Magyarázat A nehéz helyzetben lévő, nem pénzügyi vállalkozásoknak nyújtott megmentési és szerkezetátalakítási támogatásról szóló iránymutatás-tervezet
I. Háttér és kontextus 1. Az állami támogatási szabályozás korszerűsítése A megmentési és a szerkezetátalakítási támogatás az állami támogatások azon típusai közé tartozik, amelyek a leginkább torzítják a versenyt. Tekintettel arra, hogy ezek a támogatások megakadályozzák a piacról való kilépést, a termelékenység-növekedés kulcsfontosságú mechanizmusának szabnak gátat: nem teszik lehetővé, hogy a nem hatékonyan működő vállalkozások helyére eredményesebb és innovatívabb versenytársak lépjenek. A megmentési és a szerkezetátalakítási támogatás emellett nem kívánatos támogatási versenyt indíthat el, ami aláássa a belső piacot. A megmentési és szerkezetátalakítási támogatásról szóló iránymutatás-tervezet ezért elődjéhez hasonlóan elsősorban arra irányul, hogy a támogatást csak olyan szigorú feltételek mellett nyújtsák, amelyek csökkentik a versenyt károsító hatásokat. Emellett az iránymutatás-tervezet a megmentési és szerkezetátalakítási támogatásról szóló iránymutatást az állami támogatási szabályozás korszerűsítésére irányuló bizottsági program kontextusába helyezi. A program 2012. május 8-án, az állami támogatások uniós szabályozásának korszerűsítéséről szóló közlemény bizottsági elfogadásával indult. A közlemény rögzíti az állami támogatások ellenőrzésével kapcsolatos azon nagyszabású reform célkitűzéseit, amely a növekedést szolgáló szélesebb körű uniós fellépések ösztönzéséhez és a költségvetési konszolidációra irányuló tagállami törekvések támogatásához kíván hozzájárulni. Ebben az összefüggésben az állami támogatásokra vonatkozó szakpolitikának a piaci hiányosságok kiküszöbölésére irányuló, jól megtervezett támogatások és a közös európai érdekű célkitűzések szorgalmazására kell összpontosítania („jó támogatások”). A Bizottság arra is törekszik, hogy a végrehajtást a belső piacra legnagyobb hatást kifejtő esetekre összpontosítsa, ésszerűsítse a szabályokat és felgyorsítsa a döntéshozatalt. Az iránymutatás-tervezetben egyértelműen tetten érhetők az állami támogatási szabályozás korszerűsítésére irányuló program alapelvei, hiszen a célzottabb támogatás biztosítását és a kevésbé versenytorzító megmentési és szerkezetátalakítási támogatási formákra vonatkozó feltételek egyszerűsítését szorgalmazza. 2. A megmentési és szerkezetátalakítási támogatásról szóló iránymutatás felülvizsgálata A jelenleg hatályos iránymutatás 2004-ben született. Hatálya eredetileg 2009-ben lejárt volna, de azt kétszer – először 2012-ig, majd az iránymutatásnak az állami támogatási szabályozás korszerűsítésére irányuló programmal összhangban lévő új szabályokkal való felváltásáig – meghosszabbították. Az iránymutatás hatályának korábbi határidőkre várt lejártával összefüggésben a Bizottság két alkalommal (2007-ben és 2010–2011-ben) egyeztetett a tagállamokkal és az érdekeltekkel. Emellett 2009-ben megbízta az Oxera gazdasági tanácsadó céget, hogy készítsen tanulmányt a szerkezetátalakítási támogatás alternatív forgatókönyveiről. Az iránymutatás-tervezet figyelembe veszi a fentiek mindegyikét, és nagyban támaszkodik a Bizottság által a jelenleg hatályos
iránymutatás alkalmazása, valamint a bankok számára a válság idején nyújtott megmentési és szerkezetátalakítási támogatás értékelése terén szerzett tapasztalatra. II. A javaslat tartalma 1. Ideiglenes szerkezetátalakítási támogatás A jelenleg hatályos iránymutatás a szerkezetátalakítási támogatás mindegyik formáját egyformán kezeli, legyen szó hitelről, garanciáról, tőkeinjekcióról, adósságelengedésről vagy akár vissza nem térítendő támogatásról. Ugyanakkor az összegében és időtartamában korlátozott likviditási támogatás (hitel és garancia) kevésbé versenytorzító más támogatási formákhoz képest, mivel nem lépi túl a szerkezetátalakítást leginkább akadályozó likviditási problémák kezeléséhez szükséges mértéket, továbbá visszafizetése kamatfizetés mellett történik. A szerkezetátalakítási támogatás biztosításának az egyszerűsítése, valamint a versenytorzulások csökkentése céljából az iránymutatás-tervezet bevezeti az ideiglenes szerkezetátalakítási támogatás fogalmát. Ez a támogatásfajta nehéz helyzetben lévő kkv-k likviditási támogatását teszi lehetővé, mégpedig egy olyan időszakon keresztül, amely, noha idejében korlátozott, meghaladja a megmentési támogatás jelenlegi formájában biztosítható likviditási támogatás hat hónapos időszakát (az iránymutatás-tervezetben szereplő két lehetséges opcióra – 12 vagy 18 hónap – vonatkozóan várunk észrevételeket). Az ideiglenes szerkezetátalakítási támogatás kedvezményezettjeinek nem kell teljes szerkezetátalakítási tervet benyújtaniuk, elég egy egyszerűsített tervet készíteniük, amelyben bemutatják, milyen tevékenységek révén tervezik helyreállítani hosszú távú életképességüket. 2. A támogatás célzottabbá tétele Bár a megmentési és szerkezetátalakítási támogatásról szóló, jelenleg hatályos iránymutatás szigorú feltételeket fogalmaz meg a megmentési és a szerkezetátalakítási támogatás által előidézett versenytorzulás minimalizálása érdekében, e feltételek nem bizonyultak kellően eredményesnek annak biztosítására, hogy a támogatás olyan esetekre irányuljon, ahol a beavatkozás valódi közérdeket szolgál. Ezért az iránymutatás-tervezet új szűröket vezet be, amelyek alkalmasak annak ellenőrzésére, hogy a támogatás egy adott esetben valóban közérdeket szolgál-e. Először is bizonyítani kell, hogy a támogatás közös érdekű célkitűzést szolgál, azaz a vállalkozás megmentése szociális nehézség megelőzésére vagy piaci hiányosságok kezelésére irányul. Az iránymutatás-tervezet nem kimerítő jelleggel felsorolja azokat a helyzeteket, amelyek fennállása esetén e rendelkezés értelmében indokoltnak tekinthető a támogatás. A kkv-kra vonatkozó külön rendelkezés kevésbé szigorú előírást fogalmaz meg és a kkv-k szempontjából relevánsabb helyzeteket vázol. A támogatás csak akkor minősül közérdekűnek, ha változást tud előidézni ahhoz a helyzethez képest, ami a támogatás nyújtása nélkül alakulna ki. Az iránymutatás-tervezet ezért előírja a tagállamok számára az állami támogatás nélküli helyzetet bemutató hiteles, alternatív forgatókönyv bemutatását. Egyszerűsítési okokból ez a követelmény nem vonatkozik a megmentési vagy az ideiglenes szerkezetátalakítási támogatásra. 3. Tehermegosztás
A hatályos iránymutatás előírásai szerint a szerkezetátalakítás alatt álló vállalkozásoknak saját forrásaikból kell hozzájárulniuk a szerkezetátalakítás költségeihez. Ez a „saját hozzájárulásra” vonatkozó szabály segített a támogatás összegét a szükséges minimumra korlátozni, ugyanakkor nem volt kellően pontos ahhoz, hogy a szerkezetátalakítás költségeinek a befektetők és adófizetők közötti tisztességes megosztásáról gondoskodjon. A Bizottság a válsággal összefüggésben nyújtott bankmentési állami támogatás kapcsán célzottabb megközelítést dolgozott ki, és bevezette a „tehermegosztás” fogalmának használatát. A tehermegosztás nem kizárólag a saját hozzájárulás összegét, hanem azt is figyelembe veszi, hogy kitől származik ez a hozzájárulás. Tekintettel arra, hogy a részvényeseknek a vállalkozás jó eredményei esetén járó magas hozamot kiegyensúlyozza az általuk viselt veszteség kockázata, semmi nem indokolja azt, hogy a részvényesek helyett az adófizetőktől várjuk a veszteség viselését. Az iránymutatás-tervezet két lehetséges megközelítést határoz meg erre vonatkozóan: az 1. opció általánosabb megközelítést alkalmaz és azt írja elő, hogy az eredeti részvényesek és hitelezők hozzájárulása ésszerű legyen azon valószínűsíthető veszteségek tekintetében, melyeket fizetésképtelenség esetében elszenvednének. A 2. opció ennél pontosabb: eszerint az összes múltbéli veszteséget elsőként a részvényeseknek kell viselniük, majd ha ez nem elegendő, akkor az alárendelt hitelezőknek is hozzájárulást kell tenniük. Mindkét opciót ugyanaz a bekezdés vezeti be, amely egyértelművé teszi, hogy a hozzájárulás típusának igazodnia kell a vállalkozás nehéz helyzetét előidéző probléma jellegéhez: a sajáttőke-hiányt tőkenövelő intézkedésekkel, a likviditási problémákat pedig a vállalkozás pénzeszközeinek növelését előmozdító hozzájárulással kell kezelni. 4. A „nehéz helyzetben lévő vállalkozás” fogalommeghatározása Csak a „nehéz helyzetben lévő vállalkozásnak” minősülő vállalkozások részesülhetnek támogatásban a megmentési és szerkezetátalakítási támogatásról szóló iránymutatás szerint. Ugyanakkor, mivel kétséges az életképességük, a nehéz helyzetben lévő vállalkozásoknak általánosan tilos más típusú támogatásokat nyújtani anélkül, hogy a megmentési és szerkezetátalakítási támogatásról szóló iránymutatás keretében mérlegelték volna az életképességükre vonatkozó kilátásokat. A „nehéz helyzetben lévő vállalkozás” fogalommeghatározását ezért horizontális szempontból kell megközelíteni. A fogalommeghatározást nem olyan feltételnek kell tekinteni, amely egy adott vállalkozást állami támogatásra jogosulttá vagy arra nem jogosulttá tesz, hanem egy olyan vizsgálatnak, amely alapján eldönthető, hogy a két megközelítés közül melyik követendő a támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségének bizonyításához. Azon vállalkozások esetében, amelyek nincsenek nehéz helyzetben, a hangsúly elsősorban a támogatásnyújtás feltételeire és körülményeire helyeződik. Ugyanakkor, amint egy vállalkozás nehéz helyzetbe kerül, szükséges figyelembe venni az összes támogatást, amelyben a vállalkozás az üzleti és életképességi kilátásaival összefüggésben részesül, annak biztosítása érdekében, hogy egy problémákkal küzdő vállalkozás piacon tartása ne okozzon torzulásokat. Mivel e fogalommeghatározás szerepe e két megközelítés alkalmazási körének meghatározása, az általános feltételezés az, hogy a megmentési és szerkezetátalakítási támogatásról szóló iránymutatásnak egységes fogalommeghatározást kell tartalmaznia, mely alkalmazandó az összes
állami támogatási rendeletre és iránymutatásra, kivéve azokat az eseteket, ahol a sajátos körülmények szükségessé teszik az ettől a feltételezéstől való eltérést. A „nehéz helyzetben lévő vállalkozás” jelenlegi fogalommeghatározása egyaránt tartalmaz ún. „kemény” (objektív) feltételeket és „puha” feltételeket, melyek alapján a vállalkozás helyzetét átfogóbban és szubjektívebben kell értékelni. Az egyértelműség és a jogbiztonság javítása érdekében az iránymutatás-tervezetben a hangsúly a puha feltételektől a kemény feltételekre tolódik, melyek megkönnyítik a támogatást nyújtó hatóságok és a támogatás potenciális kedvezményezettjei számára annak eldöntését, hogy egy vállalkozás nehéz helyzetben van-e. A puha feltételek ezért egy szűkebb kategóriára korlátozódnak, melyek csak kivételes körülmények esetén kerülnek alkalmazásra. Annak érdekében, hogy a fogalommeghatározás lehetőleg mindenhol azonos legyen, az iránymutatás-tervezet azáltal egyenlíti ki a puha feltételek csökkentését, hogy új, kemény feltételeket vezet be. Figyelembe véve a tagállamok és más érdekeltek észrevételeit, melyeket a de minimis rendelet második tervezetével összefüggésben nyújtottak be, a Bizottság mérlegeli, hogyan lehetne a legjobban azonosítani a nehéz helyzetben lévő vállalkozásokat annak a rendeletnek a kontextusában. Ugyanakkor tekintettel arra, hogy több érdekelt részletesebben kívánja megvitatni a fogalommeghatározást a megmentési és szerkezetátalakítási támogatásról szóló iránymutatás keretében, az iránymutatás-tervezet a vitát a kemény feltételek pontosabb meghatározására kívánja kiterjeszteni annak érdekében, hogy javuljon az érdekeltek felé az egyértelműség és a jogbiztonság. Ezért felkérjük az érdekelteket az arra vonatkozó észrevételeik megküldésére, hogy a javasolt feltételek megfelelően szolgálják-e a nehéz helyzetben lévő vállalkozások azonosítását, és hogy léteznek-e erre a célra más, megbízhatóbb feltételek. E tekintetben különösen értékesek az adatokkal alátámasztott észrevételek. Az iránymutatás-tervezet néhány további opciót is javasol a kemény feltételekkel kapcsolatban, pl. kumulatívvá teszi az idegen és saját tőke arányra és a kamatfedezeti rátára vonatkozó feltételeket, és javasolja a kamatfedezeti ráta képletében az EBITDA használatát az EBIT helyett. Ugyanakkor az észrevételeknek nem kell feltétlenül kizárólag a javasolt opciókra korlátozódniuk. Az összes állami támogatási rendeletre és iránymutatásra vonatkozó egységes fogalommeghatározás elvét illetően az iránymutatás-tervezet egyetlen kivételt javasol, melynek célja a fogalommeghatározás gyakorlati alkalmazásának egyszerűsítése. Tekintettel arra, hogy összetett értékelés szükséges annak megállapításához, hogy egy vállalkozás teljesíti-e a puha feltételeket, az iránymutatás-tervezet előírja, hogy a bizottsági rendeletekkel és támogatási programokkal kapcsolatban (vagyis azokban az esetekben, amikor nincs bejelentési kötelezettség a Bizottság felé) csak a kemény feltételek alkalmazandók. Ez a rendelkezés azt a megközelítést terjeszti ki, melyet eddig csak a kkv-k számára a csoportmentességi rendelet keretében nyújtott támogatásokra, és a megmentési és szerkezetátalakítási iránymutatás szerinti, a kkv-kat célzó támogatási programokra alkalmaztak. Ezen túlmenően, figyelembe véve az egyszerűsítés iránti konkrét igényt a de minimis rendelet keretében, a rendelet vonatkozásában a „nehéz helyzetben lévő vállalkozás” meghatározására alternatív, kevesebb kemény feltételen alapuló fogalommeghatározást kell alkalmazni. Ez a
fogalommeghatározás a de minimis rendelet részét képezi majd, és nem befolyásolja a megmentési és szerkezetátalakítási támogatásról szóló iránymutatás szövegét. 5. Egyéb javasolt változtatások Az új iránymutatás tervezete az alábbi jelentősebb változtatásokra tesz javaslatot:
A megmentési támogatáshoz kapcsolódó ellentételezés minimumszintjének a növelése a kedvezményezett arra való ösztönözése érdekében, hogy a lehető leghamarabb visszafizesse a támogatást; hasonló rendelkezés vonatkozik az ideiglenes szerkezetátalakítási támogatásra is, azonban a kilépési ösztönzők növelése céljából hathavonkénti emeléssel kiegészítve.
Részletesebb rendelkezések a szerkezetátalakítási terv tartalmára vonatkozóan, melyek meghatározzák, hogy a Bizottság milyen információkat kér a tagállamoktól és a kedvezményezettektől.
A jelenleg hatályos iránymutatásban szereplő „kompenzációs intézkedéseket” versenytorzulást korlátozó intézkedések váltják fel azzal a céllal, hogy a versenytársak védelme helyett inkább a piaci verseny megőrzése kapjon központi szerepet; részletes útmutatást kapunk a versenyjogi intézkedések formájára és kidolgozására vonatkozóan.
Mivel a megmentési és szerkezetátalakítási támogatásról szóló iránymutatás az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokat nyújtókra és a más ágazatbeli vállalkozásokra egyaránt vonatkozik, az új iránymutatás az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokat nyújtókra korlátozott számú, külön rendelkezést is megfogalmaz.
A megmentési és szerkezetátalakítási támogatási programok keretében nyújtott támogatásra való jogosultság kiterjed a kkv-k mellett azokra a vállalkozásokra is, amelyek csak azért nem minősülnek kkv-nak, mivel legalább 25%-ban állami tulajdonban vannak. Ugyanakkor a programok versenytorzító hatásának korlátozása érdekében 10 millió EUR-ról 5 millió EUR-ra csökken az a maximális támogatási összeg, amelyet egy vállalkozásnak program keretében oda lehet ítélni.
Összhangban az állami támogatási szabályozás korszerűsítésére irányuló program elveivel az iránymutatás-tervezet átláthatóságra és utólagos ellenőrzésre vonatkozó rendelkezéseket is tartalmaz.
Várjuk továbbá az érdekelt felek azon észrevételeit is, amelyek az iránymutatás-tervezetnek a jelenlegi gyakorlathoz képest jelentős változtatásokat nem tartalmazó részeire irányulnak, így például a megmentési és a szerkezetátalakítási támogatás közötti kölcsönhatásra, a szén-, az acél- és a pénzügyi szolgáltatási ágazatok kivételére, a kisvállalkozásoknak a versenyjogi intézkedésekre vonatkozó követelmény alóli mentesítésére, valamint a támogatott területeken nyújtott szerkezetátalakítási támogatásokra vonatkozó különös rendelkezésekre. Ennek során figyelembe kell venni az állami támogatási szabályozás korszerűsítésére irányuló program elveit, és különösen annak szükségességét, hogy indokolt esetben engedélyezhető legyen a szerkezetátalakításhoz nyújtott célzott támogatás anélkül, hogy csökkentenék a vállalkozásoknak a saját forrásból finanszírozott szerkezetátalakításhoz nyújtott ösztönzés mértékét.
