Leidraad Voorlichting bij evacuaties in hoogwatersituaties en bij overstromingen. Wouter Jong Afke Besselink

Leidraad Voorlichting bij evacuaties in hoogwatersituaties en bij overstromingen

Taskforce Management Overstromingen Plesmanweg 1 2597 JG Den Haag Telefoon: 070 – 351 96 52 Postbus 20904 2500 EX Den Haag www.platformoverstromingen.nl


Wouter Jong Afke Besselink

Leidraad Voorlichting bij evacuaties in hoogwatersituaties en bij overstromingen Deel I: Ervaringen met hoogwater 1993/1995 en de orkaan Katrina Deel II: Draaiboek Voorlichting bij hoogwatersituaties en overstromingen

September 2008 Wouter Jong Afke Besselink

De Leidraad Voorlichting bij evacuaties in hoogwatersituaties en bij overstromingen is opgesteld in het kader van het project ‘Evacueren kun je leren’ van Leven met Water en geactualiseerd in het kader van het programma van de Taskforce Management Overstromingen.

1

2

Leidraad voorlichting bij evacuaties in hoogwatersituaties en bij overstromingen.

Voorwoord Nederland is goed beschermd tegen overstro-

Na de orkaan Katrina kwamen overstro-

mingen. Toch zijn overstromingen niet uit te

mingsrisico’s breder in de belangstelling te

sluiten. Hoe ingrijpend kan een overstroming

staan. Kort nadat de Taskforce Management

in Nederland zijn? Kunnen we preventief nog

Overstromingen werd opgericht, is besloten

dingen doen als we beschikken over infor-

om de leidraad te actualiseren. Met onder

matie dat het over een paar dagen misschien

steuning van de Taskforce Management

kan gebeuren? De voorbereiding op overstro-

Overstromingen is het nu mogelijk om dit

mingen is actueel en complex. Uiteindelijk

kennisdocument als gezamenlijk product

gaat het om de veiligheid van de bedreigde

actief en in brede kring te verspreiden.

inwoners, maar hierbij zijn vele organisaties

In de aanloop naar de landelijke oefening

en instanties betrokken. Gezamenlijk bepa-

Waterproef, die plaatsvindt in november

len deze het succes van eventueel te nemen

2008, krijgen communicatieprofessionals

acties.

een actuele handreiking aangereikt waarmee zij zich op hun crisiscommunicatie kunnen

Voor u ligt de Leidraad Voorlichting bij evacua-

prepareren.

ties in hoogwatersituaties en bij overstromingen. De oorsprong van deze leidraad ligt in het

Leeswijzer

jaar 2005, ruim voordat de allesverwoestende

De Leidraad bestaat uit twee onderdelen, het

orkaan Katrina bij New Orleans aan land

deel met Ervaringen met hoogwater 1993/1995

kwam. Onder het motto ‘Evacueren kun je

en de orkaan Katrina (deel I) en het Draaiboek

leren’ is toen door een breed consortium van

Voorlichting bij hoogwatersituaties en overstro-

kennisinstellingen, regionale en nationale

mingen (deel II). Het Ervaringendeel gaat

overheden en adviesbureaus binnen het

dieper in op de generieke (crisis)lessen die

BSIK-programma (Besluit stimulering, inno-

kunnen worden getrokken uit evacuaties bij

vatie in de kennisinfrastructuur) ‘Leven met

hoogwater. Delen van de lessen zoomen in op

Water’ gestart met het project ‘Van dreigend

de communicatie die nodig is ten tijde van

hoogwater tot en met evacuatie’. Het doel van

(grootschalige) overstromingen. De meeste

het project ‘Evacueren kun je leren’ was het

aandacht gaat uit naar Nederlandse erva-

ontwikkelen van kennis en instrumenten die

ringen rond de hoogwatersituaties in 1993

gebruikt kunnen worden bij de voorbereiding

(Limburg) en 1995 (Rivierengebied), alsmede

op overstromingen.

de ervaringen na de orkaan Katrina in New Orleans in 2005.

In het project werkten de consortiumpartners aan verschillende facetten rond evacu-

Het deel met Ervaringen met hoogwater

atieprocessen en de communicatie die nodig

1993/1995 en de orkaan Katrina is de basis die

is om een grootschalige evacuatie in goede

ten grondslag ligt aan het Draaiboek Voorlich-

banen te leiden. Ook is onderzoek gedaan

ting bij hoogwatersituaties en bij overstromin-

naar de manier waarop een grootschalig

gen. Het Draaiboek Voorlichting geeft aan de

evacuatieproces kan worden gevat in een

hand van verschillende communicatiestrate-

computersimulatie en is stilgestaan bij de

gieën een aantal concrete checklists die een

nafase van overstromingen.

Voorlichtingsteam in crisisomstandigheden

Voorwoord

3

kan gebruiken. Het is daarmee de vertaling van de generieke lessen naar concrete communicatieaanbevelingen in hoogwatersituaties. Wij hopen en verwachten dat het deel met Ervaringen met hoogwater 1993/1995 en de orkaan Katrina en het Draaiboek Voorlichting gezamenlijk een goede basis kunnen vormen voor een gedegen communicatieplan voor een overstromingsramp. Zonder de garantie af te willen en te kunnen geven dat de leidraad een recept biedt voor àlle toekomstige crisissituaties, is het met de meeste zorg samengesteld. Er is getracht om op de ervaringen uit het verleden op een zinvolle manier beschikbaar te maken voor toekomstige situaties, waarbij telkens opnieuw de afweging zal moeten worden gemaakt of de lessen 1-op-1 zijn toe te passen, danwel maatwerk vereisen in de ontstane situaties. Deze leidraad kan worden gebruikt in combinatie met het landelijk Communicatiedraaiboek Hoogwater en Overstromingen van het Ministerie van BZK. De publicaties vullen elkaar aan.

Jan Franssen (voorzitter Taskforce Management Overstromingen) Bas Kolen (voormalig projectleider Evacueren kun je leren) Den Haag, september 2008

4


Inhoudsopgave Deel I: Ervaringen met hoogwater 1993/1995 en de orkaan Katrina 9

Hoofdstuk 1:

Inleiding

Hoofdstuk 2:

Beïnvloedende factoren op evacuatie

Hoofdstuk 3:

Het besluit tot evacuatie

Hoofdstuk 4:

Het hoogwater van 1995 en wat daaraan vooraf ging

Hoofdstuk 5:

Regionale coördinatie van de evacuatiebeslissing

Hoofdstuk 6:

Bevolkingsonderzoek

Hoofdstuk 7:

Dreiging en voorbereidingstijd in 1995

Hoofdstuk 8:

Lessen voor doelgroepen

Hoofdstuk 9:

Lessen voor gebiedsgrenzen

Hoofdstuk 10:

Lessen voor communicatie

Hoofdstuk 11:

Leren van het buitenland: evacuatie van New Orleans....... 39

Hoofdstuk 12:

Het geheel overziend

Hoofdstuk 13:

Crisiscommunicatielessen samengevat

.................................................................................................... .......................................

11

................................................................

13

....... 17

..............

19

........................................................................

21

...................................

25

................................................................

29

. ........................................................

33

.............................................................

35

........................................................................ .....................................

43 47

Deel II: Draaiboek Voorlichting bij hoogwatersituaties en overstromingen Hoofdstuk 1:

1. Ervaringen uit het verleden

.....................................................

53

. .....................................

54

..............................................................................

54

1.1 Doelstelling van het draaiboek

1.2 Gebruikers van het draaiboek

1.3 Leeswijzer

Hoofdstuk 2:

....................................................

57

.................................................................................

57

Crisiscommunicatiestrategieën

2.1 Inleiding

2.2 Essentiële verschillen tussen crisiscommunicatie

bij overstromingen en crisiscommunicatie bij

andere rampen

53

....................................

....................................................................

58

. ........

60

................

68

2.3 Vier responsstrategieën voor communicatie

2.4 Uitwerking van doelstelling in middelen

2.5 Uitwerking van doelstelling naar doelgroepen....... 69 ..........................................................

73

...............................................................................

73

Hoofdstuk 3:

Crisiscommunicatie per fase

A: Informatiefase

B: Overtuigingsfase

C: Instructiefase

D: Nafase (na afronding evacuatie en terugkeer)

Hoofdstuk 4:

Over de auteurs

. ..........................................................................

75

. ................................................................................

78

...............

81

...................................................................................

85

Hoofdstuk 5:

Over het project ‘Leven met Water’

Hoofdstuk 6:

Over de Taskforce Management Overstromingen

Hoofdstuk 7:

Bronnenmateriaal

............................................

87

..................

89

. .............................................................................

91

Deel III: Bijlagen Bijlage 1.

Scenario’s voor de Ergst Denkbare Overstromingen

Bijlage 2.

Q&A Crisiscommunicatie bij overstromingen

Bijlage 3.

Internetlinks

. ..........

94

......................

131

.....................................................................................

137

Inhoudsopgave

5

6


Deel I: Ervaringen met hoogwater 1993/1995 en de orkaan Katrina

Deel 1: Ervaringen met hoogwater 1993/1995 en de orkaan Katrina

7

8


Inleiding

Een van de meest aansprekende gebeurte-

van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

nissen van het hoogwater in 1995 vormde

geldt. In dit onderzoek, ‘Risicoperceptie

zonder twijfel de evacuatie van ongeveer

overstromingen in relatie tot evacuatiebe-

250.000 mensen. Zonder noemenswaardige

reidheid’ (2006) zijn burgers ondervraagd

problemen vertrok een groot deel van de in-

over hun risicopercepties en de mate waarin

woners uit het bedreigde gebied. De COT pu-

zij bereid zijn om in hoogwatersituaties tot

blicatie Evacuaties bij Hoog Water: zelfredzaam-

evacuatie over te gaan.

heid en overheidszorg omvat een beschrijving en analyse van het evacuatietraject tijdens

Met evacuatie wordt hier het proces van

de hoogwatercrisis in Nederland in 1995. De

alarmering, waarschuwing, voorbereiding,

analyses zijn uitgevoerd op basis van een

vertrek, tijdelijk verblijf en terugkeer in ge-

groot bevolkingsonderzoek. De lessen uit

val van een dreigend of daadwerkelijk onheil

die publicatie vormen een belangrijk deel

bedoeld. Hierbij worden mensen, dieren,

van deze samenvatting. De lessen van toen

persoonlijke bezittingen alsook voorraden

zijn aangevuld met additionele onderzoeken,

en producten van bedrijven en organisaties

waarvan als meest recente onderzoek een on-

van een onveilige naar een relatief veiligere

derzoek van het Expertisecentrum Risico- en

plaats verplaatst. Deze evacuatie kan zich

Crisiscommunicatie (ERC) van het Ministerie

voor, tijdens of na een ramp voordoen.

Inleiding

9

10


Beïnvloedende factoren op evacuatie Een analyse van de mediaberichten over

De waarschuwingstijd hangt samen met

de hoogwatersituaties in Nederland en bij

de urgentie van de evacuatie; een lange

Katrina leidt tot een veelheid van factoren

waarschuwingstijd betekent in de praktijk

die invloed uitoefenen op de manier waarop

dat lang voordat de urgentie bij burgers

burgers tot het besluit komen om al dan niet

duidelijk is, al tot waarschuwing wordt

tot evacuatie over te gaan:

overgegaan. Wacht men evenwel te lang

yy Ten eerste is de boodschap belangrijk.

met waarschuwen, dan is de mate van

De geboden informatie heeft een grote

dreiging dermate groot dat een evacuatie

impact op het beslissingsproces te ver-

een groter risico met zich meedraagt dan

trekken. Mensen zijn sneller bereid te

het achterblijven in het bedreigde gebied.

evacueren als de boodschap in of door

De kans dat men onderweg wordt inge-

hun omgeving bevestigd wordt en als de

haald door het water weegt in dat geval

boodschap afkomstig is van een betrouw-

niet op tegen de risico’s die men loopt door

bare boodschapper die betrouwbare kanalen

in het gebied achter te blijven.

gebruikt waarlangs hij zijn informatie tot burgers brengt. yy Daarnaast heeft de interpretatie van de

yy De bron van de dreiging. Voor de rivieren geldt dat een kritieke situatie veelal enkele dagen van tevoren kan worden

boodschap een grote invloed op het

voorspeld, maar voor de zee en meren zijn

menselijk gedrag. Hier speelt ook de

veelal slechts enkele uren beschikbaar

sociale context in mee. Als de boodschap

(HKV, 2006). De bron van de dreiging

een reële dreiging bevat, zullen mensen

beïnvloedt daardoor de beschikbare waar-

ontvankelijker zijn er op te reageren.

schuwingstijd en daarmee de mate waarin

Maar ook wanneer buren hun voorbe-

vooraf georganiseerde evacuatie tot een

reidingen gaan treffen, kan de sociale

reële optie behoort.

context ertoe leiden dat anderen sec het gedrag van de buren als signaal opvatten

Het ERC-onderzoek uit 2006 geeft aan dat

om zelf ook te evacueren. Ook speelt de

het draagvlak voor evacuaties het grootst

voorbereidingstijd mee, als ze de ramp al

is in de gebieden die al eerder geëvacueerd

van te voren aan te zien komen, of als er

zijn. Op basis van het COT-onderzoek (COT,

ruimte geboden wordt thuis nog enkele

1995a) kan tegelijkertijd worden gesteld

voorbereidingen te treffen, zullen mensen

dat mensen die een ramp al eerder hebben

eerder bereid zijn het gebied te verlaten.

meegemaakt niet per definitie beter reageren

Dit heeft ook te maken met het feit dat

op de nieuwe dreiging of ramp. Dit betekent

mensen grote voorkeur hebben om het

dat mensen die eerder zijn geëvacueerd elke

gebied samen met hun gezin/familie te

keer opnieuw van de dreiging moeten worden

verlaten.

overtuigd, maar dat indien de overheid

yy De mate van dreiging en de waarschu-

uiteindelijk tot een evacuatie overgaat, deze

wingstijd zijn eveneens van invloed op het

op groter draagvlak kan rekenen. Wanneer

besluit om al dan niet tot evacuatie over

de kans op een overstroming de 25% nadert,

te gaan, maar ook de signalen die door de

vindt bijna de helft (46%) een evacuatie een

dreiging zelf worden geproduceerd (me

goede maatregel en wanneer deze kans de

teorologische omstandigheden zoals wind

50% nadert, acht een grote meerderheid een

en regen, temperatuur, waterstanden, etc.

evacuatie een goede maatregel (ERC, 2006).

Beïnvloedende factoren op evacuatie

11

12


Het besluit 1 tot evacuatie

De primaire redenen om in 1993/1995 tot

Toch blijken de bovenstaande redenen geen

evacuatie over te gaan zijn niet verrassend.

volledige verklaring te bieden voor het

In de eerste plaats was er sprake van een

verloop van de besluitvorming over evacu-

levensbedreigende situatie. Grote delen van

atie. Als massale evacuatieoperaties onder

de rivierdijken verkeerden in een slechte

de loep worden genomen, kan geconstateerd

staat. Jarenlang was de aandacht voor de

worden dat er vaak een geleidelijke overgang

veiligheid van de dijken een onderwerp met

plaatsheeft van strikt noodzakelijke naar

lage prioriteit. Dit gebrek aan prioriteit

minder noodzakelijke, en ten slotte soms

zorgde ervoor dat het geplande onderhoud

zelfs overbodige evacuaties. Dit proces van

aan deze dijken vertraging opliep. Na de

‘evacuatie-expansie’ is voor het eerst vastge-

gebeurtenissen in 1993, toen de waterstan-

legd in de observaties rond een evacuatie in

den ook een kritieke hoogte bereikten,

Mississauga (Scanion, 1989).

waren autoriteiten en burgers zich ervan de waterstand in de rivieren begin 1995 opnieuw een kritische hoogte bereikte, was het iedereen duidelijk dat zich weer een dreigende situatie zou (kunnen) voordoen. Het verschil tussen de gebeurtenissen in 1993 en 1995 was echter dat de polderdistricten (huidige waterschappen), verantwoordelijk voor de dijken, de ‘standszekerheid’ ofwel veiligheid voor de dijken niet verder konden garanderen in 1995. Hiermee werden autoriteiten geconfronteerd met een situatie waarin zij een moeilijke keuze moesten ma-

Evacuatie in Mississauga, Canada

bewust dat de dijken verouderd waren. Toen

Rond middernacht, 10 november 1979, ontspoorde in de buurt van de Canadese stad Mississauga een goederentrein, bestaande uit 106 wagons waarvan 39 geladen met toxische stoffen. Binnen twintig uur zouden 217.000 personen, onder leiding van de politie, geëvacueerd worden. Er was zowel een risico van een massale explosie als de kans op een ontsnapping van een grote chloorwolk. De evacuatie begon in een gebied dicht bij de plaats van het ongeval. In de uren en dagen daaropvolgend besloot de politie tot het evacueren van steeds meer wijken en straten. Het succes van de eerste evacuatie maakte het voor de politie eenvoudiger om tot evacuatie van andere

ken. Konden zij de burgers laten zitten met

gebieden over te gaan. Er werd het zekere voor het onzekere

het risico dat er een dijk zou doorbreken,

genomen. Scanion beargumenteerde achteraf dat dit psycho-

of moesten zij overgaan tot een preventieve

logische aspect van grote invloed was.

evacuatie van de burgers in de bedreigde gebieden? De autoriteiten kozen, op grond van de hun verstrekte informatie, om de voorbereidingen te treffen voor een preventieve evacuatie.

1) Ontleend aan Watersnood 1995 door M.J. Bezuyen, M.J. van Duin en U. Rosenthal (COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement), gepubliceerd in Bestuurlijk Blad Bestuurskunde (Jaargang 4, nummer 8), pp. 353-360.


13

De evacuaties in de stroomgebieden van de grote rivieren kunnen aan eenzelfde soort model getoetst worden. Toen de autoriteiten in 1995 in het ene gebied tot evacuatie besloten, bestond bij de collegae in het verderop gelegen gebied de neiging het zekere voor het onzekere te nemen. Na de goed verlopen evacuatie in Nijmegen was het voor autoriteiten in nabijgelegen gebieden eenvoudiger om tot evacuatie in de Tieler- en Bommelerwaard over te gaan. Eenzelfde opwaartse druk leek uit te gaan van operationele diensten. Dat gold des te meer toen zij zich in gereedheid hadden gebracht om uitvoering te geven aan een evacuatiebeslissing. Ook burgers zagen hun buren evacueren en vroegen zich af wanneer zij aan de beurt waren. Het ‘zien evacueren, doet evacueren’ was van groot belang. Het ultimatum (het tijdstip waarop de bevolking geëvacueerd moest zijn) van de overheid werd door velen gezien als een signaal dat de bedreiging serieus te nemen was. De beslissing om in een bepaald gebied tot evacuatie over te gaan werd vaak als een geruststelling ervaren. Deze bovenstaande psychologische factoren zorgden ervoor dat het proces van evacuatie een eigen dynamiek kreeg. Autoriteiten namen het zekere voor het onzekere en besloten tot evacuatie van hun gebied. Burgers anticipeerden op deze beslissing en namen de noodzakelijke voorbereidingsmaatregelen. Nadat de beslissing tot evacuatie was genomen, verliep de operatie ordelijk en zonder veel problemen. Het beeld van de evacuatie is dat de autoriteiten en de overheidsdiensten het er goed vanaf hebben gebracht.

14



15

16



Naar aanleiding van de watersnood in 1993

voorbereidingen voor eventuele evacuatie ge-

zijn in 1994 in de provincie Gelderland een

troffen. Aangezien de regio Nijmegen in 1995

modelplan en rampenbestrijdingsplannen

als eerste tot evacuaties besloten heeft, en

gemaakt. De regio’s (en daarbinnen gemeen-

dit op voorbeeldige wijze werd uitgevoerd,

ten) moesten deze plannen zelf vaststellen.

is het proces (als sneeuwbaleffect) in andere

In deze plannen werd onderscheid gemaakt

gebieden ook relatief goed verlopen. Buiten

tussen vier fasen: fase 0 en 1 zijn voorbe-

Gelderland was men na 1993 nog niet bezig

reidende fasen voor activiteiten in latere

geweest met het voorbereiden en plannen

fasen. In fase 2 is er sprake van ernstige

van nieuwe overstromingssituaties. Hier-

overlast binnen de dijkring en is regionale

door leunden gemeenten op het voorbeeld

coördinatie noodzakelijk (met een regionaal

van het goedlopende proces in Nijmegen.

coördinatiecentrum). In fase 3 is er sprake

Tegelijkertijd constateerde men dat op

van ernstige dreiging en van een ramp in de

een aantal punten een nijpend gebrek aan

zin van de Rampenwet. Deze indeling leverde

informatie bestond. Vooral het gebrek aan

later verwarring op omdat verschillende ge-

informatie over welke dijken het grootste

meenten op hetzelfde moment andere fasen

risico opleverden en welk gebied hierdoor

afgekondigd werden. Ook de inhoud van het

getroffen zou worden, was een probleem.

plan en de acties die bij de verschillende

Goede voorbereidingen en plannen werden in

fasen hoorden, waren niet overal bekend.

1995 dus door deze gemeenten als een gemis

In 1994 werd ook een evacuatieplan ge-

ervaren. Resumerend had men het Nijmeegse

maakt. Naast het plan zelf is de voorberei-

evacuatieplan als voorbeeld, maar kon men

ding die hoort bij het opstellen van het plan

slecht beoordelen in hoeverre een evacuatie

van grote meerwaarde gebleken. Door het

noodzakelijk zou zijn omdat de kennis over

opstellen van het plan kwamen verschillende

de risico’s in het eigen gebied onvoldoende

autoriteiten en hulpverleners bij elkaar en

helder waren.

kon afstemming plaatsvinden. Wel is gebledoor de vele betrokken diensten en organisaties. Frappant is wel dat in de meeste teams geen waterautoriteiten waren opgenomen.

Les 1:

ken dat het operationele team erg groot werd Het planvormingstraject helpt bij de reactie op een latere overstroming, omdat in de planvorming bepaalde denkstappen

De regio Nijmegen beschikte in 1995 over in-

zijn gezet, veel informatie vooraf op tafel komt en onderlinge

undatiescenario’s, waar die in andere regio’s,

contacten tussen de operationele diensten al voorafgaand aan

en eerder ook in Nijmegen, ontbraken. In

de crisis zijn gelegd.

Nijmegen en omgeving waren dus de nodige


17

18


Regionale coördinatie van de evacuatie beslissingen

Organisatorisch functioneerden in 1995 zes

beeld een vrijwillige evacuatie uit te roepen.

provinciale en dertien regionale coördina-

Een aantal andere gemeenten heeft weer last

tiecentra. Deze centra werden deels bemand

gehad van formele processen, waarbij in hun

door ‘vreemde’ hulpverleners (die niet

ogen het formele besluit te lang op zich liet

bekend waren met de regio), waardoor op

wachten, terwijl er al een noodsituatie was.

diverse plaatsen verwarring is ontstaan over de dreiging. Naast de regionale centra had

In praktijk gebeurde het in 1995 regelmatig

het Ministerie van Binnenlandse Zaken een

dat na de bekendmaking van een evacuatie

landelijk coördinatiecentrum ingericht. Het

in een bepaalde regio, de burgemeesters

evacuatieproces verliep over diverse schijven

uit andere regio’s samenkwamen en ook

en het is voorgekomen dat tegenstrijdige be-

besluiten namen. Vaak machtigden zij een

sluiten werden genomen. Met de komst van

coördinerend burgemeester of een dijkgraaf

de Veiligheidsregio is het aannemelijk dat

tot het nemen van besluiten over evacuaties.

toekomstige evacuatiebeslissingen centraler

In 1995 heeft het ministerie van Binnen-

(lees: regionaal afgestemd) zullen worden

landse Zaken bij besluiten tot evacuatie een

genomen dan in 1993/1995 het geval was.

beperkte rol gespeeld, beslissingen over het

Tijdens het hoogwater van 1995 bestond on-

opheffen van de evacuatie (terugkeer) moes-

duidelijkheid over wanneer en hoe besluiten

ten wèl via dit ministerie gespeeld worden.

genomen moesten worden. Het moment van opschalen was niet duidelijk, wat gevoed wachten met interventies, zeker als ze zo ingrijpend zijn als een evacuatie. Daarnaast blijkt dat een aantal burgemeesters een

Les 2:

werd door de wens om zo lang mogelijk te Formele processen kunnen besluitvorming hinderen, daarentegen kan het niet volgen van formele processen leiden tot

evacuatie onmogelijk achtte in hun gebied.

onduidelijkheid, verschil van inzicht, verwarring en/of het

Hoewel ze wel risico liepen, hebben ze niet

moeten herroepen van eerdere besluiten.

besloten om te waarschuwen door bijvoor-

Regionale coördinatie van de evacuatiebeslissingen

19

20


Bevolkings onderzoek In het COT-bevolkingsonderzoek (COT, 1995a)

Burgers zien de gemeente als de eerst aange-

naar aanleiding van de watersnood van 1993

wezen hulporganisatie in geval van overstro-

en 1995 is onderzocht wat burgers en hun

mingen; van de gemeente verwacht men dus

handelen heeft beïnvloed en hoe zij hun

eerst en vooral concrete hulp bij dreigende

afwegingen tijdens dreiging of rampen heb-

overstromingen. Ten aanzien van de informa-

ben gemaakt. Het onderzoek is gedaan onder

tievoorziening volgt men met name de lokale

een representatief deel van de inwoners van

en regionale media, waar de informatie van

Noord-Limburg (zowel in 1993 als in 1995

gemeenten aan de bevolking wordt doorge-

ondervraagd) en Gelderland (1995). In alle

ven. Deze informatie komt doorlopend via de

gevallen zijn de inwoners circa drie maanden

media naar de burgers. Dagenlang beheerste

na het hoogwater ondervraagd. Het risico-

de dreigende situatie in Midden-Nederland

besef onder autochtonen blijkt groter te

de programma’s op radio en tv. In de meeste

zijn dan onder mensen die relatief recent in

gevallen werden de autoriteiten verrast door

het gebied zijn komen wonen. Zij zijn zich

de grote aantallen persvertegenwoordigers

er dus bewuster van dat het hoogwater een

die op de gebeurtenissen afkwamen. De

bedreiging voor het gebied kan vormen.

media bleken evenwel een positieve rol te

Tegelijkertijd kunnen zij het hoogwater ook

vervullen met betrekking tot de voorlichting

meer relativeren. Herinneringen aan vorige

aan de burgers. Autoriteiten gebruikten de

hoogwatersituaties waarbij het gebied ook

media om de burgers op de hoogte te stellen

droog bleef, zullen de gedachte voeden dat

van de gebeurtenissen en de maatregelen

evacuatie onnodig is.

die werden getroffen. Vooral de lokale en

Uit het onderzoek blijkt dat de berichtgeving

regionale omroepen worden in dit verband

door de media de grootste invloed op het

alom geprezen. Uit het bevolkingsonderzoek

handelen van getroffenen heeft gehad. Op

van het COT blijkt dat in het rivierengebied

basis van de berichtgeving in de media kwam

Omroep Gelderland werd gezien als de eerste

het besluit tot stand om al dan niet tot eva-

en ook de meest betrouwbare informatie-

cuatie over te gaan. Als secundaire bronnen

bron. Maar ook in andere gemeenten werd

werden de lokale autoriteiten en informele

veelvuldig gebruik gemaakt van de mogelijk-

netwerken (vrienden, familie, buren enz.)

heden van de lokale en regionale zenders.

genoemd. Het ERC-onderzoek stelt dat menafwachtende houding aannemen. Tien jaar na het hoogwater spelen de gemeente (inclusief politie en brandweer) en televisie (met name

Les 3:

sen eerder zelf gaan zoeken dan dat ze een Media zijn de belangrijkste weg waarlangs burgers informatie tot zich nemen om hun evacuatiebeslissing op te baseren.

de regionale) als bron bij het zoeken naar

Secundair gelden de lokale autoriteiten en informele netwerken

informatie nog steeds de meest prominente

(vrienden, familie, buren enz.).

rol (ERC, 2006).

Bevolkingsonderzoek

21

Deze zenders zijn over het algemeen ook

De bereidheid om te evacueren neemt toe

meer op de hoogte van de specifieke situatie.

als burgers eerst voorbereidingen kunnen

Geëvacueerde burgers zijn in beginsel vooral

treffen en in een latere fase de evacuatie een

geïnteresseerd in de gevolgen voor hun eigen

verplicht karakter krijgt. In de praktijk blijkt

situatie .

deze gefaseerde evacuatie, in een vrijwillige

2

en gedwongen periode, het best te werken. De ervaringen van 1995 hebben wel geleerd

In de niet-verplichte periode zijn burgers

dat autoriteiten bewust moeten omgaan met

niet afwachtend, maar zijn zij bereid om zelf

mediaoptredens, omdat ze een groot effect

ad hoc maatregelen te nemen. De door de

hebben op het gedrag van burgers. Ook kan

burgers genomen maatregelen blijken een

snelle berichtgeving ertoe leiden dat operati-

groot effect te hebben.

onele hulpverleners berichtgeving via media

Na de evacuatie uit het gebied vertrekken

vernemen, en de achtergrond van beslissin-

ze bij voorkeur naar familie en vrienden.

gen onvoldoende goed kennen om hun werk

Na het vrijgeven van het gebied keren ze

optimaal uit te voeren. Daarnaast kost het te

niet per definitie zo spoedig mogelijk terug.

woord staan van de media veel tijd, die door

Evacués bleken in 1995 in veel gevallen in

woordvoerders (vaak burgemeesters of de

het weekend bij vrienden te blijven, om eerst

Commissaris van de Koningin) niet gebruikt

af te wachten hoe druk het zou worden op

kan worden om zorgvuldigere beslissingen te

de wegen naar het rivierengebied. Burgers

nemen. Tot slot geldt natuurlijk ook hier dat

geven wel aan dat als de evacuatie langer

het altijd duidelijk moet zijn wie het besluit

gaat duren, zij wel gebruik willen maken

neemt en wat het besluit inhoudt.

van noodopvang. Ook is de wijze van opvang

De benodigde waarschuwingstijd die de over-

bepalend voor de wil er heen te gaan (een

heid nodig heeft om mensen te waarschuwen

bungalowpark wordt als opvanglocatie hoger

en burgers de ernst van de situatie te laten

gewaardeerd dan een ingerichte sportzaal).

beseffen, is afhankelijk van de ervaringen uit

Overheidsingrijpen wordt door veel burgers

het verleden en de bereidheid van mensen

niet kritisch beoordeeld, evacuaties lopen

om open te staan voor de dreiging. Is men

doorgaans gemakkelijk. In tijden van crises

eenmaal overtuigd van de dreiging, dan zal

wordt stringent overheidsoptreden als

men op basis van eerdere ervaringen sneller

gerechtvaardigd ervaren. In de nasleep kan

handelen. Onduidelijkheid over de ernst van

een lage taxatie van de schade tot de nodige

de dreiging maakt de informatie in de ogen

kritiek leiden. Het merendeel van de mensen

van de bevolking minder betrouwbaar en

ervoer de evacuaties als schokkend en vindt

kwalitatief slecht.

de evacuatie een gebeurtenis die hen lang

Les 4:

bijblijft.

In tijden van crises wordt stringent overheidsoptreden doorgaans als gerechtvaardigd ervaren.

22


2) Ontleend aan Watersnood 1995 door M.J. Bezuyen, M.J. van Duin en U. Rosenthal (COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement), gepubliceerd in Bestuurlijk Blad Bestuurskunde (Jaargang 4, nummer 8), pp. 353-360.

Bevolkingsonderzoek

23

24


Dreiging en voorbereidings tijd in 19953

Het risico van een eventuele dijkdoorbraak

de ‘natte voeten’ in het zuiden van het land.

kon in 1995 niet uitgesloten worden. Burgers

Vervolgens werden er beelden getoond van de

waren zich bewust van deze risicovolle situ-

steden Keulen en Koblenz waar grote delen

atie. Toen de situatie in Nederland dan ook

onder water stonden. Toen er ook nog beel-

dreigend werd, bleek het voor de autoritei-

den werden vertoond van een doorsijpelende

ten niet moeilijk de burgers te overtuigen

dijk in Nederland, was het duidelijk dat het

van de ernst van de situatie. Ten tijde van

ernst was. Deze beelden hadden een grote

de evacuatie had een grote meerderheid van

invloed op het gedrag van de bevolking.

de bevolking begrip voor het feit dat men

Voordat de autoriteiten hadden besloten tot

van gemeentewege huis en haard moest

een verplichte evacuatie was een aanzien-

verlaten (87% vond de evacuatie noodzake-

lijk deel van de mensen reeds vertrokken.

lijk). Achteraf vond men de noodzaak voor

Deze constatering is overigens niet nieuw.

de maatregel iets minder groot, hoewel nog steeds een meerderheid ook achteraf de noodzaak inzag (72%, een afname van 15

Onderzoek uit 1995 laat zien dat de impact

Les 5:

procent) (ERC, 2006). Langere voorbereidingstijd leidt tot makkelijkere evacuaties,

van een serieuze dreiging van een levens-

waarbij gefaseerde evacuatie (eerst vrijwillig, daarna ver-

gevaarlijke situatie en het verlies van huis

plicht) het best werkt.

en haard fors kan zijn. In Limburg, waar de watersnood vooral tot overlast leidde, was de impact minder groot dan in Gelderland, waar de watersnood tot een levensbedreigende situatie leidde. Meer Gelderse dan Limburgse kinderen ervoeren dat de periode een beetje vakantie was, wat mede een gevolg zou kunnen zijn van het feit zij, in tegenstelling tot de Limburgse kinderen, niet naar school hoefden4. Naarmate de watersnood langer aanhield, werd de ernst van de situatie voor iedereen duidelijk zichtbaar. Het begon met

3) Ontleend aan Watersnood 1995 door M.J. Bezuyen, M.J. van Duin en U. Rosenthal (COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement), gepubliceerd in Bestuurlijk Blad Bestuurskunde (Jaargang 4, nummer 8), pp. 353-360. 4) Tijdschrift voor Psychiatrie 40 (1998) 5, 277-289, Watersnood, M.C. Becht, M.A.L. van Tilburg, A.J.J.M. Vingerhoets, I. Nyklicek, J. de Vries, C. Kirschbaum, M.H. Antoni, G.L. van Heck.


25

Onderzoek laat zien dat burgers veel eerder

len men zelf kan nemen en hoe de opvang

geneigd zijn te vertrekken wanneer men

geregeld is (ERC, 2006). De bereidheid van

overtuigd is van de juistheid en ernst van

mensen om te vertrekken zal afnemen wan-

het bericht (Perry, 1985).

neer zij weinig tijd tot hun beschikking heb-

De tijdsfactor is één van de centrale elemen-

ben om hun vertrek voor te bereiden. Men

ten bij crises en mogelijke crisissituaties

zal in dat geval alternatieve (second-best)

(Rosenthal, 1984). De mate van urgentie

strategieën zoeken om de overlevingskansen

beïnvloedt niet alleen besluitvormers, maar

in het bedreigde gebied zo groot mogelijk te

ook het gedrag van de betrokken burgers.

maken.

Wanneer een evacuatie op handen is, wil men vooral weten hoeveel tijd men heeft om

Een van de kenmerken van de watersnood-

te vertrekken, hoe de wijk beveiligd wordt

situatie in 1995 was het ontbreken van

tegen plundering, welke voorzorgsmaatrege-

extreme tijdsdruk. Bewoners in MiddenNederland hadden uiteindelijk voldoende tijd

Les 6:

om hun spullen in veiligheid te brengen. Alle mogelijke middelen werden ingezet om de Hoe groter de dreiging, hoe bereidwilliger burgers zijn te eva-

eigen inventaris te beschermen. Vanaf het

cueren. Beelden die de dreiging ondersteunen, hebben daarbij

moment dat deze voorbereidingen waren af-

een grote invloed op het gedrag van de bevolking, hetgeen

gerond, was de noodzaak te blijven niet meer

implicaties heeft voor de communicatie die het evacuatiebe-

aanwezig. De lange waarschuwingstijd en

vel begeleidt. De evacuatiebereidheid neemt af indien burgers

daarmee de mogelijkheid tot het nemen van

ervan overtuigd zijn dat er te weinig tijd rest om het vertrek in

de noodzakelijke voorbereidingen was een

goede banen te leiden.

gunstige voorwaarde om rustig te reageren op een besluit tot evacuatie.

26



27

28



Een groep die een aparte benadering nodig

benarde situaties bevrijdden. Als verschillende

heeft, betreft de boeren: zij zijn veel minder

gemeenten ongelijke regelingen hanteren en

geneigd om kritiekloos de instructies van de

verschillende maatstaven gebruiken voor het

gemeente op te volgen. Het bedrijfsbelang

afgeven van een vergunning om het gebied te

is immers groot. Voor hen geldt – meer dan

betreden, brengt dit verwarring en onoverzich-

bij andere doelgroepen – dat zij er zeker van

telijkheid met zich mee.

moeten zijn dat de evacuatie noodzakelijk is

Gemiddeld blijken bij evacuaties in het land

(ERC, 2006).

minder dan 10% van de bevolking niet-zelf-

De praktijk wijst uit dat er vrijwel altijd achter-

redzaam (of: niet zelfstandig te evacueren) te

blijvers zijn, die weigeren te evacueren. Geheel

zijn, terwijl de overheid dit percentage vaak

schoonvegen is meestal praktisch onmogelijk,

veel hoger legt en dus veel te veel voorzienin-

dus de achterblijvers worden vaak gedoogd.

gen voorbereidt. Bij kwetsbare groepen moet

Een bijzondere categorie betreft de veeboe-

rekening gehouden worden met het feit dat hun

ren, die doorgaans weigeren om te vertrekken

hulpverleners vaak ook woonachtig zijn in het

zolang hun vee niet elders is ondergebracht.

te evacueren gebied, en dus in dezelfde periode

Als zij hun huis uit gaan, kunnen ze wel

ook maatregelen moeten treffen. Bijzondere

door de politie aangehouden worden en uit

groepen bij evacuaties zijn (ex-)psychiatrisch

het gebied worden gezet. Maatregelen zoals

patiënten en ouderen. Zij blijken de grootste

achterblijvers niet in aanmerking te laten

risicogroepen, aangezien zij na terugkeer de

komen voor schadevergoeding is veelal niet mogelijk doordat het te veel registratiekracht Meerdere mensen zullen na een paar dagen van evacuatie het gebied weer tijdelijk in willen

Les 7:

en afstemming tussen diensten veronderstelt. Burgers zijn moeilijk te evacueren als niet elk gezinslid aan-

gaan. Zo bleken diverse mensen, ondanks het

wezig is. Doorgaans wordt gerekend met een percentage tus-

bericht dat de evacuatie tot nader order zou

sen 10% en 15% van de burgers dat niet-zelfredzaam is. Bij

gelden, hun huisdieren met water en eten in

toenemende vergrijzing zal dit percentage mogelijk groeien.

badkamers achter te hebben gelaten. Na enkele

Onderzoek vooraf in de eigen regio de bevolkingsgroepen die

dagen wensten zij het gebied terug in gaan om

als ‘niet-zelfredzamen’ kunnen worden bestempeld en plan de

de dieren te verzorgen en spullen op te halen

noodzakelijke stappen én communicatie die nodig zijn om hen

die ze vergeten waren. In 1995 werd hiervoor

uit het gebied te evacueren. Houd hierbij rekening met de

een oplossing gezocht door maatschappe-

tijdsdruk (snelle overstroming kust en meren versus geleide-

lijke (dieren)organisaties in te schakelen, die

lijke overstroming rivieren). Speciale aandacht moet ook uit-

de huissleutels van eigenaren in ontvangst

gaan naar ondernemers in het gebied.

namen en de dieren in het gebied uit hun vaak


29

grootste kans hebben om klachten over te houden aan de hoogwatersituatie. Een andere niet-zelfredzame groep bestaat uit gedetineerden.5 Evacuatie van niet-zelfredzame mensen, vee en bedrijven is vaak tijdens de vrijwillige evacuatieperiode gepland. Dit leidt echter tot veel drukte, omdat de piekdrukte van ‘gewone’ burgers ook in deze periode valt. Er blijkt een tekort te zijn voor transportmogelijkheden voor vee in deze korte periode. Daarnaast moet ook rekening gehouden worden met niet-agrarische bedrijven. Waar de provincie veel informatie vraagt van deze bedrijven om prioriteiten te kunnen stellen, moeten ondernemers vaak lang wachten op bericht hoe de evacuatie voor hen vormgegeven gaat worden. Vaak evacueren ze dan op eigen gelegenheid op basis van geruchten, wat veel wanorde oplevert.

5) Onder niet-zelfredzamen worden in dit kader niet de burgers verstaan die onder normale omstandigheden zelfredzaam zijn, maar bijvoorbeeld door het water worden ingesloten en daardoor van ‘zelfredzame burgers’ veranderen in ‘niet-zelfredzamen’. Hier wordt gedoeld op personen die ook onder reguliere omstandigheden niet-zelfredzaam zijn.

30



31

32



In de praktijk blijkt onduidelijkheid voort

evacueert en de ander niet. Dit kan leiden

te komen door de gebiedsgrenzen die door

tot druk bij bestuurders om een verplichte

de hulpverleners en waterschappen worden

evacuatie af te kondigen, of voor burgers

gehanteerd. Doordat verschillende organisa-

om vooruitlopend daarop zelf het besluit

ties samen moeten werken, is het niet altijd

te nemen alvast te gaan. Het besluit om

helder welke grenzen gehanteerd worden

niet te evacueren kan er daarentegen toe

(de toenmalige, incongruente grenzen van

leiden dat de burgemeester het idee heeft

de gemeente, het waterschap, de regio, de

de situatie onder controle te hebben, terwijl

provincie, de polderdistricten, de politie,

de operationele diensten nog bezig zijn

de brandweer). Daarnaast komt informatie

met de mogelijke ramp. Dit kan leiden tot

moeilijk over die grenzen heen, waardoor

spanningen. Hierbij moet bedacht worden

zeker buurregio’s die in verschillende pro-

dat communicatie en media grensoverschrij-

vincies liggen niet altijd makkelijk toegang

dend zijn, regio’s moeten hun verhalen dus

hebben tot elkaars informatie. Door gebrek

afstemmen en ook een structuur bedenken

aan geüpdatete scenario’s en effecten van

voor wie wanneer het woord waarover voert.

dijkdoorbraken, is het lastig om de grenzen van het gebied dat ontruimd moet worden, vast te stellen. Ook voor inwoners van de erg onduidelijk, mede omdat zij, anders dan gemeentegrenzen en provinciegrenzen, niet

Les 8:

gebieden die bij die grenzen liggen is dit Waar gebiedsgrenzen moeilijkheden in communicatie opleve-

altijd zicht hebben op grenzen van dijkrin-

ren voor de overheid, blijven burgers juist naar hun buren

gen en regio’s.

kijken. De informatievoorziening naar burgers dan wel over-

Het besluit van een gemeente om te evacue-

heidsfunctionarissen in andere gebieden moet hier rekening

ren heeft grote effecten op buurgemeenten.

mee houden.

Burgers vragen zich af waarom de een wel


33

34



Voor de voorlichting naar de burgers is in

Verschillende uitspraken van de burgemees-

1995 gebruik gemaakt van een drietrapsra-

ter, de hoogheemraadschappen en dijkgraven

ket. De lange aanlooptijd tijdens de waters-

leidden ook tot verwarring en ze onder-

nood gaf de autoriteiten de tijd een fasering

groeven elkaars autoriteit. Ook is duidelijk

in de communicatie aan te brengen. In de

geworden dat burgers die weten dat de

eerste fase werd de bevolking geadviseerd

situatie niet levensbedreigend is, niet willen

zich voor te bereiden op een eventuele eva-

evacueren. Hoe helder de communicatie ook

cuatie. In de tweede fase stond een dringend

is, zij blijken niet bereid te vertrekken.

verzoek om voor een bepaald tijdstip te eva-

Binnen de coördinatiecentra bleek onhelder

cueren centraal. De laatste fase behelsde het

taalgebruik te leiden tot interpretatiever-

concrete ultimatum dat de lokale overheid

schillen. Het debat over het veilig verklaren

stelde. Met deze drietrapsraket werd opti-

is een ander debat dan het onveilig verkla-

maal gebruik gemaakt van de lange aanloop-

ren. De acute situatie is opgelost, dus meer

tijd. Mensen kregen de tijd om hun spullen

partijen zullen druk uitoefenen. Ook hier

te verhuizen en aan het idee te wennen dat

zal duidelijk over gecommuniceerd moeten

een evacuatie tot de reële mogelijkheden

worden, waarbij een van de hoofdvragen is

behoorde. Het bevolkingsonderzoek dat door

of burgers direct mogen terugkeren na het

het COT werd gehouden (COT, 1995a) beves-

bericht, of dat het beter is een bepaalde tijd

tigde dit argument: ongeveer 75 procent van

te noemen vanaf wanneer ze het gebied weer

de bevolking was geëvacueerd vóórdat het

in mogen.

ultimatum inging.

Burgers blijken al snel informatie te zoe-

Op het gebied van communicatie bestaan

ken bij lokale media. Hier kunnen ze een

de nodige leerpunten. Sterke punten waren

gedetailleerder en regiospecifieker beeld en

dat de informatie tijdig en goed onderbouwd is gecommuniceerd. Zwakke punten waren in informatievoorziening en dat deze niet altijd eenduidig was. Zo is de mediarol van

Les 9:

het feit dat er niet goed genoeg is gefaseerd Communiceren met een gebiedsgebonden doelgroep is voor de

de Commissaris van de Koningin verwar-

ramp makkelijker dan na de ramp, aangezien de groep dan

rend gebleken, aangezien de burgemeesters

verspreid over het land is.

medeverantwoordelijk zijn voor de beslissing.


35

antwoord op vragen krijgen. Er moet echter

komen die de regio niet kennen, het vak

wel rekening worden gehouden met het

van crisisbeheersing en rampenbestrijding

feit dat als ze eenmaal geëvacueerd zijn,

niet kennen, onvoldoende op de hoogte zijn

ze deze lokale media soms moeilijk kunnen

van de bevoegdheden van betrokken partijen

volgen (afgezien van internet) en vanaf dat

en niet het jargon kennen van hulpverleners

moment aangewezen zijn op andere media.

en waterbeheerders. Het is dus verstandig om

Uitgebreide regiospecifieke informatie moet

de informatie en het taalgebruik daar op af

dus vanaf het moment van evacueren ook

te stemmen. Media zullen ook de slachtoffers

op een andere plek beschikbaar zijn.

sterk in beeld willen brengen. Hierbij valt te

Bij grootschalige incidenten en dreigingen

denken aan evacuaties van ziekenhuizen, of

met een enorme impact kan er gerekend

mensen die weigeren het gebied te verlaten.

worden op massale mediabelangstelling.

Deze beelden kunnen lang blijven hangen,

Dat betekent dat er veel algemene journalisten

dus kan het best van tevoren besloten

Les 10:

worden waar media bij deze gebeurtenissen toegelaten worden en hoe de gemeente reageert op negatieve beeldvorming. Het thuisfront van hulpverleners moet zo volledig en snel

Binnen de ramporganisatie is gesteld dat

mogelijk geïnformeerd blijven om ongerustheid te voorkomen.

er een behoefte is aan informatiebeperking of informatiestructuur. Door nieuwe media

Les 11:

is er een overload aan informatie beschikbaar. Het is echter moeilijker en tijdrovender geworden om de goede informatie te Neem in de voorbereiding de mogelijke negatieve persaandacht

selecteren. Dit gaat ten koste van de

ook mee.

slagkracht en kwaliteit van de ramp organisatie. Er is ook naar voren gekomen

Les 12:

dat de communicatie naar het thuisfront van hulpverleners verbetering behoeft. Zij worden slecht op de hoogte gehouden Informatie kan het best gefaseerd naar buiten worden

over waar en tot wanneer hun familielid

gebracht.

aan het werk is, en maken zich vaak onnodig ongerust.

36



37

38


Leren van het buitenland: evacuatie van New Orleans6 Een recent en duidelijk voorbeeld van een

communiceerde op zaterdag (de ramp vond

verkeerd afgelopen hoogwatersituatie is die

op maandag plaats) wel dat het verstandig

van New Orleans in 2005. Deze stad werd

was de stad te verlaten, dit was echter niet

getroffen door de orkaan Katrina. In de dagen

verplicht. Uit onderzoek is gebleken dat veel

voorafgaand aan de ramp werd het gevaar

inwoners op zaterdag nog dachten dat de

steeds duidelijker, maar toch zijn de gevolgen

orkaan New Orleans niet zou treffen.

(aan schade en slachtoffers) groot. Hierbij moet worden aangetekend dat de bestuurders

Op zondagochtend gaf burgemeester Nagin

geen rekening hielden met het overstromings-

het bevel tot verplichte evacuatie. Als

risico, maar zich vooral concentreerden op

doelstelling beoogde men de evacuatie van

de stormschade die de orkaan teweeg zou

90% van de bevolking, hetgeen – ondanks

kunnen brengen. Deze ramp, die plaatsvond

alle kritiek – is gelukt. De gehele bevolking

in een Westerse stad, geeft zeer duidelijke

werd aangeraden de stad zo snel mogelijk

leerpunten, waarbij hier vooral zal worden

te verlaten. Mensen die geen eigen vervoer

ingegaan op de leerpunten voor evacuatie.

hadden konden gebruik maken van twaalf

New Orleans had ongeveer 1.3 miljoen

opstappunten van bussen. Iedereen die niet

inwoners ten tijde van de ramp, waarvan de de beschikking hadden over eigen vervoer tijdens de evacuatie. De orkaan werd de hele week voorafgaand aan de ramp sterk in de gaten gehouden. Pas aan het einde van de

Les 13:

inschatting was dat 112.000 mensen niet

Een evacuatiebevel moet geen ruimte overlaten voor handelingsvrijheid van burgers.

week werd duidelijk dat haar pad dicht in de een groot risico liep te overstromen. Uit onderzoek eerder in het jaar was gebleken dat de dijken niet bestand waren tegen een orkaan van categorie 3. Om verschillende redenen werd gewacht met evacuatie. Ten

Les 14:

buurt van New Orleans zou komen en de stad

Het moet niet alleen duidelijk zijn dat burgers weg kunnen, maar ook waar zij heen gaan en op welke tijden het geregelde vervoer vertrekt.

eerste werd er in het hele proces gewacht op feiten, waarbij sterke vermoedens dus geen reden waren voor evacuatie. Ten tweede probeerde de overheid een inschatting te maken van de juridische consequenties van een verplichte evacuatie. De overheid

6) Tom Davis (2006), A failure of initiative. The federal response to hurricane Katrina (http://www.whitehouse.gov/ reports/katrina-lessons-learned/).

Leren van het buitenland: evacuatie van New Orleans

39

in staat was de stad te verlaten, kon naar

ken. Tot slot werd een aantal groepen, zoals

de Superdome komen die gebruikt werd als

hulpverleners (politie, brandweer), gevan-

opvanglocatie. Deze boodschap kan op veel

genen en hoteleigenaren niet verplicht tot

terreinen bekritiseerd worden. Ten eerste

evacuatie, waardoor het beeld ontstond dat

werd de evacuatie kort van tevoren afge-

het niet 100% noodzakelijk was. Het effect

roepen en waren er weinig tijd en middelen

was dat veel burgers de stad niet verlieten.

om een volledige evacuatie te realiseren. Daarnaast was het aantal niet-zelfredzame

Op maandag brak een aantal dijken door

burgers groot, onder andere doordat mensen

en ook overstroomde een aantal dijken.

hier niet de bronnen (geld, vervoer) voor

Het water overstroomde 80% van de stad

hadden. Ook over de opstappunten werd te

en vernielde grote delen van de infrastruc-

weinig informatie gegeven. Zo was het onbe-

tuur. Waar er nog enige voorbereiding was

kend hoe vaak, wanneer en waarheen deze

geweest voor de storm zelf, was men niet

bussen zouden vertrekken. In het bericht

voorbereid voor de periode na de ramp.

over de Superdome werd direct gezegd dat

Gedurende de ramp hebben de autoriteiten

dit geen goede optie was. Mensen moesten

weinig informatie gekregen over de situatie

zelf eten en drinken meenemen, er werd

in de Superdome. De informatie op televisie

gewaarschuwd voor uitval van elektriciteit en

was op veel terreinen actueler en preciezer

voor primitieve omstandigheden. Dit maakte

dan de informatie die de diensten via hun

het niet aanlokkelijk om naar deze locatie

eigen bronnen kregen. Hieruit blijkt dat het

te vluchten. Direct na het bericht volgde de

tegenwoordig in een crisisteam noodzakelijk

opmerking van de burgemeester dat mensen

is om iemand constant het nieuws en de

die thuisbleven zich het best op de hoogste

beelden uit de media te laten volgen. Ook in

verdieping konden verschansen, met gereed-

de dagen erna ontbeerde het de autoriteiten

schap waarmee ze het dak konden openbre-

aan goede informatie over de situatie in de

Les 15:

stad. Daarnaast was veel kritieke infrastructuur vernield, waardoor communicatie tussen hulpdiensten erg moeilijk was. Er moet rekening gehouden worden met uitval van kritieke

Door het gebrek aan communicatiemogelijk-

infrastructuur. Zo veel mogelijk moet van te voren gecommu-

heden is het verstandig om voor de ramp al

niceerd/afgesproken worden.

duidelijk te hebben wie verantwoordelijk is voor welke taak in welk gebied. Zo veel mo-

Les 16:

gelijk communicatie moet dus voorafgaand aan de ramp plaatsvinden, dit kan de situatie tijdens de ramp verbeteren en de beschikbare Het crisis- en coördinatieteam moeten constant controleren of

communicatiemiddelen tijdens de ramp ont-

het beeld binnen de organisatie overeenkomt met het beeld

lasten. Tot slot kwam de hulpverlening erg

van de burgers.

laat op gang, onder andere door het feit dat er te langzaam opgeschaald werd.

40


Leren van het buitenland: evacuatie van New Orleans

41

42



De autoriteiten hadden er in hun plan-

Wanneer we bovendien de accumulatie-

ning rekening mee gehouden dat ongeveer

effecten hiervan meewegen, dan blijkt dat

25 procent van de bevolking met publieke

het succes van de evacuatieoperatie niet op

transportmiddelen (bus, trein, ambulance)

een simpele verklaring is terug te voeren.

zou moeten worden vervoerd. Uiteindelijk

Wel is het de vraag welke rol de overheid

bleek niet minder dan 5 procent gebruik te

heeft gespeeld in het ordelijke verloop van

maken van deze mogelijkheden. Dit bete-

de evacuatieoperatie.

kent dat het grootste deel van de evacués

Het officiële beeld van het bestuurlijk optre-

op eigen initiatief het gebied heeft verlaten.

den tijdens de watersnood van 1995 is dat de

Deze constatering geldt ook voor de door de

autoriteiten en de overheidsdiensten het er

overheid geregelde opvangmogelijkheden. Er

in moeilijke, soms lastige, en af en toe zelfs

werden grootschalige opvangcentra opgezet,

kritieke situaties goed vanaf hebben ge-

maar de meeste mensen vertrokken richting

bracht. Ook de wijze waarop de evacuatie van

familie en/of kennissen en maakten derhalve

ongeveer een kwart miljoen mensen in goede

geen gebruik van deze opvangmogelijkheden.

banen is geleid, heeft veel lof geoogst.

Deze opvallende discrepantie is terug te voe-

Toch is het wel noodzakelijk twee kantteke-

ren op het zelfregulerende vermogen van de

ningen te maken bij deze positieve kritieken.

burger en de overschatting door de autoriteit

De uitgangspunten bij deze evacuatieope-

en van het aantal mensen dat daadwerkelijk

ratie boden volop mogelijkheden voor een

gebruik maakt van deze voorzieningen.

succesvolle strategie. De combinatie van de

Het gedrag van burgers in rampsituaties is

eerder geschetste succesfactoren (zichtbare

veel minder problematisch dan veelal wordt

en reële dreiging, de drietrapsraket, de

verondersteld (Van Duin, 1992). Autoriteiten

mogelijkheid tot het treffen van de noodza-

overschatten vaak het aantal mensen dat

kelijke voorbereidingen en de grote mate van

gebruik maakt van publieke middelen. Aan

zelfredzaamheid) vergemakkelijkten het door

de andere kant zou het de overheid aange

de overheid geïnitieerde evacuatieproces. Het

rekend worden wanneer er onvoldoende

ontbreken van deze factoren had de evacu-

middelen aanwezig zijn. Het dilemma is

atieoperatie aanzienlijk gecompliceerd. De

duidelijk. De overheid moet voorzieningen

autoriteiten dienen, om deels uiteenlopende

treffen, maar de kans dat van deze voorzie

redenen, dan ook voorzichtig te zijn met

ningen gebruik wordt gemaakt is beperkt.

het vertalen van deze lessen naar eventuele

De bovenstaande redenen kunnen niet los

toekomstige situaties.

van elkaar worden gezien. Het succes van

Ten slotte werd de positieve beeldvorming

de evacuatieoperatie is grotendeels terug te

over de succesvolle evacuatieoperatie

voeren op een combinatie van deze redenen.

overschaduwd door de perikelen rond de


43

bestuurlijke coördinatie. Tijdens en na de watersnood is voortdurend gediscussieerd over verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de bestuurlijke autoriteiten. Waarom intervenieerde de minister van Binnenlandse Zaken in het besluitvormingsproces? Wat was de rol van de Commissarissen der Koningin en welke positie hadden de zogeheten coördinerende burgemeesters? Vanuit welk niveau zou de hulpverlening en rampenbestrijding het beste gecoördineerd kunnen worden? Ook het proces van evacuatie-expansie, waarbij autoriteiten de druk voelden om tot evacuatie over te gaan en burgers zich genoodzaakt voelden te evacueren, ligt in het verlengde van bovenstaande. Als we achteraf naar de bestrijding van de watersnood van 1995 kijken, en in het bijzonder naar het evacuatieproces, dan kunnen we constateren dat deze uiteindelijk succesvol is verlopen; de polders waren binnen de gestelde termijnen geëvacueerd. Desalniettemin is er uiterste voorzichtigheid geboden met het eenvoudigweg vertalen van dit succes naar toekomstige situaties. De gunstige omstandigheden van de watersnood hebben een duidelijke invloed gehad op het ordelijke verloop van de evacuatie. Dit mag niet uit het oog verloren worden wanneer wij willen leren van deze gebeurtenissen.

44



45

46


Crisis communicatielessen samengevat

Les 1: Het planvormingstraject helpt bij de

Les 6: Hoe groter de dreiging, hoe bereid

reactie op een latere overstroming, omdat in

williger burgers zijn te evacueren. Beelden

de planvorming bepaalde denkstappen zijn

die de dreiging ondersteunen hebben daarbij

gezet, veel informatie vooraf op tafel komt

een grote invloed op het gedrag van de

en onderlinge contacten tussen de operati-

bevolking, hetgeen implicaties heeft voor

onele diensten al voorafgaand aan de crisis

de communicatie die het evacuatiebevel

zijn gelegd.

begeleidt. De evacuatiebereidheid neemt af indien burgers ervan overtuigd zijn dat er

Les 2: Formele processen kunnen besluit-

te weinig tijd rest om het vertrek in goede

vorming hinderen, daarentegen kan het niet

banen te leiden.

volgen van formele processen leiden tot onduidelijkheid, verschil van inzicht, verwar-

Les 7: Burgers zijn moeilijk te evacueren als

ring en/of het moeten herroepen van eerdere

niet elk gezinslid aanwezig is. Als vuistregel

besluiten.

wordt gehanteerd dat 10% van de burgers niet-zelfredzaam is. Speciale aandacht moet

Les 3: Media zijn de belangrijkste weg waar-

uitgaan naar ondernemers.

langs burgers informatie tot zich nemen om hun evacuatiebeslissing op te baseren. Secun-

Les 8: Waar gebiedsgrenzen moeilijkheden

dair gelden de lokale autoriteiten en informele

in communicatie opleveren voor de over-

netwerken (vrienden, familie, buren enz.).

heid, blijven burgers juist naar hun buren kijken. De informatievoorziening naar

Les 4: In tijden van crises wordt stringent

burgers dan wel overheidsfunctionarissen

overheidsoptreden als gerechtvaardigd

in andere gebieden moet hier rekening mee

ervaren.

houden.

Les 5: Langere voorbereidingstijd leidt tot

Les 9: Communiceren met een gebiedsgebon-

makkelijkere evacuaties, waarbij gefaseerde

den doelgroep is voor de ramp makkelijker

evacuatie (eerst vrijwillig, daarna verplicht)

dan na de ramp, aangezien de groep dan

het best werkt.

verspreid over het land is.


47

Les 10: Burgers zijn moeilijk te evacueren

Les 12: Informatie kan het best gefaseerd

als niet elk gezinslid aanwezig is. Door-

naar buiten worden gebracht.

gaans wordt gerekend met een percentage tussen 10% en 15% van de burgers dat

Les 13: Een evacuatiebevel moet geen ruimte

niet-zelfredzaam is. Bij toenemende vergrij-

over laten voor handelingsvrijheid van burgers.

zing zal dit percentage mogelijk groeien. Onderzoek vooraf in de eigen regio de

Les 14: Het moet niet alleen duidelijk zijn

bevolkingsgroepen die als ‘niet-zelfredzamen’

dat burgers weg kunnen, maar ook waar zij

kunnen worden bestempeld, plan de nood

heen gaan en op welke tijden het geregelde

zakelijke stappen én communicatie die nodig

vervoer vertrekt.

zijn om hen uit het gebied te e vacueren. Houd hierbij rekening met de tijdsdruk

Les 15: Er moet rekening gehouden worden

(snelle overstroming kust versus geleidelijke

met uitval van kritieke infrastructuur. Zo

overstroming rivieren). Speciale aandacht

veel mogelijk moet van te voren gecommuni-

moet ook uitgaan naar ondernemers in het

ceerd/afgesproken worden.

gebied. Les 16: Het crisis- en coördinatieteam

48

Les 11: Neem in de voorbereiding de

moeten constant controleren of het beeld

mogelijke negatieve persaandacht ook

binnen de organisatie overeenkomt met het

mee.

beeld van de burgers.



49

50


Deel II: Draaiboek Voorlichting bij hoogwatersituaties en overstromingen

Deel II: Draaiboek Voorlichting bij hoogwatersituaties en overstromingen

51

52


Ervaringen uit het verleden …

Dit Draaiboek Voorlichting gaat over de

De ervaringen met hoogwater en overstro-

voorlichting richting de bevolking bij hoog-

mingen in Nederland zijn van relatief recente

watersituaties en overstromingen. Het zijn

datum. Ondanks die recente ervaringen is

situaties waarin sprake kan zijn van een

het medialandschap de laatste jaren sterk

concrete dreiging, danwel een zich manifes-

veranderd. Het Draaiboek Voorlichting heeft

terende crisis. In 1993, 1995 en 1998 heeft

daarom niet alleen geput uit de ervaringen

extreem hoog rivierwater in de Rijn, Waal,

in 1993 en 1995, maar ook ervaringen van

Maas en IJssel in delen van Nederland geleid

andere, recentere crises benut.

tot verplichte evacuaties van de bedreigde bevolking. Vanuit de gedachte dat een snelle

Bij (dreigende) overstromingen van zee,

evacuatie ernstig leed kan voorkomen, richt

meer en rivier kunnen de gevolgen worden

deze leidraad zich op de manier waarop voor-

beperkt als bewoners vooraf door middel van

lichting kan bijdragen aan het versnellen van

risicocommunicatie goed zijn ingelicht over

evacuaties, het vergroten van het begrip voor

wat zij in een concrete dreigingsituatie moe-

genomen besluiten van de (Rijks)overheid

ten doen. Het draaiboek Voorlichting bouwt

en het beheersbaar houden van de emoties

voort op dergelijke risicocommunicatiestrate-

(woede, ongeloof, angst e.d.) die onder de

gieën en neemt het tijdstip waarop een drei-

bevolking leven.

ging reële vormen aanneemt als startpunt. Het draaiboek richt zich derhalve vooral op

Het Draaiboek Voorlichting richt zich op de

de crisiscommunicatie bij hoogwatersituaties

fases waarin de dreiging tot volle wasdom

en overstromingen.

komt, de communicatie en voorlichting tijdens de evacuaties en de communicatie en

De leidraad is opgesteld vanuit de weten-

voorlichting indien zich onverhoopt toch een

schap dat elke crisis anders is. Het biedt dan

overstroming voordoet. De lessen die bij het

ook geen standaardoplossingen, maar biedt

hoogwater in 1993, 1995 en bij de orkaan

in overzichtelijke checklists een overzicht

Katrina zijn geleerd, liggen ten grondslag

van de belangrijkste lessen die kunnen wor-

aan het Draaiboek Voorlichting. Daarmee

den getrokken uit de hoogwatersituaties in

is getracht het Draaiboek Voorlichting tot

de jaren ‘90 en de overstromingsramp in New

een inzichtelijk draaiboek te maken dat de

Orleans als gevolg van orkaan Katrina in 2005.

belangrijkste communicatielessen uit het verleden samenvat. Desalniettemin zijn de

1.1 Doelstelling van het draaiboek

lessen samengevat vanuit de wijsheid dat

Het draaiboek Voorlichting is ontwikkeld als

elke crisis anders is en de ervaringen uit het

hulpmiddel voor alle partners die betrokken

verleden geen garantie bieden op een vlekke-

zijn bij de communicatie ten tijde van hoog-

loze evacuatie in de toekomst.

watercrises en/of overstromingen. Deze crises


53

kunnen zowel voortkomen uit een dreiging

lichting richt zich op de burgers die zich in

vanuit de Noordzee, als vanuit de rivieren die

een bedreigd of overstroomd gebied bevin-

ons land binnenstromen. Het draaiboek richt

den en moeten worden bereikt om schade

zich op een brede doelgroep, waarbij geldt dat

te voorkomen danwel te beperken. Het is

de thema’s niet in alle gevallen even relevant

daarmee een draaiboek dat tracht de com-

zijn voor alle betrokken partners. In sommige

municatie met getroffenen in goede banen te

gevallen biedt het draaiboek voorlichting met

leiden. Communicatieadviseurs van betrok-

name adviezen voor de communicatie rond de

ken diensten worden primair gezien als de

besluitvormende processen, in andere gevallen

gebruikers van het draaiboek. Als gebruikers

geeft het draaiboek voorlichting operationele

worden de communicatiemedewerkers van de

adviezen.

volgende organisaties aangemerkt: yy Gemeenten

Het draaiboek Voorlichting is bedoeld

yy Provincies

als hulpmiddel. Het is geen operationeel

yy Waterschappen/hoogheemraadschappen

draaiboek. De gepresenteerde activiteiten en

yy Veiligheidsregio’s/hulpverleningsregio’s

aandachtspunten kunnen worden benut voor

yy Operationele diensten (brandweer, GHOR

het aanscherpen van de eigen planvorming,

en politie)

procedures en opleidingen. Ook kan het aanleiding zijn voor interne en externe bijeen-

Zij kunnen het Draaiboek Voorlichting benut-

komsten van direct betrokkenen. De partners

ten in hun advisering aan het Openbaar

die een rol spelen ten tijde van hoogwa-

Bestuur.

tercrises en/of overstromingen zullen zelf moeten beoordelen welke onderdelen van het

1.3 Leeswijzer

Draaiboek Voorlichting relevant zijn om te

In hoofdstuk 2 wordt toegelicht vanuit welke

worden toegepast in de eigen procedures.

strategische visie de communicatie wordt opgezet. Dit hoofdstuk biedt het conceptueel

Voor elk van de te onderscheiden doel-

kader dat als uitgangspunt heeft gediend bij

groepen geldt dat de beschrijving van de

het opstellen van het Draaiboek Voorlich-

crisiscommunicatieactiviteiten beknopt staan

ting. In de navolgende hoofdstukken wordt

weergegeven. Per doelgroep staan de belang-

het Draaiboek Voorlichting uitgewerkt aan

rijkste zaken vermeld. Op hoofdlijnen wordt

de hand van vijftien thema’s. Ieder thema

beschreven wat de relevante zaken zijn rond

zoomt in op een specifiek aspect van de

de voorlichting en communicatie bij hoogwa-

communicatie in crisissituaties en beschrijft

ter en overstromingen.

daarmee een deelaspect van de communicatie in crisisomstandigheden. Daarbij worden

54

1.2 Gebruikers van draaiboek Voorlichting

de belangrijkste aandachtspunten genoemd.

De overheid heeft een grote rol, zo niet de

welke partijen een rol kunnen spelen in het

grootste rol binnen risicoen crisiscommu-

desbetreffende thema. Tot slot volgt ook

nicatie als het gaat om overstromingen. Van

een overzicht van mogelijke activiteiten die

overheidsvoorlichters wordt verwacht dat zij

vanuit de voorlichtingsteams kunnen worden

op een adequate manier informatie verstrek-

ontplooid. Deze overzichten vormen de kern

ken en de juiste handreikingen geven om

van de leidraad en zijn gebaseerd op de

maatregelen te treffen zodat de schade zover

eerder genoemde ervaringen uit 1993, 1995,

mogelijk beperkt blijft. Het Draaiboek Voor-

1998 en de ramp in New Orleans in 2005.


Vervolgens wordt per thema beschreven


55

56


Crisiscommunicatie strategieën

2.1 Inleiding

deling naar buiten komt. Het is belangrijk

Toen Jan Mans na de Vuurwerkramp in

om te realiseren dat het nieuws tijdens

Enschede de pers te woord stond, hield hij

crises letterlijk ‘overal’ is. Degene die met

zichzelf voor om vijf minuten voor het hele

de mobiele telefoon in de hand een filmpje

uur de pers te woord te staan. Op die manier

schiet is terstond de held van de dag. Fifteen

werd het laatste nieuws meegenomen in de

minutes of fame in het Acht uur journaal of

ANP-bulletins en hield hij, zo zei hij zelf, de

Geenstijl.nl vallen hem of haar ten deel. Is

lead in het managen van de media . Het was

de journalist in spe zichzelf nog niet van

een les die hij had opgedaan van collega Ed

bewust van zijn nieuwe rol, dan wordt hij

van Thijn, die hetzelfde mechanisme han-

daar wel op geattendeerd. Na een grote

teerde na de Bijlmerramp.

brand in Roermond stond op de NOS-website

7

Sinds die bewuste 13 mei 2000 is het nodige

het volgende te lezen: “Woont u in Roermond

veranderd in het medialandschap. Het is ter-

en maakt u zich zorgen? Mail ons.” De teneur

dege de vraag of media management in deze

is duidelijk en zal in toekomstige kritieke

vorm nog bestaat. Na de moord op Theo van

hoogwatersituaties en bij overstromingen

Gogh zagen KPN en Vodafone een toename

niet anders zijn. Nieuws over een crisis ligt

van 30% in het sms-verkeer.8 Nog voordat

al op straat voordat het beleidsteam (BT)

de lokale driehoek van Cohen, De Wit en

goed en wel bijeen is gekomen, waarbij de

Welten de eerste persconferentie gaf, was het

gebruikers van het nieuws zelf door de media

nieuws al rondgegaan.

worden opgezweept. De ervaring leert dat de

Bovenstaand voorbeeld geeft aan dat de set-

burgemeester – en in zijn kielzog de over-

ting waarin de overheid communiceert over

heid – onder deze omstandigheden de regie

risico’s en crises aan het veranderen is. Wij

verliest wanneer hij nog solistisch nastreeft

leven in een risicovolle wereld en de burger

om de ´brenger van nieuw nieuws´ te zijn.

is zich daar in meerdere of mindere mate van

Anno 2008 is de burgemeester vooral degene

bewust. Zodra een risico zich echter manifes-

geworden die de crisis moet duiden, nieuws

teert als een concrete dreiging, is de burger

dat klopt bevestigt, geruchten ontkracht en

er als de kippen bij om geïnformeerd te wil-

oog houdt voor de belangen die met de crisis

len worden. Waarbij hij zich laat informeren

gemoeid zijn. Geen aloude voorlichting, maar

via tal van kanalen, waarvan de overheid

concrete sturing van gedrag, belevingen

er slechts één is. In die context spreekt

en percepties. Het Landelijk Beraad Crisis

e

bij hoogwatersituaties en overstromingen een spreekwoordelijke oud-werknemer van Rijkswaterstaat op zijn weblog met dezelfde autoriteit als de minister-president die na een ingelaste ministerraad met een mede-

7) Interview met Jan Mans in de bundel ‘Als dat maar goed gaat, bestuurlijke ervaringen met crises’, Bestuurlijk Netwerk Crisisbeheersing, Enschede: 2005. 8) ANP-bericht “Heel Nederland grijpt mobieltje”, 3 november 2004.


57

beheersing bepleitte in het rapport ‘Bestuur-

van vier responsstrategieën geeft de over-

lijk leiderschap in crisissituaties’ terecht de

heid richting aan de manier waarop de crisis

strategische inzet van communicatie. Dat

wordt gepercipieerd. Een hoge snelheid van

zou in de ogen van het LBCB meer moeten

het communicatieproces is daarbij onont-

zijn dan de voorbereiding op lastige vragen

beerlijk. De buitenwereld vraagt immers dat

in persconferenties waar het in veel oefenin-

snel en alert op ontwikkelingen wordt gere-

gen op blijft hangen.9

ageerd. Daarom is de crisisbeheersing erbij

Crisiscommunicatie over zich manifesterende risico’s

gebaat als de communicatie tijdens kritieke In de praktijk betekent het dat communica-

hoogwatersituaties en overstromingen de

tie als strategisch instrument moet worden

plek inneemt als staffunctie van het be-

ingezet, waarvoor in dit hoofdstuk een

leidsteam. Crisiscommunicatie krijgt dan de

richtinggevend kader wordt gegeven. Door

plek die het verdient: een positie waarin de

een strategische keuze te maken voor één

gekozen crisisbeheersingsdoelstelling strategisch en consequent wordt doorvertaald naar communicatie-uitingen als persverklaringen

Normaliter is de perceptie die de bevolking van een risico heeft

en bewonersbrieven.

min of meer een statisch gegeven. De mate waarin de bevol-

het risico zich niet manifesteert, kan daarover risicocommuni-

2.2 Essentiële verschillen tussen crisiscommunicatie bij over stromingen en crisiscommunicatie bij andere rampen

catie worden gegeven.

Crisiscommunicatie tijdens overstromingen

king de risico’s van het transport van gevaarlijke stoffen of een kerncentrale beschouwt, zal zonder een externe aanleiding niet van het ene op het andere moment sterk wijzigen. Zolang

verschilt op een aantal essentiële punten Risicocommunicatie wordt met name belangrijk voor situaties

van crisiscommunicatie bij andere rampen.

waarin de overheid weinig tijd heeft om de bevolking te waar-

Bij het opstellen van een communicatieplan

schuwen en instrueren wanneer het risico zich voordoet. Bij

crisiscommunicatie is het daarom van groot

een overstroming uit zee kan een polder plotseling in korte tijd

belang met deze verschillen rekening te

vollopen. Op dat moment kan het voor de overheid te laat zijn

houden. Verschillen zijn onder meer 1) de

om de bewoners te instrueren hoe zij zich tegen de overstro-

omstandigheden, 2) de hoeveelheid betrok-

ming moeten wapenen. Door vooraf aan risicocommunicatie te

ken partijen, 3) de kwetsbare doelgroepen

doen, worden burgers vooraf geprepareerd over wat zij moeten

en 4) de media die zich anders opstellen

en kunnen doen indien de polder volloopt. De gemeente Ca-

ten aanzien van het thema ‘overstromingen’.

pelle a/d IJssel heeft deze aanpak als uitgangspunt genomen

Hieronder staan de punten toegelicht.

voor een risicocommunicatiecampagne. Alle bewoners van de wijken ’s-Gravenland en Capelle West in Capelle aan den IJssel

Omstandigheden

ontvingen een brief van de gemeente. De brief informeerde

Uitval kritieke infrastructuur

met behulp van een bewaarkaart wat bewoners moeten doen

Allereerst verschillen de omstandigheden

bij een eventuele dijkdoorbraak en welke acties de gemeente

van een overstromingsramp van de omstan-

in deze situatie onderneemt.

digheden van vele andere rampen, door de opeenstapeling van verschillende soorten

Deze vorm van risicocommunicatie is minder noodzakelijk in

crises binnen de bredere crisis ‘overstroming’.

situaties waarin een risico zich langzaam manifesteert. De ri-

Te denken valt bijvoorbeeld aan de gelijk-

sico’s van stijgend rivierwater ontwikkelen zich relatief lang-

tijdige uitval van verschillende vormen van

zaam. Wanneer het water in Keulen stijgt, hebben gemeenten

kritieke infrastructuur (gas, elektriciteit,

in het rivierengebied stroomafwaarts nog een aantal dagen

telefoon- en drinkwatervoorzieningen), al

om hun burgers te prepareren op het naderende hoogwater.

dan niet gecombineerd met een andere crisis

Die tijd kan voldoende zijn om burgers te informeren en te

(bijvoorbeeld met de uitbraak van infectie-

prepareren door in korte tijd crisiscommunicatie over de ri-

ziekten). De uitstraling is mogelijk ook bre-

sico’s te plegen. 9) Zie ook http://www.burgemeesters.nl/alders.

58


der dan het gebied dat door de overstroming

goede psychosociale ondersteuning van de

is getroffen. Tijdens een overstromingsramp

eigen hulpverleners is in dat geval onont-

kan de stichting DARES een belangrijke rol

beerlijk.

vervullen in de informatievoorziening, zeker als andere communicatiekanalen niet meer

Veel verschillende betrokken partijen

werken. Amerikaanse zusterorganisaties van

Opkomend water houdt zich niet aan ge-

DARES hebben die ervaring opgedaan rond de

meentegrenzen. Een overstromingsramp treft

orkaan Katrina.

al snel een groot gebied, waardoor een rela-

10

tief groot aantal partijen een rol speelt in de Evacuatie van grote aantallen mensen en dieren

crisisbeheersing en rampenbestrijding. Meer

Tijdens een overstroming zal een groot

partijen dan bij een reguliere crisis. Hierbij

aantal mensen en dieren moeten worden ge-

spelen de volgende zaken een rol:

ëvacueerd. Daarom moet van tevoren worden

yy Veel betrokken partijen (burgers, bedrij-

vastgelegd op welk moment uiterlijk besloten

ven, professionals, bestuurders), die niet

moet worden tot evacuatie om alle mensen

allen even goed bereikbaar zijn en met

en dieren in veiligheid te kunnen brengen.

verschillende belangen invloed willen

Wordt het besluit te laat genomen, dan is

uitoefenen op de crisisbeheersing van

een evacuatie feitelijk niet meer haalbaar. De waarschuwingstijd als er een orkaan over de Noordzee dreigt is veel korter dan wanneer er meren en rivieren dreigen te overstro-

overheidswege; yy Competentiestrijd tussen overheden wanneer een groot gebied is overstroomd; yy Internationale bedrijven die in Nederland

men. Zie hiervoor de scenario’s voor de Ergst

gevestigd zijn zullen eigen maatregelen

Denkbare Overstromingen (Bijlage 1). Vooraf

willen nemen;

moet ook worden afgesproken welke locaties worden aangewezen als opvanglocatie.

yy Ambassades willen worden geïnformeerd over de situatie; yy De speciale positie van het Koninklijk

Ontwrichting van de maatschappij Veel slachtoffers (vele doden, onderkoelden etc.), chaos, criminaliteit, milieuvervui-

Huis indien de regio Haaglanden wordt getroffen; yy De regering die naar een alternatieve

ling zijn thema’s die met een overstroming

locatie moet uitkijken als regio Haaglan-

samenhangen. Bovendien speelt mee dat in

den wordt getroffen;

diverse scenario’s ook het hart van bestuur-

yy Wens om eenduidige communicatie uit te

lijk Nederland onder water stroomt, hetgeen

dragen namens de gehele overheid, terwijl

de besluitvorming mogelijk complexer maakt.

het niet in alle gevallen eenvoudig zal zijn om elkaar onderling op de hoogte te

Hulpverlening

houden en tussen getroffen veiligheidsre-

Capaciteit: Het beschikbare aantal hulpverle-

gio’s af te stemmen.

ners is te weinig voor het grote aantal mensen dat getroffen wordt. Bovendien wordt

Kwetsbare groepen

de hulpverlening gehinderd door uitval van

Bij een overstromingsscenario zorgen diverse

de kritieke infrastructuur, een tekort aan

kwetsbare groepen voor een complicerende

materieel (andere regio’s zijn ook getroffen)

factor in de crisisbeheersing en rampen-

en onzekerheid over de eigen achterban. Het

bestrijding. De zelfredzaamheid per groep

thuisfront van hulpverleners zal zo volledig

verschilt. Met name de volgende groepen

mogelijk en zo snel mogelijk geïnformeerd willen worden om ongerustheid te voorkomen. Bovendien speelt mee dat veel van de hulpverleners zelf ook woonachtig zullen zijn in het gebied en op die manier zelf ook emotioneel betrokken zijn bij de ramp. Een

10) Stichting DARES, waarvan de deelnemers gelicenseerde en gekwalificeerde radiozendamateurs zijn. DARES is centraal door een alarmering in te zetten, nadat een waakvlam overeenkomst met hen is aangegaan. Meer informatie over de stichting DARES op www.dares.nl. Informatie over de Amerikaanse zusterorganisatie is terug te vinden op www.arrl. org/news/stories/2005/09/16/100.


59

vereisen specifieke aandacht, zowel in de

invloed op het gedrag van de bevolking, wat

crisisbeheersing als in de communicatie:

implicaties heeft voor de communicatie die

yy Gedetineerden;

het evacuatiebevel begeleidt.

yy Ziekenhuizen;

Na een evacuatie is het moeilijk commu-

yy Verpleeghuizen;

niceren met de getroffenen aangezien zij

yy Alleenwonende niet-zelfredzamen;

verspreid zijn over het land. Hier ligt een

yy Allochtonen die de Nederlandse taal

belangrijke rol voor de landelijke informa-

niet/onvoldoende beheersen;

tievoorziening en dus de media met een

yy Strenggelovigen die niet beschikken over

landelijk bereik.

radio en tv. Beschikbaarheid Niet alleen zullen inwoners uit het gebied

Het is onmogelijk te communiceren via

moeten worden geëvacueerd, ook dieren die

radio, tv, internet, telefoon als de elektri-

in het gebied aanwezig zijn zullen een ander

citeit uitvalt. Burgers moeten weten dat als

heenkomen moeten vinden. De houders van

de rampenzender ook niet blijkt te kunnen

deze dieren zullen specifieke informatie

uitzenden, zij met hun radio op batterijen

nodig hebben. Te denken valt aan:

over moeten schakelen naar de nationale

yy Vee;

rampenzender, radio 1. En als ook dat niet

yy Huisdieren;

meer werkt kunnen zendamateurs voor de

yy Dierentuinen en -winkels;

informatievoorziening zorgen. Die hebben

yy Fokkerijen;

bijvoorbeeld belangrijk werk verricht tijdens

yy Asiels;

de overstromingsramp in 1953 en bij Katrina.

yy Kinderboerderijen etc.

Veiligheidsregio’s wordt daarom geadviseerd in de planvorming ook afspraken te maken

Media

met de stichting DARES (vereniging van

Ten aanzien van de rol van de media spelen

zendamateurs in Nederland). Verder is het

de volgende aandachtspunten mee in de

raadzaam van tevoren alternatieve crisiscom-

crisisbeheersing rond overstromingen, zowel

municatiemiddelen voor crisiscommunicatie

tijdens de overstroming als in de aanloop

bij overstromingen te ontwikkelen. Te denken

daar naartoe:

valt bijvoorbeeld aan evacuatieplattegronden

Media zijn de belangrijkste weg waarlangs

zoals die in Louisiana zijn ontwikkeld.11

burgers informatie tot zich nemen om hun evacuatiebeslissing op baseren. Beelden die de dreiging ondersteunen, hebben een grote

2.3 Vier responsstrategieën voor communicatie Een communicatiemodel waarop de strategische keuze voor een crisiscommunicatiestrategie kan worden gebaseerd, is het

Model 1

Feitelijk risico hoog

communicatiekruispunt van Van Ruler.12 Het communicatiekruispunt maakt duidelijk dat er vier basisstrategieën zijn voor communi-

III. Overtuigen

catiemanagement. Het model helpt daarbij

IV. Instrueren

Gepercipieerd risico Laag

om de juiste keuzes te maken bij het in hoog

I. Consulteren & dialogiseren

II. Informeren

Laag

60


kaart brengen en oplossen van communicatieproblemen. Voor overstromingsrisico’s en de communicatie rond evacuaties biedt het 11) Zie voor de Louisiana Citizen Awareness and Disaster Evacuation Guide de website http://www.lsp.org/lcadeg.html. 12) Van Ruler, B. Strategisch management van communicatie introductie van het communicatiekruispunt, Bohn Stafleu Van Loghum, Houten 1998.

model een helder denkraam om de commu-

delen van de emoties in de lokale samen-

nicatie in de risicofase (risicocommunicatie)

leving (delen van de schok en gevolgen op

te verweven met de communicatie in de

lange termijn).

crisisfase (crisiscommunicatie over de zich manifesterende risico’s). Voor overstromings-

Normaliter is de perceptie die de bevolking

risico’s gebruiken wij de bewerking van het

van een risico heeft min of meer een statisch

model zoals die door het ministerie van VWS

gegeven. De mate waarin de bevolking de

wordt gebruikt bij het bepalen van communi-

risico’s van het transport van gevaarlijke

catiestrategieën rond infectieziekten.13 Deze bewerking van het communicatie-

twee assen. De x-as geeft de mate van het gepercipieerde risico weer zoals dat door de getroffen bevolking wordt beleefd. De y-as geeft het feitelijke risico weer. De combinatie van feitelijk en gepercipieerd risico leidt tot de keuze van een van de vier strategieën dialogiseren/consulteren, informeren, overtuigen of instrueren. Elk van de strategieën brengt – als afgeleide daarvan – een specifieke keuze voor communicatiemiddelen met zich mee. Het model laat zien dat een goede communicatiestrategie geen lukraak gekozen boodschap is, maar een zorgvuldig gekozen ijkpunt dat rekening houdt met de percepties zoals die op dat moment onder de bevolking bestaan. Bij veranderende percepties worden andere vormen van communicatie wenselijk. Afhankelijk van de percepties reageert de

Emotie: Kanaliseren van collectieve stress

waarbij de vier strategieën zijn verdeeld over

Ratio: Informatie en instructie voor gedragsverandering

kruispunt is vervat in het volgende schema,

Grote industriecomplexen met high tech processen, overvolle snelwegen, tunnels en spoorlijnen waarlangs gevaarlijke stoffen worden vervoerd, ze vormen de risico´s in menig veiligheidsregio. Als de risico´s zich manifesteren moet de bevolking worden geïnformeerd over de stand van zaken. Van hoger hand volgen instructies om de effecten van de crisis zo veel mogelijk te beperken. Al dan niet met een beroep op de eigen zelfredzaamheid.

Het informeren en instrueren is slechts een facet van crisiscommunicatie. In tal van crisissituaties is het belang van communicatie niet zozeer gericht op het instrueren van de bevolking, maar vooral gericht op het kanaliseren van wat Barton aanduidde als ‘collectieve stress’.14 In die

overheid met een mix van ratio en emotie

situaties biedt de burgemeester een luisterend oor, geeft

om de ‘gap’ tussen feiten en perceptie te

hij leiding aan een geschokte samenleving en toont hij

overbruggen. Emotie waarmee een burge-

begrip voor de rationele en irrationele angsten en per-

meester bijvoorbeeld de schok deelt en de

cepties rond de crisis. Het is de boegbeeldfunctie van een

ratio die een doorkijk geeft naar de maat-

burgemeester pur sang.

regelen die worden getroffen om de crisis te beteugelen. Afhankelijk van het stadium van de crisis ligt het accent meer op ratio of juist op emotie. Bij een evacuatie is het denkbaar dat bijvoorbeeld 80% van de externe communicatie zich richt op instructies (volg de instructies op) en 20% op emoties (delen van de emotie en angsten dat een mogelijke overstroming zich gaat voordoen). Bij het wegspoelen van een verlaten polder zal 10% van de input op ratio liggen (hoe een en ander is gebeurd) en 90% op het

13) Jong, W., Petit, M., Jochmann, J., Overheidscommunicatie als instrument in Infectieziektenbundel, Studies naar organisatie en werking in de praktijk (onder red. van I. Helsloot en J.E. van Steenbergen), Boom Juridische Uitgevers, Den Haag, 2005. 14) A Sociological Analysis of Collective Stress Situations: By Allen H. Barton. Garden City, N. Y.: Doubleday & Co., Inc., 1969.


61

stoffen of een kerncentrale beschouwt,

I. Consulteren en dialogiseren is een

zal zonder een externe aanleiding niet van

vorm van communicatie die met name een

het ene op het andere moment sterk wijzi-

toepassing vindt in risicocommunicatie

gen. In die situaties werkt het communica-

vooraf. Consulteren geeft inzicht in de

tiekruispunt als een model dat de commu-

belevingswereld van de burger en tracht de

nicatieadviseur ondersteunt bij het bepalen

verschillende percepties tussen overheid,

van de te kiezen strategie.

risicoveroorzaker en burger te overbruggen. Het voornaamste doel is onzekerheidsre-

Ten aanzien van overstromingsrisico’s is

ductie onder burgers. Hoe kleiner of lokaler

wél sprake van een bepaalde volgtijdelijk-

het risico zich voordoet, hoe effectiever

heid. Immers, bij toenemende waterstanden

en belangrijker deze inzichtelijkheid in

stroomopwaarts neemt stroomafwaarts de

de belevingswereld van burgers wordt. De

dreiging toe. De toenemende dreiging zal

strategie van consulteren en dialogiseren komt

aldus zijn invloed hebben op de perceptie

vervolgens terug in de nafase. Wanneer alle

van het overstromingsrisico stroomafwaarts.

ellende achter de rug is, kan communicatie

Waar tot voor kort geen spreekwoordelijk

als beleidsinstrument worden ingezet om met

vuiltje aan de lucht was en het gepercipieer-

burgers in gesprek te raken en te inventa-

de risico laag was, neemt dit bij toenemende

riseren wat als goed of slecht is beleefd en

waterstanden toe. Ook het feitelijk risico op

wat een volgende keer anders zou moeten

een overstroming neemt toe, hetgeen zorgt

worden gedaan. Dit proces in de nafase kan

voor een dynamiek in het model. Daar waar

zorgen voor vermindering van klachten en

informeren gegeven de risico’s een juiste

problemen op de lange termijn. Het uit-

communicatiestrategie lijkt, kan het bij een

voeren ervan kan lastig zijn als een gebied

toenemend gepercipieerd en feitelijk risico

langere tijd onder water blijft staan omdat

onvoldoende blijken te zijn. In dat geval

de evacués over het land zullen uitwaaie-

moet worden overgestapt op een overtui-

ren. Doelgroepgerichte communicatie is dan

gings- of instructiestrategie.

moeilijker te verwezenlijken.

De specifieke kenmerken van elk van de

Met het streven om de bevolking een goed

strategieën zijn:

beeld te laten hebben van bestaande risico’s op overstromingen wordt consulteren en dialogiseren onderdeel van de communicatie-

Toelichting op toepasbaarheid model (1):

strategie in periodes dat het feitelijk risico nog laag is. Voor crisiscommunicatie bij overstromingen of de concrete dreiging daarvan zijn met name de overige in het kruispunt Het aangepaste model geeft uiteraard slechts een schematische

benoemde strategieën (informeren, overtui-

weergave van de werkelijkheid. De basis van het model maakt

gen, informeren en instrueren) van belang.

echter inzichtelijk dat een ander accent in de communicatie

De keuze voor een van die drie strategieën

wenselijk kan zijn als de risicoperceptie van de geadresseerde

hangt grotendeels samen met de fase waarin

verandert. Bij de toepassing in situaties van hoogwater en/

de dreiging zich bevindt.

of overstromingen zal op basis van onderzoek en/of analyse van mediaberichtgeving en publieke opinie een professionele

II. Informeren: Geven van informatie met

inschatting moeten worden gemaakt van de risicoperceptie

als doel mensen te laten weten dat het risico

per doelgroep (zelfredzamen, ondernemers dijkring, bedreigde

zich concreet voordoet. Deze vorm van com-

inwoners, etc.). Door de risicoperceptie stelselmatig te toet-

municatie vindt plaats als de kans op een

sen, ontstaat inzicht in de manier waarop dit wijzigt bij een

fatale gebeurtenis groeit, maar niet dermate

veranderend feitelijk risico. Op basis van die twee factoren kan

dreigend is dat direct actie moet worden on-

worden besloten of een accentverschuiving in de communica-

dernomen. Het is de fase waarin burgers op

tiestrategie wenselijk is/wordt.

de hoogte worden gehouden van de stijgende waterstanden stroomopwaarts en de overheid

62


voet worden gevolgd. III. Overtuigen: Via onderbouwde beargumentering trachten het gedrag, de houding of kennis van mensen te beïnvloeden. Bij hoogwaterrisico’s kan dit betekenen dat de overheid tracht de burgers te laten door-

Model 2

te kennen geeft dat de gebeurtenissen op de Feitelijk risico hoog

Stadium 2: toenemende dreiging

Stadium 3: concrete en acute dreiging


hoog

dringen van de ernst van de situatie en te prepareren op een mogelijke, aanstaande evacuatie. Overtuigen is goed toepasbaar

Stadium 4: inventariseren behoeften nafase

Stadium 1: dreiging op afstand

bij situaties die zich gedurende geruime tijd manifesteren en op het eerste gezicht

Laag

Stadium 0: risicocommunicatie vooraf

als niet bedreigend worden gezien. Mensen moeten worden overtuigd van de risico’s en van het belang om maatregelen te (beginnen

te nemen of bijvoorbeeld het gebied te ver-

te) nemen.

laten. De horizontale pijlen (bij informeren en dialogiseren/consulteren geven aan dat

IV. Instructie: Dringend en verzoekend

de boodschap niet direct een handelingsper-

communiceren ten tijde van een risicositu-

spectief hoeven te bieden. Deze strategieën

atie. Doel is een specifieke reactie teweeg

zijn bedoeld om zowel burgers als de over-

te brengen (gedragsverandering), zoals een

heid op de hoogte te houden van problemen

afgekondigde evacuatie. Toepassen bij een

in het gebied.

situatie waarbij het risico relatief hoog is en er sprake is van ongerustheid. De informatie

Wanneer het tijdsverloop van een hoogwa-

gaat over maatregelen die burgers dienen te

tersituatie en een daarop volgende evacu-

nemen om zichzelf of anderen te bescher-

atie wordt toegepast in het model, wordt de

men. De boodschap dient snel en helder te

volgtijdelijkheid van de verschillende com-

worden gebracht.

municatiestrategieën duidelijk. Hierbij gaan wij er vanuit dat de toenemende waterstand

In het schema zijn vier pijlen getekend. Deze

gepaard gaat met een toenemend gevoel van

pijlen geven de belangrijkste kenmerken

dreiging en dus een veranderende perceptie

van de communicatiestrategie weer. Eenrich-

ten aanzien van het risico (ofwel: zowel fei-

tingspijlen geven aan dat de communicatie

telijk risico als gepercipieerd risico wijzigen).

één kant uit bedoeld is: van overheid naar burger. Dit is het geval bij informeren en

Op de horizontale as van het schema staat

instrueren. Tweerichtingspijlen geven aan

het gepercipieerde risico weergegeven, op de

dat er tweezijdige communicatie is tussen

verticale as het feitelijke risico. Stadium 0,

overheid en burger. Dit is het geval bij over-

zoals weergegeven in het schema, behelst de

tuigen en consulteren/dialogiseren. Communi-

risicocommunicatie vooraf. Hoewel er nog

catiemiddelen en de vorm van de boodschap

geen sprake is van een acute situatie, wordt

moeten hierop afgestemd worden. Een ander

het risico op overstromingen door de Neder-

verschil tussen de pijlen is dat twee pijlen

landse bevolking hoger ingeschat. Voordat

verticaal getekend staan, en twee pijlen

er sprake is van acute dreiging of een ramp

horizontaal getekend staan. De verticale

die net is voorgevallen, is het verstandig om

pijlen (bij overtuigen en instrueren) geven

te communiceren met de bevolking over hoe

aan dat er een handelingsperspectief in de

omgegaan moet worden met dit risico.

boodschap moet zitten. De boodschap moet

Vanaf stadium 1 is er sprake van een reële

de burger bewegen (soms letterlijk) om actie

dreiging. Hoewel het feitelijke risico laag

te ondernemen, door passende maatregelen

ligt, en ook het gepercipieerde risico laag


63

Model 3

doorstaan van een ramp is alleen mogelijk als de burgers een goed en reëel beeld heb-

Feitelijk risico hoog

ben van de dreiging en mogelijke gevolgen.

Stadium 2: toenemende dreiging III. Overtuigen

IV. Instrueren

Stadium 3: concrete en acute dreiging


hoog

I. Consulteren & dialogiseren

Stadium 1: II. Informeren dreiging op afstand

Stadium 4: inventariseren behoeften nafase

Stadium 0: risicocommunicatie vooraf

Laag

Communicatie hierbinnen is essentieel, de communicatiestrategieën bieden handvatten om deze communicatie te optimaliseren. De koppeling tussen de stadia van een ramp en de strategieën wordt zichtbaar als de beide schema’s op elkaar worden gelegd: Dit schema laat zien dat elk stadium zijn eigen communicatiestrategie kent. Op het verloop van de feitelijke dreiging zal communicatie weinig invloed kunnen uitoefenen.

ligt, zal hier wel over gecommuniceerd

Op het verloop van de gepercipieerde drei-

moeten worden. Vervolgens neemt de

ging echter wel. De strategieën bieden hulp

feitelijke dreiging toe (stadium 2) en zal

bij het succesvol doorlopen van een ramp:

het gepercipieerde risico hierop afgestemd

een goede voorbereiding van burgers op de

moeten worden zodat alle beschermings-

ramp, duidelijke handelingsperspectieven

maatregelen ook genomen worden (stadium

in de meeste acute situaties en een gepaste

3). Tot slot start de nafase, waarin behoeften

en juiste afhandeling van de ramp, als deze

van burgers en overheid geïnventariseerd

zich al dan niet voltrokken heeft. Dat dit

en gecommuniceerd moeten worden. Deze

kruispunt toe te passen is op dreigend hoog-

nafase in communicatie is er ongeacht of de

water, wordt zichtbaar als het communicatie-

overstroming daadwerkelijk heeft plaatsge-

kruispunt toegepast wordt op de hieronder

vonden (er is altijd een fase waarin terug

weergegeven hoogwatergolf.

naar de ‘normale’ situatie moet worden gegaan en de crisis afgehandeld moet worden).

Er kan gesteld worden dat tot t0 er sprake

De pijlen in dit schema geven aan dat elke

zal zijn van consultatiefase. De situatie is

ramp verschillende stadia kent. Binnen deze

niet dreigend, maar het risico bestaat dat

ramp wordt de spanning opgebouwd, waarbij

deze dat wel gaat worden. Als dichter bij t0

duidelijk wordt dat de burger meegenomen

gekomen wordt, zal overgestapt moeten wor-

moet worden in de ernst van de situatie,

den op de informatiefase. De dreiging neemt

zodat hij zijn eigen houding en handelingen

toe, hoewel het feitelijk risico nog niet heel

kan aanpassen aan de situatie. Het succesvol

groot is. Als t0 gepasseerd is, is de dreiging dermate toegenomen en groeit het feitelijk

Model 4

Tijdlijn (dreigend) hoogwater en overstroming t1

t2

dijkdoorbraak

moeten worden, zodat het gepercipieerde risico gelijke voet houdt met het feitelijke

t0

risico. Deze overtuigingsfase kan benut

m + NAP

‘alarm’ waterstand

worden voor de maatregelen die mensen zelf kunnen nemen. Dit kan betekenen dat ze besluit evacuatie

Aantal mensen

risico. De bevolking zal hiervan overtuigd

eerste mensen vertrekken op basis van mediaberichten

alvast onderdak zoeken voor de eventueel aanstaande evacuatie, maar ook dat ze hun familie verzamelen en persoonlijke bezit-

massa evacuatie

normale situatie

Tijdlijn start verplaatsing mensen uit rampgebied

tingen in veiligheid brengen. Bij t1 moet de overtuigingsfase worden omgezet in instructie. De praktijk wijst uit dat bestuurders de neiging hebben om deze beslissing zo lang

64


geeft duidelijk weer dat er ruim tijd nodig is om het overgrote deel van de bevolking te evacueren. De instructiefase (t1) met succesvolle evacuatie zal afstand moeten houden van de dijkdoorbraak (t2). De afvlakking van de watergolf aan de top geeft echter weer dat het verschil tussen situatie t1 en t2 in waterhoogte erg klein kan zijn. Als in het model strategieën of stadia overgeslagen worden, kan dit tot problemen leiden. Het geschetste model geeft de ideale situatie aan, waarin de behoefte aan informatie, handeling en communicatie van

Toelichting op toepasbaarheid model (2):

mogelijk vooruit te schuiven. De tijdlijn

Bij het toepassen van het model wordt opgemerkt dat de communicatiestrategieën elkaar sneller zullen opvolgen, wanneer de tijdsdruk om te evacueren groter wordt. Bij een langzaam toenemende dreiging vanuit de rivieren heeft de overheid de tijd om het schema via de ideale weg van informeren-overtuigen-instrueren te doorlopen. Is sprake van een acute dreiging uit zee, dan zal de focus grotendeels op “instrueren” komen te liggen. Er is kortweg geen tijd om de andere fases te doorlopen. In de context van het model moet dan een ‘noodgreep’ worden toegepast en zal de overheid moeten trachten om mensen met een lage risicoperceptie te overreden om tot een snelle, noodzakelijke evacuatie over te gaan.

de burger zo veel mogelijk gevoed wordt. Het wordt lastig om mensen te bewegen tot een evacuatie, wanneer de overheid niet de mogelijkheid heeft gehad om haar burgers eerst te doordringen van de ernst van de situatie.

Massamedia hebben de afgelopen jaren een

Elk stadium en elke strategie heeft dus zijn

steeds grotere rol gekregen bij rampen. Hoe

eigen waarde binnen het proces.

zij deze in beeld brengen heeft veel effect op het gedrag van burgers. Onderschatting

Op welke strategie zou de overheid zich van

of overschatting van de ramp door de media

tevoren moet voorbereiden? Het antwoord

kan grote gevolgen hebben. In de overtui-

hierop is eenvoudig: op alle stadia en stra-

gingsfase is het risico dat de ramp onder-

tegieën. Het is onvoldoende om het schema

schat wordt. Het gepercipieerde risico is

alleen in te zetten op het moment dat de

immers nog laag. Het is dus zaak om de ramp

crisis uitbreekt. Het vormgeven van goede

goed onder de aandacht te brengen.

communicatie, met een boodschap die op het juiste moment via het juiste middel wordt

Bij een concrete dreigende overstroming zal

vrijgegeven, vergt voorbereiding en tijd.

het accent van de communicatie op overtui-

Elk stadium en elke strategie heeft dus zijn

gen en instrueren liggen. De communicatie

eigen voorbereiding nodig.

zal in dat geval informatie moeten bevatten over de mogelijke scenario’s waarbij een

2.3.1 Crisiscommunicatie tijdens de overtuigingsfase

overstroming plaats kan vinden, de ernst van

Succesvolle communicatie houdt rekening

die de overheid neemt zodat slachtoffers en

met zaken die onder burgers leven en neemt

schade worden beperkt. Het moet voor de be-

kennis van hun risicopercepties. Dit betekent

volking duidelijk worden wat het risico is dat

dat er naast de formele informatiebronnen

ze loopt en waardoor dat risico nog vergroot

ook gelet moet worden op de beeldvorming

zou kunnen worden. Burgers moeten worden

onder de bevolking. Media moeten worden

overtuigd van de gedachte dat de ramp daad-

gevolgd vanuit de crisiscommunicatiestaf.

werkelijk plaats kan vinden, en van het feit

Hoewel dit vanzelfsprekend lijkt, blijkt in

dat zij zelf en de overheid over moeten gaan

praktijk vaak dat onder tijdsdruk dit niet

tot het nemen van (voorzorgs-) maatregelen.

altijd lukt. Het resultaat kan dan zijn dat de

In de overtuigingsfase zal de communicatie

boodschap te weinig rekening houdt met de

zich nog kunnen richten op de maatregelen

perceptie van de bevolking, of dat er infor-

die mensen in een dergelijke situatie zelf

matie ontbreekt.

kunnen nemen. Aandacht voor de vergroting

de mogelijke gevolgen en de maatregelen


65

van de zelfredzaamheid in geval van een

op lokaal niveau, een belangrijke rol bij de

mogelijke ramp is belangrijk. Hiermee wordt

verspreiding van informatie.

geprobeerd ervoor te zorgen dat mensen weten wat ze moeten doen in de aanloop

Tot slot moet er in de communicatie rekening

naar een mogelijke evacuatie en wat ze zelf

gehouden worden met de groep waarvoor

kunnen doen om te zorgen dat de gevolgen

de boodschap niet bedoeld is (bijvoorbeeld

van een overstroming zo klein mogelijk zijn.

personen die hoog genoeg wonen, of in een

Burgers moeten weten wat de mogelijke

andere dijkring). Als zij overgeslagen worden

effecten zijn, zodat ze bijvoorbeeld kunnen

in communicatie, maar wel de onrustbarende

kiezen om hun meubels, persoonlijke bezit-

boodschap horen, zullen zij zich nodeloos

tingen en huisdieren in veiligheid te bren-

ongerust maken. Dat is niet alleen voor hen

gen. Overtuigen is in deze belangrijk, zodat

vervelend, maar zij doen vervolgens een

burgers de voor hen zo best mogelijke beslis-

onnodig beroep op de bronnen en infrastruc-

sing kunnen nemen. Als er goed gecommuni-

tuur (telefoonverkeer, wegennet), wat de

ceerd wordt zullen veel mensen besluiten om

soepele afhandeling van maatregelen in het

(indien mogelijk) het risicogebied op eigen

risicogebied zal vermoeilijken.

initiatief, dus voorafgaand aan een verplichte evacuatie, te verlaten, wat de organisatie in latere fasen aanmerkelijk kan verlichten.

2.3.2 Crisiscommunicatie tijdens de instructiefase In een acute dreigende situatie moet de

De burgers die een bijdrage kunnen leveren

communicatiestrategie van overtuigen naar

aan het voorkomen/verkleinen van de crisis

instrueren verschuiven: er is dan geen

moeten voorbereid worden op wat van hen

ruimte voor argumentatie. Wil de overheid

verwacht wordt, en hoe ze daar op kunnen

slachtoffers voorkomen en schade beperken,

anticiperen. Dat geldt in de eerste plaats

dan moet er duidelijk gemaakt worden aan

voor directe hulpverleners (brandweer, zie-

de burgers wat zij moeten doen, wat hen

kenhuispersoneel, politie), maar daarna ook

te wachten staat en dat er geen vrijwillig

voor anderen (logistieke bedrijven, callcen-

karakter zit aan de boodschap.

ters, mensen die ingezet kunnen worden bij het sjouwen met zandzakken). Het moet hen

Als de dreiging van een overstroming con-

duidelijk worden of ze in het gebied moeten

creet wordt en/of de overstroming daadwer-

blijven, dan wel wanneer zij het gebied moe-

kelijk plaatsvindt, treedt de instructiefase

ten verlaten. Als het moment van voorgeno-

in. De manier van communiceren wordt door

men evacuatie later ligt dan bij de overige

Sörensen en Mileti (1991) ook wel als de

burgers, moet de gemeente goed voorlichten

emergency risk communication (risicocom-

over hoe hun familie contact met hen kan

municatie gedurende een onvoorzien voor-

opnemen, en waar de familie heen gaat.

val) aangeduid. Het betreft de communicatie door voorlichters c.q. vertegenwoordigers

Tijdens de grote evacuatie in 1995 ble-

vlak voor (waarschuwende communicatie) of

ken burgers in het rivierengebied, in het

ten tijde van (begeleidende communicatie)

algemeen, niet moeilijk te overtuigen van

een onvoorzien voorval. In Nederland is het

de noodzaak te vertrekken. Ze waren zich

gangbaar om vanaf dit moment te spreken

bewust van de reële dreiging, ook doordat

over crisiscommunicatie. In het geval van

men over het verloop van de situatie steeds

overstromingen kan de waarschuwingstijd

goed op de hoogte werd gehouden. Ook de

langer zijn dan bij een ‘normale’ crisis, waar-

lange aanlooptijd naar de evacuatie bleek

door in de vorige stap de waarschuwing al

een succesfactor. Mensen kregen de tijd eerst

gedeeltelijk is meegenomen.

nog bezittingen in veiligheid te brengen en

66

men kon wennen aan het idee van een eva-

In deze fase gaat het er vooral om de schade

cuatie. Ten derde speelden de media, vooral

en het aantal slachtoffers zoveel mogelijk


te beperken. In geval van een overstroming

Zeker mensen die getroffen zijn moeten

zou dit kunnen betekenen dat een evacuatie

duidelijkheid krijgen over wat er binnen een

wordt aangekondigd en dat mensen worden

korte periode te verwachten is.

geïnstrueerd wat ze moeten doen om zich op de evacuatie zelf en de verblijfperiode elders

Als een ramp onverwacht gebeurt (hetgeen

voor te bereiden. Vanaf dat moment wordt

waarschijnlijker is bij een overstroming uit

dus gesproken over crisiscommunicatie.

zee dan uit het rivierengebied), bestaat de mogelijkheid dat deze nooit voorbereid is

In het geval van een evacuatie is het van

en er nooit op geanticipeerd is. Wat er exact

belang om uit te leggen op welke wijze en

moet gebeuren kan dus onbekend zijn. Als er

wanneer men het betreffende gebied moet

wel over het type ramp is nagedacht of deze

verlaten (niet met z’n allen ’s nachts in de

eerder is voorgevallen zal er een duidelijker

file op de autoweg), wat men mee moet ne-

handelingsperspectief zijn, hoewel de kans

men (waardeformulieren, identificatiebewij-

op chaos dan ook groot is. Binnen de com-

zen en huisdieren), hoe het verlaten gebied

municatie is het van belang om zo eerlijk en

zal worden bewaakt door ordediensten,

open mogelijk te zijn, maar wel richting te

op welke termijn een mogelijke terugkeer

geven (“we weten niet zeker of… we doen

verwacht wordt en in welke staat het gebied

alles om… daarom is er hiervoor gekozen…

is als de overstroming heeft plaatsgevonden.

we verwachten van u dat…”). Goede com-

Ook moet worden gecommuniceerd of men-

municatie kan de chaos inperken en biedt

sen zich moeten laten registreren en, zo ja,

perspectief op oplossingen of verbetering van

waar dat nodig is. Hoe dichter de waarschu-

de situatie.

wing op de ramp zit, hoe minder tijd mensen hebben om zich voor te bereiden. Dat kan

Verwacht mag worden dat in de instructiefase

betekenen dat gezinnen niet in complete

massamedia veel aandacht besteden aan de

samenstelling het gebied moeten verlaten.

ramp. In korte tijd moeten veel besluiten

In dat geval moet bekend worden hoe deze

genomen worden en gaat veel tijd zitten

mensen elkaar terug kunnen vinden en

in voorlichting aan de bevolking. Massa-

ze moeten zo veel mogelijk gerustgesteld

media kunnen hierin helpen, maar kosten

worden. Als dit niet gebeurt, is de bereidheid

veel tijd en energie. Daarnaast zal er onder

om het gebied te verlaten veel lager.

de bevolking behoefte bestaan aan lokale informatie, die massamedia meestal niet

Het is ook mogelijk dat het gebied over-

bieden. Door de focus van massamedia op de

stroomt zonder dat de mensen van te voren

ramp en de drukte bij de rampenbestrijders,

gewaarschuwd zijn. Eventueel kunnen er

hebben media vaak een informatievoorsprong

slachtoffers gevallen zijn. Er is sprake van

over de situatie in het gebied. Door de grote

chaos. De directe respons in communicatie

hoeveelheid aanwezige journalisten moet re-

moet liggen in het voorkomen van nog meer

kening gehouden worden dat alle informatie

slachtoffers en het redden van mensen. Bui-

naar buiten komt (gewenst of ongewenst) en

ten het gebied moeten mensen waarheids-

er ook verhalen tussen zullen zitten die niet

getrouw geïnformeerd worden, en moeten

waar blijken te zijn.

zij - als er vragen zijn - worden verwezen risme moet voorkomen worden door duidelijk

2.3.3 Crisiscommunicatie over het herstel na de ramp

te maken dat dit storend kan zijn voor de

In de fase die na de overstroming plaats-

hulpwerkzaamheden – dit geldt ook voor

vindt, dient de communicatie zich te richten

de media. Binnen het gebied moet duidelijk

op de uitgestelde gevolgen (zoals instortings-

gemaakt worden wat de veiligste/noodzake-

gevaar van gebouwen) en mogelijke andere

lijke handelingen zijn en hoe lang het duurt

gevolgrampen (beschadigde elektriciteitsnet-

voordat de hulp alle mensen bereikt heeft.

werken, opslag van gevaarlijke stoffen etc.).

naar een aparte persoon/instantie. Ramptoe-


67

Schade en slachtoffers kunnen zo mogelijk

met bedrijven en niet-zelfredzame groepen

beperkt worden. Vervolgens kan geïnventari-

(bijvoorbeeld. verpleeghuizen). De bedrij-

seerd worden of er slachtoffers, gewonden en

ven moeten gedeeltelijk weer functioneren

vermiste personen zijn. Informatie over deze

(winkels, nutsvoorzieningen) voordat de

personen moet zo snel mogelijk gevonden

burgers terugkeren, dit moet helder aan hen

worden, waarop het belangrijk is dat er

gecommuniceerd worden. In het geval van

contact wordt opgenomen met de familie

niet-zelfredzame groepen staat vast dat zij

voordat de media er achter komen en namen

beter niet tegelijk met de massale groep

publiceren (als dat mogelijk is).

kunnen terugkeren. In overleg kan besloten worden hun terugkeer voor of na het besluit

Op korte termijn na de ramp zullen de

tot terugkeer te regelen.

bewoners het getroffen gebied willen zien, hoe vreselijk dat er ook uit kan zien. Maak

Onduidelijkheid in de terugkeerbesluitvor-

direct duidelijk op welke termijn dit mogelijk

ming kan leiden tot irritatie bij burgers.

is en waar, als het onder begeleiding moet,

Burgers zullen zelf initiatieven nemen om

personen zich hiervoor kunnen aanmelden.

de ramp te verwerken, maar verwachten wel

Er kan informatie gegeven worden over hoe

dat de overheid hier een rol in speelt. Het

men zo snel mogelijk de boel weer op orde

herdenken van de ramp speelt hier vaak

kan krijgen (opruimen van de rotzooi, aan-

een grote rol, waarbij communicatie over de

spraak op hulp enzovoorts). Wat er met de

gebeurtenissen centraal staat. Burgers willen

bevolking gebeurt in de tussenliggende tijd,

zelf veel inbreng leveren aan de beslissing

kan door middel van dialogiseren het best

hoe er teruggedacht gaat worden, maar ver-

bekeken worden. Dit is evenwel een lastige

wachten van de overheid dat zij het regelt.

klus, omdat de bewoners uitgewaaierd zijn over het land.

2.4 Uitwerking van doelstelling in middelen

In deze fase hebben mensen veel vragen

Afhankelijk van de gewenste communi-

over schaderegelingen. Het is verstandig

catiestrategie (informeren, overtuigen,

om informatie daarover te centraliseren en

instrueren) is een communicatiemiddel in

mensen te informeren over de inhoud en

meer of mindere mate geschikt om in te

de locatie waar ze meer informatie kunnen

zetten. In het ene geval is de inzet van de

krijgen. Naast een fysiek informatiepunt

rampenzender een geschikt middel, in een

moet er ook mogelijkheid zijn om telefonisch

ander geval zal de evacuatie moeten worden

of digitaal informatie op te vragen of in te

begeleid via digitale panelen op en langs de

zien. Hoe langer de herstelfase gaat duren

snelwegen. Er is wel aandacht nodig voor

en hoe groter de omvang van het getrof-

de manier waarop de rampenzender wordt

fen gebied en het aantal getroffen mensen,

gebruikt. Die zenders zijn lokale media, die

hoe groter de behoefte is aan niet-fysieke

naast hun functie als rampenzender tij-

informatiepunten. Als de ramp zich kort

dens de ramp ook hun nieuwsfunctie zullen

van te voren aandiende, kan er van worden

inzetten. Dit kan onduidelijkheid opleveren

uitgegaan dat een deel van getroffenen niet

bij het publiek: welke informatie is van de

woonachtig was in het gebied. Zij zullen

overheid afkomstig en betrouwbaar en welke

ook schade hebben of bezittingen verloren

informatie wordt gegeven door journalisten?

zijn, deze mensen vormen een specifieke

Het verdient aanbeveling om vooraf heldere

doelgroep.

afspraken met de rampenzender te maken. Dit geldt ook ten aanzien van de inzet van

68

Het besluit tot terugkeer vergt veel aan-

de televisiezender als rampenzender; in veel

dacht. Om een logistiek drama te voorkomen

regio’s maakt enkel de radiozender deel uit

is het verstandig dit gefaseerd te doen.

van het convenant tussen rampenzender en

Eerst moet contact opgenomen worden

overheid.


Het doel en de bijbehorende strategie voor communicatie bepaalt het gebruik van communicatiemiddelen. In de informa-

yy (Bewust) achtergebleven bewoners (na evacuatie); yy Media.

tiefase zal behoefte bestaan aan algemene informatie die breed verspreid kan worden.

Voor elk van deze doelgroepen worden – aan

In de overtuigingsfase moet de informatie

de hand van de communicatiestrategieën –

worden gericht op het onderstrepen van de

de communicatiemiddelen en aandachtspun-

urgentie en de dreiging. In de instructiefase

ten uitgewerkt in de tabellen in hoofdstuk 3.

zullen specifiekere middelen overwogen

Deze zijn voor de overtuigingsfase en evacua-

moeten worden die het beste aansluiten bij

tiefase deels gebaseerd op het hoofdstuk

de gedragsbeïnvloeding die de overheid voor

Communicatie uit het “Evaluatieverslag Hoog

ogen heeft; bijvoorbeeld niet alleen massa-

Water Rivierenland 1995” van het Interge-

mediaal, maar ook verspreiding van concrete

meentelijk Orgaan Rivierenland.15

informatie over evacuatieroutes via huis-aanhuisfolders en borden langs de uitvalswegen. Een overzicht van communicatiemiddelen waar per strategie onder meer aan kan worden gedacht is opgenomen in de tabel op de vorige pagina.

2.5 Uitwerking van doelstelling naar doelgroepen De verschillende communicatiemiddelen moeten tactisch worden ingezet om de verschillende doelgroepen te bereiken. De doelgroep burgers is dermate heterogeen, dat het wenselijk is om, naarmate de dreiging toeneemt, meer te differentiëren naar verschillende subdoelgroepen. Waar ondernemers en burgers in de informatiefase grotendeels dezelfde informatie tot zich nemen, zullen zij in de instructiefase verschillende informatiebehoeften hebben, die via verschillende kanalen tot hen zullen komen. In alle fasen geldt dat de boodschap beter beklijfd als deze bevestigd wordt door verschillende bronnen. Daarnaast dienen communicatieplannen rekening te houden met de eerder aangegeven vertrekcurve. Goede communicatie is immers gebaat bij tijdige en juiste informatie. In deze handreiking wordt, mede op basis van de ervaringen uit 1993 en 1995, gewerkt aan de hand van de volgende doelgroepen: yy Inwoners van het bedreigde gebied; yy Niet-zelfredzamen in het gebied (bewoners verpleeghuizen etc.); yy Boeren in het bedreigde gebied; yy Ondernemers in het bedreigde gebied;

15) Verschenen op 1 september 1995.


69

Dominante communicatiestrategie

Bijpassende communicatiemiddelen ter ondersteuning van communicatiestrategie

Informeren (betrokkenen op de hoogte hou-

yy Callcenter (inbound, initiatief bij burger)

den van ontwikkelingen)

yy Huis-aan-huisbladen yy Persberichten/inzet dagbladen yy Posters yy Risicokaarten yy Website/Internet

Overtuigen (benadrukken van de ernst van de situatie, prepareren op mogelijk evacuatiebesluit)

yy Callcenter (inbound en outbound, initiatief bij burger of overheid) yy Drukwerk/bewonersbrieven yy Foto’s, film en animaties op internet yy Huis-aan-huisbladen yy Persberichten/inzet dagbladen yy Regionale radio/televisie yy www.crisis.nl

Instrueren (in goede banen leiden van

Als elektriciteit nog werkt

evacuatie)

yy www.crisis.nl yy Rampenzender en/of regionale radio/ televisie yy Callcenter (inbound en outbound, initiatief bij burger of overheid) yy Persberichten/inzet dagbladen yy TV Schermen yy Sirenenetwerk (digitale) billboards yy Digitale Rijstrook Informatiepanelen (borden boven de snelwegen) yy Drukwerk/bewonersbrieven yy Foto’s, film en animaties op internet yy Huis-aan-huisbladen yy Sms-alert/cell broascast

Instrueren (in goede banen leiden van

Als elektriciteit is uitgevallen

evacuatie)

yy Huis-aan-huis verstrekken van vooraf geproduceerde schriftelijke (geplastificeerde) communicatiemiddelen yy Luidsprekers/megafoon op auto’s, boten yy Rampenzender (te beluisteren via autoradio, radio op batterijen e.d.) yy Sirenenetwerk (als urgentie/dreiging acuut wordt) yy Zendamateurs

70



71

72



A. Informatiefase

waar burgers, ondernemers en boeren naartoe kunnen bellen met verzoeken

Beschrijving

voor aanvullende informatie)

In de informatiefase worden betrokkenen op

yy Huis-aan-huisbladen

de hoogte gehouden van de ontwikkelingen.

yy Persberichten/inzet (regionale) dagbladen

Het is de fase waarin de dreiging nog niet

yy Posters

manifest is. Er is enkel een verhoogde inte-

yy Risicokaarten met specifieke toelichting

resse voor een mogelijke dreiging. Stijgende waterstanden elders worden met een meer

op huidige (hoogwater)situatie yy Websites/Internet

dan gewone interesse gevolgd. De informatie komt via media naar inwo-

Betrokken partners (stakeholders)

ners, ondernemers en politici in het gebied.

yy Gemeenten in het bedreigde gebied

Websites van gemeenten, waterschappen,

yy Veiligheidsregio’s

rijkswaterstaat worden in toenemende mate

yy Ministeries van BZK, VenW, LNV, MinEZ,

bezocht door burgers en professionals die op

VWS

zoek zijn naar informatie over de dreiging

yy Ondernemersverenigingen

van het hoogwater, de waterstanden en de

yy Kamer van Koophandel

procedures van de overheid in het geval van

yy Waterschap(pen)

hoogwater. Media zullen inzoomen op de

yy LTO Nederland

maatregelen die de overheid heeft getroffen om overstromingen te voorkomen. Beleids-

Aandachtspunten voor betrokken overheden

stukken als de Kabinetsstrategie rampenbe-

In een vroeg stadium dienen afspraken te

heersing overstromingen Rijn en Maas zullen op

worden gemaakt over wie waarvoor verant-

actualiteit worden getoetst.

woordelijk is en wie, als dat nodig wordt,

Naarmate de dreiging toeneemt, zal de vraag

naar bewoners en ondernemers communi-

of het hoogwater ook in het eigen gebied

ceert. In deze relatief rustige fase dienen

tot problemen zal kunnen leiden steeds

afspraken te worden gemaakt over de cen-

luider worden. Journalisten zullen deskun-

trale regievoering, coördinatie, aansturing

digen horen en ervaringen uit het verleden

en woordvoerderschap. Bij voorkeur worden

opdiepen, om parallellen tussen ‘toen’ en ‘nu’

deze uitgewerkt aan de hand van verschil-

te trekken.

lende scenario’s, zodat bij het voltrekken van de scenario’s de discussies over communica-

In te zetten communicatiemiddelen

tie en woordvoerderschap tot een minimum

yy www.crisis.nl (de crisiswebsite van het

worden beperkt (en daarmee geen tijd wordt

ministerie van BZK) yy Callcenter van BZK (informatienummer

verloren aan interne discussies). Hierbij moet rekening worden gehouden met de les


73

dat burgers ook sterk kijken naar verstrekte

mensen, kunnen in een later stadium knel-

informatie uit aangrenzende gebieden; de

punten worden voorkomen.

gebiedsgrenzen van regio’s die voor waterschappen en hulpverleners logisch zijn, zijn

Tegenstrijdige berichten van overheden en/of

dat niet per definitie voor burgers in het

deskundigen geven onrust. Onduidelijkheden

gebied.

en tegenstrijdigheden dienen snel te worden rechtgezet door betrokken woordvoerders.

Actualiseer de beschikbare feitelijke infor-

Communiceer voor burgers altijd helder en

matie en start met het aanleggen van een

duidelijk. Ook als het risico niet geheel

Q&A-lijst (questions and answers). In dit

helder is, aangezien burgers de overheid

stadium is nog tijd beschikbaar om feiten op

minder betrouwbaar vinden als er verschil-

een rij te krijgen (van de lengte van dijkvak-

lende signalen worden afgeven. Communica-

ken tot feiten over de plaatsen waar buiten

tie in de beginfase is vaak bepalend voor de

de dijk is gebouwd, maar ook informatie over

handelingen van burgers als er daadwerkelijk

evenementen, wegversperringen en voorspel-

besluiten moeten worden genomen.

lingen). Mobiliseer externe deskundigen die kunnen bijdragen aan de geloofwaardigheid

Aandachtspunten ten aanzien van

van het latere besluitvormingsproces.

specifieke doelgroepen:

Ook dienen afspraken te worden gemaakt over de te volgen voorspellingen. De ervaring

Inwoners van bedreigd gebied

leert dat ten tijde van een hoogwatersituatie

yy Zullen informatie tot zich nemen via

verschillende instituten met verschillende

landelijke media, regionale (dag)bladen

voorspellingen komen, hetgeen tot verwar-

en internetsites van gemeente, regio en

ring bij bestuurders, voorlichters en burgers kan leiden. Maak vooraf heldere afspraken

crisis.nl. yy Hebben scepsis ten aanzien van drei-

over het voorspellingssysteem dat wordt

ging en mogelijke evacuatie als al eerder

gehanteerd, en dat ook helderheid bestaat

geëvacueerd is zonder dat na die ‘ramp’

over de te hanteren kritieke waarden (bijvoorbeeld de invloed van wind, waterpeil en verzadiging van dijken).

slachtoffers/gewonden zijn gevallen. yy Vragen om toelichting op de procedures en kritieke waarden die door de overheid worden gehanteerd.

Naarmate de dreiging stroomopwaarts toeneemt, is het relevant om informatie via een

Niet-zelfredzamen in het gebied

centraal communicatiekanaal aan te bieden.

(verpleeghuizen etc.)

Door in een vroeg stadium een communica-

yy Zullen informatie tot zich nemen via

tiekanaal (bijvoorbeeld de regionale brand-

landelijke media, regionale (dag)bladen

weer of de website crisis.nl) in te zetten, is

en internetsites van gemeente, regio en

het voor een ieder duidelijk waar gedurende de rest van de crisis nieuwe informatie kan worden ingewonnen.

crisis.nl. yy Leidinggevenden wensen vroegtijdig te worden geïnformeerd over evacuatiescenario’s.

In (provinciale, regionale en gemeentelijke)

yy Bewoners worden bij voorkeur getrapt

rampenplannen en rampenbestrijdingsplan-

geïnformeerd via de centra waar zij woon-

nen wordt weinig tot geen rekening gehou-

achtig zijn, hetgeen afstemming vereist

den met de positie van het bedrijfsleven en

met andere communicatie-initiatieven.

specifieke groepen (niet-zelfredzamen, boeren). De dreiging zal voor een groot aantal

Boeren in bedreigd gebied

inwoners en ondernemers een verrassing zijn.

yy Wensen vroegtijdig te worden geïnfor-

Door in de informatiefase te anticiperen op de (informatie)behoeften van deze groepen

74


meerd over evacuatiescenario’s. yy Zullen van de overheid willen weten wat

de overheid van hen verwacht en wat de overheid gaat organiseren. yy Naarmate de dreiging toeneemt, zullen boeren in toenemende mate op de hoogte

discussie over eventueel vertrek. yy Kunnen zich negatief uitlaten over de noodzaak tot vertrek. yy Moeten op de hoogte zijn van noodzake-

worden gebracht van de schade die ze

lijke middelen (medicijnen, eten, drinken,

vergoed zullen krijgen bij eventuele cala-

nutsvoorzieningen) om te overleven in

miteiten. Daarbij moet rekening worden

het gebied.

gehouden met de noodzakelijke beleidsruimte (‘de ene ramp is de andere niet’). yy Ervaringen van de evacuaties in 1995 en

yy Moeten horen dat hulpverlening na de verplichte evacuatie niet in eerste instantie gericht is op achterblijvers.

de MKZ- en vogelpestcrises leren dat de betrokkenheid van boeren bij hun dieren

B. Overtuigingsfase

het grootst is voor melkveeboeren. De betrokkenheid is lager bij varkensboeren

Beschrijving

en pluimveehouders.

In de overtuigingsfase neemt de dreiging toe en wordt de kans aannemelijk dat op korte

Ondernemers in bedreigd gebied

termijn tot een evacuatie zal moeten worden

yy Wensen vroegtijdig te worden geïnfor-

besloten. Stijgende waterstanden elders

meerd over evacuatiescenario’s. yy Zullen van overheid willen weten wat

worden met een meer dan gewone interesse gevolgd. Evacuaties stroomopwaarts zullen

de overheid van hen verwacht en wat de

hun effect hebben op de gemoedsrust van

overheid gaat organiseren.

burgers in gebieden stroomafwaarts. Het

yy Grote bedrijven zullen grotendeels zelfstandig maatregelen kunnen treffen,

aantal vragen dat richting overheid wordt afgevuurd loopt in hoog tempo op.

terwijl kleine bedrijven meer ondersteuning verlangen van de overheid. Naarmate

In de overtuigingsfase staat de overheids-

de dreiging toeneemt zullen MKB‘ers in

communicatie in het teken van het verster-

toenemende mate op de hoogte worden

ken van het risicobesef onder de bewoners.

gebracht van de schade die ze vergoed

Dit vergroot immers de kans op een adequate

zullen krijgen bij eventuele calamiteiten.

evacuatie in een volgend stadium. De over-

Daarbij moet rekening worden gehouden

heid zal een beroep doen op de eigen verant-

met de noodzakelijke beleidsruimte (‘de

woordelijkheid om voorbereidende maatre-

ene ramp is de andere niet’).

gelen te nemen en communiceren over de maatregelen die zijzelf treft om de crisis te

Media

voorkomen. Het gaat hierbij om het wekken

yy Zullen enerzijds terugblikken op het

van vertrouwen dat de crisisbeheersing in

gemaakte beleid voor hoogwatersituaties

goede handen is. De publieksvoorlichting en

(planvorming, kabinetsbeleid).

persvoorlichting richten zich op het schep-

yy Zullen anderzijds anticiperen op verdere escalatie van het hoogwaterrisico. yy Geven feitelijke informatie over kritieke

pen van een gunstig klimaat om in een later stadium de nodige medewerking te krijgen bij een eventuele evacuatie.

waarden. yy Bevragen deskundigen over huidige situatie.

De strategie vertaalt zich in het geven van informatie over de stand van zaken en het

yy Bevragen burgers.

stimuleren dat mensen voorzorgsmaatregelen

yy Blikken terug op eerdere nationale en

gaan treffen voor het geval een evacuatie

internationale hoogwatersituaties.

wordt afgekondigd. Omdat alle communicatie in het teken van het prepareren op een

(Potentiële) achterblijvers

mogelijke evacuatie komt te staan, is het

yy Kunnen zich afzijdig houden van de

cruciaal dat de informatie van overheids-


75

wege eenduidig van aard is. Er moet zo min

Aandachtspunten voor betrokken

mogelijk ruimte voor subjectieve informatie

overheden

of interpretatieverschillen van vaststaande

Naarmate de dreiging blijft toenemen, wordt

feiten bestaan. Wanneer experts in de media

voortgeborduurd op de activiteiten die in de

twijfels uiten over de interpretaties van

informatiefase zijn opgezet. Beschikbare fei-

collega-experts, verliest de overheid als

telijke informatie wordt doorlopend geactu-

besluitvormer de regie, het vertrouwen en

aliseerd. Aangezien de overheid van burgers,

het overwicht om een evacuatie in goede

ondernemers en boeren concrete maatregelen

banen te leiden.

verwacht, zal de te verschaffen informatie concreet moeten zijn. De overheid dient

In vergelijking tot de informatiefase wordt

niet alleen aan te geven dat de dreiging

de voorlichting minder vrijblijvend. Deze

ernstige vormen aanneemt, maar dient ook

richt zich ten aanzien van de bewoners van

exact aan te geven welke maatregelen men

het gebied in toenemende mate op de aard

van wie en wanneer verwacht. Het anticipe-

van het gevaar, de kans dat zich een ramp

ren op een mogelijke evacuatie, die tot op

voordoet, de omvang van het bedreigde ge-

dit moment vooral binnenskamers zal zijn

bied, beschermende maatregelen, bijzondere

bediscussieerd, wordt steeds nadrukkelijker

risicogroepen en de informatiekanalen waar-

een voorlichtingsvraagstuk voor de externe

langs men geïnformeerd wordt. Buiten het

communicatie. Geruchtenvorming ontstaat.

gebied zal het hoogwatertoerisme moeten

Buren stoken elkaar op. Het nieuws en de

worden ontmoedigd, door in alle uitingen

weerberichten worden met steeds grotere

de ernst van de situatie te onderstrepen. De

belangstelling gevolgd. Volwassenen lijken

geboden informatie moet helderheid bieden

meer aangedaan te zijn door de dreiging van

over wat de zekerheden zijn (eventueel in

het hoogwater dan kinderen. Wellicht dat

verschillende scenario’s), zodat mensen zich

voor kinderen de objectieve werkelijkheid –

optimaal kunnen voorbereiden.

wat er feitelijk gebeurt – meer van belang is, terwijl voor ouderen dat wat kán gebeuren


en met name ook de gepercipieerde onzeker-

yy www.crisis.nl (crisiswebsite van het

heid, onvoorspelbaarheid en onbeheersbaar-

ministerie van BZK)

heid een rol spelen.16

yy Callcenter (inbound en outbound, initiatief bij burger of overheid)

Naarmate de dreiging toeneemt, zullen

yy Drukwerk/bewonersbrieven (pamfletten

landelijke media zich op de situatie storten.

met informatie over de te verwachten

Er zal een scheiding ontstaan tussen lokale/

situatie)

regionale media en landelijke media, waarbij

yy Foto’s, film en animaties op internet

de lokale/regionale media gedetailleerdere


informatie wensen dan de landelijke media

yy Persberichten/inzet dagbladen

die zich vooral op het overall dreigings-

yy Regionale radio/televisie

beeld zullen richten. Door de toenemende mediadruk zal voorlichting in toenemende


mate reactief van aard worden. Lokaal zal


de overheid overgaan tot het inzetten van


bewonersbrieven met een beschrijving van de


situatie, een bevestiging van de aard van de

VWS yy Ondernemersverenigingen

dreiging en mogelijke vervolgstappen die tot een eventuele evacuatie zullen leiden.

yy Kamer van Koophandel yy Waterschap(pen) yy LTO Nederland

76


16) Tijdschrift voor Psychiatrie 40 (1998) 5, 277-289, Watersnood, M.C. Becht, M.A.L. van Tilburg, A.J.J.M. Vingerhoets, I. Nyklicek, J. de Vries, C. Kirschbaum, M.H. Antoni, G.L. van Heck.

De bevolking zal via de massamedia worden

yy Aangeven hoe bewoners worden gewaar-

gestimuleerd om zich voor te bereiden op

schuwd bij acuut gevaar (mensen slapen

een mogelijk evacuatiebesluit. De overheid

onrustig).

zal spreken in termen van ‘een dringend

yy Toelichten of en hoe het sirenenetwerk,

advies’, geen dwang. De klemtoon in de

cell broadcasting, crisis.nl etc. in deze

voorlichting ligt op informatie over vervoersmogelijkheden, veiligheid, voedsel en

omstandigheden kan worden ingezet. yy Aansporen tot het nemen van maatrege-

water, medische aspecten, infrastructuur en

len om vermijdbare schade te voorkomen

vervoer, tijd en huisdieren. Onderdeel van de

(waardepapieren, fotoalbums, back-ups

boodschap is ook het geven van mogelijkhe-

van digitale foto’s veilig stellen of naar

den voor schadebeperking.

elders overbrengen).

Media zullen frequenter uitzenden; afspraken worden gemaakt tussen landelijke (massa) media, lokale/regionale media enerzijds en voorlichters anderzijds om op gezette tijden

yy Aangeven dat hulpverlening niet kan worden gegarandeerd voor eventuele achterblijvers. yy Gevaar van achterblijvers bij eventuele

tot een informatieoverdracht te komen. Over-

evacuatie benadrukken: ziekte, uitval

heden zullen ondervinden dat zij de media

nutsvoorzieningen.

hard nodig zullen hebben om een mogelijke evacuatie tot een goed einde te brengen.

Niet-zelfredzamen in het gebied (verpleeghuizen etc.)

In deze fase zullen alle faciliteiten die nodig

yy Aangeven wat de beleidslijnen zijn

zijn voor opvang in hoog tempo gebruiksklaar

om tot evacuatie over te gaan, zodat

worden gemaakt. Ervaring leert dat veel men-

bewoners kunnen anticiperen op besluit-

sen al evacueren voordat ze formeel het gebied uit moeten zijn. Deze faciliteiten moeten al in deze fase gebruiksklaar zijn en er moet

vorming. yy Aansporen tot het nemen van maatregelen om vermijdbare schade te voorkomen.

hierover ook gecommuniceerd worden.

yy Aangeven dat overheid hulp vooral richt

Aandachtspunten ten aanzien van

yy In communicatie rekening houden met

op de niet-zelfredzame burgers. specifieke doelgroepen:

feit dat vooral ouderen en gezinnen met kinderen gebruik zullen gaan maken van

Inwoners van bedreigd gebied yy Aangeven wat de beleidslijnen zijn om tot

opvanglocaties. yy Geef hulpverleners die zich ontfermen

evacuatie over te gaan, zodat bewoners

over de niet-zelfredzamen tijd om ook

kunnen anticiperen op besluitvorming.

in hun eigen thuissituatie orde op zaken

yy Vooruitlopen op een mogelijke evacuatie,

te stellen. Zij zijn ook werkzaam in het

waarbij wordt aangegeven dat evacuatie bij voorkeur strak georganiseerd en in daglicht plaatsvindt. yy Waarden aangeven over de kritieke hoogtes van het water.

gebied, en moeten dus ruimte krijgen zelf maatregelen te treffen. yy Schenk bijzondere aandacht aan (ex-) psychiatrische patiënten, ouderen en gedetineerden.

yy Aangeven hoe een eventueel besluit tot evacuatie kenbaar zal worden gemaakt. yy Tegelijkertijd de maatregelen van operationele eenheden (hulpdiensten, leger) toe-

Boeren in bedreigd gebied yy Toelichten van mogelijke schaderegelingen voor land- en tuinbouw.

lichten, opdat de omstandigheden op een

yy Voor de evacuatie moeten schaderegelin-

juiste manier worden geduid (en bijvoor-

gen bekend zijn. Onduidelijkheid leidt

beeld benadrukken dat experts niet per

achteraf tot een verlies van vertrouwen

definitie ongerust worden als het water op

en is schadelijk voor een toekomstige

een specifieke locatie over de dijk loopt).

evacuatie.


77

yy Aansporen tot het nemen van maatregelen om vermijdbare schade te voorkomen. yy Toelichten van eigen verantwoordelijkheid versus verantwoordelijkheid overheid.

(Potentiële) achterblijvers yy Gevolgen eventuele overstroming aan geven. yy Gevolgen van keuze achterblijvers voor rest van familie/gezin aangeven.

Ondernemers in bedreigd gebied yy Ondernemers moeten snel informatie krijgen hoe een eventuele evacuatie vormgegeven gaat worden. Anders evacueren ze op eigen gelegenheid op basis van geruchten, wat veel wanorde oplevert.

yy Zelfredzaamheid verhogende maatregelen goed toelichten. yy Uitspreken dat hulp niet gegarandeerd wordt. yy Veiligheid en comfortniveau opvanglocatie duidelijk maken.

yy Toelichten van mogelijke schaderegelingen voor ondernemers.

C. Instructiefase

yy Voor de evacuatie moeten schaderegel ingen bekend zijn. Onduidelijkheid

Beschrijving

achteraf leidt tot een verlies van vertrou-

De instructiefase vangt aan met het evacu

wen en is schadelijk voor een toekomstige

atiebesluit. Het handhaven van de openbare

evacuatie.

orde en veiligheid is in deze fase de grootste

yy Aansporen tot het nemen van maatregelen om vermijdbare schade te voorkomen. yy Toelichten van eigen verantwoordelijkheid versus verantwoordelijkheid overheid.

zorg, die aanhoudt totdat de evacuatie wordt opgeheven en de bewoners – al dan niet gecontroleerd – weer terugkeren in het gebied. De verplichte evacuatie wordt voorafgegaan door een periode van vrijwillige evacuatie,

Media

de periode die loopt tot aan het moment dat

yy Zullen zich richten op kritieke waarden op

het gebied ‘leeg’ dient te zijn. In die periode

basis waarvan besluitvorming plaatsvindt. yy Zullen anticiperen op verdere escalatie

worden mensen opgeroepen om te vertrekken, worden de opvangcentra in gereedheid

van het hoogwaterrisico en een eventuele

gebracht en de evacuatieroutes geprepareerd.

evacuatie.

Tal van zaken dienen te worden gecommu-

yy Geven feitelijke informatie over kritieke

niceerd. Van de evacuatieroutes tot en met

waarden; weersverwachtingen nemen in

het waarschuwen voor rondvliegend mate-

importantie toe.

riaal, van het prepareren van een voedsel

yy Staan stil bij de politieke besluitvormingsprocessen. yy Bevragen deskundigen en burgers over huidige situatie. yy Blikken terug op de evacuatieprocessen in 1993/1995 en bij Katrina. yy Staan stil bij het voorzienbaar tekort aan

pakket voor tijdens de evacuatie, tot en met verzamelen van de waardepapieren die men moet meenemen. Veel tijd en energie gaan zitten in een beperkt aantal achterblijvers dat weigert te vertrekken. Met man en macht wordt gewerkt om deze achterblijvers alsnog te overreden het gebied te verlaten. De

mensen en materieel, waardoor goede

communicatiemiddelen zijn legio; van een

evacuatie in het gevaar komt (zoals

persoonlijk, overredend telefoontje van de

geformuleerd in het Kabinetsstandpunt

burgemeester, tot de inzet van maatschap

rampenbeheersing overstromingen).

pelijk werkers of een bezoek aan de deur

yy De aankondiging van een persconferentie

door de politie.

kan impliciet worden geïnterpreteerd als

78

een aankondiging van een evacuatie

Nadat het gebied geëvacueerd is, wordt het

besluit; houdt de tijdspanne tussen een

gebied afgegrendeld en beveiligd. Personen

aankondiging van een persmoment en het

met een ontheffing krijgen een pasje, dat

persmoment zelf zo kort mogelijk.

op alle invalswegen wordt gecontroleerd.


Geruchten over plunderingen zullen de ronde

VWS

doen, maar de praktijk wijst uit dat deze


geruchten met een korreltje zout moeten

yy Kamer van Koophandel

worden genomen.

yy Waterschap(pen) yy LTO Nederland

In de instructiefase staat de overheidscommunicatie in het teken van het ordelijk laten

Aandachtspunten voor betrokken

verlopen van de daadwerkelijke evacuatie.

overheden

Gewenst en noodzakelijk gedrag wordt ge-

De informatie richt zich op een ordentelijk

stimuleerd, ongewenst gedrag moet worden

verloop van de evacuatie. Informatie dient

nagelaten. Hierbij wordt ingespeeld op het

helder en eenduidig te zijn. Ook over van-

gezamenlijke gevoel dat onder evacués zal

zelfsprekende zaken dient te worden gecom-

ontstaan; zij die zich niet aan de afspra-

municeerd. Waar een overheid er voetstoots

ken houden worden weggezet als personen

vanuit gaat dat mensen hun eigen huisdieren

die het evacuatieproces van goedwillende,

zullen evacueren, leren de ervaringen uit

gehoorzame burgers frustreren.

1995 dat een deel van de bevolking zonder tegenbericht geneigd is om hun huisdieren


in het geëvacueerde gebied achter te laten. De overheid dient dus ook helder te commu-

Als elektriciteit nog werkt:

niceren dat bijvoorbeeld huisdieren moeten

yy www.crisis.nl

worden meegenomen.

yy Rampenzender en/of regionale radio/ televisie yy Callcenter (inbound en outbound, initiatief bij burger of overheid)

De bevolking wordt door middel van algemene en gebiedsgebonden voorlichting gemotiveerd tot evacuatie. Men dringt aan tot

yy Persberichten/inzet dagbladen

evacuatie, maar dwingt niet. Dwingen zou

yy TV Schermen

een té groot beroep doen op de capaciteit

yy Sirenenetwerk

van de hulpverleningsdiensten, met name

yy (Digitale) billboards

de politie en ME. De klemtoon in de voor-

yy Digitale Rijstrook Informatiepanelen (bor-

lichting ligt op informatie over de evacuatie

den boven de snelwegen)

zelf: de evacuatieroutes, planning en timing,

yy Drukwerk/bewonersbrieven

weersomstandigheden, voorspellingen, veilig-

yy Foto’s, film en animaties op internet

heid, voedsel en water, medische aspecten,


infrastructuur en vervoer. Daarnaast verdient ook de situatie in het gebied aandacht; bij-

Als elektriciteit is uitgevallen:

voorbeeld informatie over de manier waarop

yy Huis-aan-huis verstrekken van vooraf

het gebied zal worden beveiligd zal noodza-

geproduceerde schriftelijke (geplastifi-

kelijk blijken om bewoners te overtuigen dat

ceerde) communicatiemiddelen

het huis in veilige handen achterblijft. Ook

yy Luidsprekers/megafoon op auto’s, boten

zal men willen weten hoe men op de hoogte

yy Rampenzender (te beluisteren via autora-

blijft over de ontwikkelingen in het gebied,

dio e.d.)

nadat men zelf is geëvacueerd.

yy Sirenenetwerk (als urgentie/dreiging acuut wordt) yy Zendamateurs

De relaties die met media in eerdere fases zijn gelegd dragen ertoe bij dat een intensieve mediacampagne kan worden opgezet, om


de mensen te bewegen vrijwillig te vertrek-


ken. Bewonersbrieven worden verspreid met


instructies, terwijl de overheidsinstanties


(gemeenten, hulpverleningsdiensten, provin-


79

cies, BZK etc.) de media blijven voeden met

yy Geef mensen informatie over de te treffen

informatie.

voorbereidingen onderweg (prepareren

De timing van het evacuatiebesluit is cru-

van voedsel- en medicijnenpakket incl.

ciaal. Hierbij dient ook rekening te worden

batterijen en zaklamp voor het geval men

gehouden met evacuatiebesluiten elders; een

tijdens de evacuatie strandt, oppassen

evacuatie van een buurregio zal de (vrijwillige) evacuatie in de eigen regio kunnen bespoedigen. Om de evacuatie in goede

voor rondvliegende materialen etc). yy Verschaf informatie over de verzorging van achtergebleven levende have.

banen te leiden, moet een evacuatiebevel

yy Verschaf informatie over het uitschakelen

geen ruimte overlaten voor interpretatie.

(en bij terugkeer het inschakelen) van

Het moet klip en klaar zijn wat de overheid

gas, water en licht.

van burgers en ondernemers verwacht. Het

yy Verstrek informatie over de manier waarop

besluit tot evacuatie wordt bij voorkeur in

eventuele terugkeer gaat verlopen.

alle regio’s op dezelfde gronden genomen.

yy Na enkele dagen zijn er altijd burgers

Districten moeten veiligheid op een gelijke

die weer terug naar huis willen (er is

manier beoordelen, ook bij de beslissing tot

toch nog steeds niks gebeurd, huisdier

terugkeer.

vergeten, etc.). Communiceer voor het gehele geëvacueerde gebied de eenduidige

Aandachtspunten ten aanzien van specifieke doelgroepen:

regelingen die hiervoor zijn opgesteld. yy Achterblijvers: veel oude dijkbewoners trotseren het evacuatiebevel omdat ze

Inwoners van bedreigd gebied

gelijksoortige situaties in het verleden

yy Organisatie- en coördinatiestructuren

hebben meegemaakt.

moeten helder zijn, zowel voor burgers, de

yy Achterblijvers: communicatiemiddelen

overheid als de hulpverleners. Benadruk-

zullen lange tijd niet bereikbaar zijn voor

ken van het nut en de noodzaak om te

slachtoffers in het rampgebied. Radio

allen tijde de bevelen van hulpverleners

blijkt het meest gebruikt te worden.

op te volgen. yy Het moet niet alleen duidelijk zijn dat

yy Achterblijvers: mensen die hoog genoeg zitten, maar wel door water omsingeld

burgers weg kunnen, maar ook waar zij

worden, moeten genoeg eten/drinken/

heen gaan en op welke tijden en vanaf

medicijnen in huis halen.

welke locatie het geregelde vervoer vertrekt. yy Spoor mensen aan tot het ondersteunen

yy Achterblijvers: brief van gemeente ondertekenen dat zij zich terdege beseffen dat zij bij een overstroming zelfredzaam die-

van hun medemensen, voor zover deze

nen te zijn, geen beroep kunnen doen op

saamhorigheid niet spontaan ontstaat.

hulpverlening, zich beseffen dat winkels

yy Geef specifieke informatie over de manier

gesloten zijn en medicijnen of anderszins

waarop evacuatie vorm krijgt. Bij voorkeur

niet bevoorraad krijgen.

via een bewonersbrief en de mogelijkheid tot het bellen van callcenter. yy Verstrek informatie over beveiliging gebied. Worden er ontheffingen verleend, zo ja waarom en door wie? yy Geef informatie over de manier waarop evacués op de hoogte worden gehouden tijdens evacuatie. yy Verschaf duidelijkheid over de adressen voor de opvang van evacués. yy Verstrek informatie over de noodzaak om huisdieren te evacueren.

80


Niet-zelfredzamen in het gebied (verpleeghuizen etc.) yy Aangeven wat de beleidslijnen zijn om tot evacuatie over te gaan, zodat bewoners kunnen anticiperen op besluitvorming. yy Aangeven dat overheid hulp vooral richt op de niet-zelfredzame burgers. yy In communicatie rekening houden met feit dat vooral ouderen en gezinnen met kinderen gebruik zullen gaan maken van opvanglocaties.

yy Geef hulpverleners die zich ontfermen

yy Internationale media besteden aandacht

over de niet-zelfredzamen tijd om ook

aan het gebied. Er zijn dus meertalige

in hun eigen thuissituatie orde op zaken

woordvoerders nodig.

te stellen. Zij zijn ook werkzaam in het

yy De regiefunctie vanuit de overheid, waar

gebied, en moeten dus ruimte krijgen zelf

in eerdere fasen nog sprake van was, gaat

maatregelen te treffen.

mogelijk verloren omdat media nu in toenemende mate hun eigen koers zullen

Boeren in bedreigd gebied yy Vee is ge(oor)merkt. Moeilijkheden

gaan varen in de berichtgeving. yy Media zullen op zoek gaan naar nieuws.

ontstaan als boeren zelf een andere plek

Het nieuws is niet meer dat het gebied

geregeld hebben dan waar de centrale

overstroomt, maar zal zich meer richten

regie ze heen wil sturen.

op incidenten en persoonlijke verhalen.

yy Bij een snelle evacuatie ontstaat schaarste aan veewagens om al het vee te vervoeren. Vooral kippen zijn lastig (niet

D. Nafase (na afronding evacuatie en terugkeer)

stressbestendig, van de leg, te weinig opvangruimte). yy Voor verplaatsing van vee zijn milieu vergunningen nodig. yy Communiceren over de manier waarop tot

Beschrijving De nafase heeft betrekking op de periode die aanvangt na de evacuatie. Hier wordt de focus gelegd op de communicatie rond

bepaalde prioriteitstellingen is gekomen:

de terugkeer bij een niet-overstroming. De

wordt vee voor of na inwoners geëvacueerd?

omvang van een nafase waarin een overstroming heeft plaatsgevonden, is dermate com-

Ondernemers in bedreigd gebied

plex en grootschalig, dat daarvoor een aparte

yy Ondersteuning in grootschalige evacuaties.

projectorganisatie in het leven zal moeten

yy Toelichten van eigen verantwoordelijkheid

worden geroepen die het herstel in goede ba-

versus verantwoordelijkheid overheid.

nen leidt. Hierbij kan worden teruggegrepen op lessen die in vergelijkbare situaties zijn

Achterblijvers

opgedaan, zoals de grootschalige overstro-

yy Focussen op zo veel mogelijk mensen uit

mingen na de orkaan Katrina.

het gebied krijgen. yy Na verplichte evacuatie mensen verbieden de straat op te gaan. yy Mensen in openbare ruimte uit het bedreigde gebied halen (indien mogelijk overige bijbehorende achterblijvers ook

Betrokken partners (stakeholders) yy Gemeenten in het bedreigde gebied yy Veiligheidsregio yy Ministeries van BZK, VenW, LNV, MinEZ, VWS

verwijderen of op de hoogte stellen dat


hun familielid/kennis niet terugkeert).

yy Kamer van Koophandel yy Waterschap(pen)

Media

yy LTO Nederland

yy Nationale en internationale media maken in toenemende mate impressies vanuit het

Aandachtspunten voor betrokken overheden

gebied.

Bij de terugkeer zal blijdschap de boventoon

yy De nieuwsgaring verloopt in een continue

voeren. De ervaring uit 1993/1995 laat zien

stroom met doorlopende updates met

dat men bij het signaal tot terugkeer niet

nieuwe informatie.

direct de koffers pakt. Mensen doen rus-

yy Journalisten worden steeds bekender in

tig aan, er ontstaat geen piekdrukte op de

het gebied en vinden hun eigen wegen om

wegen naar het geëvacueerde gebied. Mensen

vanuit nieuwe invalshoeken het nieuws te

die terugkeren, zullen verheugd zijn dat de

verslaan.

evacuatie ten einde is. Tegelijkertijd maakt


81

men zich zorgen om de achtergebleven

ding over de besteding van extra middelen

bezittingen en de financiële gevolgen van

een belangrijke rol spelen in de publieke

de evacuatie. Emoties voeren de boventoon.

discussie.

Het doel van de voorlichting is de thuiskomst te reguleren en ervoor te zorgen dat

Aandachtspunten ten aanzien van terug-

het duidelijk is waar men terecht kan met

keer:

vragen omtrent verzekeringen, schade

yy Communiceren met een gebiedsgebonden

meldingen en vergoedingen. Deze vragen

doelgroep is voor de ramp makkelijker

doen een groot beroep op de voorlichtings

dan na de ramp, aangezien de groep dan

capaciteit, die moet zijn geregeld alvorens

verspreid over het land is. Inzet van mas-

het besluit tot terugkeer kan worden

samedia en internet zal noodzakelijk zijn

bekendgemaakt.

om bewoners te informeren over terugkeer.

De thuiskomst kan worden begeleid door een

komensderving bij personeel dat tijdelijk

uit onder meer Gorinchem leert dat de inwo-

niet kan werken voeren de boventoon bij

ners van het gebied uiterst positief stonden

terugkeer. Hierop anticiperen door vroeg-

tegenover het gebaar van de gemeente,

tijdig de schaderegeling bekend te maken,

door op elke adres een welkomstbrief en

zonder loze beloften te doen.

-bloemetje achter te laten. Ervaringen na de

yy Onder de emotionele omstandigheden van

dijkverschuiving in Wilnis laten zien dat de

een evacuatie kan een lage taxatie van de

bevolking ook uitermate positief reageert op het beschikbaar stellen van een knipsel-

schade tot grote kritiek leiden. yy Niet alleen de evacuatie moet worden

krant, waarin de belangrijkste artikelen over

begeleid, ook bij de terugkeer moet de

het getroffen gebied zijn verzameld. Deze

overheid voor doelgroepen mogelijk het

communicatieactiviteiten vergen relatief weinig inzet van de gemeente, maar hebben

vervoer regelen. yy Nutsvoorzieningen, banken, supermarkten

een blijvend en positief effect op de beleving

en gezondheidszorg moeten eerst op orde

waarop de gemeente is omgegaan met het

zijn voordat de terugkeer kan worden

ongemak van een evacuatie.

gecommuniceerd, om te voorkomen dat

Media zullen in de aanloop naar het terug-

huisartsen niet bereikbaar zijn en super-

keerbesluit zoeken naar signalen dat de te-

markten nog niet voldoende bevoorraad

rugkeer aanstaande is. Zo zullen operationele

zijn.

details en het eerste besluit tot afschaling in de media veel worden bediscussieerd. In de nasleep zal de politieke verantwoor-

82

yy Vragen omtrent omzetschade en de in-

verwelkoming door de gemeente. Ervaringen

yy Verschaf informatie over het inschakelen van gas, water en licht. yy MKB’ers uit de regio verdienen speciale

ding centraal staan, alsmede het nut- en de

aandacht. Zij zullen bij een overstroming

noodzaak van de Veiligheidsregio als insti-

relatief hard getroffen worden (niet alleen

tuut, de interregionale samenwerking en de

het huis, maar ook de zaak) en financi-

aansturing vanuit ‘Den Haag’. De strijd over

ële moeilijkheden moeten overbruggen.

‘wie er de baas is’ (gemeente, provincie, regio

Tegelijkertijd spelen ze een grote rol in de

of rijk) en of alle partijen even competent

leefbaarheid van het gebied en zijn hun

zijn voor dergelijke crises, zal centraal staan.

bedrijven voor de mogelijke terugkeer van

In een later stadium zal ook de verantwoor-

alle bewoners erg belangrijk.



83

84


Over de auteurs

A. (Afke) Besselink (1982) is bestuurs

goed gaat en Als het dan toch gebeurt, twee

kundige en historicus. Sinds 2005 is zij

boeken waarin bestuurders aan het woord

verbonden aan het COT Instituut voor

komen over diverse crises die zij van nabij

Veiligheids- en Crisismanagement. Binnen

hebben meegemaakt. Vanuit het Bestuurlijk

het COT is zij anderhalf jaar assistent-

netwerk Crisisbeheersing was hij onder meer

editor van het wetenschappelijke tijdschrift

betrokken bij de organisatie van de conferen

‘Journal of Contingencies and Crisis Manage-

tie New Orleans. Lessons learned?, waarvan

ment’ geweest. Naast deze Leidraad heeft zij

hij tevens de auteur was van de notitie ‘Als

onder meer meegewerkt aan een onderzoek

het tóch gebeurt. Wat leert ons de overstro-

naar de basisvereisten voor rampenbestrij-

ming in New Orleans?’ De agenda voor de

ding in veiligheidsregio’s en ondersteunde

toekomst, die deel uitmaakte van de notitie,

ze bij v erschillende simulaties in de sector

heeft mede bijgedragen tot de vorming van

Opleiding, Oefening & Training van het COT.

de Taskforce Management Overstromingen.

Ook is zij betrokken bij het schrijven van

Tot juli 2007 was hij als senior onderzoeker/

een handleiding voor de nafase van over

adviseur werkzaam bij het COT Instituut voor

stromingen.

Veiligheids- en Crisismanagement, waar hij als deelprojectleider onder meer betrokken

Mr. drs. W. (Wouter) Jong (1972) is coör-

was bij opstellen van de Leidraad Voorlich-

dinator crisisbeheersing bij het Nederlands

ting bij evacuaties in hoogwatersituaties en bij

Genootschap van Burgemeesters (NGB). Hij

overstromingen in het kader van het project

is co-auteur van de publicaties Als dat maar

Leven met Water.

Over de auteurs

85

86


Over het project ‘Leven met Water’

Leven met Water is een kennisimpulspro-

ligheid door oefenen en communicatie

gramma met als kernboodschappen: een

(contactpersoon Fred Havinga (fhavin-

nieuwe plek voor water, stimuleren van

[email protected]) van HKV Lijn in Water)

innovatief waterbeheer, ontwikkeling en versterking van de kennisinfrastructuur. Binnen het onderzoeksprogramma ‘Leven met Water’ is in de jaren 2005-2007 het onder-

4. Nazorg na evacuatie en overstroming (contactpersoon Elmi van den Braak ([email protected]) van HKV Lijn in Water) 5. Oefeningen (contactpersoon Hanneke

zoek ‘Van dreigend hoogwater tot en met

Vreugdenhil ([email protected]) van

evacuatie’ uitgevoerd. De stelling ‘evacueren

HKV Lijn in Water)

kun je leren’ was de centrale gedachte achter het project. Met dit project werd getracht

Voor het project is een website ingericht:

om te bereiken dat burgers en overheden

www.evacuerenkunjeleren.nl, waar de

zich bewuster voorbereiden op een eventuele

resultaten van de verschillende deelprojecten

overstroming. Centraal stond daarbij een

staan beschreven. Voor algemene informatie

simulatie-instrument waarmee evacuaties

over de geboekte resultaten kan contact

konden worden nagebootst.

worden opgenomen met Bas Kolen.

Van dreigend hoogwater tot en met evacuatie

Het project werd uitgevoerd door een consor-

had een doorlooptijd van twee jaar en stond

tium dat onder leiding stond van HKV Lijn

onder leiding van projectleider Bas Kolen

in Water. Als partners participeerden het COT

(([email protected]) van HKV Lijn in Water). Het

Instituut voor Veiligheids- en Crisismanage-

project bestond uit de volgende vijf deelpro-

ment, Universiteit Twente vakgroep CTW,

jecten:

Universiteit Twente Afdeling Psychologie en

1. Ontwikkelen evacuatie-oefeninstrument

Communicatie van Gezondheid en Risico,

hoogwater en massaevacuatie (contact-

Regionaal expertisecentrum voorbereiding

persoon Bart Thonus ([email protected])

crisisbeheersing van de regionale brandweer

van HKV Lijn in Water)

Amsterdam-Amstelland, Rijkswaterstaat

2. Handreiking crisiscommunicatie (contact-

DWW, provincie Zuid-Holland, provincie

persoon Afke Besselink (a.besselink@cot.

Utrecht, STOWA, Ministerie van Binnenlandse

nl) van COT Instituut voor Veiligheids- en

Zaken en Koninkrijksrelaties, Veiligheids-

Crisismanagement)

regio Utrecht, Hoogheemraadschap van

3. Onderzoek naar verhoging van watervei-

Delfland en Kenniscentrum Impact.

Over het project ‘leven met water’

87

88



De Taskforce Management Overstromingen,

voorbereiding op een (dreigende) over

kortweg TMO, is door de regering ingesteld

stroming. TMO helpt waar mogelijk met de

om Nederland beter voor te bereiden op de

planvorming, het verstrekken van subsidies

gevolgen van een overstroming. Ons land

en het faciliteren van uitwisselen van kennis.

is nu nog onvoldoende ‘klaar’ voor een watersnoodramp. De regering heeft TMO

Deze leidraad is een van de producten die

daarom een reeks opdrachten gegeven om

TMO verspreidt om professionals in veilig-

de organisatie rondom een waterramp te

heidsregio’s, gemeenten en waterschappen

verbeteren. TMO bestaat uit de volgende

zo goed mogelijk te helpen bij de voorberei

leden: Jan Franssen, Commissaris van de

dingen op een overstromingsramp.

Koningin in Zuid-Holland (voorzitter), Albertine van Vliet-Kuiper, burgemeester van

De laatste grote activiteit van TMO is het

Amersfoort; Harry Keereweer, gedeputeerde

organiseren van de landelijke oefening

provincie Gelderland en Gerard Doornbos,

Waterproef in de week van 3 tot en met

dijkgraaf Hoogheemraadschap Rijnland.

7 november 2008. Per 31 december 2008 houdt de taskforce op te bestaan.

TMO helpt de veiligheidsregio’s, gemeenten en waterschappen met de organisatorische


89

90


Bronnenmateriaal

Brabants Dagblad en Eindhovens Dagblad,

Haagsche Courant, Goudse Courant, Waters-

Nederland vecht tegen water, Tilburg: 1995.

nood 1995, Nederland moest een beetje inschikken, Den Haag: 1995.

COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement, Evacuaties bij Hoog Water:

HKV Lijn in Water, Doorbraak Katwijk, Monster

zelfredzaamheid en overheidszorg, Leiden/

en Alexanderpolder, Lelystad: 2006.

Rotterdam: 1995a. Jong, W. en R. Johannink, Als dat maar COT Instituut voor Veiligheids- en

goed gaat, bestuurlijke ervaringen met crises,

Crisismanagement, Bedrijven en de waterover-

Bestuurlijk Netwerk Crisisbeheersing,

last, Leiden/Rotterdam: 1995b.

Enschede: 2005

Davis, Tom, A failure of initiative. Februari 2006.

Jong, W. en R. Johannink, Als het dan toch gebeurt, bestuurlijke ervaringen met crises,

De Gelderlander, Op de vlucht voor het water,

Bestuurlijk Netwerk Crisisbeheersing,

Arnhem: 1995.

Enschede: 2007

Duin, M. van en A. Hendriks (red.), Waters-

Jong, W., Petit, M., Jochmann, J.,

nood 1995 - Een terugblik voor de toekomst,

Overheidscommunicatie als instrument in

Nederlands Instituut voor Brandweer en

“Infectieziektenbundel, Studies naar

Rampenbestrijding, juni 1995.

organisatie en werking in de praktijk” (onder red. van I. Helsloot en J.E. van

Expertisecentrum Risico- en Crisiscommuni-

Steenbergen), Boom Juridische Uitgevers,

catie, De acceptatie voorbij, Den Haag: 2005.

Den Haag, 2005.

Expertisecentrum Risico- en Crisiscommuni

Lee, Spike, When the levees broke, a requim in

catie, Risicoperceptie bij overstromingen in rela-

four acts, HBO: 2007 (documentaire)

tie tot Evacuatiebereidheid, Den Haag: 2006. Masters of Crisis and Disaster Management The federal response to hurricane Katrina

(bundeling afstudeerscripties vierde jaargang

(http://www.whitehouse.gov/reports/

MCDM), Water kent geen grenzen, Arnhem:

katrina-lessons-learned/).

2004.

Bronnenmateriaal

91

Masters of Crisis and Disaster Management (bundeling afstudeerscripties achtste jaargang MCDM), Nafase, Arnhem: 2008. Meurs, R. van, Hoog water. De macht van de boerenrepublieken in het rivierengebied, Herwijnen: 1996. Nationaal Rampenfonds, Nationaal aktieboek Watersnood 1995, Boxtel: 1995. Perry, R., Comprehensive emergency management - Evacuating threatened populations, Greenwich, 1985. Rosenthal, U. en P. ‘t Hart (Eds.), Flood Response and Crisis Management in Western Europe, Berlin: Springer-Verlag, 1997. Regtvoort, F., en Siepel, H. (2007). Risicoen crisiscommunicatie. Succesfactor in crisissituaties. Bussum: Uitgeverij Coutinho Rosenthal, U., Rampen, rellen, gijzelingen Crisisbesluitvorming in Nederland, Amsterdam, 1984. Ruler, van, B., Strategisch management van communicatie - introductie van het communicatiekruispunt, Bohn Stafleu Van Loghum, Houten 1998 Scanion, T., Toxic Chemicals and emergency management - The evacuation of Mississauga, Ontorio, Canada, in: U. Rosenthal, M. Charles & P.’t Hart (eds.), Coping with crises -The management of disasters, riots and terrorism, Springfield, Illinois, 1989, pp. 303-323. Taskforce Management Overstromingen, Samen op de bres, Den Haag, 2008. TU Delft en HKV Lijn in Water, Twee jaar na Katrina, de catastrofale overstroming van New Orleans, Lelystad, 2007.

92


Deel III Bijlagen 1. Scenario’s Ergst Denkbare Overstromingen 2. Q&A Crisiscommunicatie bij overstromingen 3. Internetlinks

Bijlagen

93

Bijlage 1

Scenario’s Ergst Denkbare Overstromingen

94


Overstromingsscenario’s voor rampenplannen Benedenrivierengebied Nederland is heel goed beschermd tegen overstromingen. Toch zijn overstromingen niet uit te sluiten. Hoe ingrijpend kan een overstroming in Nederland zijn? Welk gebied kan onder water komen te staan? Hoe snel verspreidt het water zich als een dijk het begeeft? En welke mogelijkheden zijn er om slachtoffers te beperken? Deze vragen zijn van belang voor overheden en hulpverleners die rampenplannen opstellen. Zij moeten goed kunnen inschatten welke handelingen effectief zijn bij de rampenbestrijding. Dat kan alleen als er een goed beeld bestaat van de omstandigheden tijdens een overstroming. Maar een overstroming kan allerlei vormen aannemen. Rijkswaterstaat heeft daarom realistische scenario’s voor extreme overstromingen opgesteld: de ‘worst credible flood’ scenario’s. De Taskforce Management Overstroming (TMO) heeft de ‘worst credible flood’ scenario’s als uitgangspunt gekozen voor de landelijke overstromingsdreiging waar Nederland zich op voorbereidt. De naamgeving is hierbij aangepast tot de scenario’s van de Ergst Denkbare Overstroming. De scenario’s van de ergst denkbare overstroming geven de ergste overstromingen weer die experts nog enigszins reëel achten. De deskundigen hebben daarbij vooral gelet op het aantal mensen dat getroffen wordt, het verwachte aantal dodelijke slachtoffers en de omvang van het bedreigde gebied. De scenario’s beginnen met een weersverwachting enkele dagen voordat de dijken bezwijken en lopen door tot het water niet langer stijgt. Voor elk scenario zijn twee situaties uitgewerkt: de situatie met de huidige sterkte van de waterkeringen en de situatie in 2015, na afronding van verbeteringswerken zoals Ruimte voor de Rivier en Zwakke Schakels Kust. De scenario’s van de ergst denkbare overstromingen zijn ontwikkeld door de Waterdienst van Rijkswaterstaat. De scenario’s zijn bedoeld als ondersteuning in de preparatiefase van de veiligheidsketen. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties gebruiken de scenario’s bij het opstellen van draaiboeken voor hoogwater- en stormvloedcrises en het nationaal Responsplan hoogwater en overstromingen. De scenario’s zijn ook van belang voor de bovenregionale afstemming tussen de waterbeheerders en de partijen die betrokken zijn bij openbare orde en veiligheid.

14 15 20 25

16

11 21

22 23 24 35

34

Grens Nederland Overstroomde dijkringen Niet overstroomde dijkringen

Overstroomde dijkringen scenario Benedenrivierengebied

Scenario’s van de Ergst Denkbare Overstroming zijn opgesteld voor: • Westelijke kust • Noordelijke kust • IJsselmeergebied • Benedenrivierengebied • Rijn-Maas • Rijn-IJssel Voor elk scenario is een aparte brochure opgesteld. Deze brochure gaat over het scenario Benedenrivierengebied.

Bijlage 1

95

Experts bepalen de scenario’s Een overstroming kan oneindig veel vormen aannemen. Het is onmogelijk alle denkbare overstromingsscenario’s te doorgronden. Maar welk scenario vormt dan de beste basis voor de rampenbestrijding? De experts hebben voor het opstellen van de scenario’s van de ergst denkbare overstroming de aanpak gevolgd die gebruikelijk is in het vakgebied externe veiligheid. Uitgangspunt is de erkenning dat er weinig informatie beschikbaar is over extreme overstromingen. De nadruk ligt op het bereiken van consensus tussen experts over realistische extreme omstandigheden. De experts gebruiken daarbij natuurlijk wel de bestaande kennis, ervaringen en lessen uit historische gebeurtenissen. De experts die de overstromingscenario’s hebben opgesteld, hebben rekening gehouden met waterstandstatistieken, de toestand van waterkeringen, gebiedskenmerken, de maximale hoeveelheid rivierwater die vanuit het buitenland Nederland kan bereiken en de mechanismen die leiden tot het bezwijken van een waterkering. De omstandigheden waaronder waterkeringen op grote schaal bezwijken, verschillen per scenario. In de kustscenario’s vormt een stormvloed als gevolg van een wind met orkaankracht de grootste bedreiging voor waterkeringen. De ligging van de depressie bepaalt of het westelijke kustgebied wordt getroffen (van Zeeland tot en OVERSCHRIJDINGSKANS DIJKRINGGEBIEDEN

3

buitendijkse gebieden / uiterwaarden nummer dijkring

12

1

2

hoge gronden

IV

III

4

overschrijdingskans 1/1250 6

overschrijdingskans 1/2000 overschrijdingskans 1/4000

5

overschrijdingskans 1/10000

12 7

II

9

13 10 8

11

met Noord-Holland) of het noordelijk kustgebied (van de kop van Noord-Holland tot en met Groningen). Ook voor het IJsselmeergebied is een wind met orkaankracht de belangrijkste oorzaak van grootschalige overstromingen. In het rivierengebied worden hoge waterstanden veroorzaakt door extreme neerslag in het stroomgebied van de Maas en de Rijn. De hoge rivierafvoer kan een bedreiging vormen voor zowel het gebied langs de IJssel als het gebied langs de Waal. In het benedenrivierengebied spelen beide oorzaken een rol: daar vormt de combinatie van een minder extreme stormvloed met een minder extreme rivierafvoer een bedreiging. Daarom gelden voor de zes gebieden verschillende scenario’s van de ergst denkbare overstroming. Het laaggelegen deel van Nederland bestaat uit zogenaamde dijkringen: gebieden die geheel omringd zijn door primaire waterkeringen zoals dijken, duinen, dammen of kunstwerken. In totaal zijn er 99 dijkringen in Nederland. Als de waterkering rond de dijkring op enige plaats doorbreekt, zal de dijkring geheel of gedeeltelijk onder water stromen. Uit het verleden blijkt dat de dijken vrijwel altijd op meerdere plaatsen breken. In dat geval zal het achterliggende gebied sneller volstromen. De totale omvang van de overstroming hangt dan ook vooral af van het aantal dijkringen dat doorbreekt en het aantal bressen per dijkring. Experts van het Rijk, provincies en waterschappen hebben beoordeeld op welke locaties de waterkeringen kunnen doorbreken in een bepaald overstromingsscenario. Zij hebben daarbij gebruik gemaakt van de actuele kennis over de sterkte van de waterkeringen. Zo is verkend in welke realistische scenario’s het grootste aantal dijkringen getroffen wordt en de dijkringen het snelst volstromen. Deze scenario’s van de ergst denkbare overstroming geven echter geen zekerheid welke dijkringen daadwerkelijk getroffen worden als een extreme situatie zich voordoet. Dat hangt af van veel onzekere factoren, zoals het weer en onvoorziene omstandigheden van waterkeringen.

53 46

52

50

45 47

15 19

I 26

29

18

20

34

28

27

41

24

38

49 48

43

16 21

25

51

44

14

42

36

35

VI

30 31

33

32

I II III IV V VI

V

Zuidelijk kustgebied Midden kustgebied Merengebied Noordelijk kustgebied Bovenrivierengebied Benedenrivierengebied

Gebiedsindeling bovenregionale overstromingen

96


Benedenrivierengebied Het scenario voor het benedenrivierengebied omvat ZuidHolland, Zeeland, Noord-Brabant en Utrecht. De ergst denkbare overstroming ontstaat hier door de combinatie van een extreem hoge afvoer op de rivieren Rijn en Maas en een zeer zware storm. De waterstanden op zee zijn hoog, maar niet extreem hoog en daarom blijven de stormvloedkeringen open. De waterkeringen bezwijken dan op een groot aantal plaatsen. In totaal komen twaalf dijkringen geheel of gedeeltelijk onder water te staan. Een gebied van 1.930 vierkante kilometer overstroomt. Daar wonen 1,0 miljoen mensen. De schade loopt op tot 31 miljard euro.

Omgaan met een Ergst Denkbare Overstroming

Nazo rg

Structureel voorkomen van risicovolle situaties

Risico-reducerende maatregelen

Verantwoording, zorg en herstel & terugkeer naar normale situatie

Incident stabilisatie

pa re

ie rat

Re sp

ns

Rampenplannen: opleiding en oefening

P

o

Uit het scenario blijkt de omvang van het gebied dat voorafgaand aan de daadwerkelijke overstroming bedreigd wordt. Bij voldoende tijd kan worden besloten inwoners en vee uit het bedreigde gebied te evacueren of naar veilige plaatsen in het bedreigde gebied te brengen. Een belangrijk aandachtspunt is dat tijdens een overstroming voorzieningen kunnen uitvallen, zoals stroom en drinkwater. De gevolgen van een ergst denkbare overstroming zijn zo omvangrijk dat vrijwel geheel Nederland betrokken zal zijn bij de rampenbestrijding.

Pro-actie

e venti Pre

De scenario’s van de ergst denkbare overstroming geven een indruk van de omstandigheden tijdens een zeer ernstige overstroming. Opstellers van rampenplannen kunnen de informatie gebruiken bij de voorbereiding op overstromingen. Zij kunnen uit de scenario’s afleiden welke handelingen nodig en mogelijk zijn voorafgaand en tijdens een overstroming. Het zal onmogelijk zijn slachtoffers en schade tijdens een dergelijke ramp geheel te voorkomen, maar een goede voorbereiding kan de gevolgen wel beperken.

Veiligheidsketen

moeilijk, zo niet onmogelijk maken. Een extreem hoge rivierafvoer is vaak meerdere dagen van tevoren te voorspellen. Het aantal dijkringen dat getroffen wordt door een overstroming, kan aanwijzingen geven voor de mogelijkheden van evacuatie en hulpverlening tijdens de overstroming: hoeveel vluchtwegen zijn beschikbaar in het rampgebied, hoeveel mensen zullen daar gebruik van willen maken en hoeveel tijd hebben ze daarvoor? Naarmate meer dijkringen getroffen worden en meer doorbraken per dijkring plaatsvinden, zullen de mogelijkheden voor evacuatie en hulpverlening kleiner zijn. 14 15 20 25

16

11 21

22 23 24

De omvang van het overstroomde gebied en de duur van de overstroming bepalen hoeveel inspanning en tijd na de overstroming nodig is om het gebied weer bereikbaar en bewoonbaar te maken.

35 34

Grens Nederland Bedreigde dijkringen Niet bedreigde dijkringen

Bedreigd gebied combinatie hoogwater en stormvloed

De omstandigheden die een overstroming veroorzaken, bepalen hoeveel tijd er is voor evacuatie voordat de overstroming optreedt. Voor dijkringgebieden die door stormvloeden bedreigd worden, is die tijd zeer beperkt, omdat een stormvloed meestal niet langer dan één tot anderhalve dag van tevoren te voorspellen is. De weersomstandigheden tijdens de stormvloed (wind met orkaankracht) zal evacuatie en hulpverlening bovendien zeer

De bedreiging voor het benedenrivierengebied is de combinatie van een extreme rivierafvoer en een storm langs de kust. Als er een concretere dreiging van overstroming is, maakt de Hoogwatergroep hoogwaterverwachtingen voor de Rijn. De stormvloed waarschuwingsdienst (SVSD) van Rijkswaterstaat levert samen met het KNMI de stormvloed verwachtingen. Naarmate het tijdstip van de mogelijke overstroming dichterbij komt worden deze hoogwaterverwachtingen steeds nauwkeuriger. Er kan steeds beter een beeld gevormd worden van de waterkeringen die het meest bedreigd worden. De rampenbestrijders kunnen daarmee ook de rampenbestrijding een steeds nauwkeuriger invulling geven.

Bijlage 1

97

B

e

n

e

d

e

n

r

i

v

De dag voor de overstroming is duidelijk dat het een noordwester storm betreft en dat deze samenvalt met de top van de hoogwatergolf op de rivier. De locaties van de dijkdoorbraken blijven tot op het laatste moment onzeker. Die zijn sterk afhankelijk van lokale weerseffecten en de actuele sterkte van de dijken.

Tien dagen voor de overstroming trekken continu depressies over het Rijnstroomgebied en volgen perioden van hevige neerslag elkaar op. Zeven dagen voordat de overstroming optreedt stijgen de waterstanden in Rijn en Maas gestaag. In de daarop volgende dagen zet de stijging door. De neerslagintensiteit blijft hoog en in Duitsland treden overstromingen op. Naar alle waarschijnlijkheid treedt ook in België en Frankrijk wateroverlast op. De weersverwachtingen geven aanhoudend neerslag. De trend in opeenvolgende hoogwaterverwachtingen duidt op extreem hoogwater op de rivier. De weersverwachtingen van het KNMI geven indicaties voor storm langs de Nederlandse kust.

Pas als daadwerkelijk dijkdoorbraken optreden, wordt het mogelijk de omvang van de overstroming in te schatten. De rampenbestrijding zal met deze onzekerheid om moeten gaan.

waterdiepte > 4 meter (10%)

Drie dagen voor de overstroming geeft de hoogwatergroep hoogwaterverwachtingen met een onzekerheid van 25 centimeter. De weersmodellen geven een toenemende kans op storm langs de kust, waar en hoe zwaar de storm zal zijn is nog niet duidelijk.

waterdiepte 0,01 – 1 meter (22%)

waterdiepte 3 – 4 meter (20%) waterdiepte 1 – 2 meter (18%) waterdiepte 2 – 3 meter (30%)

Twee dagen voor de overstroming wordt duidelijk in welk dagdeel de storm op zijn hevigst zal zijn. De waterstanden op de grote rivieren zijn extreem hoog en er wordt een verdere stijging verwacht.

Waterdiepte in het overstroomde gebied

VER

LOO

PO

VER

STR

OM

ING

NA

DOO

RBR

AAK

, SC

ENA

RIO

BEN

EDE

NRI

VIE

REN

GEB

4 uur

48 uur

1 week

48

96

168 Tijd in uren na overstroming

98

maximum 1930 km2

1460 km2

1280 km2

1050 km2

470 km2

30 km2 100 km2 190 km2 240 km2 290 km2

12 uur

1 4 8 12 16 24

i


IED

(HU

IDIG

E SI

TUA T

i

e

r

e

n

g

e

b

i

e

d

Gevolgen ‘Benedenrivierengebied’

tijd (dagen tot overstroming) 15

De ergst denkbare overstroming voor het benedenrivierengebied geeft het volgende beeld van de gevolgen:

14 13 Depressies met neerslag trekken continu over de stroomgebieden van de Rijn en de Maas. Perioden van hevige neerslag volgen elkaar op.

12

10 9 8

7

Hoogwaterverwachtingen geven de eerste indicaties van hoogwater op de Rijn.

In de periode tot 7 dagen vóór een EDO geven opeenvolgende hoogwaterverwachtingen iets meer inzicht en zekerheid in de maximale hoogwaterstand.

6 Opeenvolgende depressies zorgen voor enorme wateroverlast in het Rijnstroomgebied. De waterstanden op de Rijn en de Maas nemen gestaag toe. De trend in opeenvolgende hoogwaterverwachtingen verloopt richting (extreem) hoogwater. Een zware storm is zich aan het ontwikkelen. Het is nog onduidelijk of hierdoor een bedreiging ontstaat voor de waterkeringen.

5

De neerslagactiviteit neemt niet af. In Duitsland treden overstromingen op, terwijl de waterstand in de rivieren blijft toenemen. Naar alle waarschijnlijkheid treedt ook in Frankrijk en België wateroverlast op. De weersverwachting geeft aanhoudend natte perioden aan. Er zijn indicaties van een storm op zee, maar onbekend is nog welk deel van Nederland wordt getroffen.

4

2

0 1

Overstroming

Doorbraak

1

De waterstandsverwachtingen worden door de Hoogwatergroep vrijgegeven en bevatten een onzekerheid van 25 centimeter.

•

•

•

•

Het dagdeel waarop de storm op zijn hevigst is, kan worden vastgesteld. Het is niet bekend in welke richting de storm zich verplaatst.

Het gebied dat waarschijnlijk het hevigst wordt getroffen is bekend.

orkaan

Korte termijn neerslag Korte termijn

3

• Va n ‘ b e s l u i t t o t e v a c u e r e n ’ t o t ‘ u i t v o e r i n g e v a c u a t i e ’

Middellange termijn neerslag Middellange termijn

11

De waterstandsverwachtingen op de rivier van de Hoogwatergroep hebben een onzekerheid van 10 centimeter. De waterstand langs de kust kan met 20 cm onzekerheid worden bepaald. De locaties van de doorbraken zijn bekend

Tijdlijn neerslagverwachting van ergst denkbare overstroming (EDO)

TIE)

• •

Grote delen van Zuid-Holland, Zeeland, Noord-Brabant en Utrecht overstromen. Binnen acht uur staat 190 vierkante kilometer onder water; daar wonen 110 duizend mensen. Na een dag is ruim 470 vierkante kilometer overstroomd en zijn 250 duizend inwoners getroffen. Binnen vier dagen staat meer dan 1.200 vierkante kilometer onder water, waar 626 duizend mensen wonen. Als de overstroming zijn maximale omvang bereikt, staat een gebied van 1.930 vierkante kilometer onder water. Daar wonen ongeveer 969 duizend mensen. De waterdiepte in de overstroomde dijkringen varieert. In 60 procent van het overstroomde gebied staat uiteindelijk meer dan twee meter water. Deskundigen schatten dat 50 procent van de inwoners tijdig het gebied kan verlaten. De evacuatieprocedure kan redelijk vroeg worden ingezet op grond van het voorspelde hoogwater op de rivieren maar wordt bemoeilijk, zo niet belet, door de wind met orkaankracht. Tijdsduur [uren]

Getroffenen [x1000 personen]

Schade [Miljard euro’s]

1 4 8 12 16 24 48 4 dagen 168 (week) Maximum

8 52 112 144 161 252 501 626 765 969

0 2 5 7 9 13 22 31 40 51

Zo’n 3.060 mensen zullen de overstroming niet overleven, dat is 0,32 procent van het aantal inwoners. De schade bedraagt na acht uur 5 miljard euro. Na een dag is de schade opgelopen tot 13 miljard euro en na vier dagen tot 31 miljard euro. De maximale schade bedraagt 51 miljard euro. Varianten (969.000 getroffenen)

Dodelijke slachtoffers

Mortaliteitspercentage

0% evacuatie 50% evacuatie

6.110 3.060

0,63% 0,32%

Maximum waterdiepte

Bijlage 1

99

Handelingsperspectief In geval van een ergst denkbare overstroming in het benedenrivierengebied is er beperkte tijd om mensen in veiligheid te brengen. De hevige neerslag en de storm op zee zullen de evacuatie moeilijk maken. Ook kunnen vitale voorzieningen door de storm en de overstroming uitvallen, zoals stroom, drinkwater en telefoonverbindingen. Daarnaast zal het zeer druk zijn op de wegen, gezien de omvang van het bedreigde gebied. Vanwege de beperkte tijd is het van groot belang dat inwoners altijd goed geïnformeerd zijn over de handelingen die zij kunnen verrichten in geval van een overstroming. Dit kan bijvoorbeeld door per postcodegebied bekend te maken of mensen bij een dreigende overstroming het beste thuis kunnen blijven (inwoners van een voldoende hoog gebouw), naar een hooggelegen gebied of vluchtplaats in de buurt kunnen vluchten of moeten evacueren.

Colofon Rijkswaterstaat Waterdienst Zuiderwagenplein 2 0320-298442 Contactpersoon: Aad Dollee tekst: redactie: vormgeving: druk:

100

HKV LIJN IN WATER, Lelystad Met Andere Woorden, Arnhem Dratex, Lelystad Drukkerij Feiko Stevens, Emmeloord


Vijf dagen voordat een overstroming kan optreden, ontstaan de eerste aanwijzingen voor overstromingsdreiging. Op basis daarvan kunnen rampenbestrijders voorbereidingen treffen die zij vooraf in rampenplannen hebben uitgewerkt. Zij kunnen bijvoorbeeld vluchtplaatsen inrichten, voedsel- en drinkwatervoorraden aanleggen, burgers waarschuwen, hulpverlening mobiliseren, hulpmaterieel klaarzetten en festivals of andere grote bijeenkomsten afblazen. Ook kan besloten worden tot evacuatie van het bedreigde gebied. Dat gebied is vijf dagen van tevoren echter nog zeer groot: het omvat het gehele benedenrivierengebied.

Overstromingsscenario’s voor rampenplannen IJsselmeergebied Nederland is heel goed beschermd tegen overstromingen. Toch zijn overstromingen niet uit te sluiten. Hoe ingrijpend kan een overstroming in Nederland zijn? Welk gebied kan onder water komen te staan? Hoe snel verspreidt het water zich als een dijk het begeeft? En welke mogelijkheden zijn er om slachtoffers te beperken? Deze vragen zijn van belang voor overheden en hulpverleners die rampenplannen opstellen. Zij moeten goed kunnen inschatten welke handelingen effectief zijn bij de rampenbestrijding. Dat kan alleen als er een goed beeld bestaat van de omstandigheden tijdens een overstroming. Maar een overstroming kan allerlei vormen aannemen. Rijkswaterstaat heeft daarom realistische scenario’s voor extreme overstromingen opgesteld: de ‘worst credible flood’ scenario’s. De Taskforce Management Overstroming (TMO) heeft de ‘worst credible flood’ scenario’s als uitgangspunt gekozen voor de landelijke overstromingsdreiging waar Nederland zich op voorbereidt. De naamgeving is hierbij aangepast tot de scenario’s van de Ergst Denkbare Overstroming. De scenario’s van de ergst denkbare overstroming geven de ergste overstromingen weer die experts nog enigszins reëel achten. De deskundigen hebben daarbij vooral gelet op het aantal mensen dat getroffen wordt, het verwachte aantal dodelijke slachtoffers en de omvang van het bedreigde gebied. De scenario’s beginnen met een weersverwachting enkele dagen voordat de dijken bezwijken en lopen door tot het water niet langer stijgt. Voor elk scenario zijn twee situaties uitgewerkt: de situatie met de huidige sterkte van de waterkeringen en de situatie in 2015, na afronding van verbeteringswerken zoals Ruimte voor de Rivier en Zwakke Schakels Kust. De scenario’s van de ergst denkbare overstromingen zijn ontwikkeld door de Waterdienst van Rijkswaterstaat. De scenario’s zijn bedoeld als ondersteuning in de preparatiefase van de veiligheidsketen. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties gebruiken de scenario’s bij het opstellen van draaiboeken voor hoogwater- en stormvloedcrises en het nationaal Responsplan hoogwater en overstromingen. De scenario’s zijn ook van belang voor de bovenregionale afstemming tussen de waterbeheerders en de partijen die betrokken zijn bij openbare orde en veiligheid.

8

46 45


Overstroomde dijkringen scenario IJsselmeergebied

Scenario’s van de Ergst Denkbare Overstroming zijn opgesteld voor: • Westelijke kust • Noordelijke kust • IJsselmeergebied • Benedenrivierengebied • Rijn-Maas • Rijn-IJssel Voor elk scenario is een aparte brochure opgesteld. Deze brochure gaat over het scenario IJsselmeergebied.

Bijlage 1

101


3


12

IV

1

2

hoge gronden

III

4



5


12 7

II

9

13 10 8

11


53 46

52

50

45 47

15 19

I 26

29

18

20

34

28

27

41

24

38

49 48

43

16 21

25

51

44

14

42

36

35

VI

30 31

33

32

I II III IV V VI

V



102


IJsselmeergebied Het scenario voor het IJsselmeergebied omvat Flevoland en de Geldersche Vallei. De ergst denkbare overstroming ontstaat hier als een depressie met winden van orkaankracht over de Noordzee trekt en ten minste anderhalve dag aanhoudt. Hierdoor ontstaan grote windsnelheden aan de Nederlandse kust en op het IJsselmeer die hoge waterstanden veroorzaken. Deze situatie treedt gemiddeld eenmaal per honderdduizend jaar op. De waterkeringen bezwijken dan op een groot aantal plaatsen. In totaal komen drie dijkringen geheel of gedeeltelijk onder water te staan. Een gebied van 1.050 vierkante kilometer overstroomt. Daar wonen 0,3 miljoen mensen. De schade loopt op tot 19 miljard euro.


Nazo rg





pa re

ie rat

Re sp

ns


P

o


Pro-actie

e venti Pre


Veiligheidsketen

moeilijk, zo niet onmogelijk maken. Een extreem hoge rivierafvoer is vaak meerdere dagen van tevoren te voorspellen.

7

8

10 11

46 45


Bedreigd gebied meren


Het aantal dijkringen dat getroffen wordt door een overstroming, kan aanwijzingen geven voor de mogelijkheden van evacuatie en hulpverlening tijdens de overstroming: hoeveel vluchtwegen zijn beschikbaar in het rampgebied, hoeveel mensen zullen daar gebruik van willen maken en hoeveel tijd hebben ze daarvoor? Naarmate meer dijkringen getroffen worden en meer doorbraken per dijkring plaatsvinden, zullen de mogelijkheden voor evacuatie en hulpverlening kleiner zijn. De omvang van het overstroomde gebied en de duur van de overstroming bepalen hoeveel inspanning en tijd na de overstroming nodig is om het gebied weer bereikbaar en bewoonbaar te maken. Met de scenario’s voor de ergst denkbare overstroming kunnen de rampenbestrijders in algemene zin op deze informatie inspelen. De scenario’s geven echter geen uitsluitsel over de dijkringen die droog blijven of onder water komen te staan. Als er een concrete dreiging van een overstroming is, maakt de Stormvloedwaarschuwingsdienst (SVSD) van Rijkswaterstaat in samenwerking met het KNMI stormvloedverwachtingen. Naarmate het tijdstip van de mogelijke overstroming dichterbij komt, worden deze stormvloedverwachtingen steeds nauwkeuriger. Er ontstaat een steeds beter beeld van de waterkeringen die het meest bedreigd worden. De rampenbestrijders kunnen daarmee ook de rampenbestrijding een steeds nauwkeuriger invulling geven.

Bijlage 1

103

I

J

s

s

e

l

m

e

Eén dag van tevoren is duidelijk waar de kern van de depressie naartoe gaat. De locaties van de dijkdoorbraken blijven tot het laatste moment onzeker. Die zijn sterk afhankelijk van lokale weerseffecten en de actuele sterkte van de dijken. Pas als daadwerkelijk dijkdoorbraken optreden, wordt het mogelijk de omvang van de overstroming te schatten. De rampenbestrijding zal met deze onzekerheid om moeten gaan.

Tien dagen voor de overstroming, ziet het KNMI in het patroon van depressies de eerste aanwijzingen voor een storm met orkaankracht. Met behulp van deze gegevens is het mogelijk om een eerste indicatie te geven van extreem hoge waterstanden en golven. In de daarop volgende dagen werken deze aanwijzingen steeds duidelijker door in weersverwachtingen. Het is dan nog heel onzeker hoe de storm zich bij de Nederlandse kust zal ontwikkelen. Vijf dagen voordat de overstroming optreedt, geven de modellen aan dat de kans op extreme hoge waterstanden nog steeds kleiner is dan 20%. Evacuatie op dat moment zal in vier van de vijf keer achteraf gezien niet nodig zijn. Het is zelfs waarschijnlijk dat de weersomstandigheden vijf dagen later niet meer zo extreem zijn.

waterdiepte 0,01 – 1 meter (5%) waterdiepte > 4 meter (17%)

Pas twee dagen voor de overstroming is de weersverwachting betrouwbaar genoeg om de waterstands- en golfverwachtingen langs de kust met voldoende nauwkeurigheid te geven. Op dat moment is het zeker dat de kust zwaar belast wordt en dat een overstroming dreigt. Maar het is nog niet duidelijk welke dijkringgebieden langs het IJsselmeer getroffen worden.

waterdiepte 1 – 2 meter (10%)

waterdiepte 2 – 3 meter (19%) waterdiepte 3 – 4 meter (49%)


VER

LOO

PO

VER

STR

OM

ING

NA

DOO

RBR

AAK

, SC

ENA

RIO

IJSS

ELM

EER

GEB

4 uur

1 4 8 12 16 24

maximum 1050 km2

1050 km2

1010 km2

840 km2

50 km2 210 km2 390 km2 540 km2 650 km2

12 uur

1 week

48


104

48 uur


IED

(HU

IDIG

E SI

TUA T

e

r

g

e

b

i

e

d

Gevolgen ‘IJsselmeergebied’


In de huidige situatie geeft de ergst denkbare overstroming voor het IJsselmeergebied het volgende beeld van de gevolgen:

14 13 12

•

10

8

‘besluit

9

Meteorologen vinden de eerste indicaties van een storm die kan leiden tot een EDO in het zeegebied bij IJsland.

Va n

Middellange termijn

11

•

tot

Weerprognoses blijven onzeker over het optreden van een extreme storm.

e v a c ue r e n’

7

6

3

•


Overstroming

orkaan

Korte termijn

Doorbraak

1

1

•


2

0

Het beeld is hetzelfde als 4 dagen van tevoren. De bevestiging neemt toe, de onzekerheid blijft echter groot.

evacuatie’

4

Er zijn indicaties dat extreem zwaar weer op komst is, maar onbekend is nog welk deel van Nederland wordt getroffen.

‘ ui t v oe r i ng

5

•

t ot

Een zware storm is zich aan het ontwikkelen. Het is nog onduidelijk of hierdoor een bedreiging ontstaat voor de waterkeringen.

De waterstand kan met 20 cm onzekerheid worden bepaald.

De locaties van de doorbraken zijn bekend

Tijdlijn stormvloedverwachting van ergst denkbare overstroming (EDO)

TIE)

• •

In Flevoland en het noordelijke gedeelte van de Gelderse Vallei vinden overstromingen plaats. De polder komt volledig onder water te staan. In de Gelderse Vallei blijft de overstroming beperkt. Binnen acht uur staat 390 vierkante kilometer onder water; daar wonen 102 duizend mensen. Na een dag is ruim 800 vierkante kilometer overstroomd en zijn 230 duizend inwoners getroffen. Binnen twee dagen staat meer dan 1.000 vierkante kilometer onder water, daar waar 270 duizend mensen wonen. Als de overstroming zijn maximale omvang bereikt, staat een gebied van 1.050 vierkante kilometer onder water. Ongeveer 276 duizend inwoners zijn getroffen. De waterdiepte in de overstroomde dijkringen varieert. In 85 procent van het overstroomde gebied staat uiteindelijk meer dan twee meter water. Deskundigen schatten dat 50 procent van de inwoners tijdig het gebied kan verlaten, ondanks het feit dat de ontwikkeling van de wind tot orkaankracht zo kort van tevoren te voorspellen is en het water zich snel verspreidt. Tijdsduur [uren]



1 4 8 12 16 24 48 168 (week) Maximum

9 59 102 159 192 226 266 276 276

0.2 1 3 5 6 9 12 19 19

Er vallen 950 dodelijke slachtoffers als gevolg van de overstroming. Dat is 0,34 procent van het aantal inwoners. De schade bedraagt na acht uur 3 miljard euro. Na een dag is de schade opgelopen tot 9 miljard euro en na twee dagen tot 12 miljard euro. De maximale schade bedraagt 19 miljard euro. Varianten (276.000 getroffenen)




1.900 950

0,69% 0,34%

Maximum waterdiepte

Bijlage 1

105

Handelingsperspectief In geval van een ergst denkbare overstroming in het IJsselmeergebied is er beperkte tijd om mensen in veiligheid te brengen. Door de wind met orkaankracht wordt de hulpverlening ernstig gehinderd, zoniet onmogelijk. Ook kunnen vitale voorzieningen door de storm en de overstroming uitvallen, zoals stroom, drinkwater en telefoonverbindingen. Toch zijn er mogelijkheden om de gevolgen van de overstroming te beperken. Vanwege de beperkte tijd is het van groot belang dat inwoners altijd goed geïnformeerd zijn over de handelingen die zij kunnen verrichten in geval van een overstroming. Dit kan bijvoorbeeld door per postcodegebied bekend te maken of mensen bij een dreigende overstroming het beste thuis kunnen blijven (inwoners van een voldoende hoog gebouw) of naar een hooggelegen gebied of vluchtplaats moeten vluchten.


106



Vijf dagen voordat een overstroming kan optreden, ontstaan de eerste aanwijzingen voor overstromingsdreiging. Op basis daarvan kunnen rampenbestrijders voorbereidingen treffen die zij vooraf in rampenplannen hebben uitgewerkt. Zij kunnen bijvoorbeeld vluchtplaatsen inrichten, voedsel- en drinkwatervoorraden aanleggen, burgers waarschuwen, hulpverlening mobiliseren, hulpmaterieel klaarzetten en festivals of andere grote bijeenkomsten afblazen. Ook kan besloten worden tot evacuatie van het bedreigde gebied. Dat gebied is vijf dagen van tevoren echter nog zeer groot: het omvat zowel Flevoland, de IJsseldelta, de Geldersche Vallei als de Noordoostpolder.

Overstromingsscenario’s voor rampenplannen Noordelijke kust Nederland is heel goed beschermd tegen overstromingen. Toch zijn overstromingen niet uit te sluiten. Hoe ingrijpend kan een overstroming in Nederland zijn? Welk gebied kan onder water komen te staan? Hoe snel verspreidt het water zich als een dijk het begeeft? En welke mogelijkheden zijn er om slachtoffers te beperken? Deze vragen zijn van belang voor overheden en hulpverleners die rampenplannen opstellen. Zij moeten goed kunnen inschatten welke handelingen effectief zijn bij de rampenbestrijding. Dat kan alleen als er een goed beeld bestaat van de omstandigheden tijdens een overstroming. Maar een overstroming kan allerlei vormen aannemen. Rijkswaterstaat heeft daarom realistische scenario’s voor extreme overstromingen opgesteld: de ‘worst credible flood’ scenario’s. De Taskforce Management Overstroming (TMO) heeft de ‘worst credible flood’ scenario’s als uitgangspunt gekozen voor de landelijke overstromingsdreiging waar Nederland zich op voorbereidt. De naamgeving is hierbij aangepast tot de scenario’s van de Ergst Denkbare Overstroming. De scenario’s van de ergst denkbare overstroming geven de ergste overstromingen weer die experts nog enigszins reëel achten. De deskundigen hebben daarbij vooral gelet op het aantal mensen dat getroffen wordt, het verwachte aantal dodelijke slachtoffers en de omvang van het bedreigde gebied. De scenario’s beginnen met een weersverwachting enkele dagen voordat de dijken bezwijken en lopen door tot het water niet langer stijgt. Voor elk scenario zijn twee situaties uitgewerkt: de situatie met de huidige sterkte van de waterkeringen en de situatie in 2015, na afronding van verbeteringswerken zoals Ruimte voor de Rivier en Zwakke Schakels Kust. De scenario’s van de ergst denkbare overstromingen zijn ontwikkeld door de Waterdienst van Rijkswaterstaat. De scenario’s zijn bedoeld als ondersteuning in de preparatiefase van de veiligheidsketen. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties gebruiken de scenario’s bij het opstellen van draaiboeken voor hoogwater- en stormvloedcrises en het nationaal Responsplan hoogwater en overstromingen. De scenario’s zijn ook van belang voor de bovenregionale afstemming tussen de waterbeheerders en de partijen die betrokken zijn bij openbare orde en veiligheid.

5

6

12

13

10 8

11


Overstroomde dijkringen scenario noordelijke kust

Scenario’s van de Ergst Denkbare Overstroming zijn opgesteld voor: • Westelijke kust • Noordelijke kust • IJsselmeergebied • Benedenrivierengebied • Rijn-Maas • Rijn-IJssel Voor elk scenario is een aparte brochure opgesteld. Deze brochure gaat over het scenario Noordelijke Kust.

Bijlage 1

107

Experts bepalen de scenario’s Een overstroming kan oneindig veel vormen aannemen. Het is onmogelijk alle denkbare overstromingsscenario’s te doorgronden. Maar welk scenario vormt dan de beste basis voor de rampenbestrijding? De experts hebben voor het opstellen van de scenario’s van de ergst denkbare overstroming de aanpak gevolgd die gebruikelijk is in het vakgebied externe veiligheid. Uitgangspunt is de erkenning dat er weinig informatie beschikbaar is over extreme overstromingen. De nadruk ligt op het bereiken van consensus tussen experts over realistische extreme omstandigheden. De experts gebruiken daarbij natuurlijk wel de bestaande kennis, ervaringen en lessen uit historische gebeurtenissen. De experts die de overstromingscenario’s hebben opgesteld, hebben rekening gehouden met waterstandstatistieken, de toestand van waterkeringen, gebiedskenmerken, de maximale hoeveelheid rivierwater die vanuit het buitenland Nederland kan bereiken en de mechanismen die leiden tot het bezwijken van een waterkering. De omstandigheden waaronder waterkeringen op grote schaal bezwijken, verschillen per scenario. In de kustscenario’s vormt een stormvloed als gevolg van een wind met orkaankracht de grootste bedreiging voor de waterkeringen. De ligging van de depressie bepaalt of het westelijke kustgebied wordt getroffen (van Zeeland OVERSCHRIJDINGSKANS DIJKRINGGEBIEDEN

3


12

1

2

hoge gronden

IV

III

4



5


tot en met Noord-Holland) of het noordelijk kustgebied (van de kop van Noord-Holland tot en met Groningen). Ook voor het IJsselmeergebied is een wind met orkaankracht de belangrijkste oorzaak van grootschalige overstromingen. In het rivierengebied worden hoge waterstanden veroorzaakt door extreme neerslag in het stroomgebied van de Maas en de Rijn. De hoge rivierafvoer kan een bedreiging vormen voor zowel het gebied langs de IJssel als het gebied langs de Waal. In het benedenrivierengebied spelen beide oorzaken een rol: daar vormt de combinatie van een minder extreme stormvloed met een minder extreme rivierafvoer een bedreiging. Daarom gelden voor de zes gebieden verschillende scenario’s van de ergst denkbare overstroming. Het laaggelegen deel van Nederland bestaat uit zogenaamde dijkringen: gebieden die geheel omringd zijn door primaire waterkeringen zoals dijken, duinen, dammen of kunstwerken. In totaal zijn er 99 dijkringen in Nederland. Als de waterkering rond de dijkring op enige plaats doorbreekt, zal de dijkring geheel of gedeeltelijk onder water stromen. Uit het verleden blijkt dat de dijken vrijwel altijd op meerdere plaatsen breken. In dat geval zal het achterliggende gebied sneller volstromen. De totale omvang van de overstroming hangt dan ook vooral af van het aantal dijkringen dat doorbreekt en het aantal bressen per dijkring. Experts van het Rijk, provincies en waterschappen hebben beoordeeld op welke locaties de waterkeringen kunnen doorbreken in een bepaald overstromingsscenario. Zij hebben daarbij gebruik gemaakt van de actuele kennis over de sterkte van de waterkeringen. Zo is verkend in welke realistische scenario’s het grootste aantal dijkringen getroffen wordt en de dijkringen het snelst volstromen.

12 7

II

9

13 10 8

11 53

46

52

50

45 47

15 19

I

18

20

26

25

34

28

27

29

41

24

38

49 48

43

16 21

51

44

14

42

36

35

VI

30 31

33

32

I II III IV V VI

V



108

Deze scenario’s van de ergst denkbare overstroming geven echter geen zekerheid welke dijkringen daadwerkelijk getroffen worden als een extreme situatie zich voordoet. Dat hangt af van veel onzekere factoren, zoals het weer en onvoorziene omstandigheden van waterkeringen.


Noordelijke kust Het scenario van de noordelijke kust omvat de kust van NoordHolland, de Waddenkust en het IJsselmeer. De ergst denkbare overstroming ontstaat hier als een depressie met winden van orkaankracht over de Noordzee richting Denemarken trekt en ten minste anderhalve dag aanhoudt. Hierdoor ontstaan grote windsnelheden aan de Nederlandse kust, die hoge waterstanden veroorzaken. Deze situatie treedt gemiddeld eenmaal per honderdduizend jaar op. De waterkeringen bezwijken dan op een groot aantal plaatsen. In totaal komen zes dijkringen geheel of gedeeltelijk onder water te staan. Een gebied van 4.600 vierkante kilometer overstroomt. Daar wonen 0,9 miljoen mensen. De schade loopt op tot 40 miljard euro.


12 7 13

10 8

14

11

44

20 26 29

28 30

25 27

31

32


Bedreigd gebied bij stormvloed


Nazo rg

ns

o

6


Re sp

5


ie rat

4



pa re

1

2

3


P


Pro-actie

e venti Pre


Veiligheidsketen

moeilijk, zo niet onmogelijk maken. Een extreem hoge rivierafvoer is vaak meerdere dagen van tevoren te voorspellen. Het aantal dijkringen dat getroffen wordt door een overstroming, kan aanwijzingen geven voor de mogelijkheden van evacuatie en hulpverlening tijdens de overstroming: hoeveel vluchtwegen zijn beschikbaar in het rampgebied, hoeveel mensen zullen daar gebruik van willen maken en hoeveel tijd hebben ze daarvoor? Naarmate meer dijkringen getroffen worden en meer doorbraken per dijkring plaatsvinden, zullen de mogelijkheden voor evacuatie en hulpverlening kleiner zijn. De omvang van het overstroomde gebied en de duur van de overstroming bepalen hoeveel inspanning en tijd na de overstroming nodig is om het gebied weer bereikbaar en bewoonbaar te maken. Met de scenario’s voor de ergst denkbare overstroming kunnen de rampenbestrijders in algemene zin op deze informatie inspelen. De scenario’s geven echter geen uitsluitsel over de dijkringen die droog blijven of onder water komen te staan. Als er een concrete dreiging van een overstroming is, maakt de Stormvloedwaarschuwingsdienst (SVSD) van Rijkswaterstaat in samenwerking met het KNMI stormvloedverwachtingen. Naarmate het tijdstip van de mogelijke overstroming dichterbij komt, worden deze stormvloedverwachtingen steeds nauwkeuriger. Er ontstaat een steeds beter beeld van de waterkeringen die het meest bedreigd worden. De rampenbestrijders kunnen daarmee ook de rampenbestrijding een steeds nauwkeuriger invulling geven.

Bijlage 1

109

N

o

o

r

d

e

l

i

Eén dag van tevoren is duidelijk waar de kern van de depressie naartoe gaat. Als die over de Noordzee trekt en boven Denemarken blijft hangen, wordt de noordelijke kust vanaf NoordHolland tot aan de Waddenzeekust bedreigd. De locaties van de dijkdoorbraken blijven tot het laatste moment onzeker. Die zijn sterk afhankelijk van lokale weerseffecten en de actuele sterkte van de dijken. Pas als daadwerkelijk dijkdoorbraken optreden, wordt het mogelijk de omvang van de overstroming te schatten. De rampenbestrijding zal met deze onzekerheid om moeten gaan.

Acht dagen voor de overstroming, ziet het KNMI in het patroon van depressies de eerste aanwijzingen voor een storm met orkaankracht. Met behulp van deze gegevens is het mogelijk om een eerste indicatie te geven van extreem hoge waterstanden en golven. In de daarop volgende dagen werken deze aanwijzingen steeds duidelijker door in de weersverwachtingen. Het is dan nog heel onzeker hoe de storm zich bij de Nederlandse kust zal ontwikkelen. Vijf dagen voordat de overstroming optreedt, geven de modellen aan dat de kans op extreme hoge waterstanden nog steeds kleiner is dan 20%. Evacuatie op dat moment zal in vier van de vijf keer achteraf gezien niet nodig zijn. Het is zelfs waarschijnlijk dat de weersomstandigheden vijf dagen later niet meer zo extreem zijn.



Pas twee dagen voor de overstroming is de weersverwachting betrouwbaar genoeg om de waterstands- en golfverwachtingen langs de kust met voldoende nauwkeurigheid te geven. Op dat moment is het zeker dat de kust zwaar belast wordt en dat een overstroming dreigt. Maar het is nog niet duidelijk of de noordelijke kust of de zuidelijke kust getroffen wordt. Beide gebieden worden op dat moment nog bedreigd.





VER

LOO

PO

VER

STR

OM

ING

NA

DOO

RBR

AAK

, SC

ENA

RIO

NOO

RDE

LIJK

E KU

4 uur

1 4 8 12 16 24

maximum 4260 km2

4250 km2

3790 km2

3320 km2

290 km2 1040 km2 1800 km2 2290 km2 2700 km2

12 uur

1 week

48


110

48 uur


ST (

HIU

IDIG

E SI

TUA T

j

k

e

k

u

s

t

Gevolgen ‘Noordelijke kust’


In de huidige situatie geeft de ergst denkbare overstroming voor de noordelijke kust het volgende beeld van de gevolgen:

14 13 12

•

10

8

‘besluit

9


Van

Middellange termijn

11

t ot


evac u er en ’

7

6


1 Overstroming

1


orkaan

Doorbraak

Korte termijn

2

0


evacuatie’

3


‘ u i t vo er i n g

4

tot


5


Grote delen van Noord-Holland, Texel, Groningen en Friesland overstromen. Ook rond het IJsselmeer veroorzaakt de wind met orkaankracht extreme waterstanden. Delen van Flevoland en de IJsseldelta overstromen bij deze stormcondities en windrichtingen eveneens. • Binnen acht uur staat 1.800 vierkante kilometer onder water; daar wonen 300 duizend mensen. Na een dag is ruim 3.300 vierkante kilometer overstroomd en zijn 700 duizend inwoners getroffen. Binnen twee dagen staat bijna 4.000 vierkante kilometer onder water, daar wonen 760 duizend mensen. • Als de overstroming zijn maximale omvang bereikt, staat een gebied van 4.560 vierkante kilometer onder water. Ongeveer 876 duizend inwoners zijn getroffen. • De waterdiepte in de overstroomde dijkringen varieert. In tweederde van het overstroomde gebied komt meer dan een meter water te staan; in bijna eenderde van het overstroomde gebied staat uiteindelijk meer dan twee meter water. • Deskundigen schatten dat waarschijnlijk slechts 1 procent van de inwoners de kans heeft het gebied tijdig te verlaten. Dat komt omdat de ontwikkeling van de wind tot orkaankracht zo kort van tevoren te voorspellen is en het water zich snel verspreidt.



TIE)

• •

.

Tijdsduur [uren]



1 4 8 12 16 24 48 168 (week) Maximum

87 183 291 404 556 694 761 792 876

3 8 11 15 21 26 30 34 40

Zo’n 3.440 mensen zullen de overstroming niet overleven, dat is 0,39 procent van het aantal inwoners. De schade bedraagt na acht uur 11 miljard euro. Na een dag is de schade opgelopen tot 26 miljard euro en na twee dagen tot 30 miljard euro. De maximale schade bedraagt 40 miljard euro. Varianten (880.000 getroffenen)




3.470 3.440

0,39% 0,39%

Maximum waterdiepte

Bijlage 1

111

Handelingsperspectief In geval van een ergst denkbare overstroming in het noordelijke kustgebied is er zeer weinig tijd om mensen in veiligheid te brengen. Door de wind met orkaankracht wordt de hulpverlening ernstig gehinderd, zoniet onmogelijk. Ook kunnen vitale voorzieningen door de storm en de overstroming uitvallen, zoals stroom, drinkwater en telefoonverbindingen. Toch zijn er mogelijkheden om de gevolgen van de overstroming te beperken. Vanwege de beperkte tijd is het van groot belang dat inwoners altijd goed geïnformeerd zijn over de handelingen die zij kunnen verrichten in geval van een overstroming. Dit kan bijvoorbeeld door per postcodegebied bekend te maken of mensen bij een dreigende overstroming het beste thuis kunnen blijven (inwoners van een voldoende hoog gebouw) of naar een hooggelegen gebied of vluchtplaats moeten vluchten


112



Vijf dagen voordat een overstroming kan optreden, ontstaan de eerste aanwijzingen voor overstromingsdreiging. Op basis daarvan kunnen rampenbestrijders voorbereidingen treffen die zij vooraf in rampenplannen hebben uitgewerkt. Zij kunnen bijvoorbeeld vluchtplaatsen inrichten, voedsel- en drinkwatervoorraden aanleggen, burgers waarschuwen, hulpverlening mobiliseren, hulpmaterieel klaarzetten en festivals of andere grote bijeenkomsten afblazen. Ook kan besloten worden tot evacuatie van het bedreigde gebied. Dat gebied is vijf dagen van tevoren echter nog zeer groot: het omvat zowel het westelijk als het noordelijk kustgebied.

Overstromingsscenario’s voor rampenplannen Rijn-IJssel Nederland is heel goed beschermd tegen overstromingen. Toch zijn overstromingen niet uit te sluiten. Hoe ingrijpend kan een overstroming in Nederland zijn? Welk gebied kan onder water komen te staan? Hoe snel verspreidt het water zich als een dijk het begeeft? En welke mogelijkheden zijn er om slachtoffers te beperken? Deze vragen zijn van belang voor overheden en hulpverleners die rampenplannen opstellen. Zij moeten goed kunnen inschatten welke handelingen effectief zijn bij de rampenbestrijding. Dat kan alleen als er een goed beeld bestaat van de omstandigheden tijdens een overstroming. Maar een overstroming kan allerlei vormen aannemen. Rijkswaterstaat heeft daarom realistische scenario’s voor extreme overstromingen opgesteld: de ‘worst credible flood’ scenario’s. De Taskforce Management Overstroming (TMO) heeft de ‘worst credible flood’ scenario’s als uitgangspunt gekozen voor de landelijke overstromingsdreiging waar Nederland zich op voorbereidt. De naamgeving is hierbij aangepast tot de scenario’s van de Ergst Denkbare Overstroming. De scenario’s van de ergst denkbare overstroming geven de ergste overstromingen weer die experts nog enigszins reëel achten. De deskundigen hebben daarbij vooral gelet op het aantal mensen dat getroffen wordt, het verwachte aantal dodelijke slachtoffers en de omvang van het bedreigde gebied. De scenario’s beginnen met een weersverwachting enkele dagen voordat de dijken bezwijken en lopen door tot het water niet langer stijgt. Voor elk scenario zijn twee situaties uitgewerkt: de situatie met de huidige sterkte van de waterkeringen en de situatie in 2015, na afronding van verbeteringswerken zoals Ruimte voor de Rivier en Zwakke Schakels Kust. De scenario’s van de ergst denkbare overstromingen zijn ontwikkeld door de Waterdienst van Rijkswaterstaat. De scenario’s zijn bedoeld als ondersteuning in de preparatiefase van de veiligheidsketen. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties gebruiken de scenario’s bij het opstellen van draaiboeken voor hoogwater- en stormvloedcrises en het nationaal Responsplan hoogwater en overstromingen. De scenario’s zijn ook van belang voor de bovenregionale afstemming tussen de waterbeheerders en de partijen die betrokken zijn bij openbare orde en veiligheid.

53

52

51 50 49

48


Overstroomde dijkringen scenario Rijn-IJssel

Scenario’s van de Ergst Denkbare Overstroming zijn opgesteld voor: • Westelijke kust • Noordelijke kust • IJsselmeergebied • Benedenrivierengebied • Rijn-Maas • Rijn-IJssel Voor elk scenario is een aparte brochure opgesteld. Deze brochure gaat over het scenario Rijn-IJssel.

Bijlage 1

113


3


12

1

2

hoge gronden

IV

III

4



5


12 7

II

9

13 10 8

11


53 46

52

50

45 47

15 19

I

18

20

26

34

28

27

29

41

24

38

49 48

43

16 21

25

51

44

14

42

36

35

VI

30 31

33

32

I II III IV V VI

V



114


Rijn-IJssel Het scenario voor Rijn-IJssel omvat het rivierengebied van de Rijn, Waal, Nederrijn en IJssel. Een ergst denkbare overstroming ontstaat hier als het zeer lang en intensief geregend heeft in het stroomgebied van de Rijn en er extreem veel water door de Rijn stroomt. De waterkeringen in Duitsland bezwijken als eerste en de overstroming die daardoor optreedt treft ook Nederland. Het overstroomde water zoekt zich over land een weg naar de IJssel en vormt daar een extra belasting op de dijken. De waterkeringen in Nederland bezwijken op drie plaatsen. Zes dijkringen komen geheel of gedeeltelijk onder water te staan. Een gebied strekkend van Duitsland tot in Nederland van 750 vierkante kilometer overstroomt. In het Nederlandse gebied wonen 0,3 miljoen mensen. De schade loopt op tot 9 miljard euro.


Nazo rg





pa re

ie rat

Re sp

ns


P

o


Pro-actie

e venti Pre


Veiligheidsketen

moeilijk, zo niet onmogelijk maken. Een extreem hoge rivierafvoer is vaak meerdere dagen van tevoren te voorspellen. Het aantal dijkringen dat getroffen wordt door een overstroming, kan aanwijzingen geven voor de mogelijkheden van evacuatie en hulpverlening tijdens de overstroming: hoeveel vluchtwegen zijn beschikbaar in het rampgebied, hoeveel mensen zullen daar gebruik van willen maken en hoeveel tijd hebben ze daarvoor? Naarmate meer dijkringen getroffen worden en meer doorbraken per dijkring plaatsvinden, zullen de mogelijkheden voor evacuatie en hulpverlening kleiner zijn.

53

52

44

51 50

45 49

47 16 24 35

43

48 41

38

42


36


Bedreigd gebied bij hoogwaterafvoer op de rivier


Met de scenario’s voor ergst denkbare overstroming kunnen de rampenbestrijders in algemene zin op deze informatie inspelen. De scenario’s geven echter geen uitsluitsel over de dijkringgebieden die droog blijven of onder water komen te staan. Als er een concrete dreiging van een overstroming is maakt de hoogwatergroep van Rijkswaterstaat hoogwaterverwachtingen. Naarmate het tijdstip van de mogelijke overstroming dichterbij komt worden deze hoogwaterverwachtingen steeds nauwkeuriger. Er kan steeds beter een beeld gevormd worden van de waterkeringen die het meest bedreigd worden. De rampenbestrijders kunnen daarmee ook de rampenbestrijding een steeds nauwkeuriger invulling geven.

Bijlage 1

115

R

i

j

n

-

Vijftien dagen voor de overstroming trekken continu depressies over de stroomgebieden van de Rijn en de Maas. Vijf dagen later geven hoogwaterverwachtingen, gemaakt door de hoogwatergroep van Rijkswaterstaat, de eerste indicaties voor hoogwater op de Rijn en de Maas. De zekerheid van het optreden van hoogwater neemt de daarop volgende dagen toe. waterdiepte 3 – 4 meter (9%)

Drie dagen voordat de overstroming plaatsvindt is de onzekerheid in de hoogwaterverwachtingen afgenomen tot 25 centimeter. De weersvoorspellingen blijven neerslag aangeven. Vanaf dat moment zullen de bewoners vanuit het bedreigde gebied worden geëvacueerd. Het is onzeker waar de dijken doorbreken. Daarom wordt een groter gebied geëvacueerd dan waarschijnlijk zal overstromen. De onzekerheid in de verwachtingen neemt af tot 10 centimeter onnauwkeurigheid. Pas als daadwerkelijk dijkdoorbraken optreden, wordt het mogelijk de omvang van de overstroming te schatten. De rampenbestrijding zal met deze onzekerheid om moeten gaan.






VER

LOO

PO

VER

STR

OM

ING

NA

DOO

RBR

AAK

, SC

ENA

RIO

RIJN

-IJS

4 uur

1 4 8 12 16 24

48 uur

1 week

48

96


116

maximum 750 km2

630 km2

440 km2

270 km2

100 km2

0 km2 10 km2 20 km2 30 km2 50 km2

12 uur


SEL

(HU

IDIG

E SI

TUA T

I

J

s

s

e

l Gevolgen ‘Rijn–IJssel’


13 12 11 10 9

In de huidige situatie geeft de ergst denkbare overstroming voor de Rijn-IJssel het volgende beeld van de gevolgen: Depressies met neerslag trekken continu over de stroomgebieden van de Rijn en de Maas. Perioden van hevige neerslag volgen elkaar op.

• De hoogwaterverwachtingen geven de eerste indicaties van hoogwater op de Rijn.

8 In de periode tot 7 dagen vóór een EDO geven opeenvolgende hoogwaterverwachtingen iets meer inzicht en zekerheid in de maximale hoogwaterstand.

7

6 Opeenvolgende depressies zorgen voor enorme wateroverlast in het Rijnstroomgebied. De waterstanden op de Rijn en de Maas nemen gestaag toe. De trend in opeenvolgende hoogwaterverwachtingen verloopt richting (extreem) hoogwater.

5

Korte termijn

4

neerslag

3

De neerslagactiviteit neemt niet af. In Duitsland treden overstromingen op, terwijl de waterstand in de rivieren blijft toenemen. Naar alle waarschijnlijkheid treedt ook in Frankrijk en België wateroverlast op. De weersverwachting geeft aanhoudend natte perioden aan. De waterstandsverwachtingen worden door de Hoogwatergroep vrijgegeven en bevatten een onzekerheid van 25 centimeter.

1

•

•

De waterstandsverwachtingen hebben een onzekerheid van 10 centimeter

Overstroming

Doorbraak

0

•

•

2

1

Va n ‘ b e s l u i t t o t e v a c u e r e n ’ t o t ‘ u i t v o e r i n g e v a c u a r i e ’

Middellange termijn neerslag

14



TIE)

• •

Laaggelegen delen van dijkring 48 en grote delen van de dijkringen langs de IJssel overstromen. Als de keringen in Duitsland doorbreken, overstroomt het Nederlandse gedeelte van dijkring 48 binnen 24 uur: een gebied van 100 vierkante kilometer staat onder water. Daar wonen duizend mensen. Vier dagen na de doorbraken in Duitsland, als gevolg van verplaatsing van de overstroming over land en doorbraken langs de IJssel is het oppervlakuitgebreid naar 440 vierkante kilometer. Hier wonen 150 duizend mensen. Als de overstroming zijn maximale omvang bereikt, staat 750 vierkante kilometer. In het Nederlandse gebied wonen 254 duizend mensen. De waterdiepte in de overstroomde dijkringen varieert. In bijna tweederde van het overstroomde gebied komt meer dan een meter water te staan. In ongeveer een kwart van het overstroomde gebied staat uiteindelijk meer dan twee meter water. Het extreme hoogwater en de overstromingen in Duitsland zijn ongeveer twee en een halve dag van tevoren te voorspellen. Deskundigen schatten in dat 99% van de mensen het bedreigde gebied in Nederland tijdig kan verlaten. Tijdsduur [uren]




0 0 0 0 0 1 54 150 234 254

0 0 0 0 0 0 2 6 8 9

Zo’n 10 mensen zullen de overstroming niet overleven, dat is minder dan 0,01% procent van het aantal inwoners. Een dag nadat de overstroming Nederland bereikt, bedraagt de schade 2 miljard euro. Twee dagen later is de schade opgelopen tot 6 miljard euro. De uiteindelijke overstroming veroorzaakt 9 miljard euro schade. Varianten (254.000 getroffenen) 0% evacuatie 99% evacuatie

Dodelijke slachtoffers 880 10

Mortaliteitspercentage 0,35% <0,01%

Maximum waterdiepte

Bijlage 1

117

Handelingsperspectief In geval van de ergst denkbare overstroming Rijn-IJssel is er twee en een halve dag tijd om mensen in veiligheid te brengen. Het is onzeker waar de dijken doorbreken. Daarom wordt een groter gebied geëvacueerd dan waarschijnlijk zal overstromen. Als gevolg van de overstroming kunnen vitale voorzieningen uitvallen, zoals stroom, drinkwater en telefoonverbindingen. Hoewel de meeste mensen het overstroomde gebied tijdig kunnen verlaten, blijft het van belang dat inwoners altijd goed geïnformeerd zijn over de handelingen die zij kunnen verrichten in geval van een overstroming. Dit kan bijvoorbeeld door per postcodegebied bekend te maken of mensen bij een dreigende overstroming het beste thuis kunnen blijven (inwoners van een voldoende hoog gebouw), naar een hooggelegen gebied of vluchtplaats in de buurt kunnen vluchten of moeten evacueren.


118



Vijf dagen voordat een overstroming kan optreden, ontstaan de eerste aanwijzingen voor overstromingsdreiging. Op basis daarvan kunnen rampenbestrijders voorbereidingen treffen die zij vooraf in rampenplannen hebben uitgewerkt. Zij kunnen bijvoorbeeld vluchtplaatsen inrichten, vluchtroutes aangeven, voedsel- en drinkwatervoorraden aanleggen, burgers waarschuwen, hulpverlening mobiliseren, hulpmaterieel klaarzetten en festivals of andere grote bijeenkomsten afblazen.

Overstromingsscenario’s voor rampenplannen Rijn-Maas Nederland is heel goed beschermd tegen overstromingen. Toch zijn overstromingen niet uit te sluiten. Hoe ingrijpend kan een overstroming in Nederland zijn? Welk gebied kan onder water komen te staan? Hoe snel verspreidt het water zich als een dijk het begeeft? En welke mogelijkheden zijn er om slachtoffers te beperken? Deze vragen zijn van belang voor overheden en hulpverleners die rampenplannen opstellen. Zij moeten goed kunnen inschatten welke handelingen effectief zijn bij de rampenbestrijding. Dat kan alleen als er een goed beeld bestaat van de omstandigheden tijdens een overstroming. Maar een overstroming kan allerlei vormen aannemen. Rijkswaterstaat heeft daarom realistische scenario’s voor extreme overstromingen opgesteld: de ‘worst credible flood’ scenario’s. De Taskforce Management Overstroming (TMO) heeft de ‘worst credible flood’ scenario’s als uitgangspunt gekozen voor de landelijke overstromingsdreiging waar Nederland zich op voorbereidt. De naamgeving is hierbij aangepast tot de scenario’s van de Ergst Denkbare Overstroming. De scenario’s van de ergst denkbare overstroming geven de ergste overstromingen weer die experts nog enigszins reëel achten. De deskundigen hebben daarbij vooral gelet op het aantal mensen dat getroffen wordt, het verwachte aantal dodelijke slachtoffers en de omvang van het bedreigde gebied. De scenario’s beginnen met een weersverwachting enkele dagen voordat de dijken bezwijken en lopen door tot het water niet langer stijgt. Voor elk scenario zijn twee situaties uitgewerkt: de situatie met de huidige sterkte van de waterkeringen en de situatie in 2015, na afronding van verbeteringswerken zoals Ruimte voor de Rivier en Zwakke Schakels Kust. De scenario’s van de ergst denkbare overstromingen zijn ontwikkeld door de Waterdienst van Rijkswaterstaat. De scenario’s zijn bedoeld als ondersteuning in de preparatiefase van de veiligheidsketen. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties gebruiken de scenario’s bij het opstellen van draaiboeken voor hoogwater- en stormvloedcrises en het nationaal Responsplan hoogwater en overstromingen. De scenario’s zijn ook van belang voor de bovenregionale afstemming tussen de waterbeheerders en de partijen die betrokken zijn bij openbare orde en veiligheid.

16

43

48 41

36


Overstroomde dijkringen scenario Rijn-Maas

Scenario’s van de Ergst Denkbare Overstroming zijn opgesteld voor: • Westelijke kust • Noordelijke kust • IJsselmeergebied • Benedenrivierengebied • Rijn-Maas • Rijn-IJssel Voor elk scenario is een aparte brochure opgesteld. Deze brochure gaat over het scenario Rijn-Maas.

Bijlage 1

119


3


12

1

2

hoge gronden

IV

III

4



5


12 7

II

9

13 10 8

11


53 46

52

50

45 47

15 19

I

18

20

26

25

34

28

27

29

41

24

38

49 48

43

16 21

51

44

14

42

36

35

VI

30 31

33

32

I II III IV V VI

V



120


Rijn-Maas Het scenario voor Rijn-Maas omvat het rivierengebied van de Maas, Rijn, Waal, Nederrijn en IJssel. Een ergst denkbare overstroming ontstaat hier als het zeer lang en intensief geregend heeft in het stroomgebied van de Rijn en er extreem veel water door de Maas stroomt. De waterkeringen langs de Maas bezwijken het eerst. Het overstroomde water zoekt zich over land een weg naar de Waal en vormt daar een extra belasting op de dijken. Daardoor breken ook de waterkeringen langs de Waal op enkele plaatsen door. Vijf dijkringen komen geheel of gedeeltelijk onder water te staan. Een gebied van 1.300 vierkante kilometer overstroomt. Hier wonen ongeveer 0,7 miljoen mensen. De schade loopt op tot 39 miljard euro.


Nazo rg





pa re

ie rat

Re sp

ns


P

o


Pro-actie

e venti Pre


Veiligheidsketen

moeilijk, zo niet onmogelijk maken. Een extreem hoge rivierafvoer is vaak meerdere dagen van tevoren te voorspellen. Het aantal dijkringen dat getroffen wordt door een overstroming, kan aanwijzingen geven voor de mogelijkheden van evacuatie en hulpverlening tijdens de overstroming: hoeveel vluchtwegen zijn beschikbaar in het rampgebied, hoeveel mensen zullen daar gebruik van willen maken en hoeveel tijd hebben ze daarvoor? Naarmate meer dijkringen getroffen worden en meer doorbraken per dijkring plaatsvinden, zullen de mogelijkheden voor evacuatie en hulpverlening kleiner zijn.

53

52

44

51 50

45 49

47 16 24 35

43

48 41

38

42


36


Bedreigd gebied bij hoogwaterafvoer op de rivier


Met de scenario’s voor ergst denkbare overstroming kunnen de rampenbestrijders in algemene zin op deze informatie inspelen. De scenario’s geven echter geen uitsluitsel over de dijkringgebieden die droog blijven of onder water komen te staan. Als er een concrete dreiging van een overstroming is maakt de hoogwatergroep van Rijkswaterstaat hoogwaterverwachtingen. Naarmate het tijdstip van de mogelijke overstroming dichterbij komt worden deze hoogwaterverwachtingen steeds nauwkeuriger. Er kan steeds beter een beeld gevormd worden van de waterkeringen die het meest bedreigd worden. De rampenbestrijders kunnen daarmee ook de rampenbestrijding een steeds nauwkeuriger invulling geven.

Bijlage 1

121

R

i

j

n

-

Vijftien dagen voor de overstroming trekken continu depressies over de stroomgebieden van de Rijn en de Maas. Vijf dagen later geven hoogwaterverwachtingen, gemaakt door de hoogwatergroep van Rijkswaterstaat, de eerste indicaties voor hoogwater op de Rijn en de Maas. De zekerheid van het optreden van hoogwater neemt de daarop volgende dagen toe. Drie dagen voordat de overstroming plaatsvindt is de onzekerheid in de hoogwaterverwachtingen afgenomen tot 25 centimeter. De weersvoorspellingen blijven neerslag aangeven. Vanaf dat moment zullen de bewoners vanuit het bedreigde gebied worden geëvacueerd. Het is onzeker waar de dijken doorbreken. Daarom wordt een groter gebied geëvacueerd dan waarschijnlijk zal overstromen. De onzekerheid in de verwachtingen neemt af tot 10 centimeter onnauwkeurigheid. Pas als daadwerkelijk dijkdoorbraken optreden, wordt het mogelijk de omvang van de overstroming te schatten. De rampenbestrijding zal met deze onzekerheid om moeten gaan.




waterdiepte 3 – 4 meter (15%) waterdiepte 2 – 3 meter (20%)


VER

LOO

PO

VER

STR

OM

ING

NA

DOO

RBR

AAK

, SC

ENA

RIO

RIJN

-MA

4 uur

1 4 8 12 16 24

48 uur

1 week

48

96


122

maximum 1300 km2

1210 km2

740 km2

400 km2

230 km2

10 km2 40 km2 60 km2 90 km2 140 km2

12 uur


AS

(HU

IDIG

E SI

TUA T

M

a

a

s Gevolgen ‘Rijn–Maas’


13 12 11 10 9

In de huidige situatie geeft de ergst denkbare overstroming voor de Rijn-Maas het volgende beeld van de gevolgen: Depressies met neerslag trekken continu over de stroomgebieden van de Rijn en de Maas. Perioden van hevige neerslag volgen elkaar op.

• De hoogwaterverwachtingen geven de eerste indicaties van hoogwater op de Rijn.

8 In de periode tot 7 dagen vóór een EDO geven opeenvolgende hoogwaterverwachtingen iets meer inzicht en zekerheid in de maximale hoogwaterstand.

7

6 Opeenvolgende depressies zorgen voor enorme wateroverlast in het Rijnstroomgebied. De waterstanden op de Rijn en de Maas nemen gestaag toe. De trend in opeenvolgende hoogwaterverwachtingen verloopt richting (extreem) hoogwater.

5

Korte termijn

4

neerslag

3

De neerslagactiviteit neemt niet af. In Duitsland treden overstromingen op, terwijl de waterstand in de rivieren blijft toenemen. Naar alle waarschijnlijkheid treedt ook in Frankrijk en België wateroverlast op. De weersverwachting geeft aanhoudend natte perioden aan. De waterstandsverwachtingen worden door de Hoogwatergroep vrijgegeven en bevatten een onzekerheid van 25 centimeter.

Va n ‘ b e s l u i t t o t e v a c u e r e n ’ t o t ‘ u i t v o e r i n g e v a c u a r i e ’

Middellange termijn neerslag

14

•

•

•

•

2

0 1

De waterstandsverwachtingen hebben een onzekerheid van 10 centimeter

Overstroming

Doorbraak

1



TIE)

• •

Grote delen van dijkringen in Gelderland, Utrecht en NoordBrabant overstromen, voornamelijk langs de Waal maar ook langs de Maas. Na 8 uur staat 60 vierkante kilometer onder water, daar wonen 26 duizend mensen. Na 24 uur staat 230 vierkante kilometer onder water, waar 70 duizend mensen wonen. Na een week is een gebied van 1.210 vierkante kilometer overstroomd, 640 duizend mensen zijn getroffen. Als de overstroming zijn maximale omvang bereikt, staat een gebied van 1.300 vierkante kilometer onder water. Daar wonen ongeveer 687 duizend mensen. De waterdiepte in de overstroomde dijkringen varieert. In bijna 85% van het overstroomde gebied komt meer dan een meter water te staan; in ruim de helft van het overstroomde gebied staat uiteindelijk meer dan twee meter water. Hoogwaterverwachtingen geven twee en een halve dag van tevoren een indicatie van extreem hoogwater. Deskundigen schatten dat 99% van de mensen het bedreigde gebied in Nederland tijdig kan verlaten. Tijdsduur [uren]



13 18 26 34 58 70 175 418 640 687

Schade [Miljard euro’s] 1 1 2 2 3 3 7 20 32 39

Zo’n 55 mensen zullen de overstroming niet overleven, dat is minder dan 0,01% procent van het aantal inwoners. De schade bedraagt na 8 uur 2 miljard euro. Na 24 uur is de schade opgelopen tot 3 miljard euro. Als de overstroming de maximale omvang bereikt, zal de schade 39 miljard euro bedragen. Varianten (687.000 getroffenen)




5.690 55

0,83% <0,01%

Maximum waterdiepte

Bijlage 1

123

Handelingsperspectief In geval van de ergst denkbare overstroming Rijn-Maas is er twee en een halve dag tijd om mensen in veiligheid te brengen. Het is onzeker waar de dijken doorbreken. Daarom wordt een groter gebied geëvacueerd dan waarschijnlijk zal overstromen. Als gevolg van de overstroming kunnen vitale voorzieningen uitvallen, zoals stroom, drinkwater en telefoonverbindingen. Hoewel de meeste mensen het overstroomde gebied tijdig kunnen verlaten, blijft het van belang dat inwoners altijd goed geïnformeerd zijn over de handelingen die zij kunnen verrichten in geval van een overstroming. Dit kan bijvoorbeeld door per postcodegebied bekend te maken of mensen bij een dreigende overstroming het beste thuis kunnen blijven (inwoners van een voldoende hoog gebouw), naar een hooggelegen gebied of vluchtplaats in de buurt kunnen vluchten of moeten evacueren.


124



Vijf dagen voordat een overstroming kan optreden, ontstaan de eerste aanwijzingen voor overstromingsdreiging. Op basis daarvan kunnen rampenbestrijders voorbereidingen treffen die zij vooraf in rampenplannen hebben uitgewerkt. Zij kunnen bijvoorbeeld vluchtplaatsen inrichten, vluchtroutes aangeven, voedsel- en drinkwatervoorraden aanleggen, burgers waarschuwen, hulpverlening mobiliseren, hulpmaterieel klaarzetten en festivals of andere grote bijeenkomsten afblazen.

Overstromingsscenario’s voor rampenplannen Westelijke kust Nederland is heel goed beschermd tegen overstromingen. Toch zijn overstromingen niet uit te sluiten. Hoe ingrijpend kan een overstroming in Nederland zijn? Welk gebied kan onder water komen te staan? Hoe snel verspreidt het water zich als een dijk het begeeft? En welke mogelijkheden zijn er om slachtoffers te beperken? Deze vragen zijn van belang voor overheden en hulpverleners die rampenplannen opstellen. Zij moeten goed kunnen inschatten welke handelingen effectief zijn bij de rampenbestrijding. Dat kan alleen als er een goed beeld bestaat van de omstandigheden tijdens een overstroming. Maar een overstroming kan allerlei vormen aannemen. Rijkswaterstaat heeft daarom realistische scenario’s voor extreme overstromingen opgesteld: de ‘worst credible flood’ scenario’s. De Taskforce Management Overstroming (TMO) heeft de ‘worst credible flood’ scenario’s als uitgangspunt gekozen voor de landelijke overstromingsdreiging waar Nederland zich op voorbereidt. De naamgeving is hierbij aangepast tot de scenario’s van de Ergst Denkbare Overstroming.

13

10 8

14

11

44

20 26 29

28

25 27

30 32

De scenario’s van de ergst denkbare overstroming geven de ergste overstromingen weer die experts nog enigszins reëel achten. De deskundigen hebben daarbij vooral gelet op het aantal mensen dat getroffen wordt, het verwachte aantal dodelijke slachtoffers en de omvang van het bedreigde gebied. De scenario’s beginnen met een weersverwachting enkele dagen voordat de dijken bezwijken en lopen door tot het water niet langer stijgt. Voor elk scenario zijn twee situaties uitgewerkt: de situatie met de huidige sterkte van de waterkeringen en de situatie in 2015, na afronding van verbeteringswerken zoals Ruimte voor de Rivier en Zwakke Schakels Kust. De scenario’s van de ergst denkbare overstromingen zijn ontwikkeld door de Waterdienst van Rijkswaterstaat. De scenario’s zijn bedoeld als ondersteuning in de preparatiefase van de veiligheidsketen. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties gebruiken de scenario’s bij het opstellen van draaiboeken voor hoogwater- en stormvloedcrises en het nationaal Responsplan hoogwater en overstromingen. De scenario’s zijn ook van belang voor de bovenregionale afstemming tussen de waterbeheerders en de partijen die betrokken zijn bij openbare orde en veiligheid.


Overstroomde dijkringen scenario westelijke kust

Scenario’s van de Ergst Denkbare Overstroming zijn opgesteld voor: • Westelijke kust • Noordelijke kust • IJsselmeergebied • Benedenrivierengebied • Rijn-Maas • Rijn-IJssel Voor elk scenario is een aparte brochure opgesteld. Deze brochure gaat over het scenario Westelijke Kust.

Bijlage 1

125

Experts bepalen de scenario’s Een overstroming kan oneindig veel vormen aannemen. Het is onmogelijk alle denkbare overstromingsscenario’s te doorgronden. Maar welk scenario vormt dan de beste basis voor de rampenbestrijding? De experts hebben voor het opstellen van de scenario’s van de ergst denkbare overstroming de aanpak gevolgd die gebruikelijk is in het vakgebied externe veiligheid. Uitgangspunt is de erkenning dat er weinig informatie beschikbaar is over extreme overstromingen. De nadruk ligt op het bereiken van consensus tussen experts over realistische extreme omstandigheden. De experts gebruiken daarbij natuurlijk wel de bestaande kennis, ervaringen en lessen uit historische gebeurtenissen. De experts die de overstromingscenario’s hebben opgesteld, hebben rekening gehouden met waterstandstatistieken, de toestand van waterkeringen, gebiedskenmerken, de maximale hoeveelheid rivierwater die vanuit het buitenland Nederland kan bereiken en de mechanismen die leiden tot het bezwijken van een waterkering. De omstandigheden waaronder waterkeringen op grote schaal bezwijken, verschillen per scenario. In de kustscenario’s vormt een stormvloed als gevolg van een wind met orkaankracht de grootste bedreiging voor de waterkeringen. De ligging van de depressie bepaalt of het westelijke kustgebied wordt getroffen (van Zeeland OVERSCHRIJDINGSKANS DIJKRINGGEBIEDEN

3


12

1

2

hoge gronden

IV

III

4



5


tot en met Noord-Holland) of het noordelijk kustgebied (van de kop van Noord-Holland tot en met Groningen). Ook voor het IJsselmeergebied is een wind met orkaankracht de belangrijkste oorzaak van grootschalige overstromingen. In het rivierengebied worden hoge waterstanden veroorzaakt door extreme neerslag in het stroomgebied van de Maas en de Rijn. De hoge rivierafvoer kan een bedreiging vormen voor zowel het gebied langs de IJssel als het gebied langs de Waal. In het benedenrivierengebied spelen beide oorzaken een rol: daar vormt de combinatie van een minder extreme stormvloed met een minder extreme rivierafvoer een bedreiging. Daarom gelden voor de zes gebieden verschillende scenario’s van de ergst denkbare overstroming. Het laaggelegen deel van Nederland bestaat uit zogenaamde dijkringen: gebieden die geheel omringd zijn door primaire waterkeringen zoals dijken, duinen, dammen of kunstwerken. In totaal zijn er 99 dijkringen in Nederland. Als de waterkering rond de dijkring op enige plaats doorbreekt, zal de dijkring geheel of gedeeltelijk onder water stromen. Uit het verleden blijkt dat de dijken vrijwel altijd op meerdere plaatsen breken. In dat geval zal het achterliggende gebied sneller volstromen. De totale omvang van de overstroming hangt dan ook vooral af van het aantal dijkringen dat doorbreekt en het aantal bressen per dijkring. Experts van het Rijk, provincies en waterschappen hebben beoordeeld op welke locaties de waterkeringen kunnen doorbreken in een bepaald overstromingsscenario. Zij hebben daarbij gebruik gemaakt van de actuele kennis over de sterkte van de waterkeringen. Zo is verkend in welke realistische scenario’s het grootste aantal dijkringen getroffen wordt en de dijkringen het snelst volstromen.

12 7

II

9

13 10 8

11 53

46

52

50

45 47

15 19

I 26

29

18

20

34

28

27

41

24

38

49 48

43

16 21

25

51

44

14

42

36

35

VI

30 31

33

32

I II III IV V VI

V



126

Deze scenario’s van de ergst denkbare overstroming geven echter geen zekerheid welke dijkringen daadwerkelijk getroffen worden als een extreme situatie zich voordoet. Dat hangt af van veel onzekere factoren, zoals het weer en onvoorziene omstandigheden van waterkeringen.


Westelijke kust Het scenario van de westelijke kust omvat de kust van Zeeland, Zuid-Holland, Noord-Holland en de het IJsselmeer. Een ergst denkbare overstroming ontstaat hier als een depressie met winden van orkaankracht over de Noordzee trekt richting Denemarken en ten minste anderhalve dag aanhoudt. Deze situatie treedt gemiddeld eenmaal per honderdduizend jaar op. De waterkeringen bezwijken dan op een groot aantal plaatsen. In totaal komen veertien dijkringen geheel of gedeeltelijk onder water te staan. Een gebied van 4500 vierkante kilometer overstroomt. Daar wonen ongeveer 2,3 miljoen mensen. De schade loopt op tot 121 miljard euro.


12 7 13

10 8

14

11

44

20 26 29

28 30

25 27

31

32


Bedreigd gebied bij stormvloed


Nazo rg

ns

o

6


Re sp

5


ie rat

4



pa re

1

2

3


P


Pro-actie

e venti Pre


Veiligheidsketen

moeilijk, zo niet onmogelijk maken. Een extreem hoge rivierafvoer is vaak meerdere dagen van tevoren te voorspellen. Het aantal dijkringen dat getroffen wordt door een overstroming, kan aanwijzingen geven voor de mogelijkheden van evacuatie en hulpverlening tijdens de overstroming: hoeveel vluchtwegen zijn beschikbaar in het rampgebied, hoeveel mensen zullen daar gebruik van willen maken en hoeveel tijd hebben ze daarvoor? Naarmate meer dijkringen getroffen worden en meer doorbraken per dijkring plaatsvinden, zullen de mogelijkheden voor evacuatie en hulpverlening kleiner zijn. De omvang van het overstroomde gebied en de duur van de overstroming bepalen hoeveel inspanning en tijd na de overstroming nodig is om het gebied weer bereikbaar en bewoonbaar te maken. Met de scenario’s voor de ergst denkbare overstroming kunnen de rampenbestrijders in algemene zin op deze informatie inspelen. De scenario’s geven echter geen uitsluitsel over de dijkringen die droog blijven of onder water komen te staan. Als er een concrete dreiging van een overstroming is, maakt de Stormvloedwaarschuwingsdienst (SVSD) van Rijkswaterstaat in samenwerking met het KNMI stormvloedverwachtingen. Naarmate het tijdstip van de mogelijke overstroming dichterbij komt, worden deze stormvloedverwachtingen steeds nauwkeuriger. Er ontstaat een steeds beter beeld van de waterkeringen die het meest bedreigd worden. De rampenbestrijders kunnen daarmee ook de rampenbestrijding een steeds nauwkeuriger invulling geven.

Bijlage 1

127

W

e

s

t

e

l

i

j

Pas één dag van tevoren is duidelijk waar de kern van de depressie naartoe gaat. Als die richting Zuid–Denemarken trekt en daar blijft hangen, wordt de westelijke kust van Zeeland tot aan de kop van Noord-Holland bedreigd. De locaties van de dijkdoorbraken blijven tot het laatste moment onzeker. Die zijn sterk afhankelijk van lokale weerseffecten en de actuele sterkte van de dijken. Pas als daadwerkelijk dijkdoorbraken optreden, wordt het mogelijk de omvang van de overstroming te schatten. De rampenbestrijding zal met deze onzekerheid om moeten gaan.

Acht dagen voor de overstroming, ziet het KNMI in het patroon van depressies de eerste aanwijzingen voor een storm met orkaankracht. Met behulp van deze gegevens is het mogelijk om een eerste indicatie te geven van extreem hoge waterstanden en golven. In de daarop volgende dagen werken deze aanwijzingen steeds duidelijker door in de weersverwachtingen. Het is dan nog heel onzeker hoe de storm zich bij de Nederlandse kust zal ontwikkelen. Vijf dagen voordat de overstroming optreedt, geven de modellen aan dat de kans op extreem hoge waterstanden nog steeds kleiner dan 20% is. Evacuatie op dat moment zal in vier van de vijf keer achteraf gezien niet nodig zijn. Het is zelfs waarschijnlijk dat de weersomstandigheden vijf dagen later niet meer zo extreem zijn.

waterdiepte > 4 meter (12%) waterdiepte 0,01 – 1 meter (23%) waterdiepte 3 – 4 meter (16%)

Pas twee dagen voor de overstroming is de weersverwachting betrouwbaar genoeg om de waterstands- en golfverwachting langs de kust met voldoende nauwkeurigheid te geven. Op dat moment is het zeker dat de kust zwaar belast wordt en dat een overstroming dreigt. Maar het is nog niet duidelijk of de noordelijke kust of de zuidelijke kust getroffen wordt. Beide gebieden worden op dat moment nog bedreigd.




VER

LOO

PO

VER

STR

OM

ING

NA

DOO

RBR

AAK

, SC

ENA

RIO

WE

STE

LIJK

E KU

4 uur

1 4 8 12 16 24

maximum 4340 km2

4330 km2

3940 km2

3470 km2

470 km2 1240 km2 2000 km2 2480 km2 2840 km2

12 uur

1 week

48


128

48 uur


ST (

HUI

DIG

E SI

TUA T

k

e

k

u

s

t

Gevolgen ‘Westelijke kust’


In de huidige situatie geeft de ergst denkbare overstroming voor de westelijke kust het volgende beeld van de gevolgen:

14 13 12

•

10

8

‘besluit

9


Van

Middellange termijn

11

t ot evac u er en ’

7

6


1

•

•

•


Overstroming

orkaan

Doorbraak

Korte termijn

2

1


evacuatie’

3


‘ u i t vo er i n g

4

tot


5

0

•




Grote delen van Zeeland, Zuid-Holland en Noord-Holland overstromen. Ook rond het IJsselmeer veroorzaakt de wind met orkaankracht extreme waterstanden. Oostelijk Flevoland en het gebied rond Kampen overstromen bij deze stormcondities en windrichting eveneens. Binnen acht uur staat 2.000 vierkante kilometer onder water; daar wonen een miljoen mensen. Na een dag is bijna 3.500 vierkante kilometer overstroomd en zijn 1,8 miljoen inwoners getroffen. Binnen twee dagen staat bijna 4.000 vierkante kilometer onder water, daar wonen 2 miljoen mensen. Na ongeveer een week heeft de overstroming zijn maximale omvang bereikt. Een gebied van 4.340 vierkante kilometer staat onder water. Ongeveer 2,3 miljoen inwoners zijn getroffen. De waterdiepte in de overstroomde dijkringen varieert. In driekwart van het overstroomde gebied komt meer dan een meter water te staan; in de helft van het overstroomde gebied staat uiteindelijk meer dan twee meter water. Deskundigen schatten dat waarschijnlijk slechts 1 procent van de inwoners de kans heeft het gebied tijdig te verlaten. Dat komt omdat de ontwikkeling van de wind tot orkaankracht zo kort van tevoren te voorspellen is en het water zich snel verspreidt. Tijdsduur [uren]



1 4 8 12 16 24 48 168 (week) Maximum

TIE)

•

•

260 706 1.092 1.334 1.573 1.818 2.018 2.290 2.290

Schade [Miljard euro’s] 10 36 55 64 75 92 105 121 121

Zo’n 10.300 mensen zullen de overstroming niet overleven, dat is 0,45 procent van het aantal inwoners. De dodelijke slachtoffers vallen in gebieden waar het water hoger dan een meter staat en geen vluchtplaatsen zijn. De schade bedraagt na acht uur 55 miljard euro. Na een dag is de schade opgelopen tot 92 miljard euro en na twee dagen tot ruim 100 miljard euro. De totale schade na een week is 121 miljard euro.

. Varianten (2,3 mln. getroffenen) 0% evacuatie 1% evacuatie

Dodelijke slachtoffers 10.400 10.300

Mortaliteitspercentage 0,46% 0,45%

Maximum waterdiepte

Bijlage 1

129

Handelingsperspectief In geval van een ergst denkbare overstroming in het noordelijke kustgebied is er zeer weinig tijd om mensen in veiligheid te brengen. Door de wind met orkaankracht wordt de hulpverlening ernstig gehinderd, zoniet onmogelijk. Ook kunnen vitale voorzieningen door de storm en de overstroming uitvallen, zoals stroom, drinkwater en telefoonverbindingen. Toch zijn er mogelijkheden om de gevolgen van de overstroming te beperken. Vanwege de beperkte tijd is het van groot belang dat inwoners altijd goed geïnformeerd zijn over de handelingen die zij kunnen verrichten in geval van een overstroming. Dit kan bijvoorbeeld door per postcodegebied bekend te maken of mensen bij een dreigende overstroming het beste thuis kunnen blijven (inwoners van een voldoende hoog gebouw) of naar een hooggelegen gebied of vluchtplaats moeten vluchten


130



Vijf dagen voordat een overstroming kan optreden, ontstaan de eerste aanwijzingen voor overstromingsdreiging. Op basis daarvan kunnen rampenbestrijders voorbereidingen treffen die zij vooraf in rampenplannen hebben uitgewerkt. Zij kunnen bijvoorbeeld vluchtplaatsen inrichten, voedsel- en drinkwatervoorraden aanleggen, burgers waarschuwen, hulpverlening mobiliseren, hulpmaterieel klaarzetten en festivals of andere grote bijeenkomsten afblazen. Ook kan besloten worden tot evacuatie van het bedreigde gebied. Dat gebied is vijf dagen van tevoren echter nog zeer groot: het omvat zowel het westelijk als het noordelijk kustgebied.

Bijlage 2

Q&A Crisiscommunicatie bij overstromingen

Bijlage 2

131

Het onderstaande overzicht van vragen kan

13. Wat zijn de taken van de brandweer rond

de communicatieadviseur ondersteunen om

(een verhoogde kans op) een overstro-

zich voor te bereiden op de vragen die bur-

ming?

gers zullen stellen bij een hoogwatersituatie en/of een situatie waarin een evacuatieproces op gang moet worden gebracht. De lijst is niet uitputtend en zal ten tijde van de crisis

14. Wat zijn de taken van de politie rond (een verhoogde kans op) een overstroming? 15. Wat zijn de taken van de gemeente rond

moeten worden voorzien van antwoorden. De

(een verhoogde kans op) een overstro-

vragenlijst is eerst en vooral bedoeld om het

ming?

communicatieproces op snelheid te brengen. De vragen zijn onderverdeeld in vier hoofdclusters, uitgaande van het in deel II gepresenteerde communicatiekruispunt met gepercipieerd en feitelijk risico.

16. Wat zijn de taken van de nationale overheid rond (een verhoogde kans op) een overstroming 17. Wat zijn de taken van de GHOR/GGD rond (een verhoogde kans op) een overstroming?

Informeren (er is sprake van een laag gepercipieerd risico en een laag feitelijk risico). Dit is de situatie waarin bijvoorbeeld het

18. Waardoor kan een dijk bezwijken? En een waterkering? 19. Hoe beïnvloeden noodmaatregelen de

water stroomopwaarts in Keulen reeds aan

kans op een overstroming? Hebben zand-

het stijgen is, maar nog geen sprake is van

zakken, folie en tijdelijke damwanden

een grote dreiging stroomafwaarts. Vragen

wel nut?

die aan de orde komen zijn: 1. Heeft de situatie elders invloed op de situatie in Nederland? 2. Wanneer wordt de situatie in Nederland

20. Welke delen van het land lopen het grootste gevaar wanneer het mis gaat? 21. Wat kan ik doen om me voor te bereiden op een overstroming?

dreigend? 3. Hoe is Nederland voorbereid op hoogwa-

Overtuigen (er is sprake van een laag

ter in de rivieren en/of hoogwater vanuit

gepercipieerd risico, maar een hoog feitelijk

zee?

risico). Dit is de situatie waarin het water

4. Hoe is onze bescherming tegen hoogwater in de wet geregeld? 5. Hoe is het nationaal erfgoed (musea en

stroomopwaarts in Keulen reeds aan het stijgen is en er een reële dreiging is dat in een later stadium tot een evacuatie stroomaf-

collecties) beschermd tegen overstromin-

waarts (bijv. Betuwe) moet worden overge-

gen?

gaan. Vragen die aan de orde komen zijn:

6. Wie heeft de leiding als er in Nederland een overstromingsramp zou ontstaan? 7. Hoe komt de besluitvorming rond overstromingen tot stand? 8. Wie neemt een eventueel besluit tot evacuatie? 9. Waar kan ik informatie vinden over de hoogte van de waterstanden en hoe actueel is deze informatie? 10. Welke maatregelen heeft de overheid genomen om het risico op een overstroming te verkleinen? 11.Wat zijn de lessen van het hoogwater uit 1995? 12. Wat is de rol van het waterschap bij een overstroming?

132


1. Waar komt het water opeens vandaan? 2. Is het risico op overstromingen de afgelopen jaren toegenomen? 3. Hoe bereid ik mij voor op een mogelijke overstroming? 4. Waarom werden we niet eerder gewaarschuwd? 5. Waar vind ik uitleg over technische begrippen die in de berichtgeving worden gebruikt? 6. Wat is een overschrijdingskans? 7. Wat is een overstromingskans? 8. Wat is een overstroming? 9. Wat is een waterkering? 10. Wat is een verzadigde dijk?

11. Welke veiligheidsnormen worden er in

te beschermen tegen het water. Worden

Nederland gehanteerd ten opzichte van

zandzakken kosteloos ter beschikking

overstromingen? Is dit reëel? Waarom dan?

gesteld?

12. Is de huidige situatie het gevolg van gebrek aan onderhoud van dijken of

Instrueren (er is sprake van een hoog geper-

gemalen?

cipieerd risico en een hoog feitelijk risico).

13. Waar kan ik zien welke zwakke plekken

Dit is de situatie waarin burgers doordrongen

er zijn in de Nederlandse dijken en hoe

zijn van de ernst van de situatie en de over-

wordt hiermee omgegaan?

heid de evacuatie in gang zet. Vragen die

14. Waar bevinden zich in Nederland wa-

aan de orde komen zijn de volgende (gerang-

terkeringen en wat is het nut van deze

schikt naar a) het besluit, b) het evacuatie-

keringen?

proces en c) vragen over de terugkeer):

15. Wie onderhoudt de waterkeringen? 16. Kunt u mij exact vertellen welk gebied bij een verhoogd risico op een overstroming

Vragen over het besluit tot evacueren: 1. Ik hoor op TV en op de radio allerlei be-

wordt ontruimd? Waarom is gekozen voor

windvoerders, burgemeesters en experts

dit gebied?

praten, maar ze zeggen allemaal iets

17. Hoeveel tijd zit er tussen een verhoogd

anders. Naar wie moet ik luisteren?

risico op overstromingen en een daadwer-

2. Wat is een evacuatie? Wat houdt dit in?

kelijke evacuatie?

3. Hoe weet u dat er daadwerkelijk sprake is

18. Als de (zee)dijk doorbreekt, komt mijn

van een ernstige dreiging die een evacu-

huis dan onder water te staan? En zo ja,

atie rechtvaardigt? Is de situatie zodanig

hoe hoog komt het water dan?

dat een evacuatie echt noodzakelijk is?

19. Kan ik helpen met het vullen en/of aanbrengen van zandzakken of andere overstromingvertragende initiatieven? 20. Moet ik bij een evacuatiebevel verplicht het evacuatiegebied verlaten of is dat mijn eigen keuze? 21. Welke criteria zijn de basis om tot een

4. Kan ik tijdens de evacuatie, als nog geen sprake is van een overstroming mijn huis nog in? 5. Waar kan ik een ontheffing krijgen om niet te evacueren? 6. Moet ik me eerst bij een instantie melden voordat ik het gebied verlaat? Zo ja,

besluit te komen over horizontaal of ver-

waar? En moet ik mij melden als ik me

ticaal evacueren en kan ik hier als burger

moet evacueren en het gebied heb verla-

invloed op uitoefenen?

ten? Kan dit telefonisch, per e-mail, per

22. Wat is horizontaal evacueren?

sms, op internet of moet het face-to-face

23. Wat is vertikaal evacueren?

op een vaste locatie?

24. Kan een defect gemaal een overstroming tot gevolg hebben? 25. Hoe hoog is het overstromingsrisico en hoe wordt dit risico bepaald? 26. Wie is er verantwoordelijk voor het onderhoud van dijken en gemalen in de streek waar ik woon? 27. Hoe lang duurt het na een overstroming

7. Welke papieren/documenten moet ik altijd meenemen tijdens een evacuatie? 8. Wie betaalt de (bijkomende) kosten van mijn evacuatie? 9. Is mijn werkgever verplicht mij vrijaf te geven om een evacuatie voor te bereiden en/of uit te voeren? 10. Ik woon vlakbij het overstromingsgebied,

voordat voorzieningen zoals stromend

maar niet binnen de evacuatiezone. Ik

water, gas en elektriciteit zijn hersteld?

wil graag ruimte in mijn woning beschik-

Welke processen en gebieden of onderne-

baar stellen aan evacués. Hoe kan ik dit

mingen hebben hierbij prioriteit?

het beste doen?

28. Een stuk van de rivier-/zeedijk is verzakt, bij wie moet ik dit melden? 29. Hoe kom ik aan zandzakken om mijn huis

11. Krijg ik een vergoeding als ik mensen opvang? 12. Ik weiger om te evacueren. Om in contact

Bijlage 2

133

te blijven met de buitenwereld wil ik graag weten of mijn (mobiele) telefoon blijft werken bij een overstroming. En internet? En de televisie? 13. Ik neem aan dat de overheid garant staat voor deze voorzieningen? 14. Hoe kan ik mij bij een evacuatie of over-

het een paar dagen zonder hulp te redden? 30. Moet ik bij het verlaten van mijn huis het gas, water en licht afsluiten? Hoe doe ik dat dan precies? 31. Gebeuren deze huisbezoeken onder begeleiding?

stroming snel op de hoogte laten brengen

32. Moet ik naast mijn paspoort nog andere

van de feitelijke situatie? (lokale omroep,

eigendommen/papieren meenemen?

internet!) 15. Betekent de verplichte evacuatie dat ik horizontaal of verticaal moet evacueren (naar hoger gelegen kamer/ruimte of

33. Op welke wijze kan ik mijn huis/eigendommen het beste prepareren op een mogelijke overstroming? 34. Ik wil mijn huis niet verlaten omdat ik

daadwerkelijk huis en haard verlaten en

bang ben voor plunderaars. Hoe voor-

vertrekken naar een ander gebied)

komt u dat er geplunderd wordt tijdens

16. Volgens het Europees Verdrag voor de

een evacuatie? Wordt mijn huis bewaakt

Rechten van de Mens kunt u mij niet verplichten het huis te verlaten. Klopt dat? 17. Als ik weiger om te vertrekken word ik dan aangehouden?

tijdens de evacuatie? Zo ja, door wie dan? 35. Wat mag/moet ik meenemen naar een opvanglocatie? 36. Bij welke instantie kan ik terecht voor

Vragen over evacuatieproces:

tijdelijke huisvesting en heeft u een

18. Ik hoor op de rampenzender dat mijn

telefoonnummer van die instantie?

huis binnen enkele uren onder water komt te staan. Naar welke opvangplaats kan ik toe? 19. Ik weiger te vertrekken. Wat moet ik doen? 20. Hoe is de hulpverlening voor achterblijvers geregeld? 21. Mag ik mijn huisdieren meenemen naar de opvangplaats? Zo nee, waarom niet? 22. Is er een speciale opvangplaats voor huisdieren? 23. Wat gebeurt er met mijn familielid in het ziekenhuis/bejaardenhuis? 24. Wat mag/moet ik allemaal meenemen naar de opvanglocatie? 25. Ik durf mijn huis niet te verlaten omdat ik bang ben voor plunderaars. Hoe voorkomt u dat er geplunderd wordt? 26. Welke route moet ik nemen om het snelst uit het gebied weg te komen? 27. Ik hoor dat er bussen rijden om iedereen

standig evacueren. Hoe en wanneer komt u mij ophalen? 38. Ik heb een (chronische) aandoening waar ik medicijnen voor gebruik. Zijn deze medicijnen verkrijgbaar op de opvanglocatie(s)? 39. Hoe kom ik op een tijdelijke locatie aan mijn medicijnen? 40. Wat voor gratis eten en drinken wordt er verzorgd op de opvanglocaties (ik heb een speciaal dieet)? 41. Wat voor faciliteiten zijn er op de opvanglocatie voor mijn kinderen? Worden ze in de gelegenheid gesteld om naar school te gaan op een alternatieve locatie? 42. Bij wie moet ik mijn kinderen aanmelden om voor dit onderwijs in aanmerking te komen? 43. Ik ben (vee)boer en wil weten hoe

naar opvangplaatsen te brengen. Waar is

en waar ik mijn vee in veiligheid kan

de opstapplek bij mij in de buurt? Hoe

brengen. Niemand heeft naar mij gecom-

vaak rijdt die bus?

municeerd. Met wie kan ik in contact

28. Ik moet mijn huis verlaten, maar wanneer kan ik weer terug? 29. Wat moet ik precies bij me hebben om

134

37. Ik ben slecht ter been en kan niet zelf-


treden om mijn dieren in veiligheid te brengen? 44. Door alle evacuaties kan ik geen trans-

porteur meer vinden. Kunt u mij van dienst zijn? 45. Bij wie kan ik de gemaakte kosten voor

gesloten vanwege het overstromingsrisico? 57. Hier in de straat bevinden zich ook enkele zwervers. Deze mensen weten niet

transport, opvanglocatie en onvoorziene

dat ze moeten evacueren. Hoe worden

andere kosten declareren?

deze mensen op de hoogte gesteld van de

46. Als agrariër ben ik voor mijn levensonderhoud afhankelijk van mijn gewassen.

situatie en vervoerd? 58. Ik woon bovenop een dijk in het over-

Is er een mogelijkheid om deze zoveel

stromingsgebied. Mijn huis ligt altijd

mogelijk te beschermen en waar kan

droog. Moet ik nu ook verplicht evacue-

ik terecht voor eventuele hulp en/of compensatie naar aanleiding van geleden schade? 47. Bij de vorige hoogwatersituatie moesten wij als boeren heel lang wachten voordat

ren? 59. Ik ben de eigenaar van een transportbedrijf. Kan ik op een of andere manier ondersteuning bieden bij de evacuatie? 60. Mijn kind is zwaar gehandicapt en wij

duidelijk werd gecommuniceerd hoe

hebben daarom een aangepast huis met

en wanneer ons vee werd geëvacueerd.

voorzieningen die hem in leven houden.

Velen van ons hebben toen zelfstandig

Waar wordt mijn kind opgevangen? Komt

maatregelen genomen, wat tot enige

er een ambulance om hem daarheen te

misverstanden heeft geleid. We willen dat

brengen?

in de toekomst graag voorkomen. Welke procesmatige afspraken kunnen we nu al maken? 48. Kan ik mijn huisdier(en) meenemen naar de opvanglocatie? Zo nee, waarom niet? 49. Is er een speciale opvanglocatie voor huisdieren? 50. Kan ik mijn huisdier thuis achterlaten op een kamer met voldoende eten en sanitaire mogelijkheden? 51. Wat doe ik met waardevolle spullen, sieraden en dergelijke? 52. Mijn kinderen verblijven in het buitenland. Hoe blijf ik met hen in contact nadat ik mijn woning moet verlaten? Zij willen

61. Hoe worden bejaarden opgevangen die normaliter in een bejaardencomplex of verzorgingstehuis wonen? 62. Ik wil mijn woning niet verlaten. Is er een overzicht van zaken te krijgen waaraan een standaard overlevingspakket moet voldoen? 63. Hoe lang kan ik op een dergelijk pakket in mijn behoeften voorzien? 64. Kan ik zelf een keuze maken tussen de verschillende opvanglocaties? 65. Indien een opvanglocatie mij niet bevalt, kan ik dan op kosten van de overheid mijn intrek nemen in een hotel? 66. Ik ben eigenaar van enkele platbodems

graag weten of hun ouders veilig zijn.

met een buitenboordmotor. Kunnen der-

53. Wordt er ook vervoer naar huis georga-

gelijke boten bij een verhoogde dreiging

niseerd zodra het overstromingsgevaar is

op een overstroming in beslag worden

geweken?

genomen door de hulpverlening? Wie en

54. Mijn buurman zegt dat wij ons niet in het aangewezen evacuatiegebied bevinden. Ik twijfel. Bij wie of waar kan ik meer duidelijkheid over de situatie

hoe garandeert men indien dat zo is dat ik mijn eigendom terugzie? 67. Tot wanneer kan ik nog boodschappen doen in het bedreigde gebied?

krijgen? 55. Als hulpverlener word ik bij een evacuatie in dienst geroepen. Wie zorgt ervoor dat mijn eigen familie en eigendommen worden geëvacueerd? Wie informeert hen over mijn eigen welzijn? 56. Kan ik het risicogebied via alle normale wegen verlaten? Of zijn sommige wegen af-

Vragen over terugkeer: 68. Hoe lang gaat de evacuatie naar alle waarschijnlijkheid duren? 69. In gemeente A mogen mensen terug naar hun huis, maar hier, in gemeente Z geeft u aan dat dit niet is toegestaan. Wat mag nu wel en wat niet? En waarom niet?

Bijlage 2

135

70. Is mijn inboedel verzekerd tegen water-

atie vooraf waarin burgers niet altijd door-

Keert de overheid geld uit om geleden

drongen zijn van de ernst van de situatie en

schade te compenseren? Bij wie kan ik

er met behulp van risicocommunicatie wordt

eventuele schade aan mijn eigendommen

gewerkt aan het sluiten van de ‘gap’ tussen

verhalen?

perceptie en werkelijkheid. Ook is deze fase

71. Bestaat er een kans op permanente

van toepassing op de nafase, wanneer de

schade als gevolg van een overstroming?

situatie weer moet worden genormaliseerd en

Kan ik überhaupt ooit nog terugkeren

de evacuées terugkeren. Vragen die aan de

naar mijn huis en eigendommen?

orde komen zijn:

72. Hoe kom ik erachter of ik weer naar mijn huis terug kan keren? 73. Hoe lang duurt het voordat ik terug kan? 74. Hoe lang duurt het voordat het water is

1. Wat heeft de overheid van deze (bijna) ramp geleerd? Wat wordt er gedaan om over stromingen in de toekomst te voorkomen? 2. Wordt mijn huis minder waard nu blijkt

weggepompt? Komt de brandweer het water

dat ik in een gebied woon waar het over-

dat in mijn huis is gelopen wegpompen?

stromingsgevaar groot is?

75. Zijn er dingen die ik moet doen bij terug-

3. Mijn ervaring met de hulpdiensten die

keer in mijn huis, zoals het luchten van

ondersteuning boden bij de evacuatie was

vertrekken of desinfecteren van vloeren

fantastisch/verschrikkelijk hoe kan ik

en muren?

mijn complimenten/klachten overbren-

76. Hoe moet ik gas- elektriciteit en water weer aansluiten? 77. Moet ik de kraan eerst laten doorstromen voor ik het weer kan gebruiken?

gen naar deze mensen? 4. Hoe worden overstromingsrisico’s in de toekomst beperkt? 5. Als gevolg van de traumatiserende ge-

78. Is het gevaarlijk om door het water te

beurtenissen rond de laatste evacuatie en

lopen/zwemmen? Is het water giftig?

(bijna) overstroming ervaar ik psychische

79. Brengt een overstroming een verhoogde kans op (infectie)ziekten met zich mee? 80. Hoe bescherm ik mijn gezin (inclusief

problemen. Is er een instantie waar ik met mijn problemen terecht kan? 6. Ik wil graag meedenken over de potenti-

huisdieren) tegen infectieziekten als het

ële gevolgen van een overstroming en de

tot een overstroming komt?

daaraan verbonden risico’s en maatre-

81. Moet ik ergens melden dat ik weer ben teruggekeerd? 82. Hoe leg ik de schade aan mijn eigendommen vast?

136

Consulteren en dialogiseren. Dit is de situ-

schade als gevolg van een overstroming?


gelen. Is er een instantie die dit soort burgerinitiatieven op het gebied van overstromingen begeleid en waar ik me kan aanmelden?

Bijlage 3

Internetlinks

Bijlage 3

137

Taskforce Management Overstromingen

belang van water komen uitgebreid aan bod. Zie: www.droppiewater.nl.

yy Na de storm Katrina en de overstromingen in New Orleans is in Nederland de

yy Waterland.net is een knooppunt van


waterinformatie en -kennis op internet.

opgezet, om Nederland beter voor te

Waterland bundelt bestaande waterinfor-

bereiden op grootschalige overstromingen.

matie in Nederland. De informatie wordt

In november 2008 organiseert de task-

op een overzichtelijke manier gepresen-

force een grote overstromingsoefening.

teerd en toegankelijk gemaakt voor zowel

Zie: www.platformoverstromingen.nl.

professionals als voor het ‘brede publiek’. Zie: www.waterland.net.

Leven met Water Hulpverleningsdiensten yy Leven met Water is een kennisimpuls programma met als kernboodschappen:

yy De Nederlandse brandweer als zodanig

een nieuwe plek voor water, stimuleren

bestaat niet. De brandweer in Nederland

van innovatief waterbeheer, ontwikke-

kent ruim 450 gemeentelijke en 25 regi-

ling en versterking van de kennisinfra-

onale korpsen. De gemeentelijke korpsen

structuur. Het Algemeen Bestuur wordt

hebben taken bij de basisbrandweerzorg,

gevormd door vertegenwoordigers vanuit

rampenbestrijding en crisisbeheersing.

waterschappen, universiteiten, kennis-

Burgemeester en wethouders vormen het

instellingen, adviesbureaus, gemeenten,

bestuur van de gemeentelijke brandweer.

provincies, NGO’s, uitvoerend bedrijfsle-

Zie: www.brandweer.nl.

ven, banken verzekeringswezen. Zie: www.levenmetwater.nl.

yy In de rampenbestrijding en crisisbeheersing spelen diverse geneeskundige

Waterschappen

instanties een rol, zoals ziekenhuizen, de GGD (Gemeentelijke Gezondheidsdienst),

yy De Nederlandse waterschappen zijn ver-

ambulancediensten, het Rode Kruis,

enigd in de Unie van Waterschappen. De

huisartsen en instellingen in de gees-

Unie behartigt op nationaal en internati-

telijke gezondheidszorg die zijn belast

onaal niveau de belangen van de water-

met psychosociale opvang en nazorg.

schappen voor een goede waterstaatsver-

Deze instanties werken samen binnen de

zorging binnen het waterschapsbestel.

Geneeskundige Hulp bij Ongevallen en

Zie: www.uvw.nl.

Rampen (GHOR). Zie www.ghor.nl.

yy Het Waterschapshuis is de regie- en

yy De politie is betrokken bij grootschalige

uitvoeringsorganisatie voor de water-

optredens en crisissituaties met een

schappen op het gebied van Informatie

openbare orde aspect. Het gaat dan om

en Communicatie Technologie (ICT). Zie:

grootschalige optredens bij conflicten en

www.waterschapshuis.nl.

crises. Klik door voor informatie over de veelzijdigheid van de politieorganisatie.

yy Droppiewater is een stripfiguur in het

Zie: www.politie.nl.

leven geroepen door de waterschappen om voorlichting te geven aan kinderen. Via de

Rijksoverheid

website geeft droppiewater voorlichtingsmateriaal voor basisscholen over de plek

138

yy Het Ministerie van Binnenlandse Zaken

die water inneemt in onze maatschappij

en Koninkrijksrelaties wil samen met alle

en leert kinderen dat schoon water niet

betrokken partijen werken aan terrorisme-

vanzelfsprekend is. De gevaren en het

bestrijding en crises- en rampenbeheer-


sing, maar ook aan de problemen in de

wordt onderhouden door het Ministerie

wijk. Dít is de kern van het veiligheidsbe-

van Binnenlandse Zaken en Koninkrijks-

leid waar het Ministerie van Binnenlandse

relaties. Zie: www.crisis.nl. Als er geen

Zaken en Koninkrijksrelaties, samen met

crisissituatie is, leidt deze site bezoekers

het Ministerie van Justitie, voor staat.

door naar de site www.denkvooruit.nl.

Zie: www.minbzk.nl.

Een site waarop wordt aangegeven hoe men zich op de verschillende ramptypen

yy Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat

kan voorbereiden.

heeft taken en verantwoordelijkheden op het terrein van crisisbeheersing van

yy De website van de European Media

vervoer, infrastructuur, communicatie en

Monitor houdt overzichtelijk de nieuws-

water. Zie: www.minvenw.nl.

berichten over internationale crises bij. Op vergelijkbare wijze is Nederlandse

yy Het Ministerie van Defensie ontwikkelt

berichtgeving via de Nederlandse site van

zich tot een volwaardige veiligheidspart-

Google te volgen. Zie: http://press.jrc.it

ner in Nederland. Ingeval de capaciteit

en http://news.google.nl/.

van de civiele hulpverleningsdiensten tekort schiet, verleent de krijgsmacht

yy De missie van het Expertisecentrum

militaire steun en bijstand.

Risico- en Crisiscommunicatie is enerzijds

Zie: www.mindef.nl.

het ontwikkelen van risicoen crisiscommunicatiebeleid, het bundelen van kennis

yy Het Ministerie van LNV heeft op crisis-

en het adviseren en ondersteunen van de

gebied met name taken rond dierziekten

overheidsinstellingen op het gebied van

en voedselveiligheidsvraagstukken. Zie:

risicoen crisiscommunicatie.

www.minlnv.nl.

Zie: www.risicoencrisis.nl.

yy Het Ministerie van VROM is verantwoordelijk

yy Bij de Landelijke Faciliteit Rampenbestrij-

voor het milieubeleid. Daarom heeft het mi-

ding in Zoetermeer worden hulpgoederen

nisterie ook een belangrijke taak bij milieu-

opgeslagen die van pas kunnen komen bij

ongevallen. VROM kan dan het beleidsonder-

calamiteiten en rampen. Het agentschap

steunend team Milieu-incidenten (BOT-mi)

LFR draagt zorg voor de realisatie, innova-

bijeenroepen. Daarnaast is VROM betrokken

tie en instandhouding van de communica-

bij crises op het werkterrein van de minister

tie- en informatiesystemen die bij rampen

voor Wonen, Wijken en Integratie.

worden ingezet. Zie: www.lfr.nl.

Zie: www.minvrom.nl. yy Het Landelijk Operationeel Coördinatie yy Het ministerie van VWS is verantwoorde-

Centrum (LOCC) in Driebergen draagt zorg

lijk voor de kwaliteit van de (medische en

voor de landelijke coördinatie van de

psychosociale) gezondheidszorg en hulp-

operationele inzet tijdens rampen, calami-

verlening en voor de organisatie daarvan

teiten en grootschalige evenementen. Zie:

voor zover relevant voor de kwaliteit van

www.hetlocc.nl.

zorg. Zie: www.minvws.nl. yy Het Nationaal Crisiscentrum organiseert

Landelijke ondersteuning bij crises

onder meer de bestuurlijke coördinatie bij de voorbereiding op gebeurtenissen met

yy De website crisis.nl kan tien miljoen hits

een landelijke uitstraling, evenementen

per 5 minuten aan en is daarmee een

en incidenten. Het NCC is gehuisvest op

van de belangrijkste websites waarlangs

de 15e verdieping van het ministerie van

de overheid de burger en bedrijfsleven

BZK. Zie: www.minbzk.nl/onderwerpen/

informeert tijdens grote crises. De website

veiligheid/crisisbeheersing/landelijk.

Bijlage 3

139

yy Het NAVI (Nationaal Adviescentrum Vitale Infrastructuur) brengt overheid en bedrijfs-

daarbij horen ontsloten. Zie: http://edition.cnn.com/SPECIALS/2005/katrina/.

leven samen bij het beschermen van de vitale infrastructuur in Nederland. Centraal staat

yy De staat Louisiana is intensief betrokken

het voorkomen van uitval van vitale secto-

bij de nafase en wederopbouw als gevolg

ren door moedwillig menselijk handelen.

van Katrina. Om overheidsinitiatieven en

Zie: www.navi-online.nl.

wederopbouw ontwikkeling breed te communiceren is deze speciale website in het

yy Op de website van Postbus 51 leest u hoe

leven geroepen. De website geeft inzich-

u zich kunt voorbereiden op een ramp,

ten in verantwoordelijkheden die overhe-

wat u moet doen als de sirene gaat en hoe

den moeten nemen bij het omgaan met de

u moet handelen als er een ramp in uw

gevolgen van een overstroming en biedt

omgeving gebeurt. Verder vindt u infor-

slachtoffers een overzicht van instanties

matie over de manier waarop de overheid

die hulp kunnen bieden bij het verwerken

de crisisbeheersing heeft georganiseerd.

van de ramp, bij financiële problemen en

De telefoondesk van Postbus 51 kan wor-

hulp bij de terugkeer naar huis en haard.

den ingezet via het ERC.

Zie: http://katrina.louisiana.gov/.

Zie: www.postbus51.nl. yy Het Amerikaanse Federal Emergency yy USAR is de Nederlandse bijstandseenheid

Management Agency is onderdeel van het

voor het zoeken en redden van ingesloten

ministerie van Homeland Security. Het

of bedolven slachtoffers bij rampen in

agentschap richt zich op het minimali-

binnen- en buitenland. Zie: www.usar.nl.

seren van slachtoffers en schade aan de infrastructuur bij alle mogelijke soor-

yy Het KNMI is in Nederland vooral bekend

ten gevaren en (natuur)rampen die een

van de weersverwachtingen en waar-

maatschappij kunnen bedreigen. De FEMA

schuwingen, maar als nationaal data- en

heeft een ingrijpende reorganisatie onder-

kenniscentrum voor weer, klimaat en

gaan sinds Katrina. Zie www.fema.gov.

seismologie doet het veel meer. Het KNMI is een kennisbron over water, neerslag en

yy Zie voor de Louisiana Citizen Awareness

weersomstandigheden die kunnen leiden

and Disaster Evacuation Guide de website

tot (extreme) omstandigheden en water-

www.lsp.org/lcadeg.html

overlast. Ook coördineert het KNMI het weeralarm. Zie: www.knmi.nl.

yy In de Verenigde Staten is sinds de orkaan Katrina veel gebeurd op het gebied van

yy Het Rode Kruis biedt na een ramp op

preparatie. Floodsmart is opgezet door

verschillende manieren hulp. Als eer-

de FEMA en geeft mensen inzichten en

ste kunnen ze coördinerende taken bij

adviezen over hoe zich het beste kun-

geneeskundige hulp verrichten. Verder

nen prepareren op eventuele toekomstige

helpen ze contacten tussen familieleden

wateroverlast. Daarnaast ondersteunt

te herstellen en zorgen ze voor onderdak

Floodsmart mensen die zijn getroffen door

en verzorging van mensen bij bijvoorbeeld

wateroverlast via slimme en betaalbare

evacuaties. Zie www.rodekruis.nl.

verzekeringsmodellen. Dit stelt mensen in staat direct nadat ze getroffen zijn

Katrina gerelateerde websites

aan de wederopbouw van huis en haard te beginnen. Zie: www.floodsmart.gov/

yy CNN onderhoud nog steeds een dos-

floodsmart/.

sier over Katrina. Via de site wordt de wederopbouw in beeld gebracht en worden dilemma’s en beslissingsmomenten die

140


yy Katrina.com wil families herenigen en ondersteunen nadat ze zijn getroffen

door een zware (natuur)ramp. De organi-

mensen in relatie tot overstromingen en

satie achter de site heeft bijzonder veel

overstromingsrisico’s. Zie: www.thecon-

ervaring opgedaan met het bundelen van

structioncentre.co.uk/flood-advice/.

hulp en zoeken naar fondsen om een wederopbouw van een getroffen gebied te

yy De Canadian Water Resources Associ-

stimuleren. Daarnaast hebben ze een da-

ation is een nationale organisatie die

tabase ontwikkeld om uit elkaar geslagen

zich in Canada bezig houdt met water-

families te herenigen.

management. Binnen de CWRA worden

Zie www.katrina.com.

vanuit publieke en private achtergronden onderzoek, praktijk en theorie bij elkaar

Overige internationale websites

gebracht. De kennis wordt via de website ontsloten. Zie: www.cwra.org.

yy Het Britse environment agency is een Britse overheidsinstelling die adviseert

yy The Associated Program on Flood

over water en milieu. Naast een perma-

Management is een gezamenlijk initiatief

nent up-to-date waarschuwingssysteem

van de World Meteorological Organization

voor extreme waterstanden, extreme wa-

(WMO) en het Global Water Partnership

terstanden en vloedverwachtingen wordt

(GWP). Het stimuleert het concept van

brede informatie aangeboden over de kans

geïntegreerd management van overstro-

op overstromingen, preparatie op over-

ming als een nieuwe benadering om de

stromingen en voorzorgsmaatregelen die

potentiële gevolgen van een overstroming

in normale tijden genomen kunnen wor-

te minimaliseren door slimme infrastruc-

den om persoonlijk letsel en schade aan

turele oplossingen. Het programma wordt

eigendommen te minimaliseren. Daarnaast

door de Nederlandse en Japanse overheid

geeft het environment agency advies over

financieel ondersteund.

terugkeer en wederopbouw. Bij dit alles is

Zie: www.apfm.info.

rekening gehouden met leeftijd, mobiliteit en eventuele zorgbehoeften. De site biedt

yy International Strategy for Disaster

adviezen en gestandaardiseerde protocol-

Reduction (ISDR) wil gemeenschappen

len voor bedrijven en particulieren. Zie:

beter voorbereiden op rampen en onge-

www.environment-agency.gov.uk/sub-

vallen via infrastructurele aanpassingen,

jects/flood/826674/830330/.

preparatie en bewustwording. Ze streeft ernaar dit integraal onderdeel te maken

yy De bond van Engelse verzekeraars heeft

van opleidingen en opvoeding. Achterlig-

in samenwerking met het environment

gende gedachte is zelfredzaamheid stimu-

agency besloten proactief haar klanten te

leren en potentiële slachtoffers bij rampen

informeren over wat gedaan kan worden

of ongevallen minimaliseren.

als een eigendom is overstroomd en hoe

Zie: www.unisdr.org.

de schade door overstromingen geminimaliseerd en later hersteld kan worden. Zie: www.ciria.org.uk/flooding/. yy The Construction Center is ontwikkeld om slachtoffers van overstromingen te helpen. Het betreft een particulier initiatief. Naast hulp aan slachtoffers worden personen en organisaties die zich zorgen maken over overstromingen geadviseerd over het risico daarop. De site geeft inzichten in de informatiebehoefte van

Bijlage 3

141

142


Colofon

Uitgave

Vormgeving


Kicks Concept en Design, Voorschoten

Plesmanweg 1 2597 JG Den Haag

Fotografie

Telefoon: 070 - 351 96 52

De Nationale beeldbank

Postbus 20904

iStockphoto

2500 EX Den Haag

FEMA News Photo

www.platformoverstromingen.nl

Druk De Taskforce Management Overstromingen

Alfabase-Publikatie Processors,

houdt op 31 december 2008 op te bestaan.

Alphen aan den Rijn

Na deze datum kunnen exemplaren van deze uitgave worden opgevraagd bij:

Oplage 5.000 exemplaren

COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement

ISBN

Koninginnegracht 26

978-90-9023488-5

2514 AB Den Haag Telefoon: 070 - 312 20 20 Voor opmerkingen en aanvullingen kunt u zich wenden tot Afke Besselink van

September 2008

het COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement Telefoon 070 - 312 20 20 E-mail: [email protected].

Redactie Afke Besselink, COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement Wouter Jong, Nederlands Genootschap van Burgemeesters Eduard Cachet, COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement Lisette Wenink, Taskforce Management Overstromingen / YACHT

Colofon

143

144



Taskforce Management Overstromingen Plesmanweg 1 2597 JG Den Haag Telefoon: 070 – 351 96 52 Postbus 20904 2500 EX Den Haag www.platformoverstromingen.nl


Wouter Jong Afke Besselink

Leidraad Voorlichting bij evacuaties in hoogwatersituaties en bij overstromingen. Wouter Jong Afke Besselink

Recommend Documents