Leidraad Voorlichting bij evacuaties in hoogwatersituaties en bij overstromingen

Leidraad Voorlichting bij evacuaties in hoogwatersituaties en bij overstromingen

Deel 1: Ervaringen 1993/1995 en Katrina Deel 2: Draaiboek Voorlichting

mei 2007 - versie 2.0

De Leidraad Voorlichting bij evacuaties in hoogwatersituaties en bij overstromingen is opgesteld in het kader van het project ‘Evacueren kun je leren’ van Leven met Water. Voor opmerkingen en aanvullingen kunt u zich wenden tot Wouter Jong en Afke Besselink van het COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement (telefoon 070-3122020).

1

Voorwoord Deze Leidraad Voorlichting bij evacuaties in hoogwatersituaties en bij overstromingen (hierna: Leidraad) is tot stand gekomen in het kader van het project ‘Van dreigend hoogwater tot en met evacuatie’. Dit project is gefinancierd met hulp van het onderzoeksproject Leven met Water. De Leidraad bestaat uit twee onderdelen, het deel met Ervaringen met hoogwater 1993/1995 en de orkaan Katrina (deel I) en het Draaiboek Voorlichting (deel II). Het Ervaringendeel gaat dieper in op de generieke (crisis)lessen die kunnen worden getrokken rond evacuaties bij hoogwater. Delen van de lessen zoomen in op de communicatie die nodig is ten tijde van (grootschalige) overstromingen. De meeste aandacht gaat uit naar Nederlandse ervaringen rond de hoogwatersituaties in 1993 (Limburg) en 1995 (Rivierengebied), alsmede de ervaringen na de orkaan Katrina in New Orleans. Het deel met Ervaringen met hoogwater 1993/1995 en de orkaan Katrina is de basis die ten grondslag ligt aan het Draaiboek Voorlichting bij evacuaties in hoogwatersituaties en bij overstromingen. Het Draaiboek Voorlichting geeft aan de hand van verschillende communicatiestrategieën een aantal concrete checklists die een Voorlichtingsteam in crisisomstandigheden kan gebruiken. Het is daarmee de vertaling van de generieke lessen naar concrete communicatieaanbevelingen in hoogwatersituaties. De auteusr zijn van mening dat het deel met Ervaringen met hoogwater 1993/1995 en de orkaan Katrina en het Draaiboek Voorlichting gezamenlijk de basis vormen voor een goed communicatieplan tijdens een dreigende hoogwatersituatie en/of bij overstroming.

Den Haag, mei 2007

2

Inhoudsopgave (nader te bepalen)

3

Deel I: Ervaringen met hoogwater 1993/1995 en de orkaan Katrina

4

1.

Inleiding

Een van de meest aansprekende gebeurtenissen van de watersnood 1995 vormde zonder twijfel de evacuatie van ongeveer 250.000 mensen. Zonder noemenswaardige problemen vertrok een groot deel van de inwoners uit het bedreigde gebied. De COT publicatie Evacuaties bij Hoog Water: zelfredzaamheid en overheidszorg omvat een beschrijving en analyse van het evacuatietraject tijdens de hoogwatercrisis in Nederland in 1995. De analyses zijn uitgevoerd op basis van een groot bevolkingsonderzoek. De lessen uit die publicatie vormen een belangrijk deel van deze samenvatting. De lessen van toen zijn aangevuld met additionele onderzoeken, waarvan als meest recente onderzoek een onderzoek van het Expertisecentrum Risico- en Crisiscommunicatie van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties geldt. In dit onderzoek, ‘Risicoperceptie overstromingen in relatie tot evacuatiebereidheid’ (2006) zijn burgers ondervraagd over hun risicopercepties en de mate waarin zij bereid zijn om in hoogwatersituaties tot evacuatie over te gaan. Met evacuatie wordt hier het proces van alarmering, waarschuwing, voorbereiding, vertrek, tijdelijk verblijf en terugkeer in geval van een dreigend of daadwerkelijk onheil bedoeld. Hierbij worden mensen, dieren, persoonlijke bezittingen alsook voorraden en producten van bedrijven en organisaties van een onveilige naar een relatief veiligere plaats verplaatst. Deze evacuatie kan zich voor, tijdens of na een ramp voordoen.

2.

Beïnvloedende factoren op evacuatie

Een aantal factoren heeft invloed op het besluit van burgers om over te gaan tot een evacuatie: •

Ten eerste is de boodschap belangrijk. De geboden informatie heeft een grote impact op het beslissingsproces te vertrekken. Mensen zijn sneller bereid te evacueren als de boodschap in of door hun omgeving bevestigd wordt en als de boodschap afkomstig is van een betrouwbare boodschapper.

•

Ten tweede heeft de interpretatie van de boodschap een grote invloed op het menselijk gedrag. Als de boodschap een reële dreiging bevat, zullen mensen ontvankelijker zijn er op te reageren. Ook speelt de voorbereidingstijd mee, als de ramp al van te voren was aan zien te komen, of als er ruimte geboden wordt thuis nog enkele voorbereidingen te treffen, zullen mensen eerder bereid zijn het gebied te verlaten. Dit heeft ook te maken met het feit dat mensen grote voorkeur hebben om het gebied samen met hun gezin/familie te verlaten.

•

Het ERC-onderzoek uit 2006 geeft aan dat het draagvlak voor evacuaties het grootst is in de gebieden die al eerder geëvacueerd zijn. Op basis van het COT-onderzoek (COT, 1995a) kan tegelijkertijd worden gesteld dat mensen die een ramp al eerder hebben meegemaakt niet per definitie beter reageren op de nieuwe dreiging of ramp. Dit betekent dat mensen die eerder zijn geëvacueerd elke keer opnieuw van de dreiging moeten worden overtuigd, maar dat indien de overheid uiteindelijk tot een evacuatie overgaat, deze op groter draagvlak kan rekenen. Wanneer de kans op een overstroming de 25% nadert, vindt bijna de helft (46%) een evacuatie een goede maatregel en wanneer deze kans de 50% nadert, acht een grote meerderheid een evacuatie een goede maatregel (ERC, 2006).

5

•

De mate van dreiging en de waarschuwingstijd zijn eveneens van invloed op het besluit om al dan niet tot evacuatie over te gaan. De waarschuwingstijd hangt samen met de urgentie van de evacuatie; een lange waarschuwingstijd betekent in de praktijk dat lang voordat de urgentie bij burgers duidelijk is, al tot waarschuwing wordt overgegaan. Wacht men evenwel te lang met waarschuwen, dan is de mate van dreiging dermate groot dat een evacuatie een groter risico met zich meedraagt dan het achterblijven in het bedreigde gebied. De kans dat men onderweg wordt ingehaald door het water weegt in dat geval niet op tegen de risico’s die men loopt door in het gebied achter te blijven.

•

De bron van de dreiging. Voor de rivieren geldt dat een kritieke situatie veelal enkele dagen van tevoren kan worden voorspeld, maar voor de zee en meren zijn veelal slechts enkele uren beschikbaar (HKV, 2006). De bron van de dreiging beïnvloedt daardoor de beschikbare waarschuwingstijd en daarmee de mate waarin vooraf georganiseerde evacuatie tot een reële optie behoort.

3.

Het besluit tot evacuatie1

De primaire redenen om in 1993/1995 tot evacuatie over te gaan zijn niet verrassend. In de eerste plaats was er sprake van een levensbedreigende situatie. Grote delen van de rivierdijken bevonden zich in een slechte staat. Jarenlang was de aandacht voor de veiligheid van de dijken een onderwerp met lage prioriteit. Dit gebrek aan prioriteit zorgde ervoor dat het geplande onderhoud aan deze dijken vertraging opliep. Na de gebeurtenissen in 1993, toen de waterstanden ook een kritieke hoogte bereikten, waren autoriteiten en burgers zich ervan bewust dat de dijken verouderd waren. Toen de waterstand in de rivieren begin 1995 opnieuw een kritische hoogte bereikte, was het iedereen duidelijk dat zich weer een dreigende situatie zou (kunnen) voordoen. Het verschil tussen de gebeurtenissen in 1993 en 1995 was echter dat de polderdistricten (huidige waterschappen), verantwoordelijk voor de dijken, de ' standszekerheid'oftewel veiligheid voor de dijken niet verder kon garanderen in 1995. Hiermee werden autoriteiten geconfronteerd met een situatie waarin zij een moeilijke keuze moesten maken. Konden zij de burgers laten zitten met het risico dat er een dijk zou doorbreken of moesten zij overgaan tot een preventieve evacuatie van de burgers in de bedreigde gebieden? De autoriteiten kozen, op grond van de hun verstrekte informatie, om de voorbereidingen te treffen voor een preventieve evacuatie. Toch blijken de bovenstaande redenen niet een volledige verklaring te bieden voor het verloop van de besluitvorming over evacuatie. Als massale evacuatieoperaties onder de loep worden genomen, kan geconstateerd worden dat er vaak een geleidelijke overgang plaatsheeft van strikt noodzakelijke naar minder noodzakelijke, en ten slotte soms zelfs overbodige evacuaties. Dit proces van ' evacuatieexpansie'is voor het eerst vastgelegd in de observaties rond een evacuatie in Mississauga (Scanion, 1989).

1

Ontleend aan Watersnood 1995 door M.J. Bezuyen, M.J. van Duin en U. Rosenthal (COT Instituut voor Veiligheidsen Crisismanagement), gepubliceerd in Bestuurlijk Blad Bestuurskunde (Jaargang 4, nummer 8), pp. 353-360 6

Evacuatie in Mississauga, Canada Rond middernacht, 10 november 1979, ontspoorde in de buurt van de Canadese stad Mississauga een goederentrein, bestaande uit 106 wagons waarvan 39 geladen met toxische stoffen. Binnen twintig uur zouden 217.000 personen, onder leiding van de politie, geëvacueerd worden. Er was zowel een risico van een massale explosie als de kans op een ontsnapping van een grote chloorwolk. De evacuatie begon in een gebied dicht bij de plaats van het ongeval. In de uren en dagen daaropvolgend besloot de politie tot het evacueren van steeds meer wijken en straten. Het succes van de eerste evacuatie maakte het voor de politie eenvoudiger om tot evacuatie van andere gebieden over te gaan. Er werd het zekere voor het onzekere genomen. Scanion beargumenteerde achteraf dat dit psychologische aspect van grote invloed was.

De evacuaties in de stroomgebieden van de grote rivieren kunnen aan eenzelfde soort model getoetst worden. Toen de autoriteiten in 1995 in het ene gebied tot evacuatie besloten, bestond bij de collegae in het verderop gelegen gebied de neiging het zekere voor het onzekere te nemen. Na de goed verlopen evacuatie in Nijmegen was het voor autoriteiten in nabijgelegen gebieden eenvoudiger om tot evacuatie in de Tieler- en Bommelerwaard over te gaan. Eenzelfde opwaartse druk leek uit te gaan van operationele diensten. Dat gold des te meer toen zij zich in gereedheid hadden gebracht om uitvoering te geven aan een evacuatiebeslissing. Ook burgers zagen hun buren evacueren en vroegen zich af wanneer zij aan de beurt waren. Het 'zien evacueren, doet evacueren'was van groot belang. Het ultimatum (het tijdstip waarop de bevolking geëvacueerd moest zijn) van de overheid werd door velen gezien als een signaal dat de bedreiging serieus te nemen was. De beslissing om in een bepaald gebied tot evacuatie over te gaan werd vaak als een geruststelling ervaren. Deze bovenstaande psychologische factoren zorgden ervoor dat het proces van evacuatie een eigen dynamiek kreeg. Autoriteiten namen het zekere voor het onzekere en besloten tot evacuatie van hun gebied. Burgers anticipeerden op deze beslissing en namen de noodzakelijke voorbereidingsmaatregelen. Nadat de beslissing tot evacuatie was genomen, verliep de operatie ordelijk en zonder veel problemen. Het beeld van de evacuatie is dat de autoriteiten en de overheidsdiensten het er goed vanaf hebben gebracht.

4.

Het hoogwater van 1995 en wat daaraan vooraf ging

Naar aanleiding van de watersnood in 1993 zijn in 1994 in de provincie Gelderland een modelplan en rampbestrijdingsplannen gemaakt. De regio’s (en daarbinnen gemeenten) moesten deze plannen zelf vaststellen. In deze plannen werd onderscheid gemaakt tussen vier fasen: fase 0 en 1 zijn voorbereidende fasen voor activiteiten in latere fasen. In fase 2 is er sprake van ernstige overlast binnen de dijkring en is regionale coördinatie noodzakelijk (met een regionaal coördinatiecentrum. In fase 3 is er sprake van ernstige dreiging en van een ramp in de zin van de Rampenwet. Deze indeling leverde later verwarring op omdat verschillende gemeenten op hetzelfde moment andere fasen afgekondigd werden. 7

Ook de inhoud van het plan en de acties die bij de verschillende fasen hoorden, waren niet overal bekend. In 1994 werd ook een evacuatieplan gemaakt. Naast het plan zelf is de voorbereiding die hoort bij het opstellen van het plan van grote meerwaarde gebleken. Door het opstellen van het plan kwamen verschillende autoriteiten en hulpverleners bij elkaar en kon afstemming plaatsvinden. Wel is gebleken dat het operationele team erg groot werd door de vele betrokken diensten en organisaties. Frappant is wel dat in de meeste teams geen waterautoriteiten waren opgenomen. De regio Nijmegen beschikte in 1995 over inundatiescenario’s, waar die in andere regio’s, en eerder ook in Nijmegen, ontbraken. In Nijmegen en omgeving waren dus de nodige voorbereidingen voor eventuele evacuatie getroffen. Aangezien de regio Nijmegen in 1995 als eerste tot evacuaties besloten heeft, en dit op voorbeeldige wijze werd uitgevoerd, is het proces (als sneeuwbaleffect) in ander gebieden ook relatief goed verlopen. Buiten Gelderland was men na 1993 nog niet bezig geweest met het voorbereiden en plannen van nieuwe overstromingssituaties. Hierdoor leunden gemeenten op het voorbeeld van het goedlopende proces in Nijmegen. Tegelijkertijd constateerde men dat op een aantal punten een nijpend gebrek aan informatie bestond. Vooral het gebrek aan informatie over welke dijken het grootste risico opleverden en welk gebied hierdoor getroffen zou worden, was een probleem. Goede voorbereidingen en plannen werden in 1995 dus door deze gemeenten als een gemis ervaren. Resumerend had men het Nijmeegse evacuatieplan als voorbeeld, maar kon men slecht beoordelen in hoeverre een evacuatie noodzakelijk zou zijn omdat de kennis over de risico’s in het eigen gebied onvoldoende helder waren.

Les 1: Het planvormingstraject helpt bij een latere overstroming, omdat in de planvorming bepaalde denkstappen zijn gezet, veel informatie vooraf op tafel komt en onderlinge contacten tussen de operationele diensten al voorafgaand aan de crisis zijn gelegd.

5.

Regionale coördinatie van de evacuatiebeslissingen

Organisatorisch functioneerden in 1995 zes provinciale en 13 regionale coördinatiecentra. Deze centra werden deels bemand door ‘vreemde’ hulpverleners (die niet bekend waren met de regio), waardoor op diverse plaatsen verwarring is ontstaan over de dreiging. Naast de regionale centra had het ministerie van Binnenlandse Zaken een landelijk coördinatiecentrum ingericht. Het evacuatieproces verliep over diverse schijven en het is voorgekomen dat tegenstrijdige besluiten werden genomen. Met de komst van de Veiligheidsregio is het aannemelijk dat toekomstige evacuatiebeslissingen centraler (lees: regionaal afgestemd) zullen worden genomen dan in 1993/1995 het geval was. Tijdens het hoogwater van 1995 bestond onduidelijkheid over wanneer en hoe besluiten genomen moesten worden. Het moment van opschalen was niet duidelijk, wat gevoed werd door de wens om zo lang mogelijk te wachten met interventies, zeker als ze zo ingrijpend zijn als een evacuatie. Daarnaast blijkt dat een aantal burgemeesters een evacuatie onmogelijk achtte in hun gebied. Hoewel ze wel risico liepen, hebben ze niet besloten om te waarschuwen door bijvoorbeeld een vrijwillige evacuatie uit te roepen. Een aantal andere gemeentes heeft weer last gehad van formele processen, waarbij in hun ogen het formele besluit te lang op zich liet wachten, terwijl er al wel een noodsituatie was. In praktijk gebeurde het in 1995 regelmatig dat na de bekendmaking van een evacuatie in een bepaalde regio, de burgemeesters uit andere regio’s samenkwamen en ook besluiten namen. Vaak machtigden zij 8

een coördinerend burgemeester of een dijkgraaf tot het nemen van besluiten over evacuaties. In 1995 heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken bij besluiten tot evacuatie een beperkte rol gespeeld, beslissingen over het opheffen van de evacuatie (terugkeer) moesten wèl via dit ministerie gespeeld worden.

Les 2: Formele processen kunnen besluitvorming hinderen, daarentegen kan het niet volgen van formele processen leiden tot onduidelijkheid, verschil van inzicht, verwarring en/of het moeten herroepen van eerdere besluiten.

6.

Bevolkingsonderzoek

In het COT-bevolkingsonderzoek (COT, 1995a) naar aanleiding van de watersnood van 1993 en 1995 is onderzocht wat burgers en hun handelen heeft beïnvloed en hoe zij hun afwegingen tijdens dreiging of rampen hebben gemaakt. Het risicobesef onder autochtonen blijkt groter te zijn dan onder mensen die relatief recent in het gebied zijn komen wonen. Zij zijn zich er dus bewuster van dat het hoogwater een bedreiging voor het gebied kan vormen. Tegelijkertijd kunnen zij het hoogwater ook meer relativeren. Herinneringen aan vorige hoogwatersituaties waarbij het gebied ook droog bleef, zullen de gedachte voeden dat evacuatie onnodig is. Uit het onderzoek blijkt dat de berichtgeving door de media de grootste invloed op het handelen van getroffenen heeft gehad. Op basis van de berichtgeving in de media kwam het besluit tot stand om al dan niet tot evacuatie over te gaan. Als secundaire bronnen werden de lokale autoriteiten en informele netwerken (vrienden, familie, buren enz.) genoemd. Het ERC-onderzoek stelt dat mensen eerder zelf gaan zoeken dan dat ze een afwachtende houding aannemen. Tien jaar na het hoogwater spelen de gemeente (inclusief politie en brandweer) en televisie (met name de regionale) als bron bij het zoeken naar informatie nog steeds de meest prominente rol (ERC, 2006).

Les 3: Media zijn de belangrijkste weg waarlangs burgers informatie tot zich nemen om hun evacuatiebeslissing op te baseren. Secundair gelden de lokale autoriteiten en informele netwerken (vrienden, familie, buren enz.).

Burgers zien de gemeente als de eerst aangewezen hulporganisatie in geval van overstromingen; van de gemeente verwacht men dus eerst en vooral concrete hulp bij dreigende overstromingen. Ten aanzien van de informatievoorziening volgt men met name de lokale en regionale media, waar de informatie van gemeenten aan de bevolking wordt doorgeven. Deze informatie komt doorlopend via de media naar de burgers. Dagenlang beheerste de dreigende situatie in Midden-Nederland de programma' s op radio en tv. In de meeste gevallen werden de autoriteiten verrast door de grote aantallen persvertegenwoordigers die op de gebeurtenissen afkwamen. De media bleken evenwel een positieve rol te vervullen met betrekking tot de voorlichting aan de burgers. Autoriteiten gebruikten de media om de burgers op de hoogte te stellen van de gebeurtenissen en de maatregelen die werden getroffen. Vooral de lokale en regionale 9

omroepen worden in dit verband alom geprezen. Uit het bevolkingsonderzoek van het COT blijkt dat in het rivierengebied Omroep Gelderland werd gezien als de eerste en ook de meest betrouwbare informatiebron. Maar ook in andere gemeenten werd veelvuldig gebruik gemaakt van de mogelijkheden van de lokale en regionale zenders. Deze zenders zijn over het algemeen ook meer op de hoogte van de specifieke situatie. Geëvacueerde burgers zijn in beginsel vooral geïnteresseerd in de gevolgen voor hun eigen situatie.

2

De ervaringen van 1995 hebben wel geleerd dat autoriteiten bewust moeten omgaan met mediaoptredens, omdat ze een groot effect hebben op het gedrag van burgers. Ook kan snelle berichtgeving ertoe leiden dat operationele hulpverleners berichtgeving via media vernemen, en de achtergrond van beslissingen onvoldoende goed kennen om hun werk optimaal uit te voeren. Daarnaast kost het te woord staan van de media veel tijd, die door woordvoerders (vaak burgemeesters of de Commissaris van de Koningin) niet gebruikt kan worden om zorgvuldigere beslissingen te nemen. Tot slot geldt natuurlijk ook hier dat het altijd duidelijk moet zijn wie het besluit neemt en wat het besluit inhoudt. De benodigde waarschuwingstijd die de overheid nodig heeft om mensen te waarschuwen en burgers de ernst van de situatie te laten beseffen is afhankelijk van de ervaringen uit het verleden en de bereidheid van mensen om open te staan voor de dreiging. Is men eenmaal overtuigd van de dreiging, dan zal men op basis van eerdere ervaringen sneller handelen. Onduidelijkheid over de ernst van de dreiging maakt de informatie in de ogen van de bevolking minder betrouwbaar en kwalitatief slecht. De bereidheid om te evacueren neemt toe als burgers eerste voorbereidingen kunnen treffen en in een latere fase de evacuatie een verplicht karakter krijgt. In praktijk blijkt deze gefaseerde evacuatie, in een vrijwillige en gedwongen periode, het best te werken. In de niet-verplichte periode zijn burgers niet afwachtend, maar zijn zij bereid om zelf ad hoc maatregelen te nemen. De door de burgers genomen maatregelen blijken een groot effect te hebben. Na de evacuatie uit het gebied vertrekken ze bij voorkeur naar familie en vrienden. Na het vrijgeven van het gebied keren ze niet per definitie zo spoedig mogelijk terug. Evacués bleken in 1995 in veel gevallen in het weekend bij vrienden te blijven, om eerst af te wachten hoe druk het zou worden op de wegen naar het rivierengebied. Burgers geven wel aan dat als de evacuatie langer gaat duren, zij wel gebruik willen maken van noodopvang. Ook is de wijze van opvang bepalend voor de wil er heen te gaan (een bungalowpark wordt als opvanglocatie hoger gewaardeerd dan een ingerichte sportzaal). Overheidsingrijpen wordt door veel burgers niet kritisch beoordeeld, evacuaties lopen doorgaans gemakkelijk. In tijden van crises wordt stringent overheidsoptreden als gerechtvaardigd ervaren. In de nasleep kan een lage taxatie van de schade tot de nodige kritiek leiden. Het merendeel van de mensen ervoer de evacuaties als schokkend en vindt de evacuatie een gebeurtenis die hen lang bijblijft.

Les 4: In tijden van crises wordt stringent overheidsoptreden als gerechtvaardigd ervaren.

2

Ontleend aan Watersnood 1995 door M.J. Bezuyen, M.J. van Duin en U. Rosenthal (COT Instituut voor Veiligheidsen Crisismanagement), gepubliceerd in Bestuurlijk Blad Bestuurskunde (Jaargang 4, nummer 8), pp. 353-360 10

7.

Dreiging en voorbereidingstijd in 19953

Het risico van een eventuele dijkdoorbraak kon in 1995 niet uitgesloten worden. Burgers waren zich bewust van deze risicovolle situatie. Toen de situatie in Nederland dan ook dreigend werd, bleek het voor de autoriteiten niet moeilijk de burgers te overtuigen van de ernst van de situatie. Ten tijde van de evacuatie had een grote meerderheid van de bevolking begrip voor het feit dat men van gemeentewege huis en haard moest verlaten (87% vond de evacuatie noodzakelijk). Achteraf vond men de noodzaak voor de maatregel iets minder groot, hoewel nog steeds een meerderheid ook achteraf de noodzaak inziet (72%, een afname van 15 procent) (ERC, 2006). Onderzoek uit 1995 laat zien dat de impact van een serieuze dreiging van een levensgevaarlijke situatie en het verlies van huis en haard fors kan zijn. In Limburg, waar de watersnood vooral tot overlast leidde, was de impact minder groot dan in Gelderland, waar de watersnood tot een levensbedreigende situatie leidde. Meer Gelderse dan Limburgse kinderen ervoeren dat de periode een beetje vakantie was, wat mede een gevolg zou kunnen zijn van het feit zij, in tegenstelling tot de Limburgse kinderen, niet naar 4

school hoefden. Naarmate de watersnood langer aanhield, werd de ernst van de situatie voor iedereen duidelijk zichtbaar. Het begon met de ' natte voeten'in het zuiden van het land. Vervolgens werden er beelden getoond van de steden Keulen en Koblenz waarin grote delen onder water stonden. Toen er ook nog beelden werden vertoond van een doorsijpelende dijk in Nederland, was het duidelijk dat het ernst was. Deze beelden hadden een grote invloed op het gedrag van de bevolking. Voordat de autoriteiten hadden besloten tot een verplichte evacuatie was een aanzienlijk deel van de mensen reeds vertrokken. Deze constatering is overigens niet nieuw. Onderzoek laat zien dat burgers veel eerder geneigd zijn te vertrekken wanneer men overtuigd is van de juistheid en ernst van het bericht (Perry, 1985). De tijdsfactor is één van de centrale elementen bij crises en mogelijke crisissituaties (Rosenthal, 1984). De mate van urgentie beïnvloedt niet alleen besluitvormers, maar ook het gedrag van de betrokken burgers. Wanneer een evacuatie op handen is, wil men vooral weten hoeveel tijd men heeft om te vertrekken, hoe de wijk beveiligd wordt tegen plundering, welke voorzorgsmaatregelen men zelf kan nemen en hoe de opvang geregeld is (ERC, 2006). De bereidheid van mensen om te vertrekken zal afnemen wanneer zij weinig tijd tot hun beschikking hebben om hun vertrek voor te bereiden. Men zal in dat geval alternatieve (second-best) strategieën zoeken om de overlevingskansen in het bedreigde gebied zo groot mogelijk te maken. Een van de kenmerken van de watersnoodsituatie in 1995 was het ontbreken van extreme tijdsdruk. Bewoners in Midden-Nederland hadden uiteindelijk voldoende tijd om hun spullen in veiligheid te brengen. Alle mogelijke middelen werden ingezet om de eigen inventaris te beschermen. Vanaf het moment dat deze voorbereidingen waren afgerond, was de noodzaak te blijven niet meer aanwezig. De lange waarschuwingstijd en daarmee de mogelijkheid tot het nemen van de noodzakelijke voorbereidingen was een gunstige voorwaarde om rustig te reageren op een besluit tot evacuatie.

3

idem.

4

Tijdschrift voor Psychiatrie 40 (1998) 5, 277-289, Watersnood, M.C. Becht, M.A.L. van Tilburg, A.J.J.M.

Vingerhoets, I. Nyklicek, J. de Vries, C. Kirschbaum, M.H. Antoni, G.L. van Heck

11

Les 5: Langere voorbereidingstijd leidt tot makkelijkere evacuaties, waarbij gefaseerde evacuatie (eerst vrijwillig, daarna verplicht) het best werkt. Les 6: Hoe groter de dreiging, hoe bereidwilliger burgers zijn te evacueren. Beelden die de dreiging ondersteunen, hebben daarbij een grote invloed op het gedrag van de bevolking, hetgeen implicaties heeft voor de communicatie die het evacuatiebevel begeleidt. De evacuatiebereidheid neemt af indien burgers ervan overtuigd zijn dat er te weinig tijd rest om het vertrek in goede banen te leiden.

8.

Lessen voor doelgroepen

Een groep die een aparte benadering nodig heeft, betreft de boeren: zij zijn veel minder geneigd om kritiekloos de instructies van de gemeente op te volgen. Het bedrijfsbelang is immers groot. Voor hen geldt - meer dan bij andere groeperingen - dat zij er zeker van moeten zijn dat de evacuatie noodzakelijk is (ERC, 2006). De praktijk wijst uit dat er vrijwel altijd achterblijvers zijn, die weigeren te evacueren. Geheel schoonvegen is meestal praktisch onmogelijk, dus de achterblijvers worden vaak gedoogd. Een bijzondere categorie betreft de veeboeren, die doorgaans weigeren om te vertrekken zolang hun vee niet elders is ondergebracht. Als zij hun huis uit gaan, kunnen ze wel door de politie aangehouden worden en uit het gebied worden gezet. Maatregelen zoals achterblijvers niet in aanmerking te laten komen voor schadevergoeding is veelal niet mogelijk doordat het te veel registratiekracht en afstemming tussen diensten veronderstelt. Meerdere mensen zullen na een paar dagen van evacuatie het gebied weer tijdelijk in willen gaan. Zo bleken meerdere mensen ondanks het bericht dat de evacuatie tot nadere orde zou gelden, hun huisdieren met water en eten in badkamers achter te hebben gelaten. Na enkele dagen wensten zij het gebied terug in et gaan om de dieren te verzorgen en spullen op te halen die ze vergeten waren. In 1995 werd hiervoor een oplossing gezocht door maatschappelijke (dieren)organisaties in te schakelen, die de huissleutels van eigenaren in ontvangst namen en de dieren in het gebied uit hun vaak benaderde situaties bevrijdden. Als verschillende gemeentes ongelijke regelingen hanteren en verschillende maatstaven gebruiken voor het afgeven van een vergunning om het gebied te betreden, brengt dit verwarring en onoverzichtelijkheid met zich mee. Bij een evacuatie blijkt slechts minder dan 10% van de bevolking niet-zelfredzaam te zijn, terwijl de overheid dit percentage vaak veel hoger legt en dus veel te veel voorzieningen maakt. Bij kwetsbare groepen moet rekening gehouden worden met het feit dat hun hulpverleners vaak ook woonachtig zijn in het te evacueren gebied, en dus in dezelfde periode ook maatregelen moeten treffen. Bijzondere groepen bij evacuaties zijn (ex-)psychiatrisch patiënten en ouderen. Zij blijken de grootste risicogroepen, aangezien zij na terugkeer de grootste kans hebben om klachten over te houden aan de hoogwatersituatie. Een andere niet-zelfredzame groep bestaat uit gedetineerden. Evacuatie van niet-zelfredzame mensen, vee en bedrijven is vaak tijdens de vrijwillige evacuatieperiode gepland. Dit leidt echter tot veel drukte, omdat de piekdrukte van ‘gewone’ burgers ook in deze periode valt. Er blijkt een tekort te zijn voor transportmogelijkheden voor vee in deze korte periode. Daarnaast moet ook rekening gehouden worden met niet-agrarische bedrijven. Waar de provincie veel informatie

12

vraagt van deze bedrijven om prioriteiten te kunnen stellen, moeten ondernemers vaak lang wachten op bericht hoe de evacuatie voor hen vormgegeven gaat worden. Vaak evacueren ze dan op eigen gelegenheid op basis van geruchten, wat veel wanorde oplevert.

Les 7: burgers zijn moeilijk te evacueren als niet elk gezinslid aanwezig is. Minder dan 10% van de burgers is niet-zelfredzaam. Speciale aandacht moet ook uitgaan naar ondernemers.

9.

Lessen voor gebiedsgrenzen

In de praktijk blijkt onduidelijkheid voort te komen door de gebiedsgrenzen die door de hulpverleners en waterschappen worden gehanteerd. Doordat verschillende organisaties samen moeten werken, is het niet altijd helder welke grenzen gehanteerd worden (de toenmalige, incongruente grenzen van de gemeente, het waterschap, de regio, de provincie, de polderdistricten, de politie, de brandweer). Daarnaast komt informatie moeilijk over die grenzen heen, waardoor zeker buurregio’s die in verschillende provincies liggen niet altijd makkelijk toegang hebben tot elkaars informatie. Door gebrek aan geüpdatete scenario’s en effecten van dijkdoorbraken, was het lastig om de grenzen van het gebied dat ontruimd moest worden, vast te stellen. Ook voor inwoners van de gebieden die bij die grenzen lagen was dit erg onduidelijk, mede omdat zij, anders dan gemeentegrenzen en provinciegrenzen, niet altijd zicht hebben op grenzen van dijkringen en regio’s. Het besluit van een gemeente om te evacueren heeft grote effecten op buurgemeenten. Burgers vragen zich af waarom de een wel evacueert en de ander niet. Dit kan leiden tot druk bij bestuurders om een verplichte evacuatie af te kondigen, of voor burgers om vooruitlopend daarop zelf het besluit te nemen alvast te gaan. Het besluit om niet te evacueren kan er daarentegen toe leiden dat de burgemeester het idee heeft de situatie onder controle te hebben, terwijl de operationele diensten nog bezig zijn met de mogelijke ramp. Dit kan leiden tot spanningen. Hierbij moet bedacht worden dat communicatie en media grensoverschrijdend zijn, regio’s moeten hun verhalen dus afstemmen en ook een structuur bedenken voor wie wanneer het woord waarover voert.

Les 8: Waar gebiedsgrenzen moeilijkheden in communicatie opleveren voor de overheid, blijven burgers juist naar hun buren kijken. De informatievoorziening naar burgers dan wel overheidsfunctionarissen in andere gebieden moet hier rekening mee houden.

10.

Lessen voor communicatie

Voor de voorlichting naar de burgers is in 1995 gebruik gemaakt van een drietrapsraket. De lange aanlooptijd tijdens de watersnood gaf de autoriteiten de tijd een fasering in de communicatie aan te brengen. In de eerste fase werd de bevolking geadviseerd zich voor te bereiden op een eventuele evacuatie. In de tweede fase stond een dringend verzoek om voor een bepaald tijdstip te evacueren centraal. De laatste fase behelsde het concrete ultimatum dat de lokale overheid stelde. Met deze drietrapsraket werd optimaal gebruik gemaakt van de lange aanlooptijd. Mensen kregen de tijd om hun 13

spullen te verhuizen en aan het idee te wennen dat een evacuatie tot de reële mogelijkheden behoorde. Het bevolkingsonderzoek dat door het COT werd gehouden (COT, 1995a) bevestigde dit argument: ongeveer 75 procent van de bevolking was geëvacueerd vóórdat het ultimatum inging. Op het gebied van communicatie bestaan de nodige leerpunten. Sterke punten waren dat de informatie tijdig en goed onderbouwd is gecommuniceerd. Zwakke punten waren het feit dat er niet goed genoeg is gefaseerd in informatievoorziening en dat deze niet altijd eenduidig was. Zo is de mediarol van de Commissaris van de Koningin verwarrend gebleken, aangezien de burgemeesters medeverantwoordelijk zijn voor de beslissing. Verschillende uitspraken van de burgemeester, de hoogheemraadschappen en dijkgraven leiden ook tot verwarring en ze ondergroeven elkaars autoriteit. Ook is duidelijk geworden dat burgers die weten dat de situatie niet levensbedreigend is, niet willen evacueren. Hoe helder de communicatie ook is, zij blijken niet bereid te vertrekken. Binnen de coördinatiecentra bleek onhelder taalgebruik te leiden tot interpretatieverschillen. Het debat over het veilig verklaren is een ander debat dan het onveilig verklaren. De acute situatie is opgelost, dus meer partijen zullen druk uitoefenen. Ook hier zal duidelijk over gecommuniceerd moeten worden, waarbij een van de hoofdvragen is of burgers direct mogen terugkeren na het bericht, of dat het beter is een bepaalde tijd te noemen vanaf wanneer ze het gebied weer in mogen. Burgers blijken al snel informatie te zoeken bij lokale media. Hier kunnen ze een gedetailleerder en regiospecifieker beeld en antwoord op vragen krijgen. Er moet echter wel rekening worden gehouden met het feit dat als ze eenmaal geëvacueerd zijn, deze lokale media soms moeilijk kunnen volgen (afgezien van internet) en vanaf dat moment aangewezen zijn op andere media. Uitgebreide regiospecifieke informatie moet dus vanaf het moment van evacueren ook op een andere plek beschikbaar zijn. Bij grootschalige incidenten en dreigingen met een enorme impact kan er gerekend worden op massale mediabelangstelling. Dat betekent dat er veel algemene journalisten komen die de regio niet kennen, het vak van crisisbeheersing en rampenbestrijding niet kennen, onvoldoende op de hoogte zijn van de bevoegdheden van betrokken partijen en niet het jargon kennen van hulpverleners en waterbeheerders. Het is dus verstandig om de informatie en het taalgebruik daar op af te stemmen. Media zullen ook de slachtoffers sterk in beeld willen brengen. Hierbij valt te denken aan evacuaties van ziekenhuizen, of mensen die weigeren het gebied te verlaten. Deze beelden kunnen lang blijven hangen, dus kan het best van tevoren besloten worden waar media bij deze gebeurtenissen toegelaten worden en hoe de gemeente reageert op negatieve beeldvorming. Binnen de ramporganisatie is gesteld dat er een behoefte is aan informatiebeperking of informatiestructuur. Door nieuwe media is er een overload aan informatie beschikbaar. Het is echter moeilijker en tijdrovender geworden om de goede informatie te selecteren. Dit gaat ten koste van de slagkracht en kwaliteit van de ramporganisatie. Er is ook naar voren gekomen dat de communicatie naar het thuisfront van hulpverleners verbetering behoeft. Zij worden slecht op de hoogte gehouden over waar en tot wanneer hun familielid aan het werk is, en maken zich vaak onnodig ongerust. Les 9: Communiceren met een gebiedsgebonden doelgroep is voor de ramp makkelijker dan na de ramp, aangezien de groep dan verspreid over het land is. Les 10: Het thuisfront van hulpverleners moet zo volledig en snel mogelijk geïnformeerd blijven om ongerustheid te voorkomen.

14

Les 11: Neem in de voorbereiding de mogelijke negatieve persaandacht ook mee. Les 12: Informatie kan het best gefaseerd naar buiten worden gebracht.

11.

Leren van het buitenland: evacuatie van New Orleans5

Een recent en duidelijk voorbeeld van een verkeerd afgelopen hoogwatersituatie is die van New Orleans. Deze stad werd getroffen door de orkaan Katrina. In de dagen voorafgaand aan de ramp werd het gevaar steeds duidelijker, maar toch zijn de gevolgen (aan schade en slachtoffers) groot. Hierbij moet worden aangetekend dat de bestuurders geen rekening hielden met het overstromingsrisico, maar zich vooral concentreerde op de stormschade die de orkaan teweeg zou kunnen brengen. Deze ramp, die plaatsvond in een Westerse stad, geeft zeer duidelijke leerpunten, waarbij hier vooral zal worden ingegaan op de leerpunten voor evacuatie. New Orleans had ongeveer 1.3 miljoen inwoners ten tijde van de ramp, waarvan de inschatting was dat 112.000 mensen niet de beschikking hadden over eigen vervoer tijdens de evacuatie. De orkaan werd de hele week voorafgaand aan de ramp sterk in de gaten gehouden. Pas aan het einde van de week werd duidelijk dat haar pad dicht in de buurt van New Orleans zou komen en de stad een groot risico liep te overstromen. Uit onderzoek eerder in het jaar was gebleken dat de dijken niet bestand waren tegen een orkaan van categorie 3. Om verschillende redenen werd gewacht met evacuatie. Ten eerste werd er in het hele proces gewacht op feiten, waarbij sterke vermoedens dus geen reden waren voor evacuatie. Ten tweede probeerde de overheid een inschatting te maken van de juridische consequenties van een verplichte evacuatie. De overheid communiceerde op zaterdag (de ramp vond op maandag plaats) wel dat het verstandig was de stad te verlaten, dit was echter niet verplicht. Uit onderzoek is gebleken dat veel inwoners op zaterdag nog dachten dat de orkaan New Orleans niet zou treffen. Op zondagochtend gaf burgemeester Nagin het bevel tot verplichte evacuatie. Als doelstelling beoogde men de evacuatie van 90% van de bevolking, hetgeen – ondanks alle kritiek – is gelukt. De gehele bevolking werd aangeraden de stad zo snel mogelijk te verlaten. Mensen die geen eigen vervoer hadden konden gebruik maken van twaalf opstappunten van bussen. Iedereen die niet in staat was de stad te verlaten, kon naar de Superdome komen die gebruikt werd als opvanglocatie. Deze boodschap kan op veel terreinen bekritiseerd worden. Ten eerste werd de evacuatie kort van tevoren afgeroepen en waren er weinig tijd en middelen om een volledige evacuatie te realiseren. Daarnaast was het aantal nietzelfredzame burgers groot, onder andere doordat mensen hier niet de bronnen (geld, vervoer) voor hadden. Ook over de opstappunten werd te weinig informatie gegeven. Zo was het onbekend hoe vaak, wanneer en waarheen deze bussen zouden vertrekken. In het bericht over de Superdome werd direct gezegd dat dit niet een goede optie was. Mensen moesten zelf eten en drinken meenemen, er werd gewaarschuwd voor uitval van elektriciteit en voor primitieve omstandigheden. Dit maakte het niet aanlokkelijk om naar deze locatie te vluchten. Direct na het bericht volgde de opmerking van de burgemeester dat mensen die thuisbleven zich het best op de hoogste verdieping konden verschansen, met gereedschap waarmee ze het dak konden openbreken. Tot slot werd een aantal groepen, zoals 5

Tom Davis (2006), A failure of initiative. 15

hulpverleners (politie, brandweer), gevangenen en hoteleigenaren) niet verplicht tot evacuatie, waardoor het beeld ontstond dat het niet 100% noodzakelijk was. Het effect was dat veel burgers de stad niet verlieten.

Les 13: Een evacuatiebevel moet geen ruimte overlaten voor handelingsvrijheid van burgers. Les 14: Het moet niet alleen duidelijk zijn dat burgers weg kunnen, maar ook waar zij heen gaan en op welke tijden het geregelde vervoer vertrekt.

Op maandag brak een aantal dijken door en ook overstroomde een aantal dijken. Het water overstroomde 80% van de stad en vernielde grote delen van de infrastructuur. Waar er nog enige voorbereiding was geweest voor de storm zelf, was men niet voorbereid voor de periode na de ramp. Gedurende de ramp hebben de autoriteiten weinig informatie gekregen over de situatie in de Superdome. De informatie op televisie was op veel terreinen actueler en preciezer dan de informatie die de diensten via hun eigen bronnen kregen. Hieruit blijkt dat het tegenwoordig in een crisisteam noodzakelijk is om iemand constant het nieuws en de beelden uit de media te laten volgen. Ook in de dagen erna ontbeerde het de autoriteiten aan goede informatie over de situatie in de stad. Daarnaast was veel kritieke infrastructuur vernield, waardoor communicatie tussen hulpdiensten erg moeilijk was. Door het gebrek aan communicatiemogelijkheden is het verstandig om voor de ramp al duidelijk te hebben wie verantwoordelijk is voor welke taak in welk gebied. Zo veel mogelijk communicatie moet dus voorafgaand aan de ramp plaatsvinden, dit kan de situatie tijdens de ramp verbeteren en de beschikbare communicatiemiddelen tijdens de ramp ontlasten. Tot slot kwam de hulpverlening erg laat op gang, onder andere door het feit dat er te langzaam opgeschaald werd.

Les 15: Er moet rekening gehouden worden met uitval van kritieke infrastructuur. Zo veel mogelijk moet van te voren gecommuniceerd/afgesproken worden. Les 16: het crisis- en coördinatieteam moeten constant controleren of het beeld binnen de organisatie overeenkomt met het beeld van de burgers.

12.

Het geheel overziend

De autoriteiten hadden er in hun planning rekening mee gehouden dat ongeveer 25 procent van de bevolking met publieke transportmiddelen (bus, trein, ambulance) zou moeten worden vervoerd. Uiteindelijk bleek niet minder dan 5 procent gebruik te maken van deze mogelijkheden. Dit betekent dat het grootste deel van de evacués op eigen initiatief het gebied heeft verlaten. Deze constatering geldt ook voor de door de overheid geregelde opvangmogelijkheden. Er werden grootschalige opvangcentra opgezet, maar de meeste mensen vertrokken richting familie en/of kennissen en maakten derhalve geen gebruik van deze opvangmogelijkheden. Deze opvallende discrepantie is terug te voeren op het zelfregulerende vermogen van de burger en de overschatting door de autoriteiten van de mensen die daadwerkelijk gebruik maken van deze voorzieningen. Het gedrag van burgers in rampsituaties is veel minder problematisch dan veelal wordt The federal response to hurricane Katrina (http://www.whitehouse.gov/reports/katrina-lessons-learned/) 16

verondersteld (Van Duin, 1992). Autoriteiten overschatten vaak het aantal mensen dat gebruik maakt van publieke middelen. Aan de andere kant zou het de overheid aangerekend worden wanneer er onvoldoende middelen aanwezig zijn. Het dilemma is duidelijk. De overheid moet voorzieningen treffen, maar de kans dat van deze voorzieningen gebruik wordt gemaakt is beperkt. De bovenstaande redenen kunnen niet los van elkaar worden gezien. Het succes van de evacuatieoperatie is grotendeels terug te voeren op een combinatie van deze redenen. Wanneer we bovendien

de

accumulatie-effecten

hiervan

meewegen,

dan

blijkt

dat

het

succes

van

de

evacuatieoperatie niet op een simpele verklaring is terug te voeren. Wel is het de vraag welke rol de overheid heeft gespeeld in het ordelijke verloop van de evacuatieoperatie. Het officiële beeld van het bestuurlijk optreden tijdens de watersnood van 1995 is dat de autoriteiten en de overheidsdiensten het er in moeilijke, soms lastige, en af en toe zelfs kritieke situaties goed vanaf hebben gebracht. Ook de wijze waarop de evacuatie van ongeveer een kwart miljoen mensen in goede banen is geleid, heeft veel lof geoogst. Toch is het wel noodzakelijk twee kanttekeningen te maken bij deze positieve kritieken. De uitgangspunten bij deze evacuatieoperatie boden volop mogelijkheden voor een succesvolle strategie. De combinatie van de eerder geschetste succesfactoren (zichtbare en reële dreiging, de drietrapsraket, de mogelijkheid tot het treffen van de noodzakelijke voorbereidingen en de grote mate van zelfredzaamheid) vergemakkelijkten het door de overheid geïnitieerde evacuatieproces. Het ontbreken van deze factoren had de evacuatieoperatie aanzienlijk gecompliceerd. De autoriteiten dienen, om deels uiteenlopende redenen, dan ook voorzichtig te zijn met het vertalen van deze lessen naar eventuele toekomstige situaties. Tenslotte werd de positieve beeldvorming over de succesvolle evacuatieoperatie overschaduwd door de perikelen rond de bestuurlijke coördinatie. Tijdens en na de watersnood is voortdurend gediscussieerd over verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de bestuurlijke autoriteiten. Waarom intervenieerde de minister van Binnenlandse Zaken in het besluitvormingsproces? Wat was de rol van de Commissarissen der Koningin en welke positie hadden de zogeheten coördinerende burgemeesters? Vanuit welk niveau zou

de

hulpverlening

en

rampenbestrijding

het

beste

gecoördineerd

kunnen

worden?

Als we achteraf naar de bestrijding van de watersnood van 1995 kijken, en in het bijzonder naar het evacuatieproces, dan kunnen we constateren dat deze succesvol was. Desalniettemin is er uiterste voorzichtigheid geboden met het eenvoudigweg vertalen van dit succes naar toekomstige situaties. De gunstige omstandigheden van de watersnood hebben een duidelijke invloed gehad op het ordelijke verloop van de evacuatie. Dit mag niet uit het oog verloren worden wanneer wij willen leren van deze gebeurtenissen. Aan de andere kant heeft de evacuatie tijdens de watersnood van 1995 ook interessante bevindingen opgeleverd. Het proces van evacuatie-expansie, waarbij autoriteiten de druk voelden om tot evacuatie over te gaan en burgers zich genoodzaakt voelden te evacueren, is een voorbeeld hiervan. Dit leidde tot voorzienbare en onvoorzienbare gevolgen die soms voor verrassingen zorgden. Maar misschien is de belangrijkste les van deze operatie wel dat de burger in Nederland het zo slecht nog niet doet.

17

Bronnenmateriaal conceptueel kader Brabants Dagblad en Eindhovens Dagblad, Nederland vecht tegen water, Tilburg: 1995. COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement, Evacuaties bij Hoog Water: zelfredzaamheid en overheidszorg, Leiden/Rotterdam: 1995a. COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement, Bedrijven en de wateroverlast, Leiden/Rotterdam: 1995b. Davis, Tom, A failure of initiative. Februari 2006. De Gelderlander, Op de vlucht voor het water, Arnhem: 1995.

Duin, M. van en A. Hendriks (red.), Watersnood 1995 - Een terugblik voor de toekomst, Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding, juni 1995.

Expertisecentrum Risico- en Crisiscommunicatie, Risicoperceptie bij overstromingen in relatie tot Evacuatiebereidheid, Den Haag: 2006.

The federal response to hurricane Katrina (http://www.whitehouse.gov/reports/katrina-lessons-learned/). Haagsche Courant, Goudse Courant, Watersnood 1995, Nederland moest een beetje inschikken, Den Haag: 1995. HKV Lijn in Water, Doorbraak Katwijk, Monster en Alexanderpolder, Lelystad: 2006. Masters of Crisis and Disaster Management (bundeling afstudeerscripties vierde jaargang MCDM), Water kent geen grenzen, Arnhem: 2004. Meurs, R. van, Hoog water. De macht van de boerenrepublieken in het rivierengebied, Herwijnen: 1996. Nationaal Rampenfonds, Nationaal aktieboek Watersnood 1995, Boxtel: 1995.

Perry, R., Comprehensive emergency management - Evacuating threatened populations, Greenwich, 1985. Rosenthal, U. en P. ' t Hart (Eds.), Flood Response and Crisis Management in Western Europe, Berlin: Springer-Verlag, 1997.

Rosenthal, U., Rampen, rellen, gijzelingen - Crisisbesluitvorming in Nederland, Amsterdam, 1984. 18

Scanion, T., Toxic Chemicals and emergency management - The evacuation of Mississauga, Ontorio, Canada, in: U. Rosenthal, M. Charles & P.' t Hart (eds.), Coping with crises -The management of disasters, riots and terrorism, Springfield, Illinois, 1989, pp. 303-323.

19

Bijlage : Crisiscommunicatielessen samengevat

Les 1: Het planvormingstraject helpt bij een latere overstroming, omdat in de planvorming bepaalde denkstappen zijn gezet, veel informatie vooraf op tafel komt en onderlinge contacten tussen de operationele diensten al voorafgaand aan de crisis zijn gelegd. Les 2: Formele processen kunnen besluitvorming hinderen, daarentegen kan het niet volgen van formele processen leiden tot onduidelijkheid, verschil van inzicht, verwarring en/of het moeten herroepen van eerdere besluiten. Les 3: Media zijn de belangrijkste weg waarlangs burgers informatie tot zich nemen om hun evacuatiebeslissing op te baseren. Secundair gelden de lokale autoriteiten en informele netwerken (vrienden, familie, buren enz.). Les 4: In tijden van crises wordt stringent overheidsoptreden als gerechtvaardigd ervaren. Les 5: Langere voorbereidingstijd leidt tot makkelijkere evacuaties, waarbij gefaseerde evacuatie (eerst vrijwillig, daarna verplicht) het best werkt. Les 6: Hoe groter de dreiging, hoe bereidwilliger burgers zijn te evacueren. Beelden die de dreiging ondersteunen hebben daarbij een grote invloed op het gedrag van de bevolking, hetgeen implicaties heeft voor de communicatie die het evacuatiebevel begeleidt. De evacuatiebereidheid neemt af indien burgers ervan overtuigd zijn dat er te weinig tijd rest om het vertrek in goede banen te leiden. Les 7: burgers zijn moeilijk te evacueren als niet elk gezinslid aanwezig is. Minder dan 10% van de burgers is niet-zelfredzaam. Speciale aandacht moet ook uitgaan naar ondernemers. Les 8: Waar gebiedsgrenzen moeilijkheden in communicatie opleveren voor de overheid, blijven burgers juist naar hun buren kijken. De informatievoorziening naar burgers dan wel overheidsfunctionarissen in andere gebieden moet hier rekening mee houden. Les 9: Communiceren met een gebiedsgebonden doelgroep is voor de ramp makkelijker dan na de ramp, aangezien de groep dan verspreid over het land is. Les 10: Het thuisfront van hulpverleners moet zo volledig en snel mogelijk geïnformeerd blijven om ongerustheid te voorkomen. Les 11: Neem in de voorbereiding de mogelijke negatieve persaandacht ook mee. Les 12: Informatie kan het best gefaseerd naar buiten worden gebracht. Les 13: Een evacuatiebevel moet geen ruimte overlaten voor handelingsvrijheid van burgers. Les 14: Het moet niet alleen duidelijk zijn dat burgers weg kunnen, maar ook waar zij heen gaan en op welke tijden het geregelde vervoer vertrekt.

20

Les 15: Er moet rekening gehouden worden met uitval van kritieke infrastructuur. Zo veel mogelijk moet van te voren gecommuniceerd/afgesproken worden. Les 16: Het crisis- en coördinatieteam moeten constant controleren of het beeld binnen de organisatie overeenkomt met het beeld van de burgers.

21

Deel II: Draaiboek Voorlichting

22

H1: Inleiding

1.

Ervaringen uit het verleden…

Dit Draaiboek Voorlichting gaat over de voorlichting richting de bevolking bij hoogwatersituaties en overstromingen. Het zijn situaties waarin sprake kan zijn van een concrete dreiging, danwel een zich manifesterende crisis. In 1993, 1995 en 1998 heeft extreem hoog rivierwater in de Rijn, Waal, Maas en IJssel in delen van Nederland geleid tot verplichte evacuaties van de bedreigde bevolking. Vanuit de gedachte dat een snelle evacuatie ernstig leed kan voorkomen, richt deze leidraad zich op de manier waarop voorlichting kan bijdragen aan het versnellen van evacuaties, het vergroten van het begrip voor genomen besluiten van de (Rijks)overheid en het beheersbaar houden van de emoties (woede, ongeloof, angst e.d.) die onder de bevolking leven. Het Draaiboek Voorlichting richt zich op de fases waarin de dreiging tot volle wasdom komt, de communicatie en voorlichting tijdens de evacuaties en de communicatie en voorlichting indien zich onverhoopt toch een overstroming voordoet. De lessen die bij het hoogwater in 1993, 1995 en bij de orkaan Katrina zijn geleerd, liggen ten grondslag aan het Draaiboek Voorlichting. Daarmee is getracht het Draaiboek Voorlichting tot een inzichtelijk draaiboek te maken dat de belangrijkste communicatielessen uit het verleden samenvat. Desalniettemin zijn de lessen samengevat vanuit de wijsheid dat elke crisis anders is en de ervaringen uit het verleden geen garantie bieden op een vlekkeloze evacuatie in de toekomst. De ervaringen met hoogwater en overstromingen in Nederland zijn van relatief recente datum. Ondanks die recente ervaringen is het medialandschap de laatste jaren sterk veranderd. Het Draaiboek Voorlichting heeft daarom niet alleen geput uit de ervaringen in 1993 en 1995, maar ook ervaringen van andere, recentere crises benut. Bij (dreigende) overstromingen van zee en rivier kunnen de gevolgen worden beperkt als bewoners vooraf door middel van risicocommunicatie goed zijn ingelicht over wat zij in een concrete dreigingsituatie moeten doen. Het draaiboek Voorlichting bouwt voort op dergelijke risicocommunicatiestrategieën en neemt het tijdstip waarop een dreiging reële vormen aanneemt als startpunt. Het draaiboek richt zich derhalve vooral op de crisiscommunicatie bij hoogwatersituaties. De leidraad is opgesteld vanuit de wetenschap dat elke crisis anders is. Het biedt dan ook geen standaardoplossingen, maar biedt in overzichtelijke checklists een overzicht van de belangrijkste lessen die kunnen worden getrokken uit de hoogwatersituaties in de jaren 90 en de overstromingsramp in New Orleans als gevolg van orkaan Katrina.

1.1

Doelstelling van de leidraad

Het draaiboek Voorlichting is ontwikkeld als hulpmiddel voor alle partners die betrokken zijn bij de communicatie ten tijde van hoogwatercrises en/of overstromingen. Deze crises kunnen zowel voortkomen uit een dreiging vanuit de Noordzee, als vanuit de rivieren die ons land binnenstromen. Het draaiboek richt zich op een brede doelgroep, waarbij geldt dat de thema’s niet in alle gevallen even relevant zijn voor alle betrokken partners. In sommige gevallen biedt het draaiboek voorlichting met name adviezen voor de communicatie rond de besluitvormende processen, in andere gevallen geeft het draaiboek voorlichting operationele adviezen. 23

Het draaiboek Voorlichting is bedoeld als hulpmiddel. Het is geen operationeel draaiboek. De gepresenteerde activiteiten en aandachtspunten kunnen worden benut voor het aanscherpen van de eigen planvorming, procedures en opleidingen. Ook kan het aanleiding zijn voor interne en externe bijeenkomsten van direct betrokkenen. De partners die een rol spelen ten tijde van hoogwatercrises en/of overstromingen zullen zelf moeten beoordelen welke onderdelen van het Draaiboek Voorlichting relevant zijn om te worden toegepast in de eigen procedures. Voor

elk

van

de

te

onderscheiden

doelgroepen

geldt

dat

de

beschrijving

van

de

crisiscommunicatieactiviteiten beknopt staan weergegeven. Per doelgroep staan de belangrijkste zaken vermeld. Op hoofdlijnen wordt beschreven wat de relevante zaken zijn rond de voorlichting en communicatie bij hoogwater en overstromingen.

1.2

Gebruikers van draaiboek Voorlichting

De overheid heeft een grote rol, zo niet de grootste rol binnen risico- en crisiscommunicatie als het gaat om overstromingen. Van overheidsvoorlichters wordt verwacht dat zij op een adequate manier informatie verstrekken en de juiste handreikingen geeft om maatregelen te treffen zodat de schade zover mogelijk beperkt blijft. Het Draaiboek Voorlichting richt zich op de burgers die zich in een bedreigd of overstroomd gebied bevinden en moeten worden bereikt om schade te voorkomen danwel te beperken. Het is daarmee een draaiboek dat tracht de communicatie met getroffenen in goede banen te leiden. Communicatieadviseurs van betrokken diensten worden primair gezien als de gebruikers van het draaiboek. Als gebruikers worden de communicatiemedewerkers van de volgende organisaties aangemerkt: •

Gemeenten

•

Provincies

•

Waterschappen / hoogheemraadschappen

•

Veiligheidsregio’s / hulpverleningsregio’s

•

Operationele diensten (brandweer, GHOR en politie)

Zij kunnen het Draaiboek Voorlichting benutten in hun advisering aan het Openbaar Bestuur.

1.3

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 wordt toegelicht vanuit welke strategische visie de communicatie wordt opgezet. Dit hoofdstuk biedt het conceptueel kader dat als uitgangspunt heeft gediend bij het opstellen van het Draaiboek Voorlichting. In de navolgende hoofdstukken wordt het Draaiboek Voorlichting uitgewerkt aan de hand van vijftien thema’s. Ieder thema zoomt in op een specifiek aspect van de communicatie in crisissituaties en beschrijft daarmee een deelaspect van de communicatie in crisisomstandigheden. Daarbij worden de belangrijkste aandachtspunten genoemd. Vervolgens wordt per thema beschreven welke partijen een rol kunnen spelen in het desbetreffende thema. Tot slot volgt ook een overzicht van mogelijke activiteiten die vanuit de voorlichtingsteams kunnen worden ontplooid. Deze overzichten vormen de kern van de leidraad en zijn gebaseerd op de eerder genoemde ervaringen uit 1993, 1995, 1998 en de ramp in New Orleans.

24

H2: Crisiscommunicatiestrategieën

2.1 Inleiding Wij leven in een risicovolle wereld. De overheid communiceert preventief in meer of mindere mate over de risico’s die zich in onze directe leefomgeving voordoen. Wanneer het risico zich concretiseert en manifesteert als een concrete dreiging, verandert de teneur van de communicatie. Van het passief informeren over de risico’s die in de leefomgeving bestaan verandert het karakter van de communicatie naar het actief geven van instructies, om het gedrag van mensen in de juiste richting te bewegen. 2.2 Vier responsstrategieën voor communicatie Een communicatiemodel waarop een crisiscommunicatiestrategie kan worden gebaseerd is het 6

communicatiekruispunt van Van Ruler. Schematisch is het in onderstaand schema weergegeven:

Hoog

Gepercipieerd risico

Overtuigen

Instrueren

Laag

Hoog

Consulteren / (Dialogiseren)

Informeren

Laag Feitelijk risico Consulteren en dialogiseren is een vorm van communicatie die met name een toepassing vindt in risicocommunicatie. Consulteren geeft inzicht in de belevingswereld van de burger en tracht de verschillende percepties tussen overheid, risicoveroorzaker en burger te overbruggen. Het voornaamste doel is onzekerheidsreductie onder burgers. Hoe kleiner of lokaler het risico zich voor doet, hoe effectiever en belangrijker deze inzichtelijkheid in de belevingswereld van burgers wordt.

6

Van Ruler, B. Strategisch management van communicatie - introductie van het communicatiekruispunt, Bohn Stafleu Van Loghum, Houten 1998

25

Voor crisiscommunicatie bij overstromingen of de dreiging daartoe zijn met name de overige in het kruispunt benoemde strategieën (informeren, overtuigen, informeren en instrueren) van belang. De keuze voor de strategie hangt grotendeels samen met de fase waarin de dreiging zich bevindt: •

Informeren: Geven van informatie met als doel mensen te laten weten dat het risico zich concreet voordoet. Deze vorm van communicatie vindt plaats als de kans op een fatale gebeurtenis groeit, maar niet dermate dreigend is dat direct actie moet worden ondernomen. Het is de fase waarin burgers op de hoogte worden gehouden van de stijgende waterstanden stroomopwaarts en de overheid te kennen geeft dat de gebeurtenissen op de voet worden gevolgd.

•

Overtuigen: Via onderbouwde beargumentering trachten het gedrag, de houding of kennis van mensen te beïnvloeden. Bij hoogwaterrisico’s kan dit betekenen dat de overheid tracht de burgers te laten doordringen van de ernst van de situatie en te prepareren op een mogelijke, aanstaande evacuatie. Overtuigen is goed toepasbaar bij situaties die zich gedurende geruime tijd manifesteren en op het eerste gezicht als niet bedreigend worden gezien. Mensen moeten worden overtuigd van de risico’s en van het belang om maatregelen te (beginnen te) nemen.

•

Instructie: Dringend en verzoekend communiceren ten tijde van een risicosituatie. Doel is een specifieke reactie teweeg te brengen (gedragsverandering), zoals een afgekondigde evacuatie. Toepassen bij een situatie waarbij het risico relatief hoog is en er sprake is van ongerustheid. De informatie gaat over maatregelen die burgers dienen te nemen om zichzelf of anderen te beschermen. De boodschap dient snel en helder te worden gebracht.

Wanneer het tijdsverloop van een hoogwatersituatie en een daarop volgende evacuatie wordt toegepast in het model, wordt de volgtijdelijkheid van de verschillende communicatiestrategieën duidelijk:

Hoog

Gepercipieerd risico

Overtuigen

Instrueren

Laag

Hoog

Consulteren / (Dialogiseren)

Informeren

Laag Feitelijk risico

26

Bij het toepassen van het model wordt opgemerkt dat de communicatiestrategieën elkaar sneller opvolgen, wanneer de tijdsdruk om te evacueren groter wordt. Bij een langzaam toenemende dreiging vanuit de rivieren heeft de overheid de tijd om het schema informeren-overtuigen-instrueren te volgen. Is sprake van een acute dreiging uit zee, dan zal de focus grotendeels op “instrueren” liggen. Crisiscommunicatie tijdens de overtuigingsfase Succesvolle communicatie houdt rekening met zaken die onder burgers leven en kennis neemt van de risicopercepties. Dit betekent dat er naast de formele informatiebronnen ook gelet moet worden op de beeldvorming onder de bevolking. Media moeten worden gevolgd vanuit de crisiscommunicatiestaf. Hoewel dit vanzelfsprekend lijkt, blijkt in praktijk vaak dat onder tijdsdruk dit vaak vergeten wordt. Het resultaat kan dan zijn dat de boodschap te weinig rekening houdt met de perceptie van de bevolking, of dat er informatie ontbreekt. Bij een concrete dreigende overstroming zal het accent van de communicatie op overtuigen en instrueren liggen. De communicatie zal in dat geval informatie moeten bevatten over de mogelijke scenario’s waarbij een overstroming plaats kan vinden, de ernst van de mogelijke gevolgen en de maatregelen die de overheid neemt zodat slachtoffers en schade worden beperkt. Het moet voor de bevolking duidelijk worden wat het risico is dat ze loopt en waardoor dat risico nog vergroot zou kunnen worden. Burgers moeten worden overtuigd van de gedachte dat de ramp daadwerkelijk plaats kan vinden, en van het feit dat zij zelf en de overheid over moeten gaan tot het nemen van (voorzorgs-) maatregelen. In de overtuigingsfase zal de communicatie zich nog kunnen richten op de maatregelen die mensen in een dergelijke situatie zelf kunnen nemen. Aandacht voor de vergroting van de zelfredzaamheid in geval van een mogelijke ramp is belangrijk. Hiermee wordt geprobeerd er voor te zorgen dat mensen weten wat ze moeten doen in de aanloop naar een mogelijke evacuatie en wat ze zelf kunnen doen om te zorgen dat de gevolgen van een overstroming zo klein mogelijk zijn. Burgers moeten weten wat de mogelijke effecten zijn, zodat ze bijvoorbeeld kunnen kiezen om hun meubels, persoonlijke bezittingen en huisdieren in veiligheid kunnen brengen. Overtuigen is in deze belangrijk, zodat burgers de voor hen zo best mogelijke beslissing kunnen nemen. Als er goed gecommuniceerd wordt zullen veel mensen besluiten om (indien mogelijk) het risicogebied op eigen initiatief, dus voorafgaand aan een verplichte evacuatie, te verlaten, wat de organisatie in latere fasen aanmerkelijk kan verlichten. De burgers die een bijdrage kunnen leveren aan het voorkomen/verkleinen van de crisis moeten voorbereid worden op wat van hen verwacht wordt, en hoe ze daar op kunnen anticiperen. Dat geldt in de eerste plaats voor directe hulpverleners (brandweer, ziekenhuispersoneel, politie), maar daarna ook voor anderen (logistieke bedrijven, callcenters, mensen die ingezet kunnen worden bij het sjouwen met zandzakken). Het moet hen duidelijk worden of ze in het gebied moeten blijven, dan wel wanneer zij het gebied moeten verlaten. Als het moment van voorgenomen evacuatie later ligt dan bij de overige burgers, moet de gemeente goed voorlichten over hoe hun familie contact met hen kan opnemen, en waar de familie heen gaat. Tijdens de grote evacuatie in 1995 bleken burgers in het rivierengebied, in het algemeen, niet moeilijk te overtuigen van de noodzaak te vertrekken. Ze waren zich bewust van de reële dreiging, ook doordat men over het verloop van de situatie steeds goed op de hoogte werd gehouden. Ook de lange aanlooptijd naar de evacuatie bleek een succesfactor. Mensen kregen de tijd eerst nog bezittingen in veiligheid te

27

brengen en men kon wennen aan het idee van een evacuatie. Ten derde speelden de media, vooral op lokaal niveau, een belangrijke rol bij de verspreiding van informatie. Tot slot moet er in de communicatie rekening gehouden worden met de groep waarvoor de boodschap niet bedoeld is (bv. personen die hoog genoeg wonen, of in een andere dijkring). Als zij overgeslagen worden in communicatie, maar wel de onrustbarende boodschap horen, zullen zij zich nodeloos ongerust maken. Dat is niet alleen voor hen vervelend, maar zij doen vervolgens een onnodig beroep op de bronnen en infrastructuur (telefoonverkeer, wegennet), wat de soepele afhandeling van maatregelen in het risicogebied zal vermoeilijken.

28

Crisiscommunicatie tijdens de instructiefase In een acute dreigende situatie moet de communicatiestrategie van overtuigen naar instrueren verschuiven: er is dan geen ruimte voor argumentatie. Wil de overheid slachtoffers voorkomen en schade inperken, dan moet er duidelijk gemaakt worden aan de burgers wat zij moeten doen, wat hen te wachten staat en dat er geen vrijwillig karakter zit aan de boodschap. Als de dreiging van een overstroming concreet wordt en/of de overstroming daadwerkelijk plaatsvindt, treedt de instructiefase in. De manier van communiceren wordt door Sörensen en Mileti (1991) ook wel als de emergency risk communication (risicocommunicatie gedurende een onvoorzien voorval) aangeduid. Het betreft de communicatie door voorlichters c.q. vertegenwoordigers vlak voor (waarschuwende communicatie) of ten tijde van (begeleidende communicatie) een onvoorzien voorval. In Nederland is het gangbaar om vanaf dit moment te spreken over crisiscommunicatie. In het geval van overstromingen kan de waarschuwingstijd langer zijn dan bij een ‘normale’ crisis, waardoor in de vorige stap de waarschuwing al gedeeltelijk is meegenomen. In deze fase gaat het er vooral om de schade en het aantal slachtoffers zoveel mogelijk te beperken. In geval van een overstroming zou dit kunnen betekenen dat een evacuatie wordt aangekondigd en dat mensen worden geïnstrueerd wat ze moeten doen om zich op de evacuatie zelf en de verblijfperiode elders voor te bereiden. Vanaf dat moment wordt dus gesproken over crisiscommunicatie. In het geval van een evacuatie is het van belang om uit te leggen op welke wijze en wanneer men het betreffende gebied moet verlaten (niet met z’n allen ’s nachts in de file op de autoweg), wat men mee moet nemen (waardeformulieren, identificatiebewijzen en huisdieren), hoe het verlaten gebied zal worden bewaakt door ordediensten, op welke termijn een mogelijke terugkeer verwacht wordt en in welke staat het gebied is als de overstroming heeft plaats gevonden. Ook moet worden gecommuniceerd of mensen zich moeten laten registreren en, zo ja, waar dat nodig is. Hoe dichter de waarschuwing op de ramp zit, hoe minder tijd mensen hebben om zich voor te bereiden. Dat kan betekenen dat gezinnen niet in complete samenstelling het gebied moeten verlaten. In dat geval moet bekend worden hoe deze mensen elkaar terug kunnen vinden en ze moeten zo veel mogelijk gerustgesteld worden. Als dit niet gebeurd, is de bereidheid om het gebied te verlaten veel lager. Het is ook mogelijk dat het gebied overstroomt zonder dat de mensen van te voren gewaarschuwd zijn. Eventueel kunnen er slachtoffers gevallen zijn. Er is sprake van chaos, wanorde en onoverzichtelijkheid. De directe respons in communicatie moet liggen in het voorkomen van nog meer slachtoffers en het redden van mensen. Buiten het gebied moeten mensen waarheidsgetrouw geïnformeerd worden, en moeten zij -als er vragen zijn- worden verwezen naar een aparte persoon/instantie. Ramptoerisme moet voorkomen worden door duidelijk te maken dat dit storend kan zijn voor de hulpwerkzaamheden – dit geldt in min of meerdere mate ook voor de media. Binnen het gebied moet duidelijk gemaakt worden wat de veiligste/noodzakelijke handelingen zijn en hoe lang het duurt voordat de hulp alle mensen bereikt heeft. Zeker mensen die getroffen zijn moeten duidelijkheid krijgen over wat er binnen een korte periode te verwachten is. Als een ramp onverwacht gebeurt (hetgeen waarschijnlijker is bij een overstroming uit zee dan uit het rivierengebied), bestaat de mogelijkheid dat deze nooit voorbereid is en er nooit op geanticipeerd is. Wat er exact moet gebeuren kan dus onbekend zijn. Als er wel over het type ramp is nagedacht of deze eerder is voorgevallen zal er een duidelijker handelingsperspectief zijn, hoewel de kans op chaos dan ook groot is. Binnen de communicatie is het van belang om zo eerlijk en open mogelijk te zijn, maar wel

29

richting te geven (“we weten niet zeker of… we doen alles om… daarom is er hiervoor gekozen… we verwachten van u dat…”). Goede communicatie kan de chaos inperken en biedt perspectief op oplossingen of verbetering van de situatie. Crisiscommunicatie over het herstel na de ramp In de fase die na de overstroming plaatsvindt, dient de communicatie zich te richten op de uitgestelde gevolgen (zoals instortingsgevaar van gebouwen) en mogelijke andere gevolgrampen (beschadigde elektriciteitsnetwerken, opslag van gevaarlijke stoffen etc.). Schade en slachtoffers kunnen zo mogelijk beperkt worden. Vervolgens kan geïnventariseerd worden of er slachtoffers, gewonden en vermiste personen zijn. Informatie over deze personen moet zo snel mogelijk gevonden worden, waarop het belangrijk is dat er contact wordt opgenomen met de familie voordat de media er achter komen (als dat mogelijk is). Op korte termijn na de ramp zullen de bewoners het getroffen gebied willen zien – hoe vreselijk dat er ook uit kan zien. Maak direct duidelijk op welke termijn dit mogelijk is en waar, als het onder begeleiding moet, personen zich hiervoor kunnen aanmelden. Er kan informatie gegeven worden over hoe men zo snel mogelijk de boel weer op orde kan krijgen (opruimen van de rotzooi, aanspraak op hulp enzovoorts). Wat er met de bevolking gebeurt in de tussenliggende tijd kan worden gedaan, kan door middel van dialogiseren het best bekeken worden. Dit is evenwel een lastige klus, omdat de bewoners uitgewaaierd zijn over het land. In deze fase hebben mensen veel vragen over schaderegelingen. Het is verstandig om informatie daarover te centraliseren en mensen te informeren over de inhoud en de locatie waar ze meer informatie kunnen krijgen. Naast een fysiek informatiepunt moet er ook mogelijkheid zijn om telefonisch of digitaal informatie op te vragen of in te zien. Hoe langer de herstelfase gaat duren en hoe groter de omvang van het getroffen gebied en het aantal getroffen mensen, hoe groter de behoefte is aan niet-fysieke informatiepunten. Als de ramp zich kort van te voren aandiende, kan er van worden uitgegaan dat een deel van getroffenen niet woonachtig was in het gebied. Zij zullen ook schade hebben of bezittingen verloren zijn, deze mensen vormen een specifieke doelgroep. Het besluit tot terugkeer vergt veel aandacht. Om een logistiek drama te voorkomen is het verstandig dit gefaseerd te doen. Eerst moet contact opgenomen worden met bedrijven en niet-zelfredzame groepen (bv. verpleeghuizen). De bedrijven moeten gedeeltelijk weer functioneren (winkels, nutsvoorzieningen) voordat de burgers terugkeren, dit moet helder aan hen gecommuniceerd worden. In het geval van nietzelfredzame groepen staat vast dat zij beter niet tegelijk met de massale groep kunnen terugkeren. In overleg kan besloten worden hun terugkeer voor of na het besluit te regelen. Onduidelijkheid in de terugkeerbesluitvorming kan leiden tot irritatie bij burgers. Burgers zullen zelf initiatieven nemen om de ramp te verwerken, maar verwachten wel dat de overheid hier een rol in speelt. Het herdenken van de ramp speelt hier vaak een grote rol, waarbij communicatie over de gebeurtenissen centraal staat. Burgers willen zelf veel inbreng leveren aan de beslissing hoe er teruggedacht gaat worden, maar verwachten van de overheid dat zij het regelt.

2.3 Uitwerking van doelstelling in middelen Afhankelijk van de gewenste communicatiestrategie (informeren, overtuigen, instrueren) is een communicatiemiddel in meer of mindere mate geschikt om in te zetten. In het ene geval is de inzet van de 30

rampenzender een geschikt middel, in een ander geval zal de evacuatie moeten worden begeleid via digitale panelen op en langs de snelwegen. Er is wel aandacht nodig voor de manier waarop de rampenzender wordt gebruikt. Die zenders zijn lokale media, die naast hun functie als rampenzender tijdens de ramp ook hun nieuwsfunctie zullen inzetten. Dit kan onduidelijkheid opleveren bij het publiek: welke informatie is van de overheid afkomstig en betrouwbaar en welke informatie wordt gegeven door journalisten? Het verdient aanbeveling om vooraf aan de overstromingen hier heldere afspraken over te maken. Een overzicht van geschikte communicatiemiddelen per strategie is opgenomen in onderstaande tabel.

31

Dominante communicatiestrategie

Bijpassende communicatiemiddelen ter ondersteuning van communicatiestrategie

Informeren (betrokkenen op de hoogte houden

•

Callcenter (inbound, initiatief bij burger)

van ontwikkelingen)

•

Huis-aan-huisbladen

•

Persberichten/inzet dagbladen

•

Posters

Overtuigen (benadrukken van de ernst van de

•

Risicokaarten

•

Website/Internet

•

situatie, prepareren op mogelijk evacuatiebesluit)

Instrueren (in goede banen leiden van evacuatie)

Callcenter (inbound en outbound, initiatief bij burger of overheid)

•

Drukwerk/bewonersbrieven

•

Foto’s, film en animaties op internet

•

Huis-aan-huisbladen

•

Persberichten/inzet dagbladen

•

Regionale radio/televisie

•

Website/Internet (crisis.nl)

•

(digitale) billboards

•

Callcenter (inbound en outbound, initiatief bij burger of overheid)

•

Digitale Rijstrook Informatiepanelen (borden boven de snelwegen)

•

Drukwerk/bewonersbrieven

•

Foto’s, film en animaties op internet

•

Huis-aan-huisbladen

•

Luidsprekers/megafoon

•

Persberichten/inzet dagbladen

•

Rampenzender en/of regionale radio/televisie

•

Sirenenetwerk

•

TV Schermen

•

Website/Internet (crisis.nl)

32

2.4 Uitwerking van doelstelling naar doelgroepen De verschillende communicatiemiddelen moeten tactisch worden ingezet om de verschillende doelgroepen te bereiken. De doelgroep burgers is dermate heterogeen, dat het wenselijk is om, naarmate de dreiging toeneemt, meer te differentiëren naar verschillende subdoelgroepen. Waar ondernemers en burgers in de informatiefase grotendeels dezelfde informatie tot zich nemen, zullen zij in de instructiefase verschillende informatiebehoeften hebben, die via verschillende kanalen tot hen zullen komen. In deze handreiking wordt, mede op basis van de ervaringen uit 1993 en 1995, gewerkt aan de hand van de volgende doelgroepen: •

Inwoners van het bedreigde gebied

•

Niet-zelfredzamen in het gebied (bewoners verpleeghuizen etc.)

•

Boeren in het bedreigde gebied

•

Ondernemers in het bedreigde gebied

•

Achterblijvers (na evacuatie)

•

Media

7

Voor elk van deze doelgroepen worden – aan de hand van de communicatiestrategieën - de communicatiemiddelen en aandachtspunten uitgewerkt in de tabellen in hoofdstuk 3. Deze zijn voor de overtuigingsfase en evacuatiefase deels gebaseerd op het hoofdstuk Communicatie uit het “Evaluatieverslag Hoog Water Rivierenland 1995” van het Intergemeentelijk Orgaan Rivierenland.

8

7

Hier wordt gedoeld op achterblijvers in de zin van bewoners, niet achtergebleven hulpverleners die via de reguliere communicatiemiddelen in contact staan met de crisisorganisatie. 8

Verschenen op 1 september 1995.

33

H3: Crisiscommunicatie per fase

A.

Informatiefase

Beschrijving In de informatiefase worden betrokkenen op de hoogte gehouden van de ontwikkelingen. Het is de fase waarin de dreiging nog niet manifest is. Er is enkel een verhoogde interesse voor een mogelijke dreiging. Stijgende waterstanden elders worden met een meer dan gewone interesse gevolgd. De informatie komt via media naar inwoners, ondernemers en politici in het gebied. Websites van gemeenten, waterschappen, rijkswaterstaat worden in toenemende mate bezocht door burgers en professionals die op zoek zijn naar informatie over de dreiging van het hoogwater, de waterstanden en de procedures van de overheid in het geval van hoogwater. Media zullen inzoomen op de maatregelen die de overheid heeft getroffen om overstromingen te voorkomen. Beleidsstukken als de Kabinetsstrategie rampenbeheersing overstromingen Rijn en Maas zullen op actualiteit worden getoetst. Naarmate de dreiging toeneemt, zal de vraag of het hoogwater ook in het eigen gebied tot problemen zal kunnen leiden steeds luider worden. Journalisten zullen deskundigen horen en ervaringen uit het verleden opdiepen, om parallellen tussen ‘toen’ en ‘nu’ te trekken. In te zetten communicatiemiddelen •

Callcenter (informatienummer waar burgers, ondernemers en boeren naartoe kunnen bellen met verzoeken voor aanvullende informatie)

•

Huis-aan-huisbladen

•

Persberichten/inzet (regionale) dagbladen

•

Posters

•

Risicokaarten met specifieke toelichting op huidige (hoogwater)situatie

•

Websites/Internet

Betrokken partners (stakeholders) •

Gemeenten in het bedreigde gebied

•

Veiligheidsregio

•

Ministeries van BZK, VenW, LNV, MinEZ, VWS

•

Ondernemingsverenigingen

•

Kamer van Koophandel

•

Waterschap(pen)

•

LTO Nederland

•

(nader aanvullen)

34

Aandachtspunten voor betrokken overheden In een vroeg stadium dienen afspraken te worden gemaakt over wie waarvoor verantwoordelijk is en wie, als dat nodig wordt, naar bewoners en ondernemers communiceert. In deze relatief rustige fase dienen afspraken

te

worden

gemaakt

over

de

centrale

regievoering,

coördinatie,

aansturing

en

woordvoerderschap. Bij voorkeur worden deze uitgewerkt aan de hand van verschillende scenario’s, zodat bij het voltrekken van de scenario’s de discussies over communicatie en woordvoerderschap tot een minimum worden beperkt (en daarmee geen tijd wordt verloren aan interne discussies). Hierbij moet rekening worden gehouden met de les dat burgers ook sterk kijken naar verstrekte informatie uit aangrenzende gebieden; de gebiedsgrenzen van regio’s die voor waterschappen en hulpverleners logisch zijn, zijn dat niet per definitie voor burgers in het gebied. Actualiseer de beschikbare feitelijke informatie en start met het aanleggen van een Q&A-lijst (questions and answers). In dit stadium is nog tijd beschikbaar om feiten op een rij te krijgen (van de lengte van dijkvakken tot feiten over de plaatsen waar buiten de dijk is gebouwd). Mobiliseer externe deskundigen die kunnen bijdragen aan de geloofwaardigheid van het latere besluitvormingsproces. Ook dienen afspraken te worden gemaakt over de te volgen voorspellingen. De ervaring leert dat ten tijde van een hoogwatersituatie verschillende instituten met verschillende voorspellingen komen, hetgeen tot verwarring bij bestuurders, voorlichters en burgers kan leiden. Maak vooraf heldere afspraken over het voorspellingssysteem dat wordt gehanteerd, zodat ook helderheid bestaat over de te hanteren kritieke waarden (bijv. de invloed van wind, waterpeil en verzadiging van dijken). Naarmate de dreiging stroomopwaarts toeneemt, is het relevant om informatie via een centraal communicatiekanaal aan te bieden. Door in een vroeg stadium een communicatiekanaal (bijvoorbeeld de regionale brandweer of de website crisis.nl) in te zetten, is het voor een ieder duidelijk waar gedurende de rest van de crisis nieuwe informatie kan worden ingewonnen. In (provinciale, regionale en gemeentelijke) rampenplannen en rampbestrijdingsplannen wordt weinig tot geen rekening gehouden met de positie van het bedrijfsleven en specifieke groepen (niet-zelfredzamen, boeren). De dreiging zal voor een groot aantal inwoners en ondernemers een verrassing zijn. Door in de informatiefase te anticiperen op de (informatie)behoeften van deze groepen mensen, kunnen in een later stadium knelpunten worden voorkomen. Tegenstrijdige berichten van overheden en/of deskundigen geven onrust. Onduidelijkheden en tegenstrijdigheden dienen snel te worden rechtgezet door betrokken woordvoerders. Communiceer voor burgers altijd helder en duidelijk. Ook als het risico niet geheel helder is, aangezien burgers de overheid minder betrouwbaar vinden als er verschillende signalen worden afgeven. Communicatie in de beginfase is vaak bepalend voor de handelingen van burgers als er daadwerkelijk besluiten moeten worden genomen.

35

Aandachtspunten ten aanzien van specifieke doelgroepen: Inwoners van bedreigd gebied •

Zullen informatie tot zich nemen via landelijke media, regionale (dag)bladen en internetsites van gemeente, regio en crisis.nl

•

Hebben scepsis ten aanzien van dreiging en mogelijke evacuatie als al eerder geëvacueerd is zonder dat na die ‘ramp’ slachtoffers/gewonden zijn gevallen

•

Vragen om toelichting op de procedures en kritieke waarden die door de overheid worden gehanteerd

Niet-zelfredzamen in het gebied (verpleeghuizen etc.) •

Zullen informatie tot zich nemen via landelijke media, regionale (dag)bladen en internetsites van gemeente, regio en crisis.nl

•

Leidinggevenden wensen vroegtijdig te worden geïnformeerd over ontruimingsscenario’s

•

Bewoners worden bij voorkeur getrapt geïnformeerd via de centra waar zij woonachtig zijn, hetgeen afstemming vereist met andere communicatie-initiatieven

Boeren in bedreigd gebied •

Wensen vroegtijdig te worden geïnformeerd over ontruimingsscenario’s

•

Zullen van overheid willen weten wat de overheid van hen verwacht en wat de overheid gaat organiseren

•

Naarmate de dreiging toeneemt, zullen boeren in toenemende mate op de hoogte worden gebracht van de schade die ze vergoed zullen krijgen bij eventuele calamiteiten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de noodzakelijke beleidsruimte (‘de ene ramp is de andere niet’)

•

Ervaringen van de evacuaties in 1995 en de MKZ- en vogelpestcrises leren dat de betrokkenheid van boeren bij hun dieren het grootst is voor veeboeren. De betrokkenheid is lager bij varkensboeren en pluimveehouders.

Ondernemers in bedreigd gebied •

Wensen vroegtijdig te worden geïnformeerd over ontruimingsscenario’s

•

Zullen van overheid willen weten wat de overheid van hen verwacht en wat de overheid gaat organiseren

•

Grote bedrijven zullen grotendeels zelfstandig maatregelen kunnen treffen, terwijl kleine bedrijven meer ondersteuning verlangen van de overheid. Naarmate de dreiging toeneemt zullen MKB‘ers in toenemende mate op de hoogte worden gebracht van de schade die ze vergoed zullen krijgen bij eventuele calamiteiten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de noodzakelijke beleidsruimte (‘de ene ramp is de andere niet’).

Media •

Zullen enerzijds terugblikken op het gemaakte beleid voor hoogwatersituaties (planvorming, kabinetsbeleid)

•

Zullen anderzijds anticiperen op verdere escalatie van het hoogwaterrisico 36

•

Geven feitelijke informatie over kritieke waarden

•

Bevragen deskundigen over huidige situatie

•

Blikken terug op hoogwatersituaties 1993/1995 en Katrina

37

B.

Overtuigingsfase

Beschrijving In de overtuigingsfase neemt de dreiging toe en wordt de kans aannemelijk dat op korte termijn tot een evacuatie zal moeten worden besloten. Stijgende waterstanden elders worden met een meer dan gewone interesse gevolgd. Evacuaties stroomopwaarts zullen hun effect hebben op de gemoedsrust van burgers in gebieden stroomafwaarts. Het aantal vragen dat richting overheid wordt afgevuurd loopt in hoog tempo op. In de overtuigingsfase staat de overheidscommunicatie in het teken van het versterken van het risicobesef onder de bewoners. Dit vergroot immers de kans op een adequate evacuatie in een volgend stadium. De overheid zal een beroep doen op de eigen verantwoordelijkheid om voorbereidende maatregelen te nemen en zelf communiceren over de maatregelen die zijzelf treft om de crisis te voorkomen. Het gaat hierbij om het wekken van vertrouwen, dat de crisisbeheersing in goede handen is. De publieksvoorlichting en persvoorlichting richten zich op het scheppen van een gunstig klimaat om in een later stadium de nodige medewerking te krijgen bij een eventuele evacuatie. De strategie vertaalt zich in het geven van informatie over de stand van zaken en het stimuleren dat mensen voorzorgsmaatregelen gaan treffen voor het geval een evacuatie wordt afgekondigd. Omdat alle communicatie in het teken van het prepareren op een mogelijke evacuatie komt te staan, is het cruciaal dat de informatie van overheidswege eenduidig van aard is. Er moet zo min mogelijk ruimte voor subjectieve informatie of interpretatieverschillen van hoegenaamd vaststaande feiten bestaan. Wanneer experts in de media twijfels uiten over de interpretaties van collega-experts, verliest de overheid als besluitvormer de regie, het vertrouwen en het overwicht om een evacuatie in goede banen te leiden. In vergelijking tot de informatiefase wordt de voorlichting minder vrijblijvend. Deze richt zich ten aanzien van de bewoners van het gebied in toenemende mate op de aard van het gevaar, de kans dat zich een ramp voordoet, de omvang van het bedreigde gebied, beschermende maatregelen, bijzondere risicogroepen en de informatiekanalen waarlangs men geïnformeerd wordt. Buiten het gebied zal het hoogwatertoerisme moeten worden ontmoedigd, door in alle uitingen de ernst van de situatie te onderstrepen. De geboden informatie moet helderheid bieden over wat de zekerheden zijn (eventueel in verschillende scenario’s), zodat mensen zich optimaal kunnen voorbereiden. In te zetten communicatiemiddelen •

Callcenter (inbound en outbound, initiatief bij burger of overheid)

•

Drukwerk/bewonersbrieven (pamfletten met informatie over de te verwachten situatie)

•

Foto’s, film en animaties op internet

•

Huis-aan-huisbladen

•

Persberichten/inzet dagbladen

•

Regionale radio/televisie

•

Website/Internet (crisis.nl)

38

Betrokken partners (stakeholders) •

Gemeenten in het bedreigde gebied

•

Veiligheidsregio

•

Ministeries van BZK, VenW, LNV, MinEZ, VWS

•

Ondernemingsverenigingen

•

Kamer van Koophandel

•

Waterschap(pen)

•

LTO Nederland

•

(nader aanvullen)

Aandachtspunten voor betrokken overheden Naarmate de dreiging blijft toenemen, wordt voortgeborduurd op de activiteiten die in de informatiefase zijn opgezet. Beschikbare feitelijke informatie wordt doorlopend geactualiseerd. Aangezien de overheid van burgers, ondernemers en boeren concrete maatregelen verwacht, zal de te verschaffen informatie concreet moeten zijn. De overheid dient niet alleen aan te geven dat de dreiging ernstige vormen aanneemt, maar dient ook exact aan te geven welke maatregelen men van wie en wanneer verwacht. Het anticiperen op een mogelijke evacuatie, die tot op dit moment vooral binnenskamers zal zijn bediscussieerd, wordt steeds nadrukkelijker een voorlichtingsvraagstuk voor de externe communicatie. Geruchtenvorming ontstaat. Buren stoken elkaar op. Het nieuws en de weerberichten worden met steeds grotere belangstelling gevolgd. Volwassenen lijken meer aangedaan te zijn door de dreiging van het hoogwater dan kinderen. Wellicht dat voor kinderen de objectieve werkelijkheid – wat er feitelijk gebeurt – meer van belang is, terwijl voor ouderen dat wat kán gebeuren en met name ook de gepercipieerde onzekerheid, onvoorspelbaarheid en onbeheersbaarheid een rol spelen.

9

Naarmate de dreiging toeneemt, zullen landelijke media zich op de situatie storten. Er zal een scheiding ontstaan tussen lokale/regionale media en landelijke media, waarbij de lokale/regionale media gedetailleerdere informatie wensen dan de landelijke media die zich vooral op het overall dreigingsbeeld zullen richten. Door de toenemende mediadruk zal voorlichting in toenemende mate reactief van aard worden. Lokaal zal de overheid overgaan tot het inzetten van bewonersbrieven met een beschrijving van de situatie, een bevestiging van de aard van de dreiging en mogelijke vervolgstappen die tot een eventuele evacuatie zullen leiden. De bevolking zal via de massamedia worden gestimuleerd om zich voor te bereiden op een mogelijk evacuatiebesluit. De overheid zal spreken in termen van ‘een dringend advies’, geen dwang. De klemtoon in de voorlichting ligt op informatie over vervoersmogelijkheden, veiligheid, voedsel en water, medische aspecten, infrastructuur en vervoer, tijd en huisdieren. Onderdeel van de boodschap is ook het geven van mogelijkheden voor schadebeperking. Media zullen frequenter uitzenden; afspraken worden gemaakt tussen landelijke (massa)media, lokale/regionale

media

enerzijds

en

voorlichters

anderzijds

om

op

gezette

tijden

tot

een

informatieoverdracht te komen. Overheden zullen ondervinden dat zij de media hard nodig zullen hebben om een mogelijke evacuatie tot een goed einde te brengen. 9

Tijdschrift voor Psychiatrie 40 (1998) 5, 277-289, Watersnood, M.C. Becht, M.A.L. van Tilburg, A.J.J.M.

Vingerhoets, I. Nyklicek, J. de Vries, C. Kirschbaum, M.H. Antoni, G.L. van Heck

39

In deze fase zullen alle faciliteiten die nodig zijn voor opvang in hoog tempo gebruiksklaar worden gemaakt. Ervaring leert dat veel mensen al evacueren voordat ze formeel het gebied uit moeten zijn. Deze faciliteiten moeten al in deze fase gebruiksklaar zijn en er moet hierover ook gecommuniceerd worden.

40

Aandachtspunten ten aanzien van specifieke doelgroepen: Inwoners van bedreigd gebied •

Aangeven wat de beleidslijnen zijn om tot evacuatie over te gaan, zodat bewoners kunnen anticiperen op besluitvorming

•

Vooruitlopen op een mogelijke evacuatie, waarbij wordt aangegeven dat evacuatie bij voorkeur

•

Waarden aangeven over de kritieke hoogtes van het water

•

Aangeven hoe een eventueel besluit tot evacuatie kenbaar zal worden gemaakt

•

Tegelijkertijd de maatregelen van operationele eenheden (hulpdiensten, leger) toelichten, opdat

strak georganiseerd en in daglicht plaatsvindt

de omstandigheden op een juiste manier worden geduid (en bijvoorbeeld benadrukken dat experts niet per definitie ongerust worden als het water op een specifieke locatie over de dijk loopt) •

Aangeven hoe bewoners worden gewaarschuwd bij acuut gevaar (mensen slapen onrustig)

•

Toelichten of en hoe het sirenenetwerk, cell broadcasting, crisis.nl etc in deze omstandigheden kan worden ingezet

•

Aansporen tot

het

nemen

van

maatregelen

om

vermijdbare

schade

te

voorkomen

(waardepapieren, fotoalbums, back-ups van digitale foto’s veilig stellen of naar elders overbrengen) •

Aangeven dat hulpverlening niet kan worden gegarandeerd voor eventuele achterblijvers

•

Gevaar van achterblijvers bij eventuele evacuatie benadrukken: ziekte, uitval nutsvoorzieningen

Niet-zelfredzamen in het gebied (verpleeghuizen etc.) •

Aangeven wat de beleidslijnen zijn om tot evacuatie over te gaan, zodat bewoners kunnen anticiperen op besluitvorming

•

Aansporen tot het nemen van maatregelen om vermijdbare schade te voorkomen

•

Aangeven dat overheid hulp vooral richt op de niet-zelfredzame burgers

•

In communicatie rekening houden met feit dat vooral ouderen en gezinnen met kinderen gebruik zullen gaan maken van opvanglocaties

•

Geef hulpverleners die zich ontfermen over de niet-zelfredzamen tijd om ook in hun eigen thuissituatie orde op zaken te stellen. Zij zijn ook werkzaam in het gebied, en moeten dus ruimte krijgen zelf maatregelen te treffen

•

Schenk bijzondere aandacht aan (ex-)psychiatrische patiënten, ouderen en gedetineerden.

Boeren in bedreigd gebied •

Toelichten van mogelijke schaderegelingen voor land- en tuinbouw

•

Voor de evacuatie moeten schaderegelingen bekend zijn. Onduidelijkheid leidt achteraf tot een

•

Aansporen tot het nemen van maatregelen om vermijdbare schade te voorkomen

•

Toelichten van eigen verantwoordelijkheid versus verantwoordelijkheid overheid

verlies van vertrouwen en is schadelijk voor een toekomstige evacuatie

41

Ondernemers in bedreigd gebied •

Ondernemers moeten snel informatie krijgen hoe een eventuele evacuatie vormgegeven gaat worden. Anders evacueren ze op eigen gelegenheid op basis van geruchten, wat veel wanorde oplevert

•

Toelichten van mogelijke schaderegelingen voor ondernemers

•

Voor de evacuatie moeten schaderegelingen bekend zijn. Onduidelijkheid achteraf leidt tot een

•

Aansporen tot het nemen van maatregelen om vermijdbare schade te voorkomen

•

Toelichten van eigen verantwoordelijkheid versus verantwoordelijkheid overheid

verlies van vertrouwen en is schadelijk voor een toekomstige evacuatie.

Media •

Zullen zich richten op kritieke waarden op basis waarvan besluitvorming plaatsvindt

•

Zullen anticiperen op verdere escalatie van het hoogwaterrisico en een eventuele evacuatie

•

Geven feitelijke informatie over kritieke waarden; weersverwachtingen nemen in importantie toe

•

Staan stil bij de politieke besluitvormingsprocessen

•

Bevragen deskundigen over huidige situatie

•

Blikken terug op de evacuatieprocessen in 1993/1995 en bij Katrina

•

Staan stil bij het voorzienbaar tekort aan mensen en materieel, waardoor goede evacuatie in het gevaar komt (zoals geformuleerd in het Kabinetsstandpunt rampenbeheersing overstromingen).

•

De aankondiging van een persconferentie kan impliciet worden geïnterpreteerd als een aankondiging van een evacuatiebesluit; houdt de tijdspanne tussen een aankondiging van een persmoment en het persmoment zelf zo kort mogelijk.

42

C.

Instructiefase

Beschrijving De instructiefase vangt aan met het evacuatiebesluit. Het handhaven van de openbare orde en veiligheid is in deze fase de grootste zorg, die aanhoudt totdat de evacuatie wordt opgeheven en de bewoners – al dan niet gecontroleerd – weer terugkeren in het gebied. De verplichte evacuatie wordt voorafgegaan door een periode van vrijwillige evacuatie, de periode die loopt tot aan het moment dat het gebied ‘leeg’ dient te zijn. In die periode worden mensen opgeroepen om te vertrekken, worden de opvangcentra in gereedheid gebracht en de evacuatieroutes geprepareerd. Tal van zaken dienen te worden gecommuniceerd. Van de evacuatieroutes tot en met het waarschuwen voor rondvliegend materiaal, van het prepareren van een voedselpakket voor tijdens de evacuatie, tot en met verzamelen van de waardepapieren die men moet meenemen. Veel tijd en energie gaan zitten in een beperkt aantal achterblijvers dat weigert te vertrekken. Met man en macht wordt gewerkt om deze achterblijvers alsnog te overreden het gebied te verlaten. De communicatiemiddelen zijn legio; van een persoonlijk, overredend telefoontje van de burgemeester, tot de inzet van maatschappelijk werkers of een bezoek aan de deur door de politie. Nadat het gebied geëvacueerd is, wordt het gebied afgegrendeld en beveiligd. Personen met een ontheffing krijgen een pasje, dat op alle invalswegen wordt gecontroleerd. Geruchten over plunderingen zullen de ronde doen, maar de praktijk wijst uit dat deze geruchten met een korreltje zout moeten worden genomen. In de instructiefase staat de overheidscommunicatie in het teken van het ordelijk laten verlopen van de daadwerkelijke evacuatie. Gewenst en noodzakelijk gedrag wordt gestimuleerd, ongewenst gedrag moet worden nagelaten. Hierbij wordt ingespeeld op het gezamenlijke gevoel dat onder evacués zal ontstaan; zij die zich niet aan de afspraken houden worden weggezet als personen die het evacuatieproces van goedwillende, gehoorzame burgers frustreren.

In te zetten communicatiemiddelen •

(digitale) billboards

•

Callcenter (inbound en outbound, initiatief bij burger of overheid)

•

Dynamische Rijstrook Informatiepanelen (borden boven de snelwegen)

•

Drukwerk/bewonersbrieven

•

Foto’s, film en animaties op internet

•

Huis-aan-huisbladen

•

Luidsprekers/megafoon

•

Persberichten/inzet dagbladen

•

Rampenzender en/of regionale radio/televisie

•

Sirenenetwerk

•

TV schermen 43

•

Website/Internet (crisis.nl)

Betrokken partners (stakeholders) •

Gemeenten in het bedreigde gebied

•

Veiligheidsregio

•

Ministeries van BZK, VenW, LNV, MinEZ, VWS

•

Ondernemingsverenigingen

•

Kamer van Koophandel

•

Waterschap(pen)

•

LTO Nederland

•

(nader aanvullen)

Aandachtspunten voor betrokken overheden De informatie richt zich op een ordentelijk verloop van de evacuatie. Informatie dient helder en eenduidig te zijn. Ook over vanzelfsprekende zaken dient te worden gecommuniceerd. Waar een overheid er voetstoots vanuit gaat dat mensen hun eigen huisdieren zullen evacueren, leren de ervaringen uit 1995 dat een deel van de bevolking zonder tegenbericht geneigd is om hun huisdieren in het geëvacueerde gebied achter te laten. De overheid dient dus ook helder te communiceren dat bijv huisdieren moeten worden meegenomen. De bevolking wordt door middel van algemene en gebiedsgebonden voorlichting gemotiveerd tot evacuatie. Men dringt aan tot evacuatie, maar dwingt niet. Dwingen zou een té groot beroep doen op de capaciteit van de hulpverleningsdiensten, met name de politie en ME. De klemtoon in de voorlichting ligt op informatie over de evacuatie zelf: de evacuatieroutes, planning en timing, weersomstandigheden, voorspellingen, veiligheid, voedsel en water, medische aspecten, infrastructuur en vervoer. Daarnaast verdient ook de situatie in het gebied aandacht; bijvoorbeeld informatie over de manier waarop het gebied zal worden beveiligd zal noodzakelijk blijken om bewoners te overtuigen dat het huis in veilige handen achterblijft. Ook zal men willen weten hoe men op de hoogte blijft over de ontwikkelingen in het gebied, nadat men zelf is geëvacueerd. De relaties die met media in eerdere fases zijn gelegd dragen ertoe bij dat een intensieve mediacampagne kan worden opgezet, om de mensen te bewegen vrijwillig te vertrekken. Bewonersbrieven worden verspreid met instructies, terwijl de overheidsinstanties (gemeenten, hulpverleningsdiensten, provincies, BZK etc.) de media blijven voeren met informatie. De timing van het evacuatiebesluit is cruciaal. Hierbij dient ook rekening te worden gehouden met evacuatiebesluiten elders; een evacuatie van een buurregio zal de (vrijwillige) evacuatie in de eigen regio kunnen bespoedigen. Om de evacuatie in goede banen te leiden, moet een evacuatiebevel geen ruimte overlaten voor interpretatie. Het moet klip en klaar zijn wat de overheid van burgers en ondernemers verwacht. Het besluit tot evacuatie wordt bij voorkeur in alle regio’s op dezelfde gronden genomen. Districten moeten veiligheid op een gelijke manier beoordelen, ook bij de beslissing tot terugkeer.

44

Aandachtspunten ten aanzien van specifieke doelgroepen: Inwoners van bedreigd gebied •

Organisatie- en coördinatiestructuren moeten helder zijn, zowel voor burgers, de overheid als de hulpverleners. Benadrukken van het nut en de noodzaak om te allen tijde de bevelen van hulpverleners op te volgen.

•

Het moet niet alleen duidelijk zijn dat burgers weg kunnen, maar ook waar zij heen gaan en op welke tijden en vanaf welke locatie het geregelde vervoer vertrekt

•

Spoor mensen aan tot het ondersteunen van hun medemensen, voor zover deze saamhorigheid niet spontaan ontstaat

•

Geef specifieke informatie over de manier waarop evacuatie vorm krijgt. Bij voorkeur via bewonersbrief en mogelijkheid tot bellen van callcenter

•

Verstrek informatie over beveiliging gebied. Worden er ontheffingen verleend, zo ja waarom en door wie?

•

Geef informatie over de manier waarop evacués op de hoogte worden gehouden tijdens evacuatie

•

Verschaf duidelijkheid over de adressen voor de opvang van evacués

•

Verstrek informatie over de noodzaak om huisdieren te evacueren

•

Geef mensen informatie over de te treffen voorbereidingen onderweg (prepareren van voedselen medicijnenpakket incl. batterijen en zaklamp voor het geval men tijdens de evacuatie strandt, oppassen voor rondvliegende materialen etc)

•

Verschaf informatie over de verzorging van achtergebleven levende have

•

Verschaf informatie over het uitschakelen (en bij terugkeer het inschakelen) van gas, water en licht

•

Verstrek informatie over de manier waarop eventuele terugkeer gaat verlopen

•

Na enkele dagen zijn er altijd burgers die weer terug naar huis willen (er is toch nog steeds niks gebeurd, huisdier vergeten, etc.). Communiceer voor het gehele geëvacueerde gebied de eenduidige regelingen die hiervoor zijn opgesteld

•

Achterblijvers: veel oude dijkbewoners trotseren het evacuatiebevel omdat ze gelijksoortige situaties in het verleden hebben meegemaakt.

•

Achterblijvers: communicatiemiddelen zullen lange tijd niet bereikbaar zijn voor slachtoffers in het rampgebied. Radio blijkt het meest gebruikt te worden.

•

Achterblijvers: mensen die hoog genoeg zitten, maar wel door water omsingeld worden, moeten genoeg eten/drinken/medicijnen in huis halen.

Niet-zelfredzamen in het gebied (verpleeghuizen etc.) •

Aangeven wat de beleidslijnen zijn om tot evacuatie over te gaan, zodat bewoners kunnen anticiperen op besluitvorming

•

Aangeven dat overheid hulp vooral richt op de niet-zelfredzame burgers

•

In communicatie rekening houden met feit dat vooral ouderen en gezinnen met kinderen gebruik zullen gaan maken van opvanglocaties

45

•

Geef hulpverleners die zich ontfermen over de niet-zelfredzamen tijd om ook in hun eigen thuissituatie orde op zaken te stellen. Zij zijn ook werkzaam in het gebied, en moeten dus ruimte krijgen zelf maatregelen te treffen.

Boeren in bedreigd gebied •

Vee is ge(oor)merkt. Moeilijkheden ontstaan als boeren zelf een andere plek geregeld hebben dan waar de centrale regie ze heen wil sturen.

•

Bij een snelle evacuatie ontstaat schaarste aan veewagens om al het vee te vervoeren. Vooral kippen zijn lastig (niet stressbestendig, van de leg, te weinig opvangruimte)

•

Voor verplaatsing van vee zijn milieuvergunningen nodig.

•

Communiceren over de manier waarop tot bepaalde prioriteitstellingen is gekomen: wordt vee voor of na inwoners geëvacueerd?

Ondernemers in bedreigd gebied •

Ondersteuning in grootschalige evacuaties

•

Toelichten van eigen verantwoordelijkheid versus verantwoordelijkheid overheid

46

Media •

Nationale en internationale media maken in toenemende mate impressies vanuit het gebied

•

De nieuwsgaring verloopt in een continue stroom met doorlopende updates met nieuwe informatie

•

Journalisten worden steeds bekender in het gebied en vinden hun eigen wegen om vanuit nieuwe invalshoeken het nieuws te verslaan

•

Internationale media besteden aandacht aan het gebied. Er zijn dus meertalige woordvoerders nodig

•

De regiefunctie vanuit de overheid, waar in eerdere fasen nog sprake van was, gaat mogelijk verloren omdat media nu in toenemende mate hun eigen koers zullen gaan varen in de berichtgeving

•

Media zullen op zoek gaan naar nieuws. Het nieuws is niet meer dat het gebied overstroomt, maar zal zich meer richten op incidenten en persoonlijke verhalen

47

D.

Nafase (na afronding evacuatie en terugkeer)

Beschrijving De nafase heeft betrekking op de periode die aanvangt na de evacuatie. Hier wordt de focus gelegd op de communicatie rond de terugkeer bij een niet-overstroming. De omvang van een nafase waarin een overstroming heeft plaatsgevonden, is dermate complex en grootschalig, dat daarvoor een aparte projectorganisatie in het leven zal worden geroepen die het herstel in goede banen leidt. Hierbij kan worden teruggegrepen op lessen die in vergelijkbare situaties zijn opgedaan, zoals de grootschalige overstromingen na de orkaan Katrina. Betrokken partners (stakeholders) •

Gemeenten in het bedreigde gebied

•

Veiligheidsregio

•

Ministeries van BZK, VenW, LNV, MinEZ, VWS

•

Ondernemingsverenigingen

•

Kamer van Koophandel

•

Waterschap(pen)

•

LTO Nederland

•

(nader aanvullen)

Aandachtspunten voor betrokken overheden Bij de terugkeer zal blijdschap de boventoon voeren. De ervaring uit 1993/1995 laat zien dat men bij het signaal tot terugkeer niet direct de koffers pakt. Mensen doen rustig aan, er ontstaat geen piekdrukte op de wegen naar het geëvacueerde gebied. Mensen die terugkeren, zullen verheugd zijn dat de evacuatie ten einde is. Tegelijkertijd maakt men zich zorgen om de achtergebleven bezittingen en de financiële gevolgen van de evacuatie. Emoties spelen de boventoon. Het doel van de voorlichting is de thuiskomst te reguleren en te zorgen dat het duidelijk is waar men terecht kan met vragen omtrent verzekeringen, schademeldingen en vergoedingen. Deze vragen doen een groot beroep op de voorlichtingscapaciteit, die moet zijn geregeld alvorens het besluit tot terugkeer kan worden bekendgemaakt. De thuiskomst kan worden begeleid door een verwelkoming door de gemeente. Ervaringen uit onder meer Gorinchem leert dat de inwoners van het gebied uiterst positief stonden tegenover het gebaar van de gemeente, door op iedere deurmat een welkomsbrief en –bloemetje achter te laten. Ervaringen na de dijkverschuiving in Wilnis laten zien dat de bevolking ook uitermate positief reageert op het beschikbaar stellen van een knipselkrant, waarin de belangrijkste artikelen over het getroffen gebied zijn verzameld. Deze communicatieactiviteiten vergen relatief weinig inzet van de gemeente, maar hebben een blijvend en positief effect op de beleving waarop de gemeente is omgegaan met het ongemak van een evacuatie. Media zullen in de aanloop naar het terugkeerbesluit zoeken naar signalen dat de terugkeer aanstaande is. Zo zullen operationele details en het eerste besluit tot afschaling in de media veel worden bediscussieerd. 48

In de nasleep zal de politieke verantwoording centraal staan, alsmede het nut- en de noodzaak van de Veiligheidsregio als instituut, de interregionale samenwerking en de aansturing vanuit ‘Den Haag’. De strijd over ‘wie er de baas is’ (gemeente, provincie, regio of rijk) en of alle partijen even competent zijn voor dergelijke crises, zal centraal staan. In en later stadium zal ook de verantwoording over de besteding van extra middelen een belangrijke rol spelen in de publieke discussie.

Aandachtspunten ten aanzien van terugkeer: •

Communiceren met een gebiedsgebonden doelgroep is voor de ramp makkelijker dan na de ramp, aangezien de groep dan verspreid over het land is. Inzet van massamedia en internet zal noodzakelijk zijn om bewoners te informeren over terugkeer

•

Vragen omtrent omzetschade en de inkomensderving bij personeel dat tijdelijk niet kan werken voeren boventoon bij terugkeer. Hierop anticiperen door vroegtijdig de schaderegeling bekend te maken, zonder loze beloften te doen

•

Onder de emotionele omstandigheden van een evacuatie kan een lage taxatie van de schade tot grote kritiek leiden

•

Niet alleen de evacuatie moet worden begeleid, ook bij de terugkeer moet de overheid voor doelgroepen mogelijk het vervoer regelen

•

Nutsvoorzieningen (banken, supermarkten) en gezondheidszorg moeten eerst op orde zijn voordat de terugkeer kan worden gecommuniceerd, om te voorkomen dat huisartsen niet bereikbaar zijn en supermarkten nog niet voldoende bevoorraad zijn

•

Verschaf informatie over het inschakelen van gas, water en licht

•

MKB’ers uit de regio verdienen speciale aandacht. Zij zullen bij een overstroming relatief hard getroffen worden (niet alleen het huis, maar ook de zaak) en financiële moeilijkheden moeten overbruggen. Tegelijkertijd spelen ze een grote rol in de leefbaarheid van het gebied en zijn hun bedrijven voor de mogelijke terugkeer van alle bewoners

49