MAGYAR KÖZIGAZGATÁSI INTÉZET
Dr. Szigeti Ernő: AZ ÁLLAMIGAZGATÁS DEKONCENTRÁLT TERÜLETI SZERVEZETRENDSZERE REGIONALIZÁLÁSÁNAK KÉRDÉSEI
BUDAPEST, 2003. MÁJUS
2
TARTALOM
BEVEZETŐ.............................................................................................................................. 3 1. TÖRTÉNETI HÁTTÉR ...................................................................................................... 5 2. A DEKONCENTRÁLT ÁLLAMIGAZGATÁS JELENLEGI TÉRSTRUKTÚRÁJA 8 2.1. MEGYEI KERETEK KÖZÖTT MŰKÖDŐ TERÜLETI SZERVEK ..................................................... 8 2.2. REGIONÁLIS KERETEK KÖZÖTT MŰKÖDŐ TERÜLETI SZERVEK ............................................... 9 2.3. A DEKONCENTRÁLT TERÜLETI SZERVEK SZÉKHELYEI ......................................................... 12 2.4. A TERÜLETI ÁLLAMIGAZGATÁS KÖRZETI EGYSÉGEI ........................................................... 14 3. AZ ÁLLAMIGAZGATÁSI TÉRSZERKEZET VÁLTOZTATÁSÁNAK LEHETŐSÉGEI..................................................................................................................... 16 3.1. KÖRÜLMÉNYEK ÉS ELŐZMÉNYEK ....................................................................................... 16 3.2. A REGIONALIZÁLÁS JOGI ALAPJAINAK KIALAKÍTÁSA.......................................................... 17 3.3. A DEKONCENTRÁLT TERÜLETI SZERVEK REGIONALIZÁLÁSA .............................................. 18 3.4. A NUTS-2 SZINTŰ REGIONALIZÁLÁS LEHETŐSÉGEI ........................................................... 20 3.5. A LOKÁLIS ÁLLAMI SZERVEK HÁLÓZATÁNAK ALAKÍTÁSA .................................................. 25 4. VÁZLATOS KITEKINTÉS AZ ÁLLAM EGYÉB TERÜLETI SZERVEZETRENDSZEREIRE .......................................................................................... 27 FORRÁSOK ........................................................................................................................... 30 1. sz.. melléklet A regionális illetékességű dekoncentrált államigazgatási szervek jelenlegi térstruktúrái 2. sz. melléklet A dekoncentrált típusú államigazgatási szervek NUTS-2 szintű regionalizálásának lehetőségei és alternatívái
3
BEVEZETŐ Az ország társadalmi-gazdasági modernizálódásának egyik alapvető feltétele a racionális és hatékony közigazgatás. A közigazgatási, ezen belül az önkormányzati rendszer és a területi államigazgatás működésének 1990 óta felhalmozódott tapasztalatai, a társadalmigazdasági életében bekövetkezett változásokból fakadó új adottságok és követelmények mellett a közigazgatás további korszerűsítésével szemben újabb, aktuális kihívásokat támasztanak az EU-csatlakozással, valamint a területfejlesztéssel kapcsolatos feladatok. Mindennek kapcsán közigazgatási (önkormányzati, illetve államigazgatási) tér- és településstruktúrát átfogóan érintő kérdések is felvetődnek, különös tekintettel a regionális önkormányzati rendszer bevezetésének lehetőségére, és ennek a közigazgatási területbeosztást, valamint a dekoncentrált államigazgatási térszerkezetet érintő hatásaira. A közigazgatás szervezeti kérdései, a területi közigazgatás szintjei jelenleg, de valószínűleg a belátható közeljövőben sem képezik az Európai Unióban a közös jog tárgyát. Az Európai Uniónak sem az elsődleges, sem a másodlagos joganyaga nem tartalmaz sem kötelező erejű rendelkezéseket, sem elvárás jellegű ajánlásokat a tagországok belső közigazgatási rendszerével, a közigazgatás tér- és település-struktúrájával, az állami területbeosztással kapcsolatban. A közigazgatás térstruktúrájának változtatása az Európai Unió részéről nem elvárás. A kialakult gyakorlat azonban - figyelemmel a közösség regionális politikájára az ennek megvalósítását szolgáló strukturális és kohéziós alapok működtetésére, valamint a szervezetnek az utóbbi két évtizedben tagjává vált államok csatlakozási tapasztalataira - arra utal, hogy kedvező, ha a statisztikai - területfejlesztési térstruktúra és a területi közigazgatási (államigazgatási és önkormányzati) térszerkezet igazodik egymáshoz, főleg NUTS-2 szinten. Magyarországon a történelmi megyerendszeren alapuló közigazgatási térszerkezet átfogó korszerűsítésére irányuló - jórészt a tudományos szféra által felvetett - különböző javaslatok, törekvések a XX. század folyamán mind elvetéltek. Az EU-hoz csatlakozás előkészítése kapcsán azonban az utóbbi években - különös tekintettel a területfejlesztésre ismét előtérbe került a régiók, a közigazgatás területi struktúrája korszerűsítésének a területi államigazgatás regionális alapokra helyezésének és a választott testülettel rendelkező önkormányzati régiók kialakításának kérdése. Az EU-csatlakozás kompatibilitási feltételeinek megteremtése érdekében már a 1990es évek végén szükségessé vált kialakítani a területfejlesztés normatív lehatárolású NUTSstruktúrája egymásra épülő regionális és lokális szintű területi egységeinek rendszerét, különös tekintettel a NUTS-2 szintű régiókra. A régiók jelentik ugyanis a területfejlesztés legfontosabb, a méretgazdaságossági követelményeknek megfelelő térbeli kereteket a regionális politika cél-, eszköz- és intézményrendszere összehangolása számára. A közigazgatás nem feltétlenül ugyanazt a térbeli kapcsolatrendszert igényli, mint a területfejlesztés tervezése és koordinálása, de a társadalom és a gazdaság területi fejlődése szempontjából fontos a regionális politika és a közigazgatás térbeli egységei közötti összhang. Az EU regionális politikájához igazodó területfejlesztési régiók kialakítása szintén biztosítható a közigazgatás jelenlegi struktúrájának változatlansága mellett, de az EUkonform területfejlesztési régió- és intézményrendszer és a területi közigazgatási, illetve önkormányzati struktúra viszonyának rendezése feltétlenül szükséges, ami felveti a közigazgatási térrendszer változtatásának lehetőségét.
4 A középszintű közigazgatás reformját több tényező is indokolttá teszi. Ezek között említhető, hogy nem megfelelő mértékben érvényesül a területi, térségi szemlélet, csak részben épültek ki a regionális fejlesztés intézményei és eszközei; az önkormányzati középszint egyfajta "kiüresedése" tapasztalható; a dekoncentrált szervek helyi-területi szerveinek rendszere jelenleg erőteljesen differenciált, túlzottan tagolt, hiányzik a megfelelő koordináció e szervek között, valamint a dekoncentrált helyi területi szervek és az önkormányzati szervek között,. a középszintű szervek működésében esetenként átfedések, felesleges párhuzamosságok figyelhetők meg. A modernizációs átmenet időszakában élő és az európai integrációhoz csatlakozni kívánó országban elkerülhetetlenül szembe kell nézni a közigazgatás - alapvetően nem szakmai, hanem politikai kérdésnek tekinthető - átfogó területi reformjával. . Mindennek természetesen előfeltétele a területi közigazgatási rendszer politikai és államszervezeti alapjait meghatározó koncepcionális alapelvek tisztázása, az állami és az önkormányzati közigazgatás, illetve a területi és a települési önkormányzatok feladatkörének és viszonyának újragondolása, rendezése. A dekoncentrált államigazgatási szervezetrendszer funkcionális és területi struktúrájának - az államszervezeti berendezkedés, de különösen a közigazgatás szempontjából szakmai és politikai okokból egyaránt fontos kérdéseinek - vizsgálata napjainkban a választott önkormányzattal rendelkező régiók kialakításával, a területfejlesztéssel és az Európai Unióhoz történő csatlakozással kapcsolatos kérdések, illetve feladatok tükrében megkerülhetetlenül aktualitásnak ítélhető. A jelen tanulmány egyrészt ismerteti a dekoncentrált államigazgatási szervezetrendszer sokszínű területi struktúráját, másrészt igyekszik felvázolni a térstruktúra regionalizálásával kapcsolatos alapkérdéseket, a területi struktúra átalakítása lehetőségeit és alternatíváit.
5
1. TÖRTÉNETI HÁTTÉR
Magyarországon az állam dekoncentrált területi szervei rendszerének átfogó kiépülésére - az állam feladatkörének mennyiségi és minőségi szempontból egyaránt jelentős növekedése és szakosodása mellett - csak a XIX. század második felében került sor, annak érdekében, hogy az állam szerepvállalását feltétlenül igénylő feladatok egységes végrehajtása az ország minden térségében biztosítható legyen. Az Osztrák-Magyar Monarchia időszakában a vármegyerendszer korszerűsítése, a törvényhatóságok helyzetének rendezése mellett fokozatosan kialakult az ágazati államigazgatás "dekoncentrált" területi rendszere is, amelynek térszerkezete azonban ágazatonként meglehetősen különböző volt. Az egyes minisztériumokhoz tartozó szervezetek központjai és - részben regionális, részben megyei szintű - illetékességi területei jelentősen eltértek egymástól. Az államigazgatás megszaporodott területi szervei közötti koordináció biztosítása - egyéb teendői mellett - a közigazgatási bizottságok feladata volt. A trianoni szerződést követően természetesen elkerülhetetlen volt a dekoncentrált szervezetrendszer térszerkezetének bizonyos módosítása is. Ezzel együtt a két világháború között lényegét illetően a centrális alárendeltségű területi államigazgatási szervek és a területi önkormányzatok keretében működő állami közigazgatási feladatköröket ellátó szervek hálózatának a dualizmus időszakában kialakult, számában és területi lehatárolásában egyaránt sokszínű rendszere működött változatlanul az országban. A második világháborút követően, a tanácsrendszer kialakításával az államhatalom - a valódi önkormányzati típusú decentralizációt elvető - egységének elve érvényesült. Másrészt viszont az államigazgatás egységesítésének - a dekoncentrált típusú területi szakigazgatást szűkítő, hátérbe szorító - hatáskör-telepítési elve alapján a tanácsok, döntően a megyei tanácsok váltak a demokratikus centralizmus (tendenciájában azonban egyre kevésbé mereven értelmezett) követelményei szerint felépített területi államigazgatás meghatározó szereplőivé. A dekoncentrált típusú területi államigazgatási szervek száma a korábbiakhoz képest jelentősen csökkent. Mindemellett azonban "az államigazgatás egységesítése rendező elv hatóköre sohasem volt korlát nélküli, egy sor hatáskör és szervezet vonatkozásában fel sem merült az elv érvényesítésének igénye" 1 (pl. rendőrség, vízügyi igazgatás, bányaműszaki felügyelet). Az 1980-as években pedig új (pl. a munkavédelmi felügyelőségek) vagy újból létrehozott (pl. adóhatóság) dekoncentrált szervek is megjelentek. Az 1989-1990-es rendszerváltást követően, a helyi önkormányzatokról szóló törvény alapján a korábbi tanácsrendszerű lényegében egységes területi közigazgatás ketté vált a központi szervektől függő dekoncentrált területi államigazgatásra és a helyi közügyeket intéző (területi és települési szintű) önkormányzati igazgatásra. A középszintű területi közigazgatást integráló megyei tanácsi rendszer feladatainak egy kisebb hányada az önkormányzatokhoz, döntő része azonban a nagyobb részben megyei, kisebb részben regionális illetékességi területű dekoncentrált szervekhez került. 1
Szabó Gábor: Szétpontosítás. Elméleti megközelítések és fejlődéstörténet - In.: Közigazgatási Füzetek 3. MKI, 1992. 41. old.
6 Az 1990-ben bevezetett helyi önkormányzati rendszer körülményei között az önkormányzati közigazgatásban a korábbiakkal szemben nem a megye, hanem a település vált meghatározó szereplővé. Az "atomizálódott" települési önkormányzati szint és az elgyengített megyei önkormányzati szint mellett "kiürült" területi középszinten jelentkező feladatok egy jelentős hányada "gazdátlanná" vált. Ebből adódóan mezoszinten a központi kormányzati szervek és a települési önkormányzatok között több tekintetben feladat-ellátási, irányítási, koordinációs vákuum keletkezett, amit szükségszerűen be kellett tölteni. Erre - különösen az önkormányzati törvény 1994 évi módosítása előtti időszakban - az államigazgatás megszaporodott ágazati dekoncentrált szervei "vállalkoztak." Mindezek nyomán nem csupán kiszélesedett az állam, a kormányzat dekoncentrált területi szervezetrendszere, hanem számottevően megnőtt a területi közigazgatásban betöltött súlya is. "A dekoncentrált szervek rendszerének létrehozásával valójában az állam, illetve az államigazgatás lett a tér integrálója. A dekoncentrált szervek központ- és területrendszere ugyanolyan kavalkádszerű jelleget mutatott, mint a dualizmus időszakában." 2 Az 1990-es évek közepén a területi államigazgatási szervek feladat- és hatásköreinek felülvizsgálatát követő részleges reform nyomán egyes dekoncentrált szervek megszüntetésével, összevonásával és a megyei közigazgatási hivatalok koordinációs szerepkörének megerősítésével racionálisabbá vált a rendszer, de alapvetően sem tartalmi, sem területi struktúráját illetően nem változott.
NUTS-2 SZINTŰ STATISZTIKAI RÉGIÓK
2 Hajdú Zoltán: A régió tértörténeti problematikája Magyarországon - INFO-Társadalomtudomány 44. 1999. június, 28. old.
7 Az utóbbi néhány évben azonban több regionális illetékességű dekoncentrált szerv területi szerkezetét - eltérő székhely-struktúra mellett - a hét NUTS-2 szintű régió határaihoz igazították. Az EU egységes területi-statisztikai osztályozási rendszeréhez igazodás érdekében ugyanis Magyarország egy olyan NUTS-struktúrát alakított ki, amelynek keretében az ország (NUTS-1) és a több mint 3000 közigazgatási egységből álló települési szint (NUTS-5) között a Budapesttel együtt 20 közigazgatási területi egységet képező megyerendszer (NUTS-3 szint) mellett - egy 7 területi egység alkotta regionális (NUTS-2) és egy 150 területi egység alkotta kistérségi (NUTS-4) nem közigazgatási területi szint jött létre. 1999 óta már a NUTS-2 szintű 7 normatív területfejlesztési régió földrajzi keretei között működnek a regionális területfejlesztési tanácsok is.
8 2. A DEKONCENTRÁLT ÁLLAMIGAZGATÁS JELENLEGI TÉRSTRUKTÚRÁJA Az állam területi szervei legnagyobb csoportját a központi végrehajtó hatalom részét képező dekoncentrált államigazgatási szervek alkotják. Napjainkban a dekoncentrált államigazgatási szervek területi struktúráját a sokszínűség jellemzi. Ez tükröződik nemcsak jogállásuk, hatáskörük, feladataik sokféleségében és elnevezési gazdagságában, hanem szervezetrendszerük térbeli tagozódásában, területi egységeik méretének és határának különbözőségében is.3 Az államigazgatás centrális irányítású - saját döntési jogosítványokkal rendelkező, önálló dekoncentrált szervei, illetve az érdemi döntési jogosítványok nélküli dekoncentrált típusú - területi szervei az illetékességi területüket jelentő térszerkezeti egységek alapján két nagy csoportba sorolhatók: – megyei (fővárosi) keretek között működő területi dekoncentrált szervek, – regionális keretek között működő területi dekoncentrált szervek.
2.1. Megyei keretek között működő területi szervek A megyei keretek között működő dekoncentrált államigazgatási szervek közül kiemelt figyelmet érdemelnek a fővárosi és a megyei közigazgatási hivatalok, mint a Kormány területi államigazgatási szervei, amelyeket a Kormány a belügyminiszter közreműködésével irányít, s ellátják a Kormány által hatáskörükbe utalt államigazgatási feladatokat, hatásköröket, hatósági jogköröket, valamint a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését. A közigazgatási hivatalok a miniszterelnök által megbízott hivatalvezetők közvetlen vezetése alatt álló szervezeti egységekből, továbbá ágazati szakigazgatási szervekből állnak. Amennyiben a Kormány kivételt nem tesz, a többi területi (megyei vagy regionális hatáskörű) államigazgatási szerv - szervezeti és szakmai önállósága megtartásával - a közigazgatási hivatalok vezetőinek koordinációs és ellenőrzési jogkörébe tartoznak. (A regionális területi illetékességű államigazgatási szervek esetében ezt a koordinációs és ellenőrzési jogkört annak a megyei közigazgatási hivatalnak a vetetője gyakorolja, amelyik megyében van az adott regionális szerv székhelye.) A megyei közigazgatási hivatalokon túlmenően a dekoncentrált, illetve dekoncentrált jellegű területi államigazgatási szervek mintegy fele jelenleg megyei (fővárosi) keretek között működik. Ezek is két csoportot képeznek. A megyei keretek között működő területi dekoncentrált szervek egy része a Kormány vagy az illetékes miniszter felügyelete, illetve irányítása alatt működő országos hatáskörű szerv, központi hivatal területi egysége, míg másik csoportjába a közvetlen miniszteri irányítás alatt álló önálló területi (megyei) államigazgatási szervek, szakigazgatási intézmények sorolhatók.
3
Az államigazgatás regionális és megyei illetékességű dekoncentrált, illetve dekoncentrált jellegű területi szervei esetenként gyakran változó területi strukturájának alábbiakban bemutatott “leltárba vételére” - az azokat meghatározó és jogszabályok alapján - a 2003. évközi állapotnak megfelelően került sor.
9 A Kormány vagy az illetékes miniszter felügyelete, illetve irányítása alatt működő országos hatáskörű szervek, központi hivatalok területi egységei közé tartoznak: a Központi Statisztikai Hivatal megyei igazgatóságai, a Magyar Államkincstár területi igazgatóságai, az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal megyei igazgatóságai, az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat megyei intézetei, az Országos Egészségbiztosítási Pénztár megyei igazgatóságai, az Országos Nyugdíjbiztosító Főigazgatóság megyei igazgatóságai, az Állami Foglalkoztatási Szolgálat megyei munkaügyi központjai, az Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Főfelügyelet megyei felügyeletei, a Közlekedési Főfelügyelet megyei felügyeletei, a Növény- és Talajvédelemi Központi Szolgálat megyei szolgálatai, a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal kirendeltségei, az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság megyei igazgatóságai, az Országos Rendőr-főkapitányság megyei főkapitányságai. A megyei (fővárosi) keretek között működő dekoncentrált államigazgatási szervek másik csoportjába olyan, közvetlen miniszteri irányítás alatt álló önálló területi (megyei) államigazgatási szervek, illetve szakigazgatási intézmények tartoznak, mint a megyei földhivatalok, a megyei földművelésügyi hivatalok, a megyei állategészségügyi és élelmiszerellenőrzési állomások és a megyei hadkiegészítő parancsnokságok. Megyei keretek között működnek a kormányzati irányítás alatt álló, közigazgatási feladatokat ellátó, dekoncentrált típusú területi szervekhez sorolható a Kincstári Vagyoni Igazgatóság területi kirendeltségei is. A megyei (fővárosi) keretek között működő dekoncentrált szervek területi egységeinek száma ritka kivételektől eltekintve általában 20, mivel a főváros mellett 19 megye van az országban. Néhány esetében esetben (pl. statisztikai igazgatóságok, földművelésügyi hivatalok, mezőgazdasági és vidékfejlesztési kirendeltségek, egészségbiztosítási igazgatóságok, nyugdíjbiztosító igazgatóságok) azonban nem 20, hanem csak 19 a megyei területi illetékességgel rendelkező dekoncentrált szervek száma, mivel Budapest és Pest megye területén nem különálló, hanem összevont szervezet működik. Az előzőekkel szemben viszont az adó és pénzügyi ellenőrzés esetében a 19 megyei igazgatóság mellett a fővárosban nem 1, hanem 3 igazgatóságot működik, tehát területi szervezet összesen 22 egységből áll. Meg kell még jegyezni azt is, hogy a megyei (fővárosi) keretek között működő dekoncentrált területi szervek közül van néhány olyan, amelyek szervezetén belül sajátos feladatokat ellátó, részben önálló szervek működnek. Ilyenek például a megyei közigazgatási hivatalok keretében működő megyei gyámhatóságok, és a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség megyei felügyelőségei, illetve a megyei földművelésügyi hivatalok keretében a Vadászati és Halászati Főfelügyelőség megyei felügyelőségei.
2.2. Regionális keretek között működő területi szervek A regionális keretek között működő, eltérő számú és lehatárolású térszerkezeti egységet alkotó területi dekoncentrált, illetve dekoncentrált típusú szervek a területi illetékességük alapján két csoportot képeznek: Az első csoportba azok tartoznak, amelyek illetékességi területei a megyehatárokhoz igazodóan, a szomszédos megyék különböző módon történt “összevonásával” lettek kialakítva.
10 A másik csoportba tartozó regionális illetékességű dekoncentrált szervek működési területének lehatárolása csak részben igazodik az általános államigazgatási (megyei, települési) területbeosztáshoz, mivel a területi struktúra kialakítása szükségszerűen bizonyos természetföldrajzi adottságok, feltételek figyelembe vételével speciális (pl. vízfolyások, erdők, idegenforgalmi vonzerők) történt. Az egymással szomszédos megyék különböző módon, de a megyehatárokhoz igazodóan történt “összevonásával” kialakított, a megyehatárokhoz igazodóan lehatárolt (megyehatáros) regionális illetékességű regionális szervek többsége az illetékes miniszter felügyelete, illetve irányítása alatt működő országos hatáskörű szerv, központi hivatal területi egysége. Ilyenek: a Magyar Bányászati Hivatal bányakapitányságai, az Országos Mérésügyi Hivatal mértékhitelesítő hivatalai, a Műszaki Biztonsági Főfelügyelet területi felügyeletei, a Kulturális Örökségvédelmi Hivatal regionális irodái, a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal igazgatóságai, a Magyar Geológiai Szolgálat területi hivatalai, a Vám- és Pénzügyőrség regionális parancsnokságai. Miniszteri irányítás alatt álló területi, de az önálló dekoncentrált szervi ismérveknek mindenben meg nem felelő (hatásköri önállósággal nem rendelkező) dekoncentrált típusú regionális területi illetékességű szervek közé tartoznak: a Központi Kárrendezési Iroda területi kirendeltségei, az Országos Közoktatási és Értékelési Vizsgaközpont kirendeltségei, a Kulturális Örökségvédelmi Hivatal regionális irodái, a Szerencsejáték Felügyelet területi felügyelőségei, a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal regionális kirendeltségei. 4 A megyei keretekre ráépülő regionális államigazgatási szervek közül néhány (bevándorlási és állampolgársági igazgatóságok, geológiai szolgálat területi hivatalai, vizsgaközpont igazgatóságok, vám- és pénzügyőr parancsnokságok) már a NUTS-2 szintű 7 statisztikai–területfejlesztési régióhoz igazodóan került lehatárolásra, illetve módosításra. Ugyancsak a NUTS-2 szintű régiók szintjén kerültek lehatárolásra a kormányzati irányítás alatt álló, közigazgatási feladatokat ellátó, dekoncentrált típusú területi szervekhez sorolható Mobilitás Ifjúsági Szolgálat regionális ifjúsági irodái is. A speciális lehatárolású (osztott megyés) regionális keretek között működő dekoncentrált, illetve dekoncentrált jellegű területi szervek egy része miniszteri irányítás alatt álló országos hatáskörű szerv, központi hivatal, illetve önálló központi költségvetési szervek területi egysége. Ilyenek az Országos Vízügyi Főigazgatóság területi igazgatóságai, az Állami Erdészeti Szolgálat területi igazgatóságai, a Környezet- és Természetvédelmi Főfelügyelőség környezetvédelmi felügyelőségei, valamint nemzeti park igazgatóságai, a Hírközlési Felügyelet területi irodái, a Határőrség Országos Parancsnoksága határőr igazgatóságai.5 4
Az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap (EMOGA) Orientációs Részlegéből és a Halászati Orientációs Pénzügyi Eszközből (HOPE) finanszírozott támogatásokkal összefüggő feladatok ellátása tekintetében a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal egyes megyei kirendeltségei (az adott megye székhelyén) is a hét NUTS-2 régióra kiterjedő területi illetékességgel funkcionálnak. (E tekintetben a BorsodAbaúj-Zemplén megyei kirendeltség illetékességi területe: Borsod-Abaúj-Zemplén, Heves és Nógrád megye, a Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei kirendeltségé: Hajdú-Bihar, Jász-Nagykun-Szolnok és Szabolcs-Szatmár-Bereg megye, a Csongrád megyei kirendeltségé: Bács-Kiskun, Békés megye és Csongrád megye, a Fővárosi és Pest megyei kirendeltségé: Budapest és Pest megye, a Veszprém megyei kirendeltségé: Fejér, Komárom-Esztergom és Veszprém megye, a Somogy megyei kirendeltségé: Baranya, Somogy és Tolna megye, a Zala megyei kirendeltségé: Győr-Moson-Sopron, Vas és Zala megye.) 5 A regionális keretek között tevékenykedő dekoncentrált területi szervek közül a határőr igazgatóságok szorosan vett illetékességi területe csak az országhatártól meghatározott bizonyos távolságon belüli övezetet, települési kört ölel fel, de határrendészeti szervei és nyomozó hatóságai regionális lehatárolású illetékességi területei lefedik az egész országot.
11 A DEKONCENTRÁLT TÍPUSÚ ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERVEK TÉRSZERKEZETI STRUKTÚRÁJA TÉRSZERKEZETI TÍPUSOK DEKONCENTRÁLT SZERVEK (ILLETÉKESSÉGI TERÜLETEK) MEGYEI KERETEK KÖZÖTT MŰKÖDŐ TERÜLETI SZERVEK közigazgatási hivatalok Megye statisztikai igazgatóságok kincstári területi igazgatóságok kincstári vagyoni igazgatóság kirendeltségek földművelésügyi hivatalok állategészségügyi és élelmiszerellenőrzési állomások növény- és talajvédelemi szolgálatok
mezőgazdasági és vidékfejlesztési kirendeltségek közlekedési felügyeletek munkabiztonsági és munkaügyi felügyeletek egészségbiztosítási pénztár igazgatóságok nyugdíjbiztosító igazgatóságok hadkiegészítő parancsnokságok földhivatalok Megye körzeti alegységekkel munkaügyi központok népegészségügyi és tisztiorvosi szolgálatok adó- és pénzügyi ellenőrzési igazgatóságok katasztrófavédelmi igazgatóságok rendőrkapitányságok REGIONÁLIS KERETEK KÖZÖTT MŰKÖDŐ TERÜLETI SZERVEK geológiai szolgálat területi hivatalai NUTS-2 régió bevándorlási és állampolgársági igazgatóságok regionális ifjúsági irodák vizsgaközpont igazgatóságok NUTS-2 szintű régió körzeti alegységekkel vám- és pénzügyőr parancsnokságok bányakapitányságok Megyehatáros régió műszaki biztonsági felügyeletek kulturális örökségvédelmi irodák kárrendezési hivatali kirendeltségek szerencsejáték felügyeletek mértékhitelesítő hivatalok Megyehatáros régió megyei alegységekkel Speciális régió hírközlési területi irodák területi főépítészi irodák regionális idegenforgalmi bizottságok erdészeti szolgálat igazgatóságai környezetvédelmi felügyelőségek vízügyi igazgatóságok nemzeti park igazgatóságok határőr igazgatóságok Speciális régiók körzeti alegységekkel SPECIÁLIS TERÜLETI SZERVEK mezőgazdasági minősítő intézetek Több telephellyel
Miniszteri irányítás alatt álló területi, de az önálló dekoncentrált szervi ismérveknek mindenben meg nem felelő (szervezeti önállósággal nem rendelkező) dekoncentrált típusú regionális területi illetékességű szervek közé tartoznak a speciális lehatárolású regionális keretek között működő területi főépítészi irodák.
12 Közigazgatási feladatot területi szinten ellátó speciális lehatárolású dekoncentrált típusú területi szervekhez sorolhatók Magyar Turizmus Rt. Regionális Marketing Igazgatóságai, amelyek a regionális idegenforgalmi bizottságok titkársági feladatait látják el. A regionális keretek között tevékenykedő dekoncentrált területi szervek közül a határőr igazgatóságok szorosan vett illetékességi területe csak az országhatártól meghatározott bizonyos távolságon belüli övezetet, települési kört ölel fel, de határrendészeti szervei és nyomozó hatóságai regionális lehatárolású illetékességi területei lefedik az egész országot. Egészen sajátos kategóriát képez a dekoncentrált államigazgatás szervezetrendszerén belül az Országos Mezőgazdasági Minősítő Intézet, amelyhez 38 kirendeltség (10 területi vetőmag-felügyelőség, 1 fajtakitermesztő állomás, 17 növényfajta-kísérleti állomás és 8 állattenyésztési teljesítményvizsgáló állomás) tartozik. A regionális keretetek között működő (regionális területi illetékességű) dekoncentrált, illetve dekoncentrált jellegű államigazgatási szervek területi egységeinek száma meglehetősen eltérő, de többségében 7-10 között mozog. A REGIONÁLIS SZINTŰ DEKONCENTRÁLT TÍPUSÚ ÁLLAMIGAZGATÁS EGYSÉGEINEK SZÁMA Egységek száma 4 6 7
8 9 10 12 13
Dekoncentrált szervek bányakapitányság hírközlési területi iroda geológiai szolgálat területi hivatal vám- és pénzügyőr parancsnokság bevándorlási és állampolgársági igazgatóság ifjúsági szolgáltatási iroda közoktatási és értékelési vizsgaközpont igazgatóság mértékhitelesítő hivatal területi főépítészi iroda szerencsejáték felügyelőség műszaki biztonsági felügyelet idegenforgalmi bizottság kulturális örökségvédelmi iroda erdészeti szolgálat igazgatóság nemzeti park igazgatóság határőr igazgatóság környezetvédelmi felügyelőség vízügyi igazgatóság kárrendezési hivatal kirendeltség
2.3. A dekoncentrált területi szervek székhelyei A megyei keretek között működő dekoncentrált államigazgatási szervek központja minden esetben a megyeszékhely. Ez alól egyetlen kivételt a megyei növény és talajvédelmi szolgálatok jelentenek, mivel azok székhelye néhány esetben nem a megyeszékhelyen található.6 6
Csongrád megyében Hódmezővásárhely, Fejér megyében Velence, Komárom-Esztergom megyében Tata, Nógrád megyében Balassagyarmat, Vas megyében Tanakajd, Veszprém megyében Csopak, Budapest és Pest megye esetében pedig Gödöllő a növény- és talajvédelmi szolgálat székhelye.
13 Az ország 33 településében működött egy vagy több regionális területi illetékességű dekoncentrált típusú államigazgatási szerv. A regionális keretek között működő szervek központjai is döntő részben a megyeszékhelyeken és a fővárosban találhatók. A megyeszékhelyek közül csak két olyan van (Szekszárd, Tatabánya), ahol nincs regionális hatáskörű államigazgatási szerv. E két megyeszékhely, valamint további két város (Dunaújváros és Hódmezővásárhely) kivételével minden megyei jogú városban található legalább egy regionális hatáskörű dekoncentrált szerv.)
REGIONÁLIS TERÜLETI ILLETÉKESSÉGŰ DEKONCENTRÁLT ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERVEK SZÉKHELYEI
SZERVEK SZÁMA 18-19 11-15 8-9 5-6 2-4 1
A REGIONÁLIS ILLETÉKESSÉGŰ DEKONCENTRÁLT ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERVEK KÖZPONTJAI Szervek száma
Település*
18-19
Budapest, Pécs,
11-15
Debrecen, Győr, Miskolc, Szeged
8-9
Székesfehérvár, Szombathely, Veszprém
5-6
Kecskemét, Szolnok
2-4
Baja, Békéscsaba, Gyula, Eger, Kaposvár, Keszthely, Nyíregyháza, Sopron, Zalaegerszeg
1
Balassagyarmat, Balatonfüred, Gárdony, Kiskunhalas, Jósvafő, Nagykanizsa, Nyírbátor, Orosháza, Öriszentpéter, Salgótarján, Sarród, Szarvas, Tiszafüred
* A dőlt betűsek 100 000 főnél népesebb városok, az aláhúzottak megyeszékhelyek, illetve megyei jogú városok.
14 A főváros és 18 megyei jogú város mellett további 11 városban (Baja, Balassagyarmat, Balatonfüred, Gárdony, Gyula, Keszthely, Kiskunhalas, Nyírbátor, Orosháza, Szarvas, Tiszafüred) és 3 községi jogállású településben (Jósvafő, Őriszentpéter és Sarród) működik legalább egy regionális hatáskörű szerv központja. A nem megyei jogú városok és a községi jogállású települések kivétel nélkül speciális területi lehatárolású (vízügyi, környezetvédelmi, természetvédelmi, idegenforgalmi, határvédelmi stb.) dekoncentrált szervek székhelyei. (E települések közül Gyulán 3, Baján és Keszthelyen pedig 2 dekoncentrált regionális szerv központja is funkcionál.)
2.4. A területi államigazgatás körzeti egységei Napjainkban a magyar közigazgatásban több - területi struktúráját illetően részben hasonló, részben eltérő földrajzi keretek között működő – egyedileg kialakított kistérségi rendszer is funkcionál, döntően a dekoncentrált területi államigazgatásban, valamint egyes települési önkormányzatok, döntően a városok jegyzőihez telepített körzeti területi illetékességű első fokú hatósági feladatok ellátása vonatkozásában. A dekoncentrált államigazgatási szervek területi rendszerének változatossága abban is kifejeződik, hogy a megyei, illetve regionális keretek között működő szervek egy részénél kétlépcsős területi struktúra épült ki, tehát a megyei vagy regionális szint alatt körzeti, lokális illetékességű területi alegységeik, kirendeltségeik vannak, amelyek száma és illetékességi területe esetenként jelentősen eltér egymástól, de az egységek száma többnyire 100-150 között mozog. Az államigazgatás egyes dekoncentrált területi szervei körzeti egységeinek száma és ezek illetékességi területének eltérő lehatárolású - a NUTS-4 szintű statisztikai kistérségek rendszeréhez csak részben igazodó - jogszabályokban meghatározott területi struktúrája, az egységek száma és székhelye, az illetékességi területhez tartozó települések köre, részben új körzeti egységek kialakítása, részben a területszervezési intézkedések nyomán időnként módosításra kerül. A kistérségi szinten is működő állami szervek többségét a dekoncentrált, vagy ilyen típusú regionális, illetve megyei szintű államigazgatás meghatározott területre kiterjedő illetékességgel rendelkező lokális (városi, körzeti) egységei alkotják. Ilyenek a megyei munkaügyi központok kirendeltségei, az ÁNTSz városi intézetei, az APEH kirendeltségek, a körzeti földhivatalok és kirendeltségeik, a városi rendőrkapitányságok, a megyei katasztrófavédelmi igazgatóságok irányítása alá tartozó hivatásos önkormányzati tűzoltóparancsnokságok és körzeti polgári védelmi parancsnokságok, a helyi védelmi bizottságok, a mértékhitelesítő hivatalok kirendeltségei, a határőr igazgatóságok határőrizeti és határforgalmi kirendeltségei, a vám- és pénzügyőr parancsnokságok körzeti illetékességű vámhivatalai. A DEKONCENTRÁLT ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERVEK KÖRZETI EGYSÉGEI Munkaügyi kirendeltség Rendőr-kapitányság ÁNTSZ városi intézet APEH kirendeltség és ügyfélszolgálat Körzeti földhivatal és kirendeltség Hivatásos tűzoltó parancsnokság Polgári védelmi körzeti parancsnokság Vámhivatal (körzeti)
Egységek száma Egy egységre jutó átlagnépesség 172 59 149 68 136 75 128 79 115 88 97 105 95 107 65 156
15 A kistérségi illetékességű államigazgatási intézmények székhelye - a határőrizeti és határforgalmi kirendeltségeket, valamint a vámhivatalokat figyelmen kívül hagyva - néhány igen ritka kivételtől eltekintve városokban található, tehát gyakorlatilag városi (városokban működő) intézményhálózatról van szó. A dekoncentrált jellegű kistérségi államigazgatás részét képezik az olyan körzeti egységek is, amelyek a kijelölt települési (fővárosi kerületi) önkormányzatok polgármesteri hivatalai keretében működnek. Ilyenek például a körzeti (városi, kerületi) okmányirodák, a körzeti illetékességű (városi és kerületi) gyámhivatalok, a kiemelt építésigazgatási ügyekben eljáró hatóságok, amelyek ellátják a rendeletekben kijelölt települési önkormányzatok jegyzője hatáskörébe utalt gyámügyekkel, okmánykiadással, építési igazgatással kapcsolatos feladatokat. Napjainkban körzeti illetékességű okmányiroda, gyámhivatal, valamint kiemelt építésügyi feladatokat ellátó elsőfokú hatóság mindegyik városban (255) és fővárosi kerületben (23) működik.7 (Ennek köszönhetően az okmányirodára és gyámhivatalra jutó népesség száma országos átlagban jelenleg már csak 36 ezer fő.)
7
A városi, fővárosi kerületi egység mellett a kormány további 249 esetben tette lehetővé - kijelölés alapján - a kiemelt építéshatósági ügyek tekintetében az első fokú hatósági jogkör gyakorlását a települési önkormányzat jegyzője számára, mivel annak szakmai feltételeit az önkormányzat önállóan, vagy társulásban tartósan biztosítja.
16 3. AZ ÁLLAMIGAZGATÁSI TÉRSZERKEZET VÁLTOZTATÁSÁNAK LEHETŐSÉGEI
3.1. Körülmények és előzmények Napjainkban a dekoncentrált államigazgatásban a megyei keretek között működő szervezetek mellett többféle egyedileg kialakított regionális illetékességű rendszer funkcionál párhuzamosan. A régióstruktúrák eltérő földrajzi keretek között működő kusza rendszere azonban célszerűtlen, változtatása - a dekoncentrált területi szervek többsége esetében egy általánosan alkalmazható, normatív (NUTS-2 szintű) régiórendszer kialakítása - az esetben is kívánatos lehet, ha a területi önkormányzati rendszer kerete változatlanul a megye marad. Az esetben, ha a jelenlegi megyei önkormányzatok helyett NUTS-2 szintű - a jelenlegi 7 statisztikai régiónak megfelelő területi struktúra mellett - regionális önkormányzatok alakulnának, akkor lehetőséghez mérten ehhez a regionális önkormányzati térszerkezethez indokolt igazítani a dekoncentrált szervezetrendszer területi struktúráját is. A dekoncentrált államigazgatási szervek - esetenként több évtizede kialakított illetékességi területét döntően az ellátandó feladatok nagyságrendje határozta meg, de a működési területek kijelölésében erőteljes szerepet játszottak az egyes tárcák érdekei. A jelenleg regionális szintű államigazgatási szervek funkcióik, feladatkörük, illetékességi területük, nagyságrendjük, jogállásuk, kapcsolati rendszerük, ügyfelekhez való viszonyuk, ügyiratforgalmuk stb. alapján lényeges, egymással nehezen összehasonlítható szempontok szerint alakultak ki. Ugyanakkor arra is fel kell hívni a figyelmet, hogy a területi igazgatás rendszerében az utóbbi években lezajlott változások már jelzik a strukturális elmozdulást a regionalizáció irányába. Az utóbbi években alakult dekoncentrált, illetve dekoncentrált jellegű szervek, vagy azok, amelyek a megyei helyett regionális struktúrát alakítottak ki, a területi egységek illetékességi területeit - eltérő székhely-struktúra mellett - többnyire már a NUTS-2 szintű statisztikai-területfejlesztési régiók határaihoz igazították. A regionalizáció irányába történő elmozdulásra utal az is ,hogy a megyei struktúra változatlan fenntartása mellet az utóbbi években több regionális dekoncentrált szervezetrendszer esetében is sor került egyes megyei illetékességű szervek felruházása olyan feladatokkal , amelyek ellátása a megyénél nagyobb területre, illetve több megyére is kiterjed. A legújabb regionalizációs törekvések sem alapulnak azonban egyfajta szilárd, kiérlelt kormányzati koncepción, hanem esetlegességeket is tartalmazó elszórt, zömében ágazati döntések formájában jelennek meg. ” 8 Az 1990-es évek közepén a területi államigazgatási szervek feladat- és hatásköreinek felülvizsgálatát követő részleges reformja nyomán egyes szervek megszüntetésével, összevonásával és a közigazgatási hivatalok koordinációs szerepkörének megerősítésével racionálisabbá vált a dekoncentrált szervezetrendszer, de alapvetően sem működési, sem területi struktúráját illetően nem változott. A területi államigazgatás egyes szféráiban az utóbbi években megjelenő regionalizációs törekvések meglehetősen esetlegesek voltak. 8
A területi államigazgatási szervek regionális alapokra helyezésének lehetőségei - In: EU-konform regionális fejlesztés. Budapest 198. old.
17 A dekoncentrált szervekre vonatkozó hatályos szabályozást is a sokszínűség jellemzi. Ez vonatkozik a szervezetalakítási jogra, az illetékességi terület meghatározásra, a feladatok és hatáskörök kijelölésére egyaránt. A dekoncentrált területi szervek közös jellemzője, hogy létesítésük, illetékességi területük meghatározása legfeljebb kormányzati döntést, az esetek jelentős részében azonban csupán az alapító (felügyelő) miniszter döntését igényli. A szabályozás teljes egységesítése a nemzetközi és a magyar tapasztalatok alapján indokolatlan lenne, de az egységes alkotmányi és törvényi szabályozásnak nagyobb szerepet kell kapnia.
3.2. A regionalizálás jogi alapjainak kialakítása Az Európai Unió tagállamainak alkotmányaiban általában megtalálhatók a régiókra vonatkozó rendelkezések, ennek részletezettsége meglehetősen eltérő. Az alkotmányokban többnyire csak a garanciális jellegű és jelentőségű rendelkezéseket rögzítik, a részletesebb szabályozásra külön törvényekben kerül sor. Magyarországon is alapvetően kétszintű szabályozás indokolt a régiók kapcsán. A garanciális jelentőségű rendelkezéseket az Alkotmányban, a részletes szervezeti és működési szabályokat külön törvényben rögzíteni. A hatályos magyar alkotmány egyetlen szakaszban rendelkezik az állam területének tagozódásáról, nem tesz említést a regionális szintű területi egységről, a régió nem minősül az alkotmány által elismert területi egységnek. Az Alkotmány az ország területi tagozódásával kizárólag az önkormányzatok kapcsán foglalkozik, a területi államigazgatás hiányzik az alaptörvényből, ami feltétlenül hozzájárul a dekoncentrált szervek alakításában, jogállásában és térszerkezetében megnyilvánuló nagyfokú rendszertelenséghez. „Alkotmányi szinten alig található előírás arra nézve, hogy mely szervek (Országgyűlés, Kormány), milyen formában (törvényi vagy rendeleti szabályozással), milyen feltételek esetén hozhatnak létre új (központi vagy területi szintű) államigazgatási szervet, aminek következtében hiányzik az az alkotmányos korlátozás is, amely megakadályozhatná az államigazgatási szervezetrendszer indokolatlan differenciálódását, bonyolultságát és áttekinthetetlenné válását. Az alkotmányi korlátozásra azonban feltétlenül szükség volna, mert ennek hiányában az államszervezet belső tagolódásának - legalább típusonkénti meghatározásának - nincs alaptörvényi gátja, így a szervezeti tagolás teljes mértékben a mindenkori kormányzati hatalom tetszőleges alakító szabadságának van átengedve, ez pedig kaotikus szervezeti túlburjánzáshoz vezethet.” 9 Mivel az alaptörvény jelenleg nem tesz említést a régióról, regionális önkormányzatok alkotmánymódosítás nélkül nem hozhatók létre. E nélkül nem alakítható ki az állam új területi beosztása, a regionális önkormányzati rendszer, a dekoncentrált területi államigazgatás térszerkezetének korszerűsítése. Az általánosan alkalmazandó normatív régiókat - különösen önkormányzati régiórendszer esetén - az ország “közjogi” területi egységeinek kellene tekinteni, s a régiót, mint közigazgatási térkategóriát az Alkotmányban is szerepeltetni . A regionális közigazgatás jogi szabályozása tehát előtt mellőzhetetlen néhány alapkérdés tisztázása. Ilyennek ítélhető többek között, hogy mely feladat- és hatáskörök kerüljenek a központi igazgatástól, illetve a jelenleg még működő megyéktől a regionális szintre, milyen legyen az önkormányzati és a dekoncentrált államigazgatás (ezen belül kiemelten az általános, átfogó feladat- és hatáskörű regionális közigazgatási kormányhivatal és a választott testülettel rendelkező regionális önkormányzat ) által ellátott feladatok aránya, milyen típusú funkciókat lássanak el a régiókban működő államigazgatási szervek. 9
Lásd ugyanott 117-118. old
18 A közigazgatási vertikális és horizontális struktúráját, illetve térstruktúráját alapvetően befolyásolja a mindenkori centralizáció-decentralizáció mértéke, a központi és területi államigazgatási szervek és az önkormányzatok közötti feladat- és hatáskörmegosztás, illetve kapcsolat. Ezért is fontos, hogy az alkotmányban jelenjenek meg a két területi közigazgatási alrendszer (az államigazgatási és az önkormányzati) elválasztása szempontjainak elvei. A tényleges feladat- és hatásköri szabályok törvényi szinten rendezendők, mivel olyan kérdésekről van szó, amelyek az állam feladat- és szerepvállalásának függvényei, így esetleg kormányzati ciklusonként is változhatnak. A politikai hatalom gyakorlásának térbeli kereteit megszabó állami területbeosztás, illetve annak módosítása hatalmi kérdés. Ezért is indokolt, hogy az állami területbeosztás különböző fokozatait az alkotmány állapítsa meg, illetve a régió - mint területi egység és a közigazgatás egyik szervezeti szintje - alaptörvényi regulációban részesüljön.. Ez azért is kívánatos lenne, mivel előbb-utóbb sor kerülhet az államszervezet ma megyei szinten működő egyéb szervezeti elemeinek (pl. bíróságok, ügyészségek) regionális struktúrához igazítására.
3.3. A dekoncentrált területi szervek regionalizálása A dekoncentrált területi államigazgatási szervek „funkcióik, feladatkörük, illetékességi területük, nagyságrendjük, jogállásuk, kapcsolati rendszerük, ügyfelekhez való viszonyuk, ügyiratforgalmuk stb. alapján lényeges, egymással nehezen összehasonlítható szempontok szerint alakultak ki. Emiatt jelenleg szinte lehetetlennek látszik az államigazgatás valamennyi ágára, szervezetére vonatkozó egységes (azonos illetékességű) regionális államigazgatási egység kialakítása. Erre tekintettel az államigazgatási regionalizációs elképzelések elemzése során egyrészről abból kell kiindulni, hogy egyáltalán indokolt- e a nagyobb vagy kisebb területi egységben való illetékesség megállapítása, másrészről melyek lehetnek azok a szervek, amelyek esetén azonos "körzet" egyáltalán kialakítható. Az illetékességi kérdések vizsgálata, elemzése azonban csak az egyik oldal. Legalább ennyire fontos, hogy az adott területen a meghatározott feladatok ellátásához szükséges feladat- és hatáskör telepítés is megfeleljen a célszerűségi, eredményességi, hatékonysági elveknek és gazdaságossági szempontoknak.” 10 A racionálisan és hatékonyan működtethető területi államigazgatás érdekében célszerű törekedni a jelenleg jelentős mértékben eltérő (megyei és különböző regionális) földrajzi keretek között működő dekoncentrált szervek illetékességi területei lehetőség szerinti egységesítésére, arra hogy a dekoncentrált szervek regionális illetékességi területei - a természetföldrajzi adottságokhoz igazodó esetenkénti eltérések mellett - minél nagyobb mértékben igazodjanak a NUTS-2 szintű statisztikai, illetve területfejlesztési egységekhez. Természetesen egy viszonylag standard régiórendszer mellett is indokolt lehet speciális lehatárolású “regionális egységek” működtetése sajátos természeti, gazdasági, társadalmi adottságok (pl. a vízgyűjtő területekhez igazodó vízügyi igazgatóságok, az erdősültséghez igazodó erdészeti hatóságok, az államhatárokhoz igazodó területi határőrség parancsnokságok vonzásadottságokhoz igazodó idegenforgalmi régiók) esetén. Az önkormányzati régiók kialakításának problémakörétől eltérően a központi államhatalom, elsősorban a kormányzat dekoncentrált vagy ilyen jellegű területi szervei 10
Lásd ugyanott 197. old.
19 működési területének regionalizálása, egységes adminisztratív régiók kialakítása az esetben is kívánatos lehet, ha a választott területi önkormányzatok a belátható jövőben változatlanul megyei keretek között működnek. A kormányzat dekoncentrált vagy ilyen jellegű szervei működési területének regionalizálása, a végreható hatalom szféráin belül megoldható, politikai szempontból kevésbé kényes kérdés, amelynek azonban természetesen vannak az ágazati, személyi és területi érdekeket érintő, mérlegelést igénylő kihatásai, figyelembe véve az adott szervezet sajátosságait (létrehozásának indokait, jogállását, tevékenységi körét, irányítási és felügyeleti viszonyokat), a területi struktúrát befolyásoló azon tényezőket, amelyek befolyásolják, illetve meghatározzák a szervezeti keretek és illetékességi területek kialakítását. A területi szervezetrendszer regionalizálása kapcsán fontos tehát annak mérlegelése, hogy az adott területeken a meghatározott feladatok ellátásához szükséges feladat- és hatáskör telepítés megfeleljen a célszerűségi, eredményességi, hatékonysági elveknek és gazdaságossági szempontoknak. A regionális szintű igazgatás elsősorban ott indokolt, ahol a feladatok ellátása magasan képzett speciális szakembereket és ügyintézést igényel, továbbá nem jár együtt nagy ügyfélforgalommal. A régiók kialakításával a hatóság ugyanis óhatatlanul távolabb kerül az ügyektől és az ügyfelektől. A regionalizálás egyrészt a jelenleg megyei keretek között működő dekoncentrált szervek NUTS-2 szintű területi egységekbe történő összevonását, másrészt a már jelenleg is regionális jelleggel működő szervek illetékességi területeinek NUTS-2 szintű egységesítését jelentené, eltekintve azoktól, amelyek hosszabb távú fenntartása szükségtelen, továbbá azoktól, amelyek térstruktúrája alapvetően természetföldrajzi tényezőktől függ. Az államigazgatás jelenleg megyei keretek között tevékenykedő dekoncentrált szervei közül főként azok vonhatók össze azonos földrajzi keretekben működő regionális szervekké, amelyekhez kisebb térségre kiterjedő lokális hatáskörű, alsóbb szintű helyi egységek, kirendeltségek is tartoznak Azon megyei illetékességi dekoncentrált szervek esetében viszont, amelyeknek nincsenek lokális egységei esetenként a megyei egységek is megmaradhatnának, mint a regionális szervezet kihelyezett részlegei. A jelenleg regionális illetékességű dekoncentrált területi államigazgatási szervek többsége esetében is megoldható az azonos földrajzi keretek között működő, NUTS-2 szintű régiók kereteinek megfelelő területi illetékességek kialakítása. Még a speciális földrajzi feltételekhez igazodó regionális, illetve megyei kereteket átlépő illetékességű dekoncentrált szervek egy része esetében is kínálkozhat lehetőség a működési területei lehatárolása során - a funkciót meghatározó sajátosságok által megszabott lehatárolási elvek és követelmények szükségszerű érvényesítése mellett - a NUTS-2 szintű régiók földrajzi keretei bizonyos mértékű figyelembe vételére. A területi államigazgatási tevékenység összehangoltabbá tétele érdekében – különösen az esetben, ha létrejönnének az önkormányzati régiók - a jelenlegi megyei közigazgatási hivatalok helyett feltétlenül regionális közigazgatási kormányhivatalokat kell létrehozni, amelyek illetékességi területükön a mainál nagyobb koordinációs és ellenőrzési jogkörrel rendelkezhetnének az dekoncentrált területi szervek tevékenysége tekintetében, nem csorbítva azok szervezeti önállóságát. A dekoncentrált szervek regionális alapokra helyezése lehetőségei tekintetben jelentősek az eltérések. Emiatt általánosításokra nincs lehetőség, de az egyértelműen megállapítható, hogy - a speciálislehatárolást igénylő szervek kivételével - a vizsgált szervek többsége esetében egyértelműen lehetséges a regionalizáció, ami kétféle módon valósulhat meg. Az esetek egy részében a NUTS-2 szintű regionális dekoncentrált szerv "kiváltja" a megyeit, illetve az egyedileg lehatárolt területi illetékességgel rendelkező jelenlegi regionális
20 szerveket. A másik megoldás a megyei szint megtartása mellett a NUTS-2 regionális szint létrehozására lehet. A jelenleg megyei illetékességű dekoncentrált államigazgatási szervek nagy része esetében a feladat- és hatáskörök regionális szintre telepíthetők a NUTS-2 szintű régiónak megfelelő térstruktúra alapján. A regionalizálást illetően lényegében a már említett két megoldási lehetőség kínálkozik. Az egyik - esetenként már ma is alkalmazott megoldás - a meglévő megyei szervek valamelyikének regionális feladatokkal történő megbízása. A második megoldás a megyei szervek átalakítása megyei kirendeltségekké és regionális igazgatási szervezet alá vonása. Az utóbbi esetben tehát a regionális struktúrát egyes megyei szervek megerősítésével lehetne létrehozni, az általuk integrált megyei szervek - mint kirendeltségek - további működtetésének szükségességét nem . A regionális szerveket, illetve ezek székhelyét a dekoncentrált államigazgatási szervezetrendszer egyes típusai esetében a régióhoz tartozó egyik megyei szerv bázisán - de nem feltétlenül a regionális önkormányzat vagy a regionális közigazgatási hivatal székhelyén - célszerű létrehozni. Ha a regionális szervezetnek továbbra is lennének megyei kirendeltségei, csak a vezetői és funkcionális igazgatási feladatok kerülnének a kijelölt régióközpontokba, míg az egyes régiós hatásköröket a különböző megyei szervek látnák el.
3.4. A NUTS-2 szintű regionalizálás lehetőségei 3.4.1. Jelenleg regionális keretek között működő szervek Ha a regionális közigazgatás egységeivé a 7 NUTS-2 szintű régió válna, a napjainkban e földrajzi keretek között működő dekoncentrált területi szervek közül a jelenlegi illetékességi területbeosztás fenntartása indokolt a Magyar Geológiai Szolgálat területi hivatalai, valamint az Országos Közoktatási és Vizsgaközpont területi igazgatóságai, valamint Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal területi igazgatóságai esetében. Ez utóbbiaknál esetleg felmerülhet olyan szervezeti megoldás is, hogy azok a regionális közigazgatási hivatalokba integrálódjanak. A jelenleg ugyancsak NUTS-2 szinten működő regionális ifjúsági irodák, valamint a vidékfejlesztési irodák - mint kvázi dekoncentrált szervek - feladatait a regionális önkormányzatok és hivatali szervei is el tudnák látni, így felszámolásuk megfontolandó. NUTS-2 szintű regionális keretek között működnek már napjainkban a rendészeti típusú dekoncentrált szervek közé tartozó Vám- és Pénzügyőrség regionális parancsokságai. Ezekhez azonban - az előzőektől eltérően - körzeti alegységek (vámhivatalok) is tartoznak, amelyek illetékességi területeinek felülvizsgálatára lesz majd valószínűleg szükség az EUcsatlakozás kapcsán, illetve a NUTS-4 szintű kistérségi rendszer változásaihoz igazodóan. A jelenleg a megyék közigazgatási területének figyelembe vételével egyedileg lehatárolt, megyehatáros illetékességi területtel rendelkező dekoncentrált szervek közül a Magyar Bányászati Hivatal bányakapitányságainak (4) a NUTS-2 szintű régiórendszerhez indokolatlan, de az illetékességi területének kisebb változtatása nem zárható ki.
21 A Műszaki Biztonsági Főfelügyelet területi felügyeleti (10) szervezeti és illetékességi területbeosztás módosítása, számának 7-re csökkentése és a NUTS-2 szintű régiórendszerhez való igazítása viszont indokolt. Az Országos Mérésügyi Hivatal mértékhitelesítő hivatalai (8) előbbiekhez hasonlóan a megyék közigazgatási területének figyelembe vételével egyedileg lehatárolt jelenlegi regionális illetékességű térszerkezetének a 7 NUTS-2 szintű régiókhoz igazítása - a megyei kirendeltségek és alkirendeltségek fenntartása mellett – ugyanakkor feltétlenül kívánatos és viszonylag könnyen megoldható. Nem lehet érdemi akadálya annak sem, hogy a Kulturális Örökségvédelmi Hivatal regionális irodái (9) helyett a NUTS-2 szintű közigazgatási régióknak megfelelő térszerkezet kerüljön kialakításra, igazodva a regionális térrendszerhez. A Központi Kárrendezési Iroda kirendeltségei (13) regionalizálása – szervezeti létük időbeli behatároltsága miatt – viszont nem aktuális, sőt megszüntetésük javasolható, úgy hogy feladataik befejezéséig esetleg beintegrálhatók a „területileg illetékes” NUTS-2 szintű regionális közigazgatási (kormány) hivatalokba. A jelenleg speciális lehatárolású regionális illetékességi területeken működő dekoncentrált államigazgatási szervek közül az Állami Erdészeti Szolgálat 10 - részben a megyehatárok, részben az erdősültség által meghatározott speciális lehatárolású - regionális illetékességi területtel rendelkező területi igazgatóságának NUTS-2 szintű regionalizálása nem kívánatos. A vízgyűjtő területre szervezetten működő vízügyi igazgatóságok (12) a NUTS-2 szintű tervezési-statisztikai régiók szerinti átszervezésnek sincs racionalitása. A vízgyűjtő területi elv érvényesítése mellett azonban megfontolható a vízügyi igazgatóságok számának esetleg csökkentése, és ezáltal - az Európai Unióban is alkalmazott regionális egységekhez hasonlóan - nagyobb (valóban regionális méretű) illetékességi területek kialakítása. Nem indokolt viszont a vízügyi igazgatóságok és a környezetvédelmi, illetve természetvédelmi felügyelőségek összevonása. Jobbnak tűnik, ha a három dekoncentrált területi szervezetrendszer elkülönül egymástól. A környezetvédelmi felügyelőségek (12) jelenlegi illetékességi területe megegyezik a vízügyi igazgatóságok, vízgyűjtő területek alapján lehatárolt illetékességi területével, mivel korábban egységes szervként működtek. A környezetvédelem sokarcúsága miatt azonban nem határozható meg olyan objektív természeti adottság (pl. vízgyűjtő terület), mely az illetékességi területet egyértelműen lehatárolhatná. Ezért indokoltnak tűnik, hogy a környezetvédelmi felügyelőségek illetékességi területei ne a vízgyűjtő területekhez, hanem a felügyelőségek számának kívánatos tűnő csökkentése mellett a NUTS-2 szintű régiókhoz, a regionális önkormányzatok földrajzi és szervezeti kereteihez igazodjanak. Nem zárható ki, sőt van racionalitása annak is, hogy a környezetvédelmi területi szakigazgatás – a természetvédelmi területi szakigazgatással együtt - a regionális önkormányzatok keretei között valósuljon meg. A 10 nemzeti park igazgatóság által ellátott speciális feladatok miatt csak az illetékességi területek óvatos változtatásra van mód. A területbeosztást csak úgy lehet módosítani, hogy a védett területek ne kerüljenek szétválasztásra. Az önkormányzatokhoz való feladattelepítés is nehezen képzelhető el a nemzeti parkok által ellátott speciális feladatok és a területi egységek ehhez igazodó lehatárolása miatt. Az igazgatóságok területbeosztását természetesen lehetne módosítani, de csak annak figyelembe vételével, hogy a védett területek ne kerüljenek szétválasztásra. Ezért a jelenlegi 7 NUTS-2 régió szerinti átszervezés nem javasolható, illetve csak az esetben, ha regionális természetvédelmi
22 felügyelőségek alakulnak, amelyekhez egyes régiók esetében két, esetleg több nemzeti park igazgatóság tartozna az egyéb természetvédelmi területek mellett. Ez esetben esetleg megfontolható a környezetvédelmi felügyelőségek és a nemzeti park igazgatóságok feladatainak egységes szervezetben történő ellátása, valamint az is, hogy - a megfelelő ágazati szakirányítás biztosítása mellett - a regionális természetvédelmi igazgatási szervek a környezetvédelmi igazgatással együtt a regionális önkormányzatok irányítása alá kerüljenek Ha a nemzeti park igazgatóságok és a környezetvédelmi felügyelőségek a jövőben is külön szervezeti rendszert alkotnak a nemzeti park igazgatóságok változatlanul az ágazati minisztérium közvetlen irányítása alatt maradhatnának, míg a NUTS-2 szintű regionális környezetvédelmi felügyelőségek a regionális önkormányzatokhoz tartoznának. A részben a megyei közigazgatási beosztás, részben az idegenforgalmi körzetek (Balaton, Dunakanyar, Tisza-tó) figyelembe vételével kialakított 9 idegenforgalmi régióban működő kvázi dekoncentrált államigazgatási szervnek tekinthető regionális idegenforgalmi bizottságok (9) feladatait a jövőben átvehetné a 7 NUTS-2 szintű régió önkormányzata, s csak a régióhatárokat átlépő kiemelt üdülőkörzetben (Balaton, Dunakanyar, Tisza-tó) működnének speciális, régióközi idegenforgalmi bizottságok. Az ugyancsak kvázi dekoncentrált szervnek tekinthető jelenlegi 8 területi főépítészi iroda közül 3 illetékességi területe is csak részben igazodik a NUTS-2 szintű régiórendszerhez, mert a Balaton térsége, mint kiemelt speciális régió is saját területi főépítészi irodával rendelkezik. Az előbbihez hasonló megoldás esetén megfontolható a területi főépítészi irodáknak a regionális önkormányzatok melletti működtetése, ellátva egyidejűleg a megyei és települési (városi) önkormányzati építészek és tervtanácsok tevékenységének szakmai felügyeletét is. (Ez esetben változatlanul működhetne egy sajátos feladatokat ellátó iroda a Balaton, mint kiemelt idegenforgalmi régió területén.) A Határőrség Országos Parancsnoksága határőr igazgatóságai térszerkezete egy NUTS-2 szintű regionális közigazgatási térstruktúra kialakítása sem igényel változtatást, de az EU-hoz csatlakozás kapcsán - különös tekintettel a schengeni egyezményre - szükség lehet szervezeti és térszerkezeti módosításokra, kiemelt figyelemmel az igazgatóságok alárendeltségébe tartozó határrendészeti szervek (határőrizeti és határforgalmi kirendeltségek), valamint a határőrség nyomozó hatóságai illetékességi területére. Az Országos Mezőgazdasági Minősítő Intézet lényegében a mezőgazdaság „szabványügyi” hivatal, speciális kvázi közigazgatási szervezetrendszer, több telephellyel ( 36 állomással) rendelkező országos hatáskörű szerv, amelynek célszerű továbbra is megtartani az önállóságát. 3.4.2. Jelenleg megyei (fővárosi) keretek között működő szervek A választott testülettel rendelkező NUTS-2 szintű regionális önkormányzatok létrehozása, illetve ehhez igazodóan az ágazati dekoncentrált államigazgatási szervek többségének várhatóan regionális illetékességű számának növekedése szükségszerűen megkívánja, hogy a megyei helyett a regionális közigazgatási hivatalok intézményesítését. Mivel a belátható közeljövőben a települési önkormányzatok száma feltehetően érdemben nem változik, a települési önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzés érdekébe - a közigazgatási hivatal által ellátott több más feladat- és hatáskörhöz hasonlóan - indokoltnak látszik, hogy a regionális közigazgatási hivatalnak legyen megyei kirendeltsége.
23 Amennyiben létrejönnek a NUTS-2 szintű közigazgatási régiók, illetve az ezeknek megfelelő regionális önkormányzatok és regionális közigazgatási (kormány) hivatalok, az esetben indokolt lehet a KSH megyei igazgatósága, a Magyar Államkincstár területi igazgatóságai, a Kincstári Vagyoni Igazgatóság területi kirendeltségei, az Adó és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal megyei igazgatóságai, a Munkavédelmi és Munkaügyi Főfelügyelőség megyei felügyelőségei, az Országos Nyugdíjbiztosító Főigazgatóság megyei igazgatóságai, valamint az Országos Egészségbiztosítási Pénztár megyei igazgatóságai helyett NUTS-2 szintű regionális illetékességű szervek létrehozása, az általuk integrált megyei szervek, mint kirendeltségek kialakítása (fenntartása) mellett. A megyei közlekedési felügyeletek esetében is számos feladat- és hatáskör regionális szintre telepíthető a 7 NUTS-2 szintű régiónak megfelelő térstruktúra alapján. A regionalizálást illetően lényegében a már korábban említett két lehetőség kínálkozik. Az egyik a meglévő megyei szervek valamelyikének regionális feladatokkal történő megbízása, a másik a megyei szervek átalakítása megyei kirendeltségekké és regionális igazgatási szervezet alá vonása. A megyei földművelésügyi hivatalokat meg lehet szüntetni, mivel a földművelésügyi feladatok és hatáskörök egy része (közreműködés, egyeztetés, stb.) kiszervezhető az államigazgatásból (pl. agrárkamarákhoz), a fennmaradó feladat- és hatáskörök pedig részben a regionális önkormányzatokhoz, részben az agrárágazatban működő más államigazgatási szervhez telepíthetők. A megyei állategészségügyi és élelmiszer-ellenőrző állomások, valamint a Növény- és Talajvédelmi Központi Szolgálat megyei szolgálatai regionális alapokra helyezése nem látszik indokoltnak, de nem is zárható ki megyei kirendeltségek működtetése esetén. Megvizsgálandó az állategészségügyi és élelmiszer-ellenőrző állomások, valamint a növény- és talajvédelmi szolgálatok – a környezetvédelmi szervekhez átadható talajvédelem kivételével – integrációjának lehetősége is, tehát egy egységes növény- és állategészségügyi, valamint élelmiszer-ellenőrző szolgálat kialakítása. A körzeti kirendeltségekkel is rendelkező megyei területi illetékességű dekoncentrált államigazgatási szervek közül az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat szervezetrendszerének NUTS-2 szintű regionalizálása lehetséges egy háromszintű rendszer – városi (kistérségi) intézetek, megyei intézetek, regionális intézetek – részeként. A regionális szint létrehozásának leggazdaságosabb és szakmailag legelőnyösebb módja a régiót alkotó megyék valamelyike dekoncentrált szervének regionális szervvé fejlesztése oly módon, hogy az együtt - de hatásköri struktúrában szétválasztva - lásson el megyei és regionális szintű feladatokat. Az egyre inkább csak regionális, illetve kistérségi szinteken megoldható munkaerőpiaci problémák mellett a munkaügyi szervezet regionalizálása - a megyei munkaügyi központok összevonásával és feladatkörének átvételével - nem csak lehetséges, de indokolt is. A regionális szervezetrendszer kialakításával egyidejűleg meg kellene erősíteni a körzeti illetékességű munkaügyi kirendeltségeket, a megszüntethető megyei munkaügyi központok feladat hatásköre egy részének (pl. rehabilitációs ügyek) átvételével is. Nem lehet kizárni egy olyan megoldást sem, hogy a regionális munkaügyi központok és ezek kistérségi kirendeltségei a regionális önkormányzatokhoz kerüljenek, a felnőttképzés feladatait ellátó jelenlegi 8 regionális munkaerő-fejlesztő és képző központ egyidejű átvételével, illetve illetékességi területeinek az önkormányzati régiókhoz igazításával és a regionális munkaügyi központok alárendeltségébe helyezésével. A megyei földhivatalok tevékenységét a jövőben is a jelenlegi szervezeti keretek között célszerű tartani, annak ellenére, hogy újabban felmerült a földhivatalok ingatlan-
24 nyilvántartási tevékenységének a bírósági szervezetrendszerhez kapcsolása is. A jelentős ügyfélforgalom, a szakhatósági feladatok helyhez kötöttsége miatt a körzeti földhivatalok mellett továbbra is a megyei földhivatali struktúra fenntartása indokolt, figyelembe véve, hogy feladataik a megszűntethető földművelésügyi hivatalok, valamint a belátható időn belül feltétlenül felszámolható regionális kárpótlási irodák feladatai egy részének átvételével is bővülhetnek, és elképzelhető az is, hogy a megyei, illetve körzeti illetékességű földhivatalok a regionális önkormányzatok felügyelete és irányítása alatt működő szakigazgatási intézmények legyenek. Az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság megyei igazgatóságai szervezetének módosítása egy NUTS-2 szintű regionális közigazgatási (önkormányzati, illetve államigazgatási) térszerkezet kialakítása esetén feltétlenül indokolt Egyrészt a megyei igazgatóságok helyett regionális struktúrára lenne szükség, másrészt megfontolandó a katasztrófavédelem területi szervezetrendszerét a regionális önkormányzatok irányítása alá helyezni, beleértve a regionális szervek, közvetlen szakmai felügyelete alá tartozó polgári védelmi kirendeltségeket (parancsnokságokat), továbbá a hivatásos önkormányzati tűzoltóságokat, az önkéntes és a létesítményi tűzoltóságokat. NUTS-2 szintű közigazgatási, illetve önkormányzati régiórendszer alkalmazása esetén - a városi rendőr kapitányságok rendszerének fenntartása, számának és térszerkezetének a feltehetően változó NUTS-4 szintű kistérségi struktúra figyelembe vételével történő kisebb módosítása mellett - megfontolást érdemel az Országos Rendőr-főkapitányság megyei főkapitányságai helyett régiószintű rendőr-főkapitányságok létrehozása. Ha választott képviselő testülettel rendelkező önkormányzati régiók jönnek létre, akkor ezzel egyidejűleg – a sorozott helyet önkéntesekből álló hadsereg létrehozása miatt egyébként is jelentősen leszűkülő feladatkörű - megyei hadkiegészítő parancsnokságok helyett is megkerülhetetlen regionális szerek alakítása, sőt megfontolandó megszüntetésük is. 3.4.3. A regionális átszervezés problémái és a korszerűsítés aktuális feladatai Az önkormányzati régiók létrehozása és - ezzel is összefüggésben - a kormányzati tevékenység decentralizálása szükségszerűen azzal jár, hogy változik a dekoncentrált államigazgatás területi szervezetrendszere, illetve annak térstruktúrája is. A kérdés csupán az, hogy a változás milyen mértékű és milyen ütemezésű lesz, illetve lehet, figyelembe véve azt is, hogy a dekoncentrált államigazgatás területi szervezetrendszerének átalakítása megvalósítható olyan kormányzati, illetve miniszteriális ágazati szintű döntések által, amelyek nem igénylik a parlament jóváhagyását. A változtatások tehát elvileg és jogi szempontból viszonylag egyszerűen végrehathatók, mégis indokolt a megteendő lépéseket illetően az óvatosság, esetenként az önkorlátozó hozzáállás, elkerülendő az igazgatásszervezésben nem egy esetben jelentkező veszélyt, ami a szervezetrendszer racionális működése és hatékonysága színvonalának emelését szolgáló, valóban változtatást igénylő tartalmi problémák összehangolt megoldása helyett gyakran a szervezeti formák - ha nem is öncélú, de - felesleges módosítgatásában ölt testet. A dekoncentrált államigazgatás szervezetrendszere, illetve annak területi struktúrája az 1989-1990 évi társadalmi-gazdasági rendszerváltást, illetve az önkormányzati törvény elfogadását követően – amint erre már a korábbikban utalás történt – az 1990-es évek közepén jelentősebben, majd kisebb-nagyobb mértékben azt követően is többször módosult. Vannak
25 olyan vélemények, hogy változások a szükségesnél is gyakoribbak voltak és részben azok eredményessége is vitatható. A korábbi tapasztalatok is azt igazolják, hogy az átszervezés önmagában nem eredményezi a területi államigazgatás valódi, érdemleges megreformálását. E felvetésekre kétségtelenül oda kell figyelni. Ezért napjainkban, illetve a közeljövőben a dekoncentrált szervezeti rendszer átfogó, általános reformja megfontolandó, de legalábbis nagyfokú körültekintést, óvatosságot igényel, és átszervezésekre ágazati szinten is csak nagyon indokolt esetekben, óvatosan és semmiképp sem kampányszerűen kerüljön sor. Az esetben azonban, ha különböző okokból valóban szükséges egyes dekoncentrált szervek területi hálózatának az átalakítása, akkor arra kell törekedni, hogy az a dekoncentrált területi államigazgatás regionalizálását is segítse elő. Átfogóan, de egyenként meg kell vizsgálni az egyes minisztériumokhoz tartozó szakágazatokban működő különböző dekoncentrált területi szervezetrendszerek működtetésének indokoltságát és célszerűségét, egyes szervek, illetve területi hálózatuk összevonása vagy megszüntetésének lehetőségeit. Az dekoncentrált szervek közigazgatási hivatalokba olvasztását általában el kell kerülni, ennek ellenére esetenként lehetőség kínálkozhat a bizonyos feladatkörök, illetve az ezeket ellátó szervek regionális közigazgatási hivatalba integrálására.
Arról sem szabad megfeledkezni, hogy a közigazgatás regionalizálása egyik legfontosabb célja, az államhatalom decentralizálása érdekében a központi államigazgatási feladat- és hatáskörök regionális önkormányzatok számára történő átadása szükségszerűen azzal is járhat, hogy egyes dekoncentrált szervek megszüntethetők, mivel az általuk ellátott feladatkörök a regionális önkormányzatok, illetve hivatalaik számára adhatók át. A központi alárendeltségű területi államigazgatási szervek regionális rendszerének korszerűsítése szempontjából súlypontinak tekinthető néhány területen úgy tűnik, hogy van lehetőség a változásokra. Ezek közé sorolhatók mindenek előtt a környezet- és természetvédelmi igazgatás, a munkaügyi igazgatás, a mezőgazdasági igazgatás, amely területeken reformértékű lépésekre kínálkozik lehetőség már napjainkban is. Az előbbiekben említett megfontolások feltétlenül szükséges mérlegelése mellett tehát nem szabad visszariadni a valóban indokolt változtatásoktól.
3.5. A lokális állami szervek hálózatának alakítása A területi államigazgatás regionális alapokra helyezésének lehetőségeit befolyásolja a dekoncentrált szervek lokális (körzeti, városi) egységei feladat- és térstruktúrája is. A dekoncentrált szervezetrendszer regionalizálása kapcsán ezért érdemes röviden kitérni a lokális illetékességi körű szervei térszerkezete lehetséges, illetve kívánatosnak tűnő fejlesztése, hálózatának bővítése kérdésére is, különös tekintettel arra, hogy e szervek többsége jelenleg megyei, a belátható jövőben viszont lehet, hogy regionális keretetek között működő területi államigazgatási szerv városi (körzeti ) egységét képezi. Az állam helyi szervei körzeti egységei hálózatának a jelenleginél is arányosabb területi struktúrája kialakításának indokoltsága és kiépítésének lehetőségei az intézmények feladataitól és az ellátási igényektől függően eltérőek, mégis felvázolható néhány olyan szempont, amit megfontolandó az esetleges hálózatfejlesztési elképzelések kidolgozása során figyelembe venni.
26 Munkaügyi kirendeltségek területi elhelyezkedése olyan, hogy új egységek létesítése nem feltétlenül szükséges. Az ÁNTSZ városi intézethálózata lényegében jól kiépített, új intézet telepítése esetleg néhány olyan - főleg alföldi - kistérségben képzelhető el, ahol az egy intézetre jutó népességszám jóval meghaladja az átlagos, illetve kívánatos mértéket. Körzeti földhivatalok hálózatának érdemi bővítésére nincs szükség, de azokban a kisebb-nagyobb térségekben, ahol az ellátottság egyébként is rosszabb az átlagosnál néhány vonzásközpontban felvetődhet földhivatali kirendeltség létrehozása. A hivatásos önkormányzati tűzoltó-parancsnokságok jelenlegi területi struktúrája nem teszi szükségessé ezek számának növelését, de azokban a kistérségekben, ahol nincs hivatásos önkormányzati tűzoltóság, kívánatos lehet egy-egy önkéntes tűzoltóság olyan megerősítése, ami lehetővé teszi azoknak a tűzoltóságok riasztási és segítségnyújtási tervében való figyelembe vételét is. A polgári védelmi parancsnokságok száma megfelelő, bár egyes esetekben nem zárható ki a korrekció, ha az illetékességi terület indokolatlanul nagy. Ugyanakkor szükséges, hogy a katasztrófa-elhárítás egységes intézményrendszerén belül a polgári védelem területi szerkezete és a hivatásos önkormányzati tűzoltó-parancsnokságok, valamint a tűzoltóságoknak a riasztási és segítségnyújtási tervben kijelölt illetékességi területei közötti összehangoltság megfelelő legyen. A körzeti (tehát nem csak a határállomás területére érvényes) illetékességű hatáskörrel rendelkező vámhivatalok térszerkezete megfelelő, bár ez EU-csatlakozás kapcsán a vámhivatalok területi rendszerének felülvizsgálata valószínűleg nem kerülhető meg. Új városi rendőrkapitányság létesítésére korlátozottak a lehetőségek, ugyanakkor feltétlenül biztosítandó, hogy minden városban és minden statisztikai kistérségben legyen legalább rendőrőrs. Kívánatos arra is törekedni, hogy a területi államigazgatás regionális alapokra helyezése során a települési szinten első fokú hatósággal nem rendelkező szervek esetében az első fokú hatóság az ügyfelekhez közelebbi körzetközponti szerepet betöltő település önkormányzatának jegyzője legyen. Ennek kapcsán fontos a körzetközponti szerepet betöltő települési önkormányzat jegyzője által ellátott egyes államigazgatási feladatokhoz kapcsolódó illetékességi területek lehetőség szerinti egységesítése is.
27 4. VÁZLATOS KITEKINTÉS AZ ÁLLAM EGYÉB TERÜLETI SZERVEZETRENDSZEREIRE A végrehajtó központi hatalom dekoncentrált államigazgatási szervei mellett az állam területi szervei egy további csoportját a nem államigazgatási típusú képezik. Ezek döntő többségében az igazság- és jogszolgáltatás területi szervei. Az igazságszolgáltatáshoz kötődő helyi (területi) szervek illetékességi területei döntően a megyék, illetve a főváros határaikhoz igazodnak. Ilyenek: a megyei bíróságok, a munkaügyi bíróságok és a cégbíróságok, valamint a megyei főügyészségek és a megyei ügyészi nyomozóhivatalok. A megyei (fővárosi) bíróságok, illetve városi (kerületi) bíróságok, valamint a megyei (fővárosi) főügyészségek, illetve városi (kerületi) ügyészségek szervezeti rendszerének térszerkezete – a főváros és agglomerációja területén jelentkező néhány kivételtől eltekintve – lényegében hasonló egymáshoz. Az ügyészség illetékességét általában annak a bíróságnak az illetékessége határozza meg, amelynek területén működik. A 20 megyei (fővárosi) bíróság mellett 111 helyi (városi, kerület) városi bíróság működik, a 20 megyei (fővárosi) főügyészség alatt 115 helyi (városi, kerületi ügyészség) található. A megyei bíróságok és a megyei főügyészségek székhelye két megye kivételével a megyeszékhelyeken van.11 Az egy-egy megyére kiterjedő illetékességű munkaügyi bíróságok is - egy kivétellel - mindig abban a városban működnek, ahol a megyei bíróság székhelye található.12 A területi katonai bíróságok és katonai ügyészségek - a csupán egyes megyei bíróságok szervezetében működő katonai tanácsok, illetve a területi katonai ügyészek regionális hatáskörűek, illetékességük több megyére terjed ki. (A 5 regionális egység székhelyei: Budapest, Debrecen, Győr, Kaposvár és Szeged). A bíróságok új kategóriáját képezi a regionális illetékességű 3 ítélőtábla (és a várhatóan azokkal azonos területi illetékességű és székhelyű fellebbviteli főügyészségek), amelyek 2003-tól Budapesten kívül Pécsen és Szegeden működnek. 2005-ben az ítélőtáblák száma 5-re nő, mivel Debrecenben és Győrben is működni kezd egy-egy ítélőtábla, aminek következtében az illetékességi területek regionális szerkezete is módosulni fog. A közigazgatás regionalizálása, önkormányzati, illetve államigazgatási régiók létrehozása esetén felmerülhet a bírósági és ügyészségi szervezetrendszer regionalizálásának kérdésköre is. A megyei bíróságok helyett vagy mellett azonban indokolatlan lenne az ügyfelektől távolabbi regionális bírósági rendszer kialakítása. Az azonban elképzelhető, hogy a 2006-tól az ítélőtáblák és a fellebbviteli ügyészségek struktúrája is a NUTS-2 szintű régiókhoz igazodjon. A katonai bíróságok és területi katonai ügyészek esetében azonban erre feltehetően nincs szükség, sőt a honvédség számának jelentős csökkenése miatt érdemes lehet megvizsgálni a bíróságok katonai tanácsai és a területi katonai ügyészek illetékességi területei növelésének lehetőségét is.
11
A két kivétel Békés és Nógrád megye, ahol az említett szervek székhelye nem a megyeközpont, hanem Gyula, illetve Balassagyarmat. 12
A munkaügyi bíróság Nógrád megyében nem a megyei bíróság székhelyén, Balassagyarmaton, hanem a megyeszékhelyen, Salgótarjánban van.
ÍTÉLŐTÁBLÁK ÉS FELLEBBVITELI ÜGYÉSZSÉGEK ILLETÉKESSÉGI TERÜLETEI (2003-2004-BEN)
ÍTÉLŐTÁBLÁK ÉS FELLEBBVITELI ÜGYÉSZSÉGEK ILLETÉKESSÉGI TERÜLETEI (2005-TŐL)
KATONAI BÍRÓSÁGOK ÉS ÜGYÉSZSÉGEK ILLETÉKESSÉGI TERÜLETEI
KÖZJEGYZŐI KAMARÁK ILLETÉKESSÉGI TERÜLETEI
29 Napjainkban egy-egy városi (kerületi) bíróságra jutó népességszám több mint 90 ezer fő, de néhány megyében, illetve városi és fővárosi bíróság területén jóval meghaladja 100 ezer főt is. A városi bíróságok számát tehát - már csak azok illetékességi területei közötti esetenkénti nagy különbségek mérséklése okán is – fontos lenne legalább kisebb mértékben növelni. A városi ügyészségek térszerkezete alapvetően a bíróságokéhoz igazodik, és ez kívánatos a jövőben is. Kisebb eltérések azonban vannak a két rendszer között, amelynek indokoltságát érdemes lenne megvizsgálni. A területi ügyvédi kamarák működési területe megyei bíróságok illetékességi területével azonos. Az igazságügyi szakértői kamarák (8) viszont regionális alapon szerveződnek. A közjegyzői kamarák térszerkezete is regionális alapon lett kialakítva. (Az 5 megyecsoport alkotta regionális kamara központja Budapest, Győr, Miskolc, Pécs és Szeged.) A 133 közjegyzői körzet is a városi bíróságok illetékességi területi figyelembe vételével került lehatárolásra. Úgy tűnik azonban, hogy a konkrét területi igények figyelembe vételével érdemes lenne nem csupán a közjegyzői állások számát némileg megnövelni, hanem kisebb számban új közjegyzői körzeteket is kialakítani, főként azon megyékben és kistérségekben, ahol az országos átlagot jóval meghaladó az egy körzetre, illetve közjegyzőre jutó népesség.
30
FORRÁSOK
Hajdú Zoltán (1999): A régió tértörténeti problematikája Magyarországon - INFOTársadalomtudomány 44. sz. Horváth M. Tamás (1991): A közigazgatás centrális alárendeltségű területi szervei a háború előtti Magyarországon – Magyar Közigazgatási Intézet (Kézirat) Ivancsics Imre (2001) (témavez.): A területi államigazgatási szervek regionális alapokra helyezésének lehetőségei (Kutatási zárótanulmány) – In: EU-konform regionális fejlesztés (Közigazgatás-fejlesztési füzetek 4.) Budapest 2001. Kovács Tibor (1999): Polémia a magyarországi régiókról ? - Területi Statisztika 1999. 2. sz Szabó Gábor (1992): Szétpontosítás. Elméleti megközelítések és fejlődéstörténet - In.: Közigazgatási Füzetek 3. Magyar Közigazgatási Intézet Szabó Gábor – Vadál Ildikó (1997) (szerk.): Érvek és ellenérvek (Adalékok a területi államigazgatás reformjához)? Magyar Közigazgatási Intézet Szigeti Ernő (2000): A dekoncentrált államigazgatás térszerkezete - Területi Statisztika 5. sz. Szigeti Ernő (2001): A regionális térstruktúra feltételei és lehetőségei - Területi Statisztika 2. sz. Szigeti Ernő (2001) (szerk.): Régió, közigazgatás, önkormányzat – Magyar Közigazgatási Intézet Szigeti Ernő (2002): Község, város, jogállás - Magyar Közigazgatási Intézet
