institucí a s oprávn ním ídit innost pod ízených. Uvádí, že protokol z jednání bankovní rady konané dne 7. 11. 2013 popisuje pr b h jednání a shrnuje jeho výsledky a d sledky zejména pro m novou a makroobez etnostní politiku R. Dle jeho názoru nejsou obsahem protokolu výlu n informace vztahující se k ízení zam stnanc NB, jak o tom hovo í § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném p ístupu k informacím, by nelze vylou it, že protokol m že i tyto informace obsahovat. Obsahem protokolu naopak jsou informace, které se dotýkají všech lidí, které m nová a makroobez etnostní politika ovlivní. I proto je po skon ení m nov politického jednání zve ejn no rozhodnutí a následuje tisková konference, kde se dále zve ejní zejména pom r hlasování bankovní rady o rozhodnutí. Ú astník ízení zastává názor, že § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném p ístupu k informacím je nesprávn použit na omezení poskytnutí protokolu z jednání bankovní rady, a konstatuje, že došlo k významnému rozší ení fakultativního omezení, které stanoví § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném p ístupu k informacím, nebo existuje-li pravidlo odmítnutí žádosti ve vnit ním pokynu (Jednací ád bankovní rady), nelze za využití tohoto ustanovení takovou informaci odmítnout poskytnout. Pro úplnost ú astník ízení dodává, že zákon o svobodném p ístupu k informacím zná ochranu tzv. d v rných informací (§ 7, 8, 10, 11) a eská národní banka mohla využít n kterého z t chto ustanovení pro odmítnutí žádosti, pakliže by obsah informací v protokolu t mto ustanovením vyhov l. K napadenému rozhodnutí bankovní rada konstatuje, že § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném p ístupu k informacím, který stanoví, že „povinný subjekt m že omezit poskytnutí informace, pokud se vztahuje výlu n k vnit ním pokyn m a personálním p edpis m povinného subjektu“, kombinuje v tomto ustanovení na jedné stran (i) neur itý právní pojem (vnit ní pokyny a personální p edpisy) a na stran druhé (ii) upravuje jediný p ípad tzv. fakultativního zákonného d vodu pro odmítnutí žádosti o poskytnutí informace. Ad i) bankovní rada uvádí, že p i aplikaci § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném p ístupu k informacím obecn musí povinný subjekt nejprve vyložit neur itý právní pojem „vnit ní pokyny a personální p edpisy“ a zjistit, zda lze ú astníkem ízení požadovaný dokument pod n j pod adit. Bankovní rada v posuzovaném p ípad nesouhlasí s od vodn ním uvedeným v napadeném rozhodnutí a konstatuje, že neposkytnutí informace nelze vázat pouze na její vztah k vnit ním p edpis m eské národní banky. Naopak bankovní rada zd raz uje, že požadovaná informace je zde sama o sob vnit ním pokynem eské národní banky, nebo p ímo jí se fakticky ukládá ur itý pokyn p íslušným organiza ním útvar m (zam stnanc m) eské národní banky pro zahájení operací na finan ním trhu ze strany eské národní banky. Skute nost, že se jedná o vnit ní pokyn podle zákona o svobodném p ístupu k informacím, neovliv uje ani zve ejn ní ur ité zobecn né informace o zahájení devizových intervencí. Jak je však podrobn ji uvedeno dále, bankovní rada nepovažuje charakteristiku požadované informace jakožto vnit ního pokynu ve smyslu zákona o svobodném p ístupu k informacím za jediný a rozhodující d vod nevyhov ní žádosti ú astníka ízení. Ad ii) ohledn tzv. fakultativního zákonného d vodu pro odmítnutí žádosti o poskytnutí informace bankovní rada konstatuje, že pouze v tomto p ípad (ve všech ostatních zákonných d vodech vyplývá povinnému subjektu povinnost informaci poskytnout anebo neposkytnout) je povinnému subjektu dána úvaha, zda tak u iní, i nikoli. Jak uvádí komentá zákona o svobodném p ístupu k informacím: „P i aplikaci § 11 odst. 1 proto povinný subjekt musí rovn ž adekvátn zd vodnit své správní uvážení, tj. zd vodnit, pro
2
v daném p ípad p istoupil (musel p istoupit) k omezení práva na informace (srov. dikce § 11 odst. 1 – povinný subjekt m že …). Jinak e eno v od vodn ní vydaného rozhodnutí musí krom pod azení v ci pod n který ze zákonných d vod uvedený v § 11 odst. 1 rovn ž vyložit, zda jsou v konkrétním p ípad dostate n legitimní d vody, které oprav ují omezení práva na informace, garantovaného l. 17 Listiny, tedy zda nutnost ochrany informací s ohledem na konkrétní okolnosti p evažuje nad právem na informace. Jestliže by taková úvaha v rozhodnutí povinného subjektu chyb la, je vydané rozhodnutí bez dalšího nezákonné (nep ezkoumatelné) a nad ízený orgán je zpravidla bude nucen zrušit (nad ízený orgán totiž obvykle nebude sám zp sobilý legitimní d vody pro omezení p ístupu k informacím dovozovat, i když takový postup samoz ejm nelze vylou it)1. Ohledn legitimních d vod pro fakultativní odep ení informace lze uvést, cit: „Omezit p ístup k informacím dle § 11 odst. 1 lze tehdy, jestliže by jejich poskytnutím mohlo dojít k neproporcionálnímu narušení jiného základního práva nebo i z jiných závažných d vod korespondujících s hledisky danými l. 17 odst. 4 Listiny, nap . …)2. Výše uvedené potvrzuje i soudní judikatura, na kterou bankovní rada odkazuje. Jedná se nap íklad o rozsudek Nejvyššího správního soudu .j. 1 As 44/2008-116, ze kterého plyne jasný standard od vodn ní, cit.: „že oproti p ípad m, kdy je dána povinnost požadovanou informaci odep ít a kdy je tedy na míst zkoumat "pouze“ napln ní podmínek p íslušného ustanovení zákona (nap . zda se jedná o obchodní tajemství i nikoli), musí povinný subjekt v p ípadech fakultativního odep ení zd vodnit, pro takový postup zvolil a musí tak u init práv s ohledem na již výše citovaná ustanovení Listiny základních práv a svobod, protože práv ona stanoví meze uvážení povinného subjektu p i aplikaci p edm tného ustanovení informa ního zákona." Bankovní rada konstatuje, že tato úvaha v napadeném rozhodnutí není dostate ná a je nezbytné, aby se správní orgán prvního stupn podrobn zabýval d vody omezení poskytnutí požadovaných informací. V rozhodnutí tedy musí být od vodn na diskrece eské národní banky, pro zrovna v tomto p ípad nebylo poskytnutí informace jakožto vnit ního pokynu možné, a to se zohledn ním všech zájm , které musí eská národní banka p i své innosti sledovat a hájit. K od vodn ní této povinné úvahy bankovní rada odkazuje na (i) Smlouvu o fungování Evropské unie a z ní vycházející zákon o eské národní bance, které zakotvují nezávislost eské národní banky a len jejího rozhodovacího orgánu, (ii) dokument upravující poskytování informací v Evropské centrální bance, (iii) st et zájm , (iv) použití analogie neve ejnosti hlasování podle jiných právních p edpis , (v) obecné principy dosud neratifikované Úmluvy Rady Evropy o p ístupu k oficiálním informacím. Bankovní rada v této souvislosti poznamenává, že tyto argumenty samy o sob má za legitimní, by v zákon o svobodném p ístupu k informacím výslovn neuvedené, d vody omezení jinak ústavn garantovaného práva na informace.
1
Adam Furek, Lukáš Rothanzl: Zákon o svobodném p ístupu k informacím a p edpisy související, komentá , Linde Praha, a.s., 2012 str. 405 2 Adam Furek, Lukáš Rothanzl: Zákon o svobodném p ístupu k informacím a p edpisy související, komentá , Linde Praha, a.s., 2012 str. 406
3
Ad (i) ustanovení § 9 odst. 1 zákona o eské národní bance vychází z l. 130 Smlouvy o fungování Evropské unie a stanoví institucionální nezávislost eská národní banky, bankovní rady a jednotlivých len bankovní rady, která spo ívá v zákazu p ijímat a vyžadovat pokyny p i výkonu pravomocí a pln ní úkol a povinností sv ených jim Smlouvou o Evropské unii, Smlouvou o fungování Evropské unie a statutem Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky a p i výkonu dalších inností. Postavení eské národní banky jako úst ední banky státu je primárn upraveno v l. 98 Ústavy, podle n hož je hlavním cílem její innosti pé e o cenovou stabilitu a do její innosti lze zasahovat pouze na základ zákona. Tím je stanovena ochrana postavení úst ední banky státu p i pln ní jejího hlavního cíle, jehož obsahem jsou zejména m nov politická rozhodování bankovní rady o úrokových sazbách obchod eské národní banky nebo podmínkách obchod eské národní banky na devizových trzích. Jak k nezávislosti centrální banky ve svém nálezu Pl. ÚS 59/2000 uvedl Ústavní soud: „Zásahy do jejího postavení sice Ústava R p ipouští ( l. 98 odst. 1 v ta druhá in fine), ale podle názoru Ústavního soudu nelze dovodit, že by zákon mohl p ijmout ešení, které by bylo zásahem, nebo které by bylo možno vykládat jako zásah do nezávislosti banky v oblasti pln ní její hlavní ústavní funkce. Tím by ústavní úprava postavení úst ední banky ztratila sv j p vodn zamýšlený ú el. Ústavní soud stojí na stanovisku, že ústavní základ nelze negovat bez ohledu na zmocn ní zákonodárce k další zákonné úprav , obdobn jako je tomu v p ípad základních práv v l. 4 odst. 4 Listiny (záruka podstaty a smyslu).“. Ke zd razn ní nezávislosti eské národní banky Ústavní soud ve zmi ovaném nálezu mimo jiné uvedl, že dalším aspektem nezávislosti každé instituce je nezávislost v personálním i organiza ním smyslu i spíše autonomie hospodá ská i finan ní. Jednotlivé aspekty nezávislosti eské národní banky (finan ní, funk ní, personální apod.) jsou vedle toho pravideln podrobovány p ezkumu ze strany Evropské komise a Evropské centrální banky, a to vzhledem k tomu, že eská národní banka je na základ primárního práva Evropské unie sou ástí Evropského systému centrálních bank. Bankovní rada konstatuje, že pokud by došlo k brzkému zve ejn ní požadovaných informací obsahujících tvorbu v le eské národní banky v jejích rozhodnutích, nemohli by jednotliví lenové bankovní rady vykonávat sv j mandát nezávisle, nebo by obecná dostupnost informací o jejich nedávném rozhodování velmi pravd podobn vytvo ila nep im ený tlak na jejich budoucí rozhodování (doporu ení, pokyny, výhružky apod.). Taková situace by jist byla v rozporu s pravidly, na nichž centrální bankovnictví stojí a která mají v Evropské unii postavení vyšší právní síly než b žný zákon. Navíc by to bylo v rozporu se zákonem stanoveným požadavkem na kolektivní zp sob rozhodování (podrobn ji viz dále). Jak vyplývá z rozhodnutí bankovní rady, je doba ochrany požadované informace stanovena fixn na 6 let3, tedy do té doby než všem len m bankovní rady uplyne alespo jedno jejich funk ní období. Tato lh ta se nijak neliší od jiných centrálních bank. N které centrální banky tyto informace nezve ej ují v bec (nap . Evropská centrální banka, Švýcarská národní banka). Ad (ii) d v rnost zasedání rozhodovacích orgán zachovává i Evropská centrální banka, která ve svém rozhodnutí ze dne 4. b ezna 2004 o p ístupu ve ejnosti k dokument m Evropské centrální banky (ECB/2004/3) stanovila, že podle l. 4 odst. 1 odep e p ístup k dokumentu, pokud by zp ístupn ní vedlo k porušení ochrany a) ve ejného zájmu, pokud jde o d v rnost zasedání rozhodovacích orgán ECB …. Dále též v preambuli . 3: K dokument m ECB by m l být poskytnut širší p ístup, p i emž je t eba chránit nezávislost 3
http://www.cnb.cz/cs/menova_politika/br_zapisy_z_jednani/index.html 4
ECB a národních centrálních bank zakotvenou v lánku 108 Smlouvy a v lánku 7 statutu, jakož i d v rnost n kterých záležitostí specifických pro pln ní úkol ECB. V zájmu zajišt ní ú innosti rozhodovacího procesu ECB, v etn interních konzultací a p ípravných prací, jsou zasedání rozhodovacích orgán ECB d v rná, nerozhodne-li p íslušný orgán o zve ejn ní výsledku svého jednání. Ad (iii) k problematice st etu zájm , to znamená, zda p evažuje zájem na poskytnutí informace podle l. 17 Listiny základních práv a svobod nebo zájem na pé i o cenovou stabilitu a nezávislém provád ní m nové politiky, jejímž nástrojem mohou být práv devizové intervence, bankovní rada konstatuje, že podle jejího názoru p evažuje zájem na udržení cenové stability, nebo postavení eské národní banky je s ohledem na l. 98 Ústavy, resp. další zákony speciální. Pokud musí eská národní banka p ispívat k cenové stabilit a stabilit finan ního trhu, nem že zp ístup ovat (jejich poskytnutím na žádost a následným zve ejn ním podle § 5 odst. 3 zákona o svobodném p ístupu k informacím) informace, které mohou tuto stabilitu narušovat, a jednat tak v rozporu se svým zákonným mandátem. Ad (iv) bankovní rada konstatuje, že p ihlédnout lze rovn ž k analogii s jinými právními p edpisy, podle kterých musí být p ístup k požadované informaci omezen. Konkrétn se jedná o § 134 správního ádu nebo § 44 zákona . 99/1963 Sb., Ob anský soudní ád, ve zn ní pozd jších p edpis , podle kterého je protokol o hlasování vylou en z nahlížení do spisu. Ad (v) na obecné principy d v rnosti porad vyjád ené dosud neratifikovanou Úmluvou Rady Evropy ze dne 18.6.2009 o p ístupu k oficiálním informacím odkázalo již napadené rozhodnutí. Tato Úmluva zakotvuje minimální standardy, které mají být použity p i zpracování žádostí o p ístup k ú edním dokument m. lánek 3 odst. 1 této Úmluvy upravuje jedenáct d vod pro omezení práva k p ístupu k oficiálním dokument m. Písmeno k) pak chrání d v rný charakter porad uvnit orgán ve ejné správy i mezi jednotlivými orgány ve ejné správy p i prov ování ur itých záležitostí. Z d vodové zprávy lze uvést, že písmeno k) stanoví možnost omezit p ístup k ú edním dokument m s cílem chránit d v rnost ízení v rámci nebo mezi orgány ve ejné moci o posuzování ur ité záležitosti. Slovo "záležitost" je dostate n široké, aby zahrnovalo všechny druhy otázek, kterými se zabývají ve ejné orgány, to znamená jednotlivé p ípady, jakož i postupy pro politické rozhodování. Je t eba poznamenat, že i v p ípad , že cílem Úmluvy je podpo it ú ast ve ejnosti na rozhodování, ú elem tohoto omezení je zachování kvality rozhodovacího procesu tím, že je zachován a vylou en z poskytnutí ur itý „prostor k p emýšlení“ („space to think“). Bankovní rada konstatuje, že informace o zp sobu hlasování len bankovní rady nepochybn spadá pod tento „prostor k p emýšlení“. Ohledn ochrany d v rných informací dále odkazuje bankovní rada na Doporu ení Rec (2002) 2 Výboru ministr Rady Evropy lenským stát m o p ístupu k ú edním dokument m p ijaté Výborem ministr dne 21. února 2002 na 784. zasedání nám stk ministr 4 a na pr vodce Rady Evropy k P ístupu k ú edním dokument m z roku 20045. Bankovní rada obecn k Rad Evropy jako mezinárodní celoevropské organizaci, která zajiš uje spolupráci lenských stát zejména v oblasti podpory demokracie a ochrany lidských i sociálních práv a svobod, konstatuje, že její misí a cílem je vytvo ení spole ného 4 5
http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/media/doc/H-Inf(2003)003_en.pdf http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cddh/Publications/DocAccess_Guide_en.pdf 5
demokratického a právního prostoru, který zaru uje dodržování lidských práv, demokracii a respektování zákon . Práv z tohoto d vodu bankovní rada dovozuje, že obecné principy omezující poskytování d v rných informací uznávané Radou Evropy je t eba i p i všeobecném respektování práva na informace akceptovat. Pro úplnost bankovní rada uvádí, že správní orgán prvního stupn by m l rovn ž zvážit, zda požadovaný detailní p epis ze zasedání bankovní rady neobsahuje informace chrán né zákonem jako nap . bankovní tajemství, a zda tedy neexistují další d vody pro odep ení poskytnutí informace. K návrhu ú astníka ízení na využití § 7, 8, 10 a 11 zákona o svobodném p ístupu k informacím k odmítnutí žádosti bankovní rada uvádí, že p i správné aplikaci § 11 zákona o svobodném p ístupu k informacím lze tento paragraf využít. Nad rámec námitek ú astníka ízení bankovní rada dále poukazuje na skute nost, že podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném p ístupu k informacím je eská národní banka povinna poskytovat ur ité informace podle tohoto zákona pouze tehdy, pokud se vztahují k její p sobnosti jakožto instituce (ve ejnoprávní právnické osoby z ízené zákonem). Bankovní rada konstatuje, že p sobnost je pak t eba chápat jako p sobnost vn jší a nikoli vnit ní utvá ení v le povinného subjektu. Bankovní rada, jakožto nejvyšší orgán eské národní banky, je ze zákona vytvo ena jako kolegiální orgán o sedmi lenech – fyzických osobách, které nejsou povinnými subjekty podle zákona o svobodném p ístupu k informacím, p i emž proces a pravidla tvorby v le tohoto kolegiálního orgánu mající interní charakter je t eba právn odlišovat od jednání povinného subjektu - eské národní banky navenek. Projevy v le u in né jednotlivými leny bankovní rady p ed samotným p ijetím rozhodnutí bankovní rady, potažmo eské národní banky jako celku, a jeho projevem navenek, nejsou ješt samy o sob výkonem p sobnosti eské národní banky, a tudíž by nem ly v bec být ani p edm tem práva na informace podle zákona o svobodném p ístupu k informacím. S ohledem na výše uvedené rozhodla bankovní rada napadené rozhodnutí zrušit jako nedostate n od vodn né a áste n nep ezkoumatelné a s ohledem na zachování práva ú astníka ízení na odvolání v c vrátit správnímu orgánu prvního stupn k novému projednání. V rámci n j musí správní orgán prvního stupn žádost ú astníka ízení znovu posoudit, a to: 1. zda a z jakého d vodu mají požadované informace charakter „vnit ního pokynu“ ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném p ístupu k informacím, a pokud ano, zda existují d vody pro odmítnutí požadované informace a v tomto sm ru doplnit od vodn ní rozhodnutí; 2. zda existují jiné d vody pro neposkytnutí požadované informace.
6
POU ENÍ Proti tomuto rozhodnutí se v souladu s ustanovením § 152 odst. 4 ve spojení s § 91 odst. 1 správního ádu nelze dále odvolat.
Otisk ú edního razítka
Ing. Mojmír Hampl, MSc. Ph.D. viceguvernér
Ing. Pavel ežábek, Ph.D. len bankovní rady
podepsáno elektronicky
podepsáno elektronicky
7
