených opakovaných stavebních řízení po zrušení dotčeného rozhodnutí stavebního úřadu. Odbornost úředníků stavebních úřadů rovněž dostává naplnění zásady přednostního využívání zjednodušujících postupů a nezatěžování dotčených osob nad nutnou míru, pokud úředník zná své kompetence a možnosti a využívá jich v plné míře ve prospěch subjektů realizujících stavební záměry. 3.1.3. Speciální stavební úřady Působnost stavebního úřadu, s výjimkou pravomoci ve věcech územního rozhodování, vykonávají dle § 15 odst. 1 stavebního zákona orgány vykonávající státní správu podle zvláštních právních předpisů u staveb leteckých, staveb drah a na dráze, včetně zařízení na dráze, staveb dálnic, silnic, místních komunikací a veřejně přístupných účelových komunikací a konečně, jak již bylo zmíněno výše, vodních děl. „Zvláštní povaha staveb si tedy vynucuje, aby veřejnou správu v daném případě vykonával i specializovaný orgán, který k tomu má potřebné zdroje. Specialita je dána jednak tím, že po organizační stránce jsou tyto stavební úřady odlišné od obecných stavebních úřadů, ale zejména tím, že po stránce věcné vykonávají působnost ve speciálních případech, kdy je třeba zvláštních odborných znalostí.“16 Jak již bylo v této práci uvedeno, do kompetence speciálních stavebních úřadů nespadá územní rozhodování, tedy problematika umísťování staveb v územním řízení. Při opakovaném povolování stavby bude mnohdy územní rozhodnutí vydáno, 15
ROZTOČIL, A., HRŮŠOVÁ, K., LACHMAN, M., POTĚŠIL, L. Stavební zákon: komentář. 1. Vyd. Praha. 2013. XVI. 816 s. Beckovy komentáře. ISBN 978-80-7400-462-9. Str. 78. 16 ROZTOČIL, A., HRŮŠOVÁ, K., LACHMAN, M., POTĚŠIL, L. Stavební zákon: komentář. 1. Vyd. Praha. 2013. xxvi. 816 s. Beckovy komentáře. ISBN 978-80-7400-462-9. Str. 82.
19
přičemž následně dojde ke zrušení stavebního povolení. Pak tedy rozhodne speciální stavební úřad v souladu s § 129 odst. 5 stavebního zákona a za splnění podmínek stavbu opakovaně povolí, avšak pouze tehdy, dá-li k tomu v souladu s § 15 odst. 2 stavebního zákona souhlas obecný stavební úřad příslušný k vydání územního rozhodnutí, který takto ověří, zda jsou v rámci opakovaného stavebního řízení dodrženy podmínky stanovené v územním řízení. V rovině teoretické lze však uvažovat i o situacích, kdy bude zrušeno již samotné územní rozhodnutí, popř. územní souhlas, na základě něhož může být stavba přímo realizována, aniž by došlo ke stavebnímu řízení. Takový případ nespadá pod § 94 odst. 5 stavebního zákona, jenž stanoví, že pokud je územní rozhodnutí zrušeno po povolení stavby, územní rozhodnutí se již nevydává. Proto zde lze uvažovat o interpretaci ustanovení § 129 odst. 1 písm. e) a odst. 5 stavebního zákona tak, že by mělo být vedeno opakované stavební řízení, které by patrně měl vést speciální stavební úřad, byť k tomu v podstatě nemá kompetenci, když by neměl rozhodovat o aspektech rozhodování v území. O postupu stavebního úřadu v případě zrušení územního rozhodnutí, na základě něhož byla stavba realizována, bude blíže pojednáno v oddílu 6.2.1 této práce. Na tomto místě však lze uvést, že by de lege ferenda bylo vhodné, aby zákonodárce vymezil, jakým způsobem má speciální stavební úřad postupovat, pokud by, připustí-li se výše uvedený výklad, měl řešit otázky rozhodování v území, ke kterým nemá kompetence, popř. zda takové rozhodování spadne do kompetence obecných stavebních úřadů. V případě dodatečného povolování stavby nastává situace, kdy je v rámci řízení mnohdy nutné vyřešit rovněž podmínky týkající se umístění stavby v územním řízení, jak to ostatně stavební zákon předpokládá v § 129 odst. 2 a 3. V takové situaci může speciální stavební úřad rozhodnout o vydání dodatečného stavebního povolení toliko v okamžiku, kdy k tomu dá v souladu s § 15 odst. 2 stavebního zákona souhlas obecný stavební úřad příslušný k vydání územního rozhodnutí, který ověřuje dodržení podmínek umístění stavby, jež by ve standardní situaci byly posuzovány v rámci územního řízení obecným stavebním úřadem. V tomto případě je tedy role souhlasu obecného stavebního úřadu, který by byl příslušný k rozhodnutí v rámci umísťování stavby, zvláště významná, jelikož zde obecný stavební úřad svým souhlasem pouze neověřuje již dané podmínky, nicméně je teprve konstatuje s ohledem na existující stav, přičemž budou zahrnuty až 20
v dodatečném povolení stavby. Stejně jako u opakovaného stavebního řízení je i zde vhodné poukázat na situaci, kdy speciální stavební úřad, v případě formální a teoretické roviny interpretace norem, rozhoduje z části o aspektech územního řízení, byť k tomu nemá kompetence. V praxi však správu na úseku územního plánování a stavebního řádu vykonávají často příslušné odbory téhož úřadu, např. téže tzv. „trojkové obce“. Obecný i speciální stavební úřad tak bývá součástí jedné entity, což onu teoretickou úvahu o nekompetentnosti speciálního stavebního úřadu při rozhodování v území, ať už v rámci opakovaného či dodatečného stavebního řízení, z velké části redukuje. 3.1.4. Vojenské a jiné stavební úřady Jiné stavební úřady vymezené v § 16 stavebního zákona spolu s vojenskými vykonávají působnost stavebního úřadu, s výjimkou pravomoci ve věcech územního rozhodování, u staveb zvláštního charakteru, povětšinou důležitého pro stát, popř. jehož regulace je pro stát významná. Pro příklad lze jako „jiný stavební úřad“ uvést Ministerstvo spravedlnosti u staveb pro účely Vězeňské služby a jejích organizačních jednotek nebo též Ministerstvo průmyslu a obchodu u staveb k účelu těžby, zpracování, transportu a ukládání radioaktivních surovin na území vyhrazeném pro tyto účely. Lze předpokládat, že případné řízení o dodatečném či opakovaném povolení stavby vedené jiným stavebním úřadem bude probíhat zcela výjimečně, pokud k němu vůbec dojde. V teoretické rovině je však nutné připustit, že řízení o dodatečném či opakovaném povolení stavby je možné vést i před jinými stavebními úřady, popř. újezdními úřady vykonávajícími působnost stavebních úřadů na území vojenských újezdů. 3.2. Účastníci řízení 3.2.1. Účastníci řízení o dodatečném povolení stavby Stavební zákon v § 129 odst. 2 větě deváté vymezuje okruh účastníků řízení o dodatečném povolení stavby.17 Jsou jimi osoby uvedené v § 109 stavebního zákona,
17
Okruh účastníků řízení byl výslovně do ustanovení § 129 odst. 2 stavebního zákona zakotven až již několikrát zmiňovanou novelou č. 350/2012 Sb. účinnou od 1. ledna 2013. Zákonodárce tak napravil svou
21
tedy účastníci „standardního“ stavebního řízení, a pokud je v rámci dodatečného povolování stavby posuzováno umístění stavby nebo změna oproti územnímu rozhodnutí, pak rovněž osoby uvedené v § 85 stavebního zákona, tedy osoby, které by byly účastníky územního řízení, pokud by v případě dotčené stavby proběhlo. Žadatelem o dodatečné stavební povolení může být nejen vlastník stavby, který bude o dodatečné povolení žádat v případě stavby dokončené, avšak i stavebník, jeli osobou odlišnou od vlastníka a stavba dosud dokončena nebyla; jedná se tedy o stavbu rozestavěnou. Stavebníkem se v případě řízení o dodatečném (či opakovaném) povolení stavby v souladu s § 2 odst. 2 písm. c) stavebního zákona rozumí osoba, která pro sebe žádá dodatečné (popř. opakované) stavební povolení, jakož i její právní nástupce, a dále osoba, která stavbu, terénní úpravu nebo zařízení provádí, pokud nejde o stavebního podnikatele realizujícího stavbu v rámci své podnikatelské činnosti. Stavebníkem se ve smyslu stavebního zákona rozumí též investor a objednatel stavby. To ovšem neznamená, že by řízení proběhlo zcela bez vědomí vlastníka stavby; ten totiž bude účastníkem řízení právě s ohledem na znění § 109 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Z výše uvedeného vyplývá, že okruh účastníků řízení o dodatečném povolení stavby může být velmi široký, zvlášť pokud budou řešeny i aspekty týkající se územního řízení a souladnost umístění stavby s cíli a úkoly územního plánování.18 3.2.2. Účastníci řízení o opakovaném povolení stavby V souladu s § 129 odst. 5 stavebního zákona budou účastníci řízení o opakovaném povolení stavby co do rozsahu shodní s účastníky „standardního“ stavebního řízení. Okruh účastníků by se tak v ideálním případě neměl změnit od legislativní nedůslednost, na kterou byl nucen upozornit i soud v rámci správního soudnictví, jak již bylo uvedeno v podkapitole 2.1. této práce. 18 Právní normy týkající se účastenství v územním, popř. stavebním řízení, jež se užijí i v rámci dodatečného povolování stavby, jsou soudy vykládány značně extenzívně. Tak například v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2007, č.j. 8 As 27/2006-70. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck. [cit. 2014-02-24]: „Pojem sousedních pozemků je nutné vykládat v rámci stavebního řízení extenzivně a není možné omezit jej na nemovitosti, které bezprostředně hraničí se stavebním pozemkem.“ Počínaje 1. lednem 2013 a účinností novely č. 350/2012 Sb. je rovněž výslovně stanoveno, že účastníkem stavebního řízení, a tedy i řízení o dodatečném povolení stavby, je osoba, o které tak stanoví zvláštní právní předpis, pokud mohou být dodatečným stavebním povolením dotčeny zájmy chráněné podle zvláštních právních předpisů a o těchto věcech nebylo rozhodnuto v územním rozhodnutí. Typicky bude tímto účastníkem občanské sdružení s ohledem na znění § 70 zákona č. 112/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, jehož účastenství bylo dříve dovozováno soudy (k tomu vizte např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6. 2011, č.j. 1 As 6/2011-347. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck.).
22
původního stavebního řízení, ve kterém bylo vydáno stavební povolení, popř. souhlas stavebního úřadu s provedením ohlášené stavby, a jež bylo následně pravomocně zrušeno v přezkumném řízení nebo rozhodnutím soudu. To však neznamená, že by se okruh účastníků opakovaného stavebního řízení nemohl oproti řízení původnímu zúžit či rozšířit. Na problematiku účastenství se vedle norem stavebního zákona použijí s ohledem na znění § 192 stavebního zákona rovněž ustanovení správního řádu, tedy lex generalis. Tento zákon pak vychází z tzv. materiálního pojetí účastníků řízení, tedy že účastníkem je každá osoba, o které tak zákon stanoví, přičemž v pochybnostech bude považována za účastníka až do doby, kdy bude prokázáno, že účastníkem není.19 „To, zda osoba tvrdící, že je účastníkem, skutečně účastníkem je či není, v pochybnostech posoudí správní orgán a vydá o tom usnesení. Jde o deklaratorní usnesení, postavení účastníka řízení dotyčná osoba buď má, nebo nemá již od začátku správního řízení, usnesení správního orgánu tuto skutečnost pouze deklaruje. To platí jak pro případy, kdy bylo usnesením rozhodnuto, že určitá osoba účastníkem je a je jím tedy již od počátku řízení, tak pro případy, kdy bylo vydáno usnesení, že určitá osoba účastníkem není a nebyla jím tedy rovněž od počátku řízení, nikoliv až od okamžiku vydání usnesení.“20 S ohledem na výše uvedené tak v rámci opakovaného stavebního řízení může dojít ke změně okruhu účastníků oproti původnímu řízení, kdy v pochybnostech bude rozhodovat stavební úřad usnesením, ve kterém bude deklarováno, zda dotčená osoba účastníkem je, či nikoliv. Pro úplnost lze na tomto místě
dodat,
že
výše
specifikovaná
právní
úprava
správního
řádu
se
v pochybnostech o účastenství uplatní rovněž v řízení o dodatečném povolení stavby. Na rozdíl od řízení o dodatečném povolení stavby se u opakovaného povolení stavby neuplatní okruh účastníků dle § 85 stavebního zákona, když zákon na tuto normu, na rozdíl od dodatečného povolování stavby, neodkazuje. De lege ferenda by bylo vhodné, jak již bylo uvedeno výše a bude blíže pojednáno v oddílu 6.2.1 této práce, aby zákonodárce vymezil vztah opakovaného stavebního řízení k normám týkajícím se rozhodování v území, a to i ve věci okruhu účastníků řízení. 19
JEMELKA, L., PONDĚLÍČKOVÁ, K., BOHADLO, D. Správní řád: komentář [online]. 4. vyd. Praha. C.H. Beck. 2013. Beckova edice komentované zákony. ISBN 978-80-7400-484-1. Str. 138. [cit. 2014-0223]. 20 Tamtéž.
23
Domnívám se, že je na místě, stejně jako u dodatečného povolení stavby, připustit okruh účastníků řízení dle § 85 stavebního zákona, budou-li v opakovaném stavebním řízení posuzovány rovněž aspekty řízení územního. 3.3. Účast veřejnosti v řízeních o opakovaném a dodatečném povolení stavby V řízení o dodatečném nebo opakovaném povolení stavby má veřejnost velmi omezené možnosti, jakým způsobem jejich výsledek ovlivnit a jak se do případného řízení zapojit. Pro obě řízení se totiž užijí procesní ustanovení pro stavební řízení na základě odkazu v § 129 odst. 2 a 5 stavebního zákona, přičemž pro účastenství se užije § 109 stavebního zákona a v případě dodatečného povolení stavby rovněž § 85, pokud je v řízení posuzováno umístění stavby nebo změna oproti územnímu rozhodnutí. Veřejnost dle výše specifikovaných ustanovení není účastníkem řízení, kterým ostatně není ani v případě rozhodování v území či „standardního“ stavebního řízení. Nadto však nemůže ani uplatnit své připomínky, kteréžto právo má v rámci územního rozhodování, a sice právě z důvodu užití procesních norem týkajících se „standardního“ stavebního řízení, ve kterém veřejnost připomínkovat nemůže. Ve své podstatě tak lze shrnout, že zejména v případě, kdy bude v řízení o dodatečném povolení stavby rozhodováno rovněž o aspektech, které by v průběhu správné zákonné procedury umísťování stavby byly řešeny v územním řízení, je veřejnost díky nelegálnímu postupu stavebníka připravena o možnost se ke stavbě a jejímu umístění vyjádřit prostřednictvím připomínek. De facto však taková stavba již bude stát a její souladnost s cíly a úkoly územního plánování je stavební úřad povinen zkoumat v řízení o dodatečném povolení stavby, a proto dle mého názoru nemusí být tomuto omezení veřejnosti přikládáno většího významu. Účast veřejnosti lze v určitém smyslu spatřovat alespoň v možnosti dle § 109 písm. g) stavebního zákona, dle kterého je účastenství v řízení o dodatečném či opakovaném povolení stavby za splnění podmínky dotčení veřejného zájmu chráněného zvláštním právním předpisem umožněno osobám, o kterých tak stanoví zvláštní právní předpis, tedy typicky občanským sdružením s ohledem na znění § 70 zákona č. 112/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“).
24
3.4. Dotčené orgány Dotčené orgány jsou podle § 136 odst. 1 správního řádu orgány, o kterých to stanoví zvláštní zákon a správní a jiné orgány veřejné moci, které jsou příslušné k vydání závazného stanoviska, tedy dokumentu, který je podkladem pro rozhodnutí stavebního úřadu v řízení o dodatečném či opakovaném povolení stavby. „Dotčené orgány jsou zřizovány pouze zákonem a jejich prioritním posláním je ochrana veřejného zájmu v rámci zákonem jim vymezené pravomoci a působnosti. Zákon, který správní orgán zřizuje, současně vymezuje jejich pravomoc a působnost.“21 V rámci dodatečného či opakovaného řízení uplatňují dotčené orgány svá závazná stanoviska, vyžaduje-li to stavební zákon ve spojení se zvláštními právními předpisy chránícími veřejný zájem. Jelikož subjekt realizující „černou stavbu“ nesmí být zvýhodněn oproti subjektu postupujícímu v souladu se zákonem, bude tento povinen obstarat závazná stanoviska dotčených orgánů a připojit je k žádosti o dodatečné stavební povolení v souladu s § 110 odst. 2 písm. d) stavebního zákona. V řízení o dodatečném povolení stavby, ve kterém budou řešeny i aspekty územního rozhodování a umísťování staveb, se pak dotčené orgány uplatní rovněž s ohledem na znění § 90 písm. e) stavebního zákona, když budou posuzovat soulad záměru žadatele o dodatečné povolení stavby s požadavky zvláštních právních předpisů v oblasti územního rozhodování. Dotčené orgány tedy posoudí záměr nejen z hlediska povolování a užívání staveb, avšak i ve smyslu rozhodování v území. V opakovaném stavebním řízení se dotčený orgán uplatní v případě, že nevydal své závazné stanovisko v původním stavebním řízení, resp. pokud by se změnily okolnosti, za nichž bylo stanovisko vydáno. Bylo by přespříliš formalistické a v rozporu se zásadou zjednodušujících postupů, jakož i zásadou efektivnosti a procesní ekonomie správního řízení, aby bylo po stavebníkovi, jehož rozhodnutí bylo zrušeno, znovu požadováno předložení totožného závazného stanoviska dle § 110 odst. 2 písm. d) stavebního zákona. Ostatně i stavební zákon sám v § 129 odst. 5 stanoví, že doplnění podkladů stavební úřad požaduje pouze v rozsahu nezbytném pro opakované projednání stavby. K možnosti tzv. „recyklace
21
PRŮCHOVÁ, I. a kol. Stavební zákon a ochrana životního prostředí. 1. vyd. Brno. Masarykova univerzita. 2011. 487 s. Spisy Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně. ISBN 978-80-210-56671. Str. 66.
25
stanovisek“ v řízení o dodatečném povolení stavby pak bude blíže pojednáno v oddílu 5.3.1 této práce. 3.5. Veřejný ochránce práv Veřejný ochránce práv je institut zakotvený do českého právního řádu zákonem č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv (dále jen „zákon o VOP“). Do pole jeho působení patří mimo jiné ochrana osob před jednáním stavebních úřadů, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, čímž má přispívat k ochraně základních práv a svobod. Jeho činnost byla a stále je důležitá při utváření a zdokonalování právních předpisů. Lze konstatovat, že i výsledky jeho šetření a činnosti přispěly k tolik potřebným novelizacím stavebního zákona a jeho ustanovení týkajících se dodatečného a opakovaného povolování staveb, jak jsou popsány v rámci kapitoly 2 této práce. Veřejný ochránce práv není orgánem, který by měl pravomoc přímo zasáhnout v rámci řízení o dodatečném, popř. opakovaném povolování staveb. Jeho pravomoci jsou omezené toliko na možnost vyzvat předmětný stavební úřad, aby se ve smyslu § 18 zákona o VOP vyjádřil ke zjištění o porušování právních předpisů. V případě, že stavební úřad na základě výzvy, jejíž vážnost čerpá především z autority úřadu veřejného ochránce práv a v ideálním případě by měla postačit k nápravné reakci stavebního úřadu, neprovede nápravu, popřípadě ji provede v nedostatečném rozsahu, sdělí veřejný ochránce práv své závěrečné stanovisko úřadu a stěžovateli, přičemž navrhne opatření k nápravě. V kompetenci veřejného ochránce práv ovšem není učinění opatření, pouze jeho návrh. Je tedy na jiných subjektech, například na nadřízených orgánech stavebních úřadů, nebo i orgánech činných v trestním řízení, aby začaly konat a zjednaly nápravu porušování právních předpisů. Šetření veřejného ochránce práv již několikrát směřovala do oblasti „černých staveb“ a jejich legalizace. Při realizaci záměrů staveb bez patřičných povolení se občané často cítí poškozeni na svých oprávněných zájmech, například vyroste-li v jejich bezprostřední blízkosti stavba, která, ať už fakticky či pouze z hlediska subjektivního vnímání dotčených osob, omezuje vlastnická práva k okolním nemovitostem a ruší jejich poklidný a plnohodnotný výkon. Pokud stavební úřady nepostupují v souladu se zákony, popř. je vykládají tendenčně a zcela v neprospěch 26
dotčeného občana, je nasnadě využít podání podnětu veřejnému ochránci práv v souladu s § 10 zákona o VOP. 3.5.1. Exkurs do činnosti veřejného ochránce práv v rámci legalizace „černých staveb“ Institut dodatečného a opakovaného povolování staveb má sloužit především k respektování ústavně zakotveného vlastnického práva v případě, kdy by zásah orgánu veřejné moci v podobě odstranění stavby z důvodu nedodržení norem veřejného práva byl příliš „tvrdý“. Objevují se však situace, ve kterých stavební úřady zjevně nepřiměřeně vyhovují stavebníkům „černých staveb“ zcela na úkor veřejného zájmu, jejž mají v rámci své činnosti chránit. Takové případy již několikrát šetřil veřejný ochránce práv, přičemž upozorňoval na potřebu důslednosti stavebních úřadů v přístupu k „černým stavbám“. Jen pokud budou stavební úřady na tomto úseku striktně jednat s realizátorem „černé stavby“, využijí veškerých prostředků včetně sankcí a postupů umožněných stavebním zákonem (např. ukládání pokut, nařízení zastavení prací apod.), pak je možné dosáhnout snížení počtu „černých staveb“ a jakési prevence, kdy hrozící sankce potenciálního stavebníka odradí od nezákonného postupu. Z konkrétních případů pak lze uvést neúměrné prodlužování lhůty pro doplnění žádosti o dodatečné povolení stavby doprovázené nečinností stavebního úřadu, jež byla zcela v rozporu s ochranou veřejného zájmu.22 „Podle zástupkyně ochránce je naprosto alarmující postup zejména stavebního úřadu Ústí nad Labem a Krajského úřadu Ústeckého kraje ve věci nepovolených staveb v CHKO České středohoří. Stavebníkovi, který porušil zákon, už úřady prodloužily onu „přiměřenou lhůtu“ na déle než rok a půl, přestože je celou dobu evidentní, že nepovolené stavby jsou v rozporu s územním plánem a zastupitelstvo obce Řehlovice žádosti stavebníka o změnu opakovaně zamítlo. Není možné, aby orgány státu takto benevolentně, až servilně přistupovaly k někomu, kdo nerespektuje zákony.“23
22
Stanovení lhůty jako přiměřené bylo v době šetření veřejného ochránce práv zakotveno v § 111 odst. 3 ve spojení s § 129 odst. 2 stavebního zákona. Za současné právní úpravy se pak lhůta jako přiměřená stanoví na základě § 111 odst. 3 a § 129 odst. 2 stavebního zákona ve spojení s § 39 odst. 1 správního řádu. 23 Veřejný ochránce práv. Jen důslednost stavebních úřadů zabrání černým stavbám. Tiskové zprávy 2011. Publikováno 23. března 2011. In Veřejný ochránce práv [online]. [cit. 2014-02-24]. Dostupné z:
27
Veřejný ochránce práv v nedávné době řešil také případ, kde zcela selhává soustava orgánů na úseku odstraňování a dodatečného a opakovaného povolování staveb. Případ je názornou ukázkou toho, jak je problematika „černých staveb“ mnohdy komplikovaná a snahy zákonodárce o upřednostnění práva vlastnit majetek před ochranou veřejného zájmu a dodržováním zákonem stanovených pravidel zneužitelné. I přes zákonné podmínky, za jakých musí dojít k odstranění stavby, popř. kdy je možné stavbu dodatečně či opakovaně povolit, existují případy, kdy stavební úřady svou nedůsledností umožňují kuriózní rozpory s veřejnými zájmy a tolerují nerespektování právních norem. Takový případ trvá například ve věci souboru hospodářských objektů v obci Němčí u Malečova, jenž byl realizován bez příslušných stavebních povolení již v 90. letech minulého století. Stavební úřad v tomto případě opakovaně rozhodoval o povolení staveb a následně tato rozhodnutí rušil, nicméně ještě v červenci roku 2013 nebylo v tomto případě rozhodnuto ani o dodatečném povolení staveb, natož o jejich odstranění či alespoň o uložení pokut. „Stavebník tak už dvacet let profituje z nezákonného jednání, aniž by mu úřady uložily jedinou pokutu za porušování stavebního zákona. Podle zástupce veřejného ochránce práv jde o bezprecedentní liknavost úřadů vůči nezákonnému jednání vlastníka nepovolených staveb. Občanům, kteří zákony dodržují, tak dávají státní orgány jasný signál, že se nezákonnost vyplácí a je beztrestná.“24 Na závěr tohoto oddílu tak nezbývá, než konstatovat, že problematika „černých staveb“ a jejich legalizace může mít mnohdy až dramatický průběh. Je tedy potřeba, aby stavební úřady jednaly efektivně, hospodárně a především s ohledem na chráněné veřejné zájmy. Právo vlastnit majetek je sice ústavně zakotveným právem, stejně tak však mají lidé právo na příznivé životní prostředí a na život ve státě, který je schopen prosadit zákony a potrestat osoby, které právní normy porušují.
http://www.ochrance.cz/tiskove-zpravy/tiskove-zpravy-2011/jen-duslednost-stavebnich-uradu-zabranicernym-stavbam/ 24 Veřejný ochránce práv. Stavební úřad v Ústí nad Labem i krajský úřad tolerují nezákonné jednání. Tiskové zprávy 2013. Publikováno 23. července 2013. In Veřejný ochránce práv [online]. [cit. 2014-0224]. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/tiskove-zpravy/tiskove-zpravy-2013/stavebni-urad-v-usti-nadlabem-i-krajsky-urad-toleruji-nezakonne-jednani/
28
4. Řízení o dodatečném a opakovaném povolení stavby a odstraňování staveb Řízení o dodatečném a opakovaném povolení stavby jsou postupy, kterými lze dosáhnout legalizace „černé stavby“. Samozřejmě, že nelze legalizovat každou takovou stavbu, nicméně nebylo by v souladu s principem proporcionality zabývajícím se střetem práva na vlastnictví majetku a veřejného zájmu s právem na příznivé životní prostředí, aby k odstranění stavby došlo vždy a za všech okolností. Odstranění „černé stavby“ v každém případě, a především u stavby, která se stala „černou“ až v okamžiku zrušení předmětného rozhodnutí či opatření, by mohlo být nepřiměřeným zásahem do práv vlastníka stavby, popř. stavebníka.25 Z tohoto důvodu tak byla do stavebního zákona v § 129 zakotvena možnost vést řízení o dodatečném či opakovaném povolení stavby a „černou stavbu“ za kumulativního splnění zákonných podmínek povolit. 4.1. Řízení o odstranění stavby Řízení o dodatečném či opakovaném povolení stavby úzce souvisí s řízením o odstranění stavby zahajovaném stavebním úřadem ex offo za naplnění zákonem stanovených podmínek. Ostatně všechna tato řízení jsou upravena především v jediném ustanovení, a sice v § 129 stavebního zákona. Zatímco v některých případech je nejúčelnějším postupem nařízení odstranění stavby, ať už z důvodu její nelegálnosti či jiné příčiny, jindy bude vhodnější zachovat stav aktuální, byť ten vznikl bez patřičných povolení či opatření. Toho lze mj. docílit i za pomocí dodatečného či opakovaného povolení stavby. Stavební zákon zásadně nepřipouští výjimky z povinnosti zahájit řízení o odstranění, určitou specialitu lze spatřovat snad pouze v zahájení opakovaného stavebního řízení zakončeného vydáním opakovaného stavebního povolení (blíže v podkapitole 4.3 této práce). Jedná se tak o obligatorní řízení, které musí být zahájeno, nastanou-li podmínky dle § 129 odst. 1 stavebního zákona pro odstranění stavby. Domnívám se, že řízení o odstranění stavby bude zahájeno již v okamžiku, kdy existují důvodné obavy o tom, že jsou naplněny podmínky pro odstranění stavby dle § 129 odst. 1 stavebního zákona. V řízení o odstranění stavby totiž může být prokázáno, že podmínky naplněny nejsou, a k odstranění stavby tudíž nedojde. Tuto 25
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. ledna 2010, č.j. 1 Ans 9/2009-87. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR. [cit. 2014-02-25].
29
myšlenku podporuje samotná existence řízení o dodatečném a opakovaném povolení stavby, ve kterých může stavebník, popř. vlastník nemovitosti prokázat, že stavbu lze dodatečně legalizovat, jelikož splňuje zákonem stanovené podmínky i přes neexistenci potřebných rozhodnutí či opatření stavebního úřadu. Rovněž lze uvažovat o situaci, kdy stavební úřad zahájí řízení o odstranění stavby, jelikož existují důvodné obavy, že jsou naplněny podmínky § 129 odst. 1 stavebního zákona, například že stavba svým závadným stavem ohrožuje životní prostředí a majetek třetích osob. V řízení pak vlastník nemovitosti prokáže, že stavba je sice ve špatném stavu, nicméně nikoliv v takovém, který by zapříčiňoval povinnost ji odstranit. V tomto případě pak stavební úřad dospěje ke zjištění, že stavbu není potřeba odstraňovat a měl by meritorně rozhodnout, nikoliv zastavit řízení dle § 66 odst. 2 správního řádu, o tom, že stavba se neodstraní pro nenaplnění podmínek § 129 odst. 1 stavebního zákona.26 Stavební zákon v § 129 nestanovuje, jakým způsobem má stavební úřad postupovat, pokud zjistí, že podmínky pro nařízení odstranění stavby nejsou splněny. De lege ferenda lze uvažovat o vhodnosti zakotvení povinnosti vydat meritorní rozhodnutí ve věci i v případě, že nebudou naplněny podmínky pro odstranění stavby. Tuto možnost lze samozřejmě dovodit za použití dalších předpisů odvětví správního práva a judikatury Nejvyššího správního soudu, nicméně s ohledem na právní jistotu účastníků a zásadu, že veřejnoprávní moc smí činit toliko takové úkony, které jí zákon ukládá, by bylo vhodné, aby povinnost vydat meritorní rozhodnutí v řízení o odstranění stavby o tom, že stavba nenaplňuje kritéria § 129 odst. 1 stavebního zákona, a tudíž vlastník není povinen ji odstranit, byla zakotvena přímo ve stavebním zákoně. Pro úplnost je na tomto místě vhodné od výše popsané situace odlišit případ, kdy dojde k dodatečnému povolení stavby poté, co je řízení o odstranění stavby 26
Ke stejnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 28. 7. 2011, č. j. 5 As 30/2011-93. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck. [cit. 2014-02-25]: „…stavební úřad pochybil, pokud řízení o odstranění stavby zastavil usnesením dle § 66 odst. 2 SpŘ. Tímto postupem zkrátil účastníky řízení na jejich právu na projednání věci ve dvou instancích. Stavební úřad tak měl dle názoru Nejvyššího správního soudu meritorně rozhodnout (§ 67 SpŘ), neboť ani stavební zákon ani správní řád mu neumožňují řízení o odstranění stavby zastavit v případě, kdy stavební úřad shledá, že nejde o stavbu postavenou bez či v rozporu se stavebním povolením. Vydání rozhodnutí ve věci nebrání ani ta skutečnost, že dikce § 129 StavZ neupravuje, jakým způsobem řízení o odstranění stavby ukončit, pokud stavební úřad v průběhu zjistí, že nebyly dány důvody pro jeho zahájení. Přikazuje-li stavební zákon úřadu nařídit odstranění stavby prováděné nebo provedené bez rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu nebo v rozporu s ním, lze dovodit, že pokud dospěje stavební úřad k závěru opačnému, a to že se nejedná o „černou“ stavbu, je oprávněn učinit výrok, kterým odstranění stavby nenařídí. Proti takovému rozhodnutí by bylo odvolání účastníků řízení přípustné.“
30
přerušeno ve smyslu § 129 odst. 2 stavebního zákona. V takovém případě se uplatní odst. 3 specifikovaného ustanovení, který výslovně stanovuje, že stavební úřad řízení o odstranění stavby zastaví, bude-li stavba dodatečně povolena. 4.1.1. Charakter řízení o odstranění stavby Řízení o odstranění stavby má charakter nikoliv sankční, jak tomu je například u uložení pokuty za porušení právních předpisů, nicméně sleduje navrácení území v původní stav.27 Jeho cílem není stavebníka, popř. vlastníka v případě existence stavby, jež je nějakým způsobem závadná, potrestat, avšak zajistit, aby regulace umísťování staveb a jejich povolování měla smysl a plnila svůj účel. Je zcela namístě, aby osoba, která porušuje ustanovení stavebního zákona a jedná v rozporu s nimi,
byla
sankcionována.
Rovněž
nelze
upřít
důležitost
mechanismu
zajišťujícímu možnost navrátit vše v původní stav. Stejně tak je na místě, aby stavební zákon umožňoval včasný a efektivní postup, který bude schopen bezprostředně zajistit, aby bylo ukončeno porušování právních předpisů. K těmto krokům poskytuje stavební zákon stavebním úřadům četná oprávnění v podobě možnosti ukládat osobám za přestupky a správní delikty pokuty, rovněž nařizovat ve veřejném zájmu nutné zabezpečovací práce, jakož i vyklizení stavby i mnohé další kompetence. Řízení o odstranění stavby je tak jedním z mnoha prostředků, které mohou být kombinovány a kumulativně využívány za účelem zajištění dodržování právních předpisů na úseku umísťování a povolování staveb, včetně vypořádání se s „černými stavbami“. Některé z těchto institutů mají charakter preventivní, některé sankční, řízení o odstranění stavby pak v této soustavě zajišťuje možnost navrácení v původní stav. Dodatečnému povolení stavby tudíž může předcházet například uložení pokuty dle § 178 a násl. stavebního zákona, nařízení stavebního úřadu, aby byly práce na rozestavěné „černé stavbě“ bezodkladně zastaveny, aby bylo vyklizeno staveniště, a tak podobně. 28
27
Pro srovnání: nález Ústavního soudu ze dne 8. 4. 2004, sp. zn. II ÚS 482/02. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck. [cit. 2014-02-25]. 28 Pro příklad kumulace řízení o odstranění stavby s dalšími prostředky zajišťujícími dodržování ustanovení stavebního zákona lze uvést případ řešený Nejvyšším správním soudem, v rámci kterého byl vydán rozsudek ze dne 14. 7. 2011, sp. zn. 1 As 56/2011-133. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck. [cit. 2014-02-24]. V této věci bylo stavebním úřadem nařízeno
31
4.2. Vztah řízení o odstranění stavby k řízení o dodatečném povolení stavby Zatímco řízení o nařízení odstranění stavby ex offo je obligatorní povahy a musí být zahájeno vždy, řízení o dodatečném povolení stavby je svou povahou fakultativní. Jak stanoví § 129 odst. 2 stavebního zákona, poté, co je zahájeno řízení o odstranění stavby, poučí stavební úřad v oznámení stavebníka nebo vlastníka nemovitosti o možnosti podat ve lhůtě 30 dní žádost o dodatečné povolení stavby. Stavebník či vlastník tak dostávají možnost prostřednictvím žádosti zahájit řízení o dodatečném povolení. Pokud se tak stane, přeruší stavební úřad řízení o odstranění stavby až do doby, dokud nebude pravomocně rozhodnuto v řízení o dodatečném povolení stavby. Nemůže však nastat situace, že by bylo řízení o dodatečném povolení stavby zahájeno samostatně či dříve, než řízení o odstranění stavby. V praxi se samozřejmě může stát, že stavebník nebo vlastník nemovitosti, vědom si svého jednání v rozporu s právními předpisy, podá žádost o dodatečné povolení stavby ještě předtím, než stavební úřad zjistí existenci „černé stavby“ a ex offo zahájí řízení o jejím odstranění. Pro takové případy stanoví § 129 odst. 2 věta třetí stavebního zákona, že žádost je podána v okamžiku zahájení řízení o odstranění stavby, byla-li podána před zahájením tohoto řízení. Stavební zákon zde užívá slovního spojení „má se za to“, které je v českém právním řádu typické pro vyvratitelnou právní domněnku. Dle mého názoru se v tomto případě jedná spíše o právní fikci, a proto by tak de lege ferenda bylo vhodnější výše psané úsloví zaměnit např. za „žádost se považuje za podanou v okamžiku zahájení řízení o odstranění stavby“ či „na žádost se hledí jako na podanou v okamžiku zahájení řízení o odstranění stavby“.29 Tato drobná technická změna by rovněž byla vhodná s ohledem na snahy o sjednocení pojmosloví v rámci rekodifikace soukromého práva, která se však v určitých ohledech zajisté promítá i do veřejnoprávních odvětví.30 Pro úplnost je třeba zdůraznit, jak již ostatně bylo uvedeno v podkapitole bezodkladné zastavení prací, následně zahájeno řízení o odstranění stavby a posléze byla stavba dodatečně povolena. 29 K právní fikci: GERLOCH, Aleš. Teorie práva. 3. rozš. vyd. Plzeň. Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk. ISBN 80-864-7385-6. Str. 205: „Pro fikci je typické, že vychází z určitého uměle vytvořeného skutkového předpokladu, který má zpravidla jen legislativně technický základ (např. § 122 odst. l [starého] občanského zákoníku stanoví, že polovinou měsíce se rozumí patnáct dní, § 50 občanského soudního řádu stanoví, že odepře-li adresát bezdůvodně přijmout písemnost, je písemnost považována za doručenou dnem, kdy její přijetí bylo odepřeno).“ 30 Z důvodové zprávy k zákonu č. 89/2012 Sb., nový občanský zákoník. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck.Z. [cit. 2014-02-25]: „Osnova sleduje důsledné rozlišení právních domněnek (vyvratitelných i nevyvratitelných) a fikcí a v tom směru volí jednotnou dikci shodnou
32
2.1 této práce, že řízení o odstranění stavby a řízení o dodatečném povolení stavby jsou dvě samostatná řízení, která spolu sice úzce souvisí, nicméně procesně se nejedná o celek, avšak o dvě oddělená správní řízení. 4.3. Vztah řízení o odstranění stavby k řízení o opakovaném povolení stavby Dle § 129 odst. 5 stavebního zákona vede stavební úřad u stavby prováděné nebo provedené podle rozhodnutí nebo opatření vyžadovaného stavebním zákonem, které bylo pravomocně zrušeno v přezkumném řízení nebo rozhodnutím soudu, opakované stavební řízení. Za žádost se přitom považuje podání, na základě něhož bylo dle stavebního zákona vydáno následně zrušené rozhodnutí nebo opatření. Bude se tedy jednat například o žádost o vydání stavebního povolení, popř. ohlášení stavby. Stavební zákon dále stanoví, že teprve nebude-li v opakovaném stavebním řízení stavba povolena, stavební úřad bez předchozího řízení nařídí odstranění stavby. Z výše uvedeného tak vyplývá, že vztah dodatečného a opakovaného povolování staveb vůči řízení o odstranění stavby je odlišný. Zatímco řízení o dodatečném povolení stavby nemůže být vedeno dříve, než je zahájeno řízení o odstranění stavby, opakované stavební řízení bude úkonům týkajícím se nařízení odstranění stavby předcházet. Charakter opakovaného stavebního řízení tudíž podle mého názoru nelze označit jako fakultativní, jelikož z dikce zákona vyplývá, že stavební úřad vede u staveb prováděných nebo provedených podle rozhodnutí nebo opatření vyžadovaného stavebním zákonem, které bylo pravomocně zrušeno v přezkumném řízení nebo rozhodnutím soudu, opakované stavební řízení vždy – stavební zákon zde nedává stavebnímu úřadu možnosti, jakými by se mohl ubírat. „Nebude-li opakované stavební řízení ukončeno vydáním stavebního povolení, stavební úřad rozhodnutím, které je prvním úkonem v řízení, nařídí odstranění stavby.“31 V případě nepovolení stavby v opakovaném stavebním řízení tedy bude bezprostředně navazovat nařízení odstranění stavby, aniž by o tomto bylo vedeno z hlediska časového delší řízení. s klasickou českou právní terminologií. Výrazem „má se za to, že“ se označuje vyvratitelná právní domněnka, připouštějící důkaz opaku. Výrazem „platí, že“ se označuje nevyvratitelná právní domněnka. Výrazem „považuje se za“ nebo „hledí se na“ se označuje právní fikce.“ 31 Důvodová zpráva k zákonu č. 350/2012 Sb. Zákon, kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a některé související zákony. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck. [cit. 2014-02-25].
33
5. Specifika a průběh řízení o dodatečném povolení stavby Řízení o dodatečném povolení stavby slouží k legalizaci staveb prováděných nebo provedených bez rozhodnutí nebo opatření nebo jiného úkonu vyžadovaného stavebním zákonem anebo v rozporu s ním. Týká se tedy staveb realizovaných zcela bez příslušných rozhodnutí a opatření, popř. staveb, u nichž nebyla vydána všechna potřebná rozhodnutí či opatření, nebo je či bylo postupováno v rozporu s těmito úkony orgánů veřejné správy. „V těchto případech staveb prováděných v rozporu s konkrétním povolením může být za toto existující rozhodnutí nebo opatření nebo jiný úkon vyžadovaný stavebním zákonem považováno jak stavební povolení (§ 115 StavZ) či ohlášení (§ 106 StavZ), tak i veřejnoprávní smlouva (§ 116 StavZ) nebo oznámení s certifikátem autorizovaného inspektora (§ 117 StavZ). U staveb prováděných již na podkladě územního projednání, tj. staveb, které nevyžadují stavební povolení ani ohlášení, se pak může jednat o stavbu prováděnou jak v rozporu s územním rozhodnutím (§ 92 StavZ), tak i s územním souhlasem (§ 96 StavZ), nebo též s uzavřenou veřejnoprávní smlouvou (§ 78a StavZ).“ 32 Řízení o dodatečném povolení stavby je upraveno především v § 129 odst. 2 a 3 stavebního zákona, které odkazují na přiměřené užití norem pro „standardní“ stavební řízení v rozsahu od § 110 až po § 115, přičemž záměr žadatele musí být, neproběhlo-li ve věci „černé stavby“ územní řízení, posouzen rovněž přiměřeně dle § 90 stavebního zákona. Harmonogram řízení tedy bude ve velké míře obdobný jako při „standardním“ stavebním řízení, nicméně zajisté bude vykazovat odlišnosti a specifika. Níže bude podrobně pojednáno o charakteru řízení o dodatečném povolení stavby, jeho jednotlivých aspektech, o průběhu a harmonogramu, dle kterého se v něm postupuje, o rozsahu podkladů potřebných pro dodatečné povolení stavby, konečně bude charakterizováno rozhodnutí o dodatečném povolení stavby a umožnění, resp. legalizace užívání stavby, která až do okamžiku právní moci rozhodnutí stavebního úřadu o dodatečném povolení stavby byla stavbou „černou“, tedy postavenou či dosud realizovanou v rozporu s právními předpisy. Práce se v této části bude zabývat rovněž možností přezkumu a opravných prostředků na úseku dodatečného povolování staveb. Nadto budou úvodem vymezeny povinnosti 32
MACHAČKOVÁ, J. a kol. Stavební zákon: komentář [online]. 2. vyd. Praha. C.H. Beck. 2013. xix. 880 s. ISBN 978-80-7400-492-6. Str. 653 – 654. [cit. 2014-02-23].
34
stavebníka „černé stavby“, které stavební zákon v rámci postupu souladného se zákonem ukládá při přípravě, provádění a užívání staveb. 5.1. Povinnosti stavebníka při přípravě, provádění a užívání staveb ve vztahu k „černé stavbě“ Před podrobným popisem průběhu řízení o dodatečném povolení stavby je vhodné, jak je tomu ostatně na několika místech této práce, zdůraznit, že stavebník „černé stavby“ nesmí být zvýhodněn oproti stavebníku, jenž postupoval zcela v souladu s právními předpisy. „Stavební zákon považuje za stavebníka i osobu, která fakticky provádí stavbu, terénní úpravu či zařízení. Nerozhoduje, zda provedení předcházelo povolení či ohlášení. Stavebníkem proto bude i ten, kdo fakticky provádí „černou stavbu“, nejde-li o stavebního podnikatele realizujícího stavbu v rámci své podnikatelské činnosti. V takovém případě na stavebníka dopadají povinnosti uvedené ve stavebním zákoně a prováděcích právních předpisech.“33 Vedle povinností stavebníka, které jsou prolnuty celým stavebním zákonem, se na něj vztahuje rovněž § 152 stavebního zákona, který se však primárně týká povinností stavebníka při přípravě, provádění a užívání staveb. Některé z uvedených povinností budou pojmově vyloučeny, což je v rozporu se zásadou, že stavebník „černé stavby“ nesmí být zvýhodněn oproti osobě postupující v souladu se zákonem. Například nebude možné, aby vlastník již dokončené „černé stavby“ oznámil předem stavebnímu úřadu termín zahájení stavby, aby před zahájením umístil na viditelné místo štítek o povolení stavby, aby ohlašoval stavebnímu úřadu fáze výstavby a umožnil kontrolní prohlídky vždy po každé jednotlivé fázi, atp. Stavební úřad by však dle mého názoru měl v rámci řízení o dodatečném povolení stavby aplikovat § 152 stavebního zákona v co možná nejširší míře, a tedy zkoumat, zda stavebník dbal na řádnou přípravu a provádění stavby, na ochranu života a zdraví osob a zvířat, zda „černá stavba“ nenarušuje životní prostředí či neohrožuje majetek, a rovněž, zda je dodržena potřebná míra šetrnosti k sousedství. Zájmy sousedů budou s velkou pravděpodobností tématem, jenž bude předmětem námitek účastníků řízení o dodatečném stavebním povolení, a které budou muset být 33
ROZTOČIL, A., HRŮŠOVÁ. K., LACHMAN, M., POTĚŠIL, L. Stavební zákon: komentář. 1. Vyd. Praha. 2013. xxvi. 816 s. Beckovy komentáře. ISBN 978-80-7400-462-9. Str. 21.
35
vypořádány s přihlédnutím k požadavku na šetrnost „černé stavby“ k sousedství. Konečně je vlastník, popř. stavebník černé stavby, pro účely projednání legalizace „černé stavby“ v řízení o dodatečném povolení povinen opatřit předepsanou dokumentaci. Závěrem této podkapitoly lze shrnout, že ač mnohá z ustanovení týkajících se povinnosti stavebníka nebudou v případě dokončených „černých staveb“ použitelná, je stavebník povinen v co možná největší míře povinnostem stanoveným stavebním zákonem dostát a jejich splnění, popř. nerozpornost „černé stavby“ s nimi, prokázat. 5.2. Zahájení řízení Poté, co stavební úřad ex offo zahájí řízení o odstranění stavby, oznámí tuto skutečnost vlastníku nebo stavebníku, přičemž ho poučí o možnosti podat žádost o dodatečné povolení stavby. Na podání žádosti pak má vlastník či stavebník ze zákona lhůtu 30 dní, která počíná běžet dnem zahájení řízení, nikoliv doručení oznámení o zahájení řízení o odstranění stavby. Fakticky tak stavebník či vlastník nemusí mít k dispozici celých 30 dní, aby nashromáždil veškeré podklady a náležitosti pro dodateční stavební řízení. Stavební zákon je v tomto ohledu poměrně přísný, nicméně je nutno mít na paměti, že realizátor „černé stavby“ se do takové situace dostal sám svým zaviněním, a proto je ona přísnost zákona v celku odůvodnitelná. Domnívám se, že pokud o to stavebník či vlastník požádá a neohrozí-li tím stavební úřad účel řízení ani rovnost účastníků, lze lhůtu k podání žádosti ve smyslu § 39 odst. 2 správního řádu prodloužit. Ještě vhodnější postup by podle mě byl takový, kdy by stavebník podal žádost o dodatečné stavební povolení a požádal o stanovení lhůty pro doplnění žádosti ve smyslu § 111 odst. 3 stavebního zákona. Jak již bylo uvedeno v podkapitole 4.2 této práce, podá-li žádost o dodatečné stavební povolení stavebník před zahájením řízení o odstranění stavby, má se za to, že byla podána v okamžiku zahájení řízení o odstranění stavby. Pokud stavebník či vlastník stavby o dodatečné stavební povolení ve stanovené lhůtě nepožádá, proběhne řízení o odstranění stavby, ve kterém bude za splnění zákonných podmínek stavebním úřadem nařízeno odstranění stavby. V opačném případě, tedy pokud dojde k podání žádosti o dodatečné stavební povolení, stavební úřad řízení o odstranění stavby v souladu s § 129 odst. 2 větou čtvrtou stavebního zákona přeruší a zahájí řízení o dodatečném stavebním povolení. „Řízení o 36
dodatečném povolení stavby je zahájeno dnem, kdy je obecnému stavebnímu úřadu nebo speciálnímu stavebnímu úřadu doručena žádost o dodatečné povolení stavby. A to i v případě, že bude příslušnému úřadu předložena žádost neúplná či bez příslušných podkladů.“34 5.3. Obsahové náležitosti žádosti a podklady k ní předepsané Žádost o dodatečné povolení stavby musí přiměřeně obsahovat náležitosti stanovené v § 110 odst. 1 stavebního zákona, a tedy identifikační údaje o stavebníkovi, popř. vlastníkovi stavby, o pozemku, základní údaje o „černé stavbě“, jejím rozsahu a účelu. Dále údaje, které mohou být ve fázi již hotové stavby nadbytečné, avšak pro jistotu je vhodné je uvést. V případě dodatečného povolování rozestavěné stavby jsou tyto údaje podstatné a žádost je tedy musí obsahovat, jelikož se s nimi bude stavební úřad nucen v dodatečném stavebním povolení vypořádat. Jedná se o způsob a dobu, v jaké byla stavba provedena či bude dokončena, údaj o tom, kdo stavební záměr provedl, popř. kdo ho hodlá dokončit, a vyjádření vlastníka sousední nemovitosti, je-li třeba, aby umožnil provedení dokončení stavebního záměru ze své nemovitosti. „Stavební zákon nestanovil normalizovaný vzor žádosti a ani neurčil k tomuto nějaký speciální právní předpis. Takže by bylo možné podat i žádost, která by měla pouze naplňovat obsahové náležitosti podání tak, jak je stanoveno § 37 správního řádu. Častěji se však setkáme s tím, že jako žádost pro dodatečné povolení stavby je užíván formulář žádosti, který se používá pro žádost o vydání stavebního povolení.“35 Tento formulář tvoří přílohu č. 9 vyhlášky č. 503/2006 Sb. Dle konkrétního charakteru „černé stavby“ pak stavebník předloží příslušný rozsah příloh. Vždy však platí pravidlo, že stavebník nesmí předložit a prokázat méně, než by tomu bylo v případě standardního postupu, jenž by byl od počátku záměru stavby v souladu se zákonem. Proto žádá-li stavebník či vlastník o dodatečné povolení stavby, která vyžaduje stavební povolení, předloží v tomto rozsahu rovněž přílohy; jedná-li se o stavbu vyžadující ohlášení, předloží podklady alespoň v rozsahu pro ohlášení. Stavební zákon nezná žádný institut dodatečného ohlášení atp., a tudíž musí i v takovém případě stavebník postupovat dle norem o 34
LALÍK, M. Legalizace staveb. 1. vyd. Praha. C.H. Beck, 2012. Právní praxe. ISBN 978-80-7179-0747. Str. 65. 35 Tamtéž.
37
dodatečném povolování stavby. Konečně mělo-li proběhnout územní řízení, je žadatel povinen k předepsané žádosti doložit podklady pro vydání územního rozhodnutí. V případě „černé stavby“, jež by za standardního postupu vyžadovala ohlášení, tak budou předkládány podklady v rozsahu dle § 105 stavebního zákona. Přezkum žádosti a příloh již bude probíhat dle norem týkajících se stavebního řízení, jehož vyvrcholením je stavební povolení. Pokud bude „černá stavba“ posuzována rovněž z hlediska aspektů rozhodování v území, předloží žadatel spolu s žádostí o dodatečné stavební povolení podklady v rozsahu stanoveném § 85 odst. 2 stavebního zákona. Z dikce § 129 odst. 2 stavebního zákona vyplývá, že i v případě dodatečného povolování těchto staveb bude mít žádost o jejich povolení obsahové náležitosti stanovené pro stavební řízení s výsledkem stavebního povolení, nikoliv náležitosti žádosti o vydání územního rozhodnutí či ohlášení stavebního záměru stavebnímu úřadu. Určitá komplikace může pro stavebníka nastat, bude-li se „černá stavba“ posuzovat z hlediska stavebního řádu i rozhodování v území. V obou případech je potřeba doložit závazná stanoviska dotčených orgánů, které chrání veřejné zájmy dle zvláštních právních předpisů. Předmět územního a stavebního řízení je však rozdílný, což zapříčiňuje i odlišnost faktů a informací, jez mají být v předmětných stanoviscích zohledněny. „Stanovisko vydané pro územní řízení proto nemůže být podkladem pro řízení stavební. Nejvyšší správní soud zároveň vyloučil, že by dotčený orgán mohl vydat takové stanovisko, které by bylo použitelné jak pro územní tak pro stavební řízení. Pro účely vydání stanovisek pro každé z těchto řízení by si totiž měl dotčený orgán opatřit odlišné podklady.“36 Takový závěr je však třeba modifikovat s ohledem na charakter řízení o dodatečném stavebním povolení, ve kterém se za určitých okolností posuzuje soulad stavby s ustanoveními stavebního řádu i právními normami rozhodování v území zároveň. Bylo by v rozporu se zásadou procesní ekonomie, pokud by dotčený orgán nemohl vydat jedno stanovisko, které však nutně musí reflektovat požadavky a hlediska stěžejní
36
POŘÍZEK, J. Lze ve stavebním řízení „recyklovat“ stanoviska dotčených orgánů z řízení územního? 91606. In: Epravo.cz [online]. ISSN 1213-189X. 4. 6. 2013. [cit. 2014-02-27]. Dostupné z: http://www.epravo.cz/top/clanky/lze-ve-stavebnim-rizeni-recyklovat-stanoviska-dotcenych-organu-zrizeni-uzemniho-91606.html
38
pro územní řízení na jedné straně, na straně druhé pak bude „černá stavba“ posuzována dle aspektů povolování staveb v rámci stavebního řádu. 5.3.1. „Recyklace“ podkladů z předchozího stavebního řízení V řízení o dodatečném povolení stavby jsou povolovány nejen „černé stavby“, které byly od počátku realizovány bez příslušných povolení a opatření, avšak i stavby, u nichž stavební úřad patřičná rozhodnutí či úkony provedl, nicméně stavba je či byla prováděna v rozporu s nimi. V takovém případě již tedy proběhla řízení na úseku umísťování a povolování staveb, přičemž jejich závěrem mohlo být, mimo jiné, stavební povolení. Stavebník „černé stavby“ tudíž už jednou obstaral podklady nezbytné pro rozhodnutí ve stavebním řízení. S ohledem na zásadu procesní ekonomie by nebylo účelné, aby byl stavebník povinen předkládat podklady, které již byly uplatněny v rámci původního stavebního řízení a i v řízení o dodatečném povolení stavby mohou jako podklad obstát. „Pro naplnění podmínky předložit podklady ve stejném rozsahu jako k žádosti o stavební povolení proto postačuje ten výklad, že stavebník je povinen předložit ty podklady, které dokumentují a zohledňují odchylky stavby od schválené projektové dokumentace; stavebník však není povinen opětovně předkládat podklady, jež má stavební úřad k dispozici ze stavebního řízení a na jejichž obsah či platnost nemá odlišné provádění stavby vliv.“37 Pro úplnost je však třeba uvést, že ne všechny podklady z předchozího stavebního řízení mohou být použitelné pro dodatečné povolení stavby; proto výše uvedené pravidlo by mělo být vykládáno spíše restriktivně, jelikož stavebník „černé stavby“ by neměl být v řízení o jejím dodatečném povolení zvýhodňován oproti tomu, kdo stavební záměr realizoval v souladu se stavebním povolením, byť v něm stavební úřad stavebníkovy představy s ohledem na zákonné podmínky a veřejný zájem chráněný zvláštními právními předpisy určitým způsobem modifikoval. 5.4. Postup stavebního úřadu v řízení Po podání žádosti o dodatečné stavební povolení stavební úřad přezkoumá její obsah a podklady k ní připojené. S ohledem na skutečnost, že „černá stavba“ je fakticky umístěným objektem, nebude přezkum probíhat takovým způsobem, aby
37
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2011, sp. zn. 1 As 56/2011-133. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck. [cit. 2014-02-24 ].
39
mohly být ve stavebním povolení stanoveny ideální podmínky realizace stavebního záměru, které by vyhovovaly představám stavebníka i zákonným požadavkům, nicméně stavební úřad bude především dle § 129 odst. 3 stavebního zákona ověřovat, zda „černá stavba“ -
není umístěna v rozporu s cíli a úkoly územního plánování, politikou územního rozvoje, s územně plánovací dokumentací a s územním opatřením o stavební uzávěře nebo s územním opatřením o asanaci území nebo s předchozími rozhodnutími o území,
-
není prováděna či provedena na pozemku, kde to zvláštní právní předpis zakazuje nebo omezuje, tedy například na zemědělském pozemku ve smyslu zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně ZPF“), jenž nebyl dle uvedeného zákona vyňat ze zemědělského půdního fondu,
-
a konečně zda není prováděna nebo provedena v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu nebo s veřejným zájmem chráněným zvláštním právním předpisem, tedy např. zákonem o vodách, zákonem o ochraně přírody a krajiny, zákonem č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, atp., přičemž v této fázi posuzování „černé stavby“ hrají významnou roli závazná stanoviska dotčených orgánů. Stavební úřad následně naplánuje ústní jednání spojené s ohledáním na místě,
které je, na rozdíl od standardního stavebního řízení, povinné.38 Ve standardním stavebním řízení stavební úřad nařizuje ústní jednání spojené s ohledáním na místě pouze, je-li to účelné. U legalizace „černých staveb“ se však ona účelnost ohledání dá presumovat vždy. Upuštění od ústního jednání a ohledání na místě je projevem zjednodušení procedury v případě, kdy stavebníkova žádost o povolení stavby je dostatečným podkladem pro rozhodnutí v řízení a stavební úřad zná poměry staveniště, a také pokud stavebník postupoval v souladu se zákonem, tudíž je jeho stavební záměr posuzován ve standardním řízení. Zjednodušení řízení upuštěním od ústního jednání a ohledání však nelze považovat za účelné za okolností, kdy stavebník nerespektoval ustanovení právního řádu ČR a stavbu provedl bez
38
Důvodová zpráva k zákonu č. 350/2012 Sb. Zákon, kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a některé související zákony. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck. Str. 143. [cit. 2014-02-24].
40
příslušných povolení a opatření, přičemž nyní spoléhá na dodatečnou legalizaci; v takové situaci je tedy namístě nařídit ústní jednání a především provést ohledání na místě vždy, aby bylo zajištěno řádné posouzení žádosti a prověření všech aspektů v rozsahu, jaký je specifikován výše. Nařízení ústního jednání spojeného s obligatorním ohledáním na místě stavební úřad oznámí účastníkům a dotčeným orgánům nejméně 10 dnů předem. Oznámení musí obsahovat údaj o tom, že námitky, důkazy a stanoviska musí být uplatněny nejpozději při tomto ústním jednání. Dle § 129 odst. 2 věty desáté stavebního zákona se na uplatňování námitek účastníků řízení o dodatečném povolení stavby obdobně užijí ustanovení o uplatňování námitek ve stavebním řízení a v případě posuzování aspektů územního rozhodování i ustanovení o námitkách v územním řízení. Účastníci tak musejí dbát především rozsahu skutečností, jež mohou namítat, přičemž vždy musí uvést, z jakého důvodu je založeno jejich postavení jako účastníka řízení a samotné důvody námitek. Námitky, důkazy a stanoviska musí být zásadně uplatněny ve lhůtě stanovené stavebním úřadem; k později učiněným úkonům se nebude přihlížet. Pokud je to účelné, může stavební úřad ze svého podnětu nebo na návrh stavebníka přizvat do řízení o dodatečném povolení stavby dle § 113 stavebního zákona autorizovaného inspektora či tzv. hlavního projektanta. Lze předpokládat, že této možnosti bude využíváno spíše u rozestavěných „černých staveb“. Poté, co proběhne výše popsaná hlavní fáze řízení o dodatečném povolení stavby, přistoupí stavební úřad k rozhodnutí o dodatečném povolení stavby, popř. o meritorním zamítnutí této možnosti. V úvahu přichází rovněž zastavení řízení o dodatečném povolení stavby, a sice v případě, kdy stavební úřad dojde k závěru, že neexistuje důvod pro vydání stavebního povolení, například z důvodu zjištění, že stavba není provedena v rozporu s již vydaným stavebním povolením. 5.5. Dodatečné povolení stavby Splňuje-li „černá stavba“ podmínky pro její dodatečné povolení, přistoupí stavební úřad k vydání rozhodnutí o dodatečném povolení stavby. Dle § 129 odst. 2 věty osmé stavebního zákona bude stavební úřad postupovat přiměřeně dle § 115 stavebního zákona. Obsah a rozsah dodatečného povolení stavby se bude lišit
41
v návaznosti na skutečnost, zda se bude týkat rozestavěné či již dokončené „černé stavby“. V případě rozestavěné stavby bude stavební úřad povinen stanovit podmínky pro její dokončení, a pokud to bude třeba, i pro její užívání. S ohledem na možnost dispozice se stavbou pak může rovněž podmínkami zabezpečit ochranu veřejných zájmů a dodržení obecných požadavků na výstavbu, popř. technických norem. Rovněž může stavebníkovi uložit, aby oznamoval fáze dokončování stavby za účelem provedení kontrolních prohlídek, může být uloženo provedení zkušebního provozu. Po dni nabytí právní moci dodatečného stavebního povolení stavební úřad zašle stavebníkovi ověřenou projektovou dokumentaci a štítek obsahující identifikační údaje o povolené stavbě, resp. o rozestavěné stavbě, která bude dokončována. Obecně lze konstatovat, že dodatečné povolení rozestavěné stavby bude svým obsahem podobnější standardnímu stavebnímu povolení, jelikož se stavbou lze ještě disponovat a stavební záměr stavebníka uvést do souladu s právními předpisy a jejich požadavky. V dodatečném povolení stavby již dokončené pak stavební úřad nebude určovat podmínky pro provedení stavebního záměru, jelikož stavba již je umístěna a zcela dokončena; obsah dodatečného stavebního povolení tak bude omezen toliko na posouzení a zdůvodnění souladnosti a nerozpornosti „černé stavby“ se zákonnými požadavky, zejména s ohledem na znění § 129 odst. 3 stavebního zákona. „Novela provedená zákonem č. 350/2012 Sb. opustila princip, že o podaných námitkách rozhoduje stavební úřad v rámci stavebního řízení a stavebního povolení. S účinností od 1. 1. 2013 se námitky nestávají předmětem samostatného rozhodování. To ovšem neznamená, že by se jimi stavební úřad nemusel zabývat. I nadále je tak stavební úřad povinen podané námitky patřičným způsobem zohlednit a musí se s nimi vypořádat v odůvodnění svého rozhodnutí, jak ostatně vyplývá již z § 68 odst. 3 SpŘ.“39 Námitky účastníků řízení se promítnou toliko do odůvodnění rozhodnutí o dodatečném povolení stavby, ve výrokové části se však již neobjeví. V povolení by se stavební úřad měl přesvědčivě vypořádat s podmínkami pro dodatečné povolení stavby. Neměl by se tedy omezit na pouhé konstatování, že jsou
39
ROZTOČIL, A., HRŮŠOVÁ, K., LACHMAN, M., POTĚŠIL, L. Stavební zákon: komentář. 1. Vyd. Praha. 2013. xxvi. 816 s. Beckovy komentáře. ISBN 978-80-7400-462-9. Str. 479.
42
splněny podmínky § 129 odst. 3 stavebního zákona, nicméně by tento závěr měl být odůvodněn a podložen příslušnými podklady. Součástí dodatečného stavebního povolení pak v případě rozestavěné i dokončené stavby mohou být podmínky týkající se ochrany veřejných zájmů. Ochrana veřejného zájmu a povinnosti s tím spojené mohou být vyžadovány nejen u rozestavěné stavby, u které mohou dotčené orgány ovlivnit způsob jejího dokončení, avšak i u stavby již dokončené. Například může být stanovena povinnost zaplatit odvod za plochu trvale odnímanou ze zemědělského půdního fondu ve smyslu § 11 odst. 1 a 10 zákona o ochraně ZPF v případě, že „černá stavba“ byla postavena na zemědělském pozemku, který musí být z důvodu legalizace stavby odňat ze zemědělského půdního fondu. Obsahové náležitosti dodatečného stavebního povolení nejsou zákonem výslovně specifikovány, přiměřeně se však užije znění § 115 odst. 6 stavebního zákona, který odkazuje na vyhlášku č. 503/2006 Sb. Kromě obecných náležitostí rozhodnutí stanovených v § 68 a 69 správního řádu bude dodatečné opakované povolení obsahovat přiměřeně náležitosti dle § 18c předmětné vyhlášky. Pokud bude vydáno dodatečné stavební povolení u dokončené stavby, popř. bude dokončena rozestavěná stavba v souladu s podmínkami stanovenými v dodatečném povolení stavby, a toto rozhodnutí nabude právní moci, stane se „černá stavba“ konečně stavbou legální a je otevřena cesta k jejímu užívání v souladu s právními předpisy. 5.6. Užívání dodatečně povolené stavby Dokončené stavby lze dle stavebního zákona užívat na základě oznámení záměru započít s užíváním stavby stavebnímu úřadu nebo poté, co bude na žádost stavebníka vydán kolaudační souhlas, přičemž jednodušší ze zmíněných procedur je oznámení záměru dle § 120 stavebního zákona. „Zjednodušení se týká staveb, které jejich stavebníci (a zpravidla i jejich budoucí vlastníci a uživatelé) staví pro sebe, a stavbu, včetně jejího stavebně technického uspořádání a vlastností, tak mohli ovlivnit od návrhu až po realizaci. V praxi půjde nejčastěji o rodinné domy, stavby pro individuální rekreaci, dílny, garáže, doplňkové stavby příslušenství apod. Využití uvedeného zjednodušení předpokládá provedení stavby podle podmínek 43
vydaného rozhodnutí či jiného zákonem vyžadovaného dokumentu a v souladu s ověřenou dokumentací.“40 Před účinností novely č. 350/2012 Sb. bylo v souladu s § 129 odst. 4 stavebního zákona možné v dodatečném povolení stavby vyjádřit rovněž souhlas s jejím užíváním. V případě stavby vyžadující kolaudační souhlas vyzval stavební úřad stavebníka k podání žádosti. Počínaje 1. 1. 2013 však již tuto možnost stavební zákon neposkytuje; to ovšem neznamená, že by dodatečně povolená stavba nevyžadovala oznámení záměru o jejím užívání nebo kolaudační souhlas; stavebník „černé stavby“ by za užití takového výkladu zákona byl zvýhodněn oproti osobám postupujícím od počátku realizace stavby v souladu s právními předpisy. Stavba dodatečně povolená, popř. dokončená na základě dodatečného stavebního povolení, tedy vyžaduje postup podle §§ 119 – 122 stavebního zákona.41 5.6.1. Započetí s užíváním stavby dokončované dle dodatečného povolení V případě rozestavěné stavby (tedy prvního typu dodatečně povolovaných staveb), která je dokončována na základě dodatečného stavebního povolení a nejedná se o stavbu vyžadující kolaudační souhlas, je dle § 119 odst. 1 stavebního zákona možné, aby bylo započato s jejím užíváním na základě oznámení tohoto záměru stavebnímu úřadu. V takovém případě je stavebník povinen oznámit stavebnímu úřadu záměr započít s užíváním stavby nejméně 30 dnů předem. Oznámení se podává na formuláři, který je přílohou č. 11 vyhlášky č. 503/2006 Sb. S užíváním stavby pak může být započato následující den po kontrolní prohlídce stavby, pokud jsou splněny podmínky. V případě, že ke kontrolní prohlídce nedojde, je možné stavbu začít užívat po uplynutí 30 dní od podání oznámení, pokud v této lhůtě stavební úřad rozhodnutím, které je prvním úkonem v řízení, užívání stavby nezakáže z důvodů uvedených v § 119 odst. 2 stavebního zákona, například pokud je stavba postavena v rozporu s dodatečným povolením či závazným stanoviskem dotčeného orgánu.
40
DOLEŽAL, J. MAREČEK, J. a kol. Nový stavební zákon v teorii a praxi: a předpisy související s poznámkami. Praha. 2006. 703 s. ISBN 80-720-1626-1. Str. 227. 41 Pro srovnání vizte Stanovisko odboru stavebního řádu MMR – Uvádění dodatečně povolených staveb do užívání, publikované dne 17. 7. 2013. Ministerstvo pro místní rozvoj ČR. In Ministerstvo pro místní rozvoj ČR [online]. [cit. 2014-03-05]. Dostupné z: http://www.mmr.cz/cs/Stavebni-rad-a-bytovapolitika/Uzemni-planovani-a-stavebni-rad/Stanoviska-a-metodiky/Uzemni-rozhodovani-a-stavebnirad/Uvadeni-dodatecne-povolenych-staveb-do-uzivani
44
Pokud nejsou splněny podmínky pro započetí s užíváním stavby, stavební úřad užívání stavby zakáže, přičemž účastníkem řízení bude pouze stavebník, popř. vlastník stavby, je-li odlišný od stavebníka. Zákaz ale není konečným rozhodnutím, a tedy i v případě, když k němu stavební úřad přikročí, je možné na základě odstranění nedostatků, pro které bylo užívání stavby zakázáno, docílit souhlasu stavebního úřadu s užíváním stavby. Dle § 120 odst. 4 stavebního zákona vyžaduje takový souhlas písemnou formu. U staveb, které byly dokončovány na základě dodatečného stavebního povolení, a jejichž vlastnosti nemohou být budoucím uživatelem ovlivněny, musí být vydán kolaudační souhlas, přičemž o proceduře jeho získání obdobně platí závěry z oddílu 5.6.2 této práce. 5.6.2. Užívání dokončené stavby, která byla následně dodatečně povolena Je-li v řízení o dodatečném povolení povolena stavba, která již na počátku tohoto řízení byla dokončena, a nejednalo se tedy o stavbu rozestavěnou, přičemž v době řízení již byla i užívána (druhý typ dodatečně povolovaných staveb), dochází k situaci, kdy je pojmově vyloučen postup dle § 120 stavebního zákona, tedy možnost započít s užíváním stavby na základě oznámení. Na tomto místě je vhodné zdůraznit, že tato situace by vůbec neměla nastat, jelikož „černou stavbu“, která není legální, nelze logicky ani užívat. Stavebník, popř. vlastník stavby nenaplní podmínku oznámení záměru užívat stavbu 30 dnů předem. Stejně tak předpoklad provedení stavby podle podmínek rozhodnutí či opatření a v souladu s ověřenou dokumentací zde nemůže být naplněn, jelikož stavba byla realizována bez patřičných rozhodnutí nebo v rozporu s nimi, což bylo teprve následně zhojeno dodatečným povolením. Konečně se o již užívané stavbě, která byla legalizována dodatečným povolením, lze za užití extenzívního výkladu domnívat, že je naplněna podmínka ve smyslu § 122 odst. 1 stavebního zákona, a sice že uživatel již nemůže ovlivnit její vlastnosti, jelikož předmětná stavba je dokončeným objektem (byť samozřejmě v průběhu „černé“ výstavby stavebník mohl vlastnosti stavby ovlivňovat). V případě kolize faktické realizace a stavu stavby, která byla až do právní moci dodatečného stavebního povolení „černou stavbou“, s pravidly pro využití zjednodušeného postupu oznámení o užívání, lze konstatovat, že stavebník je povinen požádat o kolaudační souhlas.
45
Stejně jako v případě oznámení o užívání dokončené stavby existuje i pro žádost o kolaudační souhlas formulář s patřičnými obsahovými náležitostmi, který je přílohou č. 12 vyhlášky č. 503/2006 Sb. Pro vydání kolaudačního souhlasu je stavebník povinen opatřit závazná stanoviska dotčených orgánů k užívání stavby, popř. i geometrický plán. Stavební úřad po doručení žádosti do 15 dnů stanoví termín kontrolní prohlídky stavby a současně uvede, které doklady stavebník předloží. Novela č. 350/2012 Sb., zavedla rovněž lhůtu pro vykonání závěrečné kontrolní prohlídky, která musí být stavebním úřadem vykonána do 60 dnů od doručení žádosti. Pokud při závěrečné kontrolní prohlídce stavební úřad shledá, že jsou naplněny zákonem stanovené podmínky, vydá do 15 dnů od jejího provedení kolaudační souhlas; ten se stává dokladem o povolení účelu užívání stavby. „V tomto případě se neuplatňuje domněnka souhlasu, takže s uplynutím lhůty není spojen následek v podobě práva užívat stavbu, jako tomu je v případě § 120. Naopak se bude jednat o nečinnost, vůči níž se lze bránit postupem podle § 80 SpŘ.“42 Pokud nejsou splněny zákonné podmínky pro vydání kolaudačního souhlasu nebo stavební úřad zjistí závady bránící bezpečnému užívání, pak kolaudační souhlas vydán nebude a stavební úřad rozhodnutím, které je prvním úkonem v řízení, užívání stavby zakáže. Stejně jako u zákazu užívání stavby po oznámení záměru ji užívat je i na tomto místě možné po odstranění nedostatků vydání kolaudačního souhlasu poté, co stavebník písemně oznámí odstranění vad a toto tvrzení je stavebním úřadem ověřeno. Třetím typem dodatečně povolovaných staveb je stavba, která byla v době zahájení řízení o dodatečném povolení stavby již dokončena, avšak nebyla užívána. I v tomto případě se domnívám, že nejsou naplněny podmínky pro zjednodušenou proceduru oznámení záměru užívat dodatečně povolenou stavbu, jelikož pro ni platí stejné závěry, jako pro druhý typ dodatečně povolených staveb. Sice by bylo možné naplnit podmínku oznámit záměr o užívání 30 dní předem, nicméně stavba nebyla realizována dle příslušných rozhodnutí či opatření, ani v souladu se stanovisky dotčených orgánů. Z uvedených důvodů je podle mého názoru na místě, aby stavebník požádal o vydání kolaudačního souhlasu, na základě něhož bude možné započít s užíváním dodatečně povolené stavby.
42
ROZTOČIL, A., HRŮŠOVÁ, K., LACHMAN, M., POTĚŠIL, L. Stavební zákon: komentář. 1. Vyd. Praha. 2013. xxvi. 816 s. Beckovy komentáře. ISBN 978-80-7400-462-9. Str. 533.
46
5.7. Opravné prostředky a soudní přezkum na úseku dodatečného povolování staveb Rozhodnutí o dodatečném povolení stavby, popř. o zamítnutí žádosti, jsou rozhodnutími správního orgánu ve smyslu § 67 správního řádu, proti nimž má účastník řízení možnost využít opravných prostředků, pokud s nimi není spokojen; tím dochází k naplnění zásady dvojinstančnosti správního řízení.43 Stavební zákon neobsahuje speciální úpravu opravných prostředků, a proto se v souladu s § 192 stavebního zákona užijí ustanovení správního řádu. Řádným a patrně nejfrekventovanějším opravným prostředkem je odvolání zakotvené v § 81 a násl. správního řádu, které může účastník řízení o dodatečném povolení stavby využít, pokud se domnívá, že předmětné rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy, nebo je jeho obsah či řízení jemu předcházející nesprávné. „Odvolací řízení je ovládáno zásadou apelační a z části také revizní. Významné je, že bez dalšího, tedy bez ohledu na znění petitu, musí odvolací instance přezkoumat soulad napadeného rozhodnutí po stránce hmotněprávní i procesní, pokud jde o soulad s právními předpisy. Jde tedy o širší rámec než jen zkoumání zákonnosti a lze tu hovořit o posuzování právnosti, protože sledována je i souladnost postupu s podzákonnými předpisy. Naproti tomu správnost se má posuzovat toliko v rozsahu námitek, jinak jen vyžaduje-li to veřejný zájem (§ 89 odst. 2 SpŘ).“44 Pokud dojde k situaci, že v dodatečném stavebním řízení bude rozhodovat ministerstvo, (míněno nejen Ministerstvo pro místní rozvoj, např. s odkazem na § 13 odst. 2, nebo též hypoteticky dle § 16 odst. 2 stavebního zákona), bude řádným opravným prostředkem proti jeho rozhodnutí rozklad dle § 152 stavebního zákona. Pro úplnost je na tomto místě vhodné poukázat rovněž na využití tzv. autoremedury, tedy postupu dle § 87 správního řádu, kdy stavební úřad může rozhodnutí zrušit nebo změnit, pokud tím plně vyhoví odvolání a jestliže tím nemůže být způsobena újma žádnému z účastníků, ledaže s tím všichni, kterých se to týká, vyslovili souhlas. V rámci mimořádných opravných prostředků přichází v úvahu obnova řízení dle § 100 a násl. správního řádu, kterou lze docílit nápravy pravomocného
43
HENDRYCH, D. a kol. Správní právo: obecná část. 7. vyd. Praha. C.H. Beck, 2009. Právnické učebnice (C.H. Beck). ISBN 978-807-4000-492. Str. 405 44 MATES, P. Odvolání ve správním řízení – ustanovení hodná diskuze. In Právní rozhledy: časopis pro všechna právní odvětví. Vydání 7/2011. Praha. ISSN 1210-6410. Str. 239.
47
rozhodnutí stavebního úřadu v dodatečném stavebním řízení v případě, že se objeví nové skutečnosti, důkazy či bylo zrušeno rozhodnutí, které bylo podkladem v řízení, jež má být obnoveno, a pokud tak může být odůvodněno jiné řešení. Tzv. dozorčím prostředkem je přezkumné řízení, ve kterém v souladu s § 94 správního řádu nadřízený orgán stavebního úřadu z moci úřední přezkoumá pravomocné rozhodnutí v řízení o dodatečném povolení stavby v případě, kdy lze důvodně pochybovat o tom, zda je rozhodnutí v souladu s právními předpisy. Konečně je třeba zmínit, že účastník dodatečného stavebního řízení se může svých práv domáhat v rámci správního soudnictví za použití ustanovení soudního řádu správního. Proti rozhodnutí o dodatečném povolení stavby, popř. o zamítnutí žádosti pak bude za splnění zákonem stanovených podmínek přípustná žaloba proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 soudního řádu správního, přičemž v případě nespokojenosti s rozhodnutím krajského soudu jako první instance ve správním soudnictví může účastník podat kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu. Samozřejmě se stavebník, vlastník nemovitosti či jiný účastník řízení může rovněž domáhat ochrany proti nečinnosti stavebního úřadu v případě, že tento ve věci nekoná; s ohledem na rozsah a charakter tématu práce však o tomto blíže pojednáno nebude. Závěrem této podkapitoly lze shrnout, že účastníci řízení o dodatečném povolení stavby mají do značné míry možnost hájit svá práva a zájmy, byť za cenu časově náročných postupů podle správního řádu či soudního řádu správního.
48
6. Specifika a průběh řízení o opakovaném povolení stavby Opakované stavební řízení je, jak již bylo uvedeno v podkapitole 2.2 této práce, novým institutem, který do stavebního zákona vtělila novela č. 350/2012 Sb. s účinností od 1. 1. 2013. V rámci tohoto řízení je možné legalizovat stavby prováděné nebo provedené podle rozhodnutí nebo opatření, které bylo pravomocně zrušeno v přezkumném řízení nebo rozhodnutím soudu. Jedná se tedy o případy staveb presumovaných v § 129 odst. 1 písm. e) stavebního zákona, jenž ukládá stavebnímu úřadu, aby v případě zrušení příslušného oprávnění k realizaci stavby nařídil její odstranění, pokud nebude povolena v opakovaném stavebním řízení. „Tímto oprávněním mohlo být jak stavební povolení (§ 115 StavZ), tak souhlas stavebního úřadu s provedením ohlášené stavby (§ 106 odst. 1 StavZ) nebo veřejnoprávní smlouva stavební povolení nahrazující (§ 116 StavZ). Protože lze určité kategorie staveb provádět již na základě jejich projednání z hlediska umístění v území bez dalšího projednávání jejich realizace, bude v takovém případě důvodem pro nařízení odstranění stavby pravomocné rozhodnutí vydané v přezkumném řízení nebo rozsudek soudu, kterým dojde ke zrušení územního rozhodnutí (§ 92 StavZ), územního souhlasu (§ 96 StavZ), resp. veřejnoprávní smlouvy (§ 78a StavZ).“45 S ohledem na znění § 129 odst. 5 stavebního zákona bude v řízení stavební úřad postupovat podle § 109 až 115, přičemž na rozdíl od řízení o dodatečném povolení stavby zde stavební zákon neukládá pouhé přiměřené užití norem pro stavební řízení. Domnívám se, že se jedná o legislativní nedostatek, který by mohl být napraven novelizací stavebního zákona, přičemž užití norem stavebního řízení by i zde, stejně jako při dodatečném povolování staveb, mělo být v rozsahu „přiměřeném“, jelikož ustanovením nelze v opakovaném stavebním řízení beze zbytku dostát. Právní normy týkající se standardního stavebního řízení jsou pak v § 129 odst. 5 stavebního zákona určitým způsobem modifikovány, jak vyplývá z textu níže. V této kapitole bude postupně pojednáno o specifikách opakovaného stavebního řízení, o jeho zahájení a průběhu, o podkladech nutných pro vydání opakovaného stavebního povolení, o rozhodování stavebního úřadu, jakož i o
45
MACHAČKOVÁ, J. a kol. Stavební zákon: komentář [online]. 2. vyd. Praha. C.H. Beck. 2013. xix. 880 s. ISBN 978-80-7400-492-6. Str. 656. [cit. 2014-02-23].
49
opravných prostředcích proti rozhodnutím vydaným v opakovaném stavebním řízení, resp. v řízení o odstranění stavby v případě, že stavební úřad stavbu v opakovaném stavebním řízení nepovolí. 6.1. Zahájení řízení Pro zahájení opakovaného stavebního řízení není stavebník povinen, na rozdíl od dodatečného povolování staveb, podat žádost; za tu se pro účely řízení o opakovaném povolení stavby považuje žádost nebo podání, k nimž bylo dle stavebního zákona vydáno následně zrušené rozhodnutí nebo opatření. Stavební úřad tedy i bez nové žádosti zahájí opakované stavební řízení v okamžiku, kdy do jeho působnosti spadá stavba definovaná v § 129 odst. 1 písm. e) stavebního zákona. Nejedná se o řízení zahajované ex offo, když toto je zahajováno na základě původní žádosti stavebníka, nicméně lze konstatovat, že stavební úřad má povinnost jej vést, nastanou-li okolnosti presumované zákonem. U požadavku na obsah a rozsah podkladů pro rozhodnutí v opakovaném stavebním řízení platí pravidlo, že budou použity v co největší míře podklady z původního řízení, přičemž jejich doplnění stavební úřad požaduje pouze v nezbytném rozsahu. Takový postup je v souladu se zásadou procesní ekonomie řízení, avšak především i s principem nezatěžování dotčených osob ve větší míře, než je nezbytné. „Recyklace“ podkladů, včetně závazných stanovisek dotčených orgánů, se tedy může uplatnit při dodatečném i opakovaném povolování staveb, přičemž pro opakované stavební řízení tak stanoví přímo stavební zákon v § 129 odst. 5 větě třetí. Dle mého názoru však mohou nastat situace, ve kterých zrušení původního rozhodnutí či opatření mohlo souviset s nedostatky podkladů, například pokud s ohledem na jejich neúplnost nebyl stavebním úřadem správně zjištěn skutkový stav a okolnosti pro vydání rozhodnutí. Právě na takovou situaci bude dopadat povinnost doplnit v opakovaném stavebním řízení podklady, resp. předložit nové, které již budou vyhovovat a na jejichž základě bude stavbu možné opakovaně povolit. 6.2. Postup stavebního úřadu v řízení Poté, co bude zahájeno opakované stavební řízení, měl by se stavebník o tomto od stavebního úřadu dozvědět. Poučovací povinnost stavebního úřadu vůči 50
stavebníkovi či vlastníkovi stavby o zahájení řízení je dle současného znění právních předpisů nutno vyvozovat z § 4 odst. 3 správního řádu. Za užití § 112 odst. 1 stavebního zákona pak lze dojít k závěru, že všichni účastníci řízení dle § 109 odst. 1 stavebního zákona a dotčené orgány musí být o zahájení opakovaného stavebního řízení vyrozuměni nejpozději 10 dní před ústním jednáním, popř. jim je stanovena lhůta pro uplatnění námitek a stanovisek, pokud bude od ústního jednání upuštěno. Podle mého názoru by však de lege ferenda bylo vhodné do § 129 odst. 5 stavebního zákona zakotvit povinnost stavebního úřadu stavebníka vyrozumět o vedení opakovaného stavebního řízení, a to bezodkladně po jeho zahájení. Stanovení oznamovací povinnosti stavebního úřadu přímo do stavebního zákona by dle mého názoru bylo logické a účelné i s ohledem na harmonogram opakovaného stavebního řízení. Rovněž by tím došlo k posílení právní jistoty stavebníka či vlastníka stavby, u které bylo zrušeno příslušné rozhodnutí či opatření. Při užití norem týkajících se standardního stavebního řízení si lze představit, že stavební úřad po zahájení řízení přezkoumá původní žádost o stavební povolení, podklady k ní připojené a rozhodnutí odvolacího orgánu, popř. soudu ve správním soudnictví, na základě něhož bylo původní rozhodnutí či opatření zrušeno. Následně vyzve stavebníka v souladu s § 111 odst. 3 stavebního zákona k doplnění žádosti a podkladů, příp. odstranění nedostatků a přeruší řízení do doby, než stavebník výzvě vyhoví, kterýmžto úkonem dojde de facto i k vyrozumění stavebníka o tom, že bylo zahájeno opakované stavební řízení, pokud tak stavební úřad neučinil samostatným úkonem.46 Jakmile stavebník potřebné podklady doplní, a tedy odpadne překážka, pro niž bylo řízení přerušeno, pokračuje stavební úřad dle § 65 odst. 2 správního řádu v řízení. Stavební úřad oznámí dalším účastníkům a dotčeným orgánům zahájení stavebního řízení nejméně 10 dnů před ústním jednáním, které spojí s ohledáním na místě, je-li to účelné. Zároveň účastníky řízení i dotčené orgány poučí o tom, že 46
Pro praktické srovnání je možné nahlédnout do výzvy a usnesení Městského úřadu Brandýs nad Labem – Stará Boleslav, odbor životního prostředí, č. jedn. 100/29830/2013 ze dne 5. 8. 2013. In Obec zlatá – oficiální stránky obce Zlatá. [online]. [cit. 2014-03-03]. Dostupné z: http://www.obeczlata.cz/userFiles/dokumenty/archiv-2013/149401154_0_prer29830.pdf. Ve věci bylo zrušeno stavební povolení, a proto příslušný stavební úřad vedl opakované stavební řízení. Stavební úřad stavebníka vyzval k doplnění podkladů, jejichž absence v původním stavebním řízení zapříčinila zrušení stavebního povolení, a současně řízení přerušil z důvodu, aby s ohledem na znění § 65 správního řádu neběžely lhůty pro vydání správního rozhodnutí dle § 71 správního řádu, zatímco bude stavební úřad vyčkávat na doplnění podkladů stavebníkem, bez nichž nebude možné rozhodnout.
51
námitky a stanoviska lze uplatnit nejpozději při ústním jednání. Na rozdíl od dodatečného povolování stavby není ohledání na místě obligatorní; stavební úřad od něj a ústního jednání za splnění podmínek, tedy pokud mu jsou dobře známy poměry staveniště a žádost poskytuje dostatečný podklad pro posouzení navrhované stavby a stanovení podmínek k jejímu provádění, může upustit. V takovém případě určí účastníkům a dotčeným orgánům lhůtu pro podání námitek a stanovisek, která nesmí být kratší než 10 dní. Stejně jako v řízení o dodatečném povolení stavby pak stavební úřad v souladu s § 113 stavebního zákona může z vlastního podnětu či na žádost stavebníka přizvat autorizovaného inspektora, popř. hlavního projektanta. V opakovaném stavebním řízení je stavební úřad znovu povinen zabývat se všemi námitkami, které účastníci řízení podají. Domnívám se, že vypořádání se s námitkami v původním stavebním řízení, z nějž vzešlo zrušené rozhodnutí, může být pro stavební úřad jistou inspirací a do velké míry jej bude možné „okopírovat“, ovšem pouze za předpokladu, že s posouzením námitek nebyla spojena příčina zrušení rozhodnutí. Není ovšem akceptovatelné, aby stavební úřad pouze stručně odkázal na své posouzení námitek v původním stavebním řízení; jejich vypořádání by měl znovu rekapitulovat a případně jej upravit s ohledem na charakter a důvody opakovaného stavebního řízení. Na základě výsledků průběhu řízení pak stavební úřad přistoupí k rozhodnutí ve věci. V případě, že budou splněny zákonné podmínky, rozhodne o vydání opakovaného stavebního povolení, čímž se „černá stavba“, která byla původně realizována v souladu s právními předpisy, opět stane legální, a sice okamžikem nabytí právní moci předmětného rozhodnutí. Naopak pokud dojde stavební úřad v rámci řízení k závěru, že podmínky pro opakované povolení stavby naplněny nejsou a stavba v opakovaném řízení nebude povolena, pak s ohledem na znění § 129 odst. 5 věty páté stavebního zákona bez předchozího řízení rozhodnutím nařídí odstranění stavby. Nabude-li takové rozhodnutí právní moci, bude stavebník povinen stavbu odstranit, a to i přes skutečnost, že ji započal stavět v souladu s právními předpisy a byl v dobré víře, že jeho záměr je z hlediska zákona v pořádku. Stavební zákon výslovně nestanovuje, jakým způsobem má být v případě nepovolení stavby ukončeno opakované stavební řízení, tedy zda by ho měl stavební 52
úřad dle § 66 správního řádu zastavit, nebo meritorně rozhodnout o tom, že stavbu nelze dodatečně povolit. Domnívám se, že stavební úřad by měl rozhodnutím ve věci zamítnout žádost o opakované stavební povolení, přičemž následně poté, co takové rozhodnutí nabude právní moci, přikročit k nařízení odstranění stavby dle § 129 odst. 1 písm. e) stavebního zákona. 6.2.1. Postup stavebního úřadu v případě zrušení územního rozhodnutí Ustanovení § 129 odst. 5 stavebního zákona nečiní větších interpretačních a aplikačních potíží za předpokladu, že v rámci přezkumného řízení nebo rozhodování soudu ve správním soudnictví došlo ke zrušení stavebního povolení. V takovém případě se povede opakované stavební řízení, v němž se užije postup dle §§ 109 až 115 týkajících se standardního stavebního řízení. Pokud dojde ke zrušení územního rozhodnutí po povolení stavby, pak se s ohledem na znění § 94 odst. 5 stavebního zákona územní rozhodnutí znovu nevydává. „[…] (novela č. 350/2012 Sb. již nevyžaduje pravomocné stavební povolení, stačí tedy nepravomocné avšak vydané stavební povolení, či souhlas s provedením ohlášené stavby nebo některý z alternativních postupů: veřejnoprávní smlouva nebo posouzení stavby autorizovaným inspektorem). […] Pokud je stavba již povolena, případně dokonce realizována, nemá následné vydání územního rozhodnutí již smysl.“47 Opakované stavební řízení tedy v tomto případě neproběhne. Interpretační a aplikační pochybnosti ohledně § 129 odst. 1 písm. e) a odst. 5 stavebního zákona však nastávají, pokud bylo v rámci přezkumného řízení, popř. soudního rozhodování zrušeno územní rozhodnutí (nebo územní souhlas), na základě něhož může být stavba realizována, aniž by proběhlo stavební řízení či ohlášení stavby. Může se jednat například o stavby komunikačních nebo elektronických sítí, antén atp. (§ 103 odst. 1 stavebního zákona). Územní rozhodnutí totiž spadá pod „rozhodnutí nebo opatření vyžadované stavebním zákonem, podle něhož byla provedena stavba“, tedy do okruhu vymezeného v § 129 odst. 1 písm. e)
47
ROZTOČIL, A., HRŮŠOVÁ, K., LACHMAN, M., POTĚŠIL, L. Stavební zákon: komentář [online]. 1. Vyd. Praha. 2013. xxvi. 816 s. Beckovy komentáře. ISBN 978-80-7400-462-9. [cit. 2014-03-18].
53
stavebního zákona, u kterého má být vedeno opakované stavební řízení.48 Na rozdíl od odst. 2 a 3 předmětného ustanovení, jež se týkají dodatečného povolování staveb, ustanovení o opakovaném stavebním řízení zcela mlčí o vztahu k územnímu řízení. Stavební úřad, který bude ve věci rozhodovat, se tak v podstatě ocitá ve slepé ulici, kdy mu stavební zákon neumožňuje konat zcela v souladu s jeho dikcí. Pokud by zvolil procesní postup dle norem týkajících se stavebního řízení, jak velí odkaz v § 129 odst. 5 stavebního zákona, pak bude nepřesně vymezen okruh účastníků řízení, nadto budou řešeny aspekty územního rozhodování dle norem týkajících se úseku stavebního řádu. Neméně „pozoruhodným“ se v teoretické rovině jeví řešení, kdy stavební úřad neuposlechne ustanovení § 129 odst. 5 stavebního zákona, přičemž povede opakované stavební řízení dle norem týkajících se řízení územního, což působí jako postup, jenž po procesní stránce není v pořádku, avšak z praktického hlediska je jednoznačně řešením vhodnějším.49 De lege ferenda by tak bylo vhodné, aby zákonodárce v rámci novely stavebního zákona vymezil, jaký vztah existuje mezi opakovaným stavebním řízením a stavbami, které byly realizovány na základě zrušeného územního rozhodnutí, aniž by bylo s ohledem na znění § 103 odst. 1 stavebního zákona potřebné jejich povolení ve stavebním řízení či ohlášení. 6.3. Opakované stavební povolení Vyvrcholením opakovaného stavebního řízení je v případě naplnění zákonem požadovaných podmínek opakované stavební povolení. Stejně jako u dodatečného povolení stavby se pro obsahové náležitosti a jeho podobu užijí § 115 stavebního zákona, §§ 68 a 69 správního řádu, které upravují obecnou podobu správního 48
K okruhu rozhodnutí a opatření vyžadovaných stavebním zákonem, podle nichž byla realizována stavba, vizte MACHAČKOVÁ, J. a kol. Stavební zákon: komentář [online]. 2. vyd. Praha. C.H. Beck. 2013. xix. 880 s. ISBN 978-80-7400-492-6. Str. 656. [cit. 2014-03-18]. 49 Obdobné řešení, ač ve věci dodatečného povolení stavby, zaujal Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 31. 5. 2012, č.j. 4 As 2/2012-26. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck. [cit. 2014-03-18 ]. Při řešení otázky, zda u stavby vyžadující územní rozhodnutí, nicméně nepožadující stavební povolení ani ohlášení dle § 103 odst. 1 stavebního zákona, má být v řízení o dodatečném povolení stavby postupováno dle norem o stavebním řízení (§§ 111 až 115 stavebního zákona) nebo územním řízení (§§ 84 až 96 stavebního zákona), se Nejvyšší správní soud přiklonil k řešení, že mají být použity výhradně normy týkající se územního řízení. „Pokud totiž ani vlastní vybudování určité stavby nevyžaduje stavební povolení ani ohlášení stavebnímu úřadu, bylo by absurdní trvat v řízení o dodatečném povolení změny takové stavby na aplikaci ustanovení o stavebním řízení. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani výslovný odkaz na podklady připojované k žádosti o stavební povolení a ustanovení § 111 až 115, obsažený v § 129 odst. 3 [nyní odst. 2] stavebního zákona[.]“
54
rozhodnutí, a § 18c vyhlášky č. 503/2006 Sb. Rovněž se podoba opakovaného stavebního povolení bude lišit dle charakteru stavby, pro niž je vydáváno. Bude-li se jednat o stavbu již dokončenou, nebude nutné stanovovat podmínky pro její provedení, ani fáze, které by stavebník musel oznámit za účelem provedení kontrolních prohlídek. Pokud bude opakované povolení vydáváno pro stavbu, jež dokončena není, přičemž stavební záměr je stavebníkem doposud realizován, pak budou v povolení vymezeny podmínky pro dokončení. Závěry učiněné v podkapitole 5.5 této práce o obsahu a rozsahu dodatečného povolení pro rozestavěnou stavbu zde budou platit obdobně. V případě, že podmínky pro opakované povolení stavby nebudou naplněny, domnívám se, že by stavební úřad měl meritorně rozhodnout o zamítnutí žádosti o opakované stavební povolení, přičemž následně (jak již bylo uvedeno v předchozí podkapitole 6.2 této práce) bude bez předchozího řízení rozhodnutím nařízeno odstranění stavby. Stavebník či vlastník stavby tudíž bude povinen „černou stavbu“, u které nebylo dosaženo následné legalizace, odstranit, popř. se bránit pomocí opravných prostředků. 6.4. Užívání opakovaně povolené stavby Bude-li pro stavbu vydáno opakované stavební povolení, které nabude právní moci, nic stavebníkovi nebrání, aby podnikl další krok, a sice aby získal souhlas stavebního úřadu s užíváním stavby. V případě opakovaně povolené stavby může nastat svým způsobem kuriózní situace, a sice v okamžiku, kdy je opakovaně povolována stavba, jejíž užívání již bylo před zahájením opakovaného stavebního řízení povoleno na základě zrušených rozhodnutí či opatření. V praxi tedy může dojít k situaci, kdy je vydáno stavební povolení, následně je umožněno stavbu užívat, ať už na základě oznámení záměru stavebnímu úřadu či kolaudačního souhlasu, přičemž soud v rámci přezkumu stavebního povolení ve správním soudnictví toto rozhodnutí zruší. V souladu s § 129 odst. 5 stavebního zákona povede stavební úřad opakované stavební řízení, jež je povinen vést u staveb provedených podle rozhodnutí nebo opatření vyžadovaných stavebním zákonem, které bylo pravomocně zrušeno v přezkumném řízení nebo rozhodnutím soudu. Mezi „rozhodnutí a opatření, podle kterých je stavba provedena“, kolaudační 55
souhlas nespadá. „Kolaudační souhlas není vydáván ve správním řízení a z hlediska formální stránky se řadí k opatřením vydávaným podle části čtvrté správního řádu.“50 Jedná o úkon stavebního úřadu, jímž se dokládá povolený účel užívání stavby a oprávnění stavbu trvale užívat, stavba se podle něj tedy v žádném případě neprovádí. Lze tedy uzavřít, že existence kolaudačního souhlasu, popř. užívání stavby na základě oznámení záměru stavebnímu úřadu, nemůže být překážkou pro vedení opakovaného stavebního řízení, popř. odstranění stavby v případě, kdy nebudou splněny podmínky pro její opakované povolení.51 Pokud bude v rámci řízení o opakovaném stavebním povolení stavba povolena, pak se domnívám, že bude rovněž potřeba získat nový kolaudační souhlas, jenž ověří splnění podmínek dle § 119 odst. 2 stavebního zákona vázaných mj. právě na opakované stavební povolení. 6.4.1. Započetí s užíváním stavby dokončované dle opakovaného povolení Pokud byla v opakovaném stavebním řízení povolována rozestavěná stavba, která byla na základě opakovaného stavebního povolení dokončována (první typ opakovaně povolovaných staveb), pak s ohledem na znění § 119 odst. 1 stavebního zákona stavebník může stavbu užívat na základě oznámení stavebnímu úřadu nebo kolaudačního souhlasu. V případě, že se nejedná o opakovaně povolenou stavbu vyžadující kolaudační souhlas, lze plně odkázat na znění oddílu 5.6.1 této práce o dodatečně povolené stavbě, která byla dokončována podle dodatečného stavebního povolení. Opakovaně povolená a dokončená stavba tudíž bude moci být užívána 50
MACHAČKOVÁ, J. a kol. Stavební zákon: komentář [online]. 2. vyd. Praha. C.H. Beck. 2013. xix. 880 s. ISBN 978-80-7400-492-6. Str. 614. 51 K obdobnému závěru došel Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 14. 5. 2008, č. j. 3 As 11/2007-92. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck. [cit. 2014-03-03]. Rozsudek se sice týkal starého stavebního zákona a odstraňování staveb dle § 88, avšak jeho závěry jsou použitelné i pro současné znění §§ 122 a 129 stavebního zákona. V rozsudku soud mj. judikoval: „Z dikce citovaného ustanovení zcela jednoznačně vyplývá, že předmětné řízení o odstranění stavby [nyní opakované stavební řízení] je navázáno na stavební řízení, resp. stavební povolení, tudíž existence kolaudačního rozhodnutí je pro zjišťování splnění podmínek řízení dle ust. § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona [nyní § 129 odst. 5 stavebního zákona] právně bezvýznamná. Pro nařízení odstranění stavby podle výše uvedeného ustanovení je rozhodné, zda jsou splněny toliko podmínky výslovně stanovené v tomto ustanovení. […] Nelze souhlasit s názorem stěžovatele, že vydané kolaudační rozhodnutí nahrazuje soulad provedení stavby s platným stavebním povolením. Ačkoliv stavební úřad v kolaudačním řízení [nyní v případě oznámení záměru o užívání či žádosti o vydání kolaudačního souhlasu] zejména zkoumá, zda byla stavba provedena podle dokumentace ověřené stavebním úřadem ve stavebním řízení a zda byly dodrženy podmínky stanovené ve stavebním povolení (§ 81 odst. 1 stavebního zákona) [nyní § 119 odst. 2 stavebního zákona], nemůže případné pochybení stavebního úřadu při vydání kolaudačního rozhodnutí zhojit (legalizovat) opomenutý, nicméně podstatný rozpor provedené stavby se stavebním povolením.“
56
počínaje následujícím dnem po kontrolní prohlídce stavby, popř. po uplynutí lhůty 30 dní od oznámení, pokud stavební úřad její užívání nezakáže. V případě, že se jedná o stavbu, pro jejíž užívání je třeba, aby proběhla tzv. kolaudace, je stavebník oprávněn ji užívat poté, co stavební úřad vydá kolaudační souhlas. 6.4.2. Užívání dokončené stavby, která byla následně dodatečně povolena Stejně jako v předcházejícím oddílu 6.4.1 této práce, i zde lze odkázat na znění oddílu 5.6.2 týkajícího se dodatečně povolovaných staveb, které byly v době opakovaného stavebního řízení již dokončeny. U opakovaně povolených staveb, které byly již v době vedení řízení o opakovaném povolení stavby fakticky užívány (druhý typ opakovaně povolovaných staveb), jakož i u staveb, které sice byly při zahájení řízení dokončeny, nicméně nebylo započato s jejich užíváním (třetí typ opakovaně povolovaných staveb), bude nezbytné, aby stavební úřad vydal kolaudační souhlas v řízení dle § 122 stavebního zákona. 6.5. Opravné prostředky a soudní přezkum na úseku opakovaného povolování staveb V řízení o opakovaném povolení stavby stavební úřad rozhoduje v situaci, kdy původní rozhodnutí či opatření stavebního úřadu bylo zrušeno, ať už pro rozpor s právními předpisy nebo pro nesprávnost a procesní nedostatky řízení, ve kterém bylo rozhodnutí vydáno. K takovému zrušení mohlo dojít v přezkumném řízení či na základě rozhodnutí soudu. Stavební úřad, který povede opakované stavební řízení, je tedy vázán názorem, jenž je vysloven ve zrušovacím rozhodnutí, a proto by hypoteticky mělo být méně pravděpodobné, že opakované rozhodnutí bude v rozporu s právními předpisy či jinak nesprávné. K takové situaci však samozřejmě může dojít; stavební úřad například opomene řádně posoudit námitky účastníků řízení, které budou důvodné, čímž může i přes respektování znění zrušovacího rozhodnutí zavdat příčinu k podání opravného prostředku některým z účastníků řízení. Proti rozhodnutí o opakovaném povolení stavby, popř. zamítnutí žádosti a následnému rozhodnutí o nařízení odstranění stavby, lze využít řádných, mimořádných opravných i dozorčích prostředků v souladu s ustanoveními a za splnění podmínek zakotvených správním řádem, stejně jako případné ochrany 57
v rámci správního soudnictví dle soudního řádu správního. Pro přezkum rozhodnutí z opakovaného stavebního řízení platí obdobné závěry, jaké byly učiněny v podkapitole 5.7 této práce. Účastníci řízení se tedy mohou proti činnosti stavebního úřadu bránit odvoláním, případně rozkladem, v rámci institutu obnovy řízení či na základě podnětu k přezkumnému řízení dle § 94 správního řádu (na které ovšem není nárok). Dále pak prostřednictvím žaloby ve správním soudnictví a následné kasační stížnosti, a dosáhnout úspěchu ve věci, v ideálním případě však bude docíleno legalizace „černé stavby“ a nápravy procesních či hmotněprávních vad již v rámci opakovaného stavebního řízení, které nikoliv de iure, avšak de facto znamená šanci a prostředek k uvedení realizace stavebního záměru do souladu s právními předpisy. I v rámci opakovaného povolování staveb může dojít k nečinnosti stavebního úřadu, zejména s ohledem na dikci stavebního zákona dle § 129 odst. 5 stavebního zákona, a tedy na skutečnost, že má stavební úřad vést opakované stavební řízení v okamžiku, pokud je zrušeno rozhodnutí či opatření vyžadované stavebním zákonem, dle něhož byla realizována stavba. Pokud nedojde k zahájení opakovaného stavebního řízení, je stavebník či vlastník oprávněn využít prostředků proti nečinnosti stavebního úřadu, o čemž však, s ohledem na rozsah této práce, již blíže pojednáno nebude.
58
7. Komparace dodatečného a opakovaného povolování staveb s obdobnými postupy a řízeními Ne každé odchýlení od rozhodnutí či opatření na úseku územního plánování a stavebního řádu a ne všechny stavby, jejichž existence, popř. realizace jsou v rozporu s právními předpisy, se řeší v rámci dodatečného nebo opakovaného stavebního řízení. Existuje řada jiných institutů, pomocí kterých lze docílit stavu, který bude v souladu s právním řádem ČR, aniž by nutně muselo docházet k legalizaci „černých staveb“ ve smyslu jejich dodatečného a opakovaného povolování. S ohledem na rozsah práce bude v této kapitole pouze ve stručnosti pojednáno o některých řízeních a postupech, na které je vhodné poukázat a srovnat je s řízením o dodatečném či opakovaném povolení stavby, jelikož s těmito mají společné znaky. Na základě takové komparace pak je možné lépe uchopit instituty dodatečného a opakovaného stavebního povolení a poznat tak problematiku do hloubky a v širších souvislostech a nikoliv pouze povrchně, „vytrženě“ z kontextu stavebního zákona i dalších předpisů. 7.1. Neoprávněná stavba vs. nepovolená stavba Jedním z pojmů, který je vhodné vymezit v rámci komparace „černých staveb“ se stavbami, jež nějakým způsobem odporují právním předpisům, je tzv. neoprávněná stavba. Tento pojem je spojen především s § 135c starého občanského zákoníku, jenž byl účinný do 31. 12. 2013. „Ustanovení § 135c [starého] občanského zákoníku řeší případy, kdy stavebník postaví na pozemku stavbu neoprávněně, tj. není-li k tomu z hlediska předpisů občanského práva oprávněn. Z hlediska občanskoprávního může zřídit občan stavbu především na základě práva vlastnického. Pokud tento předpoklad není splněn, jde z občanskoprávního hlediska o tzv. neoprávněnou stavbu. Podle § 135c [starého] občanského zákoníku se tedy rozhoduje o tom, zda má stavebníku vlastnictví ke stavbě zůstat nebo zda bude se stavbou naloženo jinak v případě, že stavebník - vlastník stavby - neměl potřebné občanskoprávní povolení. Byla-li stavba postavena bez stavebního povolení, jde o tzv. "černou" stavbu, která je sankcionována předpisy stavebního práva.“52 52
Nález Ústavního soudu ze dne 24. 10. 2000 sp. zn. II. ÚS 325/2000. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck. [cit. 2014-03-10].
59
S ohledem na skutečnost, že neoprávněnost stavby se posuzuje dle právní úpravy platné a účinné v okamžiku vzniku stavby jako věci, je i nadále nutné pamatovat na ustanovení starého občanského zákoníku.53 Nový občanský zákoník počínaje 1. 1. 2014 v § 506 zakotvuje zásadu, že stavba je součástí pozemku, což má zajisté vliv i na chápání neoprávněné stavby. Dle § 1084 nového občanského zákoníku stavba zřízená na cizím pozemku připadá vlastníkovi pozemku. Ne ve všech případech však vlastník o takovou stavbu stojí, a tedy pokud někdo na cizím pozemku zřídí neoprávněně stavbu, čímž jedná v rozporu s občanskoprávními předpisy, i nadále zůstává zachována možnost domáhat se u soudu nařízení odstranění stavby na náklady stavebníka a uložení povinnosti uvést pozemek do předešlého stavu (§ 1085 nového občanského zákoníku). Na základě výše uvedeného lze konstatovat, že i počínaje účinností nového občanského zákoníku je nutné odlišovat pojem neoprávněné stavby, která je sankcionována v rámci předpisů občanského práva, a tzv. „černou stavbu“, jež je provedena v rozporu s předpisy správního práva, konkrétně stavebního zákona, přičemž její osud by se měl řešit v řízení o odstranění stavby, popř. v dodatečném či opakovaném stavebním řízení. 7.2. Pojmové vyloučení řízení o dodatečném a opakovaném povolení stavby Existují případy, ve kterých nelze přistoupit k dodatečnému či opakovanému povolení stavby, jelikož to stavební zákon vylučuje, přitom na první pohled by se mohlo zdát, že u „černé stavby“ je možné ji prostřednictvím předmětného řízení legalizovat. Jedná se především o stavby, které ohrožují životy osob nebo zvířat tím, že hrozí zřícením, popř. existuje bezprostřední nebezpečí z jiného důvodu. V takovém případě stavební úřad v souladu s § 135, popř. § 136 stavebního zákona přistoupí k neodkladnému nařízení odstranění stavby a zabezpečí její odstranění, přičemž dodatečné (popř. opakované) stavební řízení zde nepřichází v úvahu. Lze předpokládat, že „černá stavba“ bezprostředně ohrožující životy osob či zvířat nesplňuje podmínky pro vydání dodatečného nebo opakovaného stavebního povolení, bez ohledu na to je však v rámci bezpečnosti a dá se říct „akutní prevence“ pojmově vyloučeno, aby ve věci takové stavby bylo pouze z důvodů 53
K právnímu stavu, dle něhož se má posuzovat neoprávněnost stavby, vizte rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 2. 1999, sp. zn. 2 Cdon 1031/97. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck. [cit. 2014-03-10].
60
formalismu uvažováno o ochraně práv vlastníka či stavebníka, jenž by potenciálně mohl své zájmy hájit v řízení o dodatečném či opakovaném povolení stavby. V rámci opakovaného stavebního řízení pak nelze povolit stavbu, která byla prováděna dle stavebního povolení, jež bylo zrušeno v souladu s § 176 odst. 5 stavebního zákona. Ke zrušení rozhodnutí zde dochází poté, co dojde k nepředvídanému nálezu kulturně cenného předmětu, detailu stavby, chráněných částí přírody nebo k archeologickému nálezu (odst. 1 ustanovení). Pokud ve věci nálezu dojde k prohlášení za kulturní památku dle odst. 4 výše specifikovaného ustanovení, pak stavební úřad může ve veřejném zájmu přistoupit ke zrušení stavebního povolení a následně dle § 129 odst. 1 písm. c) stavebního zákona nařídit odstranění stavby. Tato úprava je ve své podstatě speciální k § 129 odst. 1 písm. e) a odst. 5 stavebního zákona, a nelze tudíž využít institutu opakovaného povolení stavby. 7.3. Obdobné postupy a řízení dle stavebního zákona Řízení o dodatečném povolení stavby je potřeba odlišit od postupu předpokládaného v § 121 odst. 1 stavebního zákona, dle kterého pokud při realizaci stavebního záměru došlo k nepodstatným odchylkám oproti vydanému stavebnímu povolení, popř. ohlášení nebo projektové dokumentaci, předloží stavebník stavebnímu úřadu dokumentaci skutečného provedení stavby. „Je to tedy stavební úřad, který na základě skutkových zjištění, své úvahy a s ohledem na stávající správní praxi v obdobných případech v dané lokalitě posoudí, zda se jedná o nepodstatnou odchylku ve smyslu § 121 odst. 1 stavebního zákona, anebo již o rozpor s rozhodnutím stavebního úřadu ve smyslu § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona.“54 Stavební úřad tudíž na základě dokumentace skutečného provedení stavby vysloví souhlas s užíváním stavby, popř. vydá kolaudační souhlas, avšak v případě, že stavební úřad odchylky posoudí jako podstatné, je na místě postup podle § 129 stavebního zákona, a tedy řízení o odstranění stavby a v jeho návaznosti dodatečné stavební řízení, pokud o něj stavebník či vlastník stavby v souladu se zákonem požádá.
54
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2010, č.j. 7 As 17/2010-101. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck. [cit. 2014-03-15].
61
Z hlediska časového aspektu je pak na místě poukázat rovněž na možnost povolení změny stavby před jejím dokončením dle § 118 stavebního zákona, již lze povolit před zahájením stavby nebo v průběhu jejího provádění. Stavba musí být, s ohledem na znění stavebního zákona, realizována v souladu s právními předpisy. „Tudíž o povolení změny stavby před jejím dokončením není na místě uvažovat v případě, byla-li již změna provedena. V takovém případě jde o porušení základního pravidla, podle něhož je stavebník povinen provádět stavbu v souladu s jejím povolením. Půjde tak o tzv. černou stavbu se všemi důsledky s tím spojenými.“55 Ve věci změn již provedených tak může stavebník či vlastník stavby v případě, že bude zahájeno řízení o odstranění stavby, docílit legalizace odchylek od původního záměru v rámci dodatečného povolení stavby. Oba instituty nelze zaměňovat, a to z vícera důvodů. Řízení o odstranění stavby je zahajováno ex offo, zatímco změna stavby před jejím dokončením se provádí na žádost stavebníka, jejíž náležitosti jsou uvedeny v § 118 odst. 3 stavebního zákona. Stěžejním je však onen časový aspekt, kdy změny dosud neprovedené lze předem povolit dle § 118 stavebního zákona, zatímco již hotové a se stavebním povolením rozporné (podstatné) odchylky jsou nelegální a jako takové budou řešeny v rámci postupů dle § 129 stavebního zákona.56 Z obdobných řízení, jež mají společné znaky s dodatečným a opakovaným povolováním staveb, by bylo možné jmenovat různé další postupy, zejména vyplývající z § 129 odst. 1 stavebního zákona, nicméně s ohledem na rozsah práce jsou uvedeny pouze ty, jejichž komparaci s tématem považuji za nejvýznamnější pro hlubší analýzu dané problematiky.
55
ROZTOČIL, A., HRŮŠOVÁ, K., LACHMAN, M., POTĚŠIL, L. Stavební zákon: komentář [online]. 1. Vyd. 1. Praha. 2013. xxvi. 816 s. Beckovy komentáře. ISBN 978-80-7400-462-9. [cit. 2014-03-15]. 56 Ke vztahu řízení o povolení změny stavby před jejím dokončením a řízení o odstranění stavby blíže v rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 29. 11. 2001, č.j. 29 Ca 62/2001-24. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR. [cit. 2014-03-15]. Rozsudek se sice týká starého stavebního zákona, nicméně závěry v něm učiněné jsou použitelné i na současné znění stavebního zákona.
62
Závěr Cílem této práce mělo být ucelené pojednání o řízení o opakovaném či dodatečném povolení stavby, poukázání na specifika obou institutů, jakož i „odbočení“ do témat, které s legalizací „černých staveb“ souvisí. Na počátku práce jsem se pokusila vymezit pojem „černá stavba“, který sice není zákonem definován a nejedná se o odborný termín, nicméně jako termín „zaužívaný“ se ve stavebněsprávní terminologii běžně užívá. Přes východiska právní úpravy na úseku dodatečného a opakovaného povolování staveb se práce dostala k popisu vývoje ustanovení zakotvujících oba instituty, v rámci kterého bylo poukázáno na odstranění alespoň některých nedostatků, jimiž dotčené normy, zejména pak § 129 stavebního zákona, byly do značné míry poznamenány, což v praxi činilo řadu problémů. Například nezakotvení poučovací povinnosti stavebního úřadu v řízení o odstranění stavby dle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, považuje autorka za rozporné s principy správního práva. Stejně tak nevymezení účastníků řízení o dodatečném stavebním povolení, jakož i neexistence opakovaného stavebního řízení, byly legislativními mezerami, u nichž dle mého názoru nelze svěřovat jejich dotváření a stanovování soudům v rámci jejich rozhodování; ostatně správní orgány by měly činit toliko takové kroky, které jim zákon výslovně ukládá, nikoliv si své kompetence vytvářet dle svého uvážení z důvodu, že zákonodárce opomenul předmětný postup do zákona zakotvit. Právní úprava dodatečného a opakovaného povolování staveb tak, jak ji obsahuje stavební zákon ve znění pozdějších předpisů, je jistě propracovanější a více odráží realitu, než tomu bylo v původním znění stavebního zákona, avšak po vzoru hesla „stále je co zlepšovat“ se podle mého názoru přímo nabízí ve vyplňování mezer regulace ještě více pokročit. De lege ferenda by například bylo vhodné, aby zákonodárce vymezil, zda má být v případě zrušení rozhodnutí či opatření, kterým se stavba umísťuje v územním řízení (popř. obdobných postupů), vedeno opakované stavební řízení, a v takovém případě zakotvit přiměřené užití právních norem týkajících se územního řízení, zejména s ohledem na okruh účastníků a rozsah přezkoumání žádosti o opakované stavební povolení. Domnívám se, že by odkazy na užití jiných právních norem stavebního zákona měly být v případě opakovaného stavebního řízení určeny ve stejném rozsahu, jako pro dodatečné povolení stavby, nikoliv v užším. 63
Další část práce se věnovala subjektům činným v řízení o opakovaném, popř. dodatečném stavebním povolení. Pro úplnost pojednání o tématu byla popsána soustava stavebních úřadů, přičemž bylo poukázáno na potřebu kvalifikovanosti úředníků správy na úseku stavebního řádu, jež může být ve své podstatě jakýmsi „zrcadlem“ počtu zejména opakovaně vedených stavebních řízení. Pokud úředníci mají potřebné vzdělání a odborné znalosti, zajisté se vyvarují chyb souvisejících právě s neznalostí předmětné agendy. Mnohé případy legalizace „černých staveb“ se dostávají až k veřejnému ochránci práv, který se v mezích svých kompetencí snaží o nápravu činnosti stavebních úřadů. Zpřísňování požadavků na kvalifikaci a vzdělání úředníků na odborech řešících agendu stavebních úřadů v ideálním případě přispěje i ke snížení počtu šetření veřejného ochránce práv. Stěžejní kapitoly práce pojednaly o samotných řízeních o dodatečném a opakovaném stavebním povolení, jejich vztahu k řízení o odstranění stavby, přičemž je poukázáno na společné znaky a fáze procesů. Rovněž jsou vymezeny rozdíly, které obě řízení odlišují. V práci jsem se pokusila aplikovat ustanovení o standardním stavebním řízení na dodatečné a opakované povolování staveb a dostát tak odkazu na ně v příslušných odstavcích § 129 stavebního zákona. Ne všechny právní normy je možné beze zbytku a v jejich doslovném znění užít, a proto považuji za důležité popsat, jakým způsobem zřejmě dochází k jejich aplikaci v řízeních. Odlišnosti se týkají například náležitostí žádosti o dodatečné povolení stavby, kdy v případě povolování stavby již dokončené jsou některé požadavky § 110 stavebního zákona v podstatě nadbytečné, a automatického užití žádosti o stavební povolení z původního řízení v opakovaném stavebním řízení. S ohledem na charakter dodatečně či opakovaně povolované stavby, která je buď rozestavěná, nebo se jedná o hotový a dokončený objekt, mohou být i obsahové náležitosti rozhodnutí o povolení takové stavby odlišné od standardního stavebního povolení, jež je vydáváno před realizací stavebního záměru. V rámci tématu práce bylo pojednáno také o užívání dodatečně a opakovaně povolovaných staveb, které počínaje 1. 1. 2013, tedy účinností novely č. 350/2012 Sb., již není zakotveno v § 129 odst. 4 stavebního zákona, a proto je nutné správně definovat, jaký postup při započetí s užíváním stavby, resp. deklarováním možnosti jejího užívání, zvolit. Zatímco v případě dokončování rozestavěné stavby na podkladu dodatečného či opakovaného povolení je možné, aby stavebník v případě 64
splnění zákonných podmínek využil zjednodušeného postupu oznámení záměru o užívání dokončené stavby, ve věci dokončených staveb, jež byly až následně dodatečně či opakovaně povoleny, se domnívám, že je potřeba vždy požádat o kolaudační souhlas dle § 122 stavebního zákona. Aby byl proces dodatečného a opakovaného povolování staveb popsán od počátku do konce, jsou zmíněny rovněž opravné prostředky na tomto úseku. S ohledem na rozsah práce se jimi autorka blíže nezabývala, ačkoliv by o nich bylo zajisté možné podrobně pojednat. Práci pomyslně uzavírá vymezení případů, ve kterých není možné stavbu dodatečně či opakovaně povolit, například poté, co je stavební povolení zrušeno dle § 176 odst. 5 stavebního zákona z důvodu nálezu kulturně cenných předmětů, a řízení obdobných, která se týkají změn provádění či užívání staveb, jež nastávají v jiném rozsahu nebo jiné fázi realizace stavebního záměru, a proto jsou řešeny v rámci odlišných postupů dle stavebního zákona. Domnívám se, že na tato řízení je vhodné poukázat a vymezit jejich znaky, aby komparace s řízením o dodatečném či opakovaném povolení stavby vedla k hlubšímu poznání tématu práce. Závěrem si dovolím zrekapitulovat myšlenku, jež je ve větší či menší míře protkána všemi kapitolami této práce. Právní úprava dodatečného a opakovaného povolení „černých staveb“ se za poslední léta, resp. od účinnosti stavebního zákona, velmi vyvinula, když byla zákonodárcem doplněna o významná ustanovení, například o poučovací povinnost stavebních úřadů, vymezení okruhu účastníků řízení, jakož i o výslovnou možnost legalizovat stavbu, jež byla realizována dle rozhodnutí následně zrušeného v přezkumném řízení či rozhodnutím soudu. Stavební zákon nyní poskytuje komplexní úpravu dodatečného a opakovaného povolení staveb, nicméně se domnívám, že de lege ferenda by bylo vhodné, mimo jiné, především vymezit vztah opakovaného stavebního řízení ke zrušeným rozhodnutím, jež byla vydána v rámci územního řízení či obdobných postupů. Úředníci splňující zpřísněné kvalifikační požadavky si však v praktických případech zajisté poradí i v mezích současného znění stavebního zákona.
65
Seznam použité literatury a zdrojů Odborná literatura a články 1.
LALÍK, M. Legalizace staveb. 1. vyd. Praha. C.H. Beck. 2012. Právní praxe. ISBN 978-807179-074-7.
2.
POŘÍZEK, J. Lze ve stavebním řízení „recyklovat“ stanoviska dotčených orgánů z řízení územního?: 91606. In: Epravo.cz [online]. ISSN 1213-189X. 4. 6. 2013. [cit. 2014-02-27]. Dostupné
z:
http://www.epravo.cz/top/clanky/lze-ve-stavebnim-rizeni-recyklovat-stanoviska-
dotcenych-organu-z-rizeni-uzemniho-91606.html 3.
MATES, P. Odvolání ve správním řízení – ustanovení hodná diskuze. In Právní rozhledy: časopis pro všechna právní odvětví. Vydání 7/2011. Praha. ISSN 1210-6410.
4.
MAREK, K., PRŮCHA, P. Nové stavební právo. 1. vyd. Brno. Masarykova univerzita. 2007. ISBN 978-80-210-4419-7.
5.
DOLEŽAL, J. MAREČEK, J. a kol. Nový stavební zákon v teorii a praxi: a předpisy související s poznámkami. Praha. 2006. 703 s. ISBN 80-720-1626-1.
6.
HENDRYCH, D. a kol. Správní právo: obecná část. 7. vyd. Praha. C.H. Beck. 2009. Právnické učebnice (C.H. Beck). ISBN 978-807-4000-492.
7.
JEMELKA, L., PONDĚLÍČKOVÁ, K., BOHADLO, D. Správní řád: komentář [online]. 4. vyd. Praha. C.H. Beck. 2013. Beckova edice komentované zákony. ISBN 978-80-7400-484-1.
8.
KLIKOVÁ, A. Stavební právo: praktická příručka. 3. aktualiz. vyd. Praha. Linde. 2009. 223 s. ISBN 978-80-7201-764-5.
9.
PRŮCHOVÁ, I. a kol. Stavební zákon a ochrana životního prostředí. 1. vyd. Brno. Masarykova univerzita. 2011. 487 s. Spisy Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně. ISBN 978-80210-5667-1.
10. HEGENBART, M., LANČ, J., SAKAŘ, B. Stavební zákon a předpisy souvisící: (komentář). 1. Vyd. Praha. 1992. 502 s. Komentované zákony (Frances). ISBN 80-704-9044-6. 11. MACHAČKOVÁ, J. a kol. Stavební zákon: komentář [online]. 2. vyd. Praha. C.H. Beck. 2013. xix. 880 s. ISBN 978-80-7400-492-6. 12. ROZTOČIL, A., HRŮŠOVÁ, K., LACHMAN, M., POTĚŠIL, L. Stavební zákon: komentář. 1. Vyd. Praha. 2013. xxvi. 816 s. Beckovy komentáře. ISBN 978-80-7400-462-9. 13. GERLOCH, A. Teorie práva. 3. rozš. vyd. Plzeň. Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk. ISBN 80-864-7385-6. Ostatní zdroje 1.
Důvodová zpráva k zákonu č. 89/2012 Sb., nový občanský zákoník. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck.
2.
Důvodová zpráva k zákonu č. 350/2012 Sb. Zákon, kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a některé související zákony. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck.
66
3.
Ministerstvo pro místní rozvoj ČR. Stanovisko odboru stavebního řádu MMR – Uvádění dodatečně povolených staveb do užívání, publikované dne 17. 7. 2013. In Ministerstvo pro místní rozvoj ČR [online]. [cit. 2014-03-05]. Dostupné z: http://www.mmr.cz/cs/Stavebni-rad-abytova-politika/Uzemni-planovani-a-stavebni-rad/Stanoviska-a-metodiky/Uzemni-rozhodovania-stavebni-rad/Uvadeni-dodatecne-povolenych-staveb-do-uzivani
4.
Veřejný ochránce práv. Jen důslednost stavebních úřadů zabrání černým stavbám. Tiskové zprávy 2011. Publikováno 23. 3. 2011. In Veřejný ochránce práv [online]. [cit. 2014-02-24]. Dostupné
z:
http://www.ochrance.cz/tiskove-zpravy/tiskove-zpravy-2011/jen-duslednost-
stavebnich-uradu-zabrani-cernym-stavbam/ 5.
Veřejný ochránce práv. Stavební úřad v Ústí nad Labem i krajský úřad tolerují nezákonné jednání. Tiskové zprávy 2013. Publikováno 23. 7. 2013. In Veřejný ochránce práv [online]. [cit. 2014-02-24]. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/tiskove-zpravy/tiskove-zpravy-2013/stavebniurad-v-usti-nad-labem-i-krajsky-urad-toleruji-nezakonne-jednani/
6.
Výzva a usnesení Městského úřadu Brandýs nad Labem – Stará Boleslav, odbor životního prostředí, č. jedn. 100/29830/2013 ze dne 5. 8. 2013. In Obec zlatá – oficiální stránky obce Zlatá. [online].
Dostupné
z:
http://www.obeczlata.cz/userFiles/dokumenty/archiv-
2013/149401154_0_prer29830.pdf. Osobní konzultace 1.
Osobní rozhovor a konzultace problematiky opakovaného a dodatečného stavebního řízení s panem Mgr. Pavlem Macurem, vedoucím Metodického a právního oddělení Odboru územního plánování a stavebního řízení Magistrátu města Brna, vedený dne 17. 3. 2014 v kanceláři pana vedoucího v budově Magistrátu města Brna, Malinovského náměstí 3, 601 67 Brno.
Seznam použitých právních předpisů 1.
Vyhláška Ministerstva pro místní rozvoj č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního rozhodování, územního opatření a stavebního řádu. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck.
2.
Zákon č. 350/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a některé související předpisy. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR.
3.
Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění účinném k 31. 12. 2013. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR.
4.
Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, v platném a účinném znění. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR.
5.
Zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR.
6.
Zákon č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně některých zákonů (lesní zákon), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR.
67
7.
Zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck.
8.
Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck.
9.
Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění účinném k 31. 12. 2006. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR.
10. Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR. 11. Zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck. 12. Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR. 13. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR. Seznam použitých soudních rozhodnutí 1.
Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 2. 1999, sp. zn. 2 Cdon 1031/97. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck.
2.
Nález Ústavního soudu ze dne 24. 10. 2000 sp. zn. II. ÚS 325/2000. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck.
3.
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 29. 11. 2001, č.j. 29 Ca 62/2001-24. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR.
4.
Nález Ústavního soudu ze dne 8. 4. 2004, sp. zn. II ÚS 482/02. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck.
5.
Nález pléna Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/04. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck.
6.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2007, č.j. 8 As 27/2006-70. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck.
7.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 5. 2008, č.j. 3 As 11/2007-92. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck.
8.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 1. 2009, č.j. 8 As 31/2007-165. In: Beckonline [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck.
9.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2010, č.j. 1 Ans 9/2009-87. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR.
10. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2010, č.j. 7 As 17/2010-101. In: Beckonline [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck. 11. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2010, č.j. 1 As 51/2010-214. In: Beckonline [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck.
68
12. Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 4. 5. 2011, č.j. 15 Ca 64/2009-57, publikovaný ve Sbírce rozhodnutí NSS: 1820/2011. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck. 13. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6. 2011, č.j. 1 As 6/2011-347. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck. 14. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2011, č.j. 1 As 56/2011-133. In: Beckonline [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck. 15. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2011, č. j. 5 As 30/2011-93. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck. 16. Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 23. 5. 2012, č.j. 22 A 92/2010-26, publikovaný ve Sbírce rozhodnutí NSS: 2828/2013. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck. 17. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2012, č.j. 4 As 2/2012-26. In: Beck-online [právní informační systém]. Nakladatelství C. H. Beck.
69
