1
Loonkostensubsidies voor personen met een handicap Een onderzoek naar de CAO-26 en de Vlaamse Inschakelingspremie, in opdracht van het VFSIPH Steven Vos en Joost Bollens, HIVA KULeuven Synthese en aanbevelingen (uitgebreide versie)
1. Situering en opzet van het onderzoek Met dit onderzoek wilden we enerzijds een zicht krijgen in het bereik van de CAO-26 en de VIP en anderzijds moest het onderzoek inzicht verschaffen over de doelmatigheid van de maatregelen. Een drietal onderzoeksdoelstellingen en – vragen konden onderscheiden worden: − Beschrijvende analyse van de CAO-26 en de VIP-tewerkstelling (zowel van de begunstigde werknemers als werkgevers). Wie maakt gebruik van de maatregelen (kenmerken van de werknemers en werkgevers), voor welke soort van functies, hoe heeft men het bestaan van de maatregel vernomen, waarom kiest men de ene keer voor de CAO-26 en de andere keer voor de VIP, hoe worden de formele vereisten van de loonkostensubsidie door de werkgevers beoordeeld, enz. − Doelmatigheid van de loonkostensubsidie in termen van tewerkstellingseffecten. In welke mate leidt de subsidie tot extra werkgelegenheid voor personen met een handicap? − Het functioneren van de (gesubsidieerde) werknemer met een handicap in het arbeidsproces. In welke mate heeft de handicap van de werknemer een invloed op de arbeidssituatie? Wordt de arbeidssituatie (onder andere arbeidspost en arbeidsgereedschap) van de werknemer met een handicap in voldoende mate aangepast? Hoe is dit gebeurd en tegen welke kost? Om deze verschillende onderzoeksvragen te beantwoorden, werd geopteerd om zowel werknemers als werkgevers te bevragen die gebruik maken (maakten) van een CAO-26 of een VIP: − 201 werkgevers werden midden 2004 telefonisch bevraagd; − 300 werknemers werden in het najaar van 2004 mondeling bevraagd Daarnaast werden een aantal personen geïnterviewd die betrokkenen zijn bij een aanvraag voor een loonkostensubsidie en gebeurde een analyse op administratieve gegevens van het Vlaams Fonds. In figuur 10.1 wordt het onderzoeksopzet grafisch voorgesteld.
2
Bevraging van 201 werkgevers
Analyse op basis van documenten, administratieve gegevens en interviews
Bevraging van 300 werknemers
•Beschrijvende analyse van de CAO-26 en de VIP •Analyse van de doelmatigheid / impact van de maatregel •Analyse van het functioneren van de gesubsidieerde werknemers
Figuur 10.1 Het onderzoeksopzet
2. De voornaamste bevindingen van het onderzoek 2.1 Het bereik van de maatregelen
2.1.1 Het belang van beide maatregelen CAO-26 wordt het meest gebruikt, maar VIP wint aan belang Anno 2003 maken 4 818 personen met een handicap gebruik van de CAO-26 en de VIP. De CAO-26 is duidelijk de voornaamste van de twee: 60% van de loonkostensubsidies voor personen met een handicap is een CAO-26. Anderzijds is de VIP – sinds haar invoering – bezig met een sterke inhaaloperatie en blijft het aantal CAO-26’s relatief stabiel. Het totaal aantal loonkostensubsidies voor personen met een handicap is doorheen de jaren steeds gegroeid. Regionale verschillen: ongelijke verdeling over de provinciale afdelingen De provinciale afdelingen verschillen niet enkel in het totaal aantal loonkostensubsidies voor personen met een handicap, maar ook in de verhouding van het aantal CAO-26’s en VIP’s. In Limburg en Vlaams-Brabant is er een duidelijk overwicht van de CAO-26. Ook in Antwerpen zijn er meer tegemoetkomingen via de CAO-26 in vergelijking met de VIP, maar het verschil is minder uitgesproken. In Oost-Vlaanderen en West-Vlaanderen zijn de CAO-26 en de VIP gelijk verdeeld. Deze verschillen komen ook tot uiting in de toegekende percentages rendementsverlies bij de CAO-26. De toegekende percentages liggen duidelijk lager in West-
3
Vlaanderen en Oost-Vlaanderen. In Vlaams-Brabant en Limburg liggen de percentages duidelijk hoger. Deze verschillen (aantal subsidies en hoogte van de tegemoetkoming) suggereren dat mogelijk andere criteria gehanteerd worden in de verschillende provincies. 2.2 Wie maakt gebruik van de maatregelen
2.2.1 De werkgevers De meeste werkgevers kiezen óf de CAO-26 óf de VIP Het overgrote deel van de werkgevers die gebruik maken van loonkostensubsidies voor personen met een handicap kiezen voor één maatregel: ofwel de CAO26, ofwel de VIP. Slechts een klein aantal werkgevers combineert beide maatregelen. Dit blijkt zowel uit de analyses op de administratieve gegevens als uit de werkgeversbevraging. Werkgevers die gebruik maken van één van beide maatregelen kunnen dit doen voor meer dan één werknemer. Dit geldt zeker voor de CAO-26: 16% van de werkgevers die gebruik maken van de CAO-26 doen dit voor minstens 2 werknemers (het hoogste aantal dat bij één werkgever voorkomt, bedraagt 39 personen). Vooral KMO’s gebruiken de maatregelen Het zijn vooral kleine en middelgrote ondernemingen (1-49 werknemers) die werknemers met een CAO-26 of een VIP in dienst nemen. Grote bedrijven maken minder gebruik van de maatregelen; enkel bij de bedrijven die beide maatregelen combineren zijn ze sterker vertegenwoordigd. Deze conclusie moet evenwel genuanceerd worden: er zijn veel meer kleine bedrijven dan grote bedrijven in Vlaanderen. ‘Industrie’ en ‘Handel en horeca’ zijn de voornaamste sectoren van tewerkstelling. Werkgevers voeren geen bewust personeelsbeleid t.a.v. personen met een handicap, maar vinden het wel belangrijk om hen tewerk te stellen Het overgrote deel van de werkgevers vindt het belangrijk om personen met een handicap tewerk te stellen. Deze intentie vertaalt zich evenwel niet in een bewust personeelsbeleid t.a.v. deze doelgroep. Ook ten aanzien van andere kansengroepen is er niet echt sprake van een uitgesproken diversiteitsbeleid.
4
2.2.2 De werknemers Mannen tussen 25 en 45 jaar De mannen zijn bij de begunstigde werknemers duidelijk sterker vertegenwoordigd dan de vrouwen. Bij de CAO-26 zijn ze nog iets sterker vertegenwoordigd dan bij de VIP. Het merendeel van de respondenten is tussen 25 en 45 jaar (77%). De CAO-26 werknemers zijn gemiddeld ouder dan de VIP-werknemers. Toch is nog ongeveer 20% van de bevraagde werknemers ouder dan 45 jaar. Eén derde behaalde een diploma in het buitengewoon onderwijs Twee derde van de werknemers heeft zijn/haar hoogste diploma behaald in het gewone onderwijs; één derde behaalde zijn/haar hoogste getuigschrift in het buitengewoon onderwijs. Het aandeel respondenten dat buitengewoon onderwijs volgde ligt hoger bij de tewerkstelling via de CAO-26. De onderwijsvorm hangt duidelijk samen met de aard van de handicap en de leeftijd waarop de handicap verworven werd. Werknemers die een aangeboren handicap hebben of hun handicap verworven hebben tussen 0 en 12 jaar, hebben meer hun getuigschrift behaald in het buitengewoon onderwijs. Dit geldt ook voor werknemers met een mentale handicap of een auditieve handicap. Een kwart van de werknemers volgde ooit een opleiding bij een CBO. Voor heel wat van deze werknemers is er een verband tussen de aard van de opleiding die bij het CBO gevolgd werd en de inhoud van de tewerkstelling nadien. Fysieke handicaps of chronische ziekten en mentale handicaps het sterkst vertegenwoordigd Het merendeel van de bevraagde werknemers heeft een enkelvoudige handicap. Anderzijds heeft toch 16% van de respondenten een meervoudige handicap. De helft van de werknemers met een loonkostensubsidie heeft een fysieke handicap of een chronische ziekte. Ook de mentaal gehandicapten zijn relatief sterk vertegenwoordigd (17%)1. Personen met een psychische handicap zijn weinig of niet vertegenwoordigd. De helft van de handicaps kent geen stabiel verloop. Het is bijgevolg voor deze respondenten aannemelijk dat het rendementsverlies kan veranderen doorheen de tijd. Dit zou impliceren dat voor heel wat van deze werknemers het percentage rendementsverlies na verloop van tijd wellicht zou moeten verhoogd of verlaagd 1 Wanneer we de personen met een meervoudige handicap mee in rekening brengen heeft 23% van de respondenten een mentale handicap.
5
worden. Uit het onderzoek blijkt nochtans dat het percentage slechts voor 8 respondenten daadwerkelijk herzien werd. Respondenten zijn sterk gemotiveerd om te werken De respondenten hebben een hoge arbeidsethos. Ze hechten veel belang aan werken, hoewel dit voor hun niet per se buitenshuis moet gebeuren. Uit het onderzoek van Fripont & Bollens (2003) bleek reeds eerder dat (werkende) personen met een handicap een grote werkmotivatie vertonen. 2.3 Kennismaking met de maatregelen
Werknemer, CBO en sociaal secretariaat zijn informatiekanalen Werkgevers leren de maatregelen voornamelijk kennen via werknemers. Voor de VIP zijn de CBO’s een belangrijk informatiekanaal. Bij de CAO-26 daarentegen zijn ook de sociaal secretariaten die werkgevers informatie verschaffen over de maatregelen. Vlaams Fonds speelt een beperkte rol als directe informatieverstrekker Uit het onderzoek blijkt dat het Vlaams Fonds slechts een beperkte rol speelt als directe informatieverstrekker voor de werkgevers m.b.t. de CAO-26 en de VIP. Wellicht speelt het Vlaams Fonds wel een indirecte rol: mogelijk zijn o.a. de werknemers die hun werkgevers op de hoogte brengen van de maatregelen, wel geïnformeerd door het Vlaams Fonds. Beperkte informatieverspreiding naar werkgevers Een groot deel van de werkgevers die één van beide maatregel gebruikt, kent de andere maatregel niet. Bovendien hebben heel wat werkgevers de maatregelen eerder toevallig leren kennen. De geringe bekendheid van de verschillende maatregelen wordt nog versterkt door de steekproef die voor dit onderzoek getrokken werd. Immers, enkel werkgevers die reeds gebruik maken van minstens één van deze maatregelen werden bevraagd. Dit doet vermoeden dat de bekendheid bij werkgevers die niet gebruik maken van deze maatregelen nog kleiner zal zijn. In de werkgeversbevraging werd de mogelijkheid geboden aan werkgevers om eventuele opmerkingen te geven. Heel wat werkgevers maakten gebruik van deze mogelijkheid. Een aantal van deze werkgevers geven duidelijk aan dat er nood is aan meer informatieverspreiding. Dit wordt bevestigd door de interviews in de
6
verschillende provinciale afdelingen : er zijn weinig gerichte acties om informatie te verspreiden m.b.t. de verschillende maatregelen. 2.4 De aanwerving van de werknemer
Drie grote aanwervingskanalen en twee voorname motieven De bevraagde werknemers werden voornamelijk via een drietal aanwervingskanalen aangeworven: (1) via een vacature of spontane sollicitatie; (2) aanbevolen door familie of kennissen; en (3) via een stage van een CBO of school. Het sociale netwerk speelt een grotere rol bij werknemers waarvoor een CAO-26 werd aangevraagd. Bij de VIP daarentegen spelen de CBO’s een iets grotere rol. De werknemers werden voornamelijk aangeworven omwille van twee verschillende motieven: (1) ze waren volgens hun werkgever het meest geschikt voor de functie waarvoor gevacateerd werd; en (2) sociale overwegingen van de werkgever. Een kwart van de werkgevers geeft bovendien aan dat het ook financieel interessant was om de betrokken werknemer aan te werven. Subsidie wordt meestal aangevraagd bij de aanwerving Voor zeven op tien respondenten werd één van beide maatregelen aangevraagd bij de aanwerving. Voor de overige respondenten werd de tegemoetkoming aangevraagd nadat ze al enige tijd in dienst waren bij hun werkgever. Twee groepen kunnen hierbij onderscheiden worden: (1) werknemers die al een handicap hadden bij hun aanwerving, maar waarvoor op dat moment geen subsidie werd aangevraagd (16% van alle respondenten); en (2) werknemers die hun handicap verworven hebben tijdens hun loopbaan (14% van alle respondenten). 50% van de werknemers vindt de subsidie een extra argument voor aanwerving 50% van de bevraagde werknemers die al een handicap hadden op het moment van aanwerving (n=252), zijn van mening dat de subsidie een extra argument was voor hun werkgever om hun aan te werven. 70 werknemers hebben zelf de werkgever tijdens hun sollicitatie geïnformeerd over de maatregelen. 2.5 Kenmerken van de tewerkstelling
Grote diversiteit in functies Het merendeel van de werknemers werkt voltijds als arbeider met een vast contract. Er is een enorme diversiteit in de functies die uitgeoefend worden, variërend
7
van keukenhulp tot directeur. De VIP-medewerkers oefenen in vergelijking met de CAO-medewerkers iets meer functies uit die een hogere scholing vragen. Ook naar aard van handicap zijn er verschillen in arbeidsinhoud. Personen met een fysieke handicap of een chronische ziekte oefenen over het algemeen functies uit die een hogere scholing vragen. Dit geldt zeker in vergelijking met personen met een mentale handicap. De verschillen komen ook tot uiting in verschillen in loon tussen beide groepen. De lonen van personen met een zintuiglijke handicap liggen nog iets boven het gemiddelde loon van personen met een fysieke handicap. Werknemers hebben een vrij positief beeld van hun arbeidsomstandigheden De respondenten beoordelen hun arbeidsomstandigheden vrij positief. Negatieve arbeidsomstandigheden zoals bijvoorbeeld ‘werken in een stinkende omgeving’ komen slechts in beperkte mate voor. Tussen beide maatregelen zijn er een aantal relatief kleine verschillen die doen vermoeden dat de arbeidsomstandigheden van de VIP-werknemers nog iets beter zijn dan die van werknemers die werken met een CAO-26. Wat betreft autonomie en regelvrijheid zijn er verschillen naar aard van handicap. Personen met een fysieke handicap (of chronische ziekte) of een visuele handicap kunnen meer zelf beslissen in hun job (in vergelijking met de andere vormen van handicap). Een belangrijke factor voor de kwaliteit van de arbeid is ook de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt. Drie kwart van de bevraagden geeft aan dat hij/zij een geschikte opleiding heeft voor zijn/haar job. Werknemers zien weinig doorgroeimogelijkheden De respondenten zijn gemiddeld genomen tevreden tot zeer tevreden over de verschillende aspecten van hun job. Vooral over de jobinhoud, het contact met collega’s en de uurregeling van het werk zijn ze het meest tevreden. Eén aspect scoort evenwel duidelijk lager dan alle andere: de respondenten zijn duidelijk minder tevreden over hun doorgroeimogelijkheden en perspectieven. In andere onderzoeken bleek reeds eerder dat dit aspect slecht scoort bij deze onderzoekspopulatie (o.a. Molleman, 1985; Fripont & Bollens, 2003). Wellicht kan dit deels verklaard worden door de aard van de handicaps, de jobinhoud en het opleidingsniveau. Personen met een fysieke handicap zijn gemiddeld iets positiever over hun promotiekansen.
8
Voor 7 op 10 werknemers worden aanpassingen getroffen In heel wat situaties kunnen specifieke aanpassingen van de arbeidspost of het arbeidsgereedschap een antwoord bieden aan bepaalde handicapsituaties. Zeven op tien werknemers geven aan dat voor hen één of verscheidene aanpassingen of voorzieningen werden getroffen, terwijl een kleine groep van respondenten anderzijds aangeeft dat voor hen de nodige aanpassingen niet voorzien werden. De meeste voorzieningen werden getroffen voor personen met een fysieke handicap. Er is ook een duidelijke samenhang met het percentage rendementsverlies (CAO-26 werknemers): aanpassingen worden meer voorzien bij werknemers met een groter rendementsverlies. De aanpassingen die getroffen werden zijn erg divers en de kosten hiervan variëren van 0 euro tot 150 000 euro. De meest voorkomende vorm van aanpassingen is ‘hulp of ondersteuning van collega’s ‘. Terugbetalingen voor arbeidspostaanpassingen door het Vlaams Fonds zijn weinig gekend Slechts 40% van de werkgevers kent de mogelijkheden voor terugbetalingen van arbeidspostaanpassingen en aanpassingen van arbeidsgereedschap en machines. 10% heeft ooit daadwerkelijk een dergelijke tegemoetkoming ontvangen. 2.6 Ervaringen met de maatregelen
Werkgevers zijn positief over de maatregelen De bevraagde werkgevers zijn in grote lijnen tevreden over beide maatregelen. Vrijwel alle werkgevers geven aan dat ze deze maatregelen zouden aanraden aan andere werkgevers. Ze zijn tevreden over de ondersteuning die geboden wordt bij de aanvraagprocedure en zijn positief over de persoonlijke contacten met de trajectambtenaar, de arbeidsgeneesheer en de sociale inspectie. Anderzijds zullen niet alle werkgevers een even goed zicht hebben op de aanvraagprocedure omdat ze bijvoorbeeld werken met een sociaal secretariaat (zie verder). Werknemers vinden de tegemoetkomingen positief, maar zijn niet altijd op de hoogte De bevraagde werknemers vinden het grotendeels positief dat werkgevers rendementssubsidies kunnen ontvangen voor de tewerkstelling van personen met een handicap. Opmerkelijk is wel dat 20% van de respondenten niet weet dat hun werkgever voor hen een dergelijke subsidie ontvangt.
9
Provinciale verschillen bij aanvraag van de CAO-26 De provinciale verschillen komen ook tot uiting in de aanvraagprocedure van de CAO-26: naar gelang de provincie hadden meer of minder werkgevers persoonlijk contact met een trajectambtenaar. Dit wordt bevestigd door onze interviews. Daarnaast zijn er ook verschillen in werkwijze tussen de verschillende sociale inspecteurs (o.a. bepalen rendementsverlies, opvolging, enz.). Administratieve procedure vormt ‘geen’ probleem Het merendeel van de bevraagde werkgevers vindt de administratieve procedure geen probleem. Dit geldt zowel voor de VIP als voor de CAO-26, waarbij de aanvraagprocedure meer uitgebreid is en waarvan aangegeven wordt dat de ‘administratieve last’ zwaarder zou zijn. Toch moet deze vaststelling wellicht genuanceerd worden. Een grote groep van werkgevers heeft een personeelsdienst (of – verantwoordelijke) en heel wat werkgevers werken met een sociaal secretariaat. Deze werkgevers hebben wellicht slechts een beperkt zicht op de administratie van de aanvraagprocedure. Weinig regels voor het bepalen van het rendementsverlies bij de CAO-26 Er zijn bij de sociale inspectie geen algemeen geldende regels voor het bepalen van de hoogte van het rendementsverlies, waardoor dit een subjectief gebeuren is. Het is duidelijk dat het bepalen van het rendementsverlies van een persoon geen eenvoudige aangelegenheid is. De inschatting van het rendementsverlies van een persoon is weliswaar iets dat wellicht niet objectiveerbaar is, maar mogelijk zouden algemene procedures het wat ‘minder’ subjectief kunnen maken. Bovendien zijn er ook provinciale verschillen in de verslagen die aangeleverd worden aan de sociale inspectie. In een aantal provincies geeft het Vlaams Fonds een indicatie (in categorieën) van de hoogte van het rendementsverlies (vb. laag, middelmatig, hoog of maximaal). In andere provincies wordt een dergelijke inschatting niet gemaakt (kan of mag niet) door het Vlaams Fonds. Sociale inspectie belangrijk als controle-instantie Het merendeel van de werkgevers die in contact kwamen met de sociale inspectie bij de aanvraag van de CAO-26 zijn tevreden over het contact met de sociale inspectie. In de voorberereidende gesprekken met o.m. ambtenaren van het Vlaams Fonds werd nochtans geopperd dat wellicht heel wat werkgevers weigerachtig zouden kunnen staan t.o.v. een bezoek van de sociale inspectie omwille van haar functie als controle-instantie. In de bevraging gaf één vijfde van
10
de werkgevers aan dat het bezoek van de sociale inspectie zich inderdaad niet enkel beperkte tot het bepalen van het rendementsverlies (vb. ook controle van het arbeidsreglement, nazicht uurroosters, enz.). Opvallend is dat het aandeel werkgevers dat aangeeft dat er ook andere elementen aan bod kwamen, duidelijk hoger ligt in de provincie Vlaams-Brabant. De provinciale afdelingen wijzen anderzijds ook op het belang van de sociale inspectie als controle-instantie in het bewaken van een correcte verloning en arbeidsstatuut van de werknemers. Bij de VIP zou deze controle ontbreken: de sociale inspectie speelt bij deze maatregel geen actieve rol en bijgevolg ontbreekt ook haar rol als controle-instantie. CAO-26 –werkgevers vinden het positief dat de tegemoetkoming afhankelijk is van het rendementsverlies Vier vijfde van de werkgevers die gebruik maken van de CAO-26 vinden het positief dat de tegemoetkoming die ze ontvangen afhankelijk is van de inschatting van het werkelijke rendementsverlies. Het merendeel van de werkgevers vindt bovendien dat de tegemoetkoming die ze ontvangen juist voldoende is. Subsidie moet het rendementsverlies dekken en moet op voorhand gekend zijn De werkgevers werd gevraagd om vijf mogelijke kenmerken van een loonkostensubsidie te ordenen naar belangrijkheid. De bevraagde werkgevers vinden het belangrijk dat de subsidie die ze ontvangen het werkelijke rendementsverlies dekt. Daarnaast vinden ze het ook belangrijk dat op voorhand duidelijk is wat de tegemoetkoming is die ze zullen ontvangen. We kunnen ruwweg stellen dat het eerste argument beantwoordt aan de huidige invulling van de CAO-26, en het tweede argument aan de invulling van de VIP. In derde orde hebben werkgevers liefst een aanvraagprocedure die weinig administratie vraagt. De werkgevers vinden bovenstaande kenmerken duidelijk belangrijker dan een snelle uitbetaling of het ontbreken van een bezoek van de sociale inspectie. Anderzijds geven een aantal werkgevers aan dat de uitbetalingen van de maatregelen enige tijd op zich laten wachten (in een aantal gevallen tot een half jaar). Een snellere uitbetaling wordt door deze werkgevers niet onbelangrijk bevonden.
11
2.7 Tewerkstellingseffect
Tegemoetkoming niet altijd noodzakelijk: CAO-26 en VIP vertonen verschillen Twee vijfde van de werkgevers die gebruik maken van de CAO-26 geven aan dat de tegemoetkoming die ze ontvingen financieel aantrekkelijk was, maar niet noodzakelijk. Bij de VIP geldt dit zelfs voor drie vijfde van de werkgevers. 40 à 50% van de werknemers zouden zonder de tegemoetkoming niet langer in dienst zijn Ongeveer voor de helft van de werknemers (CAO-26: 48% en VIP 39%) is er sprake van een duidelijk tewerkstellingsbevorderend effect; werkgevers geven aan dat deze werknemers niet voor hun bedrijf zouden werken zonder de maatregel. Voor de werknemers waarvan ook de werkgever bevraagd werd (n=131) kon nagegaan worden of er verschillen zijn naar aard van handicap. De kansen van personen met een psychische handicap (1 op 4) en personen met een meervoudige handicap (6 op 17) om in dienst te blijven liggen beduidend lager dan de kansen voor personen met een zintuiglijke handicap (10 op 15) en personen met een fysieke handicap (35 op 61)2. Ongeveer de helft van de personen met een mentale handicap zou volgens de werkgevers in dienst blijven zonder de maatregel. Er moet worden opgemerkt dat deze aandelen betrekking hebben op werkgevers die effectief gebruik maken, of in het recente verleden gebruik gemaakt hebben, van de loonkostensubsidie. Er kan niet worden uitgesloten dat er werkgevers zijn die helemaal geen gebruik maken van de maatregelen omdat ze de tegemoetkoming veel te laag vinden, maar op basis van de gebruikte steekproef kan daar natuurlijk geen verdere uitspraak over worden gedaan. 50% van de werknemers denkt dat de maatregelen meer werkzekerheid bieden De helft van alle bevraagde werknemers is er van overtuigd dat de maatregelen hen meer werkzekerheid bieden. Uit de werknemersbevraging blijkt dat een kwart van de respondenten op het moment van bevraging niet meer werkte voor de werkgever die voor hen een CAO-26 of een VIP aangevraagd heeft. Ongeveer de helft hiervan (n=45; 15% van alle respondenten) was werkloos op het moment van bevraging. Een groot deel van deze groep geeft aan dat hun handicap op dat moment niet toeliet om te werken.
2 Er moet worden opgemerkt dat 10 respondenten ‘weet niet’ antwoordden op deze vraag: deze antwoorden werden niet mee in rekening gebracht.
12
2.8 Verwachtingen van andere betrokken instanties
In wat voorafging, kwam uitgebreid aan bod wat werkgevers verwachten van de onderzochte maatregelen, wat ze sterke punten vinden, wat ze onbelangrijk vinden en wat ze liever zouden veranderd zien. Tijdens het voorstellen van de onderzoeksresultaten, en vooral tijdens het voorstellen van aanbevelingen voor een toekomstige hervorming van de huidige maatregelen, kwam duidelijk naar voren dat andere bij het beleid betrokken partijen soms duidelijk andere accenten leggen, in die mate zelfs dat er soms sprake is van tegengestelde verwachtingen. Vooraleer over te gaan tot het aanbevelingenluik, geven we hier een overzicht van deze verschillende invalshoeken. Om de verschillen goed in de verf te zetten, geven we de verschillende visies wat ongenuanceerd weer, en spreken we ook over "de gebruikersorganisaties", "de plaatsingsorganisaties", etc. In werkelijkheid zullen de meningen wellicht wat genuanceerder zijn, maar voorafgaand aan de discussie lijkt het ons nuttig om de diverse posities zo duidelijk mogelijk af te bakenen. Bij de gebruikersorganisaties bestaat er een geleding die het feit in vraag stelt dat de loonkostensubsidie aan de werkgever wordt gegeven. Zij bepleiten dat de gebruiker zelf een veel grotere inbreng moet hebben in de besteding en de organisatie van de ondersteuning. Dit kan volgens hen gerealiseerd worden door hetzij het betrokken budget (of minstens een deel hiervan) uit te keren aan de gebruiker i.p.v. aan de werkgever, hetzij door bovenop de loonkostensubsidie voor de werkgever (als compensatie voor een rendementsverlies) nog een substantieel budget ter beschikking te stellen van de gebruiker (voor het aankopen van ondersteuning). De plaatsingsorganisaties betrachten een zo groot mogelijk plaatsingsresultaat, en zien de loonkostensubsidies dan ook als een soort van joker waarmee men werkgevers over de schreef kan halen. Vanuit dit perspectief moet de subsidie aan de werkgever worden toegekend, moet ze voldoende hoog zijn, gedurende een voldoende lange termijn gegeven worden (zo mogelijk zelfs zonder tijdsbeperking), moet onmiddellijk duidelijk zijn hoe hoog het bedrag van de subsidie zal zijn, en mogen er niet te veel extra eisen of beperkingen worden opgelegd (vb. geen controle, of geen verantwoording over de feitelijke aanwending). Als een of meer van deze elementen wordt weggelaten, zo betogen ze, zal het zeer moeilijk, zo niet onmogelijk worden om werkgevers nog langer te overtuigen een arbeidsgehandicapte aan te werven. De overheid zal dan weer wensen dat dead weight effecten niet te groot worden (d.w.z. dat de subsidie niet wordt uitbetaald bij het tewerkstellen van een persoon die zonder de subsidie ook zou zijn tewerkgesteld). Omwille van deze reden,
13
maar ook omwille van budgettaire redenen, zal ze willen vermijden dat de loonsubsidie wordt toegekend aan iedere arbeidsgehandicapte, ongeacht de behoefte. Bovendien stelt de overheid vast dat de andere systemen van loonkostensubsidies in binnen- en buitenland typisch beperkt zijn in de tijd, en degressief uitdovend worden toegekend. Tot slot zou de overheid ook een beter zicht willen hebben op de aanwending van de subsidie.
3. Aanbevelingen 3.1 Behoefte aan een specifiek instrumentarium blijft bestaan
Het Vlaamse arbeidsmarktbeleid streeft naar een evenredige participatie in het algemeen, en een evenredige arbeidsdeelname in het bijzonder van de diverse kansengroepen. Voor de kansengroep van de personen met een arbeidshandicap is deze doelstelling nog lang niet gerealiseerd (Samoy 2004). Wellicht is dit één van de redenen die de Vlaamse Regering, de sociale partners, de gebruikersorganisaties en de intermediaire organisaties er toe heeft aangezet om in december 2003 een platformtekst te ondertekenen waarin de gemeenschappelijke doelstelling wordt omschreven om tegen het jaar 2010 de positie van arbeidsgehandicapten op de Vlaamse arbeidsmarkt substantieel te verbeteren (Gemeenschappelijke Platformtekst 2003). In het bijzonder wordt het engagement aangegaan om (1) te komen tot een substantiële verhoging van de werkzaamheidsgraad van personen met een arbeidshandicap, (2) de oververtegenwoordiging in de werkloosheid van personen met een arbeidshandicap weg te werken; en (3) mogelijkheden en stimulansen te creëren voor "personen met een arbeidshandicap om ongeacht hun statuut gelijke rechten te waarborgen om de stap naar de arbeidsmarkt te kunnen maken en een evenredige kans te hebben om aangeworven te worden bij de invulling van vacatures". Dat bij de realisatie van deze doelstellingen aangepaste ondersteunende maatregelen nuttig en wellicht zelfs nodig zullen zijn, staat buiten kijf. De CAO-26 evenals de VIP hebben in het verleden alleszins al een belangrijke rol gespeeld bij het in stand houden en het verhogen van de arbeidsparticipatie van personen met een handicap. Als men de boven vermelde engagementen wil hard maken, blijft er ongetwijfeld behoefte aan dit soort van ondersteunende maatregelen. Dit belet overigens niet dat de huidige maatregelen niet voor verbetering vatbaar zouden zijn. In wat volgt, worden een aantal voorstellen gedaan om te komen tot meer gestroomlijnde, beter gekende en meer effectieve maatregelen van persoonlijke ondersteuning van personen met een arbeidshandicap.
14
3.2 Een zeer heterogeen doelpubliek met uiteenlopende noden
De groep van de personen met een arbeidshandicap is zeer heterogeen. Zo is het duidelijk dat er bijvoorbeeld heel wat verschillen kunnen zijn tussen een persoon met een fysieke handicap en een persoon met een (licht) mentale handicap. Een en ander brengt met zich mee dat er voor de realisatie van een blijvend hogere arbeidsparticipatie heel wat uiteenlopende noden zijn, die alle een ander antwoord behoeven. Waar er voor de ene sprake is van een blijvend lager rendement, hetgeen, wanneer het niet wordt gecompenseerd zal betekenen dat deze persoon duidelijk minder kans zal maken om werk te vinden, zal een andere dan weer vooral hulp nodig hebben bij de start en de aanvang van een nieuwe job ("inschakeling"). Er zijn echter duidelijk ook andere noden, buiten de compensatie voor een rendementsverlies (een aspect dat sterk aanwezig is bij de CAO-26) en buiten de hulp bij de inschakeling (een aspect dat sterk aanwezig is in de VIP). Zo zal een derde persoon met een arbeidshandicap mogelijk vanaf de eerste dag én zonder enig rendementsverlies kunnen presteren, op voorwaarde dat een collega (of een coach) hem bijstaat bij een beperkt aantal specifieke taken. Vandaar dan ook de aanbeveling om de maatregelen van loonkostensubsidie in het algemeen te verruimen, en te concipiëren en ook te benoemen als (een) maatregel(en) gericht op de ondersteuning van personen met een arbeidshandicap op de arbeidsmarkt. In plaats van het eerder restrictieve begrip rendementssubsidie, en in plaats van het eveneens veeleer beperkte begrip inschakelingspremie, zou dan eerder gesproken kunnen worden van een ondersteuningspremie (waarbij uiteraard die ondersteuningspremie al naargelang de situatie kan worden gezien als een rendementssubsidie, een inschakelingspremie, of al iets anders). 3.3 Rendementsondersteuning blijft alleszins nodig
Want inderdaad, het onderzoek geeft duidelijke indicaties voor het feit dat rendementsondersteunende maatregelen voor personen met een handicap soms noodzakelijk zijn. Wanneer we spreken over netto-tewerkstellingseffecten hebben we het in deze context niet over het creëren van bijkomende jobs, maar hebben we het over personen met een handicap die werken met een CAO-26 of een VIP en die zonder de maatregel geen job hadden gevonden. Uit het onderzoek blijkt dat heel wat respondenten die werken met één van beide maatregelen, wellicht niet zouden werken, althans niet in de huidige baan, zonder deze maatregelen.
15
3.4 Maar ook de persoonlijke ondersteuning op de werkvloer moet worden aangemoedigd
40% van de bevraagde werknemers heeft ondersteuning of hulp nodig van zijn of haar collega’s. Persoonlijke ondersteuning en begeleiding spelen dus duidelijk een belangrijke rol bij het tewerkstellen van personen met een handicap en zijn een vorm van redelijke aanpassingen (Binamé et al., 2004). Bij het bepalen van het rendementsverlies voor de CAO-26 wordt soms rekening gehouden met deze ondersteuning (de idee hierbij is dat er een hogere tegemoetkoming gegeven wordt indien collega’s een stukje van hun tijd investeren voor deze ondersteuning). Toch zijn er op dat vlak nog heel wat leemtes in Vlaanderen. In Vlaanderen wordt wel reeds individuele ondersteuning geboden aan werknemers met een handicap: het Vlaams Fonds kan onder bepaalde voorwaarden aan de werknemer met een handicap bepaalde kosten voor arbeidskledij, arbeidsgereedschap of verplaatsing van en naar het werk terugbetalen. Ook assistentie door doventolken op de werkvloer is mogelijk. Personen met een handicap kunnen bovendien in hun thuissituatie hun assistentie zelf organiseren en financieren (cf. PAB), dit geldt evenwel tot op heden niet in functie van het werk zelf. Buitenlandse voorbeelden met betrekking tot zogenaamde ‘personal assistance services’ geven aan dat er in Vlaanderen zeker mogelijkheden zijn om de bestaande voorzieningen sterker uit te werken voor ondersteuning op de werkvloer. De instrumenten van loonkostensubsidie zouden ook hier een rol kunnen spelen. Momenteel is er immers helemaal niets vastgelegd over de wijze waarop de verkregen subsidies moeten worden besteed, afgezien dan van het feit dat er een rechthebbende persoon met handicap in dienst moet zijn. Men zou nu de toegang tot vormen van persoonlijke assistentie alvast kunnen uitbreiden door de werkgevers én de rechthebbende personen met een handicap te wijzen op het feit dat de loonkostensubsidies (ook) kunnen worden aangewend voor de persoonlijke ondersteuning, en een dergelijke aanwending aan te moedigen. Het is zinvol dat bij aanvang van de subsidieverlening in een gesprek tussen werknemer en werkgever een aftoetsing wordt gemaakt van de noden en mogelijkheden (vb. wat betreft persoonlijke assistentie, wat betreft aanpassing arbeidsorganisatie, enz. 3) en dan vervolgens wordt beslist hoe het verkregen subsidiebedrag zal worden aangewend.
Dit proces kan meer geformaliseerd
3 In dit gesprek zou, waar relevant, ook de nood aan werkplekaanpassing, specifieke arbeidsinstrumenten e.d. moeten besproken worden, al wordt wel aanbevolen om de subsidie voor deze voorzieningen buiten de loonkostensubsidiemaatregel te houden, en dus daar de huidige situatie te behouden.
16
worden door het verkrijgen van de subsidie gepaard te laten gaan met de verplichting om bij de aanvang een zekere hoeveelheid (externe) begeleiding in te kopen, waarbij die begeleiding o.m. betrekking kan hebben op het voorbereiden en inhoudelijk ondersteunen van vermeld gesprek. Een en ander verondersteld natuurlijk dat een voldoende groot begeleidingsaanbod aanwezig moet zijn. Meer in het algemeen roept dit de vraag op of het niet zinvol is dat in de toekomst aan de werkgever meer duidelijkheid wordt gevraagd wat betreft de concrete aanwending van de verkregen subsidies. In de mate dat de werkgever op zijn beurt kan kiezen uit een voldoende ruime korf van aanwendingsmogelijkheden (rendementsondersteuning, inschakeling, diverse vormen van persoonlijke assistentie op de werkplek, of combinaties) lijkt deze vraag niet onredelijk. Dit heeft beleidsmatig als voordeel dat de black box -- aan de ene kant subsidie erin, aan de andere kant komt er een tewerkstelling uitgerold -- enigszins geopend wordt en meer inzicht wordt verworven in welke noden nu het meest belangrijk zijn bij het aan het werk helpen van personen met een arbeidshandicap. Dergelijke informatie zou bovendien erg informatief kunnen zijn bij het vellen van een meer gefundeerd oordeel m.b.t. de vraag of persoon x, voor wie in de afgelopen periode een subsidie werd ontvangen, ook in een volgende periode daar nog behoefte aan heeft. Tot slot zou zo een verplichte mededeling over de aard van de aanwending van de verkregen subsidie als voordeel kunnen hebben dat de werkgevers attent worden gemaakt op het feit dat de subsidie voor heel wat diverse toepassingen kan worden aangewend, zoals desgevallend bvb. voor het inwinnen van inhoudelijk advies (m.b.t. taakaanpassingen, arbeidsorganisatie, enz.). De hierboven voorgestelde aanwending van loonkostensubsidies voor persoonlijke ondersteuning verschilt van de krachtlijnen van een voorstel dat uitgewerkt werd door Huys (2004) omtrent een regeling voor arbeidsassistentie in Vlaanderen. In dit laatste voorstel zou het Persoonsgebonden Budget Arbeid werknemers met een handicap toelaten om zelf hun arbeidsassistentie te organiseren. De werknemer zou hierbij zelf optreden als werkgever voor zijn persoonlijke assistent. Bovendien zou volgens de auteur het PGB-arbeid ook de financieringsmiddelen moeten omvatten voor recurrente kosten in verband met materiële aanpassingen in de arbeidssituatie. Het rechtstreeks toekennen van de subsidies aan de werknemer heeft een aantal onmiskenbare voordelen, op voorwaarde dat de persoon met handicap in staat is om de bovenstaande rollen allemaal op zich te nemen, hiertoe de nodige informatie bezit én, last but not least, ook bereid is om dit zelf te doen. Voor een onbekende proportie van de doelgroep zijn deze voor-
17
waarden wellicht vervuld, maar dit lijkt alleszins niet in het algemeen het geval te zijn. 3.5 Erkenningen vormen de opstap voor de CAO-26 en de VIP
Een persoon die gebruik wilt maken van de CAO-26 of de VIP moet erkend zijn als persoon met een handicap en moet bovendien een toelating hebben voor ‘Bijstand bij opleiding en werk in de open arbeidsmarkt’. In de ‘huidige’ situatie worden de CAO-26 en de VIP beheerd door het Vlaams Fonds. Het Fonds is bovendien ook verantwoordelijk voor de erkenning van personen met een handicap. In het kader van de BBB-operatie zou het Vlaams Fonds (of zijn opvolger) verantwoordelijk blijven voor de erkenning van personen met een handicap, maar zou het beheer van beide maatregelen niet langer meer door het Vlaams Fonds gebeuren en overgaan naar het beleidsdomein EWT. Dit schept vooral een onduidelijke situatie wat betreft de VIP, aangezien iedereen die erkend is, vervolgens ook automatisch een recht heeft om gebruik te maken van de VIP. De erkennende instantie draagt dan niet langer de financiële gevolgen van het verlenen van toegang tot de VIP, wat kan leiden tot budgettaire problemen bij de instantie die wel de financiele gevolgen draagt. De aanbeveling is dan ook om deze splitsing tussen erkennings- en financieringsrollen ongedaan te maken. Aangezien ten gevolge van gemaakte afspraken dit pas op termijn zal kunnen, zou een tussentijdse oplossing kunnen inhouden dat na erkenning door het Vlaams Fonds, men inderdaad recht heeft op een tijdelijke inschakelingspremie. Voor tegemoetkomingen die nodig zijn naast deze tijdelijke inschakelingspremie, zou dan wel een bijkomend onderzoek door een MD-team moeten worden uitgevoerd. Hierbij kan bovendien worden aangesloten bij de praktijktervaring dat juist van een inschakelingspremie bij het toeleiden naar werk een groot bemiddelingseffect kan uitgaan, zeker wanneer deze premie kan worden gecombineerd met andere maatregelen (zoals ook nu CAO-26 en VIP vb. kunnen worden gecombineerd met andere maatregelen zoals vb. Activa). 3.6 Meer aandacht voor de bekendmaking
Het onderzoek geeft duidelijk aan dat er nood is aan meer systematische informatieverspreiding over het aanbod van het Vlaams Fonds, waaronder de huidige maatregelen van loonkostensubsidie. Het verdient aanbeveling om meer gerichte acties te doen naar werkgevers m.b.t. de tewerkstelling van personen met een handicap. Uit het onderzoek blijkt immers dat:
18
−
Het Vlaams Fonds een beperkte rol speelt als directe informatieverstrekker voor de werkgevers m.b.t. de CAO-26 en de VIP. − Een groot deel van de werkgevers die één van beide maatregel gebruikt kent de andere maatregel niet. − Slechts een minderheid van de werkgevers de mogelijkheden voor terugbetalingen van arbeidspostaanpassingen en aanpassingen van arbeidsgereedschap en machines kent. − Heel wat werkgevers de maatregelen eerder toevallig hebben leren kennen. Hierbij is zeker ook de rol van personen met een handicap essentieel. Uit het onderzoek blijkt dat heel wat werknemers hun werkgever op de hoogte brachten van het bestaan van de maatregelen. Anderzijds blijken sommige ondersteunde werknemers niet te weten dat hun werkgever een subsidie voor hun ontvangt. De aanbeveling is dan ook dat iedere persoon met een handicap op het moment van zijn of haar erkenning door het Vlaams Fonds onmiddellijk informatie op maat zou moeten krijgen wat betreft de aan zijn of haar situatie aangepaste hulp die bij tewerkstelling kan worden verkregen. De persoon met een handicap kan dan met deze informatie in de rugzak de arbeidsmarkt tegemoettreden, en zal zich zo o.m. bij sollicitaties met meer gelijke kansen kunnen meten met andere kandidaten. In bijkomende orde past het overigens ook binnen een deugdelijk bestuur dat de burgers weten dat de overheid een tegemoetkoming betaalt voor hun tewerkstelling. 3.7 Positieve beeldvorming rond het tewerkstellen van personen met een handicap
Een wat zijdelings aspect wat betreft de CAO-26 en VIP maar toch het vermelden waard is dat uit dit en uit vroeger onderzoek, en ook uit de internationale literatuur blijkt dat werkende personen met een handicap een meer dan gemiddelde werkbetrokkenheid hebben en ook meer dan gemiddeld gemotiveerd zijn om te werken. Deze aspecten zijn belangrijk voor werkgevers en zijn positieve argumenten voor het tewerkstellen van personen met een handicap.Het verdient dan ook aanbeveling om meer werk te maken van een positieve beeldvorming rond het tewerkstellen van personen met een handicap. 3.8 Loopbaanperspectieven voor personen met een handicap
In het onderzoek kwamen verschillende elementen naar voor die aangeven dat de loopbaanperspectieven voor personen met een handicap beperkt zijn: de bevraagde werknemers zien weinig doorgroeimogelijkheden in hun job, het aandeel oudere werknemers ligt (nog) lager dan het aandeel oudere werknemers in de werkende populatie in Vlaanderen, enz. Er is nood aan gespecialiseerde loop-
19
baanbegeleiding voor personen met een handicap, waarbij er duidelijk aandacht moet besteed worden aan het ontwikkelen van loopbaanperspectieven. De loonkostensubsidiesystemen zouden vanuit dit kader benaderd moeten worden en waar nodig aangepast.Dit impliceert dat de subsidiesystemen o.a.: − Flexibel moeten kunnen inspelen op personen die een handicap hebben met een wisselend verloop (cf. lager of hoger rendementsverlies); − Mee zouden moeten evolueren met de loopbaan (cf. rekening houden met anciënniteit, promotie4, jobrotatie, enz.); − Overdraagbaar zouden moeten zijn - onder voorwaarden - naar andere werkgevers. De subsidie mag werknemers alleszins niet ‘vastbinden’ aan een bepaalde werkgever. Ook vanuit dit perspectief is het belangrijk dat werknemers weten dat hun werkgever voor hen een subsidie ontvangt zodat ze dit kunnen gebruiken bij eventuele nieuwe sollicitaties. Tot op zeker hoogte geldt de overdraagbaarheid van de subsidie al voor tewerkstelling in de interimsector. Zo is de VIP overdraagbaar van de ene werkgever op de andere, tenminste wanneer deze tot hetzelfde paritair comité behoren. 3.9 Totale factuur voor de overheid
Beide maatregelen hebben een aanzienlijke budgettaire impact. Zo was er de afgelopen 15 jaar een sterke evolutie in het budget dat besteed wordt voor beide maatregelen. Anno 2003 werd 31 miljoen euro besteed aan beide maatregelen. In vergelijking met 1997 is dit iets minder dan een verdubbeling van het budget (17 miljoen euro). Bovendien worden beide subsidies vaak voor langere duur toegekend. De VIP wordt sowieso voor onbepaalde duur toegekend. De CAO-26 daarentegen wordt in principe slechts voor één jaar toegekend, maar is verlengbaar. In de praktijk is het zelfs zo dat heel wat begunstigen deze tegemoetkoming gedurende hun hele loopbaan (of minstens voor een groot stuk van hun loopbaan) ontvangen. Waar dit in heel wat situaties terecht is, zijn er evengoed situaties waar een tijdelijke ondersteuning wellicht volstaat. Door in een hervormd systeem in te bouwen dat een uitdovende subsidie de regel is, en een blijvende subsidie een met een zekere periodiciteit te motiveren uitzondering, kan men met eenzelfde budget veel meer personen de subsidie toekennen. We komen daar verder op terug.
4 Dit element op zich pleit er voor om de tegemoetkoming te bepalen op basis van het werkelijke loon. Dit moet echter worden afgewogen tegen argumenten contra (budgettaire afwegingen en reglementeringen).
20
3.10 Ook voor zelfstandigen en tewerkstelling in de openbare sector?
Tot op heden kunnen de CAO-26 en de VIP in Vlaanderen enkel aangewend worden voor tewerkstelling in de private sector. Dit betekent dat personen die werken in de publieke sector en zelfstandigen geen gebruik kunnen maken van deze tegemoetkomingen. In onderzoek van Vos (2004) worden een aantal voorbeelden beschreven van dergelijke maatregelen die in een aantal verschillende landen gelden ter ondersteuning van de tewerkstelling in de publieke sector (zij het enkel bij lokale besturen). Niet enkel in het buitenland, maar ook in Wallonië gelden dergelijke systemen van rendementsondersteuning. In Vlaanderen is dit tot op heden niet mogelijk. Het klassiek tegenargument dat dit een vestzak-broekzakoperatie zou zijn, geldt uiteraard op het macroniveau van de Vlaamse begroting. Dit belet echter niet dat op het niveau van een concrete dienst een diensthoofd met een gegeven volume in te zetten personeel misschien niet echt voldoende incentives heeft om personen met een handicap in te zetten. Om dit tegen te gaan, is het belangrijk dat alle extra kosten die de tewerkstelling van een werknemer met handicap met zich meebrengt, niet door het lokale budget moeten worden gedragen, maar door een budget op een hoger niveau, optimaliter één centraal budget. Het is dan natuurlijk maar de vraag wat dan feitelijk nog het onderscheid is tussen een dergelijke regeling voor de Vlaamse administratie enerzijds, en het gewoon uitbreiden van de huidige regeling voor de private sector naar de publieke sector. Een globale uitbreiding van het bestaande systeem in de private sector naar de publieke sector zal echter niet noodzakelijk de huidige situatie verbeteren. Vermoedelijk zou dit voornamelijk aanleiding geven tot een grote meeruitgave voor de overheid, zonder tastbaar resultaat wat betreft additionele tewerkstelling van personen met een handicap, omdat de factuur vermoedelijk in belangrijke mate betrekking zou hebben op personen die nu al bij die diverse overheden werken. Een voorstel dat deze deadweight minimaliseert is om die besturen die nog met quota werken (in casu de lokale besturen) een loonkostensubsidie toe te kennen voor iedere aanwerving bovenop hun quotum. Ook zelfstandigen met een handicap kunnen op dit moment in Vlaanderen geen beroep doen op een specifieke ondersteuning. In Wallonië (Prime aux travailleurs indépendants) en het Brussels Hoofdstedelijk gewest (La prime d’installation) is er wel een specifieke ondersteuning mogelijk voor personen met een handicap die een zelfstandige activiteit uitoefenen. In Wallonië wordt de premie toegekend door de AWIPH, in Brussel is Le Service Bruxellois Francophone des Personnes Handicapées verantwoordelijke. De ‘Prime aux travailleurs indépendants’ wordt toegekend aan personen met een handicap die zich als zelfstandige willen vestigen of die hun activiteit als zelfstandige willen hernemen of behouden na een
21
ziekte of ongeval. Begunstigden kunnen gedurende maximaal 1 jaar een premie ontvangen die 33% bedraagt van het gegarandeerd minimum maandinkomen. In 2003 kregen 16 personen een dergelijke tegemoetkoming toegekend. La prime d’installation wordt eveneens toegekend voor een periode van 1 jaar, maar deze periode kan verlengd worden. De tegemoetkoming wordt bepaald op basis van het vastgestelde rendementsverlies (maximaal 65%). Het verdient aanbeveling om de mogelijkheden van dergelijke premies voor Vlaanderen verder te onderzoeken. Mogelijk kan een dergelijke ondersteuning het ondernemerschap van personen met een handicap bevorderen en mogelijkheden creëren om zich als zelfstandige te vestigen of het zelfstandige statuut te behouden. 3.11 Eén maatregel in plaats van twee maatregelen
De voorgaande aanbevelingen hadden betrekking op verfijningen en aanpassingen van de bestaande maatregelen. In wat volgt worden een aantal modaliteiten besproken voor de mogelijke invoering van een andere (nieuwe) maatregelen die beide voorgaande maatregelen zou kunnen vervangen. Naast de CAO-26 werd in 1999 de VIP ingevoerd. Hoewel beide maatregelen op een aantal punten verschillen, gaat het in beide gevallen om tegemoetkomingen in het loon en de sociale lasten van een werknemer met een handicap. Twee parallelle maatregelen die eenzelfde doel hebben is evenwel weinig doorzichtig voor werkgevers, werknemers en alle andere betrokken partijen. Bovendien blijkt uit de praktijk dat dit het soms onnodig complex maakt. Eén maatregel die beide bovenstaande maatregelen vervangt en de voordelen van beide maatregelen integreert verdient dan ook de voorkeur. Hierbij dienen de voordelen en de nadelen van de bestaande maatregelen tegen elkaar afgewogen te worden. De CAO-26 en de VIP hebben beide een aantal pluspunten en een aantal minpunten. Bovendien zullen bepaalde kenmerken niet door alle partijen als positief of als negatief beoordeeld worden. Zo kan bijvoorbeeld de overheid het positief vinden dat er een sterk uitgewerkte administratieve procedure vereist is bij de aanvraag van een subsidie, maar kan dit bijvoorbeeld door werkgevers als negatief ervaren worden. Tabel 10.1 geeft een overzicht van een aantal voordelen en nadelen. We willen erop wijzen dat dit zeker geen exhaustieve lijst is en mogelijk niet voor iedere betrokken partij geldt. Een nieuwe maatregel zou best een combinatie zijn van bovenstaande kenmerken.
22
Tabel 10.1
Overzicht van een aantal voordelen en nadelen van de CAO-26 en de VIP
Positief
Negatief
CAO-26
Koppeling met rendementsverlies Houdt rekening met een groot rendementsverlies Op basis van het werkelijke loon
Complexe administratieve procedure Aanvraag duurt lang
VIP
Korte aanvraagperiode Administratief eenvoudig Tegemoetkoming is op voorhand bekend
Forfaitaire subsidie Op basis van het minimumregelingsloon
3.12 Modaliteiten van de nieuwe maatregel
Bij het uitwerken van een nieuwe maatregel moet er een afweging gemaakt worden tussen verschillende aspecten, zoals bijvoorbeeld: een vaste of een variabele tegemoetkoming, onbepaalde of bepaalde duur, enkel rendementsverlies of ook aanpassingskosten, enz. In wat volgt wordt een voorstel voor een maatregel geformuleerd waarbij aandacht besteed wordt aan deze verschillende aspecten. Hierbij zal een onderscheid gemaakt worden tussen inschakelingskosten enerzijds, en kosten verbonden aan vormen van ondersteuning die blijvend of althans gedurende een langere duur nodig zijn. In de voorbeelden die volgen wordt bij deze tweede component steevast verwezen naar de tegemoetkoming voor het rendementsverlies, maar men kan hier dus ook denken aan andere vormen van ondersteuning die gedurende een langere periode nodig zijn, zoals bepaalde vormen van persoonlijke assistentie op de werkvloer. De verschillende modaliteiten zullen afzonderlijk besproken worden. 3.12.1 Tegemoetkoming= Inschakelingskost + rendementsverlies In wat voorafging werd reeds gewezen op het onderscheid tussen inschakelingskosten en kosten verbonden aan rendementsverlies. In figuur 10.2 wordt dit grafisch weergegeven. De grafieklijn maakt een onderscheid tussen inschakelingskosten (de vlakke lijn) en rendementsverlies (de hellende lijn). In dit voorstel wordt een vaste tegemoetkoming toegekend voor de inschakeling en een variabele tegemoetkoming op basis van het rendementsverlies. Op te merken valt dat er in deze grafiek geen tijdsdimensie zit, of nog, deze grafiek heeft betrekking op de eerste periode na de in dienstneming (vb. het eerste jaar, of de eerste zes maanden). Het is pas bij figuur 10.6 dat we opschuiven naar een volgende periode. Verder kan wat betreft figuur 10.2 worden opgemerkt dat van links naar rechts gaande men werknemers tegenkomt met een steeds groter
23
rendementsverlies (respectievelijk met een steeds grotere behoefte aan andere vormen van ondersteuning). Van onder naar boven gaand stijgt het bedrag van de tegemoetkoming. Een werkgever ontvangt m.a.w. een vaste tegemoetkoming voor de inschakeling van een nieuwe werknemer die aangevuld wordt met een tegemoetkoming in functie van het werkelijke rendementsverlies van deze persoon. Het lijkt ons belangrijk om een koppeling tussen de tegemoetkoming en het percentage rendementsverlies te behouden. Enerzijds kan op die manier een correcte tegemoetkoming uitbetaald worden (niet te weinig, maar zeker ook niet te veel). Anderzijds zorgt deze koppeling er voor dat personen met een hoog rendementsverlies niet uit de boot vallen. Bovendien beantwoordt dit voorstel aan de opsplitsing in personen die een blijvend rendementsverlies hebben en personen waarvoor er enkel een inschakelingskost is. Tegemoetkoming
t
A
Rendementsverlies
Figuur 10.2 Inschakelingskosten en rendementsverlies
In de praktijk is het bovenstaande voorstel misschien moeilijk integraal te realiseren. Een rendementsverlies is namelijk geen vaststaand persoonsgegeven, en ontstaat slechts uit de combinatie van een concrete persoon en een concrete arbeidsplaats. Het kan dan ook slechts bepaald worden eenmaal iemand een baan heeft, en optimaliter zelfs nadat de persoon in kwestie die baan reeds een zekere tijd heeft. Het feit dat de vaststelling van de mate van rendementsverlies een zekere tijd in beslag neemt, betekent alleszins dat de premie voor het rendementsverlies niet vanaf het moment van de aanwerving kan worden gegeven, zoals momenteel ook de CAO-26-procedure een zekere tijd in beslag neemt, een periode die soms wordt overbrugd door een VIP toe te kennen.
24
Een soortgelijk mechanisme kan ook hier gehanteerd worden : bij aanwerving wordt er een inschakelingspremie toegekend. Als er een vermoeden is van rendementsverlies (of behoefte aan andere vormen van langdurige of permanente ondersteuning), wordt er op dat moment een onderzoek opgestart, waarvan het resultaat moet aangeven of er sprake is van rendementsverlies/nood aan andere behoeften, en zo ja, in welke mate. Van zodra er een positieve uitspraak is op basis van zo een onderzoek, kan de uitbetaalde premie overeenkomstig worden aangepast, eventueel met terugwerkende kracht tot aan het moment van aanwerving. 3.12.2 De hoogte van de inschakelingskost Een volgend aspect is de vraag hoe hoog de tegemoetkoming voor de inschakelingskosten moet zijn. Hierbij zou men bijvoorbeeld kunnen vertrekken van de 30% zoals die nu bij de VIP wordt toegekend. Anderzijds zou men er ook voor kunnen pleiten om hiervoor een vast bedrag te voorzien. In dit laatste geval wordt er geen onderscheid gemaakt tussen paritaire comités, verloning, enz. Aansluitend bij een vroegere opmerking m.b.t. het bemiddelingseffect van een inschakelingspremie (zie sectie 3.5), kan geargumenteerd worden dat de inschakelingspremie voldoende hoog moet zijn, omdat anders dit bemiddelingseffect verdwijnt. De budgettaire gevolgen van een dergelijke, relatief hoge inschakelingspremie, waar alle erkende personen met een handicap in principe een beroep op kunnen doen, kunnen worden beheerst als, zoals ook verder zal worden voorgesteld, de inschakelingspremie slechts gedurende een zekere periode wordt uitbetaald, zodat het werkelijk een inschakelingspremie is. Een tweede vraag die men zich kan stellen is of hierbij een minimumdrempel moet gehanteerd worden voor het rendementsverlies. De idee hierbij is dat mogelijk pas vanaf een bepaald percentage rendementsverlies (bijvoorbeeld 10%) de inschakelingspremie verhoogd wordt met een rendementspremie (zie figuur 10.3).
25
Tegemoetkoming
c
d Rendementsverlies
Figuur 10.3 Hoogte van de tegemoetkoming voor inschakelingskosten
Aan de andere zijde van het spectrum, bij hoge rendementsverliezen, is er momenteel de wat eigenaardige situatie dat een CAO-26 wordt toegekend tot 50% rendementsverlies, terwijl de regelgeving inzake arbeidongeschiktheid iemand maar als volledig arbeidsongeschikt beschouwt vanaf 66% ongeschiktheid. Dit suggereert dat het zinvol is om ook de hoogte van de compensatie op te trekken tot een maximum van 65%. 3.12.3 De relatie tussen rendementsverlies en tegemoetkoming Een volgend aandachtspunt is de relatie tussen de hoogte van de tegemoetkoming en het rendementsverlies (zie figuur 10.4). Minder belangrijk is de vaststelling dat in de huidige toepassing van de CAO-26 er een één tot één relatie is tussen beide: ieder percentage rendementsverlies komt overeen met één extra percentage tegemoetkoming. Dit komt overeen met een één-tot-één relatie of te wel een hoek van 45 graden (zie figuur). Men kan zich afvragen of deze hoek bij een nieuwe maatregel niet kleiner moet zijn: dit betekent dat iedere stijging van het rendementsverlies niet noodzakelijk impliceert dat er ook een stijging is van de tegemoetkoming. Veel belangrijker is wellicht het onderscheid tussen een lineaire stijging en een stijging in trappen. Tot op heden zijn alle mogelijke percentages rendementsverlies tussen 0 en 50 mogelijk. Het is wellicht aangewezen om dit aantal mogelijkheden te reduceren en te werken met een trappensysteem. Dit betekent dat niet langer 50 verschillende procentpunten mogelijk zouden zijn, maar dat er bijvoorbeeld 10 categorieën zouden zijn die ieder overeenkomen met een interval van vijf procentpunten. Op die manier kan men aan bepaalde categorieën een bepaalde tegemoetkoming toekennen.
26
Tegemoetkoming
0-45°
Rendementsverlies
Figuur 10.4 Relatie tussen rendementsverlies en tegemoetkoming
3.12.4 Bovengrens voor het rendementsverlies Op dit moment wordt er maximaal 50% rendementsverlies toegekend/vergoed bij de CAO-26. Gezien de budgettaire impact van dergelijke maatregelen is een bovengrens aangewezen. Bij het bepalen van een bovengrens heeft men de keuze tussen een maximumpercentage of een maximumbedrag. Tot op heden wordt gebruik gemaakt van een maximumpercentage. Aangezien de maatregelen niet enkel gelden voor personen die lager betaalde functies uitoefenen zou kunnen overwogen worden om een maximumbedrag te hanteren. Wanneer we bijvoorbeeld de tegemoetkomingen voor een hulptuinier die 40% rendementsverlies heeft vergelijken met de tegemoetkoming voor een directeur die 40% rendementsverlies heeft dan is duidelijk dat er grote verschillen zullen zijn in de tegemoetkoming die voor ieder van beide wordt toegekend. Doorheen de loopbaan (o.a. anciënniteit) zouden deze verschillen nog uitvergroot worden. Een tegenargument is dan ook dat centen i.p.v. procenten de loopbaanontwikkeling (promotie etc.) minder stimuleren.
27
Tegemoetkoming
g
50% Rendementsverlies
Figuur 10.5 Bovengrens voor het rendementsverlies
3.12.5 De duur van de tegemoetkoming voor inschakelingskosten In ons voorstel valt na verloop van tijd de tegemoetkoming voor de inschakelingskosten weg (zie figuur 10.6). Er kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een periode van een jaar. Het is belangrijk dat een redelijke termijn vooropgesteld wordt die voldoende ruimte laat voor inschakeling en aanpassing op de werkplek. Vervolgens is de vraag wat er gebeurt na het wegvallen van de tegemoetkoming voor inschakelingskosten. Vanaf dat moment zal de tegemoetkoming die de werkgever ontvangt voor de betrokken persoon met een handicap enkel bepaald worden op basis van het werkelijke rendementsverlies. We denken hierbij concreet aan twee mogelijkheden. In het eerste scenario wordt enkel nog een tegemoetkoming toegekend aan personen vanaf een bepaald percentage rendementsverlies (bijvoorbeeld de 10% grens waar reeds eerder naar verwezen werd). Een tweede mogelijkheid is het toekennen van het percentage rendementsverlies voor iedereen; er worden ook tegemoetkomingen toegekend voor personen met een rendementsverlies beneden de minimumdrempel (zie figuur 10.7). Bij de tweede mogelijkheid komen er wellicht vanaf de tweede periode (na het uitdoven van de inschakelingspremie) heel wat subsidies die relatief gering zijn, zodat ze nog nauwelijks opwegen t.o.v. de administratieve kosten. Daarom wordt de eerste mogelijkheid aanbevolen.
28
Tegemoetkoming
Rendementsverlies
Figuur 10.6 De duur van de tegemoetkoming voor kosten verbonden aan inschakelingskosten
Tegemoetkoming
Rendementsverlies
Figuur 10.7 Scenario’s na het wegvallen van de tegemoetkoming voor inschakelingskosten
3.12.6 Uitdoofscenario’s Indien overwogen wordt om de CAO-26 en de VIP aan te passen of te vervangen door een andere maatregel, dienen uiteraard uitdoofscenario’s of overgangsmodaliteiten voorzien te worden voor de reeds toegekende tegemoetkomingen.
29
Het is duidelijk dat in de praktijk de toepassing van deze maatregel niet zonder meer vervangen kan worden door een andere maatregel. 3.13 Expertise voor het bepalen van rendementsverlies
Een belangrijk onderdeel van het bovenstaande voorstel is het bepalen van het percentage rendementsverlies, respectievelijk het bepalen van de benodigde hoeveelheid en/of aard van andere vormen van ondersteuning. Uit het onderzoek blijkt duidelijk dat werkgevers en werknemers het belangrijk en bovendien correct vinden dat de tegemoetkoming het werkelijke rendementsverlies dekt. Dit kwam ook in de verschillende interviews met betrokkenen naar voor. Anderzijds is duidelijk dat de bepaling van het rendementsverlies van een werknemer een uiterst complexe aangelegenheid is die specialisme vergt. Uit het onderzoek blijkt duidelijk dat er op dit moment enige willekeur bestaat in de aanpak, met o.m. duidelijk verschillende benaderingen tussen de provincies. Daarom lijkt het ook aangewezen om de inschatting van het rendementsverlies onder te brengen bij een specifieke instantie die over de nodige expertise beschikt of deze kan ontwikkelen. Hierbij is het belangrijk dat een geijkte, gestandaardiseerde procedure wordt ontwikkeld die maximale garanties biedt op een gelijke behandeling voor alle Vlaamse werknemers met handicap en voor alle Vlaamse werkgevers die deze werknemers wensen in dienst te nemen. . Alhoewel achteraf gezien de rol van de sociale inspectie bij de CAO 26 nog relatief positief wordt beoordeeld, is het aan te bevelen om bij een herziening van de maatregelen procedures te ontwikkelen waarbij er niet langer een beroep zal moeten worden gedaan op deze sociale inspectie. Ten eerste is hier evenmin expertise aanwezig inzake de bepaling van het rendementsverlies, en bovendien suggereren de onderzoeksresultaten dat er grote regionale verschillen zijn in de manier van aanpak, zodanig dat er een kans is op grote regionale verschillen in de behandeling en het resultaat van vergelijkbare dossiers. 3.14 Herzieningsprocedure
Voor een aantal personen is hun rendementsverlies wellicht een vast gegeven, maar voor heel wat anderen kunnen er doorheen de tijd verschillen optreden: de ernst van de handicap kan wijzigen, met gevolgen voor het rendementsverlies, maar ook de aard van de uitgeoefende baan kan van inhoud wijzigen, of er kunnen nieuwe hulpmiddelen ter beschikking komen, met mogelijk ook hier weer een wijziging in positieve of negatieve zin van het rendementsverlies. Het verdient dan ook aanbeveling om in deze procedure de mogelijkheid tot herzieningen op te nemen., hetzij als gevolg van een met vastliggende periodiciteit uitgevoerde re-assessment, hetzij na vraag van één van de betrokken partijen.
30
Voor de specifieke groep van personen die een arbeidshandicap verwerven terwijl zij reeds aan het werk zijn, wordt aanbevolen dat ze, mits de nodige erkenning, zo veel mogelijk worden gelijkgesteld met arbeidsgehandicapten die pas recent werden aangeworven. Met zou dan vb. het moment van erkenning voor deze reeds werkende recent arbeidsgehandicapten kunnen beschouwen als "het moment van aanwerving", en overeenkomstig een inschakelingspremie toekennen vanaf dat moment.
