Masarykova univerzita
Právnická fakulta Katedra správní vědy a správního práva Navazující magisterský studijní program obor Veřejná správa
DIPLOMOVÁ PRÁCE
Řidičské oprávnění jako státní souhlas a veřejné subjektivní právo sui generis
Bc. Václav J a n e č e k UČO: 348556 Akademický rok odevzdání: 2015/2016
0
„Prohlašuji, že jsem svou diplomovou práci na téma Řidičské oprávnění jako státní souhlas a veřejné subjektivní právo sui generis zpracoval sám. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použil k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou či přímo v textu, a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury“.
Bc. Václav J a n e č e k
1
Poděkování
Na tomto místě, před samotným úvodem práce, bych chtěl poděkovat mé ženě Markétě a svým dětem, neboť mi poskytly rodinné zázemí a klid pro celé mé studium
i
psaní
této
práce.
Děkuji
také
vedoucí
mé
diplomové
práce
paní JUDr. Aleně Klikové, Ph.D. za to, že jsem mohl toto téma zpracovat, a také za její konzultace, doporučení, odborné připomínky a především za toleranci při mém osobitém přístupu k práci. V neposlední řadě děkuji svému zaměstnavateli, Městskému úřadu v Kutné Hoře, zejména svým vedoucím a dalším kolegům z odboru dopravy a silničního hospodářství, za vstřícnost a profesionální zázemí, které je významným základem mého díla.
2
Obsah 1. Úvod........................................................................................................................6 2. Právní povaha řidičského oprávnění ................................................................. 10 2.1. Krátký exkurz do vývoje práva řídit motorová vozidla - od svobody pohybu k veřejnému právu ............................................................ 10 2.2. Pozitivně právní úprava řidičského oprávnění ................................................... 13 2.2.1. Mezinárodní právní působení ......................................................................... 13 2.2.2. Materie práv a povinností podle pozitivně právní úpravy ................................. 14 2.2.3. Skupiny vozidel ................................................................................................ 18 3. Získání řidičského oprávnění ............................................................................. 22 3.1. Administrativně správní agenda ......................................................................... 22 3.2. Podmínky pro získání řidičského oprávnění ....................................................... 23 3.2.1. Dělení podmínek podle obsahu ....................................................................... 23 3.2.2. Dělení podmínek podle činnosti ....................................................................... 30 3.3. Proces získání řidičského oprávnění ................................................................. 34 3.4. Reálné příklady životních situací adresátů práva .............................................. 39 3.4.1. Získání řidičského oprávnění s návazností na získání profesní způsobilosti řidiče ........................................ 39 3.4.2. Rozhodný okamžik nabytí řidičského oprávnění pro posouzení protiprávnosti řízení motorového vozidla ................................................................................ 44 3.5. Shrnutí návrhu právního řešení, interpretace de lege lata, návrh de lege ferenda ................................................ 47 3.6. Obiter dictum: získání řidičského oprávnění prvožadatelem ............................... 50 4. Podmínění a omezení řidičského oprávnění jako korekce práva .................... 53 5. Ztráta řidičského oprávnění ................................................................................ 56 5.1. Odnětí řidičského oprávnění ............................................................................... 56 5.2. Pozastavení řidičského oprávnění ...................................................................... 59 5.3. Zadržení řidičského průkazu ............................................................................... 61 5.3.1. Právní povaha zadržení řidičského průkazu .................................................... 61 5.3.2. Pozitivně právní definice a její jazyková konstrukce ........................................ 62 5.3.3. Návrh změny zákonného znění ....................................................................... 65 5.4. Pozbytí řidičského oprávnění a pozbytí práva řídit motorová vozidla ................. 66 6. Opětovné získání práva řídit motorová vozidla ................................................ 70 7. Závěr .................................................................................................................... 75 8. Seznam použité literatury a pramenů ................................................................ 78
3
Abstrakt: Tato práce se zabývá právní regulací subjektivního veřejného práva řídit motorová vozidla, a to zejména z pohledu právně filozofického. Práce tedy především hledá odpověď na otázky, zda je řidičské oprávnění regulováno legitimně, přiměřeně, předvídatelně, logicky, ústavně konformně a eurokonformně, a zda je tato veřejnoprávní regulace společensky akceptována. Práce kriticky analyzuje pozitivně právní úpravu ve světle sémantiky, právní pragmatiky a normativní logiky a posuzuje, zda se podařilo zákonodárci pro své ratio legis zvolil vhodné nástroje a správná legislativní vyjádření. V práci jsou uvedena vybraná problematická místa právní úpravy, návrhy jejich výkladového překlenutí a návrhy de lege ferenda. Abstract This theses deals with the legal regulation of public subjective right to drive motor vehicles, especially from the perspective of legal philosophy. The theses primarily seeks to answer the question of whether the driving license is regulated legitimately, adequately, predictably, logically, constitutionally and EU constitutionally, and whether the public regulation is accepted by society. The theses critically analyzes the positive legislation in the perspective of semantics, pragmatics legal and normative logic. It is also assessed whether the lawmakers have chosen the proper tools and set appropriate legislative expressions. There are also mentioned chosen bottlenecks legislation, proposals of their expository bridge and proposals de lege ferenda.
4
Klíčová slova: právo řídit motorová vozidla, řidičské oprávnění, řidičký průkaz, udělení řidičského oprávnění, získání řidičského oprávnění, podmínění řidičského oprávnění, omezení řidičského oprávnění, ztráta práva řídit motorová vozidla, zadržení řidičského průkazu, pozastavení řidičského oprávnění, odnětí řidičského oprávnění, pozbytí řidičského oprávnění, pozbytí práva řídit motorová vozidla, zdravotní způsobilost, odborná způsobilost, psychická způsobilost, profesní způsobilost Key words: the right to drive a motor vehicle, driving license as a right, driving license as a document, issuing the driving license, acquiring of the driving license, conditining of the driving license, restriction of the driving license, loss of the right to drive a motor vehicle, restraint of the driving license, suspension of the driving license, withdrawal of the driving license, loss of the driving license, loss of the right to drive a motor vehicle, health fitness, competence, mental fitness, professional competence
5
Diplomové práce
Řidičské oprávnění jako státní souhlas a veřejné subjektivní právo sui generis 1. Úvod Pracuji jako referent na úseku správních činností odboru dopravy a silničního hospodářství Městského úřadu v Kutné Hoře jako obecního úřadu obce s rozšířenou působností, který je příslušný ke správě Registru řidičů, včetně správy řidičských oprávnění podle zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu) ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o silničním provozu“). Jako oprávněná úřední osoba vystupuji ve správních řízeních ve věcech udělení, odnětí, podmínění i omezení řidičského oprávnění, v řízení užívám předběžných institutů pozastavení řidičského oprávnění a zadržení řidičského průkazu. Reálně se tak již téměř deset let podílím na činnosti veřejné správy a bezprostředně i na jejím konkrétním výkonu. Ve své profesi i při svém studiu na právnické fakultě Masarykovy univerzity jsem se v oblasti práva řídit motorová vozidla v silničním provozu již setkal s několika konkrétními otázkami, které se snaží zákonodárce, exekutiva i judikatura více či méně úspěšně zodpovědět, k mnohým otázkám jsem se dostal i sám v rámci svého studia i rozhodovací praxe. Některé problémy byly reálné a individuální, vzniklé a řešené v rámci konkrétního správního řízení, jiné vyplývaly či dosud vyplývají spíše potencionálně z problémových ustanovení pozitivní právní úpravy. Těžištěm mé práce je proto poukázat právě na takové problémové oblasti, popsat je a analyzovat, poukázat na jejich aspekty, kladné i záporné, zhodnotit důležité právní dopady jak do celé společnosti, tak vůči jednotlivci, a především prezentovat vlastní názor, který se pokusím řádně zdůvodnit a poskytnout řešení de lege ferenda.
6
Přestože je pojem řidičského oprávnění poměrně známým společenským fenoménem, je jeho role ve společnosti provázena mnoho mýty a nepřesnostmi. 1 Těmto omylům podléhají nejen adresáti práva, ale bohužel někdy i představitelé veřejné moci. V této práci se proto na základě svých profesních i studijních zkušeností pokouším uvést některé omyly na pravou míru, a to jak po stránce právní, tak především po stránce lidské tak, aby se právo stalo skutečně srozumitelným a spravedlivým nástrojem úpravy společenských vztahů,2 pro který již nevystačíme s přežitou definicí práva jako „vůlí vládnoucí třídy povýšené na zákon“.3 A právě proto, že jsem si pro svou diplomovou práci vybral všeobecně známé téma, neomezuji se pouze na tradiční strohý doktrinálně deskriptivní pohled, ale v práci poukazuji spíše na problémové oblasti s návrhem racionálního řešení. V práci se proto příliš nevěnuji popisu pozitivní právní úpravy či například obsahu a hodnocení podmínek pro získání řidičského oprávnění po stránce „technické“, tedy rozsahem a kvalitou přípravy v autoškole či náročností závěrečných zkoušek. Svou práci věnuji ryze konkrétním právním problémům, s dopadem do životních situací adresátů právních norem, analyzuji řidičské oprávnění po stránce jeho materie, tedy reálného právního obsahu, a to od procesu jeho získání, zásahů do něho, jeho ztráty až po jeho opětovné získání. Zvláštní pozornost v tomto smyslu věnuji vzájemné interakci procesního a hmotného práva. Podstatou mé práce je tak hlubší proniknutí do vybraných výsečí problematiky tohoto subjektivního veřejného práva, které veřejná správa osvědčuje státním souhlasem, a tím deklaruje a garantuje odbornou kvalifikaci jeho držitele k výkonu této odborné činnosti a naplňuje tím svou mocensko ochranitelskou funkci4. Právě shora již zmíněná interakce práva procesního a práva hmotného přináší nevídané životní a právní situace5, které v práci rozebírám. Na základě zjištěného pak hodnotím, nakolik se zákonodárci a veřejné správě jako moci výkonné daří vyvážit práva jednotlivce a právo na ochranu veřejného zájmu, což považuji za reálný 1
Asi nejčastější nepřesností je záměna právních pojmů „řidičské oprávnění“ a „řidičský průkaz“, jejichž nepochopení je, bohužel příčinou i některých pochybení samotného zákonodárce, viz. část této diplomové práce. 2 HARVÁNEK, Jaromír a kolektiv. Teorie práva. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2008, s.22. Velmi pěkná interpretace s odkazem do jiného díla. 3 Karel Marx (1818 – 1883) se pokusil definovat právo, avšak po historických zkušenostech již víme, že tato definice vymezuje toliko zákonnost jako jeden z nástrojů práva, nikoli celé právo v jeho materiálním smyslu. 4 SKULOVÁ, Soňa, a kol. Základy správní vědy. 2. vyd. Brno: Masarykova univerzita, Právnická fakulta, 2014, s. 76 5 Právní situací rozuměj životní situaci konkrétního adresáta konkrétní právní normy, např. žadatele o řidičské oprávnění, který řídí motorové vozidlo v době výroby řidičského průkazu s uděleným řidičským oprávněním. Právní situací je tedy životní situace ve světle konkrétní právní normy či norem, podrobněji v práci.
7
úkol veřejné moci. Jedním z velkých úkolů této práce je poukázat na konkrétní situace a zjistit zda vzniklý právní problém při aplikaci práva je chybou zákonodárce, jak bývá často uváděno, či pouze nesprávnou aplikací dobrého právního předpisu. Kritické analýze s následným zhodnocením podrobím proto též uplatnění veřejné moci ve světle zásady subsidiarity právní regulace, tedy zda je při stanovení zákonných povinností šetřeno podstaty a smyslu regulovaného, a to i ve světle ústavního práva6. Zvolenému pojetí práce tak odpovídá i můj celkový přístup a pohled na tuto specifickou právní problematiku. Klíčovým pojmem a filozofickým základem pro můj přístup k předmětné právní regulaci je její materiální pramen, a sice reálná potřeba upravit konkrétní společenské situace pozitivním právem7. V práci posuzuji, zda pro tu kterou životní situaci taková potřeba skutečně existuje. Je jistě nesporně společensky akceptováno, že silniční provoz jako téměř učebnicový příklad oblasti reálných společenských vztahů, musí být regulován veřejným, tedy autoritativním a kategorickým právem. Toto považuji za nesporné i já sám. Předmětem a cílem mé práce však je podrobnější rozbor konkrétních právních nástrojů, které zákonodárce pro tuto úpravu zvolil. Již skutečnost, že řidičské oprávnění je veřejným, nikoli soukromým právem, je k zamyšlení. Hodnocení vybraných právních nástrojů je proto inspirováno základní otázkou zda podřazením práva řídit motorová vozidla do sféry práva veřejného je legitimní. Jak jsem již shora prozradil, považuji autoritativní regulaci řízení motorových vozidel ve veřejném silničním provozu za nezbytnou, avšak při podrobnějším seznámení s konkrétní právní úpravou, a především s jejím výkladem a aplikací v konkrétních případech, jsem objevil několik zajímavých právních problémů, které jsou na hranici legitimity či dokonce za její hranou. A právě proto se pokusím připomenout zákonodárci i vykonavatelům veřejné správy materiální pramen této právní úpravy ve světle právní filozofie. Už z tohoto důvodu se proto nemohu při právní analýze spokojit toliko se zákonností. Zákonnost je jistě základem výkonu veřejné moci, činnost veřejné správy je zákonností samozřejmě vázána, avšak zákonnost samotnou vnímám jako pouhé východisko skutečného práva, u samotné zákonnosti v úzkém slova smyslu nemůže
6 7
Čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod HARVÁNEK, Jaromír a kolektiv. Teorie práva. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2008, s. 247
8
spravedlivý výkon veřejné správy zůstat8. Abychom mohli hovořit o právu, je třeba vidět zákonnost ve světle poznatků právní nauky9, vyšších právních principů10, poznatků správní vědy, zásad činnosti veřejné správy, ve světle právní filozofie 11 a především ve světle spravedlnosti. Svůj přístup ke spravedlivé úpravě společenských vztahů tak stavím na doktríně nerozdělitelné tříprvkové soustavy „zákonnost – právo – spravedlnost“12. Tato definice vyjadřuje, že teprve racionálně aplikovaná zákonnost se stává právem a to pak následně nástrojem a cestou ke spravedlnosti. Pozitivní právní úpravu, zákonnost a její reálnou aplikaci veřejnou správou proto v práci podrobuji konfrontaci s materiální racionalitou právní regulace ve světle materiálního právního státu13. Celou, zdálo by se „úzce právní“ až stroze odbornou problematiku pak nezapomínám vidět v kontextu celé společnosti, tedy za využití pohledu sociologického, s vědomím, že právo je důležitým nástrojem sociální kontroly 14 i kultury
společnosti,
k jehož
legitimnímu
fungování
je
nezbytná
dobrovolná
společenská akceptace. Při zpracovávání práce vycházím, vedle literárních a odborných studijních pramenů, které problematiku veřejné správy, správy řidičských oprávnění a problematiku silničního provozu reflektují, i z poznatků ze vzájemného působení správních orgánů, zejména v subordinačním postavení. V práci zhodnocuji i cenné poznatky, které jsem měl možnost načerpat během svého studia na právnické fakultě Masarykovy univerzity. V mém právním hodnocení vybrané problematiky také hraje důležitou roli i rozhodování moci soudní, která již moci výkonné ve výše nastíněném smyslu poskytla ve svých rozhodnutích několik zajímavých právních názorů a závazných právních stanovisek15. Základní právní prameny práce tvoří především právní předpisy, a to jak právní předpisy České republiky, tak vzhledem k naší evropské integraci i právní předpisy Evropské unie. Práci zpracovávám podle právní úpravy účinné k 20. 2. 2016.
8
K aplikaci zákonnosti ve veřejné správě velmi pěkně např. usnesení Ústavního soudu č.II.ÚS/ 533/15 ze dne 2.4.2015 nebo rozsudek NSS 1 As 31/2009-83 9 Např. právní interpretace 10 Např. subsidiarity právní regulace či subsidiarity trestání 11 K právní filosofii např. KNAP, Viktor. Teorie práva. Praha: C.H.Beck, 1995, s. 6 a násl. 12 Tuto konkrétní formulaci si dovoluji považovat za vlastní myšlenku, jako interpretaci právní a soudně aplikační teorie. 13 K tématu velmi pěkně KOLMAN, Petr. Úvahy o veřejném právu. Praha: Leges, 2014, např. s.14 14 URBANOVÁ, Martina. Systém sociální kontroly a právo. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2006, s. 7. 15 Kromě již citováné dlší konkrétní judikatura u dílčích témat práce.
9
2. Právní povaha řidičského oprávnění 2.1. Krátký exkurz do vývoje práva řídit motorová vozidla od svobody pohybu k veřejnému právu V první podkapitole bych se chtěl zamyslet nad vlastní právní povahou řidičského oprávnění a nad jeho skutečným obsahem, a zodpovědět první otázku, která vyplývá i z názvu celé práce, a sice zda je řidičské oprávnění udělované jako zvláštní státní souhlas skutečně legitimně právem veřejným a zda je to tak dobře. Přestože je veřejnoprávní regulace účasti v silničním provozu poměrně velmi společensky akceptována, objevuje se občas otázka, proč právo řídit motorová vozidla nezůstalo přirozeným soukromým nezadatelným právem, a proč si veřejná moc aprobovala vrchnostenské postavení v jeho regulaci a udělení? Pro zodpovězení této otázky není tak důležitá faktografická historie,16 účel této části mé práce je jiný, a sice najít materiální pramen veřejnoprávní regulace účasti na silničním provozu. S vědomím požadavku subsidiarity právní regulace se proto pokusím legitimizovat přechod práva řídit motorová vozidla od práva přirozeného k právu veřejnému, a ta za užití nikoli faktografického, ale právně teoretického pohledu ve světle právní filozofie. Jak jsem již v úvodu zmínil, základem každé právní úpravy jako nástroje nastavení všeobecně závazných pravidel, je společenská realita. Silniční provoz, rozumějme
veřejný
silniční
provoz
na
zákonem
definovaných
pozemních
komunikacích,17 s sebou přinesl reálnou potřebu nastavení jasných a závazných pravidel, a to již u svého zrodu dávno před vynálezem spalovacího motoru. Troufám si tak říci, že provoz na pozemních komunikacích (dále také jen „silniční provoz“) patří k oblastem, kde je společenská akceptace veřejnoprávní regulace vysoká.
16
Historická faktografie o vývoji řidičského oprávnění a průkazu je spíše neprávní volnočasovou disciplínou, kterou přeci jen v zájmu naplnění účelu práce pominu s odkazem na jiné prameny, dostupné např. na: http://www.scanzen.cz/dobovedokumenty/prukazy/ridicske-prukazy/historie-ridicske-prukazy, nebo na: http://www.cesky-dialog.net/clanek/6919-historieridicskych-prukazu/ 17 Srovnejme § 1 odst. 1 písm. a) zákona o silničním provozu s odkazem na zvláštní zákon
10
Specifikem právní úpravy silničního provozu je, že se dotýká ve své podstatě každého, tedy nejen řidičů vozidel, ale i dalších osob, které jsou silničním provozem přímo „dotčeny“.18 Zvláštní roli hráli a největší odpovědnost vždy nesly řidiči vozidel. Řízení vozidel, později zejména motorových, se postupně stávalo technicky náročnou činností a zvláště s rozvojem silniční dopravy s sebou přinášelo kromě užitné hodnoty i škody v důsledku dopravních nehod. Bylo proto třeba se zamyslet i nad tím, kdo vlastně smí v silničním provozu řídit motorová vozidla. Veřejná moc proto přijala část odpovědnosti za provoz na pozemních komunikacích jako součást výkonu veřejné správy v duchu její mocensko ochranitelské funkce, a vrchnostensky řidičům stanovila povinnost prokázat svou odbornost. Řidič musel prokázat zejména dovednosti v ovládání vozidla a ve znalosti pravidel silničního provozu, později přibyla i zdravotní příprava a nauka o konstrukci a údržbě vozidel. Teprve složením zkoušek z odborné způsobilosti byla řidiči osvědčena orgánem veřejné moci jeho kvalifikace a tím povoleno řízení motorových vozidel v silničním provozu. Kvalifikaci a právo osvědčuje již tradičně řidičský průkaz jako veřejná listina.19 Tento základní koncept funguje a je společensky akceptován i v současnosti. Veřejná moc tak předem zjišťuje a následně osvědčuje odbornou způsobilost k této kvalifikované činnosti, a garantuje ji ostatním účastníkům silničního provozu, a tím celé společnosti. Právě tím naplňuje funkci mocenské ochrany v preventivním slova smyslu20. Řidičské oprávnění je tak subjektivním, avšak veřejným právem, 21 udělovaným orgánem veřejné moci, v moderním pojetí orgánem veřejné správy, po splnění zákonných podmínek. Jeho získání je tak „závislé“ na orgánu veřejné moci22. Právo řídit motorová vozidla tak z rozumných důvodů nezůstalo, na rozdíl od práva svobody pohybu v prostém smyslu, nezadatelným přirozeným právem, ale stalo se právem zadatelným, ale tím také zcizitelným. Toto legitimní veřejnoprávní pojetí řidičského oprávnění je důležité pro legitimitu následného zásahu do jednou takto přiznaného práva.
18
Srovnejme § 2 písm. a) zákona o silničním provozu Historicky od tzv. „Vůdčího listu“, přes řidičské průkazy „knížkového“ typu k současným plastovým dokladům. 20 K polohám mocenské ochrany SKULOVÁ, Soňa, a kol. Základy správní vědy. 2. vyd. Brno: Masarykova univerzita, Právnická fakulta, 2014, s. 76, poslední odstavec 21 Přestože právně teoretické dělení prochází v posledních letech určitou „krizí“, považuji „právo silničního provozu“ za typické právo veřejné, bezpečnost silničního provozu je klasickým příkladem veřejného zájmu. K vývoji pohledu na dělení práva srovnej HENDRYCH, Dušan a kolektiv. Správní právo. Obecná část. 8. vyd. Praha: C.H.Beck, 2012, s. 21 22 Byť po splnění podmínek je na jeho získání právní nárok a nepodléhá tak, kromě posouzení podkladů o splnění podmínek dalšímu správnímu uvážení a diskreční pravomoci správního orgánu, srovnej § 92 odst. 7 zákona o silničním provozu. 19
11
Řidičské oprávnění tak právním vývojem získalo tyto základní výchozí charakteristiky veřejné subjektivní právo udělené státním souhlasem kvalifikace projev činnosti veřejné správy jako služby veřejnosti nástroj veřejné mocenské ochrany Jak již shora uvedeno, je řidičské oprávnění osvědčováno řidičským průkazem. Právo řídit motorová vozidla ve veřejném silničním provozu tak nespočívá pouze v tom vlastnit řidičský průkaz, ten je pouze deklarací tohoto práva. V laickém vnímání společnosti je však záměna řidičského oprávnění a řidičského průkazu častá a bohužel se k ní uchyluje i zákonodárce. To pak způsobuje právní, ale i reálné problémy jak při aplikaci práva, tak i v životních situacích jeho adresátů. Pro posouzení právní relevance jednotlivých institutů je třeba respektovat tuto terminologii a jejich vzájemnou interakci, tedy náležitě rozlišovat, že: řidičský průkaz není řidičské oprávnění řidičské oprávnění není řidičský průkaz Jednoznačné definice a obsah těchto rozdílných pojmů jsou důležité zejména vzhledem k tolik užívanému, až nadužívanému, jazykovému výkladu, který je v prostředí správního práva upřednostňován. Terminologie a její respektování patří mezi základní nástroje konstrukce práva. O důsledcích nedůslednosti užití terminologie pojednám v jednotlivých částech práce v souvislosti s konkrétním problémem. Před rozborem konkrétních problémů však kriticky zanalyzuji samotnou základní právní úpravu rozsahu řidičského oprávnění, a na vybraných ustanoveních zákona o silničním provozu poukážu na úskalí již samotného vymezení práv a povinností, které s řízením motorových vozidel souvisí, či je přímo determinují.
12
2.2. Pozitivně právní úprava řidičského oprávnění 2.2.1. Mezinárodní právní působení Silniční provoz je už ze své podstaty oblastí lidské činnosti, která již dávno překročila hranice jednotlivých států, a dokonce i kontinentů. Stejně tak i psané právo v této oblasti přesahuje hranice národních právních řádů, ba dokonce právních systémů.23 Řidiči celého Světa zkrátka museli najít společnou řeč, společná základní pravidla. Ve světovém mezinárodním měřítku jsou proto v současnosti účinné zejména dvě mezinárodní smlouvy o silničním provozu, a to „Úmluva o silničním provozu Ženeva 1949“ a „Úmluva o silničním provozu Vídeň 1968“. Tyto mezinárodní smlouvy sjednotili do značné míry pravidla provozu na pozemních komunikacích a právě také stanovily pravidla pro vzájemné uznávání řidičských oprávnění a řidičských průkazů. V evropském správním prostoru je však „právo řidičského oprávnění a řidičských průkazů“ přesněji a aktuálněji harmonizováno právními předpisy Evropské
unie
(dříve
Evropského
společenství),
účinně
zejména
směrnicí
Evropského parlamentu a Rady č.2006/126/ES (dále jen „Směrnice o řidičských průkazech“24 nebo jen „Směrnice EU“). Tento právní předpis ukládá členským státům implementovat některá společná pravidla v oblasti práva silničního provozu a dosáhnout tak tzv. harmonizace v oblasti rozsahu a podmínek získání a držení řidičských oprávnění a dále vydávání a vzájemného uznávání řidičských průkazů. Právo Evropské unie v této oblasti určuje vybrané hmotné právo a naopak v podstatě příliš nereguluje procesní stránku řidičských oprávnění. Procesní stránka je vyčerpána toliko pojmem „výměna řidičského průkazu“25. Po stránce hmotné tedy Směrnice EU poměrně přesně stanovuje rozsah řidičského oprávnění pro jednotlivé skupiny vozidel a určuje některé podmínky pro jeho získání, držení a „prodloužení“. V otázce negativního zásahu do práva řídit motorová vozidla ponechává členským státům poměrně „volnou ruku“, a to nejen že neomezuje pravomoci členských států
23
Smluvními stranami mezinárodních smluv v oblasti silničního provozu jsou země z evropského kontinentálního systému, z právního systému angloamerického a z dalších právních kultur. 24 Název směrnice je překládán jako „směrnice o řidičských průkazech“. Vzhledem k tomu, že angličtina používá pro řidičský průkaz i pro řidičské oprávnění slovního spojení „driving license“, francouzština „permis de conduire“, němčina také společného označení „Fuhrerschein“, dochází ve směrnici k setření rozdílu mezi těmito instituty, tak jak je rozlišuje zákon o silničním provozu a jak je žádoucí v duchu pravidel právní teorie. Jen výjimečně se ve směrnici objevuje pojem „right to drive“ či „entitlement to drive“. Důsledky tohoto babylonského zmatení jazyků uvedu dále v této práci. 25 Toto je první příklad kdy zvolená terminologie zakládá pochybnost o skutečném rozsahu právní regulace, jak blíže popíšu v práci.
13
do řidičského oprávnění zasahovat, ale dokonce výslovně „dovoluje“, v některých případech, národním právním úpravám nakládat s řidičskými oprávněními udělenými v jiných členských státech jako s oprávněními uděleným vnitrostátně. Reálnou implementaci tohoto evropského právního nástroje do právního řádu České republiky popíšu v další části práce. Celková koncepce a myšlenka evropské harmonizace, tedy ratio legis evropského
zákonodárce,
spočívá
především
v zajištění
„pořádku“
v oblasti
řidičských oprávnění jako základního předpokladu bezpečnosti silničního provozu. Vedle stanovení podmínek pro držitele řidičského oprávnění zavádí Směrnice EU, jako další nástroj k dosažení harmonizace, časově omezenou platnost řidičských průkazů.
Česká
jazyková
verze
Směrnice
o
řidičských
průkazech
hovoří
o prodlužování řidičského průkazu, avšak z kontextu je možné dovodit, že omezení platnosti se nevztahuje toliko na samotný doklad, ale také právě na vlastní řidičské oprávnění. Směrnice o řidičských průkazech členským státům stanovuje, z části jako možnost a z části jako povinnost, prověřovat při prodlužování řidičských průkazů alespoň zdravotní způsobilost držitele.26 Evropskou právní kontinuitu si ještě ukážeme na konkrétních právních situacích. A nyní již k vlastní české právní úpravě.
2.2.2. Materie práv a povinností podle pozitivně právní úpravy27 Již za základní slabinu české pozitivně právní úpravy považuji nejasnou definici rozsahu práva řídit motorová vozidla. Jak jsem shora popsal je řidičské oprávnění právem veřejným, tomuto právu tedy zároveň odpovídá právní povinnost. 28 Ze zákona o silničním provozu však, podle mého názoru, jednoznačně nevyplývá, pro která vozidla je řidič povinen být držitelem řidičského oprávnění. Pro nalezení skutečného obsahu předmětné právní normy použiji v této části práce trochu více pozitivně právní úpravy, jako základu právní regulace, a budu proto nyní pracovat trochu více přímo s právními texty.
26
Odstavec 7 směrnice o řidičských průkazech: „Zavedení doby správní platnosti pro nové řidičské průkazy by mělo umožnit použít v okamžiku periodického prodlužování platnosti nejnovější opatření proti padělání a provádět lékařská vyšetření či jiná opatření stanovená členskými státy.“ 27 Přestože hlavní metodou mé práce není deskripce pozitivní právní úpravy, účelem této části práce je najít právní rozsah řidičského oprávnění tak jak je definován psaným zákonem. Proto je třeba názorně přímo na zákonných definicích poukázat na vady, které psané právo obsahuje. A přestože v této otázce není zase tolik prostoru pro právní filozofii, nebudou ani v této části chybět mé vlastní názory. 28 Např. HENDRYCH, Dušan a kolektiv. Správní právo. Obecná část. 8. vyd. Praha: C.H.Beck, 2012, s. 85
14
Podle ustanovení § 3 odst. 3 písm. a) zákona o silničním provozu smí motorové vozidlo v silničním provozu řídit, kromě jiného, pouze osoba, „která je držitelem řidičského oprávnění pro příslušnou skupinu motorových vozidel…“29. Z této příliš jednoduché právní definice tak není patrný skutečný rozsah práv a povinností ve vztahu k řízení motorových vozidel. Základní pojem „motorové vozidlo“ totiž stejný zákon v § 2 písm. g) definuje takto: „motorové vozidlo je nekolejové vozidlo poháněné vlastní pohonnou jednotkou…“ Základním pojmovým znakem je tak tedy pohonná jednotka, odlišná od lidské či zvířecí síly, tedy motor. Uvedená zákonná definice nepochybně stanoví tento pojem jako pojem zvláštní, tedy právní, a pro předmětný právní předpis tak i závazný. Z uvedeného tedy vyplývá, že držení řidičského oprávnění je třeba k řízení jakéhokoli vozidla s motorem. V aplikační praxi je však pro potřeby stanovení povinnosti být držitelem řidičského oprávnění pro řízení konkrétního vozidla, a především pro z toho vyplývající odpovědnost a sankci, používán analogicky pojem motorového vozidla zúžený o jízdní kolo s pomocným motorkem, které není motorovým vozidlem, ale zůstává jízdním kolem. Takto je totiž jízdní kolo definováno v Příloze č. 12 bodu 8. vyhlášky č.341/2014 Sb., o schvalování technické způsobilosti a o technických podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích (dále jen „vyhláška o schvalování vozidel“)
30
, která je prováděcím právním předpisem k zákonu č. 56/2001 Sb., o
podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích (dále jen „zákon o podmínkách provozu vozidel“ nebo „zákon č.56/2001 Sb.“). Na základě této negativní legální definice proto aplikační praxe nepovažuje jízdní kolo s pomocným motorkem za motorové vozidlo. Z hlediska ratia legis a materiálního pramene práva je však tato analogie pouze pomocným právním vodítkem, neboť motokolo se zabudovaným motorem o stejných technických parametrech již podle výše uvedených technických předpisů motorovým vozidlem je.
V důsledku této pomocné definice pak vzniká
29
Citace právních textů v práci budou uváděny v uvozovkách a kurzivou. Srovnej bod 8. Přílohy vyhlášky o schvalování vozidel: „Jízdní kolo může být vybaveno dodatečně pomocným motorkem, jestliže a) bude nadále zachován původní charakter jízdního kola b) pomocný motorek bude přiměřeně plnit podmínky ustanovení § 19 zákona, c) jeho výkon nepřesáhne 1 kW, d) v případě použití spalovacího motoru, nebude mít takový motor objem válce nebo válců větší než 50 cm3, e) maximální konstrukční rychlost nebude vyšší než 25 km.h-1 a f) montáž pohonného systému - motor, nádrž paliva nebo akumulátor na jízdní kolo si nevyžádá zásah na jeho nosných částech. Pokud vozidlo splňuje všechny výše uvedené požadavky, považuje se pro potřeby této vyhlášky nadále za jízdní kolo.“ V konceptu zachování vozidla jako nemotorového je tak kladem důraz na konstrukci pohonné jednotky, tedy na to, že motor musí být jen pomocný. To má být patrně v definici podle zákona o silničním provozu vyjádřeno slovním spojením „vlastní pohonnou jednotkou“, tedy nikoli „pomocnou“. Vzhledem k absenci explicitního legislativního vyjádření to však pro nastolení právní jistoty považuji za nedostatečné. 30
15
neproporcionální působení právní regulace a škoda v právu, nespravedlnost31. V neposlední řadě tato analogie ani důsledně neřeší problém definice jiných malých vozidel poháněných vlastním motorem, jako jsou např. elektrické invalidní vozíky.32 Novinkou s účinností od 20.2.2016 je také nový pojem „osobní technický prostředek“, který je definován jako „osobní přepravník se samovyvažovacím zařízením, nebo obdobné zařízení“33, jehož užívání v silničním provozu je upraveno v ustanovení § 60a zákona. I tento je nepochybně podle zákonné definice motorovým vozidlem, neboť je poháněn zabudovaným motorem. Přesto pro toto „vozidlo“ není vyžadováno řidičské oprávnění. Užití analogie s prováděcím právním předpisem zákona o podmínkách provozu vozidel považuji za příliš vzdálené. Vyhláška o schvalování vozidel se věcně vztahuje na schvalování technické způsobilosti vozidel pro jejich užití v silničním provozu podle zákona č.56/2001 Sb., tedy na zcela jinou oblast právní úpravy silničního provozu, a nikoli na subjektivní právo řidiče řídit motorová vozidla. Užití takovéto široké analogie je tak z čistě odborného hlediska nedostatečné a zbytečně právně složité. Ve světle zvláštního pojmu „motorové vozidlo“ uvedeného přímo v zákoně o silničním provozu považuji takovou analogii i za ne zcela použitelnou. Pokud totiž zvláštní zákon obsahuje bezrozporně definovaný zvláštní pojem, neměla by se hledat analogie jinde. Z hlediska teorie práva je proto tedy takováto analogia iuris přinejmenším problematická. Zároveň však chápu racionalitu této analogie, která vychází z principu subsidiarity právní regulace, a sice konkrétně z myšlenky, že jistě není třeba klást zákonné podmínky pro řízení všech motorových vozidel, tedy včetně shora v technických
předpisech
uvedených
vozidel
s pohonnou
jednotkou
o
„zanedbatelném“ výkonu. Racionální „technickou“ hranici, reflektující zejména výkon a rychlost takových „malých“ vozidel by však proto měl explicitně reflektovat i zákon o silničním provozu. V zájmu předvídatelnosti a srozumitelnosti práva tak považuji za 31
Srovnej vyjádření MD ČR dostupné na: http://www.rozhlas.cz/zelenavlna/motozurnal/_zprava/je-motokolo-a-motokolo-naktere-radeji-s-ridicakem--1274762 32 Byť je osoba pohybující se pomocí motorového vozíku pro invalidy považována podle § 2 písm. j) zákona o silničním provozu za chodce. 33 Právní úprava v tomto místě reflektovala klasický materiální pramen práva, a sice společenskou realitu, kterou s sebou přineslo rozšíření přepravy „chodců“ vozítky Segway. Legislativně technickou zajímavost, a možná chybu shledávám v samotné definici, kdy zákonodárce zvolil jako základní pojem „osobní technický prostředek“ a k jeho definici použil jako pomocný pojem slovní spojení „osobní přepravník…“. V textu zákona je však dále užíváno jako základního pojmu pojem „osobní přepravník“ nikoli obráceně. Úmyslem zákonodárce podle mého názoru tak bylo definovat právě pojem „osobní přepravník“ nikoli „osobní technický prostředek“.
16
vhodné, aby zákon o silničním provozu obsahoval úplnou definici pojmu motorové vozidla. A to buď tedy explicitním odkazem na předpisy o schvalování technické způsobilosti, či přímo definicí vlastní. Rozsah technické povahy motorového vozidla může být uveden buď přímo v ustanovení § 2 písm. g) zákona či v ustanovení o právu řídit motorová vozidla podle § 3 zákona. Legislativní vyjádření by tak mělo de lege ferenda znít: „motorové vozidlo je nekolejové vozidlo poháněné vlastní pohonnou jednotkou ve smyslu zvláštního právního předpisu34…“. Inspirací českému zákonodárci budiž zákonodárce slovenský, který v zákoně č. 8/2009 Z.z., o cestnej premávke (dále jen „zákon o cestnej premávke“) pomocí negativní definice vymezuje, které vozidlo není vozidlem motorovým. Zákon o cestnej premávke definuje v ustanovení § 2 písm. m), že: „nemotorovým vozidlom (je) prípojné vozidlo, vozidlo pohybujúce sa pomocou ľudskej sily alebo zvieracej sily s výnimkou prípadov podľa písmena f), samovyvažovacie vozidlo35 a bicykel vybavený pomocným motorom so zdvihovým objemom valcov nepresahujúcim 50 cm3 s konštrukčnou rýchlosťou neprevyšujúcou 25 km • h-1 alebo bicykel vybavený pomocným elektrickým motorom s trvalým menovitým výkonom do 0,25 kW, ktorého výkon sa progresívne znižuje a nakoniec sa preruší, keď vozidlo dosiahne rýchlosť 25 km • h -1 alebo keď vodič prestane šliapať do pedálov,“. Z výše uvedeného navrženého znění pak jednoznačně vyplyne, pro která motorová vozidla platí povinnost být držitelem řidičského oprávnění a pro která nikoli. Ze současně účinného i z historických znění zákona o silničním provozu však při užití jazykového i systematického výkladu naopak vyplývá, že řidičské oprávnění je třeba k veškerým vozidlům s jakoukoli pohonnou jednotkou. Z reálné aplikační praxe je však naštěstí zřejmé, že toto není realizováno, a že je v zájmu racionálního řešení používána shora popsaná analogie. Veřejnou mocí výkonnou je v rámci rozhodovací praxe akceptováno, že příliš přísná právní regulace nebyla ani úmyslem zákonodárce. Upřesnění terminologie jako nástroje jednoznačného legislativního vyjádření přesto či právě proto považuji za nezbytné.
34
Zákon č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, případně s odkazem na jiný aktuálně účinný právní předpis 35 Slovenský zákonodárce nezapomněl zahrnout do nemotorových vozidel vozítka Segway.
17
V definici motorového vozidla de lege ferenda bych však šel ještě trochu dál a nepoužil bych v současnosti užívané a shora již uvedené technické hledisko, podle kterého je rozhodující, zda je motor pomocný, a je tedy k jízdnímu kolu pouze dodatečně namontován. Materiálním pramenem předmětné právní úpravy by měla být spíše náročnost ovládání vozidla a ta nepochybně vyplývá z výkonu pohonné jednotky a dosažitelné rychlosti, nikoli z použitého technického řešení. Z hlediska právního tak požadavek na konstrukci motorku považuji za zakládající disproporci a diskriminaci jednotlivých adresátů práva. Za pomoci práce s právními texty včetně komparace se zahraniční právní úpravou jsem se tedy pokusil překonat první úskalí, které zákonodárce řidičům motorových vozidel jako adresátům práva díky příliš vágní a nepřesné formulaci základního právního pojmu přichystal. Pokusil jsem se obecně definovat, pro řízení kterých motorových vozidel musí být, respektive nemusí být, řidič držitelem řidičského oprávnění. Je však všeobecně známo, že právo řídit motorová vozidla není pojato paušálně, ale motorová vozidla jsou rozdělena do skupin.36 Rozdělení vozidel do skupin vyplývá nepochybně opět z materiálního pramene právní úpravy, kterým je různá technická povaha vozidel a z toho vyplývající náročnost jejich ovládání. Zákonodárce tak reflektoval rozměry vozidel, jejich hmotnost a technickou konstrukci. Jiné nároky na odbornou způsobilost přináší ovládání osobního vozidla, jinou nákladního vozidla se značnou hmotností, či ovládání různě „velkých“ motocyklů. Z hlediska odpovědnosti za přepravované osoby jsou pak samostatnou skupinou vozidla určená pro přepravu většího počtu osob. Zvláštním právním kritériem je i technické hledisko spočívající v řízení soupravy s přípojným vozidlem. V následující části se proto zaměřím na právní rozdělení motorových vozidel.
2.2.3. Skupiny vozidel Technickému pohledu rozdělení vozidel odpovídá i racionální rozdělení podle jejich užitné hodnoty či „společenské role“. K běžným soukromým či rodinným potřebám postačí tzv. osobní automobil či malý nákladní automobil, z hlediska technického tak zákonodárce pro tuto skupinu zvolil horní hranici nejvyšší povolené hmotnosti, tedy 36
Zákonodárce změnil historickou jazykovou formulaci zákonem č. 297/2011 Sb., který novelizoval zákon o silničním provozu s účinností od 19.1.2013, a dříve užívaný pojem „skupiny a podskupiny řidičských oprávnění“ se změnil na slovní spojení „skupiny vozidel“, materiální podstata však zůstává stejná
18
hmotnosti v plně naloženém stavu, 3.500 kg. Pro tuto skupinu vozidel - skupiny vozidel B1 a B tak zákonodárce určil nejmírnější podmínky odborné a zdravotní způsobilosti. Naopak pro řízení větších vozidel, zejména určených pro pracovní účely, skupin C1, C, C1E, CE, D1, D, D1E, DE (dále jen „skupiny vozidel C1 a vyšší“) pak zákonodárce stanovuje podmínky přísnější, vedle obecné odborné a zdravotní způsobilosti způsobilost zvláštní a profesní.37 V tomto duchu rozlišuje skupiny vozidel právě i evropská Směrnice o řidičských průkazech. Zákon o silničním provozu definuje v souladu s výše uvedenou směrnicí skupiny vozidel v § 80a a následujících. Opět by nebylo pro práci přínosné citovat úplnou zákonnou úpravu, kritickou pozornost si spíše zaslouží roztříštěné zakotvení rozsahu některých skupin. Přestože problematice roztříštěnosti právní úpravy v rámci jednoho právního předpisu si je širší zákonodárce38 vědom a například v oblasti profesní způsobilosti k řízení motorových vozidel některých skupin vozidel ji napravuje39, roztříštěnost legislativního vyjádření skupin vozidel pro účely řidičského oprávnění ani po opakované novelizaci vyřešena není. Nesourodé uspořádání zákonného znění je patrně „inspirováno“ vnitřní systematikou Směrnice EU. Nicméně ze směrnice jistě nevyplývá závaznost zachování oné roztříštěnosti. Jak shora odkázáno základní rozdělení vozidel do skupin pro účely specifikace řidičského oprávnění obsahuje ustanovení § 80a zákona o silničním provozu, další ustanovení zákona však toto základní rozdělení „doplňují“ a de facto rozšiřují právo řídit motorová vozidla některých skupin. Na jednu stranu tedy zákonodárce vyčítá druhy vozidel, které může držitel řidičského oprávnění řídit v jednom ustanovení, zároveň o několik ustanovení dále tento rozsah doplňuje. Text zákona je tak „nepředvídatelný“. Pro příklad uvedu zákonnou definici rozsahu skupiny A1. Zákon o silničním provozu v ustanovení § 80a odst. 1 písm. b) uvádí, že do „skupiny A1 jsou zařazeny 1. lehké motocykly s postranním vozíkem nebo bez něj o výkonu nejvýše 11 kW a s poměrem výkonu/hmotnosti nejvýše 0,1 kW/kg a se zdvihovým objemem spalovacího motoru nepřevyšujícím 125 cm3, 2. tříkolová motorová vozidla o výkonu nejvýše 15 kW,“.
37
Podrobněji dále v této práci Zejména resortní navrhovatel novelizace jako odborný gestor – ministerstvo dopravy 39 Srovnej Důvodová zpráva k zákonu č.48/2015, který novelizoval zákon o silničním provozu s účinností od 20.2.2016, kapitola 1.3.3. str. 27 Důvodové zprávy 38
19
Dále se však v ustanovení § 81 odst. 4 zákona dozvíme, že „řidičské oprávnění udělené pro skupinu A1 opravňuje také k řízení čtyřkolových vozidel o výkonu motoru do 15 kW, s hmotností v nenaloženém stavu do 400 kg a se zdvihovým objemem spalovacího motoru do 125 cm3.“ Podobně je tomu u skupiny A. Podle § 80a odst. 1 písm. d) zákona „Do skupiny A jsou zařazeny 1. motocykly s postranním vozíkem nebo bez něj, 2. tříkolová motorová vozidla s výkonem převyšujícím 15 Kw“ a opět v § 81 odst. 4 zákona nepředvídatelné doplnění „čtyřkolových vozidel o výkonu motoru do 15 kW a hmotnosti v nenaloženém stavu do 400 kg“. Do nejrozšířenější skupiny vozidel B jsou podle zákonného znění „zařazena motorová vozidla s výjimkou vozidel uvedených v písmenech a) až e), jejichž největší povolená hmotnost nepřevyšuje 3 500 kg, určená pro přepravu nejvýše 8 osob kromě řidiče, ke kterým smí být připojeno přípojné vozidlo o největší povolené hmotnosti 1. nepřevyšující 750 kg, 2. převyšující 750 kg, pokud největší povolená hmotnost této jízdní soupravy nepřevyšuje 3 500 kg, nebo 3. převyšující 750 kg, pokud největší povolená hmotnost této jízdní soupravy převyšuje 3 500 kg, ale nepřevyšuje 4 250 kg, jedná-li se o řidičské oprávnění v rozšířeném rozsahu,“ Opět však podle § 81odst. 1 písm.c) zákona „řidičské oprávnění udělené pro skupinu B opravňuje také k řízení vozidel zařazených do skupiny A1 s automatickou převodovkou“, a dále podle § 81 odst. 3 zákona „Řidičské oprávnění udělené pro skupinu B opravňuje držitele, který dosáhl věku 21 let, také k řízení tříkolových vozidel zařazených do skupiny A.“
20
Na výše uvedených právních textech je názorně patrné, že zákonodárce rozsah řidičského oprávnění nedůvodně definuje v různých ustanoveních a adresát práva tak v ustanovení § 80a nezíská kompletní představu o rozsahu „svého“ řidičského oprávnění. Tuto textovou roztříštěnost legislativního vyjádření proto považuji za nesprávnou a navrhuji sjednocení definice rozsahu řidičského oprávnění pro jednotlivé skupiny v jednom ustanovení tak, aby se adresát práva dozvěděl o zákonném rozsahu na jednom předvídatelném místě. Předvídatelnost práva je jedním ze základních požadavků na legitimní právo. Kromě své roztříštěnosti právní text již několik let i přes opakované novelizace obsahuje věcnou chybu. Text ustanovení § 80a odst. 1 písm. f) zákona z rozsahu řidičského oprávnění pro skupinu B vylučuje rovnocennost se skupinami AM a B1. Ustanovení § 81 však tuto rovnocennost naopak uvádí.
21
3. Získání40 řidičského oprávnění Právní
úprava
subjektivního
veřejného
práva
řídit
motorová
vozidla
ve
veřejném silničním provozu je obsažena v části první hlavě III zákona o silničním provozu nazvané příhodně Řidičské oprávnění a řidičský průkaz. Již z názvu této části zákona je znát, že zákonodárce klade důraz na rozlišení obou institutů, a že jejich pojmenování není náhodné. Před pojednáním o vlastním získání práva řídit motorová vozidla krátká poznámka k organizaci veřejné správy v oblasti řidičských oprávnění a jejího technického zajištění.
3.1. Administrativně správní agenda Vlastní administrativně správní agenda, tedy reálné mocenské naplňování práva řídit motorová vozidla jako výkon agendy řidičských oprávnění a řidičských průkazů, je v současné době výkonem státní správy, realizované však v přenesené působnosti41 územními samosprávnými celky, konkrétně obcemi s rozšířenou působností42 prostřednictvím jejich obecních úřadů. Obecní úřady obcí s rozšířenou působností jsou podle § 124 odst. 5 písm. b) až h), písm. k), l), a n) zákona o silničním provozu v oblasti řidičských oprávnění správními orgány veřejné správy (dále také jen „správní orgán“), a to podle místa obvyklého bydliště řidiče43. Tyto orgány jsou tedy správci ve věcech řidičského oprávnění, od jeho získání přes jeho korekci, negativních zásahů do něj i jeho ztrátu a následné vrácení. V rámci správy řidičského oprávnění správní orgán zprostředkovává výrobu řidičského průkazu ve Státní tiskárně cenin. Za účelem evidence údajů o řidičích vedou tyto správní orgány tzv. registr řidičů upravený konkrétně v § 119 a násl. zákona o silničním provozu (dále jen „Registr řidičů“). Souborem jednotlivých Registrů řidičů je Centrální registr řidičů, jehož správcem je Ministerstvo dopravy. Registr řidičů je neveřejným informačním systémem veřejné správy a elektronickým úložištěm údajů o fyzických osobách 40
Pojem „získání“ není pojmem legislativním, ale je důležitým pojmem právně teoretickým, jeho pojetí a role bude významná pro reálnou vykonatelnost práva řídit motorová vozidla. 41 Jedná se tak tedy o výkon státní správy a řidičské oprávnění je tak státní souhlas sui generis 42 Zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností 43 Problematika tzv. obvyklého bydliště bude rozebrána dále v této práci.
22
v souvislosti se silničním provozem.44 Technicky je Centrální registr řidičů realizován systémem Eliška jako aplikací s dálkovým přístupem z příslušných správních orgánů, které jej využívají k ukládání a výdeji dat, a také k výrobě řidičského průkazu. Centrální registr řidičů dále využívá i Policie ČR v rámci své operativní činnosti k okamžité lustraci řidičů. V duchu harmonizace práva v Evropské unii existuje mezinárodní systém Resper, což je ve své podstatě společný systém národních Centrálních registrů řidičů. Tento mezinárodní informační systém má sloužit ke vzájemnému ověřování a výměně údajů o řidičích, řidičských oprávněních a řidičských průkazech. K tomuto systému však dosud Česká republika technicky „nepřistoupila“ a není veřejnou správou využíván. To způsobuje některé problémy kritizované ze strany Evropské unie, které zmíním v další části práce.
3.2. Podmínky pro získání řidičského oprávnění45 3.2.1. Dělení podmínek podle obsahu Vzhledem k veřejnoprávní povaze řidičského oprávnění je samozřejmé, že pro jeho získání je třeba splnit zákonné podmínky. Podmínky pro získání a držení řidičského oprávnění můžeme dělit z několika hledisek. Například podle obsahu podmínky: zdravotní způsobilost, odbornou způsobilost formální podmínky (například obvyklé bydliště, věk) Zdravotní způsobilost k řízení motorových vozidel, byť to zákon výslovně neuvádí, má reálně dva rozsahy. První můžeme chápat jako „základní“ zdravotní způsobilost, kterou zakládá ustanovení § 84 a násl. zákona o silničním provozu. Za zvláštní součást zdravotní způsobilosti však můžeme považovat i tzv. „psychickou způsobilost“, která vyplývá z dopravně psychologického vyšetření upraveného v ustanovení § 87a a násl. zákona, a která je zdravotní způsobilostí nad rámec 44
Registr řidičů nevede jen evidenci držitelů řidičských oprávnění, ale všech osob, které se nějakým způsobem dotkly rozhodovacích či informačních činností v souvislosti se silničním provozem. Registr řidičů tak obsahuje i evidenci osob, které nejsou držiteli řidičského oprávnění a označují se technicky jako tzv. Neřidiči. 45 Upravuje § 92 zákona o silničním provozu, podrobněji, jak jsem slíbil, při konkrétním problému.
23
zdravotní způsobilosti základní. Explicitně zákon o silničním provozu takto rozsah zdravotní způsobilosti nerozlišuje, implicitně a reálně tomu však tak je. Tato „nadstandardní“ zdravotní způsobilost spočívající ve způsobilosti psychické platí v zásadě pouze pro řízení vozidel zařazených do skupin pro skupiny vozidel „C1 a vyšší“, a dále se ověřuje v některých případech v souvislosti s delikty v silničním provozu.46 Dopravně psychologické vyšetření přinesl zákon o silničním provozu již před mnoha lety, poslední novela zákona o silničním provozu provedená zákonem č.48/2016 Sb., o změně některých zákonů (dále jen „novela 2016“) toto pojetí obsahově nezměnila, ale přinesla výše uvedený nový pojem „psychická způsobilost“, který lépe vystihuje smysl a účel tohoto vyšetření. Dopravně psychologické vyšetření bylo dosud pouhým podkladem pro celkovou zdravotní způsobilost. Od 20. 2. 2016 je naopak psychická způsobilost zdůrazněna jako samostatná podmínka. Důraz na význam psychické způsobilosti je znát především v tom, že pokud je držitel řidičského oprávnění shledán dopravním psychologem psychicky způsobilým k řízení motorových vozidel s podmínkou či dokonce psychicky nezpůsobilým, nemůže držitel řidičského oprávnění prokázat svou psychickou způsobilost jiným posudkem vydaným do 3 měsíců od původního „nepříznivého“ posudku.47 To je rozdíl oproti základní zdravotní způsobilosti, kterou může osoba prokázat kdykoli, např. o posouzení jiným posuzujícím lékařem. Z hlediska kritické analýzy vnitřního uspořádání právního předpisu shledávám za nesprávné zařazení ustanovení § 87a až § 87c zákona o silničním provozu o dopravně psychologickém vyšetření mezi ustanovení o pravidelných lékařských prohlídkách. Ustanovení § 87 totiž hovoří o pravidelných lékařských prohlídkách spočívajících v posuzování základní zdravotní způsobilosti a § 88 opět o pravidelných lékařských prohlídkách. Text zákona se tak stává nesourodým a nesrozumitelným. Ustanovení § 87a až § 87c jsou nepatřičně vsunuty doprostřed ustanovení o pravidelných lékařských prohlídkách. Ustanovení o zvláštní zdravotní způsobilosti spočívající ve způsobilosti psychické by mělo, logicky, následovat jako § 88a.
46
Rozsah, obsah a způsob provádění dopravně psychologického vyšetření upravuje § 18c vyhlášky č. 31/2001 Sb., o řidičských průkazech a o registru řidičů 47 Srovnej § 87c odst. 1 zákona o silničním provozu ve znění od 20. 2. 2016
24
I odborná způsobilost je reálně dělena na základní a zvláštní, tzv. „profesní způsobilost“. Právní úprava rozsahu odborné způsobilosti se de facto vrací k historickému pojetí, kdy se řidičské oprávnění rozlišovalo na „amatéry“ a „profesionály“. Profesně způsobilý nad požadavek základní odborné způsobilosti musí být řidič motorových vozidel skupin „C1 a vyšší“48 Formální podmínky se pak vztahují k žadateli o udělení či rozšíření řidičského oprávnění. Z formálních podmínek pro získání řidičského oprávnění bych pro kritickou analýzu vybral podmínku tzv. obvyklého bydliště, stanovenou již zmíněnou Směrnicí EU. Pojem obvyklého bydliště je jedním z opatření proti tzv. „řidičákové turistice“49, a spočívá v povinnosti žadatele o řidičské oprávnění prokázat, že se reálně „obvykle zdržuje“ na určitém místě. Současně je velmi zdůrazňováno materiální pojetí obvyklého bydliště, které je opuštěním formálního pojetí pobytu, uznávaného na základě pouhého registračního principu. Institut obvyklého bydliště v tomto smyslu prošel v posledních letech výrazným právním vývojem, včetně působení judikatury. Správní soudy České republiky pod vlivem evropského právního působení již opakovaně judikovaly, že podmínku obvyklého bydliště musí žadatel o řidičské oprávnění skutečně splňovat v materiálním smyslu, tedy reálně. Správní soudy tak opakovaně zamítly žaloby na zamítavá rozhodnutí správních orgánů, které rozhodly o zamítnutí žádosti o udělení řidičského oprávnění pro nesplnění podmínky obvyklého bydliště v materiálním smyslu.50 Zároveň však i přesto instituce Evropské unie opakovaně kritizují Českou republiku, že některé její správní orgány dostatečně neprověřují podmínku obvyklého bydliště a spokojí se pouze s formálními podklady. Výsledkem je pak stav, kdy řidičské oprávnění získá i žadatel, který ve skutečnosti v České republice nežije, ale pouze zde absolvuje přípravu a zkoušky z odborné způsobilosti a požádá o řidičské oprávnění. Z tohoto důvodu je aktuálně Česká republika žalována Komisí EU u Evropského soudního dvora.51 Požadavek skutečného obvyklého pobytu má za cíl předejít obcházení práva, například zákazu činnosti uloženému v jednom členském státě získáním řidičského 48
Srovnej § 3 odst. 4 zákona o silničním provozu ve znění od 20. 2. 2016 Pojem zmíněn např. KUČEROVÁ, Helena, Zákon o silničním provozu s komentářem a judikaturou, 2. aktualizované vydání ve znění novel účinných od 1.1.2013, Praha, Leges, 2011, s. 423. 50 Např. ve věci NSS sp. zn. 6 As 7/2015 nebo NSS sp. zn. 1 As 280/2015 51 K tématu např. dostupné na: http://byznys.ihned.cz/c1-64882390-komise-zaluje-cesko-kvuli-ridicskym-prukazum 49
25
oprávnění v jiném členském státě. Z tohoto důvodu Směrnice EU i zákon o silničním provozu požaduje u žadatele, který nemá v České republice trvalý pobyt prokázat, že se tu skutečně zdržuje, tedy pobývá z důvodů svých reálných vazeb, zejména osobních, pracovních či jiných. Ústup od formálního pojetí bydliště k pojetí materiálnímu vypadá jako rozumná myšlenka a toto opatření má racionální materiální pramen. Případy kdy držitel řidičského oprávnění ve svém domovském členském státě ztratí řidičské oprávnění a pro jeho opětovné získání musí strpět sankci zákazu činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel (dále jen „zákazu řízení motorových vozidel“ nebo jen „zákazu řízení“) a dále splnit náročné podmínky jsou někdy těmito držiteli řešeny tím, že tato osoba získá řidičské oprávnění v jiném, zpravidla sousedním, členském státě. To je vzhledem k myšlence harmonizace nežádoucí a je to nazíráno jako obcházení práva. Striktní požadavek prokazovaní a prověřování materiálního obvyklého bydliště je však provázen problémy. Zákon o silničním provozu v duchu práva EU požaduje prokazovat tuto podmínku dokumenty, které uvádí v ustanovení § 92 odst. 4 písm. d) zákona o silničním provozu demonstrativně, tedy příkladmo. V rámci aplikační praxe je však v duchu Směrnice o řidičských průkazech zdůrazňován onen materiální princip bydliště a po správních orgánech je nadřízenými správními orgány vyžadováno prověřit skutečné, zejména osobní a pracovní, vazby žadatele o řidičské oprávnění. Reálné fyzické prověřování těchto skutečností nad rámec formálních podkladů je však, dle mého názoru, nad možnosti správních orgánů, zejména vzhledem k tomu jak je v současné době administrativně správní agenda Registru řidičů organizována. Představa, že úřední osoba správního orgánu provádí opakovaná místní šetření52 je iracionální. Pověřit tímto úkolem například cizineckou policii mi však připadá nad rámec zákona. Nehledě na to, že prokazování je aktuální až při podání žádosti o řidičské oprávnění a to zpětně na období nejméně 185ti dnů. Prokazování pomocí svědeckých výpovědí považuji za neúčinné. Především si ale myslím, že požadovat reálný pobyt v určitém místě je překonaným přístupem a popírá svobody, na kterých je Evropská unie založena, zejména svobodu pohybu, pobytu a usazování. 52
Pro skutečné materiální prověření obvyklého bydliště by jistě nepostačila jediná kontrola
26
Zároveň požadavek formulovaný Směrnicí o řidičských průkazech a přenesený doslova do zákona o silničním provozu zakládá disproporci v aplikaci práva, neboť způsobuje nerovný přístup k různým adresátům této právní normy, a tedy zakládá nespravedlnost. Obvyklé bydliště53 je definováno jako pobyt o délce alespoň 185 dnů, tedy více než 6ti měsíců, a to v kalendářním roce. Původním úmyslem je tak patrně vyjádřit, že obvyklým bydlištěm je místo, kde se osoba zdržuje „většinou“, tedy po většinu roku. Uzavřením požadovaného období 185ti dnů do kalendářního roku však způsobuje situaci, kdy osoba, která v novém členském státě pobývá např. od začátku srpna kalendářního roku, splní podmínku obvyklého bydliště až po uplynutí června následujícího roku, tedy po době více než 10ti měsíců. V prvním kalendářním roce totiž naplnit dobu 185ti dnů „nestihne“. Naproti tomu osoba pobývající na stejném místě již od konce června, tedy o necelé 2 měsíce dříve, splní tuto podmínku ihned po uplynutí stanovené doby. Podmínka vyjádřená kalendářním rokem tak nevyjadřuje racionální požadavek délky pobytu. Požadavek obvyklého bydliště by měl být de lege ferenda vyjádřen požadavkem na volně plynoucí období 185ti dnů. Největší slabinu institutu obvyklého bydliště však shledávám v tom, že potřeba zabránit žadateli, který má v domovském státě uložen zákaz řízení, získat snadněji „nové“ řidičské oprávnění v jiném státě, není požadavkem obvyklého bydliště dostatečně zajištěna. Doba sankce může daleko přesahovat požadovanou dobu obvyklého bydliště. Ano, tento problém je dále ošetřen povinností žadatele čestně prohlásit54, že „není držitelem platného řidičského oprávnění uděleného jiným členským státem, a že mu jiným členským státem nebyl uložen zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel, nebo že jeho řidičské oprávnění nebylo pozastaveno nebo odejmuto, nebo že již uplynula doba, na kterou byl zákaz činnosti uložen, nebo doba pro opětovné udělení řidičského oprávnění,“, avšak v tom případě zaniká význam prokázání obvyklého bydliště.
53
§ 2 písm. hh) zákona „obvyklé bydliště na území České republiky je místo trvalého pobytu fyzické osoby na území České republiky, nebo pokud fyzická osoba nemá na území České republiky trvalý pobyt, místo na území České republiky, kde fyzická osoba 1. pobývá alespoň 185 dnů v kalendářním roce z důvodů osobních vazeb, kterými se rozumí zejména soužití ve společné domácnosti, rodinné vazby, vlastnictví nebo nájem nemovitosti, a popřípadě zároveň i z důvodů podnikání, výkonu jiné samostatně výdělečné činnosti nebo závislé práce na území České republiky, nebo 2. pobývá z důvodu osobních vazeb a pravidelně se na toto místo vrací, ačkoliv podniká, vykonává jinou samostatně výdělečnou činnost nebo závislou práci v jiném státě, není-li výkon takovéto činnosti v jiném státě omezen na dobu určitou,“ 54 Srovnej § 92 odst. 4 písm. e) zákona o silničním provozu
27
Ze zákonného znění čestného prohlášení jasně vyplývá, za jakých okolností nelze získat řidičské oprávnění v jiném členském státě. Zároveň však z prohlášení implicitně vyplývá, že pro získání řidičského oprávnění v jiném členském státě není podmínkou vrácení původního řidičského oprávnění. Ztratil-li držitel řidičského oprávnění uděleného cizím členským státem v důsledku uložené sankce zákazu řízení motorových vozidel, může tedy po uplynutí sankce získat řidičské oprávnění v jiném členském státě. Požadavek obvyklého bydliště tak opět z dalšího důvodu ztrácí smysl. Pro nové získání řidičského oprávnění je podstatné, zda pominuly důvody pro ztrátu původního řidičského oprávnění. A to, podle mého názoru, s místem obvyklého bydliště a jeho délkou nesouvisí. Na základě shora uvedeného tedy konstatuji, že evropskou hodnotu lze v tomto ohledu spatřovat toliko ve vzájemném respektování (nikoli přímém uznávání výkonu55) zákazů řízení motorových vozidel. S touto myšlenkou harmonizace souhlasím. Z evropských ani českých právních pramenů však tedy naopak nevyplývá zásada, že po ztrátě řidičského oprávnění v důsledku sankce je nezbytné získat zpět původní řidičské oprávnění.56 To však bývá v různých členských státech podmíněno splněním různě náročných podmínek, zpravidla přísnějších vyplývajících ze spáchaného deliktu. Získání „nového“ řidičského oprávnění, přesněji řečeno nové získání stejného řidičského oprávnění, v jiném členském státě tak může být mnohdy jednodušší než požádat o vrácení ztraceného řidičského oprávnění původního. Evropská hodnota srovnatelných podmínek účasti v silničním provozu by tak měla být vyjádřena nikoli požadavkem obvyklého bydliště, ale požadavkem vrácením původního ztraceného řidičského oprávnění. Jedině to znemožní obcházení zákonných podmínek, které jsou s vrácením řidičského oprávnění v domovském státě spojeny. I z tohoto důvodu tak považuji podmínku obvyklého bydliště, tak jak je v současnosti legislativou Evropské unie a její interpretací vyžadována, za
55
Členské státy neudělí řidičské oprávnění osobě, které byla v domovském členském státě uložena sankce zákazu řízení motorových vozidel, nejedná se však o vzájemné uznávání těchto sankcí. Na držitele řidičského oprávnění, kterému byl uložen zákaz řízení v domovském státě, se hledí tak, že pozbyl řidičského oprávnění, proto tedy nesmí řídit motorová vozidla a to nikde. Případný neodevzdaný řidičský průkaz vydaný domovským členským státem neopravňuje k řízení motorových vozidel v jiném členském státě, neboť neosvědčuje řidičská oprávnění (Slabinou tohoto systému však je, že Česká republika dosud nepoužívá mezinárodní registr řidičů pro on-line prověření při kontrole v silničním provozu). Naopak zákaz řízení uložený v jiném než domovském státě není v domovském státě uznáván, nedotýká se řidičského oprávnění. 56 To vyplývá i z judikatury Evropského soudního dvora, která dopadá i na současně účinnou směrnici o řidičských průkazech, srovnej HRDLIČKA, Petr, KNĚŽÍNEK, Jan, MLSNA, Petr. Přehled judikatury ve věcech silničního provozu, silniční dopravy a pozemních komunikacích. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2009, s.618 a násl., zachování tohoto konceptu srovnej i v ustanovení § 82 odst. 2 zákona o silničním provozu
28
formalistický neúčinný nástroj harmonizace právní regulace evropského „řidičského práva“. Uznávám, že má myšlenka povinnosti vrácení původního řidičského oprávnění je poměrně širokou a odvážnou interpretací evropského ratia legis, a uznávám, že jak jsem i uvedl, z psaného práva skutečně explicitně nevyplývá. Přesto jsem de lege ferenda toho názoru, že pro skutečnou harmonizaci silničního provozu v materiálním smyslu, by měl evropský zákonodárce tento nástroj zvolit. Konkrétní legislativní vyjádření však musí reflektovat reálné životní situace adresátů právní úpravy tak, aby spolu se zajištěním ochrany silničního provozu nepřinášela problémy žadatelům, kteří legitimně využívají svobody pohybu a usazování v rámci Evropské unie, tedy v případě kdy se občan EU přestěhuje do jiného členského státu a toto jeho jednání skutečně není spekulativní za účelem snadnějšího získání řidičského oprávnění. Požádat o vrácení řidičského oprávnění by tak v takových případech mělo být možné u správního orgánu v „novém“ členském státě. V opačném případě by byl občan EU, který ztratil řidičské oprávnění v předchozím domovském státě, nepřiměřeně vázán na předchozí místo obvyklého bydliště. To může být spojeno s faktickými překážkami, právě zejména kvůli vzdálenosti. V těchto případech je proto jistě právo získat po uplynutí sankce řidičské oprávnění zpět v „novém“ členském státě legitimní, avšak právě formou vrácení nikoli formou nového získání, a zároveň za stejných podmínek jako ve státě ztráty řidičského oprávnění. Za tímto účelem by zároveň měly být podmínky pro vrácení řidičského oprávnění harmonizovány na evropské úrovni. A tomu tak v současné době není. Ke skutečně účinné kontrole, zda žadatel o řidičské oprávnění již není ve výkonu sankce zákazu řízení uloženého v jiném členském státě, může sloužit pouze funkční mezinárodní systém národních Centrálních registrů řidičů, tedy již existující systém Resper, jak uvedeno výše. K tomuto technickému zajištění funkčnosti takové právní úpravy zbývá tedy jen konečně naplnit požadavek Evropské unie a Českou republiku do tohoto systému zapojit.57 Jako právní podklad určující příslušnost správního orgánu v rámci členského státu po změně místa usazení musí samozřejmě sloužit právě institut obvyklého bydliště. Avšak, vzhledem k výše popsaným problémům s materiálním pojetím, založeným, na pouhém registračním principu. Z právně teoretického hlediska tak 57
K tématu např.: http://www.parlamentnilisty.cz/politika/politici-volicum/Ministr-Prachar-Cizinec-z-EU-dostane-informace-odopravnim-prestupku-ve-svem-jazyce-317309
29
v případě podmínky „obvyklého bydliště“ dávám ve světle harmonizovaných podmínek a funkčního „Evropského registru řidičů“ výjimečně přednost formálnímu přístupu před přístupem materiálním. Preferuji proto využít prostý registrační princip, kdy na základě řádné centrální evropské registrace žadatelů a držitelů řidičského oprávnění budou jednoduše ověřitelné skutečnosti důležité pro rozhodnutí o udělení řidičského oprávnění.58 I česká veřejná správa by tak měla pochopit, které nástroje jsou skutečně účinné a nahradit iracionální, těžko uchopitelné a až nedůstojné materiální prokazování obvyklého bydliště jednoduchou a účinnou administrativně správní kontrolou za využití vyspělých technologií, a to nejen pro formální požadavek Evropské unie, ale především právě pro materiální naplnění evropských hodnot.
3.2.2. Dělení podmínek podle činnosti Podmínky související s řidičským oprávněním můžeme dále dělit tak, že některé podmínky se vztahují již k udělení řidičského oprávnění a některé až k vlastnímu reálnému řízení motorových vozidel. Z tohoto rozdělení pak vyplývají i různé povinnosti různých držitelů řidičského oprávnění pro stejnou skupinu vozidel. podmínky a povinnosti držitele řidičského oprávnění podmínky a povinnosti řidiče konkrétní skupiny vozidel Typickou podmínkou, kterou musí splňovat každý držitel řidičského oprávnění je základní zdravotní a odborná způsobilost. Zákon v případech kdy držitel tyto podmínky nesplňuje, a vyjdou najevo skutečnosti, které to odůvodňují, předvídá negativní zásah do práva řídit motorová vozidla.59 Naopak profesní způsobilost a způsobilost psychickou musí splňovat držitel jen při reálném řízení vozidel vybraných skupin, tedy až jako řidič, a to ještě s výjimkami.60 S těmito zvláštními podmínkami pak úzce souvisí povinnost plnění podmínky prokazovat, a to pravidelným prověřováním a prokazováním prostřednictvím odpovídajícího dokladu. Toto je rozdíl oproti shora uvedeným základním podmínkám, které držitel nemusí prokazovat ani v průběhu držení řidičského oprávnění, a obecně ani při řízení motorového vozidla. Základní odbornou způsobilost řidič „amatér“ nemusí prokazovat za celý život, byť 58
Na národní úrovni tento registrační a evidenční princip funguje zcela samozřejmě. Je proto naprosto nemožné, aby držitel řidičského oprávnění „obešel“ zákaz řízení motorových vozidel přestěhováním např. z Prahy do Brna. Oba správní orgány mají náhled na stejný elektronický záznam o sankci, stejnou funkcionalitu má i evropský systém Resper. 59 Podrobněji dále v této práci 60 Srovnej § 3 odst. 4 zákona o silničním provozu
30
složil zkoušky v autoškole před desítkami let.
Povinnost prokazovat základní
zdravotní způsobilost má jen řidič od 65ti let věku.61 Z tohoto zákonného pojetí tedy vyplývá, že samotné držení řidičského oprávnění není spojeno, kromě povinnosti výměny řidičského průkazu z důvodu jeho neplatnosti, s žádnou povinností. Výměna řidičského průkazu z důvodu neplatnosti v důsledku omezené doby jeho platnosti či z důvodů změn v řidičském průkazu vyplývá z ustanovení § 109 odst. 2 písm. d) zákona o silničním provozu62 a není spojena obecně s žádnou podmínkou. K výměně řidičského průkazu jako dokladu za účelem prodloužení jeho platnosti postačí o výměnu požádat, předložit „starý“ řidičský průkaz a přiložit fotografii. Správní orgán bez dalšího vydá žadateli řidičský průkaz na nové časové období. Výměna řidičského průkazu je tak českou právní úpravou pojata jako prostá výměna „starého dokladu za nový“. Evropská koncepce platnosti řidičského průkazu na čas uvedená ve Směrnici o řidičských průkazech je však patrně myšlena jinak a blízce souvisí s prokázáním zdravotní způsobilosti. Toto však není v zákoně o silničním provozu ani v administrativní praxi správně reflektováno. Podle Směrnice EU je podmínkou pro „obnovení“ řidičského průkazu pro skupiny vozidel „C1 a vyšší“ prokázání zdravotní způsobilosti.63 Termín transpozice této kategorické normy byl 19. 1. 2011 s tím, že účinnost novelizovaných právních předpisů měla být od 19. 1. 2013. K tomuto datu skutečně nabyl účinnosti zákon o silničním provozu v jednom z dalších novelizovaných znění, nicméně tuto normu nepřinesl. Zákon o silničním provozu tedy nestanoví, že držitelé řidičského oprávnění skupin „C1 a vyšších“ musí při žádosti o vydání nového řidičského průkazu pro skončení jeho platnosti prokazovat zdravotní způsobilost. Český právní řád tak stále chápe povinnou výměnu řidičského průkazu za nový jen jako pouhé opatření pro to, aby vzor řidičského průkazu odpovídal aktuálnímu vzoru řidičského průkazu Evropské unie (dříve Evropského společenství), a aby fotografie držitele odpovídala jeho aktuální podobě. V plném rozsahu řidičského oprávnění formuluje Směrnice EU prověřování zdravotní způsobilosti při prodloužení platnosti řidičského průkazu jako normu dispozitivní. Ve zvláštním ustanovení pro skupiny vozidel „C1 a vyšší“ však tato směrnice formuluje uvedené 61
Srovnej § 87 odst. 3 zákona o silničním provozu Ustanovení § 116 zákona o silničním provozu nazvané také „Výměna řidičského průkazu…“ však upravuje výměnu řidičských průkazů vydaných členskými či jinými státy. 63 Srovnej článek 7 odst. 3 písm. a) Směrnice EU 62
31
pravidlo skutečně kategoricky. Ratiem legis evropské harmonizace je tak zajištění plnění podmínek zdravotní způsobilosti „profesionálních“ řidičů již ve vztahu k držení řidičského oprávnění pro vybrané skupiny vozidel, nikoli až v souvislosti s řízením vozidel. Tomuto ratiu legis odpovídá i doba platnosti řidičských průkazů pro skupiny vozidel „C1 a vyšších“ pouhých 5 let. Směrnice o řidičských průkazech, podle mého názoru, dává správním orgánům členských zemí právo i povinnost požadovat po držiteli řidičského oprávnění pro tyto skupiny vozidel jako žadateli o prodloužení platnosti řidičského průkazu prokázání zdravotní způsobilosti. Je proto k zamyšlení zda náš „národní“ zákonodárce správně vnímá závaznost evropského práva či zda tuto směrnici správně interpretuje. Případná špatná interpretace evropského právního textu nevyplývá v tomto případě ze špatného překladu.64 Překlad směrnice je v tomto místě, podle mého názoru, v pořádku a české znění předmětné normy obsažené v ustanovení článku 7 odst. 3 písm. a) Směrnice o řidičských průkazech zní: „Prodloužení platnosti řidičských průkazů po skončení jejich správní platnosti je podmíněno: a) trvalým splňováním minimálních požadavků na tělesnou a duševní způsobilost k řízení podle přílohy III pro řidičské průkazy skupiny C, CE, C1, C1E, D, DE, D1, D1E;“ Z uvedeného kategorického znění evropské normy vyplývá, že splnění této podmínky by měl žadatel o vydání nového řidičského průkazu prokázat. Jak již uvedeno zákon o silničním provozu však tuto normu v tomto rozsahu neimplementoval. Prokazování zdravotní způsobilosti je pro řidiče skupin „C1 a vyšších“, tzv. „řidiče profesionály“ v českém právu řešeno tak, že tento řidič se musí podrobovat pravidelným lékařským prohlídkám podle § 87 zákona, a to až pokud skutečně řídí motorová vozidla těchto skupin. Český zákonodárce tedy na rozdíl od zákonodárce evropského nespojuje prokazování zdravotní způsobilosti s držitelstvím příslušné „profesionální“ skupiny, ale až s výkonem této kvalifikované činnosti. Český „profesionální“ řidič tak navíc nemusí prokazovat splnění podmínek zdravotní způsobilosti aktivně ani při takovém řízení motorových vozidel v silničním provozu patřičným dokladem, plnění této
64
Není jistě bez zajímavosti, že nesprávný překlad směrnice byl příčinou i nesprávného znění § 80a odst. 1 písm. f) zákona o silničním provozu v rozsahu skupiny vozidel B s účinnosti před 7.11.2014, opraveno novelou č.230/2014 Sb.
32
podmínky je nastaveno toliko subjektivně jako povinnost.65 Plnění podmínky zdravotní způsobilosti se tak prověřuje až následně, např. v souvislosti se spácháním deliktu v silničním provozu, typicky dopravní nehodou. Takové následné zjištění, že řidič nákladního automobilu či dokonce autobusu nebyl v době spáchání deliktu při řízení vozidla zdravotně způsobilý, např. až po dopravní nehodě, nepovažuji za dostatečný nástroj pro ochranu veřejného zájmu. Implementace Směrnice EU tedy v tomto místě není eurokonformní. Příčiny spatřuji ve dvou základních věcech. Myslím si, že uvedená disproporce českého práva s právem Evropské unie vychází jednak z nepochopení evropských hodnot a účelu harmonizace, a jednak k tomuto nepochopení také významně přispívá ne zcela správně užívaný pojem řidičský průkaz jako výhradní překlad cizojazyčných pojmů. Překládat pojmy driving licence či Führerschein, uvedené v jazykových verzích Směrnice o řidičských průkazech, výhradně jako řidičský průkaz nereflektuje vyšší rozmanitost českého právního pojmosloví, které rozlišuje řidičský průkaz a řidičské oprávnění, a které má významné právní důsledky. Uvedené cizojazyčné pojmy sice čistě jazykově zahrnují oba české významy, jejich konkrétní význam v cizím právním prostředí však záleží na konkrétním užítí. Jsem přesvědčen, že úmyslem evropského zákonodárce je regulovat a harmonizovat především řidičská oprávnění jako subjektivní veřejné právo, a nikoli pouze samotný doklad, který řidičské oprávnění deklaruje. Různý význam použité terminoligie je, podle mého názoru, velmi zřetelně vidět na shora ocitované normě o prodloužení „řidičského průkazu“. Přílišný důraz českého překladu na doklad zamlžuje skutečné euro ratio legis právní úpravy řízení motorových vozidel. De lege ferenda tak navrhuji přehodnotit překlad české verze směrnice o řidičských průkazech a rozlišit, kdy evropský zákonodárce hovoří skutečně výhradně o dokladu, a kdy má na mysli právo řídit motorová vozidla. V tomto smyslu je pak třeba opravit implementaci evropského práva do českého právního řádu tak, aby česká právní úprava byla kvalitním a především účinným nástrojem mocenské ochrany veřejného zájmu.66
65
Srovnej § 6 odst. 7 zákona o silničním provozu. K samotnému zamyšlení je názor, podle kterého český zákonodárce zvolil mírnější formu prokazování zdravotní způsobilosti přesunutím z držitele až na řidiče právě z důvodů materiálních. Podle tohoto názoru je podstatnější, aby byl zdravotně způsobilý řidič než pouhý držitel, který s vozidly vybraných skupin momentálně nejezdí. Povinnost prokazovat zdravotní způsobilost pro 66
33
3.3. Proces získání řidičského oprávnění Získání řidičského oprávnění spočívá v procesním úkonu jeho udělení správním orgánem a dále v převzetí řidičského průkazu. Tyto dva správní úkony spolu souvisí, ale nejsou provedeny zároveň. Oba však mají velký význam právě pro skutečné získání řidičského oprávnění. Řidičské oprávnění udělí žadateli o řidičské oprávnění příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností jako správní orgán jako příslušný správní orgán po splnění a doložení zákonných podmínek. Rozhodnutí o udělení řidičského oprávnění je považováno právní teorií i správní praxí za konstitutivní. Technicky administrativně je písemné vyhotovení rozhodnutí o udělení řidičského oprávnění nahrazeno řidičským průkazem. A právě administrativní technika, která spočívá ve vydání a technické výrobě řidičského průkazu je, podle mého názoru, příčinou mnoha problémů. Podle § 129 odst. 1 zákona o silničním provozu se žadateli o udělení řidičského oprávnění vydá místo písemného vyhotovení rozhodnutí pouze řidičský průkaz s uděleným řidičským oprávněním67. Jeho výroba však trvá minimálně 5 pracovních dní, a to ještě v tzv. zrychleném režimu za zvýšený správní poplatek68, běžná lhůta je do 20ti dnů69. V návaznosti na ustanovení § 151 odst. 3 zákona č.500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) nabývá rozhodnutí o udělení řidičského oprávnění právní moci a právních účinků až dnem převzetí řidičského průkazu70. Současná rozhodovací praxe tak interpretuje, že právo řídit motorová vozidla nelze reálně vykonávat dříve, než si žadatel o udělení řidičského oprávnění řidičský průkaz fyzicky převezme, teprve převzetím řidičského průkazu se stává držitelem řidičského oprávnění a získá tak i materiálně právo řídit motorová vozidla. Řídí-li žadatel o řidičské oprávnění motorové vozidlo před tímto převzetím, byť po reálném udělení řidičského oprávnění – tedy v době výroby řidičského průkazu - porušuje ustanovení § 3 odst. 3 zákona o silničním provozu a dopouští se přestupku podle § 125c odst.1 písm. e) bodu 1., neboť „řídí motorové samotné držení řidičského oprávnění vybraných skupin by navýšilo administrativní a ekonomické nároky jak pro držitele řidičského oprávnění tak lékařům a také správním orgánům. V případě nedoložení zdravotní způsobilosti při prosté výměně řidičského průkazu by znamenalo úřední povinnost řidičské oprávnění vybraných skupin odejmout ve správním řízení, to s sebou přináší navýšení administrace. Z tohoto pohledu je právní řešení českého zákonodárce racionální, obávám se však, že vzhledem ke kategorické normě Směrnice EU toto řešení nelze argumentačně obhájit či výkladově překlenout. 67 Zkráceno pro potřeby práce o rozšíření řidičského oprávnění 68 Výrobu řidičského průkazu v této zrychlené lhůtě je však reálně umožněno pouze žadateli, který je již před podáním žádosti držitelem řidičského oprávnění pro některou skupinu vozidel, nikoli tedy tzv. „prvožadateli“. 69 § 110 zákona o silničním provozu, zejména odst. 2 a 4. 70 HORZINKOVÁ, Eva, NOVOTNÝ, Vladimír. Správní právo procesní. 3. vyd. Praha: Leges, 2010, s. 210 a násl.
34
vozidlo, aniž by byl držitelem příslušného řidičského oprávnění“.71 Tuto právní úpravu, její interpretaci a aplikaci současnou rozhodovací praxí nyní podrobím kritické analýze. Jak shora rozvedeno, právo řídit motorová vozidla žadatel získá udělením na základě rozhodnutí orgánu veřejné moci. Orgán veřejné moci obecně projevuje svou vůli aktem. Za tímto účelem tedy správní orgán obecně vydává rozhodnutí a toto oznamuje doručením jeho písemného vyhotovení. Ve zvláštních případech lze, či je zákonem stanoveno, že se písemné vyhotovení rozhodnutí nahrazuje dokladem. Toto specifikum platí tedy typicky právě i pro případ udělení řidičského oprávnění a vydání průkazu. Co je však účelem této speciální právní úpravy? Nepochybně praktická stránka věci, spočívající v tom, že právo řídit motorová vozidla v silničním provozu je třeba prokazovat v rámci dohledu nad bezpečností a plynulostí silničního provozu, který provádí zejména Policie ČR a další oprávněné orgány v rámci plnění úkolů prevence.72 A právě řidičský průkaz je praktickým nástrojem k provádění kontroly. Potřeba jednoduché prokazatelnosti a kontroly práva řídit motorová vozidla je tak materiálním pramenem předmětné právní úpravy o nahrazení písemného vyhotovení rozhodnutí řidičským průkazem, která z tohoto úhlu ohledu jistě dává smysl. Problém však nastává ve chvíli, kdy zjišťujeme, že výroba řidičského průkazu způsobuje poměrně značné prodlení v možnosti vykonávat již udělené právo (právo řídit motorová vozidla), tedy nastává zde nedůvodný a reálný „odkladný účinek“ vykonatelnosti tohoto práva, a to o poměrně podstatnou dobu, dobu, po kterou se vyrábí řidičský průkaz73. Udělení řidičského oprávnění je samozřejmě rozhodnutím ve správním řízení a rozhodování ve správním řízení je vždy spojeno s plynutím času. Správní řízení o udělení řidičského oprávnění je řízením o žádosti podle § 44 a násl. správního řádu, řidičský průkaz je formou rozhodnutí a je standardně vydán správním orgánem do 20ti dnů ode dne podání žádosti. V tomto kontextu je tedy takový postup formálně zcela intra legem, tedy zejména v souladu s ustanovením § 71 správního řádu. Výroba řidičského průkazu tak nepřesáhne obecnou lhůtu pro vydání rozhodnutí, ta činí standardně až 30 dnů.
71
Srovnej volně citované ustanovení de lege lata I to je nástrojem mocenské ochrany při výkonu veřejné moci 73 Řidičské průkazy se dnes vyrábí ve Státní tiskrně cenin, dříve se vyhotovovali „na počkání“ u správního orgánu 72
35
Pro vydání řidičského průkazu, přesněji pro udělení řidičského oprávnění jsem však přesvědčen, že více než kde jinde platí zásada obsažená v ustanovení § 71 odst. 1 správního řádu, tedy vydat rozhodnutí bez zbytečného odkladu. Orgán veřejné moci by proto měl disponovat možností jak rozhodnutí vydat neprodleně po kladném posouzení podkladů. Podklady pro udělení řidičského oprávnění dokládá žadatel běžně spolu se žádostí o vydání řidičského průkazu.74 V běžné rozhodovací praxi jsou zpravidla doklady kompletní75 a správní orgán uděluje řidičské oprávnění technickým zápisem řidičského oprávnění pro příslušnou skupinu vozidel do elektronického systému Registru řidičů, zároveň je do systému založen formulář „Žádost o řidičské oprávnění“ jako technický podklad pro výrobu řidičského průkazu ve Státní tiskárně cenin. Reálně tak tedy správní orgán tímto úkonem rozhodl o udělení řidičského oprávnění, tedy rozhodnutí materiálně vydal76, čeká se pouze na výrobu řidičského průkazu, dokladu nahrazujícího písemné vyhotovení rozhodnutí o udělení řidičského oprávnění. Dobu výroby řidičského průkazu však nelze považovat za dobu vydávání rozhodnutí, neboť správní orgán již vůli navenek projevil a přiznané právo jasně deklaroval. Založením Žádosti o řidičské oprávnění (dále také jen Žádost o ŘO), která je ve skutečnosti žádostí o vydání řidičského průkazu, do systému, analogicky předal rozhodnutí k vypravení. Součástí přijetí Žádosti o ŘO je i neformální vyrozumění žadatele, že mu bylo uděleno řidičské oprávnění a že mu bude vystaven řidičský průkaz. Reálně tak dochází k ústnímu vyhlášení rozhodnutí s výhradou, že se žadatel logicky nevzdává doručení písemného vyhotovení rozhodnutí, v tomto případě dokladu. Toto vše zakládá žadateli legitimní očekávání, že získal řidičské oprávnění okamžikem kladného vyřízení jeho žádosti. To svědčí i pro reálnou vykonatelnost předmětného práva. Formálně však ústní prohlášení správního orgánu o udělení řidičského oprávnění nemá podle § 72 odst. 1. správního řádu účinky oznámení rozhodnutí. Vzhledem k tomu tak nelze, opět z formálního hlediska procesního, hovořit o možnosti vzdát se práva na odvolání aby rozhodnutí mohlo nabýt právní moci a vykonatelnosti a žadatel mohl správním orgánem přiznané právo vykonávat. Z hlediska prosté zákonnosti tak skutečně není podle platné pozitivní právní úpravy 74
Jsou jimi zejména Protokol o prokázání odborné způsobilosti, Lékařský posudek o zdravotní způsobilosti k řízení motorových vozidel, upraveno v § 92 zákona o silničním provozu 75 Případy, kdy žadateli některý z podkladů chybí, jsou spíše vyjímečné a pro nastíněnou rozebíranou problematikou nemají zásadního vlivu, nicméně i těmito situacemi se bude práce zabývat. 76 Procesní analogie s ustanovením § 71 odst. 2 správního řádu
36
možnost nabýt práva řídit motorová vozidla před převzetím řidičského průkazu. Správní orgán nemá k dispozici jiný právní nástroj k udělení předmětného práva než shora uvedenou technickou výrobu řidičského průkazu s výše uvedenou dobou. Zákon o silničním provozu nepočítá pro tento účel s vydáním prozatímního dokladu o přiznání práva, žadateli tak skutečně na základě tohoto administrativně právního stavu de lege lata jako správní reality nezbývá než čekat na vyrobený řidičský průkaz. Z hlediska zásad dobré správy a právní racionality se však ptám, zda je nezbytné odkládat vykonatelnost práva plynoucího ze získání řidičského oprávnění až na dobu převzetí řidičského průkazu? Je skutečně rozumného důvodu nepřiznat výkon deklarovaného práva žadateli okamžitě v návaznosti na shora popsané reálné udělení řidičského oprávnění. Jsem přesvědčen, že pro takový odklad rozumného důvodu není. Možná z důvodů formálně právních, tedy zákonných ano, z vyšších důvodů právních však nikoli. Jak jsem v úvodu kapitoly zmínil, je rozhodnutí o udělení řidičského oprávnění považováno právní teorií za konstitutivní. Ve světle splněných podmínek pro udělení řidičského oprávnění a v návaznosti na znění § 92 odst. 7 zákona o silničním provozu o právním nároku na udělení řidičského oprávnění, považuji za možné i žádoucí nahlížet rozhodnutí o udělení řidičského oprávnění za deklaratorní. Povaha tohoto rozhodnutí bude důležitá pro dále popisované právní a životní situace klientů veřejné správy. Pro deklaratorní povahu rozhodnutí o udělení řidičského oprávnění svědčí to, co bylo shora popsáno, a sice, že přijetím formuláře Žádost o ŘO a jejím technickým založením do elektronického systému Registru řidičů pro výrobu řidičského průkazu je deklarováno, že žadatel splnil podmínky pro udělení řidičského oprávnění, a že je materiálně rozhodnuto. Doba výroby řidičského průkazu tak již nemá reálného správněprávního obsahu, odložení vykonatelnosti předmětného práva tak nemá reálného důvodu a je odkladem pouze formálním až formalistním. Specifickému pojetí rozhodování o udělení řidičského oprávnění odpovídá i reálná administrativně správní praxe. Udělení řidičského oprávnění a výroba řidičského průkazu je svébytným standardizovaným úkonem. Administrativně rozhodovací praxe proto v drtivé většině případů reálně postupuje tak, že chybí-li některý podklad pro udělení řidičského oprávnění či je chybný, je žadatel o tomto 37
poučen neformálně a vyzván k opravě či doplnění ihned v rámci podání žádosti. Žádost v takovém případě není vůbec přijata, což se právně teoreticky a ve světle zákonnosti může jevit jako nesprávný úřední postup, avšak ve svém důsledku je takový postup výhodnější i pro samotného žadatele jako klienta veřejné správy. Takovýto zjednodušený postup je rychlejší, levnější a vede k rychlejšímu rozhodnutí, než když by správní orgán dostál liteře zákona, tedy vadnou žádost přijal, žadatele formálně vyzýval a poučoval o odstranění vad podání77. Proces udělení řidičského oprávnění za užití zjednodušeného „agendového“ postupu je tak tedy ve výsledku efektivnější.78
Jen
vyhotovení
patřičných
písemností
a
správní
v „klasickém“ správním řízení by představovalo čas a náklady.
doručování
Rozhodování o
udělení řidičského oprávnění je spíše než správním řízení ve formálním smyslu běžnou agendou realizovanou racionalizovaným postupem79 s přímým a okamžitým jednáním se žadatelem. Odstranění nedostatků žádosti je tak otázkou okamžité dohody a nápravy, ve správní realitě tak nedělá praktické problémy.80 Z výše nastíněného postupu při rozhodování o udělení řidičského oprávnění je tedy patrné, že správní orgán projevuje svou vůli a přiznává právo již při úspěšném přijetí Žádosti o řidičské oprávnění. Doba výroby řidičského průkazu již nemá reálného správního obsahu a je pouhou technickou výrobní lhůtou, právní jistota byla nastolena jak popsáno výše. Pokusím se tedy najít právní řešení, jak dosáhnout vykonatelnosti tohoto práva získáním řidičského oprávnění ke dni přijetí Žádosti o řidičské oprávnění. Racionalitu mého úsudku o legitimitě vykonatelnosti práva řídit motorová vozidla podtrhuje i fakt, že žadateli o řidičské oprávnění je vydán řidičský průkaz s datem udělení dnem podání žádosti. Stejný záznam je i v Evidenční kartě řidiče (dále také jen „EKŘ“) včetně její elektronické podoby v elektronické aplikaci Centrálního registru řidičů - systému Eliška, který využívá Policie ČR v rámci dohledu nad bezpečností a plynulostí silničního provozu dálkovým přístupem. Registr 77
U složitějších případů je samozřejmě žádost přijata a postupováno za užití zákonných institutů, obzvlášť je-li třeba přerušit řízení pro složitější odstranění vad. 78 Efektivita veřejné správy je jedním z jejích nejdůležitějších cílů. 79 O racionalizaci celého postupu svědčí i administrativně správní skutečnost, že namísto formální žádosti o udělení řidičského oprávnění předvídanou v § 92 odst. 2 zákona o silničním provozu žadatel pouze fakticky předkládá podklady a po jejich kontrole správním orgánem již pouze vyplňuje „Žádost o vydání řidičského průkazu“. Formulář nazvaný„Žádost o udělení řidičského oprávnění“ je ve skutečnosti žádostí o přijetí k výuce a výcviku v autoškole, tento dokument se předkládá jako doklad o odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel. 80 Minimální počet složitějších případů, které naopak zasluhují řádný nezjednodušený správní postup, bude předmětem další části této práce.
38
řidičů tak deklaruje udělení práva ex tunc, tedy ode dne přijetí žádosti.81 Převzetí řidičského průkazu tak způsobí pouze právní moc a zní vyplývající formální vykonatelnost. Právní úprava udělení řidičského oprávnění a vydání řidičského průkazu bohužel nezná vykonatelnost předběžnou. Odklad vykonatelnosti tohoto práva však žadatelům o udělení řidičského oprávnění jako klientům veřejné správy přináší nejen prosté nedůvodné krácení výkonu reálných subjektivních práv, ale též konkrétní právní kolizní situace, zvláště je-li získání řidičského oprávnění vázáno na některé další právo, či pokud řídí motorové vozidlo v době výroby řidičského oprávnění. Před nalezením právního řešení pro dosažení vykonatelnosti práva řídit motorová vozidla již před převzetím řidičského průkazu popíšu některé reálné životní situace, které interpretace o skutečném okamžiku získání řidičského oprávnění přinesla.
3.4. Reálné příklady životních situací adresátů práva 3.4.1. Získání řidičského oprávnění s návazností na získání profesní způsobilosti řidiče Nepříznivá životní a právní situace, vyplývající ze shora popsaného problému s okamžikem reálného získání řidičského oprávnění, nastala v letech 2008 a 2009 v oblasti získávání a zdokonalování odborné způsobilosti řidičů podle zákona č. 247/2000 Sb., o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti řidičů (dále jen „zákon o odborné způsobilosti řidičů“), kdy okamžik „získání“ řidičského oprávnění byl rozhodný pro získání profesní způsobilosti řidiče nákladních vozidel a autobusů jako návazného práva. Zákonodárce zvolil v přechodných ustanoveních zákona č. 374/2007 Sb., kterým se měnil zákon o odborné způsobilosti řidičů obecný pojem „získání“ řidičského oprávnění, nikoli „udělení“, a tím způsobil žadatelům nedůvodné a nečekané komplikace. Přechodná ustanovení zákona č. 374/2007 Sb.: „Řidičům, kteří získají řidičská oprávnění v období ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona do 10. září 2008 pro skupiny a podskupiny D1, D1+E, D nebo D+E a do 10. září 2009 pro skupiny a podskupiny C1+E, C nebo C+E, vydá obecní úřad obce s rozšířenou působností na 81
Analogii spatřuji v nabytí práva k nemovitosti s právními účinky zpětně ke dni podání návrhu na vklad do Katatru nemovitostí
39
základě písemné žádosti průkaz profesní způsobilosti řidiče podle zákona č. 247/2000 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. ...“ 82 Z výše v této práci popsané správně administrativní interpretace a aplikace tak vyplynulo, že kdo nepřevzal řidičský průkaz s nově uděleným řidičským oprávněním do výše uvedených dat, nezískal řidičské oprávnění v rozhodné době a nezískal proto k řidičskému oprávnění profesní způsobilost řidiče. Žadatel, který splnil všechny podmínky pro udělení řidičského oprávnění a podal žádost o udělení řidičského oprávnění do rozhodného data, ale žádost podal bez shora nastíněného potřebného předstihu83, nezískal po převzetí řidičského průkazu po rozhodném datu návazné právo, ale jen samotné vybrané řidičské oprávnění. Tento konkrétní důsledek pozitivně právní úpravy a její interpretace považuji za typický příklad shora zmíněného porušení zásady legitimního očekávání. Žadatel jistě na základě shora citovaného znění právní úpravy legitimně očekával, že když splní zákonné podmínky pro udělení řidičského oprávnění včetně řádného podání žádosti do rozhodného data, získá i profesní způsobilost řidiče. Překvapivě však správní aplikace trvala na formalistickém „zákonném“ postupu, podle kterého žadatel získá řidičské oprávnění až převzetím řidičského průkazu, jak popsáno v předcházející části práce. Jako druhé porušení zásad správního práva, vyplývající z této životní a právní situace, a sice porušení zásady rovnosti a rovného přístupu, spatřuji v tom, kdy žadatelé, kteří podali předmětnou žádost ve stejný den s potřebným časovým předstihem, ale jeden si „stihl“ řidičský průkaz vyzvedl do rozhodného data a druhý po rozhodném datu, nenabyli stejných práv. A to opět právě jen na základě různého dne převzetí řidičského průkazu, nikoli pro rozdíl ve splnění podmínek. Nedůvodnost nastíněných rozdílů v rozsahu nabytých práv je jen podtržena skutečností, že oběma těmto žadatelům byl vystaven řidičský průkaz s datem udělení před datem rozhodným pro získání profesní způsobilosti řidiče, neboť žádost podali včas. Jednomu však bylo přiznáno návazné právo, druhému nikoli pro různé dny převzetí. Výše popsané životní a právní situace různých žadatelů, kteří však splnili stejné zákonné podmínky, poukazují na vadnou právní konstrukci a nadbytečnost „ctění“ litery zákona, která je v těchto případech vzdálena reálné povaze práva. Vadu 82
Čl II. zákona č. 347/2007 Sb., kterým se mění zákon č.247/2000 Sb., o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, Přechodná ustanovení, odst. 5. 83 Alespoň 5ti pracovních dnů při zrychlené výrobě za zvýšený správní poplatek
40
právní konstrukce historické právní úpravy jako nástroje legislativního vyjádření a její nesprávnou aplikaci v tomto konkrétním případě spatřuji v následujícím: Skutečnou materií získání profesní způsobilosti řidiče byl v tomto případě nepochybně různý způsob přípravy obecné odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel vybraných skupin v autoškole, zejména rozsah osnov a hloubka získaných a prověřených znalostí, do a po rozhodném datu84. Současně tato změna právní úpravy vycházela i z práva Evropské unie. Příprava a prokázání odborné způsobilosti však končí úspěšným složením zkoušek, administrativně právní jistota je pak nastolena udělením řidičského oprávnění správním orgánem, jak popsáno výše. Převzetí vyrobeného řidičského průkazu tak nemůže hrát racionální roli, přestože zákon nám říká něco jiného. Z hlediska preference tolik oblíbeného jazykového výkladu85 pozitivního práva v řadách úřednictva tak právní řešení výše popsaných situací neexistovalo. V rámci této práce se však již i z důvodu časového odstupu jistě mohu přiznat, že se mi popsanou nepříznivou právní situaci v několika případech konkrétních žadatelů vyřešit podařilo. Porušil jsem přitom sice literu zákona, jsem však přesvědčen, že jsem ochránil právo v jeho materiální podstatě. Shora popsaná legitimně nepředvídatelná situace se získáním profesní způsobilosti řidiče byla právě takovou právní situací, kterou jsem naznačil v úvodu práce jako kolizi mezi literou a duchem zákona, a jak uvádí již citovaný JUDr. Petr Kolman jako „konflikt materiální racionality a formálního pojetí práva“. Aby žadatelé, kteří splnili zákonné podmínky pro udělení řidičského oprávnění i návazného práva – přiznání profesní způsobilosti, včetně podání žádosti správnímu orgánu včas před rozhodným datem, získali reálně řidičské oprávnění i návazné právo, i když budou moci převzít řidičský průkaz až po rozhodném datu, vyhotovil jsem po přijetí žádosti písemné vyhotovení rozhodnutí. A to přesto, že jak jsem sám shora interpretoval, to zákon nedovoluje. Tato zákonná skutečnost mi byla známa již v té době,86 nerozhodoval jsem tedy z neznalosti právní úpravy. Právní rozměr věci jsem však, ve světle právních zásad a materie předmětné právní úpravy, považoval a považuji za silnější a důležitější než čistou literu zákona. Uvedení žadatelé splnili zákonné podmínky a podali žádost řádně a včas, nemohou 84
Byť jsem tyto rozdíly v zákoně o odborné způsobilosti dosud nenalezl… K interpretaci obsáhle HARVÁNEK, Jaromír a kolektiv. Teorie práva. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2008, s.361 a násl., zejména k metodám s. 372. 86 V září 2008 85
41
tedy legitimně očekávat, že výroba řidičského průkazu se zahrnuje do doby, po jejímž uplynutí teprve reálně „získají“ řidičské oprávnění. Jak jsem již shora nastínil, vlastní výroba řidičského průkazu nemá reálného právního obsahu, neboť v této době se již žádné procesní kroky nečiní, proto je tato doba jen technickou lhůtou, ve které se již o ničem nerozhoduje. Vydání písemného vyhotovení rozhodnutí o udělení řidičského oprávnění v okamžiku materiálního rozhodnutí jak popsáno výše umožnilo, aby se žadatelé vzdali práva na odvolání a rozhodnutí tak nabylo právní moci, byť v rozporu se zněním zákona, avšak z důvodů výše uvedených a i dále v práci odůvodněných. Písemného vyhotovení rozhodnutí jistě nemohlo sloužit k prokázání držení řidičského oprávnění za účelem řízení motorových vozidel, ale posloužilo k „získání“ řidičského oprávnění jako zákonné podmínky pro získání návazného práva - profesní způsobilosti řidiče. K mnou přijatému řešení vyhotovit kromě řidičského průkazu i písemné vyhotovení rozhodnutí jsem přistoupil tedy především ve světle reálného obsahu předmětné právní úpravy, ale z hlediska právně teoretického také podpořen i interpretací předmětného právního ustanovení v komparaci s podobným právním ustanovením stejných přechodných ustanovení: „Řidiči, kteří jsou držiteli platného osvědčení profesní způsobilosti řidiče ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona, jsou povinni do 6 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, nejpozději však v den ukončení platnosti osvědčení profesní způsobilosti řidiče, podat obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností písemnou žádost o vydání průkazu profesní způsobilosti řidiče.“87 V tomto ustanovení téhož právního předpisu zákonodárce použil rozumnější formulaci pro lhůtu ke splnění podobné povinnosti, a sice lhůtu pro získání „nového“ průkazu profesní způsobilosti řidiče navázal na datum podání žádosti a nikoli na termín jejího vyřízení a vyzvednutí dokladu, na rozdíl od výše popsaného předchozího případu. Podle mého názoru měla být i v předchozím popsaném případě použita jiná právně jazyková konstrukce, než kterou zákonodárce tak nešťastně zvolil. Vzhledem k návaznosti k udělení řidičského oprávnění měl zákonodárce použít slovní spojení: „Řidičům, kterým bylo uděleno řidičské oprávnění v období ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona do 10. září 2008 pro skupiny a podskupiny D1, D1+E, D nebo D+E a do 10. září 2009 pro skupiny a podskupiny 87
Čl II. zákona č. 347/2007 Sb., kterým se mění zákon č.247/2000 Sb., o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, Přechodná ustanovení, odst. 1.
42
C1+E, C nebo C+E, vydá obecní úřad obce s rozšířenou působností na základě písemné žádosti průkaz profesní způsobilosti řidiče…“, a to uděleno ve smyslu vydáno rozhodnutí o udělení řidičského oprávnění záznamem do elektronického systému Registru řidičů, jak popsáno výše. Tento okamžik totiž, nikoli vyzvednutí řidičského průkazu, nastoluje administrativně právní jistotu, že žadatel splnil zákonné podmínky, a že je mu právo přiznáno. Z těchto důvodů považuji své právě popsané „protizákonné“ administrativní řešení konkrétních právních a životních situací několika žadatelů za správné, a to vedle již uvedených právně filozofických důvodů také ve světle životní reality, která by v případě formálního zákonného postupu znamenala pro získání profesní způsobilosti řidiče u uvedených žadatelů povinnost podrobit se samostatnému vstupnímu školení podle zákona o odborné způsobilosti v rozsahu 140 hodin s patřičnými náklady, které v té době přesahovaly cenu základního výcviku k získání řidičského oprávnění88. A to jen pro „pozdní“ vyzvednutí řidičského průkazu. Právě i tato okolnost působila jako materiální korektiv mnou zvoleného řešení. Zvoleným řešením jsem de facto legitimně napravil chybu zákonodárce, který, troufnu si říct, nevěděl, jaké důsledky jím použitá právně jazyková konstrukce předmětného zákonného ustanovení přinese adresátům práva. Ve své rozhodovací činnosti jsem proto v těchto několika konkrétních případech volil takové řešení, které považuji za profesně etické89 a takové, které racionálně naplňuje základní poslání veřejné správy jako služby veřejnosti.90
3.4.2.
Rozhodný
okamžik
nabytí
řidičského
oprávnění
pro
posouzení protiprávnosti řízení motorového vozidla Ještě výrazněji se přísné dodržování prosté zákonnosti projevuje v rozhodovací praxi v případě, kdy žadatel o řidičské oprávnění řídí motorové vozidlo před vyzvednutím řidičského průkazu, když právní moci a právních účinků nabývá řidičské oprávnění až převzetím řidičského průkazu. Správní rozhodovací praxe na úseku správního trestání tak interpretuje, že řídí-li žadatel o řidičské oprávnění motorové vozidlo 88
Cena plného vstupního školení se v té době pohybovala okolo 20.000,- Kč, cena „získání“ samotného řidičského oprávnění skupiny CE naopak pouze okolo 4.000,- Kč. 89 SKULOVÁ, Soňa, a kol. Základy správní vědy. 2. vyd. Brno: Masarykova univerzita, Právnická fakulta, 2014, s. 138 a násl. 90 O spravedlivém rozhodování veřejné správy velmi pěkně NSS sp.zn.3 Ads 50/2006, obzvláště obiter dictum v čj. 3 Ads 50/2006-33, a dále také ÚS č.II.ÚS 533/15 ze dne 2.4.2015
43
v silničním provozu v době výroby řidičského průkazu, tedy v době kdy mu sice bylo řidičské oprávnění uděleno, ale dosud nebyl vyroben a především převzat řidičský průkaz, dopouští se jednaní, které má znaky skutkové podstaty přestupku podle ustanovení § 125c odst.1 písm. e) bodu 1. zákona o silničním provozu, neboť „řídí motorové vozidlo, aniž by byl držitelem příslušného řidičského oprávnění“. Jazykový výklad ve světle shora popsaného formálního přístupu k právu k tomuto závěru jistě, bohužel, vede. Přesto z protiprávností uvedeného jednání nesouhlasím, minimálně ne v rozsahu citované skutkové podstaty, a to z následujících důvodů: Ve světle subsidiarity trestní represe v širším slova smyslu, tedy včetně trestání správního, je přestupkem především jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti, sama protiprávnost není v definici přestupku v zákoně č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „přestupkový zákon“) ani uvedena, byť je nepochybně pojmovým znakem každého deliktu.91 O relativním pohledu na právo jsem již v práci psal,92 u deliktního jednání spatřovaného správními orgány ve výše popsaném řízení motorového vozidla v době výroby řidičského průkazu bych se proto více zaměřil na jiný pojmový znak přestupku uvedeného v definici i v teorii práva trestního, a tím je škodlivost. Společenskou škodlivost jako materiální korektiv považuji za rozhodující pojmový znak a předpoklad trestnosti jednání, a to pouze jde-li o škodlivost reálnou, tedy takovou, která způsobuje skutečné porušení nebo ohrožení zájmu společnosti. V případě silničního provozu je nepochybně takovým veřejným zájmem bezpečnost a plynulost silničního provozu. Byť někteří autoři uvádějí zprvu uvedenou protiprávnost již za samý základ škodlivosti,93 já si v duchu právní filozofie, která se ptá na hlubší podstatu práva, dovoluji teorií tak často uváděný pojem protiprávnost interpretovat přesněji a zúžit jej na pojem „protizákonnost“. Upřesnění těchto dvou pojmů je důležité pro to, abychom oddělili zákonnost a právo v duchu užšího a širšího pojetí naznačeného v úvodu této práce. Jinými slovy, samo porušení zákonné normy nepostačí k protiprávnosti v širším smyslu. Postrádá-li protizákonné jednání reálné škodlivosti, není protiprávní. Podobně jako v mnou popsaném a realizovaném „nestandardním“ řešení právní situaci s přiznáním profesní způsobilosti řidičům z předchozí podkapitoly, tak i v případě řízení motorového vozidla v době výroby řidičského průkazu neshledávám 91 92 93
MATES, Pavel, a kol. Základy správního práva trestního. 3. vyd. Praha: C.H.Beck, 2002, s. 13. Zákonnost – právo – spravedlnost, kapitola 1.Úvod, s.9. Např. MATES, Pavel, a kol. Základy správního práva trestního. 3. vyd. Praha: C.H.Beck, 2002, s. 14
44
takové porušení zákona za společensky škodlivé, zejména ve světle materiální podstaty řidičského oprávnění a jeho udělení. V době výroby řidičského průkazu je již orgánem veřejné moci deklarováno94, že žadatel splňuje zákonné podmínky, které vyjadřují opět materiální požadavek na odbornou způsobilost k řízení motorových vozidel. Formální interpretace zákona, že žadatel v této době však ještě není držitelem řidičského oprávnění a porušuje tak ustanovení § 3 odst. 3 zákona o silničním provozu, tak k odpovědnosti za přestupek nemůže postačit. Uvedené jednání totiž postrádá právě nepostradatelný znak protiprávnosti v širším smyslu, a sice škodlivost, jednání je možné spatřovat pouze jako protizákonné. Jednání je tak pouze v rozporu s pozitivně právní úpravou, cesta k nápravě tedy vede směrem k racionální interpretaci, spravedlivé aplikaci a zároveň vedle toho k opravě zákonného znění, nikoli ke kriminalizaci společensky „neškodného“ jednání. I bez úpravy pozitivní právní úpravy jsem však přesvědčen, že řízením motorového vozidla před převzetím řidičského průkazu se nelze dopustit přestupku podle § 125c odst.1 písm. e) bodu 1. zákona o silničním provozu, a to právě pro zcela absentující společenskou škodlivost. Subsidiárně se tak řidič uvedeným jednáním dopouští ponejvýše jiného přestupkového deliktu, neboť u sebe nemá platný řidičský průkaz, jedná tedy v rozporu s ustanovením § 6 odst. 7 písm. a) zákona o silničním provozu. Pak se však jedná o přestupek podle tzv. zbytkové skutkové podstaty podle § 125c odst. 1 písm. k) zákona, spočívajícím v tzv. jiném jednání, než které je uvedeno ve zvláštních skutkových podstatách ustanovení o přestupcích podle zákona o silničním provozu. Pro posouzení míry protiprávnosti jednání je, vedle posouzení reálné společenské škodlivosti, významný i rozdíl v sankci předvídané zákonodárcem. Prvně uvedený přestupek spočívající v „řízení motorového vozidla bez řidičského oprávnění“ je sankcionován pokutou se spodní hranicí 25.000,- Kč a obligatorně ukládaným zákazem činnosti spočívajícím v zákazu řízení motorových vozidel na dobu nejméně jednoho roku.95 Obzvláště kombinace výše spodní hranice pokuty a obligatorní ukládání sankce zákazu činnosti v délce nejméně jednoho roku svědčí o úmyslu zákonodárce postihovat touto sankcí především řidiče, kteří nikdy neabsolvovali přípravu a zkoušky z odborné způsobilosti a tedy představují onu reálnou škodlivost, nebezpečí pro silniční provoz a 94
Již poněkolikáté jsem ve svých úvahách narazil na deklaratorní pojetí rozhodnutí o udělení řidičského oprávnění a po několika právních analýzách cítím toto pojetí jako velmi silné, důvody a důsledky tohoto pojetí rozvedu dále v této práci. 95 Srovnej § 125c odst. 4 a 5 zákona o silničním provozu.
45
společnost.96 Ze zvolené sankce, která je v ustanoveních o přestupcích uvedených v zákoně o silničním provozu jako nejvyšší, je patrné, že tato sankce náleží k nejzávažnějším přestupkům proti bezpečnosti silničního provozu. Stejná sankce se ukládá například za způsobení dopravní nehody se zraněním jiné osoby. Za řízení vozidla pod vlivem alkoholu se naopak ukládá sankce již od 2.500,- Kč do 20.000,Kč a zákaz činnosti od 6ti měsíců do jednoho roku97. Tento nepoměr jednotlivých sankcí jasně poukazuje na to, že řízení motorového vozidla v době výroby řidičského průkazu není srovnatelným deliktem. Je nepředstavitelné, že by tímto směrem směřovalo ratio legis zákonodárce.98 V této věci je právním řešením jistě shora naznačená racionální interpretace a spravedlivá aplikace správního práva trestního. Vzhledem k absenci společenské škodlivosti řízení motorového vozidla v době výroby řidičského průkazu v míře, která by odpovídala výše uvedené vysoké sankci, je třeba, aby rozhodující orgán vyloučil právní kvalifikaci takového jednání jako přestupku podle § 125c odst.1 písm. e) bodu 1. zákona o silničním provozu a kvalifikoval toto jednání na základě současné pozitivně právní úpravy nanejvýše pouze jako výše uvedenou zbytkovou podstatu přestupku podle § 125c odst.1 písm. k) zákona o silničním provozu. Za tento přestupek lze uložit toliko pokutu, a to do výše 2.500,- Kč. V duchu materie práva jsem však toho názoru, že by popsané předmětné jednání nemělo nést znaky ani tohoto přestupku, neboť takový řidič nemůže u sebe řidičský průkaz mít z objektivních důvodů.
3.5. Shrnutí návrhu právního řešení, interpretace de lege lata, návrh de lege ferenda Vzhledem k výše analyzovanému právnímu a faktickému stavu, kdy v obou praktických případech z mé rozhodovací praxe právní úprava přináší problematické interpretační a aplikační situace, však tato jednotlivá „provizorní“ právní řešení nemohou postačit. Za účelem spravedlivé úpravy společenských vztahů s ohledem na jejich materiální podstatu je potřeba dospět ke konsensu, kdy za okamžik nabytí 96
Stejnou sankci zákonodárce cílil případně i na držitele řidičského oprávnění, kteří pozbyli řidičské oprávnění např. v důsledku uložení zákazu činnosti, či jim bylo odňato z jiných právních důvodů. 97 Srovnej § 125c odst. 4 písm. c) zákona o silničním provozu a § 125c odst. 5 téhož zákona. 98 Analogii spatřuji s právní situací, kdy podle jazykové interpretace ustanovení § 22 odst. 1 písm h) přestupkové zákona ve znění účinném do 21.8.2007 byl řidič sankcionován za dopravní nehodu při které způsobil zranění jen sám sobě stejně jako by ublížil na zdraví jinému, srovnej rozsudek NSS sp.zn.5 As 42/2007
46
práva řídit motorová vozidla bude možno považovat shora popsaný projev vůle správního orgánu o udělení řidičského oprávnění, tedy okamžik zadání řidičského průkazu do výroby. Tak jak jsem se pokusil o jednotlivá právní řešení v konkrétních shora popsaných případech, pokusím se nyní najít společné právní řešení, které se paušálně vypořádá s okamžikem nabytí práva řídit motorová vozidla i pro další, zatím neřešené případy. Na rozdíl od právě popsaných individuálních řešení se proto nyní pokusím najít právně teoretické řešení obecné. Prvním právním řešením, jak dosáhnout předběžné vykonatelnosti rozhodnutí o udělení řidičského oprávnění, je opět pokus o výkladové překlenutí racionálnější interpretací předmětné kategorické právní úpravy. Právě institut vykonatelnosti je obecně pro reálný výkon jakéhokoli práva důležitější než právní moc. Ustanovení § 129 odst. 1 zákona o silničním provozu o nahrazení písemného vyhotovení rozhodnutí o udělení řidičského oprávnění v subsidiární návaznosti na ustanovení § 151 odst. 3 správního řádu však hovoří nejen o právní moci rozhodnutí (nastávající až převzetím dokladu), ale též o právních účincích. Pojem právní účinky nepochybně obsahuje právě vykonatelnost. Výkladovému překlenutí odkladu reálného nabytí práva řídit motorová vozidla tak tedy nejvíce brání použití právě slovního spojení „právní moci a právních účinků“. Touto jazykovou konstrukcí zákonodárce vyloučil možnost předběžné vykonatelnosti, kterou jinak právní řád zná99. Před pokusem vyřešit nastalou nepříznivou právní situaci, která vylučuje předběžnou vykonatelnost řidičského oprávnění, a kterou považuji za nedůvodnou a tedy za nelegitimní, je na místě otázka: Z jakého důvodu je u udělení řidičského oprávnění předběžná vykonatelnost tak důsledně zákonem vyloučena? Neexistuje a nepřehlédl jsem nějaký racionální důvod, pro který žadatel nesmí řídit motorová vozidla před vyzvednutím řidičského průkazu? Při hledání racionálního důvodu shrnuji, že: Žadatel prokázal odbornou způsobilost složením zkoušek před orgánem veřejné moci – zkušebním komisařem podle zákona o odborné způsobilosti Žadatel prokázal zdravotní způsobilost nejpozději při podání žádosti o udělení řidičského oprávnění
99
Srovnejme ustanovení § 74 věty druhé správního řádu.
47
Žadatel prokázal a doložil ostatních zákonných podmínek pro udělení řidičského oprávnění při podání žádosti o udělení řidičského oprávnění Správní orgán přijal Žádost o udělení řidičského oprávnění a provedl záznam o uděleném řidičském oprávnění do elektronického systému Centrálního registru řidičů Správní orgán zadal do systému žádost o výrobu řidičského průkazu Žadateli je po uplynutí sporné lhůty vydán řidičský průkaz s datem udělení řidičského oprávnění ke dni přijetí žádosti Po shrnutí a kontrole právního a faktického stavu dospívám opět k již nalezenému a v předchozím textu popsanému. Z výše uvedeného shrnutí je opět patrné, kdy správní orgán skutečně materiálně rozhodl, tak jak už bylo nalezeno i v předchozích konkrétních případech. Doba reálného nabytí práva řídit motorová vozidla již záleží pouze na době technické výroby řidičského průkazu, což není racionálním právním důvodem. Od okamžiku zadání řidičského průkazu do výroby se již právní stav ve věci udělení řidičského oprávnění nemění ani neprověřuje, je nastolena právní jistota. Na základě tohoto shrnutí tak konstatuji, že pro odklad vykonatelnosti tohoto práva není racionálního důvodu. Vzhledem k překážce výkladového překlenutí, spočívající v příliš explicitním legislativním vyjádření pozitivně právní úpravy, navrhuji de lege ferenda: Právním řešením, jak dosáhnou předběžné vykonatelnosti práva řídit motorová vozidla bezprostředně po udělení řidičského oprávnění, by byla shora již naznačená možnost a povinnost správního orgánu vydat v okamžiku úspěšného přijetí Žádosti o udělení řidičského oprávnění, a tedy v okamžiku materiálního rozhodnutí o udělení řidičského oprávnění, doklad deklarující existenci tohoto práva, který by sloužil jako „prozatímní“ řidičský průkaz. Současná ani historická právní úprava však pro potřeby udělení řidičského oprávnění takový dokument či jiný nástroj nezná100, vždy bylo třeba čekat na vydání plnohodnotného řidičského průkazu 101.
100
Jako jiný doklad prokazující držení řidičského oprávnění zná právní úprava tradičně jen Potvrzení o oznámení ztráty, odcizení, poškození nebo zničení řidičského průkazu podle § 115 odst. 3 a 5 zákona o silničním provozu. Jako prozatimní řidičský průkaz po udělení řidičského oprávnění ho však nelze použít byť je pro toto potvrzení použit formulář vzrou řidičského průkazu vydávaného do roku 2004, obsahuje tedy všechny náležitosti provizorního řidičského průkazu, minimálně pro potřeby České republiky, výslovně je na něm však přitištěn nápis „Potvrzení o oznámení ztráty, odcizení, poškození nebo zničení řidičského průkazu“. Zákonodárce tak znemožnil použít tento dokument pro potřeby shora nastíněné. 101 Odborné správní úvahy na toto téma probíhají již léta, avšak zatím není v platném zákoně takový postup zakotven, autor vychází ze zdroje ASPI dne 1.2.2016, poslední stav textu s účinnosti od 20.2.2016.
48
V tomto smyslu by se měla pozitivně právní úprava změnit zakotvením nové právní normy: „Po udělení řidičského oprávnění záznamem do elektronického systému Centrálního registru řidičů a po založení technického formuláře k výrobě řidičského průkazu správní orgán vydá žadateli doklad prokazující udělení řidičského oprávnění. Tento doklad osvědčuje řidičské oprávnění po dobu (např.) 30ti dnů.“102 Druhým řešením de lege ferenda je vydání písemného vyhotovení rozhodnutí o udělení řidičského oprávnění souběžně s technickým zadáním výroby řidičského průkazu. Z hlediska administrativní praxe by toto bylo řešeno předtištěným formulářem pro rychlé efektivní vyplnění přímo v rámci agendy „na přepážce“. Jak jsem již uvedl, současná účinná právní úprava však toto vylučuje kogentním ustanovením již shora zmíněného § 129 odst. 1 zákona o silničním provozu. Byl-li by administrativní postup při udělování řidičského oprávnění analogicky v dispozici pouze ustanovení § 151 odst. 1 správního řádu, bylo by možné v těchto případech takové písemné vyhotovení alternativně vydat. Kategorická právní norma zvláštního zákona o silničním provozu však v současnosti ukládá správnímu orgánu vydat namísto vydání písemného vyhotovení rozhodnutí pouze řidičský průkaz, vydání písemného vyhotovení rozhodnutí je tak zakázáno103. De lege ferenda tak navrhuji upravit znění ustanovení § 129 zákona o silničním provozu a v něm obsaženou kategorickou
právní
normu
ponechat
v dispozitivním
smyslu
subsidiárního
ustanovení § 151 odst. 1 správního řádu takto: „§ 129 (zákona o silničním provozu) Vztah ke správnímu řádu (1) Jestliže se žadateli o udělení řidičského oprávnění anebo o rozšíření řidičského oprávnění podle § 92 vyhoví v plném rozsahu, lze vedle řidičského
102
Analogicky jsem zde užil princip vydání Potvrzení o oznámení ztráty, odcizení, poškození nebo zničení řidičského průkazu podle § 115 odst. 3 a 5 zákona o silničním provozu. 103 Přesto bylo v určitém období po roce 2006, po velkých procesních změnách v zákoně o silničním provozu, ve správním řízení o udělení řidičského oprávnění vydáváno písemné vyhotovení předmětného rozhodnutí. Z titulu metodického vedení připravilo Ministerstvo dopravy formulář nzvaný „Rozhodnutí o udělení řidičského oprávnění“, který obsahoval všechny náležitosti takového rozhodnutí naznačené v mé shora uvedené úvaze. Formulář vyplnil pracovník správního orgánu v rámci udělení řidičského oprávnění a přijetí Žádosti o vyfání řidičského průkazu. Ani toto písemné vyhotovení rozhodnutí však nesloužilo k reálnému nabytí práva řídit motorová vozidla, neboť se žadateli nepředávalo, nemělo tedy účinky oznámení. Byť byla písemnost nazvána rozhodnutím, byla materiálně jen záznamem do spisu. Vzhledem k tomu, že takový záznam byl nejen formálně nesprávně označen, ale byl i samostatnou listinou, která navyšovala nehospodárně obsah spisu řidiče v Registru řidičů, byla administrativní praxe kritizována a změněna na jednoduchý záznam na formulář Žádost o vydání řidičského průkazu. Na odstranění nadbytečného a nepotřebného „úředního papíru“ jsem v zájmu zefektivnění činnosti veřejé správy a především vlastního výkonu agendy řidičských průkazů „na přepážkách“ sám aktivně a úspěšně podílel iniciováním směrem k Ministerstvu dopravy. Paradoxně jsem později písemné vyhotovení rozhodnutí o udělení řidičského oprávnění použil při přiznání návazného práva profesní způsobilosti řidiče, viz.výše.
49
průkazu vydat i písemné vyhotovení rozhodnutí o udělení či rozšíření řidičského oprávnění. Písemné vyhotovení rozhodnutí opravňuje k řízení motorových vozidel po dobu 30ti dnů.
….
(3) Odvolání proti rozhodnutí o udělení řidičského oprávnění, rozšíření řidičského oprávnění, odnětí řidičského oprávnění, omezení řidičského oprávnění nebo o zadržení řidičského průkazu nemá odkladný účinek.“ Písemné
vyhotovení
rozhodnutí
by
bylo
vypracováno
jednoduchým
formulářovým způsobem obratem „na přepážce“ v rámci přijetí žádosti. Předáním žadateli by bylo rozhodnutí oznámeno a vzhledem k výše navržené úpravě § 129 odst. 3 zákona o silničním provozu by tak bylo předběžně vykonatelné.104 V zájmu racionality a efektivity výkonu veřejné správy bych se přiklonil k řešení spočívajícímu ve vydávání prozatímních řidičských průkazů, ve své podstatě shodných s již existujícím dokladem „Potvrzením o oznámení ztráty, odcizení, poškození a zničení řidičského průkazu“. Pokud tento doklad v uvedených případech ztrát, odcizení, poškození či zničení řidičský průkaz na území České republiky dostatečně nahrazuje, není rozumného důvodu, aby takový doklad nemohl být použit pro mnou nastíněnou právní a životní situaci v zájmu legitimního výkonu nabytého práva. Navržené právní a administrativně technické řešení je relevantní i vzhledem k možnosti Policie ČR provést kdykoli v rámci dohledu nad bezpečností a plynulostí silničního provozu lustraci řidičského oprávnění dálkovým přístupem do Centrálního registru řidičů, což je již po několik let běžná praxe. Osvědčení o řádném udělení a existenci řidičského oprávnění tak lze jednoduše kdykoli v silničním provozu provést105.
104
K samostatné úvaze je zda by nebylo možné odvolání proti rozhodnutí, kterým se plně vyhovělo žádosti, vyloučit. Rozhodnutí by tak nabylo jak právní moci, tak vykonatelnosti. Podle mých právních znalostí však obecně odvolání proti rozhodnutí o žádosti vyloučeno není ani v případě kdy je žádosti zcela vyhověno, to je patrně z rozumného důvodu, neboť pojem „zcela vyhověno žádosti“ si může jinak vykládat správní orgán a jinak žadatel. 105 Analogii shledávám v provozování vozidel na tzv. převozní registrační značky podle zákona č.56/2001 Sb.
50
3.6. Obiter dictum získání řidičského oprávnění prvožadatelem S reálným získáním řidičského oprávnění, které v současnosti „vázne“ na převzetí řidičského průkazu souvisí zvláštní právní situace, tedy opět životní situace ve světle práva, která vyplývá z dikce a následné interpretace ustanovení § 110 zákona o silničním provozu, konkrétněji pak z jeho odst. 4. Obecná lhůta pro vydání řidičského průkazu je 20 dnů. Podle ustanovení § 110 odst. 4 zákona lze vydat řidičský průkaz ve lhůtě do 5ti pracovních dnů za polátek 500,- Kč. Uvedené ustanovení však uvádí pouze výměnu řidičského průkazu v případě uplynutí jeho platnosti. Zrychlenou výrobu tak nemůže využít žadatel, který žádá o první udělení řidičského oprávnění. Tato interpretace vyplývá jednak ze systematického umístění normy, která je obsažena v odstavci, který upravuje toliko výměnu řidičského průkazu v případě uplynutí jeho platnosti, a dále také z jazykového výkladu užitého pojmu „držitel“. Zrychlená výroba řidičského průkazu je tak odepřena prvožadateli také z důvodu, že do převzetí řidičského průkazu není ještě držitelem řidičského oprávnění, proto se na prvožadatele uvedené ustanovení nevztahuje. Prvožadatel tak musí skutečně počkat na výrobu řidičského průkazu ve lhůtě do 20ti dnů. Považuji za tento „zákonný“ přístup za nelegitimní. A to zčásti vinou zákonodárce106 a zčásti vinou formalistického přístupu k právu. Chybu zákonodárce spatřuji v systematickém zařazení možnosti zrychlené výroby řidičského průkazu do ustanovení upravujícího pouze výměnu řidičského průkazu v případě uplynutí jeho platnosti. Jak jsem již výše v práci rozvedl, nemá doba výroby řidičského průkazu žádného správního obsahu. Není proto důvod nepřiznat zákonnou možnost zrychlené výroby i v jiných případech výměn a tím méně prvožadateli. Právě prvožadatel potřebuje převzít řidičský průkaz co nejdříve, jiný držitel v případě ztrát či poškození řidičského průkazu obdrží od správního orgánu Potvrzení, které řidičský průkaz nahrazuje. Prvožadatel, jak víme, žádný takový doklad nedostane. V této právní úpravě proto shledávám disproporci a porušení zásady rovnosti a legitimního očekávání.
106
I podle Důvodové zprávy k zákonu č. 411/2005 Sb., o změně zákona o pozemních komunikacích zákonodárce skutečně myslel pouze na výměnu řidičského průkazu, srovnej čl.II odst. 2 obecné části Důvodové zprávy.
51
I přes nešťastné legislativní vyjádření však vidím možnost pro výkladové překlenutí této mezery v právu, a i přes systematické zařazení a přes užití pojmu „držitel řidičského oprávnění“, považuji za rozumné, poskytnou zkrácenou lhůtu pro vydání řidičského průkazu i jiným žadatelům, včetně prvožadatelů. Pro nastolení právní jistoty by však bylo nejlepší upravit znění ustanovení § 110 odst. 2 zákona o silničním provozu ve výše nastíněném smyslu následovně: „Jsou-li splněny podmínky pro vydání řidičského průkazu, vydá příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností řidičský průkaz nejpozději do 20 dnů ode dne podání žádosti o vydání řidičského průkazu. Žádá-li žadatel o vydání řidičského průkazu ve lhůtě kratší, než je lhůta uvedená ve větě první, lze mu vydat řidičský průkaz do 5 pracovních dnů po úhradě správního poplatku ve výši 500 Kč.“ Větu druhou výše uvedeného navrženého zákonného znění jsem systematicky přesunul z odst. 4 téhož právního ustanovení a pojem držitel řidičského oprávnění jsem nahradil prostým a vhodnějším pojmem „žadatel“. Navržené legislativní vyjádření tak lépe reflektuje podstatu zrychlené výroby řidičského průkazu, jako dokladu osvědčujícího řidičské oprávnění, a odstraňuje právní vady současné pozitivně právní úpravy.
52
4. Podmínění a omezení řidičského oprávnění jako korekce práva Přiznané právo v podobě řidičského oprávnění lze orgánem veřejné moci korigovat, a to jak v rámci jeho udělení tak v průběhu jeho držení. Prvním typem korekce je podmínění řidičského oprávnění. Ustanovení § 93 zákona o silničním provozu konstatuje, že „(správní orgán) řidičské oprávnění podmíní, jestliže držitel řidičského oprávnění je zdravotně způsobilý k řízení motorových vozidel s podmínkou.“ Aniž by zákonodárce definoval obsah „podmínky“ vyplývá podmínka z vyjádření lékaře o zdravotní způsobilosti. Z dikce zákona je zřejmé, že podmínění se vztahuje pouze na podmínku zdravotní. Nejčastěji je tak řidičské oprávnění podmíněno použitím korekce zraku brýlemi či kontaktními čočkami. Z hlediska kritické analýzy textu právního předpisu je tak toto ustanovení po stránce práva hmotného bez interpretačního i aplikačního problému. S lékařským vyjádřením o zdravotní způsobilosti souvisí i procesní stránka věci. Procesní úprava je v zákoně o silničním provozu, podle mého názoru, zakotvena poměrně nejasně, roztříštěně a příliš implicitně.107 Obecně je správní řízení ve vztahu k řidičskému oprávnění subsidiárně upravena správním řádem, avšak zákon o silničním provozu obsahuje v několika místech některá procesní ustanovení s hmotněprávními dopady. Konkrétní dopad popíši níže. Je-li s podmínkou zdravotně způsobilý
žadatel o udělení řidičského
oprávnění, je podmínění řidičského oprávnění součástí rozhodnutí a je jednoduše vyznačeno v řidičském průkazu.108 Opravné mechanismy jsou součástí lékařských procesů. Podmínění řidičského oprávnění v rámci jeho udělení či rozšíření je tak procesně sloučeno s řízením o udělení či rozšíření řidičského oprávnění. Jiná situace je v případě kdy dojde ke změně zdravotní způsobilosti během držení řidičského oprávnění, tedy bez jiných jeho změn, tedy u držitele řidičského oprávnění. Lékař podle ustanovení § 86 zákona o silničním provozu oznámí správnímu orgánu, že 107
Srovnej zejména ustanovení § 96 zákona o silničním provozu s odkazy. Z nesystematického provázání jednotlivých ustanovení nevyplývá jednoznačný procesní postup a především, podle mého názoru, ze zákona nevyplývá jasná pravomoc správního orgánu, na základě jakých skutečností může zahájit správní řízení o korekci či odnětí řidičského oprávnění (kromě zprávy posuzujícího lékaře) 108 Analogicky i u rozšíření řidičského oprávnění
53
držitel řidičského oprávnění je zdravotně způsobilý k řízení motorových vozidel s podmínkou. Zákon o silničním provozu v takové situaci, v zájmu právní jistoty a šetření práv držitele řidičského oprávnění, předvídá podmínění řidičského oprávnění ve správním řízení a respektuje tak držitele řidičského oprávnění jako účastníka řízení. Ten má proto procesní práva spočívající především v seznámení s podklady a možnost vyjádření se k nim, zejména pak v případě nesouhlasu má právo doložit zdravotní způsobilost novým posudkem o zdravotní způsobilosti. K procesní úpravě správního řízení o podmínění řidičského oprávnění mám, vedle její nejasnosti, výhradu ohledně kategorické normy obsažené v ustanovení § 96 odst. 3 zákona o silničním provozu. Podle tohoto ustanovení správní orgán v rámci řízení o podmínění řidičského oprávnění nařídí držiteli přezkoumání zdravotní způsobilosti, a to obligatorně. Takový postup však v některých případech nedává smysl. Pokud posuzující lékař (lékař praktický) oznámí správnímu orgánu, že držitel řidičského
oprávnění
je
zdravotně
způsobilý
k řízení
motorových
vozidel
s podmínkou, není logické nařizovat držiteli nové přezkoumání zdravotní způsobilosti. Interpretace by tam měla být dispozitivní a aplikace fakultativní. Přesto se některé správní orgány cítí touto kategorickou normou natolik vázány, že přezkoumání nařizují vždy. Tedy „posílají“ již vyšetřeného držitele zpět k lékaři. Pokud se však držitel takovému přezkoumání nepodrobí, považuje se podle ustanovení § 96 odst. 5 zákona za zdravotně nezpůsobilého k řízení motorových vozidel a to, dle dikce zákona, zcela. Pokud dojde ve správním řízení k nedorozumění v podobě neúspěšného doručování a uplatnění právní fikce doručení, má taková situace fatální právní důsledky. Držitel je správním orgánem shledán ex lege za zdravotně nezpůsobilého a namísto podmínění řidičského oprávnění, ke kterému původně správní orgán obdržel od lékaře podklad, řidičské oprávnění držiteli v „souladu“ s jeho formálním zdravotním stavem odejme. Takový postup, založený na formalistické interpretaci právního textu, považuji za nepřijatelný. Kategoricky znějící normu je v tomto případě interpretovat vzhledem k okolnostem dispozitivně. Důsledkem podnětu lékaře k podmínění řidičského oprávnění, například korekcí zraku, nemůže být ex lege odnětí oprávnění, ale jen jeho podmínění dle obsahu podnětu.109
109
Konkrétní životní situace popsána: JANEČEK, Václav, Zákonnost versus právo. Úřednická ostuda? Právní rozhledy č. 6/2014, s. 208
54
Zákon o silničním provozu v ustanovení o podmínění řidičského oprávnění hovoří však toliko o změně základní zdravotní způsobilost. Jak již výše uvedeno je však z hlediska zdravotní způsobilosti, v některých případech, důležitá také způsobilost psychická, která vyplývá z dopravně psychologického vyšetření. I z hlediska psychické způsobilosti může být držitel či žadatel o řidičské oprávnění posouzen jako psychicky způsobilý k řízení motorových vozidle s podmínkou. Zákon však neposkytuje správnímu orgánu explicitní právní nástroj na podmínění řidičského oprávnění z důvodů podmínění psychické způsobilosti. Vedle korekce řidičského oprávnění v podobě jeho podmínění zná zákon o silničním provozu také omezení řidičského oprávnění. Institut omezení řidičského oprávnění, uvedený v témže § 93 zákona o silničním provozu, zákonodárce výslovně nedefinuje, není proto ani různými autory chápáno stejně a z teoretického hlediska vnímají tento institut problematicky.110 Rozhodovací praxí je však interpretováno a aplikováno jako omezení rozsahu skupin vozidel.111 Pro účely kritické analýzy právní úpravy, která je klíčovou metodou mé práce, se nezaměřím na výčet důvodů, pro omezení řidičského oprávnění,
112
ale zaměřím
se naopak na to, co v právní úpravě, podle mého názoru, chybí. Pro omezení rozsahu řidičského oprávnění zákon neuvádí částečné pozbytí zdravotní způsobilosti. O pozbytí zdravotní způsobilosti hovoří zákon toliko jako o úplném, což je důvod pro odnětí řidičského oprávnění v celém jeho rozsahu podle § 94 odst. 1 písm. a) zákona o silničním provozu. V praxi se však správní orgány setkávají s tím, že lékař oznámí zdravotní způsobilost držitele řidičského oprávnění pouze pro některou skupinu vozidel,
typicky
s přibývajícím
věkem
z původního
rozsahu
skupin
vozidel
AM,A1,B1,B,C1,C ponechá pouze skupiny B1 a B. V tom případě správní orgán zahájí řízení o odnětí řidičského oprávnění pro skupiny vozidel AM,A1,C1 a C, přestože jde ve skutečnosti o omezení řidičského oprávnění. V zájmu srozumitelnosti a právní čistoty by tak de lege ferenda mělo ustanovení § 93 odst. 2 zákona reflektovat jako důvod pro omezení řidičského oprávnění také částečnou ztrátu zdravotní způsobilosti.
110
Např. KUČEROVÁ, Helena, Zákon o silničním provozu s komentářem a judikaturou, 2. vyd., Praha, Leges, 2011, s.425 a násl. a LEITNER, Milan, VRANÁ, Jana. Zákon o provozu na pozemních komunikacích a přepisy prováděcí a související s komentářem. 4. vyd. Praha: Linde, 2012,s.306 111 Srovnej např. KOČÍ, Roman, KUČEROVÁ, Helena, Silniční právo, Praha: Leges, 2009, s. 261 a násl. 112 Srovnej ustanovení § 93 odst. 2 zákona o silničním provozu
55
5. Ztráta113 řidičského oprávnění Negativním zásahem do řidičského oprávnění veřejná správa realizuje svou mocensko ochranitelskou funkci v následném smyslu.114
5.1. Odnětí řidičského oprávnění Odnětí řidičského oprávnění je negativním zásahem do práva řídit motorová vozidla v důsledku pozbytí odborné či zdravotní způsobilosti v plném rozsahu, či jako revizní nástroj v případě, že po udělení řidičského oprávnění vyjdou najevo skutečnosti, že žadatel v době udělení nesplňoval zákonem stanovené podmínky.115 Ztráta odborné způsobilosti je v současné době problematická, a to jak ve smyslu jejího úplného pozbytí tak zejména ve smyslu pozbytí částečného, jak uvedeno v poznámce pod čarou výše. Historicky se dovozovala z výsledků zkušebních testů v rámci zkoušek z odborné způsobilosti při rozšíření řidičského oprávnění. Pokud žadatel při zkoušce nedosáhl počet bodů potřebný pro držení řidičského oprávnění pro skupinu vozidel, které již byl držitelem, znamenalo to, že tuto neobhájil a bylo mu řidičské oprávnění omezeno nebo dokonce zcela odňato. V současnosti se pro účely zkoušek z odborné způsobilosti generují individuální testy, které svou náročností odpovídají řidičskému oprávnění pro skupinu vozidel, o kterou držitel teprve žádá. Dovozovat proto nedostatek odborné způsobilosti pro řidičské oprávnění „skupiny nižší“ je tak sporné a v praxi se příliš neaplikuje.116 Za dobu své rozhodovací praxe 10ti let jsem obdržel jen jeden podnět pro odnětí řidičského oprávnění z tohoto důvodu.
113
Opět volím pro tuto část práce obecný nikoli právní pojem, který však lépe vystihuje materii a zahrnuje rozmanité formální způsoby, kterými držitel řidičského oprávnění může ztratit právo řídit motorová vozidla (pozastavení, odnětí, pozbytí, ztráta práva pro držitele řidičských průkazů vydaných cizími státy) 114 Srovnej ochrany SKULOVÁ, Soňa, a kol. Základy správní vědy. 2. vyd. Brno: Masarykova univerzita, Právnická fakulta, 2014, s. 76, poslední odstavec 115 Srovnej ustanovení § 94 odst. 1 zákona o silničním provozu. 116 K této problematice též LEITNER, Milan, LUKÁŠEK, Vladimír, KOPECKÝ, Zdeněk, Zákon o provozu na pozemních komunikacích a předpisy prováděcí a související s komentářem, 3. aktualizované a doplněné vydání podle právního stavu k 1.7.2006, Praha Linde, Právnické a ekonomické nakladatelství a knihkupectví Bohumily Hořínkové a Jana Tuláčka, 2006, s.248
56
V praxi je, zejména v posledních letech, kdy se začala zdravotní způsobilost k řízení motorových vozidel více sledovat, mnohem častější odnětí řidičského oprávnění pro ztrátu zdravotní způsobilosti. Pokud je držitel řidičského oprávnění lékařem posouzen jako zdravotně nezpůsobilý, posuzující lékař na základě již výše uvedené oznamovací povinnosti zašle Lékařský posudek správnímu orgánu. Lékařský posudek je tak podkladem pro zahájení řízení z moci úřední o odnětí řidičského oprávnění. Právní situaci držitele řidičského oprávnění, který je lékařem posouzen jako zdravotně nezpůsobilý k řízení motorových vozidel, shledávám jako poměrně složitou, zejména v otázce právní jistoty a právní odpovědnosti. Podmínku zdravotní způsobilosti musí držitel splňovat po celou dobu držení řidičského oprávnění. Materiálně tak tedy nesmí řídit motorová vozidla již od okamžiku reálného posouzení lékařem, tedy od okamžiku jeho výroku o zdravotní nezpůsobilosti držitele. Následné správní řízení je tak jen administrativně právním opatřením ochrany práva a veřejného zájmu. S doručováním podkladu k zahájení správního řízení od lékaře správnímu orgánu a s následným doručováním oznámení o zahájení správního řízení držiteli řidičského oprávnění je vždy spojena časová prodleva. Proto je důležité, aby si držitel řidičského oprávnění uvědomil, že skutečně nesmí řídit motorová vozidla již od okamžiku vyslovení zdravotní nezpůsobilosti lékařem. Držitel řidičského oprávnění je lékařem poučen, že materiálně nesmí řídit motorová vozidla, avšak formálně je stále držitelem řidičského oprávnění i řidičského průkazu. To bývá některými držiteli interpretováno jako právo řídit motorová vozidla do doby rozhodnutí správního orgánu. Tuto zvláštní právní a životní situaci by měl lékař i správní orgán držiteli řádně vysvětlit. Materií této právní situace je skutečnost, že držitel nesplňuje podmínku zdravotní způsobilosti k řízení motorových vozidel. Samotné držení řidičského oprávnění není relevantní a nepostačuje k reálnému řízení. Schopnost řídit motorová vozidla nesmí být zhoršena ani aktuálním zdravotním stavem či únavou, a to i bez posouzení lékařem117. Interpretací od menšího k většímu tak nepochybně platí, že držitel řidičského oprávnění nesmí po negativním posouzení lékařem materiálně řídit motorová vozidla i v právním smyslu, přestože teprve následuje správní řízení o odnětí řidičského oprávnění.
117
Srovnej § 5 odst. 2 písm. c) zákona o silničním provozu
57
Otázkou další je však odpovědnost v případě kdy držitel tento „lékařský zákaz“ poruší. Zákon o silničním provozu neobsahuje zvláštní skutkovou podstatu, která by tuto situaci zahrnovala.118 Uložit reálně odpovídající sankci za řízení motorového vozidla v době kdy již lékař posoudil držitele jako zdravotně nezpůsobilého k řízení motorových vozidel je tak sporné a bylo by tak toto jednání možno kvalifikovat toliko jako přestupek podle ustanovení § 125c odst. 1 písm. k) zákona o silničním provozu, tedy podle tzv. zbytkové podstaty, neboť držitel jako řidič porušil obecnou povinnost být zdravotně způsobilý k řízení motorových vozidel. Jsem však přesvědčen, že ratio legis této sankce neodpovídá tomuto nebezpečnému jednání. Držitel řidičského oprávnění bývá posouzen zdravotně nezpůsobilým k řízení motorových vozidel často pro závažné zdravotní důvody a vážná onemocnění. Takové stavy často ohrožují výkon kvalifikovaných činností jako je řízení motorových vozidel, jsou často spojeny s výpadky vědomí či záchvatovými stavy. Řízení motorového vozidla takto disponovaným řidičem přes poučení lékařem je reálně nebezpečným jednáním. Z hlediska právního je tak jednáním značně společensky škodlivým, srovnatelným např. s řízením motorového vozidla pod vlivem alkoholu či jiných návykových látek, či dokonce v tzv. stavu vylučujícím způsobilost.119 Jsem tak toho názoru, že shora uvedená zbytková skutková podstata přestupku, za který lze uložit toliko pokutu do výše 2.500,-Kč tomuto jednání neodpovídá. Jde tedy o typickou mezeru v zákoně a právu, kterou zákonodárce neřeší.120 Řízení motorového vozidla přes zákaz lékaře však může být posouzeno jako přitěžující okolnost při spáchání deliktu, zejména dopravní nehody. V některých případech však naopak, vzhledem k povaze onemocnění, může vést, bohužel. I k vyloučení odpovědnosti.121 V každém případě považuji chybějící právní úpravu za reálný společenský problém. Pro nastolení právní jistoty v této sporné otázce je proto o to důležitější rychlá práce správního orgánu, který neprodleně po obdržení podkladu od lékaře o „materiálním zákazu řídit motorová vozidla“ zahájí správní řízení o odnětí oprávnění. Avšak ani zahájením správního řízení doručením písemnosti držiteli jako účastníkovi řízení není zajištěno to, aby držitel řidičského oprávnění neřídil motorová vozidla. Ve 118
Zdravotní způsobilost je reflektována pouze v případě, že osoba, která má povinnost prokazovat svou zdravotní způsobilost aktivně dokladem není při řízení držitelem tohoto dokladu. Obecná zdravotní způsobilost tzv. nepovinných osob podle § 87 zákona o silničním provozu z hlediska správně právní odpovědnosti řešena není. 119 Srovnej skutkovou podstatu přestupku podle § 125c odst. 1 písm. b) zákona o silničním provozu, § 125c odst. 1 písm. c) téhož zákona. 120 Vzpomeňme naopak jak důsledný je zákon a rozhodovací praxe v případě právní kvalifikace řízení motorového vozidla „v době výroby řidičského průkazu“. 121 Dostupné na: http://www.novinky.cz/krimi/397040-za-smrt-tri-cyklistek-na-jicinsku-nebude-ridic-potrestan-byl-nepricetny.html
58
správním řízení má držitel řidičského oprávnění procesní práva, zejména doplnit podklady, které jsou v jeho prospěch, rozhodnout o odnětí řidičského oprávnění je tak možné až po uplynutí přiměřen lhůty pro uplatnění procesních práv držitele řidičského oprávnění jako účastníka řízení. V případě zdravotní způsobilosti je v podstatě jediným relevantním podkladem ve prospěch účastníka řízení nový Lékařský posudek, kterým držitel může svou zdravotní způsobilost prokázat. V případě této základní zdravotní způsobilosti není totiž vyloučeno přezkoumání zdravotní způsobilosti jiným lékařem.122 Během správního řízení tak hrozí nebezpečí z prodlení, spočívající v tom, že držitel bude vzhledem k absenci odpovídající sankce řídit motorová vozidla. Z tohoto důvodů je na místě použít předběžné opatření spočívající v pozastavení řidičského oprávnění.
5.2. Pozastavení řidičského oprávnění Rozhodnutí o pozastavení řidičského oprávnění může správní orgán vydat již v rámci řízení, to vyplývá z podstaty předběžného opatření. V zájmu neprodlenosti je tak třeba vydat toto „předběžné“ rozhodnutí co nejdříve, tedy jakmile správní orgán shledá důvodné pochybnosti o zdravotní způsobilosti držitele řidičského oprávnění. V zájmu rychlé ochrany veřejného zájmu a nastolení právní jistoty je třeba vydat rozhodnutí o pozastavení řidičského oprávnění spolu s vypravením písemnosti o zahájení správního řízení a zaslat jej držiteli společnou zásilkou. Okamžikem doručení obou písemností je jednak zahájeno správní řízení a zároveň pozastaveno řidičské oprávnění. Z hlediska čisté formální zákonnosti může být tento postup procesně napaden, neboť podle ustanovení § 95 zákona o silničním provozu správní orgán může rozhodnout o předběžném opatření až v rámci správního řízení123. Formalistický výklad předmětného ustanovení je někdy aplikován tak, že nelze vydat rozhodnutí o předběžném opatření dříve, než je zahájeno řízení, tedy doručeno oznámení o zahájení řízení. Dnem vydání rozhodnutí je však již den vypravení písemnosti. Správní orgán tak z formálního hlediska tímto postupem de facto vydává rozhodnutí o předběžném opatření před zahájením řízení, tedy mimo řízení nikoli v jeho rámci. 122
Na rozdíl od výsledku posouzení psychické způsobilosti, u které je jiný posudek vyloučen po dobu 3 měsíců a přezkum již jednou vydaného posudku je zúžen, srovnej § 87c odst. 1 zákona o silničním provozu 123 Ustanovení 61 odst. 1 správního řádu uvádí dokonce „před skončením řízení“
59
Jak jsem naznačil, a je jistě i znát z mého přístupu k právu kdy preferuji racionální materiální přístup k regulaci společenských vztahů před přístupem formálním, považuji tento výklad a postup za formalistický a jsem toho názoru, že je legitimní vypravit rozhodnutí o pozastavení řidičského oprávnění již společně s oznámením o zahájení správního řízení. I přes výhradu zákonnosti tak tento postup lépe chrání veřejný zájem a nastoluje legitimní právní jistotu. Pozastavení řidičského oprávnění tak v tomto smyslu předběžně upravuje práva a povinnosti držitele řidičského oprávnění v zájmu ochrany bezpečnosti silničního provozu. Institut pozastavení řidičského oprávnění je však možné v právu shledat ve dvou podobách:
Předběžné opatření
Zajišťovací nástroj Předběžné opatření je žádoucí užít vždy, když je třeba předběžně upravit
společenské vztahy, práva a povinnosti. V případě řízení motorových vozidel je to právě potřeba předběžně zakázat držiteli řidičského oprávnění řídit motorová vozidla pokud je buď důvodná obava, že držitel není, z nějakého důvodu, zejména z hlediska zdravotní způsobilosti, způsobilý k řízení motorových vozidel. Institut pozastavení řidičského oprávnění se tak používá jednak právě jako takovéto předběžné opatření, ale dále také, poměrně nově, jako zajišťovací prostředek pro zajištění nuceného výkonu rozhodnutí v případě neplacení výživného na nezletilé dítě podle zvláštního zákona.124 Pozastavení řidičského oprávnění tak v jednom případě je předběžným opatření a v druhém případě nikoli. Zvláštní pojetí předběžného opatření představuje dále zadržení řidičského průkazu podle ustanovení § 118b a násl. zákona o silničním provozu. Tento faktický úkon policisty jako mocenský zásah a následný správní postup správního orgánu se formálně nedotýká řidičského oprávnění, ale materiálně právě práva řídit motorová vozidla.
124
§ 71a zákona č.120/2001 Sb., exekučního řádu
60
5.3. Zadržení řidičského průkazu 5.3.1. Právní povaha zadržení řidičského průkazu125 Zadržení řidičského průkazu je specifický institut předběžné povahy ve vztahu k meritorní sankci, uplatňovaný v případech důvodného podezření ze spáchání vybraných protiprávních jednání podle zákona o silničním provozu, za které se obligatorně ukládá zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel. Tento institut byl v právní úpravě práva řídit motorová vozidla obnoven zákonem č.411/2005 Sb., o změně zákona o silničním provozu.126 Jedná se především o faktický úkon127 zvláštní složky veřejné moci – Policie ČR – jako mocenský zásah na základě zákonného zmocnění vyplývajícího z § 118b zákona o silničním provozu s následným procesním přenosem na správní orgán. Z formálního hlediska není zadržení řidičského průkazu přesně předběžným opatřením ve smyslu předmětné právní úpravy, ale nepochybně upravuje práva a povinnosti držitele řidičského oprávnění předběžně, a to dokonce s okamžitým účinkem ještě před zahájením vlastního meritorního řízení o věci samé. Vykonatelnost zadržení řidičského průkazu je však natolik předběžná, že předbíhá nejenom rozhodnutí ve věci, ale dokonce i samotné správní řízení o zadržení řidičského průkazu. Správní řízení o zadržení řidičského průkazu je podle současné právní úpravy samostatným správním řízením, které zahajuje příslušný správní orgán na základě oznámení Policie ČR. Držitel řidičského oprávnění a řidičského průkazu je však omezen na právu řídit motorová vozidla již od okamžiku zadržení řidičského průkazu policistou na místě zjištění protiprávního jednání. Faktický úkon policisty a následný správní proces je tak kontinuálně provázán. Tato zvláštní právní konstrukce s okamžitým negativním právním účinkem a zásahem do sféry držitele řidičského průkazu jako adresáta práva, která je jistě v případě závažných deliktů v silničním provozu legitimní, tak však činí ze zadržení řidičského průkazu specifický právní institut podobný vazebnímu stíhání v řízení trestním. Z hlediska právní systematiky a terminologie tak není klasickým předběžným opatřením, ale spíše opatřením předběžné povahy sui generis. Z hlediska právního, jak teoretického tak zejména přímo aplikačního, však 125
K tématu např. LEITNER, Milan, VRANÁ, Jana. Zákon o provozu na pozemních komunikacích a přepisy prováděcí a související s komentářem. 4. vyd. Praha: Linde, 2012, s. 381 a násl. 126 Velmi pěkný historický exkurz do historie právní úpravy institutu zadržení řidičského průkazu Důvodová zpráva k zákonu č. 411/2005 Sb., změna zákona o pozemních komunikacích a také KUČEROVÁ, Helena. Dopravní přestupky v praxi. 2. vyd. Praha: Linde Praha, a.s. – Právnické a ekonomické nakladatelství a knihkupectví Bohumily Hořínkové a Jana Tuláčka, 2006, s.129. 127 Průcha, P.: Správní právo, obecná část, 8. Vydání Doplněk, Brno – A. Čeněk, Plzeň, 2012, str. 269.
61
v tomto institutu spatřuji mnoho právních chyb, které ve svém důsledku páchají škodu na právu. V případě institutu zadržení řidičského průkazu jako opatření předběžné povahy je nepochybně materiálním pramenem práva okamžitá reálná potřeba ochrany bezpečnosti silničního provozu jako veřejného zájmu před řidičem, který je důvodně podezřelý, že silniční provoz závažně ohrožuje. V zájmu této ochrany je potřeba vyloučit v některých oprávněných případech takového řidiče z aktivní účasti na silničním provozu bez odkladného účinku. Za odůvodněné případy zákonodárce rozumně považuje například řízení motorového vozidla pod vlivem alkoholu či ujetí od dopravní nehody. Nyní se však zaměřím na to, jak zákonodárce tento institut právně zakotvil, s jakými právními instituty pracuje a jaké procesní i hmotněprávní důsledky, kladné i záporné, zvolené platné právní řešení má.
5.3.2. Pozitivně právní definice a její jazyková konstrukce Zadržení řidičského průkazu je zakotveno v § 118b a násl. zákona o silničním provozu. Důvody pro zadržení řidičského průkazu jsou uvedeny taxativně a právní úprava neposkytuje Policii ČR ani správnímu orgánu v následném správním řízení prostor správního uvážení. Zákonodárce tím upustil od předchozího právního pojetí účinného do roku 2000.128 V otázce legislativního vyjádření právního nástroje naopak zákonodárce zachoval původní koncept, a jak již vyplývá i z názvu tohoto institutu, použil k zásahu do práva řídit motorová vozidla pojem „řidičský průkaz“ a nikoli „řidičské oprávnění“. Podle výše uvedeného znění zákonného ustanovení je tak: „Policista (je) oprávněn z důvodů … zadržet řidičský průkaz.“ I v dalších ustanoveních zákon hovoří toliko o „řidičském průkazu“. Z hlediska materiálního pramene předmětné právní úpravy a ve světle společenské akceptace i sociologického působení vypadá takto formulované ustanovení působivě. Okamžité „zabavení“ řidičského průkazu na místě např. po pozitivní dechové zkoušce na alkohol je jistě správné, bez pozornosti však nesmí zůstat skutečnost, že řidičský průkaz je definován v § 103 zákona o silničním provozu jako „…veřejná listina, která osvědčuje řidičské oprávnění držitele…“. Jak jsem již obsáhle rozebral v kapitole 2. 128
Srovnej ustanovení § 15 vyhlášky č.87/1964 Sb., o řidičských průkazech
62
této práce, k řízení motorových vozidel opravňuje právě především řidičské oprávnění, tedy státní souhlas, který nemá fyzickou podstatu, na rozdíl od řidičského průkazu, který fyzickou podstatu má. Slabinou právního zakotvení zadržení řidičského průkazu je tak proto tato její právně jazyková konstrukce, kterou zákonodárce zvolil.129 Tím, že terminologicky zvolil pojem „řidičský průkaz“, tedy veřejnou listinu fyzické povahy a nikoli „řidičské oprávnění“ jako státní souhlas, který je v tomto smyslu povahy nehmotné, položil překážku výkonu veřejného práva tím, že dal dispozici se subjektivním veřejným právem jeho držiteli. Jednodušeji řečeno, pokud zákon umožňuje zadržet pouze řidičský průkaz bez speciálního provázání či odkazem na řidičské oprávnění, je plně výkon veřejného práva závislý na předložení řidičského průkazu orgánu veřejné moci, tedy policistovi. Pokud je zásah do práva řídit motorová vozidla takto legislativním vyjádřením vázán výlučně na řidičský průkaz postačí jej policistovi jednoduše nepředložit. Toto je již samo o sobě absurdní a vyvstává otázka, co bylo skutečným úmyslem zákonodárce. Jistě ne to, aby bylo opatření předběžné povahy uplatněno jen vůči tomu, kdo svůj řidičský průkaz předloží. V aplikační praxi příslušných orgánů, reálně především v praxi Policie ČR, která jediná je oprávněna řidičský průkaz přímo v silničním provozu zadržet, tak zůstává řidič, který, byť je důvodně podezřelý z protiprávního jednání, které je důvodem pro zadržení řidičského průkazu, řidičský průkaz nepředloží, na svém právu řídit motorová vozidla do doby pravomocného rozhodnutí o věci samé nedotčen. Zákon nezná jinou možnost jak omezit držitele řidičského oprávnění a řidičského průkazu na jeho právu řídit motorová vozidla než fyzické zadržení řidičského průkazu. V aplikační praxi je zároveň tento absurdní právní stav podporován i úzkým jazykovým výkladem předmětných ustanovení zákona o silničním provozu, kdy správní orgány odmítají překlenout tuto „mezeru v zákoně“ racionálním výkladem, zejména za užití výkladu teleologického s důrazem na význam, smysl a účel institutu zadržení řidičského průkazu130 za použití analogia legis a analogia iuris. Právě chybějící smysl pro chápání analogie v zákoně i v právu je slabinou právní aplikace i v tomto případě. Jak shora již rozebráno právo zná institut předběžného opatření, 129
K problematice závaznosti zákonného pojmu z jiného pohledu též KUČEROVÁ, Helena, Zákon o silničním provozu s komentářem a judikaturou, 2. vyd., Praha, Leges, 2011, s. 503 130 Srovnej např. LEITNER, Milan, VRANÁ, Jana. Zákon o provozu na pozemních komunikacích a přepisy prováděcí a související s komentářem. 4. vyd. Praha: Linde, 2012, s. 384
63
tedy zásah do práva před pravomocným rozhodnutím ve věci, například v rámci správního řízení o odnětí řidičského oprávnění. Aplikační praxe, přesněji řečeno konkrétní úřední osoby podílející se na výkonu veřejné správy, však interpretují právní ustanovení o zadržení řidičského průkazu tak, že bez reálného předložení řidičského průkazu policistovi na místě silniční kontroly či jiné události nelze aplikovat institut zadržení řidičského průkazu, a to ani analogicky. Jazykový výklad je jistě základem hledání obsahu práva, avšak právo je věcí abstraktní a i proto je třeba užít výkladů dalších.131 Zákonodárcův smysl pro abstrakci práva potvrzuje i právní úprava podobného institutu ve vztahu k technické způsobilosti motorových vozidel, kde lze uplatnit institut zadržení osvědčení o registraci vozidla i v případě, že jej řidič policistovi nepředloží.132 Bohužel se toto pojetí do právní úpravy zadržení řidičského průkazu nedostalo. Jsem však proto přesvědčen, že vzhledem k účelu a smyslu předmětné právní úpravy je za stávajícího znění právního předpisu možné problematické legislativní vyjádření institutu zadržení řidičského průkazu výkladově překlenout právě i za analogického využití abstrakce institutu zadržení osvědčení o registraci vozidla. Zároveň
však
platí,
že
základním
pramenem
práva
v evropském
kontinentálním právním systému je přeci jen především text zákona. Výkladová překlenutí by se měla používat pouze subsidiárně, v atypických případech, které nemůže zákonodárce spravedlivě předvídat. Takovou situací však, jsem přesvědčen, zadržení řidičského průkazu vskutku není. Svůj racionální úmysl, své ratio legis, by proto měl zákonodárce vždy co nejlépe sémanticky legislativně vyjádřit. Záleží totiž skutečně na tom, jaká slova zákonodárce zvolí. A v případě institutu zadržení řidičského průkazu byla zvolena slova špatná, namísto pojmu „řidičský průkaz“ mělo být zvoleno „řidičské oprávnění“. Nejlepším a právně čistým řešením je tak změna zákonného znění. V důsledku nesprávného pojmosloví se totiž z aplikace institutu zadržení řidičského průkazu stala nedůstojná „tahanice“ o „řidičák“, neboť dispozici s tímto institutem tak má na základě zvolené terminologie bezvýhradně držitel řidičského průkazu, tedy podezřelý řidič. Ve veřejném právu je však nepřípustné, aby o jeho aplikaci rozhodoval takto jeho adresát.
131 132
K interpretaci velmi pěkně rozsudek opět NSS sp.zn. 1 As 31/2009 Srovnej ustanovení § 6b odst. 1 věta poslední zákona o silničním provozu.
64
5.3.3. Návrh změny zákonného znění Vzhledem k současnému nesprávnému užití právních pojmů bude tedy největší mnou navrhovanou změnou nahrazení pojmu řidičský průkaz pojmem řidičské oprávnění. Druhou změnou bude vhodně nahradit procesní pojem „zadržet“ jiným vhodným pojmem, který lépe vystihne povahu negativního zásahu do práva řídit motorová vozidla. Z hlediska pravomocí jednotlivých orgánů v určité fázi uplatnění tohoto předběžného institutu je pak potřeba zachovat dělbu pravomocí.133 Právní úprava se proto musí vypořádat se zakotvením faktického úkonu policisty, s plynulým a kontinuálním přechodem procesu na správní orgán a s procesní i hmotnou úpravou tak, aby bylo negativní právo účinně vykonáváno až do vydání rozhodnutí ve věci, tak jak již v současné době zákonodárce předvídá. Zbavit výkon veřejného práva závislosti na předložení řidičského průkazu je tak třeba legislativním vyjádřením, které bude mířit přímo na řízení motorového vozidla jak ve faktickém tak právním smyslu. Návrh podstatných změn znění § 118b zákona o silničním provozu „Policista může z důvodů134 …. zakázat jízdu a předběžně řízení motorových vozidel do doby rozhodnutí správního orgánu o předběžném opatření spočívajícím v pozastavení řidičského oprávnění. Policista v souvislosti s tímto opatřením zadrží řidiči řidičský průkaz. Nebyl-li řidičský průkaz zadržen podle předcházející věty je řidič povinen po tomto vyslovení předběžného zákazu řízení motorových vozidel řidičský průkaz odevzdat. Nebyl-li řidičský průkaz zadržen nebo odevzdán, není tím dotčeno uplatnění institutu zákazu jízdy a předběžného řízení motorových vozidel. Správní orgán rozhodne do 5ti pracovních dnů ode dne kdy obdržel od Policie ČR „Oznámení o zákazu jízdy a řízení motorových vozidel“ o pozastavení řidičského oprávnění do doby pravomocného rozhodnutí ve věci samé. Vydání rozhodnutí může být prvním úkonem v řízení. Shledá-li správní orgán nutnost pro rozhodnutí o pozastavení řidičského oprávnění zjistit důležité okolnosti skutkového stavu, neplatí pro vydání rozhodnutí o pozastavení řidičského oprávnění lhůta uvedená ve větě první. Správní orgán je povinen konat ve věci pozastavení řidičského oprávnění bez 133
Policie ČR v současném pojetí veřejné správy nemá pravomoc autoritativně rozhodovat o právech a povinnostech, ale provádět pouze faktické úkony jako podklady pro rozhodování správními či soudními orgány. 134 Právní důvody pro aplikaci opatření předběžné povahy bych ponechal beze změny
65
zbytečného odkladu, nejdéle ve lhůtě 5ti pracovních dnů. Provedením správního úkonu se přerušuje lhůta a počíná běžet lhůta nová. Marným uplynutím shora uvedených lhůt pozbývá zákaz řízení motorových vozidel účinnosti. Pokud byl ve věci zadržen či odevzdán řidičský průkaz, vrátí správní orgán řidičský průkaz držiteli, jakmile pominou důvody pro pozastavení řidičského oprávnění.“ Výše navržené znění zákona tak neváže uplatnění opatření předběžné povahy na předložení řidičského průkazu, zakládá naopak povinnost řidiče v případě aplikace tohoto opatření řidičský průkaz odevzdat, podobně jako v případě uložení sankce zákazu řízení motorových vozidel. Nepředložením či neodevzdáním dokladu nemůže být dotčeno uplatnění veřejného práva.
5.4. Pozbytí řidičského oprávnění a pozbytí práva řídit motorová vozidla Pozbytí řidičského oprávnění je z historického hlediska relativně novým institutem vyjadřujícím opět abstrakci práva. Tento institut byl do zákona o silničním provozu zakotven jeho velkou novelou zákonem č. 411/2005 Sb., o změně některých zákonů. Projev pochopení abstrakce práva ze strany zákonodárce shledávám v tom, že do té doby bylo třeba držiteli po uložení sankce zákazu řízení motorových vozidel řidičské oprávnění odejmout v následném samostatném správním řízení. Zákonodárce správně pochopil, že tento postup právo nevyžaduje a že je zcela legitimní považovat tuto sankci za dostatečný právní důvod pro ztráty řidičského oprávnění ex lege. Samostatné správní řízení o odnětí řidičského oprávnění v těchto případech podle předchozí právní úpravy bylo přehnaným právním formalismem a rozmělňovalo právní jistotu. Podle současného zákonného pojetí tedy držitel řidičského oprávnění tohoto práva automaticky pozbývá podle ustanovení § 94a zákona o silničním provozu již v důsledku pravomocně uložené sankce zákazu řízení, či v důsledku tzv. odklonů v trestním řízení, pokud v jejich souvislosti nesmí řídit motorová vozidla. Řidičské oprávnění také pozbývá jeho držitel v případě, že dosáhne celkového počtu 12ti bodů v bodovém hodnocení podle zákona o silničním provozu. Toto legislativní pojetí zjednodušilo reálný výkon a vymahatelnost sankčního práva a přispělo
66
k racionalizaci výkonu veřejné správy. Sám považuji tento institut za velice vhodný nástroj aplikace práva, a proto jej výjimečně ani nepodrobím kritické analýze. Složitější je situace v jiném případě. Právo řídit motorová vozidla může ztratit i řidič, který není držitelem řidičského oprávnění uděleného Českou republikou podle zákona o silničním provozu. Jedná se o držitele řidičského oprávnění uděleného jiným státem (jiným členským státem EU nebo cizím státem mimo EU), kterého k řízení motorových vozidel v České republice opravňuje řidičský průkaz vydaný jiným státem. Takový řidič ztrácí právo řídit motorová vozidla na území České republiky jednak samozřejmě na základě uložených pravomocných sankce zákazu činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel, ale také dosažením celkového počtu 12ti bodů v bodovém hodnocení podle zákona o silničním provozu. V prvním případě není ztráta práva vyjádřena v zákoně o silničním provozu explicitně, ale vyplývá z povahy sankce zákazu činnosti. V druhém uvedeném případě takový řidič výslovně pozbývá právo řídit motorová vozidla v České republice na dobu jednoho roku, a to již ode dne dosažení celkového počtu 12ti bodů. Držitel řidičského oprávnění uděleného jiným státem po ztrátě práva řídit motorová vozidla v České republice o opětovné získání tohoto práva nežádá a ani nemusí splnit žádné zákonné podmínky. Znovunabytí tohoto práva je tak spojeno toliko s plynutím času, uplynutím sankce či zákonné lhůty.135 Naopak držitel řidičského oprávnění uděleného Českou republikou, který jej pozbyl dle výše uvedeného, jej může získat zpět jen na základě žádosti po splnění alespoň procesních podmínek, většinou však po splnění zákonných podmínek hmotných. Tuto disproporci se snaží, alespoň u držitelů řidičských průkazů vydaných členským státem EU, kteří získali nově obvyklé bydliště na území jiného členského státu, odstranit v rámci harmonizace Směrnice EU. Dispozice obsažené v odstavci 15 preambule Směrnice o řidičských průkazech136 se však, podle mého názoru, snaží prolomit zásadu nedotknutelnosti řidičského oprávnění uděleného jiným státem, kterou však dosud ustálená rozhodovací praxe českých správních orgánů aplikuje. Podle nové doktríny EU může 135
Srovnej § 123c odst. 7 a odst. 8 zákona o silničním provozu Odst. 15 preambule směrnice o řidičských průkazech: „Z důvodů bezpečnosti silničního provozu by členské státy měly mít možnost uplatňovat své vnitrostátní právní předpisy týkající se odebírání, pozastavování, prodlužování a rušení řidičských průkazů na všechny držitele řidičských průkazů, kteří získali obvyklé bydliště na jejich území.“ 136
67
nový členský stát, ve kterém má držitel řidičského oprávnění nově obvyklé bydliště, zasahovat do řidičského oprávnění uděleného jiným členským státem, například při uložení sankce spočívají v zákazu řízení motorových vozidel. Toto mocenské pojetí je důležitým východiskem pro uplatnění podmínek pro vrácení řidičského oprávnění po uplynutí sankce. Pokud však Česká republika tuto dispozici nevyužívá a česká národní právní úprava neprohlašuje jednoznačně explicitně řidičské oprávnění udělené jakýmkoli jiným státem za pozbyté, nelze hovořit ani o požadavku jeho formálního vrácení. Byť zákonodárce výslovně nerozlišuje řidičská oprávnění na řidičská oprávnění udělená Českou republikou a na řidičská oprávnění udělená jiným státem, z kontextu zákona o silničním provozu je patrné, že pravidla pro pozbytí řidičského oprávnění se na „cizozemská“ řidičská oprávnění nevztahují. 137 České právo tak stále aplikuje právní pravidlo, podle kterého se nelze dotknout subjektivního práva, které nebylo uděleno na základě českého právního řádu.138 Použitá terminologie „řidičský průkaz“ a vazba na „získání obvyklého bydliště“ totiž zakládá interpretační nejistotu. Tato nejistota spočívá především v tom, že splnění určitých podmínek po uplynutí sankce zákazu řízení motorových vozidel, zejména prokazování psychické či odborné způsobilosti, se podle české národní právní úpravy vztahuje pouze k vrácení řidičského oprávnění, nikoli průkazu.139 Pokud nebude uložení sankce zákazu řízení terminologicky v zákoně o silničním provozu provázána se ztrátou řidičského oprávnění uděleného jiným státem, konkrétně s jeho pozbytím, nelze tedy po uplynutí sankce požadovat po jeho držiteli prokázání zákonných podmínek, na rozdíl od držitele řidičského oprávnění uděleného Českou republikou. Provázanost legality mocenského působení na získání obvyklého bydliště držitele řidičského průkazu však přináší další problémy, které jsem popsal v předchozí části práce. Výše popsaná interpretační nejistota evropského práva je proto aplikována v rozhodovací praxi tak, že držitel řidičského oprávnění uděleného jiným členským státem toto oprávnění nepozbývá a po pominutí důvodů pro ztrátu subjektivního práva řídit motorová vozidla nemusí žádat o vrácení řidičského oprávnění a především nemusí splňovat žádné zákonné podmínky, a to ani v případě, že má
137
O tom svědčí například důsledné rozdělení právních následků při dosažení 12ti bodů. V rozhodovací a správní praxi je toto pravidlo vyjádřeno: „Nemůžeme odejmout právo, které jsme neudělili.“ 139 Srovnej znění preambule Směrnice EU a ustanovení § 94a zákona o silničním provozu a § 100 a násl. téhož zákona. 138
68
v České republice reálně obvyklé bydliště. Jsem však přesvědčen, že i toto je nepochopení evropského ratia legis. Myšlenkou evropského zákonodárce je i v této otázce opět právně pracovat právě s řidičským oprávněním a nikoli pouze s řidičským průkazem. Jakýkoli držitel „evropského“ řidičského oprávnění by měl v případě usazení v jiném členském státě podléhat stejným právním pravidlům jako držitel „domácí“. Nedůsledný překlad evropské právní terminologie tak však zatím přináší neaplikovatelnost evropského práva v českém právním prostředí.
69
6. Opětovné získání práva řídit motorová vozidla „Znovuzískání“ práva řídit motorová vozidla pro držitele, kterému řidičské oprávnění bylo odňato, či jej pozbyl, spočívá v procesu vrácení řidičského oprávnění na základě žádosti podle ustanovení § 100 a násl. zákona o silničním provozu a podle ustanovení § 123d téhož zákona v souvislosti s bodovým hodnocením. Podmínky pro vrácení řidičského oprávnění spočívají především v tom, že musí pominout důvody pro jeho ztrátu. O vrácení řidičského oprávnění je tedy možné požádat zejména po uplynutí sankce zákazu řízení motorových vozidel či obdobného autoritativního opatření orgánu veřejné moci (odklony v trestním řízení), po pominutí důvodů zdravotních či po prokázání odborné způsobilosti po jejím předchozím pozbytí. Konkrétní podmínky pro vrácení řidičského oprávnění pak vyplývají jednak z původních důvodů, pro které došlo ke ztrátě řidičského oprávnění, a jednak z dalších okolností, zejména povahy deliktu v případě pozbytí oprávnění sankční povahy. Zákonné podmínky pro vrácení řidičského oprávnění vychází také z délky doby, která od ztráty oprávnění uplynula. Zákonné podmínky pro vrácení řidičského oprávnění upravují ustanovení § 100 a násl. zákona o silničním provozu a obecně zahrnují Prokázání zdravotní způsobilosti Prokázání psychické způsobilosti Prokázaná odborné způsobilosti Pro účely práce by opět nebylo přínosné popsat kompletní kombinace podmínek pro vrácení řidičského oprávnění ve všech životních a právních situacích žadatelů, zaměřím se proto jen na vybrané aspekty v duchu právní filozofie, materiálního pramene a ratia legis. Typickou životní a právní situací pro žádost o vrácení řidičského oprávnění je uplynutí sankce zákazu činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel. Zákonné podmínky pro vrácení řidičského oprávnění se skládají jednak z podmínek reflektujících povahu deliktu, konkrétněji povahu a délku sankce, která byla za delikt uložena, a jednak z podmínek vycházejících doby, která uplynula od ztráty práva řídit 70
motorová vozidla, konkrétněji od právní moci rozhodnutí o sankci. A právě použití data právní moci jako rozhodného mezníku pro různé zákonné podmínky pro vrácení řidičského oprávnění považuji za nesprávné. Podle ustanovení § 102 odst. 5 zákona o silničním provozu „Pokud ode dne právní moci rozsudku nebo rozhodnutí, jímž došlo k uložení trestu nebo sankce zákazu činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel, trestu, v jehož rámci bylo žadateli uloženo přiměřené omezení spočívající ve zdržení se řízení motorových vozidel, nebo jímž bylo upuštěno od potrestání s dohledem, v jehož rámci bylo uloženo přiměřené omezení spočívající ve zdržení se řízení motorových vozidel, nebo rozhodnutí o podmíněném odložení podání návrhu na potrestání nebo podmíněném zastavení trestního stíhání, v průběhu jehož zkušební doby se zavázal zdržet se řízení motorových vozidel, uplynul více než jeden rok, musí žadatel prokázat zdravotní a odbornou způsobilost.“ Materiálním pramenem pro stanovení podmínky prokázání zdravotní a odborné způsobilosti je nepochybně doba, po kterou držitel řidičského oprávnění neřídil motorová vozidla. Zákonodárce správně shledává důvodné pochybnosti o tom, zda po tak dlouhé době žadatel o vrácení řidičského oprávnění tyto podmínky splňuje a jeho ratio legis tak směřuje správným směrem. I já souhlasím s tím, že je žádoucí tyto základní podmínky způsobilosti řidiče po delší době, po kterou držitel řidičského oprávnění nemohl řídit motorová vozidla a tím si zejména odbornou způsobilost „procvičovat“, prověřit. Zákonodárce racionálně, zejména pro prokázání odborné způsobilosti, zvolil dobu jednoho roku. Pro určení této doby však zvolil datum právní moci meritorního rozhodnutí, tímto datem však ve většině případů doba kdy držitel neřídí motorová vozidla v důsledku deliktu, nezačíná. Zákonodárce patrně zapomněl na dobu zadržení řidičského průkazu, po kterou je držitel omezen na právu řídit motorová vozidla, a která se následně započítává do doby výkonu sankce zákazu řízení. Reálně tak dochází k tomu, že uplynula sankce uložena na dobu jednoho roku, ale datum právní moci rozhodnutí ve věci nastalo v průběhu této doby, nikoli na začátku. Důsledkem tohoto legislativního vyjádření a právně jazykové konstrukce je to, že byť žadatel o vrácení řidičského oprávnění neřídil motorové vozidla po dobu delší než jeden rok, nemá povinnost prokazovat zdravotní ani odbornou způsobilost. 71
Pro lepší představu praktický příklad: Dne 1.1.2015 držitel řidičského oprávnění spáchal jako řidič motorového vozidla delikt v silničním provozu, za který mu byl na místě zadržen řidičský průkaz. O deliktu bylo následně rozhodnuto v řízení (správním či trestním) a právní moc tohoto meritorního rozhodnutí nastala 1.3.2015. Za delikt byl uložen zákaz řízení motorových vozidel na dobu jednoho roku. Do doby sankce se započítává doba zadržení řidičského průkazu, tedy doba od 1.1.2015. Sankce tak byla vykonána 31.12.2015 a žadatel požádal o vrácení řidičského oprávnění dne 2.1.2016. Vzhledem k tomu, že od právní moci rozhodnutí, jímž došlo k uložení sankce zákazu řízení motorových vozidel, neuplynul více než jeden rok, nemusí žadatel prokazovat zdravotní ani odbornou způsobilost. A to přesto, že reálně neřídil motorová vozidla po dobu delší než jeden rok. Ratio legis se tak míjí účinkem. De lege ferenda by tak v duchu materiálního pramene předmětné právní úpravy podmínek pro vrácení řidičského oprávnění neměl být mezníkem datum právní moci meritorního rozhodnutí, ale skutečná doba, po kterou žadatel nemohl řídit motorová vozidla. Legislativní vyjádření ustanovení § 102 odst. 5 zákona o silničním provozu by tak mělo znít: „Pokud ode dne ztráty práva řídit motorová vozidla, uplynul více než jeden rok, musí žadatel prokázat zdravotní a odbornou způsobilost.“ Navržené legislativní vyjádření tak reflektuje a zdůrazňuje, že podstatným je reálné hmotné právo řídit motorová vozidla a nikoli dílčí procesní úkony. V širším smyslu se v této věci promítá podstatný rozdíl mezi pojetím materie subjektivního práva řídit motorová vozidla a mezi jeho formálním zakotvením.140 Důsledněji je v tomto smyslu hleděno na dobu a druh sankce v případě povinnosti prokázat psychickou způsobilost. Tato podmínka je slovy ustanovení § 102 odst. 6 zákona obligatorně stanovena v případě, že žadatel „žádá o vrácení řidičského oprávnění, které pozbyl v důsledku a) soudem uloženého trestu zákazu činnosti spočívajícího v zákazu řízení motorových vozidel, b) správním orgánem uložené sankce zákazu činnosti spočívající v zákazu řízení 140
Srovnej úvodní části této práce
72
motorových vozidel, byla-li tato sankce uložena na dobu nejméně 6 měsíců, nebo c) podmíněného odložení podání návrhu na potrestání nebo podmíněného zastavení trestního stíhání, v průběhu jehož zkušební doby se zavázal zdržet se řízení motorových vozidel.“ Pro prokázání psychické způsobilosti tedy zákonodárce stanovil zcela jiné měřítko, a sice povahu či délku uložené sankce. Z části je to důvodné, oproti podmínce zejména odborné způsobilosti, neboť požadavek prokázat způsobilost psychickou se věcně a logicky vztahuje k závažnosti deliktu v silničním provozu. Závažnost a povaha deliktu sice není v uvedeném ustanovení uvedena, ale je možné ji dovodit z uvedených důvodů pro pozbytí řidičského oprávnění. Zákonodárce uložil žadateli prokázat psychickou způsobilost vždy, pokud spáchal v silničním provozu delikt soudně trestný. V případě správních deliktů, typicky přestupků, jsou to zejména delikty spočívající v řízení motorového vozidla pod vlivem alkoholu. Vzhledem k povaze takovýchto protiprávních jednání je žádoucí psychickou způsobilost řidiče před vrácením řidičského oprávnění prověřit. Zákonné podmínky pro vrácení řidičského oprávnění jsou zakotveny v zákoně o silničním provozu taxativně a zákonodárce tak neposkytuje správnímu orgánu možnost správního uvážení. Znamená to tedy, že požadavek splnění konkrétních podmínek vyplývá v konkrétní právní situaci ex lege, tedy vždy obligatorně podle konkrétních v zákoně uvedených okolností. Je k úvaze, zda je tomu tak dobře. Z pevného zakotvení podmínek pro vrácení řidičského oprávnění je patrná snaha zákonodárce o ochranu adresátů právní regulace vyloučením libovůle orgánu veřejné moci. Zároveň však zákon neumožňuje volit správnímu orgánu odpovídající vhodnější řešení ve světle konkrétní situace, i přesto, že by to některé situace „zasloužili“. Společenská realita, zejména v případě deliktů v silničním provozu, je natolik rozmanitá, že by bylo vhodné v některých případech správní uvážení správnímu orgánu umožnit. Jedná se například o situaci, kdy držitel řidičského oprávnění opakovaně páchá přestupky, za které je mu ukládán zákaz řízení motorových vozidel, avšak v délce, po které nemusí prokazovat, vzhledem ke shora popsanému znění zákona, odbornou způsobilost. Ještě více chybí správní uvážení pro uložení podmínky prokázat odbornou způsobilost v případě opakovaného zavinění dopravní nehody. Pokud totiž nemá dopravní nehoda fatální následky v podobě závažného zranění jiné osoby či například není způsobena pod vlivem 73
alkoholu, není ani z takového opakovaného deliktního jednání dovozena podmínka prokázat odbornou způsobilost. Prokázat odbornou způsobilost po opakovaném deliktním jednání vyplývá sice z bodového hodnocení řidičů, avšak velká část „typů“ dopravních nehod bodována není.141 Obligatorně nastavené správní sankce za konkrétní deliktní jednání v kombinaci s obligatorně stanovenými podmínkami prokázání odborné způsobilosti tak neumožňuje správnímu orgánu uložit držiteli řidičského oprávnění povinnost prokázání odborné způsobilost ani v případě, že opakovaně zaviní dopravní nehodu. Jsem proto toho názoru, že správní uvážení a pravomoc ukládat povinnost prokázat způsobilost řidiče „problematickému“ držiteli řidičského oprávnění by bylo v některých případech na místě. Jedině tak může veřejná správa účinně vykonávat svou mocensko ochranitelskou funkci. Vyloučení libovůle, spočívající ve zneužití této pravomoci a v nelegitimním ukládání povinností, je třeba řešit jinými právními nástroji, kterými jsou zejména instanční dozor a opravné prostředky.
141
Srovnej Přílohu zákona o silničním provozu
74
7. Závěr Ve své diplomové práci jsem se pokusil na vybraných aspektech právní úpravy práva řídit motorová vozidla poukázat, jak významná je právní terminologie a jak je důležité respektovat její obsah, poukázal jsem na vzájemnou reflexi procesního a hmotného práva, pokusil jsem se najít úmysl zákonodárce a jeho racionální promítnutí do legislativního vyjádření v psaném právu, nalezené poznatky jsem se pokusil zdůvodnit a navrhnout i řešení de lege ferenda. V rámci zpracování práce se mně samotnému potvrdilo jak je správná terminologie důležitá pro přesné legislativní vyjádření právního nástroje, a jak důležitá je volba správného právního nástroje pro následnou aplikovatelnost práva. Význam terminologie a důležitost volby právního nástroje se projevil především v otázce aplikace mocenské ochrany prostřednictvím institutu zadržení řidičského průkazu. Výsledek vzájemného působení procesního a hmotného práva spolu s administrativně právními úkony se zase projevil zejména při určení okamžiku skutečného získání práva řídit motorová vozidla. Při hledání odborných názorů na předmětnou problematiku ve studijních materiálech mne trochu zklamalo, že většina autorů pojednává o právních aspektech řidičského oprávnění poměrně povrchně. Odborná literatura často jen svými slovy interpretuje prostý text zákona, a většinou nerozebírá složitější právní situace a jejich důsledky. Na druhou stranu mne překvapilo poměrně velké množství judikatury, která se věnuje rozhodování veřejné správy, jak přímo v oblasti řidičského oprávnění tak v jiných oblastech činnosti veřejné správy, a apeluje na racionální interpretaci právních předpisů a na spravedlivou aplikaci práva. Z hlediska eurokonformního mne při zpracování práce překvapilo, jak poměrně nedůsledně je, podle mého názoru, do české právní úpravy transponováno evropské právo. Opakované novelizace zákona o silničním provozu, obsáhle zdůvodňované v důvodových zprávách právě i požadavkem evropské právní harmonizace, dosud neimplementovaly do českého právního řádu všechny závazné
75
normy obsažené ve Směrnici o řidičských průkazech.142 I z tohoto důvodu považuji za nezbytné, aby Česká republika provedla revizi českých právních textů z hlediska jejich eurokonformity. Je nezbytné zejména zvážit, ve kterém místě Směrnice EU o řidičských průkazech hovoří o řidičském oprávnění ve smyslu práva, a kdy o řidičském průkazu, jako o pouhém dokladu. V tomto duchu je pak třeba precizovat právní texty národní právní úpravy. Podobně vidím nezbytnost precizace legislativního vyjádření i v oblastech, které nejsou evropským právem harmonizovány kategoricky, ale dávají členským státům dispozici k mocenským zásahům do „evropského“ řidičského oprávnění. V tomto smyslu je třeba ve světle evropské integrace jasněji, a především rovněji definovat podmínky pro držitele řidičského oprávnění uděleného Českou republikou i pro držitele řidičského oprávnění uděleného jiným členským státem. Za obzvlášť důležitou považuji právní rovnost v případě stanovení podmínek pro opětovné nabytí práva řídit motorová vozidla po jeho ztrátě v důsledku sankce. Současný nedůsledný právní stav nese znaky přístupu nerovného, myšlenkou evropské integrace je však právě rovnost jak v právech tak jistě i v povinnostech. Jak jsem již shora uvedl, a v dílčích částech práce konkretizoval, řešení právních problémů vidím z části v precizaci psaného práva a z části v jeho racionální a
eurokonformní
interpretaci.
Text
právního
předpisu
je
důležitým
a neopominutelným základem práva, zároveň však je jeho pouhým základem, u kterého rozhodovací praxe nesmí zůstat.143 Na praktických životních a právních situacích adresátů práva jsem se pokusil ukázat, že teprve správnou interpretací právního textu je možné nalézt spravedlivé řešení.144 Právo není mechanickou aplikací prosté zákonnosti. Toto bylo mé východisko na začátku práce a potvrdilo se mi i během jejího zpracování. Na základě kritické analýzy právních textů se tak, myslím potvrdilo především to, že obě známá teoretická krajní pojetí práva, tedy pojetí úzce pozitivistické, obzvlášť postavené na jazykovém výkladu právních norem, ani pojetí čistě přirozeněprávní, postavené nepřijatelně na pouhé spravedlnosti jako „prameni“ práva, nejsou správná. Za největší přínos mé práce proto považuji zjištění, že právo se skutečně nachází mezi zákonností a spravedlností, a je proto třeba jej 142
např. podmínku prokázání zdravotní způsobilosti při prodloužení platnosti řidičského průkazu pro řidiče „profesionály“, viz výše 143 Proto tak obsáhlá práce s právními texty v některých částech mé práce 144 Nález Ústavního soudu č. II.ÚS 533/15 ze dne 2.4.2015
76
tam i hledat. Důležitými nástroji spravedlivé a účinné úpravy společenských vztahů je proto neoddělitelně pozitivně právní úprava i její racionální interpretace. Má práce tedy v podstatě nepřináší novou právní úpravu co do její materie, ale snaží se právně filozoficky zdůvodnit právní stav de lege lata a v tomto smyslu práce cílí především na precizaci stávajících legislativních vyjádření již existujícího ratia legis. I mé návrhy de lege ferenda jsou tedy především jen přesnějším vyjádřením již dnes zamýšlené právní regulace. I přesto jsem však vše navržené posuzoval i ve světle hodnocení dopadu právní regulace, tak jak je třeba každou změnu zákonné úpravy hodnotit. Jsem přesvědčen, že navržené změny nepřinášejí zásadní dopady ekonomické, a to ani veřejné správě ani adresátům práva. Z hlediska společenské akceptace vrchnostenského právního působení si pak myslím, že důslednější a srozumitelnější
legislativní
vyjádření
právní
regulace
působí
sociologicky
jednoznačně pozitivně. Dále z hlediska ústavního si myslím, že mé návrhy jsou v souladu jak s Ústavou České republiky, tak v souladu s evropskými hodnotami. Ústavní rozměr mohu mít například mé návrhy rozšířit okruh žadatelů o vrácení řidičského oprávnění, kteří by měli prokazovat „řidičskou“ způsobilost. Vzhledem k materiálnímu prameni mého ratia legis a racionálním důvodům uvedeným v předmětné části práce si však myslím, že ani toto zpřísnění podmínek, vztahující se navíc bezprostředně k bezpečnosti silničního provozu jako veřejnému zájmu, není v kolizi se základními právy a svobodami garantovanými ústavním pořádkem. Prověřování „řidičské spolehlivosti“ v souvislosti s deliktním jednáním v silničním provozu plně odpovídá dispozici dané Listinou základních práv a svobod.145 Jak jsem si již na samém začátku práce předsevzal, nechci, aby má diplomová práce byla jen jednoúčelovým dílem. Proto se pokusím zpracované poznatky dále použít a prosadit jako argumentaci pro zlepšení pozitivně právní úpravy i její reálnou aplikaci. V tomto mne posiluje i skutečnost, že jsem již v minulosti některé své právní názory publikoval a i přes tehdejší nesouhlas velké části úředníků veřejné správy se tyto názory následně objevily v rozhodovací praxi i zákonné úpravě.146
145
Srovnej článek 4, zejména odst. 4 Listiny JANEČEK, Václav, Námitky proti záznamu bodů v bodovém hodnocení řidičů jako opravný prostředek sui generis, Právní rozhledy č. 20/2013, s. 707, NSS sp.zn. 6 As 294/2014, a ustanovení § 123f odst. 4 zákona o silničním provozu, ve znění od 20.2.2016 146
77
8. Seznam použité literatury a pramenů Beletrie DAVID, Roman. Ústava ČR a Listina základních práv a svobod, úplné znění doplněné poznámkami, úvodem do problematiky a výběrem soudních případů. 4. vyd. Olomouc: Nakladatelství OLOMOUC, s.r.o., 2005, 263 s. ISBN 80-7182-200-0. HARVÁNEK, Jaromír a kolektiv. Teorie práva. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2008, 501s. ISBN 978-80-7380-104-5. HENDRYCH, Dušan a kolektiv. Správní právo. Obecná část. 8. vyd. Praha: C.H.Beck, 2012, 826 s. ISBN 978-80-7179-254-3 HORZINKOVÁ, Eva, NOVOTNÝ, Vladimír. Správní právo procesní. 3. vyd. Praha: Leges, 2010, 360 s. ISBN 978-80-87212-34-9 HRDLIČKA, Petr, KNĚŽÍNEK, Jan, MLSNA, Petr. Přehled judikatury ve věcech silničního provozu, silniční dopravy a pozemních komunikacích. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2009, 645 s. ISBN 978-80-7357-477-2. KNAPP, Viktor. Teorie práva. Praha: C.H.Beck, 1995, 247 s. ISBN 80-7179-028-1. KOLMAN, Petr. Úvahy o veřejném právu. Praha: Leges, 2014, 144 s. ISBN-978-807502-014-7 KUČEROVÁ, Helena. Dopravní přestupky v praxi. 2. vyd. Praha: Linde Praha, a.s. – Právnické a ekonomické nakladatelství a knihkupectví Bohumily Hořínkové a Jana Tuláčka, 2006, 431 s. ISBN 80-7201-613-X. KUČEROVÁ, Helena, Zákon o silničním provozu s komentářem a judikaturou, 2. aktualizované vydání ve znění novel účinných od 1.1.2013, Praha, Leges, 2011, 720 s. ISBN 978-80-87576-01-04
78
LEITNER, Milan, LUKÁŠEK, Vladimír, KOPECKÝ, Zdeněk, Zákon o provozu na pozemních komunikacích a předpisy prováděcí a související s komentářem, 2. aktualizované a doplněné vydání podle právního stavu k 1.2.2003, Praha Linde, Právnické a ekonomické nakladatelství a knihkupectví Bohumily Hořínkové a Jana Tuláčka, 2003, ISBN 80-7201-405-6, 505 s. LEITNER, Milan, LUKÁŠEK, Vladimír, KOPECKÝ, Zdeněk, Zákon o provozu na pozemních komunikacích a předpisy prováděcí a související s komentářem, 3. aktualizované a doplněné vydání podle právního stavu k 1.7.2006, Praha Linde, Právnické a ekonomické nakladatelství a knihkupectví Bohumily Hořínkové a Jana Tuláčka, 2006, ISBN 80-7201-616-4, 571 s. LEITNER, Milan, VRANÁ, Jana. Zákon o provozu na pozemních komunikacích a přepisy prováděcí a související s komentářem. 4. vyd. Praha: Linde, 2012, 608 s. ISBN 80-7201-867-3 MATES, Pavel, a kol. Základy správního práva trestního. 3. vyd. Praha: C.H.Beck, 2002, 226 s. ISBN 978-80-7400-357-8 PRŮCHA, Petr. Správní právo, obecná část. 8 vyd. Brno: nakladatelství DOPLNĚK a Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2012, 427 s. ISBN 978-80-7239281-0, ISBN 978-80-73080-381-0 SKULOVÁ, Soňa. Rozhodování ve veřejné správě. 2. Přepracované vyd. Brno: Masarykova univerzita, Právnická fakulta, 1996, 173 s. ISBN 80-210-1458-X SKULOVÁ, Soňa, a kol. Základy správní vědy. 2. vyd. Brno: Masarykova univerzita, Právnická fakulta, 2014, 215 s. ISBN 978-80-210-7335-7 URBANOVÁ, Martina. Systém sociální kontroly a právo. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 2006, 191 s. ISBN 80-86898-94-6. WEBER, Max. Autorita, etika a společnost. Praha: Mladá fronta, 1997, 296 s. ISBN 80-204-0611-5
79
Judikatura NSS sp.zn. 1 As 31/2009 NSS sp.zn. 5 As 42/2007 NSS sp.zn. 1 As 280/2015 NSS sp.zn. 6 As 7/2015 NSS sp.zn. 6 As 294/2014 NSS sp.zn. 3 Ads 50/2006 Nález Ústavního soudu č. II.ÚS 533/15 ze dne 2.4.2015
Nejdůležitější právní předpisy147 Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2006/126/ES o řidičských průkazech (přepracované znění) poslední stav textu k 22.2.2016 Úmluva o silničním provozu Ženeva 1949 Úmluva o silničním provozu Vídeň 1968 Vyhláška č. 87/1964 Sb., o řidičských průkazech Vyhláška č. 31/2001 Sb., o řidičských průkazech a o registru řidičů Zákon č.361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 411/2005 Sb., o změně některých zákonů Zákon č. 8/2009 Z.z., o cestnej premávke, ve znění pozdějších předpisů
147
ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR 2016
80
Zákon č. 247/2000 Sb., o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti řidičů, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů Zákon č.500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů
Jiné materiály a zdroje Důvodová zpráva k zákonu č. 411/2005 Sb., změna zákona o pozemních komunikacích Důvodová zpráva k zákonu č. 48/2016 Sb.: změna zákona o silničním provozu a změna některých dalších zákonů
81
