Leidinggeven aan professionals?
Doen!
Een exploratief onderzoek naar sturing op rendement in het middelbaar beroepsonderwijs
Masterthesis Bestuurskunde Faculteit der Sociale Wetenschappen Vrije Universiteit Amsterdam
Student:
Simon van Rees
Studentnummer:
2091747
Supervisor:
Dr. Ir. Frédérique Six
Co-supervisor:
Dr. D. B. Bannink
Juni 2013
Inhoudsopgave Samenvatting
4
1
Inleiding
5
1.1
Probleemstelling
5
1.2
Case-introductie
6
1.3
Leeswijzer
7
2
Theoretisch kader
8
2.1
Definiëring governance en governancevormen
8
2.1.1
Hiërarchische stijl
9
2.1.2
Sturing op vakbekwaamheid
9
2.1.3
New Public Management
10
2.1.4
Netwerksturing
11
2.1.5
Niveaus van governance
11
2.2
Toepassingsmogelijkheden van sturingsvormen
11
2.3
Wicked problems
13
2.3.1
Complexiteit en ambiguïteit
13
2.3.2
Oorzaken van complexiteit en ambiguïteit
14
2.3.3
Gevolgen van complexiteit en ambiguïteit
16
2.4
Sturingsvormen voor wicked problems
16
2.4.1
Performance governance
16
2.4.2
Metagovernance
17
2.4.3
Beperkingen van metagovernance
18
2.4.4
Sturing op basis van control die voldoet aan de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid
19
2.5
Sterkte/zwakte-analyse van de beschikbare sturingsvormen
22
2.6
Toegepaste sturingsvormen in het onderwijs
24
2.7
Conceptueel model en onderzoeksverwachtingen
25
3
Onderzoeksmethode
28
3.1
Onderzoeksdesign
28
3.1.1
Casestudy
28
2
3.1.2
Casus selectie
29
3.1.3
Methoden van dataverzameling
31
3.1.4
Conceptualisering
33
3.1.5
Indicatoren
33
3.1.6
Operationalisering
34
3.2
Analyse van data
35
3.3
Validiteit en betrouwbaarheid
36
4
Analyse van de taak en toegepaste sturing
38
4.1
De spelers
38
4.2
De aard van de taak
39
4.2.1
Complexiteit van de taak
40
4.2.2
Ambiguïteit van de taak
42
4.3
Toegepaste sturing
46
4.3.1
Bijdrage van participatie aan autonomie
46
4.3.2
Bijdrage van feedback aan competentie
52
4.3.3
Bijdrage van de instelling van bestuurder aan verbondenheid
55
4.3.4
Bijdrage aan intrinsieke motivatie
56
4.3.5
Bijdrage aan vertrouwen
58
4.4
Samenvatting
59
5
Conclusie
62
5.1
Inzichten en implicaties voor de theorie
63
5.2
Beperkingen van het onderzoek
64
5.3
Suggesties voor vervolgonderzoek
64
5.4
Toepasbaarheid en maatschappelijke relevantie
66
Literatuurlijst
67
Bijlage 1: Vragenlijst bestuurder Bijlage 2: Vragenlijst docent Bijlage 3: datamatrix bestuurders Bijlage 4: datamatrix docent Bijlage 5: notitie rendementsaanpak
3
Samenvatting
Wicked problems zijn problemen die zowel complex als ambigu zijn. Hoewel er voor het oplossen van complexe problemen en ambigue problemen afzonderlijk adequate sturingsvormen bekend zijn, is dat niet het geval voor wicked problems. Deze stellen bijzondere eisen aan de toegepaste sturingsvorm. In theorie heeft een sturingsvorm gericht op intrinsieke motivatie de beste papieren. Maar er is nog onvoldoende empirisch onderzoek verricht naar de manier waarop een bijdrage geleverd wordt aan de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid en welke voorwaarden daarvoor gelden. Met dit onderzoek wordt een bijdrage geleverd aan het vullen van deze leemte. Hiertoe is onderzoek gedaan naar de manier van sturen op rendementsnormen bij het ABC College en is de adequaatheid van de sturing geanalyseerd. Hierbij is de volgende vraagstelling gehanteerd: Hoe wordt in het ABC College gestuurd op het behalen van de rendementsnorm en hoe adequaat is dit sturingsarrangement? In dit empirisch onderzoek is aangetoond dat het voldoen aan de rendementsnormen een ambigue en complexe taak is voor het ABC College. Binnen het ABC College zijn ten minste twee sturingsstijlen te onderscheiden: één sturingsstijl beantwoordt aan de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid van de bestuurden, de ander doet dat niet. De eerste sturingsstijl leidt tot toename van de intrinsieke motivatie een bijdrage te leveren aan de doelstellingen en tot vertrouwen in de toegepaste control en lijkt daarmee adequaat. Bij de tweede sturingsstijl is daarvan geen sprake. Hoewel de empirie aan de onderzoeksverwachting beantwoordt, levert het onderzoek een belangrijk nieuw gezichtspunt op. Want in tegenstelling tot wat de Self Determination Theory (SDT) veronderstelt, blijkt dat ook als er geen sprake is van participatie bij de totstandkoming van de doelstellingen er een bijdrage geleverd wordt aan de behoefte aan autonomie van de bestuurden. Dit inzicht vereist nader onderzoek. Wordt aan de behoefte aan autonomie voldaan omdat sterke prikkels ontbreken en bestuurden zelf de aanpak kunnen bepalen - of is autonomie minder belangrijk dan in de SDT wordt verondersteld en kan dit gecompenseerd worden door een relatiegerichte sturing waarin veel aandacht is voor competentie-ontwikkeling en verbondenheid? Om antwoord op deze vraag te krijgen is vervolgonderzoek noodzakelijk. De inzichten die hiermee ontstaan zullen mogelijkerwijs niet alleen leiden tot een nuancering van de SDT, maar ook tot nieuwe inzichten in mogelijke oplossingen van wicked problems.
4
1. Inleiding ‘De basis op orde, de lat omhoog’, zo luidt de centrale doelstelling van het Actieplan MBO Focus op Vakmanschap 2011-2015. Dit plan lanceerde de voormalig minister van OC&W in februari 2011 en zij beoogde onder andere het rendement van de opleidingen te verbeteren. Lipsky toonde echter in de jaren 80 van de vorige eeuw al overtuigend aan dat de uitvoerende ambtenaar (street level bureaucrat: SLB) een grote autonomie heeft in zijn beslissingen en hierdoor veel invloed heeft op de beleidsuitvoering van de organisatie. Het geformuleerde beleid wordt volgens hem dan ook pas op de werkvloer verwerkelijkt. Daarmee is de uitvoerder in feite ook beleidsmaker. Hoewel deze autonomie ingeperkt kan worden door regels, zouden er zoveel regels nodig zijn dat ze alleen selectief toegepast kunnen worden (Lipsky 2010, 17). Dit maakt het uitvoeringsproces moeilijk te managen. 1.1 probleemstelling In deze masterthesis wil ik onderzoeken hoe invulling gegeven wordt aan het door de minister geformuleerde beleid en of de gekozen sturingsarrangementen van de betrokken instelling adequaat zijn. Om deze vraag te beantwoorden maak ik gebruik van onderzoek verricht naar de mogelijkheden en onmogelijkheden om de beleidsuitvoering van publieke organisaties te managen. In de literatuur wordt daarbij onderscheid gemaakt tussen sturing door autoriteit in een hiërarchische verhouding, sturing door financiële prikkels en sturing op basis van deskundigheid (Bannink, Lettinga en Heyse 2006: 79; Terpstra & Havinga, 2001: 104). Daarbij zou sprake zijn van twee contextvariabelen: complexiteit en ambiguïteit (Hasenfeld, 1983: 51). De complexiteit en ambiguïteit van de situatie bepalen theoretisch de methoden om het geformuleerde beleid zo te implementeren, dat het goed kan worden uitgevoerd. Sturing door autoriteit zou mogelijk zijn als het beleidsprobleem simpel en eenduidig is: lage complexiteit en lage ambiguïteit (Bannink 2008, 79). Maar vaak zou het aanpakken van het beleidsprobleem handelingsvrijheid en eigen besluitvorming op uitvoeringsniveau vereisen. Dan zou sterkere sturing door middel van toedienen van prikkels op zijn plaats zijn. Sturing op basis van prikkels zou goed toepasbaar zijn in situaties met een lage complexiteit en een hoge
5
ambiguïteit. In feite wordt overeenstemming over normen en uitgangspunten in een dergelijke situatie gekocht. Sturing op basis van deskundigheid is geschikt voor taken die een hoge complexiteit kennen, maar is ongeschikt voor taken met een hoge ambiguïteit, omdat dan de voorkeuren van professionals gaan domineren. Sturing door middel van autoriteit, prikkels, deskundigheid en dialoog biedt theoretisch een antwoord op drie van de vier mogelijke contexten. Over de mogelijke sturingsmethoden in de laatst overgebleven context, de zogenaamde ‘wicked problems’ waarin zowel sprake is van hoge complexiteit als hoge ambiguïteit, zijn weliswaar wetenschappelijke theorieën opgesteld, maar er is nog weinig empirisch onderzoek gedaan naar de adequaatheid van de voorgestelde oplossingen. Met deze masterthesis wil ik een bijdrage leveren aan het vullen van bovenbeschreven leemte in de wetenschappelijke kennis. Hiervoor doe ik exploratief onderzoek naar de sturing aan Street Level Bureaucrats (SLB’s) in een context die zowel complex is als ambigu. Ik leg de focus op het ABC College, een middelbare beroepsopleiding die sinds de invoering van een nieuw toezichtskader in 2011 invulling tracht te geven aan strenge rendementsnormen. Ik zal de toegepaste sturing beschrijven en evalueren in hoeverre het gekozen sturingsarrangement adequaat is. Dit leidt tot de volgende onderzoeksvraag: Hoe wordt in het ABC College gestuurd op het behalen van de rendementsnorm en hoe adequaat is dit sturingsarrangement? 1.2 Case-introductie Ik acht de casus van het ABC College geschikt voor een exploratief onderzoek naar toegepaste sturingsvormen in een complexe en ambigue context. Later in deze masterthesis zal ik aantonen dat de context complex is, omdat er weinig inzicht is in de oorzaken van het grote aantal ongediplomeerde studenten en er ook weinig inzicht bestaat over aanpakken die dit probleem kunnen oplossen. Daarnaast zal ik aantonen dat er sprake van ambiguïteit ten opzichte van het doel van de aanpak: veel docenten vinden het een goede zaak dat alleen de allerbeste studenten kunnen afstuderen, anderen willen zoveel mogelijk studenten aan een startkwalificatie helpen. Bestuurders willen de rendementen realiseren. Ten slotte is er weinig overeenstemming over de aanpak van het probleem.
6
Deelvragen Om de hoofdvraag te beantwoorden, maak ik gebruik van de volgende deelvragen: -
Over welke sturingsconcepten kunnen managers en bestuurders in theorie beschikken om beleid te implementeren?
-
Welke sturingsrespons roept de complexiteit en ambiguïteit van de opgelegde rendementsnorm op bij de bestuurders van het ABC College?
-
Hoe adequaat is dit sturingsarrangement en wat betekent dit voor de theorie over sturingsconcepten?
1.3 Leeswijzer In hoofdstuk 2 bouw ik op basis van literatuuronderzoek een theoretisch kader. Hier beschrijf ik op basis van literatuuronderzoek welke sturingsarrangementen bestuurders ter beschikking staan om problemen bij beleidsuitvoering het hoofd te bieden. Niet alle sturingsarrangementen zijn echter empirisch getoetst op adequaatheid. Het ABC College biedt de mogelijkheid sturingsarrangementen die in theorie een antwoord bieden op wicked problems te onderzoeken. In hoofdstuk 3 zet ik uiteen waarom ik de casus van het ABC College relevant vind voor de beantwoording van de hoofdvraag. Ik beschrijf vervolgens hoe ik onderzoek doe naar de manier van sturen. Hiervoor zal ik gebruik maken van interviews met een lid van het college van bestuur, twee afdelingsdirecteuren en negen docenten die betrokken zijn bij het realiseren van de rendementsnorm. Vervolgens zal ik de indicatoren presenteren waarmee ik de adequaatheid van het gekozen sturingsarrangement zal evalueren. Ik zet uiteen waarom ik gekozen heb voor een casestudy-onderzoek en bespreek de belangrijkste consequenties van de gemaakte keuzen voor representativiteit, validiteit, betrouwbaarheid en generaliseerbaarheid van de onderzoeksresultaten. In hoofdstuk 4 presenteer ik de resultaten van mijn empirisch onderzoek, waarbij theorie en resultaten op elkaar betrokken worden. In hoofdstuk 5 geef ik aan in hoeverre voldaan wordt aan de onderzoeksverwachtingen en beantwoord ik de hoofdvraag. Vervolgens geef ik aan welke lacunes in de wetenschappelijke theorie gevuld zijn door het onderzoek en welke niet. Daarnaast formuleer ik de opdracht voor verder onderzoek op het onderhavige terrein en verwijs daarbij naar praktische en maatschappelijke implicaties. Ik sluit af met een aantal aanbevelingen om de gekozen sturingsarrangementen te verbeteren.
7
2. Theoretisch kader In dit hoofdstuk presenteer ik het theoretisch kader dat de basis vormt van dit onderzoek. Ik stel dit samen op basis van literatuuronderzoek naar verschillende sturingsvormen en de context waarin deze sturingsvormen toepasbaar zijn. Ik concentreer me in dit onderzoek op de contextvariabelen van zogenaamde wicked problems, welke uitdagingen deze stellen aan bestuurders en welke sturingsrespons dit tot gevolg kan hebben. Ik belicht verschillende sturingsvormen die in theorie toegepast kunnen worden als antwoord op wicked problems en beschrijf de werking. Op basis van dit theoretisch kader stel ik mijn conceptuele model samen en formuleer mijn onderzoeksverwachtingen. In het navolgende zal ik consequent de term bestuurder hanteren wanneer ik spreek over mensen die sturing geven aan de uitvoering van beleid. Hieronder reken ik niet alleen het lid van het college van bestuur, maar ook de afdelingsdirecteuren. Degenen die aangestuurd worden door de afdelingsdirecteuren noem ik docent, ook de programmaleiders omdat zij geen hiërarchische positie innemen ten opzichte van de overige docenten.
2.1 Definiëring governance en governancevormen
Het begrip governance - of besturen - heeft geen eenduidige betekenis. Zo onderscheidt Rhodes (1996: 653) maar liefst zes betekenissen van governance. Volgens hem is het dan ook zinvoller om een onderscheid te maken in governance-structuren, te weten hiërarchische governance, market-governance en netwerk-governance. Ook Bannink et al. (2006: 160-163) maken het onderscheid tussen hiërarchische governance, market governance en netwerk-governance. Meuleman (2008: vii) meent dat er niet alleen verschillende governancestijlen zijn te onderscheiden, maar ook dat governance bestaat uit verschillende onderdelen: beleidsvorming, beleidsstructuur en beleidsimplementatie (management). Terpstra en Havinga (2001: 101) geven een uitvoerige beschrijving van de verschillende stijlen van beleidsimplementatie. Zij
8
onderscheiden daarbij de traditionele stijl, de bureaucratische stijl, de professionele stijl en de management (markt) stijl. Volgens Terpstra en Havinga zou de traditionele vorm alleen voorkomen in kleine, informele organisaties. Ik laat de traditionele stijl buiten beschouwing omdat ik mijn onderzoek uitvoer in een schoolorganisatie die niet te kenmerken is als klein en informeel.
2.1.1 Hiërarchische stijl
De bureaucratische stijl zou volgens Terpstra en Havinga gekenmerkt worden door formalisme en bureaucratie (Terpstra & Havinga 2001: 104). Doel van deze stijl is volgens hen een onpartijdige, uniforme toepassing van regels zonder aanziens des persoons. Het gedrag van de uitvoerders is grotendeels vastgelegd in regels en procedures. Bureaucraten worden geacht trouw te zijn aan de wet, onpartijdig en neutraal. Controle in een bureaucratie gebeurt via hiërarchische lijnen. De bureaucratische stijl zou rationeel zijn met duidelijk gespecificeerde taken, waardoor de implementatie voorspelbaar, uniform en meer controleerbaar zou verlopen. Het gevaar van de bureaucratische stijl is echter rigiditeit, formalisme en weinig mogelijkheden om beleid aan te passen aan de behoeften van individuele burgers en organisaties. De termen bureaucratische stijl en hiërarchische stijl worden in de literatuur vaak door elkaar gebruikt. In deze thesis spreek ik van hiërarchische stijl, omdat hierin de top down aansturing volgens regels meer expliciet wordt verwoord.
2.1.2 Sturing op vakbekwaamheid
In de professionele stijl is expertise en kennis van de uitvoerders belangrijker dan regels (Terpstra & Havinga 2001: 104, 105). De uitvoering wordt niet alleen bepaald door regels en scheiding van taken zoals in de bureaucratie, maar ook door de expertise, meningen en claims van de professionals. Ook in de professionele stijl zou de uitvoering zijn vastgelegd in regels. Maar de professional, zoals doctoren en onderwijzers gaan anders met de regels om dan bureaucraten. Voor hen zijn regels eerder richtlijnen. Toepassing van regels wordt afgewogen tegen doelen en resultaten. Indien nodig zouden professionals hun eigen regels creëren. Het correct toepassen van regels is volgens Terpstra en Havinga binnen een professionele stijl geen hoofdtaak. Belangrijker is het bereiken van doelstellingen. Binnen deze stijl zouden professionals veelal autonomie claimen op grond van hun expertise en de noodzaak van ruimte voor een professioneel oordeel. Controle is niet gebaseerd op hiërarchische aansturing, maar op professionele consultatie en
9
overleg. De mening en deskundigheid van de uitvoerders bepaalt grotendeels de uitvoering van de taken. Verantwoording wordt afgelegd via peer review: in onderlinge dialoog met collega professionals. De professionele stijl is meer doelgericht dan de bureaucratische stijl. Nadeel van deze stijl is volgens Terpstra en Havinga dat professionals nauwelijks te controleren zijn door managers. Er zou een potentieel conflict besloten liggen tussen de waarden van professionals en doelstellingen van managers en bestuurders. Vanwege het gesloten karakter van de professionele groep en de ontoegankelijkheid van de kennis voor outsiders is publiek debat over en democratische controle van de uitvoering moeilijk te realiseren. Zij verwijzen hierbij naar Lipsky, waarover later meer. In deze thesis zal ik spreken van sturing op vakbekwaamheid, omdat vakbekwaamheid en de volledige ontwikkeling hiervan centraal staat in deze sturingsstijl.
2.1.3 New Public Management
New public management (NPM) - de managerstijl of marketstijl - die ontstond in de jaren 80 van de vorige eeuw, is volgens Terpstra en Havinga te verklaren uit de explosieve groei van het aantal klanten en tekorten bij publieke organisaties (Terpstra & Havinga 2001: 111). Deze stijl is gebaseerd op het zogenaamde ‘new manageralisme’ en wordt volgens hen getypeerd door een generiek management model en de aanname dat een non-profit organisatie aangestuurd kan worden als een profitorganisatie. NPM was niet alleen gericht op beperking van de kosten, maar ook op inperking van de autonome vrijheid van professionals die geacht werden improductief te zijn (Pollitt & Bouckaert 2004: 240). Die inefficiëntie wordt voor een deel gevormd door het optreden van professionals die zich minder gelegen laten liggen aan de eisen van efficiëntie dan aan professionele standaarden. Zij zien NPM als poging om de professionele autonomie aan banden te leggen. NPM is gericht op meten. Het meten van prestaties staat in nauw verband met de toenemende aandacht voor prestaties en het verbeteren daarvan. Door prestaties te meten, te vergelijken en het verschil te analyseren, kan het management acties bedenken om het verschil te overbruggen. Dit meten en vergelijken van prestaties is een van de aanpakken die Osborne en Gaebler beschrijven in ‘Reinventing Governance’ om de overheid efficiënter te maken. Het boek legt de theoretische basis voor NPM (Adcroft & Willis 2005: 387). In het vervolg van deze thesis zal ik de term NPM gebruiken voor marketstijl en managerstijl.
10
2.1.4 Netwerksturing
Bovenbeschreven uiteenlopende belangen van professionals en managers pleiten voor introductie van een vierde stijl in dit theoretisch kader, namelijk de netwerksturing zoals beschreven door Meuleman (2009: 50). Meuleman zelf beschouwt netwerksturing overigens als de derde sturingsstijl naast de bureaucratische stijl en NPM. Volgens Meuleman (2008: 4) is de netwerksturing ontstaan vanuit het besef dat de publieke sector problemen niet meer alleen kan oplossen. Netwerksturing is gebaseerd op de opbouw van wederzijds vertrouwen en empathie, begrip van onderlinge afhankelijkheid en consensus. Dit zou netwerksturing geschikt maken om problemen op te lossen waarbij sprake is van verschillende waarden. Sturing door middel van verschillende netwerken van professionals zou plaatsvinden door wederzijdse overtuiging. Dit vereist vertrouwen van de betrokken professionals in de deskundigheid van elkaar. Professionele netwerksturing zou van toepassing zijn bij problemen waarbij geen overeenstemming is over de waarden van de oplossingsrichtingen. De netwerkbenadering is ontwikkeld voor het managen van implementatieprocessen tussen organisaties en is gericht op overleg en bereiken van consensus, maar het lijkt ook van toepassing voor het bereiken van overeenstemming tussen partijen binnen een organisatie.
2.1.5 Niveaus van governance
Meuleman maakt een onderscheid in niveaus waarin governance zich zou manifesteren: op het macro-niveau gaat het om de relatie tussen regering en de samenleving, op meso-niveau gaat het om de relatie tussen topmanagers van publieke organisaties en politici en op micro-niveau draait het ook om het werk van middle managers en projectmanagers binnen organisaties (Meuleman 2008: 3). In deze thesis baseer ik mij op dit onderscheid van Meuleman. Omdat ik mij beperk tot één organisatie en mijn onderzoek gericht is op de adequaatheid van gekozen sturingsvormen bij beleidsimplementatie beperk ik mij tot governance op het micro-niveau en in de betekenis van beleidsimplementatie.
2.2 Toepassingsmogelijkheden van sturingsvormen
Hill en Hupe zijn van mening dat de verschillende manieren van governance gelijkwaardig zijn, en dat hun toepassing gebaseerd dient te zijn op de specifieke situatie. Er moet volgens hen sprake zijn van congruentie: de gekozen manier van implementeren moet passen bij het doel van
11
de actie (Hill & Hupe 2007: 292, 293 ). Bannink et al. (2006: 160-163) zetten de principes van congruentie uiteen. Volgens hen is hiërarchische sturing gebaseerd op autoriteit en legaliteit. De bestuurder stelt de regels op en definieert de te leveren prestaties. Hiërarchische sturing zou geschikt zijn als de complexiteit van het probleem gering is er niet of nauwelijks sprake is van strijdige belangen en de wens om te beheersen groot is. Meuleman noemt dit ‘technische problemen (Meuleman 2008: 42). NPM daarentegen is gebaseerd op efficiëntie, competitie, prestatiecontracten en deregulatie. Volgens Bannink is er sprake van NPM als er gestuurd wordt met behulp van financiële prikkels (Bannink et al. 2006: 160-163). In deze situatie weet de bestuurder wat er nodig is en vertrouwt erop dat de uitvoerders weten hoe dat bereikt kan worden en datgene doen waarvoor betaald wordt. In feite ‘koopt’ de bestuurder dus consensus. Volgens Meuleman (2008: 42) maakt dit NPM geschikt voor de oplossing van politieke problemen. Ook netwerksturing zou geschikt zijn om problemen op te lossen waarbij sprake is van verschillende waarden: politieke problemen dus. Maar waar NPM consensus koopt, vindt netwerksturing de sturing plaats door overleg en wederzijdse overtuiging. Netwerksturing zou van toepassing zijn bij problemen waarbij geen overeenstemming is over de waarden van de oplossingsrichtingen (Van Bueren, Klijn & Koppenjan 2003: 194). Sturing op vakbekwaamheid zou geschikt zijn voor het oplossen van ‘wetenschappelijke’ problemen (Meuleman 2008: 42), problemen die zo complex zijn dat ze lastig zijn op te lossen. Bij sturing door vakbekwaamheid speelt de expertise en specifieke kennis een centrale rol. De mening en deskundigheid van de uitvoerders bepaalt grotendeels de uitvoering van de taken. Verantwoording wordt afgelegd via peer review: in onderlinge dialoog met collega professionals (Terpstra & Havinga 2001: 109). In schema:
Figuur 1: toepassingsmogelijkheden van sturingsvormen
complexiteit Technische problemen
Wetenschappelijke problemen
Hiërarchische sturing
Sturing op vakbekwaamheid
(regels)
ambiguïteit
Politieke problemen
Wicked problems
NPM (kopen)
?
of netwerksturing (overtuigen)
12
2.3 Wicked problems
Uit bovenstaande blijkt dat hiërarchische sturing, sturing op vakbekwaamheid, NPM en netwerksturing een antwoord kunnen bieden op respectievelijk technische, wetenschappelijke en politieke problemen. Hiermee blijft een probleemgroep onbesproken, de zogenaamde ‘wicked problems’. Bij wicked problems bestaat er veel onzekerheid over de werking van mogelijke oplossingen en bestaat er geen consensus over de waarden van de oplossingsrichting (Meuleman, 2008: 284-286). Dit maakt dat wicked problems managers opzadelen met een dubbele opgave: er moet zowel een antwoord worden geformuleerd op de complexiteit als de ambiguïteit van problemen. In de volgende alinea’s ga ik dieper in op de aard van wicked problems, waardoor deze veroorzaakt worden en welke sturingsvorm (sturingsarrangement) in theorie het meest geëigend is om wicked problems op te lossen.
2.3.1 Complexiteit en ambiguïteit Volgens Rittel en Weber zijn veel beleidsproblemen ‘wicked’ in de zin dat er geen eenduidige oplossingen bestaan waarover overeenstemming is. Volgens hen zijn de meeste sociale problemen complex en onoplosbaar. Dit zou met name het geval zijn bij uitgesproken technische problemen in milieuvraagstukken, de gezondheidszorg en veiligheid, omdat er onvoldoende kennis bestaat om deze problemen op te lossen. (Rittel & Webber 1973: 160). Van Bueren et al. ( 2003: 193) bekritiseren Rittel en Weber in hun beschrijving van Wicked problems. Deze cognitieve onzekerheid is volgens Van Bueren et al. slechts een deel van de verklaring. Volgens hen zijn wicked problems vaak te vinden op het grensgebied van natuurlijke en sociale systemen. Onzekerheden kunnen volgens hen dan ook het gevolg zijn van strategische en institutionele factoren. Strategische onzekerheden zouden ontstaan als er veel actoren bij het probleem betrokken zijn, omdat strategieën veelal gebaseerd zijn op percepties die betrokkenen hebben van het probleem en de oplossing. Deze percepties kunnen verschillen van die van andere actoren, met als gevolg divergerende en conflicterende strategieën. Institutionele onzekerheden zouden ontstaan als gevolg van beslissingen die op verschillende plaatsen worden genomen, in verschillende politieke arena’s waarin actoren van verschillende beleidsnetwerken participeren. De setting waarin complexe problemen behandeld worden, zijn dus gefragmenteerd. Hierdoor zouden beslissingen slechts ‘ loosely coupled’ zijn, en soms helemaal niet (Van Bueren et al. 2003: 194).
13
Ook Head & Alford (2008: 7) gaan ervan uit dat wickedness van problemen wordt bepaald door zowel complexiteit en diversiteit (ambiguïteit). Complexiteit slaat volgens hen op de moeilijkheid om kennis te verwerven over het probleem en mogelijke oplossingen en mogelijke verwevenheid van oorzaak en gevolgrelaties. Zij sluiten hierbij aan op Rittel en Weber. Diversiteit refereert volgens hen aan het aantal actoren dat bij het probleem betrokken is. Hierbij sluiten zij aan op Van Bueren et al. Vervolgens combineren Head & Alford de twee dimensies en komen zij tot een schaal waarmee zij problemen classificeren. Deze loopt van tamme problemen (weinig complexiteit en diversiteit) tot ‘very wicked’ problemen (veel complexiteit en veel diversiteit). Hoe complexer en diverser, hoe meer wicked het probleem (Head & Alford 2008: 15-21).
2.3.2 Oorzaken van complexiteit en ambiguïteit
Complexiteit zou dus veroorzaakt worden door onontwarbare en moeilijk te identificeren causale relaties (Rittel & Weber 1973: 160), de moeilijkheid om kennis te verwerven over het probleem en mogelijke oplossingen en mogelijke verwevenheid van oorzaak- en gevolgrelaties (Head & Alford 2008: 7). Hierdoor is het lastig om werkzame oplossingen te bedenken, omdat niet duidelijk is welk onderdeel van het probleem moet worden opgelost en welke middelen daartoe het meest geëigend zijn. Voor ambiguïteit kunnen twee oorzaken worden onderscheiden. Ten eerste zou de publieke sector volgens Bannink altijd verschillende, niet duidelijk van elkaar te onderscheiden en vaak conflicterende doelstellingen nastreven (Bannink 2008: 76). De tweede oorzaak voor ambiguïteit ligt volgens Bannink (2008:79) in het gebruik van de zogenaamde ‘discretionaire’ ruimte. Bannink baseert zich hierbij op Lipsky en Hasenfeld. Lipsky (2010: 41) stelt dat deze ambiguïteit in doelstellingen verschillende oorzaken kan hebben, zoals het ideële karakter van publieke organisaties, programma’s die nog actief kunnen zijn terwijl de problemen al opgelost zijn, en aaneen klontering van doelen die niet zijn gerationaliseerd, omdat het voor een organisatie beter uitkomt deze tegenstellingen niet te openbaren. Dergelijke strijdige doelstellingen kunnen volgens Lipsky gemakkelijk leiden tot conflicten tussen professionals en de organisatie waarin zij werken. Ook zou de bedrijfsvoering van een organisatie strijdig kunnen zijn met het streven naar professionele dienstverlening (Lipsky 2010: 44), bijvoorbeeld als de hoeveelheid tijd die besteed kan worden aan klanten beperkt is. Ten slotte kan ambiguïteit veroorzaakt worden door uiteenlopende rolverwachtingen (Lipsky 2010: 46). Hoe strijdiger deze verwachtingen, des te meer ‘goalconflict’ (ambiguïteit) de SLB zal ondervinden. (Lipsky 2010: 48). Daarnaast zouden
14
volgens Bannink altijd verschillende krachten inwerken op een publieke organisatie. Hij baseert zich hiervoor op Hasenfeld. Hasenfeld definieert organisaties die belast zijn met de uitvoering van publiek beleid als human service organisations (HSO). Het ruwe materiaal van HSO’s zou bestaan uit mensen en daardoor zou het werk altijd morele implicaties hebben. Hierdoor wordt veel druk uitgeoefend op de organisaties door politieke vertegenwoordigers, belangengroepen, burgers en andere HSO’s waarmee gewerkt wordt. Om tegemoet te komen aan de verschillende eisen, zouden HSO’s volgens Bannink een ambigue doelstelling hanteren (Bannink 2008: 78). Niet alleen conflicterende doelstellingen zouden ambiguïteit veroorzaken, ook het gebruik van de zogenaamde ‘discretionaire’ ruimte zou volgens Bannink (2008:79) bijdragen aan het ontstaan van ambiguïteit. Want zelfs als er sprake zou kunnen zijn van een eenduidige doelstellingen, dan nog is een bestuurder volgens hem niet in staat de uitvoering van het beleid volledig te definiëren. Bannink verwijst hier weer naar Lipsky die meent dat uitvoerende ambtenaren (Street Level Bureaucrats: SLB’s) abstracte regels toepassen op de concrete individuele burger. Pas als de afweging is gemaakt hoe het concrete geval in de set abstracte regels past, is duidelijk geworden hoe het beleid eruit ziet. SLB’s zouden hierdoor niet alleen beleidsuitvoerder zijn, maar ook beleidsmaker worden (Bannink 2008: 79). Want voor de uitvoering van beleid is het volgens Lipsky (2010: xi, 30-33) noodzakelijk dat de SLB veel handelingsvrijheid heeft en mogelijkheden tot besluitvorming op uitvoeringsniveau (discretionaire ruimte). De ambiguïteit nu ontstaat door de verschillen in belangen tussen SLB’s en managers. SLB’s hebben discretionaire ruimte en zij zijn gedwongen er gebruik van te maken door het gebrek aan tijd, informatie en andere hulpbronnen om tegemoet te komen aan de wensen van hun klanten. Door de beslissingen die SLB’s nemen en de routines die zij ontwikkelen zodat zij kunnen omgaan met de omstandigheden (coping mechanismen) ontwikkelen zij beleid dat kan afwijken van het officiële beleid (Lipsky 2010: xiii). Ook Frederickson en Smith wijzen erop dat deze coping mechanismen een reactie zijn op gebrek aan tijd, middelen èn ambigue doelstellingen en voor SLB’s een manier vormen om hun werk uit te voeren. (Frederickson & Smith 2003: 29). Volgens Bannink (2008: 79) zouden managers daarentegen een beheersingsambitie hebben. Deze beheersingsambitie is strijdig aan het gebruik van discretionaire ruimte en coping mechanismen door SLB’s, omdat die zich aan de controle van managers onttrekken.
15
2.3.3 Gevolgen van complexiteit en ambiguïteit In bovenstaande is beschreven dat wicked problems zich kenmerken door gebrek aan kennis over het probleem en werkzame oplossingen en ambiguïteit in de oplossingsrichting. Deze context maakt enerzijds het gebruik van de discretionaire ruimte door de professional noodzakelijk voor de oplossing van technische problemen. Anderzijds leidt het gebrek aan consensus over oplossingsrichtingen tot het ontstaan discretionaire ruimte die de professional wel moet gebruiken ten einde om te kunnen gaan met de omstandigheden. Deze coping-technieken kunnen op hun beurt weer ambiguïteit veroorzaken omdat ze strijdig zijn met de beheersingsambities van bestuurders. De vraag is hoe bestuurders op deze dubbele managementopgave zullen reageren en hoe adequaat deze sturingsrespons is. Sterker sturen op de uitvoering via handhaving van regels (hiërarchische sturing) en toedienen van prikkels (NPM) is alleen mogelijk als er sprake is van geringe complexiteit. Zo niet, dan is een grotere invloed van de uitvoerder volgens Bannink (2008: 79) onvermijdelijk. In het geval van wicked problems is hiervan per definitie sprake. 2.4 Sturingsvormen voor wicked problems
De literatuur beschrijft een aantal mogelijke sturingsvormen voor beleidsproblemen die zich kenmerken door complexiteit en ambiguïteit, te weten: performance governance, metagovernance en sturing op basis van control die de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid ondersteunt en hiermee bijdraagt aan intrinsieke motivatie.
2.4.1 Performance governance Een manier om grip te krijgen op beleidsuitvoering bij wicked problems wordt gevormd door performance governance. Dit valt te zien als een reactie op NPM. In 2008 betoogt Bannink (2008: 75) dat NPM beëindigd is verklaard en dat er nu een beweging is in gezet in de richting van governance van performance. Hij baseert zich daarbij op het boek Managing performance van Bouckaert en Halligan. Volgens Bannink kent NPM verschillende doelstellingen: zuinigheid, veerkracht, rechtszekerheid en rechtvaardigheid (economy, resilience, reliability en fairness). NPM heeft zich volgens hem altijd geconcentreerd op de zuinigheidsdoelstelling. Maar de overheid zou ook regelconformiteit nastreven, en politieke of managementcontrole over de uitvoering van het beleid. Met name die regelconformiteit en controle van de uitvoering van beleid is lastig te realiseren, zoals door Lipsky is aangetoond. Volgens Bannink miskent NPM die zich voornamelijk richt op efficiëntie de overige doelstellingen van de overheid.
16
Bouckaert en Halligan zouden volgens Bannink het idee van management verlaten en ‘een beweging zien in de richting van subjectivering van performance en daarbij behorende beweging richting een continue interactie door verschillende typen actoren over die performance.’ Zij duiden dit aan als een beweging richting performance governance (Bannink 2008: 76). Dit klink vager dan Bannink het later uitlegt. Managing performance heeft volgens Bouckaert en Halligan een bepaalde reikwijdte en kan op een bepaalde manier worden uitgevoerd. Reikwijdte betekent dat het management betrekking kan hebben op verschillende prestatiecriteria. Bij input gaat het om kosten van beleid, bij de relatie tussen input en output gaat het over de efficiëntie van de uitvoering. Bij de relatie tussen output en outcome gaat het om de effectiviteit van de uitvoering. Bij vertrouwen gaat het om verder liggende effecten van beleid, zoals de invloed op het functioneren van de samenleving. Volgens Bannink is de reikwijdte van belang voor de te kiezen managing performance. Er zijn vier manieren: performance administration (vastlegging van de prestaties), management of performances (ad hoc sturing op basis van gegevens), performance management (systematisch verzamelen van prestatiegegevens en aanwenden voor sturingsdoel) en performance governance (prestatiesysteem is onderdeel van besluitvormingssysteem). Performance governance is een continue interactie tussen politieke aansturing, gemanagede instanties op verschillende niveaus van implementatie (beleidsvorming, toezicht, uitvoering) en organisaties in de samenleving. Dit is een continue terugkoppeling van resultaten naar het proces van uitvoering en sturing. Bouckaert en Halligan noemen dit conjunctie. Zonder conjunctie zou management en governance feitelijk onmogelijk zijn (Bannink 2008: 83). 2.4.2 Metagovernance Volgens Head & Alford (2008: 15-21) zou de aanpak van problemen afhankelijk moeten zijn van de mate van wickedness. Daarbij gaat het er volgens hen niet om tot een echte oplossing te komen – voor wicked problems bestaat volgens hen geen oplossing. Bij de aanpak van een wicked problem gaat het er volgens hen om stakeholders te helpen om te komen tot een gedeeld begrip en een gedeelde betekenis aan het probleem te geven. Het doel is te komen tot samenhangende actie, een finale oplossing is niet mogelijk. Zij baseren zich daarbij op Conklin die zegt: . “You don’t so much ‘solve’ a wicked problem as you help stakeholders negotiate shared understanding and shared meaning about the problem and its possible solutions. The objective of the work is coherent action, not final solution” (Conklin 2007: 5).
17
Ook Van Bueren et al. (2003: 194) zijn van mening dat door het delen van kennis die bij de verschillende partijen aanwezig is, een gedeelde visie over het probleem kan ontstaan. Alleen vanuit een gedeelde visie op het probleem zouden strategieën van de verschillende partijen duidelijk kunnen worden en kan iedere partij zijn eigen acties inzetten. Meer onderzoek kan het verschil in percepties en oplossingen niet oplossen, netwerkmanagement zou dit wel kunnen (Van Bueren et al. 2003, 196-197).
Meuleman ziet dit delen van kennis en visie als waardevol onderdeel van een veelomvattender aanpak voor wicked problems. Net als Head & Alford vindt hij dat er geen ultieme oplossing voor wicked problems bestaat. Tegenover de keuze voor hiërarchische sturing, NPM, sturing op vakbekwaamheid of netwerksturing, stelt hij dan ook het toepassen van een mix van deze vormen, de zogenaamde metagovernance. Iedere vorm van sturing, betoogt Meuleman, heeft een eigen logica en deze logica is onverenigbaar met die van andere sturingsvormen. De logica’s van de verschillende stijlen zouden echter zo aantrekkelijk zijn, dat bestuurders een stijl omarmen en als panacee zien. Hierdoor zou niet geoordeeld worden wat het beste werkt in een bestaande situatie. Dit leidt er volgens hem toe dat gekozen stijlen aangevuld worden met strijdige componenten van andere stijlen, zoals NPM gecombineerd met hiërarchische controlemechanismen in plaats van het combineren van stijlen en het schakelen tussen stijlen (Meuleman 2008, 51). Volgens hem is het dan ook beter om te schakelen tussen bovenstaande sturingsvormen.
2.4.3 Beperkingen van metagovernance
In tegenstelling tot Meuleman beschouw ik metagovernance niet als een afzonderlijke sturingsstijl, omdat er in feite sprake is van een combinatie van hiërarchische sturing, netwerksturing en marktsturing. Ieder van deze sturingsvorm heeft zijn eigen beperkingen en ik acht het niet aannemelijk dat de combinatie van stijlen eerder beschreven tekortkomingen van de afzonderlijke stijlen compenseert. Bovendien lijken alle stijlen gebaseerd op principes van de rational choice theory en de principal agent theory en als zodanig gericht op beperking van de maximalisatie van het eigenbelang. De rational choice theory bouwt voort op de ideeën die Smith in 1776 voor het eerst publiceerde. De basiselementen zijn: ‘self interested actor, competition among producers, and a relatively unregulated market’ (Federickson & Smith 2003: 185). Zijn werk heeft door toepassing door Downs, Buchanan en Tullock grote invloed gehad op het denken
18
over de publieke sector. Het werk van Downs, Buchanan en Tullock onderscheidt zich van de traditionele theorieën over politiek en openbaar bestuur door de nadruk die zij leggen op de rationele, in zichzelf geïnteresseerde actor. Zij trekken de gedachtegang van Smith door en stellen dat burgers en ambtenaren niet zozeer handelden uit idealisme of uit betrokkenheid met het algemeen belang maar uit eigenbelang (Fredrickson & Smith 2003: 186). Ook de principal agent theory (principaal-agent theorie) is gebaseerd op ideeën van Tullock, Niskanen en Downs. Deze theorie stelt dat de bureaucratische organisatie zoekt naar autonomie, als een zelfverrijkend individu (Frederikson & Smith 2003: 37). Het handelen zou worden beïnvloed door waarden die kunnen veranderen en verschillen van de gangbare, reguliere politieke waarden. Wood en Waterman concluderen dat er tussen bestuurders (principaal) en uitvoerders (agent) over en weer gehandeld wordt over processen, beleid en procedures (Frederikson & Smith 2003: 38-39). De uitvoerders zouden daarbij een voorsprong genieten op de bestuurder vanwege hun kennis en expertise. Zij weten hoe het er in de praktijk aan toe gaat. Het geeft de ambtenaar macht en invloed en biedt de mogelijkheid tot manipulatie van bestuurders en het politieke proces: de bureaucratische controle van de politiek. Om maximalisatie van het eigenbelang tegen te gaan, maakt de bestuurder gebruik van sturingsmiddelen die enerzijds gebaseerd zijn op controle en anderzijds op prikkels zoals we dat bij de hiërarchische sturing en NPM hebben gezien. Redenerend vanuit de rational choice theory en de principal agent theory, zou de aanpak van wicked problems met behulp van de onderliggende sturingsstijlen van metagovernance problematisch zijn. Want vanuit dit perspectief zou het volgens Meuleman cruciale overleg tussen netwerken niet waardenvrij gevoerd worden. Met suboptimale uitkomsten als gevolg. Op grond van bovenstaande overweging acht ik metagovernance ongeschikt voor de aanpak van wicked problemen en laat ik deze combinatie van sturingsstijlen in het vervolg van deze thesis buiten beschouwing.
2.4.4 Sturing op basis van control die voldoet aan de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid In tegenstelling tot de rational choice theory en de principal agent theory gaat de Self Determination Theory (SDT) ervan uit dat mensen niet gemotiveerd worden door materiële voordelen, maar intrinsieke motivatie kennen. De mens zou een aangeboren behoefte hebben aan de ontwikkeling van competenties, autonomie en verbondenheid. Omstandigheden die de bevrediging van deze behoeften ondersteunen, zouden groeiprocessen faciliteren inclusief intrinsiek gemotiveerd gedrag en integratie van externe waarden en extrinsieke motivatie. (Deci
19
& Ryan, 2000: 227). Volgens Deci en Ryan is het ontstaan van intrinsieke motivatie een natuurlijk proces dat optimaal verloopt als er voldaan wordt aan de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid. (Deci & Ryan, 2000: 229). Autonomie (autonomy) is het gevoel te kunnen handelen met keuzevrijheid, vrije wil en zelfrealisatie: het geloof dat men heeft in de mogelijkheid om zelf belangrijke uitkomsten te beïnvloeden. Competentie (competence) is het vermogen om adequaat te handelen. Verbondenheid (relatedness) is de ervaring van het hebben van sociale relaties (Deci & Ryan, 2008: 4). Weibel en Six (Weibel & Six 2013,) bouwen voort op de inzichten van de SDT en stellen dat managers het gedrag van hun medewerkers effectiever kunnen besturen door gebruik te maken van zowel vertrouwen als formele control-mechanismen. Hoewel vertrouwen en control volgens Weibel (2007: 501) in de literatuur worden beschouwd als strijdig is het volgens hen mogelijk om deze sturingsmethoden te combineren. Volgens Weibel en Six hoeft control geen negatief effect te hebben op vertrouwen. Als er sprake is van vertrouwen, zou control niet argwanend worden afgewezen. Vertrouwen is volgens hen afhankelijk van de mate waarin de waarden van de organisatie geïnternaliseerd zijn en men wil werken in het belang van de organisatie en de leidinggevende. Deze waardeninternalisatie zou bevorderd worden door gebruik te maken van control-mechanismen die de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid ondersteunen. Dit is volgens Weibel en Six het geval bij control die men gelegitimeerd acht. Hiervan zou sprake zijn als medewerkers uit verschillende lagen van de organisatie betrokken zijn bij de totstandkoming en toepassing ervan. Daarnaast zouden beloningen en sancties die niet rigide worden toegepast, maar juist gebaseerd zijn op subjectie maatstaven bijdragen aan autonomie (Weibel 2007:509). Weibel baseert zich hierbij op Adler en Bory die een onderscheid maken tussen coercive bureaucracies en enabling bureaucracies. In tegenstelling tot coercive bureaucracies zouden enabling bureaucracies hun medewerkers een hoge mate van participatie geven in het voortdurende redesign van controlemechanismen. Aan de behoefte aan competentie(ontwikkeling) zou worden voldaan door constructieve feedback. Want dit draagt ertoe bij dat medewerkers kennis en vaardigheden kunnen ontwikkelen om problemen effectief op te lossen. Deze feedback wordt verkregen door het toepassen van controlemechanismen. Daarnaast zal de opstelling van de manager bijdragen aan verbondenheid, indien deze zich betrokken, integer en opofferend opstelt (Weibel 2007:506). Op basis van bovenstaande literatuur kan worden gesteld dat control die de behoefte aan autonomie, competentie en betrokkenheid ondersteunt, zal bijdragen aan internalisatie van de
20
waarden. Dit is enerzijds van belang omdat internalisatie van waarden van de organisatie samenhangt met de intentie om te handelen in het belang van de organisatie. Hoe groter de waardeninternalisatie, hoe hoger de bereidheid om te werken in het belang van de organisatie. Anderzijds is waardeninternalisatie van belang omdat het leidt tot vertrouwen waardoor control niet argwanend tegemoet worden getreden. Hierdoor kan de bestuurder gebruik maken van control om grip te houden op de uitvoering van het beleid. In schema: Figuur 2: sturing op basis van control die voldoet aan de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid
Context
behoefte
participatie autonomie Beloning / evaluatie
Vorm van feedback
competentie
Intenties van bestuurder
verbondenheid
Internalisatie van waarden
Vertrouwen
geen wantrouwende houding tegenover control
21
2.5 Sterkte/zwakte-analyse van de beschikbare sturingsvormen Op basis van bovenstaande uiteenzetting over sturingsstijlen kan de volgende sterkte/zwakteanalyse worden gemaakt van de beschikbare sturingsstijlen:
Figuur 3: sterkte/zwakte-analyse van beschikbare sturingsstijlen Besturingsstijl
Sterkte
Zwakte
Toepassings-context
Hiërarchische sturing
Onpartijdige, uniforme
Formalisme, rigiditeit
Technische
toepassing van regels,
en weinig
problemen: als te
voorspelbaarheid,
mogelijkheden om
leveren prestaties te
uniformiteit en
beleid aan te passen
definiëren zijn; bij
controleerbaarheid van
aan behoeften van
geringe complexiteit
de uitvoering (Terpstra
individuele burger en
en ambiguïteit;
& Havinga 2001: 101).
organisaties
gebaseerd op
(Terpstra & Havinga
autoriteit en legaliteit
2001: 101).
(Meuleman 2008:42).
Sturing op
Maximaal gebruik van
Uitvoering is
Wetenschappelijke
vakbekwaamheid
kennis en expertise van
nauwelijks te
problemen;
uitvoerders; regels zijn
controleren door
problemen die erg
richtlijnen, toepassing
managers; potentieel
complex zijn, maar
wordt afgewogen tegen
conflict tussen
waar geen
doelen en resultaten;
waarden en
ambiguïteit speelt;
gericht op bereiken van
doelstellingen van
gebaseerd op
doelstellingen;
professionals en
expertise en
deskundigheid van de
managers; vanwege
uitwisseling van
uitvoerder bepaalt
ontoegankelijkheid
kennis (Meuleman
uitvoering (Terpstra &
van kennis en
2008: 42).
Havinga 2001: 104).
geslotenheid van professionele groep is publiek debat en
22
democratische controle over uitvoering problematisch (Terpstra & Havinga 2001: 104). NPM
Verbetering van
Professionals
Politieke problemen;
prestaties van
ontwikkelen coping
problemen met lage
professionals door
technieken (selectie
complexiteit, hoge
prestatiemeting en
van klanten); strijd
ambiguïteit.
benchmarking;
tussen managers en
Bestuurder weet wat
rationele, bedrijfsmatige
professionals op basis
nodig is en vertrouwt
aanpak, voorkomen
van verschillen in doel
op kennis van
bureaucratie en
en waarden (Terpstra
uitvoerders, koopt
ondoelmatigheid en
& Havinga 2001: 111).
consensus
intransparantie van
(Meuleman 2008:
professionele sturing;
42).
(Bannink et al. 2006: 160). Bijdrage aan leren door organisaties (De Bruijn 2006: 21). Performance
Continue interactie
Performance
governance
tussen politieke
governance richt zich
aansturing, gemanagede
op de interactie tussen
instanties op
verschillende
verschillende niveaus
instanties en is
van implementatie
daarmee ongeschikt
(beleidsvorming,
voor besturing van
toezicht, uitvoering) en
wicked problems
organisaties in de
binnen organisaties.
samenleving. Dit is een continue terugkoppeling van resultaten naar het proces van uitvoering en sturing.
23
Wicked problems
Sturing op basis van
Versterking van
SDT lijkt voorbij te
Wicked problems:
control die behoefte
intrinsieke motivatie een
gaan aan
vergroten van
aan autonomie,
bijdrage te leveren aan
maximalisatie van het
intrinsieke motivatie
competentie en
de doelstellingen van de
eigenbelang bij
en daarmee het
verbondenheid
organisatie, achterwege
participatie in
vertrouwen in
ondersteunt
blijven van wantrouwen
beslissingsproces.
toegepaste control.
tegenover toegepaste control-mechanismen.
2.6 Toegepaste sturingsvormen in het onderwijs De beschreven sturingsvormen zijn theoretische concepten. Maar hoe wordt er in het onderwijs gestuurd op de uitvoering van beleid en hoe adequaat zijn de toegepaste sturingsvomen? Er is onderzoek gedaan naar de effecten van NPM in het onderwijs. Deze onderzoeken vormen een gedeeltelijke onderbouwing van de aanname van De Bruijn dat er een directe causale relatie bestaat tussen impact en effectiviteit van de prestatiemeting. ‘Systemen zullen niet of weinig perverteren indien ze op een gematigde en voorspelbare wijze worden gebruikt’ (De Bruijn 2004: 71). Twee studies tonen aan dat prestatiemeting met lage impact leidt tot verbetering van de gemeten prestaties (Canton & Webbink 2004: 31, 32). Bij één studie was sprake van lage impact, maar was geen sprake van interactie tussen professionals en managers: de verwachte positieve resultaten van prestatiemeting met lage impact blijven uit en er was zelfs sprake van pervers gedrag (Van Esch, Wil & Teelken 2005:11). Op het niveau van prestatiemeting met een hoge impact bevestigt empirisch onderzoek een aantal in de theorie voorspelde vormen van strategisch gedrag. Zo werden zwakke leerlingen buiten de test gehouden, werd er geknoeid met cijfers trad er doelverschuiving op. Bij vier studies wordt deze relatie beschreven (Canton & Webbink 200: 31, 32), (Visser 2003: 108, 198). Ten slotte was bij één onderzoek sprake van gebrek aan interactie en zijn de effecten onderzocht van wijziging in impact. Daaruit bleek dat lage impact en gebrek aan interactie leidde tot bedrog door docenten. Dit strategisch gedrag nam toe bij verhoging van impact (Jacob & Levitt 2003:867, 868). Er zijn geen studies waarin sprake was van hoge impact en veel interactie. Hoewel de relatie tussen lage impact en positieve effecten van prestatiemeting een aantal keer gevonden wordt, is er geen sprake van een ondubbelzinnige relatie tussen interactie en het optreden van effecten.
24
2.7 Conceptueel model en onderzoeksverwachtingen
Zoals door Lipsky overtuigend is aangetoond, zijn handelingsvrijheid en eigen besluitvorming op uitvoeringsniveau vereist om complexe beleidsproblemen op te lossen. Bij complexe problemen ligt het dan ook in de verwachting dat bestuurders overgaan tot sturing door vakbekwaamheid. Als er sprake is van ambiguïteit zal de bestuurder proberen deze te verkleinen door overeenstemming te kopen, of te komen tot consensus door het overleg tussen verschillende belanghebbenden te stimuleren. Maar bij wicked problems is er zowel sprake van complexiteit als ambiguïteit. De ambiguïteit creëert discretionaire ruimte, waar de SLB wel gebruik van moet maken om de complexiteit het hoofd te bieden. Maar sturing op basis van vakbekwaamheid of netwerksturing maakt het moeilijk, zo niet onmogelijk voor bestuurders om invloed uit te oefenen over de uitvoering. Sturing op basis van NPM blijkt vaak tot perverse effecten te leiden.
Uit de weergegeven theorieën blijkt dat bestuurders gebruik kunnen maken van performance governance of sturing op basis van control die de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid ondersteunt om wicked problems op te lossen. Performance governance richt zich echter op de continue interactie tussen politieke aansturing, gemanagede instanties op verschillende niveaus van implementatie (beleidsvorming, toezicht, uitvoering) en organisaties in de samenleving zoals Bouckaert en Halligan uiteen hebben gezet. Mijn onderzoek is gericht op de aansturing binnen een organisatie, en deze invalshoek maakt performance governance minder geschikt om op te nemen in het te hanteren conceptuele model. Op basis van bovenstaande overwegingen kom ik tot de aanname dat sturing op basis van control die de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid ondersteunt de beste mogelijkheden biedt om wicked problems binnen een organisatie op te lossen. Al ben ik er daarbij op beducht dat ook bij deze sturing sprake kan zijn van maximalisatie van het eigenbelang met suboptimale uitkomsten als gevolg indien doelstellingen in overleg worden vastgesteld. In schema:
25
Figuur 4: Toepassingsmogelijkheden van sturingsvormen complexiteit Technische problemen
Wetenschappelijke problemen
Hiërarchische sturing
Sturing op vakbekwaamheid
(regels)
Politieke problemen
Wicked problems
ambiguïteit
NPM (kopen)
Sturing op basis van control die autonomie,
of
competentie en verbondenheid ondersteunt en
netwerksturing
bijdraagt aan intrinsieke motivatie
(overtuigen)
Op basis van voorgaande kan het volgende conceptueel model worden samengesteld, waarbij in antwoord op een complexe en ambigue taakomgeving gekozen wordt voor toepassing van sturing op basis van control die beantwoordt aan de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid. Participatie in het vaststellen van de doelstellingen en de beloning en inbreng van de bestuurden in de evaluatie leidt tot autonomie. De vorm van feedback leidt tot competentie en de intenties van de bestuurder leiden tot verbondenheid. Autonomie, competentie en verbondenheid zijn dus de afhankelijke factoren, die op hun beurt leiden tot internalisatie van de waarden van de organisatie en tot vertrouwen waardoor de toegepaste control niet met wantrouwen tegemoet getreden wordt. In schema: Figuur 6: conceptueel model:
Ambiguïteit van de taak
Complexiteit Van de taak
Sturen op basis van control die de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid ondersteunt
26
Internalisatie van waarden
Toegenomen vertrouwen waardoor toegepaste controle niet met wantrouwen tegemoet getreden wordt
Uit bovenstaande kan de volgende onderzoeksverwachting worden afgeleid:
Sturing op basis van control die de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid ondersteunt, leidt tot intrinsieke motivatie om bij te dragen aan de doelstellingen van de organisatie en tot vertrouwen waardoor de toegepaste control met minder argwaan tegemoet wordt getreden. Omdat ik vermoed dat ten minste één afdelingsdirecteur van het ABC College tracht te sturen op basis van control die de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid ondersteunt, biedt een onderzoek naar de gehanteerde sturingsvormen bij het ABC College de mogelijkheid de werking hiervan nader te exploreren en tegen elkaar af te zetten.
27
3 Onderzoeksmethode
De voormalige minister van OC&W heeft het rendement van het middelbaar beroepsonderwijs tot een van haar speerpunten van beleid gemaakt. Uit literatuuronderzoek is echter gebleken dat tussen het formuleren van beleid en de uitvoering ervan grote verschillen kunnen liggen. Mogelijke implementatievormen van beleid in professionele organisaties en de problemen die daarbij in theorie een rol kunnen spelen zijn aan de orde geweest in hoofdstuk 2. Op basis van deze theorie is een theoretisch kader opgesteld, waarvan op in paragraaf 2.7 een onderzoeksverwachting is afgeleid. Op basis van deze onderzoeksverwachting doe ik onderzoek naar de werking van control die de behoefte aan autonomie, competence en verbondenheid ondersteunt en daarmee een bijdrage levert aan de intrinsieke motivatie en het vertrouwen van docenten van het ABC College. In dit hoofdstuk onderbouw ik het onderzoeksdesign, waaronder de verantwoording van de keuze voor een casestudy, methode van dataverzameling en de casusselectie en de keuze van de respondenten. Daarnaast operationaliseer ik de theoretische concepten. Ten slotte ga ik in op de gebruikte analysetechniek van de verkregen data en de validiteit en betrouwbaarheid van dit onderzoek. 3.1 Onderzoeksdesign 3.1.1 Casestudy In de literatuur wordt onderscheid gemaakt tussen kwalitatief en kwantitatief onderzoek (Babbie 2007: 23-25). Kwalitatieve data zouden eenvoudig te vergelijken en statistisch te analyseren zijn, kwalitatieve data zouden achterliggende gedachten en beweegredenen bloot kunnen leggen. Daarmee hebben de methoden beide een eigen waarde en kunnen ze ook in aanvulling op elkaar gebruikt worden. De keuze voor een van de methoden is echter afhankelijk van het onderzoeksdoel en de status van de wetenschappelijke kennis. Kwalitatief onderzoek biedt de mogelijkheid te verkennen en beschrijven en is daarmee geschikt voor de ontwikkeling van nieuwe theorie. Kwantitatief onderzoek biedt de mogelijkheid tot het maken van vergelijkingen en hypothesetoetsend onderzoek. Dit maakt kwantitatief onderzoek geschikt voor het testen van ‘volwassen’ theorieën (Edmondson & McManus 2007: 1159). In deze thesis maak ik gebruik van kwalitatief onderzoek: de casestudy. Want hoewel er sprake is van een op wetenschappelijke theorie gebaseerde onderzoeksverwachting (zie 2.7) is het onduidelijk hoe er precies wordt
28
gestuurd en hoe adequaat deze sturingsvorm is. Volgens het theoretische kader is er sprake van control die van invloed is op de afhankelijke factoren (ervaren autonomie, competentie, verbondenheid leidend tot intrinsieke motivatie en vertrouwen). Waar de toegepaste control aan moet voldoen en hoe dit precies vorm krijgt is voorafgaand aan dit onderzoek nog onduidelijk. Volgens Yin (1994: 6) is de casestudy een geschikte onderzoeksmethode, vanwege het explorerende karakter van de vraag. Ook Babbie (2010: 92, 93) pleit dit in dit geval voor kwalitatief onderzoek, en in het bijzonder voor exploratief onderzoek, waarbij het erom gaat relevante variabelen te identificeren. Swanborn (2007: 196, 197) wijst op de waarde van casestudies als niet duidelijk is hoe een – in zijn terminologie – interventie precies werkt. De werking van een interventie kan volgens hem onderzocht worden door middel van een casestudy (Swanborn 2007: 200), waarbij het er volgens hem om draait om de condities waaronder een interventie werkt expliciet te maken. Omdat ik een sturingsvorm ook als interventie beschouw, maak ik ook gebruik van deze inzichten van Swanborn. Kortom, ik kies voor een casestudyonderzoek omdat dit mij de mogelijkheid biedt inzicht te krijgen in de werking van de toegepaste control en de condities waaronder dit gebeurt. 3.1.2 Casus-selectie Dit onderzoek vindt plaats in het ABC College, een MBO-opleiding voor uitvoerende beroepen in de mediabranche. Voor deze organisatie is om verschillende redenen gekozen. Ten eerste zijn de medewerkers die het beleid uitvoeren relatief hoog opgeleid, zij beschikken over specialistische kennis en hebben bij de uitvoering van hun beleid een grote mate van vrijheid: een docent is nog immer keizer in zijn eigen lokaal. Zij worden aangestuurd door vier afdelingsdirecteuren, die ieder leiding geven aan een of meerdere opleidingsteams. De organisatie wordt bestuurd door een tweehoofdig College van Bestuur, bijgestaan door gespecialiseerde stafdiensten. Ruim 66 % van de medewerkers wordt gevormd door docenten. Ongeveer 25 % van de medewerkers vormt het onderwijsondersteunend personeel: conciërges en secretaresses. Staf en management maken zo’n 10 % uit van het personeelsbestand.
29
Figuur 6: organogram ABC College
Hoewel er enerzijds sprake is van professionals die veel vrijheid ervaren en de beschikking over discretionaire ruimte hebben in de uitoefening van hun functie, heeft de organisatie in toenemende mate te maken van invloeden van buiten af. Zo richt men zich van oudsher op de eisen die toekomstige werkgevers stellen aan hun medewerkers. Maar met de invoering van het nieuwe toetsingskader Focus op Vakmanschap in 2011 worden er strenge eisen gesteld aan het rendement van de opleidingen: het aantal studenten dat met diploma de school verlaat. Dit is vastgesteld op 64,2 % voor niveau 4 opleidingen en het ABC College heeft veel moeite aan deze norm te voldoen. Tot 2011 waren er niet veel consequenties verbonden aan het niet halen van de norm, maar sinds Focus op Vakmanschap worden organisaties strenger afgerekend op het behaalde resultaat. Bovendien kunnen opleidingslicenties verloren gaan als rendementen te lang onder de maat blijven. Als bestuurssecretaris van het ABC College heb ik kunnen observeren dat de meningen van de docenten over de wenselijkheid dit percentage te halen verdeeld zijn. Een deel vindt dat alleen de allerbeste studenten goed genoeg zijn om in de creatieve industrie te werken en stelt hoge eisen aan hun MBO-studenten. Een ander deel meent dat het primair van
30
belang is dat MBO-studenten hun diploma halen en een startkwalificatie krijgen. Of zij uiteindelijk geschikt zijn om in de creatieve industrie te werken, vinden deze docenten minder belangrijk. Bestuurders willen daarentegen voldoen aan de doelstellingen. Ook over de methoden om het rendement te verhogen is geen eenduidigheid: er worden verschillende interventies gepleegd, maar er lijkt geen vastomlijnd plan van aanpak aan ten grondslag te liggen. Dit maakt verhoging van het rendement voor het ABC College een wicked problem: er is sprake van een hoge mate van complexiteit en ambiguïteit. Dit is de tweede reden om het onderzoek uit te voeren bij het ABC College. Ten slotte werk ik voor deze organisatie, waardoor ik kan optreden als sleutelinformant (Weiss 1994: 20). 3.1.3 Methoden van dataverzameling Bij een casestudy wordt veelal gebruik gemaakt van interviews (Babbie 2010: 309). Volgens Yin (1994:80) kan echter ook gebruik gemaakt worden van andere bronnen, zoals geschreven documenten. Voor mijn onderzoek had ik gebruik willen maken van schriftelijke bronnen, zoals jaarverslagen, inspectierapporten en managementrapportages omtrent de rendementen alsmede interviews met organisatieleden. Maar omdat er pas sinds 2012 gestuurd wordt op het halen van rendement, zijn er nog niet veel schriftelijke bronnen over dit onderwerp beschikbaar. Dit betekent dat ik aangewezen ben op de kennis van organisatieleden om de centrale vraag te beantwoorden (Swanborn 2007: 153-154). Volgens hem is deze aanpak ook met name geschikt om handelingsvoorschriften op het spoor te komen voor de omgang met wicked problems, omdat theoriegericht onderzoek hierin tekort zou schieten. Voor dit onderzoek heb ik twaalf organisatieleden geïnterviewd van wie ik verwacht dat zij inzicht kunnen geven in de aanpak van de rendementsverbetering en adequaatheid van de gekozen oplossing. Ik heb ervoor gekozen om twee afdelingsdirecteuren te interviewen. Als bestuurssecretaris heb ik kunnen observeren dat er bij ten minste één afdelingsdirecteur sprake lijkt van voorkeur om te sturen met behulp control die de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid ondersteunt. Bij een andere afdelingsdirecteur lijkt dit minder het geval. De keuze voor beide afdelingsdirecteuren bood de mogelijkheid de sturingsstijlen te vergelijken, en mogelijke verschillen en de effecten daarvan te beschrijven. Beide afdelingsdirecteuren besturen ieder hun eigen opleidingsteam(s). Omdat ik wilde onderzoeken in hoeverre verschillen in aansturing leiden tot verschillen ervaren autonomie, competentie en verbondenheid bij de docenten, heb ik de respondenten benaderd uit de opleidingen waar de afdelingsdirecteuren leiding aan gaven. Ik heb in totaal negen docenten
31
geselecteerd die minimaal 2 jaar aan de organisatie verbonden zijn, omdat mag worden aangenomen dat zij weten wat er speelt in de organisatie. Ik heb daarbij geen onderscheid gemaakt tussen mannen en vrouwen. Een aantal docenten vervult naast het docentschap de rol van programmaleider. Er is geen hiërarchische relatie tussen docenten en programmaleiders. Ik maak dan ook geen onderscheid tussen docenten en programmaleiders. Ten slotte heb ik het lid van het College van Bestuur geïnterviewd. Hij is verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs en als zodanig verantwoordelijk voor de aanpak van de rendementsverbetering. Door bestuurders aan het woord te laten, tracht ik een compleet beeld te verwerven van de manier waarop gestuurd wordt. Door docenten te interviewen wil ik zicht creëren op de gepercipieerde sturing en de effecten daarvan op hun functioneren. Om bruikbare interviews te kunnen afnemen, heb ik van tevoren nagedacht over de interviewmethode. Volgens Weiss (1994: 1-3) kunnen interviews verschillen van aard en vorm. Weiss maakt daarbij onderscheid tussen het kwantitatieve en het kwalitatieve interview. Worden bij het kwantitatieve interview aan iedere respondent dezelfde vragen in dezelfde volgorde gesteld, bij kwalitatieve interviews richt het interview zich meer op het verhaal van de individuele respondent. Hierdoor zou meer samenhang en diepgang in het onderzoeksmateriaal worden verkregen. Bovendien past het kwalitatieve interview goed bij het explorerende karakter van dit onderzoek omdat het ruimte laat alle opmerkingen, gedachtes en meningen van de respondenten te gebruiken. Als uitgangspunt voor de gesprekken zijn voor bestuurders en docenten aparte vragenlijsten opgesteld. Gekozen is voor een semigestructureerde aanpak, waarbij de te onderzoeken concepten van te voren zijn vertaald in open vragen. Deze vragen komen terug in alle interviews. Afhankelijk van de uitkomst van het gesprek is er tijdens het interview ter plekke besloten om dieper op concepten in te gaan of deze te laten rusten. De vragenlijsten zijn leidend, niet bindend, waarmee de mogelijkheid ontstaat om tijdens het gesprek in te gaan op de antwoorden van de respondent. Ik heb zoveel mogelijk gekozen voor het gebruik van open vragen, omdat dit de mogelijkheid biedt tot diepgang en het doorgronden van latente, onderliggende en niet voor de hand liggende kwesties (Miles & Huberman 1994: 10). Hoewel Babbie er een tegenstander van is (Babbie 2007: 134), heb ik de mogelijkheid opengehouden om concepten te verfijnen als er meer interviews zijn afgenomen. Om bruikbare data te vergaren over het denken en handelen van bestuurders en bestuurden in het onderwijs, is het van belang om vertrouwen te ontvangen van de respondent. Miles en Huberman
32
(1994: 10) stellen dat dat het beste mogelijk is in een natuurlijke omgeving, dicht bij het echte leven en niet via mail of telefoon. De bestuurders en docenten van het ABC College worden dan ook geïnterviewd op de locatie waar zij werkzaam zijn. Tijdens het interview waren geen collega’s van de respondent aanwezig. Op deze manier kon er vrijuit gesproken worden over de eigen ervaringen als docent of bestuurder in het onderwijs. Om medewerking te verkrijgen is respondenten anonimiteit gegarandeerd. Om de anonimiteit van de geïnterviewden te waarborgen. zal ik met ‘hij’ verwijzen naar zowel bestuurders als docenten, ook als het vrouwen betreft. Ook zal de datamatrix alleen op verzoek ter beschikking worden gesteld. Ten slotte is gekozen voor het gebruik van geluidsopnamen en aantekeningen om zoveel mogelijk bruikbare informatie te vergaren. Hiervoor is van tevoren toestemming gevraagd. 3.1.4 Conceptualisering Voor de conceptualisering van dit onderzoek baseer ik mij op Babbie (2010: 126-130). Ik wil onderzoeken hoe adequaat de gekozen sturingsvorm is in een ambigue en complexe taakomgeving. Ik concentreer me daarbij op sturing door toepassing van control die de ontwikkeling van autonomie, competentie, en verbinding ondersteunt. Daarbij onderzoek ik in hoeverre er sprake is van participatie, feedback en een ‘welwillende’ opstelling van de bestuurder en welk effect dit heeft op de ervaren autonomie, competentie en verbondenheid van de docenten. Onder adequaatheid versta ik de mate waarin de gekozen sturingsvorm uiteindelijk bijdraagt aan intrinsieke motivatie, resulterend in bijdrage aan de organisatiedoelstelling (rendementsverbetering). Onder ambiguïteit versta ik het bestaan van verschillende belangen, waarden en oordelen over oplossingsrichtingen. Onder complexiteit versta ik het gebrek aan kennis van werkzame oplossingen. 3.1.5 Indicatoren Indicatoren zijn volgens Babbie (2010: 131) signalen van de aanwezigheid van een concept dat bestudeerd wordt. De concepten die ik bestudeer luiden: ambiguïteit, complexiteit, control die de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid ondersteunt en adequaatheid. Als indicatoren beschouw ik van respectievelijk: ambiguïteit: het voorkomen van uiteenlopende belangen en meningen over de gekozen oplossingsrichting; complexiteit: gebrek aan kennis over werkzame oplossingsrichtingen; Sturing op intrinsieke motivatie: toepassing van control die de behoefte aan autonomie,
33
competentie en verbondenheid ondersteunt; Control: het bestaan van duidelijke richtlijnen en prestatieafspraken; Adequaatheid: bijdrage aan autonomie, competentie en verbondenheid, leidend tot intrinsieke motivatie; Intrinsieke motivatie: wil om bij te dragen aan de doelstellingen van de organisatie; autonomie: invloed in het (her)ontwerp van controlemechanismen en betrokkenheid bij de uitvoering van de controlesystemen; competentie: vermogen om adequaat te handelen en zelf belangrijke uitkomsten te beïnvloeden; verbondenheid: betrokkenheid en intentie van de bestuurder vertrouwen: geloof in welwillende intentie van bestuurder en bestuurde 3.1.6 Operationalisering Om de complexiteit van de taak in kaart te brengen, heb ik vragen gesteld over de rendementen, over de kennis die men heeft over mogelijke oorzaken van achterblijvende rendementen, over de kennis die men heeft over mogelijke aanpakken van rendementsverbetering en hoe men tot die kennis is gekomen. Om de ambiguïteit van de taak in kaart te brengen, bevraag ik opvattingen omtrent het gebruik van rendementsnormen voor het MBO, het hanteren van rendementsnormen binnen Ma en de manier waarop de rendementen gerealiseerd worden. Om de gehanteerde sturingsvorm te beschrijven, is gevraagd naar de manier waarop gestuurd wordt op rendementsverbetering. Gevraagd wordt naar toepassing van control die de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid ondersteunt. Om de toepassing van control in kaart te brengen wordt gevraagd naar het bestaan van regels, de bekendheid ervan, de naleving en de controle. Ook wordt gevraagd naar de aanwezigheid van prestatieafspraken, de bekendheid ervan en de consequenties van het al dan niet realiseren van prestaties. Daarnaast wordt gevraagd naar de invloed die men heeft bij de vaststelling van de rendementsdoelen (participatie), de manier van feedback en invloed daarvan op de competentie. De verbondenheid van de bestuurder zal - naar verwachting – slecht impliciet blijken uit de antwoorden op bovenstaande vragen. In hoeverre de gekozen sturingsvorm adequaat is, wordt bepaald door middel van vragen naar de mate waarin men de rendementsdoelstellingen onderschrijft, in hoeverre men zich inzet om de doelstellingen te realiseren en in hoeverre de toegepaste control met vertrouwen tegemoet wordt getreden.
34
3.2 Analyse van data Om de verkregen data te analyseren maak ik gebruik van de ‘kwalitatieve datamatrix’. Volgens Bijlsma-Frenkema en Fortuijn verhoogt dit de validiteit en betrouwbaarheid van kwalitatief onderzoek (Bijlsma-Frenkema & Fortuijn 1997: 450). Onder betrouwbaarheid verstaan zij nauwkeurigheid en stabiliteit. Zij concentreren zich op stabiliteit en stellen dat voor de vaststelling van stabiliteit herhaling noodzakelijk is. Dit kan door middel van standaardisering van instrumenten en triangulatie. Bij standaardisering draait het om herhaalde toepassing van dezelfde instrumenten op overeenkomstige waarnemingen, bij triangulatie worden verschillende manieren gebruikt om waarnemingen te herhalen: door verschillende onderzoekers, verschillende waarnemingstechnieken, verschillende waarnemingseenheden of verschillende theoretische benaderingen (Bijlsma-Frenkema & Fortuijn 1997: 451). Herhaalbaarheid in kwalitatief onderzoek is te bereiken door het hele onderzoeksproces te documenteren en toegankelijk te maken voor (collegiale) inspectie. Dit kan door van tevoren een onderzoeksprotocol te maken (een gedetailleerd onderzoeksontwerp) en achteraf de onderzoeksdatabank beschikbaar te stellen. Validiteit draait om de vraag of datgene dat verkregen is, waar is. Volgens Bijlsma-Frenkema en Fortuijn is de sociale werkelijkheid sociaal geconstrueerd in de interacties tussen onderzoekers en onderzochten, dus potentieel veelvormig en variabel in betekenis (Bijlsma-Frenkema & Fortuijn 1997: 453). Deze veelvormigheid zou tegengegaan kunnen worden door middel van triangulering: maar de waarde hiervan is beperkt: hoe moet een verschil tussen waarnemingen van hetzelfde verschijnsel interpreteren? Meer verhalen geven meer inzicht, maar het ene verhaal zou niet gebruikt mogen worden om een geldigheid over een ander verhaal uit te spreken. Verschil in uitkomsten zou moeten leiden tot verder onderzoek.
Bovenstaande problematiek leidt tot de conclusie dat alleen door explicitering van de denkstappen en toepassing van triangulatietechnieken oordeelsvorming over de kwaliteit van de waarnemingen en de daarop gebaseerde onderzoeksresultaten mogelijk is. Dit leidt tot verschillende eisen die aan de presentatie van onderzoeksgegevens gesteld moeten worden, volgens Bijlsma-Frenkema en Fortuijn (1997: 454). De basiseis is dat het hele onderzoek controleerbaar is. Dat betekent dat het onderzoeksproces geëxpliciteerd en gedocumenteerd moet worden en toegankelijk moet worden gemaakt. Met het gebruik van de kwalitatieve datamatrix en deze op verzoek beschikbaar te stellen, beantwoord ik aan deze eis.
35
Omdat ik gebruik maak van een uitgewerkt theoretisch kader, waarbij de onderwerpen zijn geconceptualiseerd en geoperationaliseerd in een interviewopzet, voltstaat het volgens BijlsmaFrenkema en Fortuijn om de lijst van het interviewschema aan te passen door thema’s te schrappen die blijkens de waarnemingen niet of nauwelijks informatie hebben opgeleverd, het toevoegen van thema’s waaraan van tevoren niet gedacht is maar die wel van belang zijn, omdat verschillende respondenten erover gesproken hebben en eventueel uitsplitsen van thema’s omdat een subcategorie uit het theoretisch kader zoveel gevarieerde informatie oplevert dat het opgeleverde materiaal onoverzichtelijk wordt. Met behulp van de kwalitatieve datamatrix kan volgens Bijlsma-Frenkema en Fortuijn (1997, 456) overzicht worden gecreëerd, maar ook hypothesen worden opgesteld en samenhangen worden opgespoord in een verzameling onderzoeksgegevens.
3.3 Validiteit en betrouwbaarheid Kwalitatief onderzoek is met name gericht op het begrijpen en de interpretatie van een proces of ontwikkeling. Validiteit en betrouwbaarheid van kwalitatief onderzoek zijn vaak punt van discussie. De validiteit van onderzoek beslaat de vraag of er gemeten wordt en wat er gemeten moet worden. Hiervoor moet gekeken worden naar de keuze van de onderzoeksobjecten, de vraag of de definities in orde zijn, en of de analyse op een juiste manier is uitgevoerd (Miles & Huberman: 1994, 11). In dit onderzoek is de keuze van de afhankelijke en onafhankelijke variabelen op basis van de literatuurstudie verantwoord. Op de tweede plaats zijn de onderwerpen geconceptualiseerd zodat er maar een interpretatie mogelijk is. Ten derde is er zoals in de vorige paragraaf beschreven sprake van een grondige analyse en codering. Deze stappen bevorderen de interne validiteit van het onderzoek. Daarnaast hebben casestudies een hoge mate van interne validiteit, omdat de werking van de onafhankelijke variabelen tot in detail wordt geëxploreerd. De interne validiteit wordt versterkt door de aanpak van twee bestuurders te onderzoeken. Hierdoor wordt de invloed van de onafhankelijke factoren in twee situaties onderzocht (De Vaus 2001: 237). De dataverzameling vindt plaats door middel van kwalitatieve interviews. De externe validiteit is de mate waarin de conclusies naar andere nog niet onderzochte situaties, populaties, of begrippen kan worden gegeneraliseerd. Resultaten van casestudies zijn in principe niet generaliseerbaar, omdat niet kan worden aangenomen dat een case representatief is voor de populatie buiten de case. (De Vaus 2001: 237). Om de externe validiteit te vergroten, zouden er meerdere casussen moeten worden onderzocht. Gezien de beschikbare tijd heb ik mij echter beperkt tot één organisatie en heb daarbij niet getracht om tot verzadiging te komen. Van
36
verzadiging is sprake indien er geen belangrijke nieuwe inzichten meer worden gevonden (Yin: 1994, 84). De externe validiteit kon ook niet worden vergroot door gebruik te maken van andere onderzoeksbronnen zoals beleidsdocumenten. Deze bleken nauwelijks beschikbaar. Wel geeft dit onderzoek meer inzicht in mogelijke samenhang tussen de variabelen die in een later stadium in een kwantitatief onderzoek kunnen worden onderzocht. Over de betrouwbaarheid is in paragraaf 3.2 voldoende geschreven.
37
4 Analyse van de taak en toegepaste sturing In dit hoofdstuk worden de resultaten van het empirisch onderzoek naar de taak en de gebruikte sturingsmethoden gepresenteerd en geanalyseerd. Het theoretisch kader en de daarvan afgeleide onderzoeksverwachting functioneren daarbij als leidraad. Mijn onderzoeksverwachting luidt dat sturing op basis van control die de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid ondersteunt, leidt tot intrinsieke motivatie om bij te dragen aan de doelstellingen van de organisatie en tot vertrouwen waardoor de toegepaste control met minder argwaan tegemoet wordt getreden. Om aan te geven in hoeverre de werkelijkheid van het ABC College overeenkomt met deze onderzoeksverwachting, analyseer ik de taak (het voldoen aan de rendementsnorm) in termen van complexiteit en ambiguïteit om vast te stellen of er sprake is van een wicked problem. Vervolgens beschrijf ik hoe twee bestuurders van het ABC College trachten te voldoen aan de rendementsnorm. Daarbij analyseer ik in hoeverre de control die beide bestuurders toepassen gelegenheid biedt tot participatie door docenten en de mogelijkheid geeft van feedback op hun handelen en welk effect dit heeft op de ervaren autonomie en competentie. Ook ga ik in op de intenties van de bestuurders en het effect daarvan op de verbondenheid tussen bestuurders en docenten. De adequaatheid van beide vormen van control evalueer ik op basis van de mate waarin de geïnterviewden aangeven intrinsiek gemotiveerd te zijn een bijdrage te leveren aan de doelstellingen van de organisatie of dit laten blijken. Het onderzoek richt zich aldus op de concepten ambiguïteit en complexiteit van de taak, de ondersteuning van de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid door de toegepaste control en het effect daarvan op intrinsieke motivatie. Ieder concept zal in een afzonderlijke paragraaf worden beschreven aan de hand van gevonden indicatoren en geïllustreerd met citaten van bestuurders en bestuurden. Iedere paragraaf zal worden afgesloten met een samenvatting. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een samenvattende conclusie waarin ik aangeef in hoeverre mogelijke verschillen in control leiden tot verschillen in de ervaren autonomie, competentie en verbondenheid en tot welk verschil dit leidt in intrinsieke motivatie en vertrouwen. Ten slotte zal ik aangeven in hoeverre de onderzochte situatie overeenkomt met de onderzoeksverwachting. 4.1 De spelers Voor dit onderzoek heb ik twaalf medewerkers geïnterviewd. Drie bestuurders en negen docenten. Twee bestuurders sturen ieder hun eigen docententeams aan en worden op hun beurt aangestuurd door Bestuurder Alpha. Om onderscheid te maken spreek ik van Bestuurder A, Bestuurder B en Bestuurder Alpha. De docenten die worden aangestuurd door Bestuurder A duid
38
ik aan met Docent A1, Docent A2 etc. Docenten die aangestuurd worden door Bestuurder B noem ik Docent B1, Docent B2 etc. Figuur 7: Geïnterviewden en hun relaties Bestuurder Alpha
Bestuurder A
Bestuurder B
Docent A1
Docent B1
Docent A2
Docent B2
Docent A3
Docent B3
Docent A4
Docent B4
`
Docent B5
4.2 De aard van de taak Voormalig minister Van Bijsterveldt heeft bepaald dat het rendement van MBO4-opleidingen minimaal 64,2 % behoort te zijn. Binnen het MBO wordt al jaren gewerkt aan verhoging van het rendement en in het verlengde hiervan de beperking van de uitval. Veel organisaties slagen daar niet in. Door organisaties sterker af te rekenen op gediplomeerde studenten door middel van bekostiging en als uiterste maatregel het intrekken van de opleidingslicentie, wil de minister verhoging van het rendement afdwingen. Hoewel de opgelegde taak concreet is: het rendement moet minimaal 64,2 % bedragen, wordt de manier waarop dit behaald moet worden niet door de minister voorgeschreven. Het ABC College heeft bij de opening van het schooljaar 2012-2013 de verhoging van het rendement uitgeroepen tot speerpunt van het beleid.
39
4.2.1 Complexiteit van de taak – niemand weet echt wat we eraan kunnen doen Alle geïnterviewden geven aan dat zij niet precies weten hoe de uitval beperkt moet worden teneinde het rendement te verhogen. Zij dragen hier tal van redenen voor aan, die onderling sterk verschillen. Dit geldt niet alleen voor de docenten, ook onder de bestuurders is geen gedeeld inzicht over de oorzaken van de uitval. De bestuurders nemen aan dat uitval te maken heeft met de kwaliteit van het onderwijs. Zij redeneren dat als kwaliteit van het onderwijs verbetert, dit leidt tot minder uitval en hogere rendementen. Daarnaast spelen volgens hen andere zaken een rol, zoals thuissituatie van studenten, studiekeuze en het aantal zorgleerlingen dat een opleiding volgt. Bestuurder A is hier eerlijk over: ‘We hebben een aantal factoren in beeld, een aantal niet. Thuissituatie, stabiliteit, zorgleerlingen, beroepsbeeld en opleidingsbeeld zijn van invloed […]. Het meest bepalend is de situatie in de klas. Wat voor docent staat daar, welke kwaliteit heeft die, weet die wat er leeft in de klas en geeft hij de studenten het gevoel dat ze welkom zijn, kan hij differentiëren. Maar ook scholen die heel goed scoren in rendement, weten niet precies wat de succesfactoren zijn.’ Ook de docenten tasten in het duister omtrent mogelijke oorzaken van uitval. Docenten uit het team van Bestuurder B geven allen andere oorzaken aan voor de uitval, die echter voornamelijk buiten hun invloed liggen en die ook niet direct beïnvloedbaar zijn. Het zijn de vele alternatieven waardoor studenten verkeerde studiekeuzes maken, een ontoereikende ambiance, een slecht imago van de school waardoor studenten de opleiding niet serieus zouden nemen en er zouden niet het juiste soort studenten geworven worden. Docent B5: ‘Uitval heeft verschillende oorzaken. Leerlingen worden niet gemist als ze niet in de les zijn. Daarnaast zijn de ruimtes erg anoniem, er is hier voor de studenten nauwelijks ruimte om zich tussen de lessen met werk bezig te houden. Dat moet in de kantine. Vaak maken studenten ook de verkeerde keuze. Daar komen ze dan in de loop van het eerste jaar achter en soms pas in het tweede jaar. Daar kun je niets aan doen. En ten slotte leiden slechte cijfers er vaak toe dat studenten uitvallen.’ Docent B1 meent dat de verkeerde soort student op school komt, die weliswaar cognitief voldoende sterk is om de opleiding af te ronden, maar motivatie en talent ontbeert. En daarnaast zijn volgens hem ouders mede schuldig, omdat ze de zijde van de student kiezen en hen in bescherming nemen als er klachten over hun houding zijn van school: ‘Er is vorig jaar een nieuwe intakeprocedure gestart. Die is gericht op cognitieve aspecten, niet de creativiteit en motivatie. Daardoor hebben we een verkeerd soort leerling binnen gekregen. Ook ouders zijn er debet aan. Die stellen zich te veel op als maatje van de kinderen. Als wij op school kinderen aanpakken, dan krijgen we de ouders over ons heen.’
40
Ook docenten uit het team van Bestuurder A lijken niet te weten welke oorzaken er schuilen achter de uitval. De één wijt het aan de hoge eisen die sommige opleidingen aan de studenten stellen, de ander ziet het als een verschijnsel dat past bij deze tijd. Docent A2: ‘Het is een beeld wat je op dit moment zowel op de hbo, MBO en zelfs universiteit ziet. Er is gewoon heel veel uitval en niemand weet echt wat we eraan kunnen doen.’ Voor alle betrokkenen lijken oorzaken en gevolgen onderling verbonden en een onontwarbare knoop te vormen. Ook is er geen duidelijkheid over de beste oplossingsrichting. De bestuurders geven aan primair te willen voldoen aan de normen van de inspectie in de verwachting dat hierdoor de onderwijskwaliteit verbetert. Uiteindelijk moet dit leiden tot verbetering van het rendement. Deze inspectienormen vormen dan ook de basis van het stappenplan gericht op rendementsverhoging dat organisatiebreed is ingevoerd. Maar naast die basis zoeken alle bestuurders meer of minder gericht naar andere aangrijpingspunten om de uitval te beperken. Want hierover zijn de meningen van de bestuurders niet verdeeld: voldoen aan de richtlijnen van de inspectie alleen lijkt niet voldoende om de uitval te beperken. Bestuurder A merkt hierover op: ‘Het gaat niet alleen om de juiste docent op de juiste plek, maar ook om goede structuur en goede programma's.’ Bestuurder B geeft aan naast het stappenplan andere zaken te proberen waarvan verwacht kan worden dat het effect heeft op het rendement: Het meest bepalend is de situatie in de klas[…]. Maar persoonlijk denk ik dat de eerste tien weken in school heel belangrijk voor het succes van studenten in school. Dan moet je studenten het gevoel geven dat ze belangrijk zijn en welkom op deze school. Dat wij er voor hen zijn en niet andersom.’ Ook Bestuurder Alpha weet niet precies wat nu een werkzame aanpak is om de uitval te beperken. Maar volgens hem heeft de inspectie hier veel onderzoek naar verricht en zijn de aanbevelingen de moeite waard omdat ze vroeg of laat tot verbetering van de rendementen zullen leiden. Ze niet uitvoeren leidt in ieder geval tot negatief resultaat, zo verklaart hij de oplossingsrichting: ‘We hebben heel goed gekeken naar wat de inspectie als basis van goed onderwijs ziet. Zo moeten leerplannen op orde zijn, moet er sprake zijn van goede leerlingenzorg en -begeleiding, moet er voldoende les zijn en docenten professioneel zijn. Ook zijn er nu veel meer studentenbesprekingen, uitmondend in een studieadvies, zodat studenten in beeld zijn. En ten slotte kunnen alleen de afdelingsdirecteuren studenten uitschrijven. Die zaken vormen het plan van aanpak. Het zijn, zoals hij aangeeft verstandige dingen om te doen, waarbij je weet dat als je het niet doet die een negatief effect zal hebben. Of het bijdraagt aan de oplossing van het
41
probleem is volgens hem op voorhand niet bekend, dat is een kwestie van uitproberen: ‘Je kunt van te voren nooit weten wat werkt. Ik vergelijk het met het systeem van regeltechniek. Theoretisch kun je alles van tevoren instellen, maar je zult altijd moeten bijstellen. Dat moet je gaandeweg leren. Maar je weet wel dat bepaalde dingen niet doen negatief effect heeft op het rendement. Bijvoorbeeld als je geen leerplannen hebt, weet je dat het onderwijs er onder te lijden heeft.’ Hoewel de bestuurders dus een plan van aanpak voor ogen hebben dat is gericht op kwaliteitsverbetering van het onderwijs - waar nodig aangevuld met extra maatregelen - geven met name de docenten uit het team van Bestuurder B aan niet bekend te zijn met een plan van aanpak. Docent B 3 die aangeeft zeer intensief bezig te zijn met beperking van de uitval merkt hierover op: ‘Voorgaande jaren zaten we net boven de grens. Toen speelden de problemen minder. Dit jaar moeten we opeens handelen, omdat we onder de grens zitten. Dat doen we door meteen te reageren als we zien dat een student in de problemen komt. Ik weet dat er verder ook maatregelen zijn genomen, maar welke dat precies zijn weet ik niet. Kun jij ze noemen?’ Kortom, rendementsverbetering is een complex probleem waarbij bij alle betrokkenen onvoldoende inzicht is in de oorzaken. Ook is er geen vastgestelde werkzame aanpak om het rendement te verbeteren. Daar lijken vooral de docenten uit het team van Bestuurder B onder gebukt te gaan. Zoals hieronder zal worden aangetoond hebben de docenten uit het team van Bestuurder A hier beduidend minder moeite mee: ze zijn actief op zoek naar aanpakken die de uitval kunnen beperken. 4.2.2 ambiguïteit van de taak – We zijn geen hobbyclub! Over de noodzaak de uitval te reduceren wordt verschillend gedacht. Bijna alle betrokkenen vinden dat 64,2 % van de niveau 4 studenten een diploma moet kunnen halen en zien het gevaar dat een MBO’er loopt als deze zonder diploma van school gaat. Lastiger wordt het als de kwestie dichter bij huis komt en deze norm wordt toegepast op de opleidingen van het ABC College. Dan blijkt dat de vakopleidingen toch specifieke – hoge eisen – aan de deelnemers stellen. Hoe verschillend de geïnterviewden ook mogen denken over de oorzaken van de uitval, de bestuurders vinden unaniem dat de norm realistisch is en dat deze moet kunnen worden gehaald. Bestuurder B: ‘Sec geredeneerd is een percentage van 64,2 % dat de eindstreep haalt niet heel hoog. Dat zou moeten kunnen. Bij de ene opleiding wat makkelijker dan de andere.’ Bestuurder Alpha denkt daar genuanceerder over en geeft aan dat het goed is om normen te stellen, maar dat het streven naar rendement negatieve effecten kan hebben voor de maatschappij. Omdat de gevolgen van het
42
halen van de rendementsnorm groot zijn, kan het volgens hem tot ‘creaming’ leiden: alleen kansrijken zullen worden aangenomen. ‘Ik vind het goed om normen te stellen, maar de gevolgen die het heeft als het rendement iets onder de norm blijft zijn te groot. Doordat MBO's worden afgerekend op rendement, worden we erg selectief welke studenten we aannemen. Als er een krasje op zit, nemen we hem niet. Dat kan ook omdat we meer aanmeldingen dan opleidingsplaatsen hebben. Het gevolg daarvan is dat de rendementen zullen stijgen, en onze opleidingen populairder worden. Hierdoor zullen er nog meer aanmeldingen komen, waardoor we nog selectiever kunnen zijn. Maar we verwaarlozen daarmee wel onze maatschappelijke opdracht.’ Bij de bestuurders leeft echter de overtuiging dat opleidingen die moeite hebben te voldoen aan de rendementsnorm, dit ook aan zichzelf te danken hebben. Ze zouden het niveau te hoog maken, waardoor een gemiddelde MBO-student het niveau niet aankan en uiteindelijk gedemotiveerd stopt met de studie. Bestuurder A is vastberaden hier een einde aan te maken: ‘We moeten ernaar toe dat we niet alleen studenten afleveren op cum laude niveau, maar ook op een acceptabel MBO-niveau, zodat de student later kan doorstuderen. Nu leggen we de lat zo hoog dat studenten uitvallen omdat ze hier niet aan kunnen voldoen. Ik vind het goed dat daar nu naar gekeken wordt.’ Ook de meeste docenten zijn van mening dat het een goede zaak is dat MBO-studenten zoveel mogelijk met een diploma de opleiding verlaten. Maar door de docenten uit het team van Bestuurder A wordt daar een vraagteken bij gezet, zeker als de rendementsnormen in verband worden gebracht met het niveau van de opleiding. Docent A 1: ‘Ik vind het een probleem dat zoveel mensen uitvallen. Maar bij sommige opleidingen is dat ook wel logisch. Het spreekt heel veel mensen aan, maar de meesten kiezen er niet zo bewust voor. Dan blijkt al snel dat er toch wel heel veel van onze studenten gevraagd wordt. Maar we richten ons op de branche, op wat die verwacht van beginnend beroepsbeoefenaren. Het niveau verlagen omdat onze studenten het niet aan kunnen zit er bij ons niet in.’ Docent A 4 is het meest uitgesproken over de onwenselijkheid het niveau van de opleiding te verlagen ten einde de rendementen te halen: ‘De makkelijkste manier om het rendement te verhogen is om het niveau te verlagen. Maar dat willen we niet, want dan wordt de opleiding minder goed. Over my dead body. Wij leiden mensen op om over 4 jaar zelfstandig in de industrie te kunnen werken. Als we het niveau verlagen hebben ze geen aansluiting meer. Dus dat gaan we niet doen. We zijn geen hobbyclub.’
43
Tussen de docenten uit het team van Bestuurder B kan er in grote lijnen een onderscheid worden gemaakt tussen docenten die uit de praktijk komen en docenten die van de pabo komen. De eersten houden vast aan een hoog niveau. De tweede groep lijkt meer oog te hebben voor de ontwikkelingskansen van de studenten. Docent B 4: ‘Er zijn twee soorten docenten. De docenten die uit de praktijk komen, vinden het heel belangrijk dat de best mogelijke mensen worden opgeleid voor het vak, terwijl de docenten die van de pabo komen, veel meer gericht zijn op de ontwikkeling van de studenten. De meeste mensen die uit het vak komen kijken naar wat iemand moet kunnen om aan het werk te gaan. Mensen van de pabo kijken wat studenten nodig hebben om een volgende stap te maken. Ook concentreren vakmensen zich erg op studenten die hoog scoren, en vergeten dan de zesjes. Die zesjes worden vijfjes en dan vallen mensen uit. Wat dat betreft is het voldoen aan rendementsnormen niet iets wat echt leeft bij de vakmensen, meer bij de docenten die afkomstig zijn van de pabo. Er is dus sprake van overeenstemming over de noodzaak van rendementsverhoging, maar er is daarentegen sprake van ambiguïteit over de te volgen aanpak. De bestuurders zoeken dit vooral in verhoging van de onderwijskwaliteit en als dat niet werkt in aanpassing van het niveau dat van studenten verwacht wordt. De docenten uit het team van Bestuurder B zijn – als zij uit de praktijk afkomstig zijn - van mening dat als er maar veel kennis wordt overgedragen en studenten afstuderen die het vak goed beheersen, het met de rendementen ook wel goed komt. Als zij van de pabo komen hebben ze meer vertrouwen in een goede begeleiding. Ambiguïteit over de aanpak leeft echter niet bij de docenten uit het team van Bestuurder A: zij hebben de aanpak om de uitval te beperken zelf bedacht. Er is geen vaststaand plan van aanpak, geen blauwdruk hoe het probleem moet worden opgelost. Als de aanpak niet leidt tot minder uitval, dan gaan ze wat anders proberen. Docent A 2: ‘We hebben de aanpak zelf bedacht. Dus daar staan we achter. We doen er alles aan om de uitval te beperken, maar slagen daar - nog - niet in. We komen er maar niet achter hoe we het beter moeten doen. Maar we stemmen onze plannen voortdurend af op wat wij denken dat studenten nodig hebben.’ Ten slotte is er sprake van ambiguïteit over mogelijke gevolgen als er niet wordt voldaan aan de rendementsnorm. Scholen die niet voldoen aan de norm worden door de inspectie zwak beoordeeld. Terwijl de onderwijskwaliteit door diezelfde inspectie als zeer sterk wordt gezien.
44
Dat steekt, zoals Docent A 4 aangeeft: We zijn echt heel erg trots op onze opleiding. En als je dan toch een zwak krijgt van de inspectie omdat het rendement te laag ligt, dan baal je daar verschrikkelijk van. Dat willen we gewoon niet. We zijn de beste opleiding van Nederland. Dus die rendementsnorm vind ik heel discutabel. Je zou moeten kijken naar hoe onze studenten terecht komen. 90 % heeft werk. Het idee van rendementsmeting vind ik dus heel raar. Het zegt namelijk niets over de kwaliteit van de opleiding. Toch is er weinig weerstand tegen het streven de rendementen te verbeteren. Alle betrokkenen begrijpen dat de gevolgen van het niet voldoen aan de rendementsnorm groot zijn. De bekostiging voor de organisatie neemt af bij iedere student die uitvalt, en dit heeft effect op het aantal mensen dat binnen de organisatie aan het werk is. Daarnaast telt ook het argument dat het slecht is voor de samenhang in de klas als er veel mensen uitvallen. Docent B 5: ‘Onze financiering hangt voor een deel af van onze rendementen. Op dit moment zitten we heel krap. Als we de normen halen, krijgen we meer geld. Uitval willen we tot een minimum beperken. Daarover is iedereen het wel eens.’ Kortom, er is sprake van verschillende soorten ambiguïteit. Ten eerste mag het streven naar het beperken van de uitval volgens met name docenten uit de praktijk er niet toe leiden dat het niveau van de opleiding wordt aangepast. Docenten die afkomstig zijn van de pabo en bestuurders denken daar anders over. Ten tweede ervaren docenten die afkomstig zijn uit de praktijk het als unfair dat opleidingen zwak beoordeeld worden door de inspectie omdat de uitval te hoog is, terwijl de kwaliteit van de afgestudeerden erg hoog is. Ten derde is er bij de docenten uit het team van Bestuurder B geen overeenstemming over de manier waarop het rendement verhoogd kan worden. Dat is wel het geval bij de docenten die aangestuurd worden door Bestuurder A: iedere aanpak is goed zolang de uitval beperkt wordt en het niveau gehandhaafd blijft. Dat hoge uitval ongewenst is vinden alle betrokkenen: het leidt tot minder bekostiging en minder werkgelegenheid binnen de organisatie. Uit voorgaande kan geconcludeerd worden dat het voldoen aan de rendementsnorm een complexe en ambigue taak is. Dit maakt het voldoen aan de rendementsnorm tot een wicked problem, waarvoor – blijkens de theorie – sturing op basis van control die de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid ondersteunt de beste papieren heeft. In de navolgende paragrafen wordt onderzocht in hoeverre er sprake is van verschillen in ervaren autonomie, competentie en verbondenheid, waardoor dit veroorzaakt wordt en tot welk verschil dit leidt in intrinsieke motivatie en vertrouwen.
45
4.3 Toegepaste sturing In deze paragraaf wordt achtereenvolgens beschreven in hoeverre de autonomie van de docenten gewaarborgd wordt door de sturing van Bestuurder A en Bestuurder B en in hoeverre de gekozen sturing van beide bestuurders bijdraagt aan de competentie en de verbondenheid van de bestuurden. Ten slotte wordt beschreven of er sprake is van verschillen en welk effect dit heeft op de intrinsieke motivatie en op het vertrouwen dat bestuurden in de bestuurders stellen. Zoals in het theoretisch kader is uiteengezet, kan autonomie worden ondersteund door medewerkers te laten participeren in de ontwikkeling en uitvoering van formele control en door beloningen en sancties op brede en enigszins subjectieve wijze toe te kennen in plaats van op basis van strikte voorwaarden en standaarden. Medewerkers ervaren zich autonoom in de mate waarin zij het gevoel hebben hun gedrag zelf te bepalen in plaats van het opgelegd te krijgen door anderen (Weibel en Six 2013). Aan de behoefte aan competentie wordt beantwoord indien medewerkers een relatie zien tussen hun gedrag en de gewenste uitkomsten, zij het gevoel hebben de uitkomsten te kunnen beïnvloeden en zij hun gedrag kunnen verbeteren op basis van betekenisvolle feedback. Verbondenheid treedt op als er tussen medewerkers en bestuurders sprake is van wederzijds begrip en respect. Volgens Weibel en Six zou de werking van control die gericht is op het versterken van autonomie, competentie en verbondenheid worden versterkt door vertrouwen. Want als er geen wantrouwen is tegen control kan control bijdragen aan bovengenoemde behoeften. Vertrouwen kan op zijn beurt worden versterkt door control. 4.3.1 Bijdrage van participatie aan autonomie – hoe we de doelen bereiken is een zaak van het team Over de invloed die betrokkenen hebben gehad bij het vaststellen van de rendementsdoelstelling kunnen we kort zijn. Deze is opgelegd door de minister van OC&W en scholen hebben zich hieraan te houden. De participatie is wat dat betreft nihil. Bestuurder Alpha: ‘de normen zijn opgelegd door de minister. Ik heb daar geen invloed op gehad. Het is een gegeven.’ Onduidelijk is of er binnen het ABC College prestatieafspraken gekoppeld zijn aan de rendementsnorm. Vast staat dat er geen prestatieafspraken zijn gemaakt met Bestuurder Alpha. Zelf zegt deze daarover dat hij ze ook niet geaccepteerd zou hebben, omdat het realiseren van deze afspraken te zeer afhankelijk is van de student. Hij zou dan ook geen afspraken met de afdelingsdirecteuren gemaakt hebben. Bestuurder Alpha: ‘Er zijn geen prestatieafspraken gemaakt met de afdelingsdirecteuren. Wel over de inspanningen die door hen geleverd worden.
46
Het is contraproductief om hierover afspraken te maken. Afdelingsdirecteuren hebben hulp nodig om hun prestaties te verbeteren, geen straf. Ik wil weten of ze ermee bezig zijn.’ Bestuurder A geeft echter aan dat er wel prestatieafspraken zijn gemaakt, zo ook met het team. Er kon hierop geen invloed uitgeoefend worden: ‘Met mij zijn prestatieafspraken gemaakt, de landelijke normen. Die afspraken zijn ook gemaakt met de programmaleiders. Al heb ik het met hen meer over het verzuim en hoe we dat kunnen terugdringen. Ik bespreek met mijn programmaleiders dat zij zich moeten houden aan de inhoud van het kwalificatiedossier en dat ze zich moeten houden aan de normen met betrekking tot de uitval.’ Met Bestuurder B en docenten uit het team zijn geen prestatieafspraken gemaakt. Docent B 5 zegt er niet van op de hoogte te zijn dat er voldaan moet worden aan een norm en houdt zich er dan ook niet mee bezig: ‘Er zijn met mij geen prestatieafspraken gemaakt. Onze afdelingsdirecteur heeft wel eens gezegd hoeveel studenten er uit mogen vallen. Ik geloof 12 % in het tweede jaar. Maar, ik moet eerlijk zeggen: ik vind dat heel moeilijk. Ik zit niet de hele dag met cijfers en tabelletjes te kijken hoe het zit.’ Docent A 1 is daarentegen van mening dat er heel duidelijke afspraken met hem zijn gemaakt en dat hij zich daar ook aan heeft te houden. Hij geeft aan er geen invloed op gehad te hebben, maar dat er waarschijnlijk ook geen consequenties aan verbonden zijn mocht het rendement onverhoopt niet gehaald worden: ‘Met mij zijn hele duidelijk afspraken gemaakt. Ik heb daarvoor keurig een staatje van het CvB gekregen en daar moet ik mij wel aan houden. Dat geldt voor alle programmaleiders. Maar of ik daar nu echt op afgerekend wordt…’ De manier waarop de bestuurders omgaan met de norm is echter heel verschillend. Bestuurder Alpha gaat behoedzaam te werk. Hij stuurt niet op de rendementsnorm, maar tracht in overleg met de overige bestuurders te formuleren op welke manier de kwaliteit van het onderwijs verbeterd kan worden. Er lijkt sprake van een getrapte benadering: het plan van aanpak is eerst besproken met afdelingsdirecteuren en programmaleiders. De afdelingsdirecteuren en programmaleiders spreken vervolgens over de invulling met de teams en studenten. Als het plan van aanpak eenmaal is bepaald, dient dit te worden uitgevoerd door de docenten. Bestuurder B is van mening dat docenten betrokken dienen te worden bij het opstellen van het plan van aanpak en merkt hierover op: ‘Mijn ervaring is dat als ik iets bedenk waar geen draagvlak voor is, dat het dan ook niet gebeurt. Wat ik belangrijk vind is dat er draagvlak is. Het voorstel is altijd gebaseerd op geluiden van docenten en studenten. Dit jaar is voor het eerst
47
gewerkt met een stappenplan, maar dat is organisatiebreed. Het begeleidingsplan hebben we zelf gebouwd, vanuit de ervaring van afgelopen jaren. Het is de kunst om dingen die moeten zo te formuleren dat het van ons lijkt. Maar dat mag nog wel wat groeien.’ Bestuurder Alpha ziet ook het belang van inbreng en zegt daarin veel vrijheid te geven: ‘We hebben gezamenlijk vastgesteld op welke zaken we gaan letten. Maar niet iedereen was even ver of had evenveel ervaring met dit soort systemen, waardoor het enige tijd geduurd heeft voordat er overeenstemming over was. Hoe de teams dit aanpakken is hun zaak. Alles wat je doet om onderwijs beter te maken, helpt uiteindelijk voor een beter resultaat. Een aantal zaken ligt vast, een aantal zaken mag men zelf bepalen […]. Ik vind het heel belangrijk om normen te stellen en daar met z'n allen aan te werken. Zonder dat het leidt tot afrekenen. Ik doe niets anders. Ik ben verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs. Die onderwijskwaliteit leidt uiteindelijk tot betere rendementen.’
Volgens Bestuurder Alpha is met deze aanpak veel vooruitgang geboekt, niet zozeer in de rendementen als wel in de houding van de docenten ten opzichte van de eisen van de inspectie. Er zou nu veel meer gewerkt worden aan normen, waar men vroeger geen boodschap aan had. En als er volgens die normen wordt gewerkt zou dit uiteindelijk moeten leiden tot hogere rendementen: ‘We zijn nu heel bewust bezig met de kwaliteit van het onderwijs […]. Wat dat betreft is er nu sprake van een kentering. Vroeger moesten de docenten niets hebben van het oordeel en de richtlijnen van de inspectie. Nu begrijpt iedereen waarom die normen er zijn en dat als je voldoet aan die normen, de kwaliteit van het onderwijs verbetert.’ Bestuurder A gaat echter op geheel eigen wijze om met manier waarop de rendementen verbeterd moeten worden. Hij definieert de kaders zeer nauw, maar de manier waarop binnen die kaders geopereerd wordt laat hij volledig vrij. Dit betekent dat de rendementsnorm van 64,2 % een hard gegeven is waaraan dient te worden voldaan. De teams bepalen zelf hoe hier invulling aan wordt gegeven. In de uitvoering zijn de teams dus volledig autonoom. Bestuurder A: ‘De onderwijsteams hebben geen invloed gehad op de kaders. Ik geef heel duidelijk aan wat ik wil bereiken. Daarover is geen twijfel mogelijk. Maar hoe we dat bereiken is een zaak van het team. Daarin hebben ze honderd keer meer verstand dan ik. Zowel inhoudelijk als didactisch. Ik stel de kaders, maar daarbinnen zijn zij volstrekt vrij in de manier waarop zij hun doelen realiseren.’
48
Bestuurder A stuurt dus direct op rendementsverbetering en tracht de uitval op alle mogelijke manieren te beperken. Verbetering van de kwaliteit van het onderwijs is slechts een van de middelen om een achterliggend doel te realiseren. Als het tekortschiet, wordt gezocht naar andere manieren om de uitval te beperken: ‘Het is niet allemaal wetenschappelijk onderbouwd. Maar aan de ene kant proberen we het onderwijs te verbeteren door aan de normen van de inspectie te werken. Aan de andere kant luisteren we heel goed naar wat onze studenten van onze opleidingen vinden […]. Dat is bedoeld om de docent aan het denken te zetten wat er nu aan de hand is in zijn programma en zijn lessen. Studenten geven dat feilloos aan.’ In feite overvleugelen de maatregelen die hij en zijn team nemen de maatregelen die organisatiebreed zijn overeengekomen: ‘We sturen op procedures, hebben de begeleiding geïntensiveerd en werken bij de intake met een AMN test. Maar daarnaast doen we allerlei zaken waarvan we denken dat het helpt om studenten binnen school te houden, of er vroegtijdig afscheid van te nemen.’ Kortom, Bestuurder A stuurt op rendement, maar laat zijn medewerkers volledig vrij in de manier dat te realiseren. In feite geeft hij zijn medewerkers binnen de kaders volledige autonomie. Bestuurder B tracht daarentegen de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren en op deze manier het rendement te verhogen. Hoe de kwaliteit verhoogd moet worden, wordt afgeleid uit de criteria die de inspectie gebruikt om de kwaliteit van het onderwijs te beoordelen. In de manier waarop voldaan wordt aan die criteria is enige vrijheid voor het team. De docenten uit zijn team hebben dus geen invloed op de doelen (de inspectiecriteria) maar zouden wel invloed hebben op de manier hoe daaraan wordt gewerkt. Hierdoor zouden zij enige mate van autonomie genieten. Dit verschil in aansturing lijkt grote verschillen in houding en gedrag van de docenten te veroorzaken. De docenten uit het team van Bestuurder A hebben het gevoel dat zij volledig vrij zijn in de manier waarop zij de uitval beperken. Zij zijn voortdurend bezig nieuwe manieren te zoeken waarmee de uitval beperkt kan worden. De eerste stap is het toepassen van de maatregelen die organisatiebreed zijn geformuleerd. Maar dat is volgens hen niet voldoende om de uitval te beperken. Dus worden bestaande aanpakken kritisch tegen het licht gehouden en wordt er geëxperimenteerd met nieuwe benaderingen. Zij ervaren maximale autonomie in de manier waarop zij de doelstellingen willen realiseren. Docent A 2: ‘Alles wat organisatiebreed wordt voorgesteld, hebben we al uitgeprobeerd; we hebben goede leerplannen, goede begeleiding, controle op verzuim, oriëntaties op het beroep, goede voorlichting en ga zo maar door. Dat zijn heel verstandige dingen, maar bij ons heeft het
49
niet gewerkt. We proberen zelf andere verbeteringen aan te brengen. We proberen heel veel zaken uit en als het werkt gaan we ermee door en zo niet dan proberen we weer wat anders.’ Ook docent A 1 geeft aan dat hij en zijn collega’s verdergaan dan de ‘officiële’ aanpak. Ze proberen van alles uit, monitoren de uitval en zijn niet te beroerd het over een andere boeg te gooien als een aanpak niet werkt: ‘We doen heel veel. Maar het is niet echt een vastomlijnd plan. We proberen heel veel zaken uit en als het werkt gaan we ermee door en zo niet dan proberen we weer wat anders.’ Het rendement ligt de docenten uit het team van Bestuurder A na aan het hart. Docent A 4 zegt zelfs hysterisch te worden dat niets helpt tegen de uitval en somt een indrukwekkende lijst maatregelen op die het afgelopen halfjaar zijn genomen om de uitval tegen te gaan. ‘We hebben een heel programma voor de studieloopbaanbegeleiding. We starten met een gesprek over de AMN test, een week erna hebben we de VSV test, waarin gekeken wordt naar factoren die de studie kunnen beperken. Daaruit hebben we een aantal factoren gedestilleerd, zoals faalangst en planning. Wie laag op die factoren scoort krijgt hierover een gesprek. We laten hen viermaal een rapport invullen, en welke verbeteracties ze starten. Dit confronteren we het echte rapport. Ook laten we hen de studie evalueren. We checken viermaal per jaar Magister, dan kijken we naar aanwezigheid en voortgang. En we houden een status bij waar alle studenten staan. Dit alles bespreken we met de studenten en hun ouders. We zijn aan het experimenteren met een facebookpagina om het groepsgevoel te stimuleren. Er zijn protocollen als mensen niet in de les verschijnen.’ Er lijkt bij hem ook een zekere eerzucht een rol te spelen. Een te laag rendement leidt namelijk tot een ongunstige beoordeling van de opleiding door de inspectie. Voor docenten die dag en nacht bezig zijn de kwaliteit van hun opleiding en begeleiding te verbeteren is dat onacceptabel: ‘Onze afdelingsdirecteur moet die rendementen halen. Maar ik voel die noodzaak ook. Want als we de rendementen niet halen, staat onze opleiding als zwak bekend met dank aan de inspectie. En dat vind ik belachelijk. We zijn de beste opleiding van Nederland!’ In schril contrast hiermee staat de houding van de docenten uit het team van bestuurder B. Zij hebben niet het gevoel dat zij kunnen handelen op basis van eigen keuzen. Zij geven aan dat zij niet betrokken zijn geweest bij de manier waarop de uitval beperkt moet worden en voelen zich hierdoor in hun handelingsvrijheid beknot. Volgens hen luistert de organisatie niet naar hen en richt de organisatie zich niet op de juiste doelen. Docent B 4: ‘de aanpak is in onderling overleg tot stand gekomen. Maar dat was erg binnen bepaalde regels. Ik denk dat het beter was geweest om het probleem bij het team neer te leggen en hen te vragen zelf met de oplossing te komen.
50
Maar dat vraagt vertrouwen van de organisatie in het kunnen van het team. Zover is het nog niet.’ De docenten uit het team van Bestuurder B schijnen ook nauwelijks bezig met de beperking van de uitval. Het is een onderwerp dat niet echt leeft. Docent B 1: ‘Ik heb niet het gevoel dat we daar hard mee bezig zijn[…]. Ik heb ook nooit een plan van aanpak gezien. Misschien dat het college van bestuur aan het begin van het jaar heeft gezegd dat de focus erop komt te liggen, maar dit is nooit ingevuld.’ Een veelgehoorde opmerking bij hen is dat rendement een taak van de afdelingsdirecteur is en in een enkel geval van de programmaleider, die daarvoor een aanpak heeft bedacht. Wat die aanpak is, blijft echter onduidelijk. Docent B 2: ‘Onze programmaleider heeft een plan van aanpak gemaakt. Dat is zijn onderwerp. En wij proberen daar op allerlei manieren een bijdrage aan te leveren. Maar hoe dat plan van aanpak eruit ziet, dat weet ik niet.’ Ook docent B 5 geeft aan als programmaleider niet precies te weten wat de doelstellingen zijn en hoe hij daaraan bij moet dragen: ‘Daar wordt niet echt op gestuurd. Ik ben me daar tenminste niet van bewust. Ik stuur daar zelf in ieder geval niet bewust op.’ Wel geven zij aan dat er aandacht is voor kwaliteitsverbetering, al kan men niet precies aangeven hoe. Docent B 1: ‘Er is wel een project geweest gericht op de kwaliteit. Maar of de termen gehaald zijn, weet ik niet. Ik weet ook niet of er een relatie bestaat tussen dat project en de rendementen.’ Een enkeling geeft aan tevreden te zijn over de voortgang die wordt geboekt. Al kan hij niet precies aangeven waarin die voortgang schuilt. Docent B 2: ‘Er is nog niet echt een plan van aanpak. Maar ik vind het heel goed dat we onze manier van lesgeven en onze programma's tegen het licht houden en ons afvragen of het allemaal wel klopt, of het aansluit bij de leerlingen bij deze tijd. Als je kijkt wat er allemaal binnen onze opleiding gedaan wordt en binnen school, vind ik dat we goed bezig zijn.’ Samenvattend kan geconcludeerd worden dat geen van de betrokkenen invloed heeft gehad op de norm die behaald moet worden. Er zijn prestatieafspraken gemaakt met Bestuurder A en de docenten uit zijn team, maar er is geen beloning noch een sanctie in het spel. Geen van de betrokkenen heeft invloed gehad op de prestatieafspraken. Met Bestuurder Alpha en Bestuurder B zijn geen prestatieafspraken gemaakt. Bestuurder B schrijft de manier waarop het rendement verbeterd moet worden voor: voldoen aan de normen van de inspectie. Zijn team zou enige mate van vrijheid genieten in de manier waarop aan die normen wordt voldaan. Bestuurder A geeft zijn medewerkers expliciet alle vrijheid om de rendementsnorm te realiseren.
51
Het verschil in de mate van participatie die beide bestuurders bieden leidt bij de docenten tot grote verschillen in ervaren autonomie. De docenten uit het team van Bestuurder zeggen geen invloed gehad te hebben op het bepalen van de doelen en de manier waarop de onderwijskwaliteit verbeterd wordt. Ze geven aan beknot te worden in hun handelingsvrijheid door het streven van hun leidinggevenden de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren door aan de eisen van de inspectie te voldoen. Door dit gebrek aan participatie beantwoordt de sturing van Bestuurder B niet aan hun behoefte aan autonomie. De docenten uit het team van Bestuurder A voelen zich daarentegen volledig vrij in de manier waarop zij het rendement trachten te realiseren. Zij kunnen keuzes maken, handelen uit vrije wil en zijn continu bezig om de uitval te beperken en experimenteren met nieuwe aanpakken. Door docenten te laten participeren in de aanpak van het probleem beantwoordt de sturing van Bestuurder A aan hun behoefte aan autonomie. 4.3.2 Bijdrage van feedback aan competentie - als blijkt dat iets niet goed werkt, dan passen we dat aan Control draagt bij aan competentie als bestuurden het gevoel hebben dat zij in staat zijn belangrijke uitkomsten te beïnvloeden en er sprake is van feedback op het handelen, zodat het handelen kan worden geoptimaliseerd (Weibel en Six 2013). Een manier om dit te realiseren is feedback en verantwoording. Alle drie de bestuurders staan hier positief tegenover. Bestuurder B: ‘We hebben nu kwartaalgesprekken waarin ik mij verantwoord over de uitval. Dat vind ik normaal in een professionele organisatie. Dat je je verantwoordt over wat je doet. We monitoren tweewekelijks in het MT hoe we staan met de uitval en daarover geven we als afdelingsdirecteur tekst en uitleg. We bespreken dan alle processen, zoals het verzuim en de begeleiding. En omdat we er zo dicht op zitten, kun je bijsturen. Ik probeer zaken aan te passen als ik merk dat de rendementen teruglopen. Erop in te spelen. Zoals een dag terug naar school tijdens de stage, omdat studenten aangeven dat te missen. Ik hoop dat dat invloed heeft op het rendement.’ Bestuurder Alpha: ‘Tijdens de gesprekken maken we gezamenlijk de interpretatie. Het gaat om het gesprek. Niet alleen over de resultaten, om ook over de manier waarop deze resultaten er gekomen zijn. Het gaat om de verantwoording. Maar als keer op keer de cijfers te laag liggen, dan heeft dat wel consequenties.’ Is er bij de bestuurders sprake van onderlinge feedback op hun handelen en onderschrijven zij het belang hiervan, de docenten uit het team van Bestuurder B zeggen geen feedback op hun
52
handelen te ontvangen. Ook zou hen niet gevraagd worden feedback op het plan van aanpak te geven. Docent B 1: ‘We hebben regelmatig besprekingen over leerlingen. We kunnen hierdoor een interpretatie van hun prestaties geven. Maar we hebben het er nooit over of we voldoende studenten binnen boord houden en waar dat aan ligt […]. Feedback van ons op de aanpak is er niet, en wordt ook niet georganiseerd. De aanpak wordt ook niet aangepast op wat wij aangeven.’ Docent B 5: ‘we praten er niet over in de zin van wat hebben we aan de uitval gedaan en heeft dat gewerkt. Dat zouden we eigenlijk meer kunnen doen […].Ik denk niet dat dat in mijn aard ligt om dat zo heel zakelijk te sturen. Ik heb het wel eens over uitval, maar ik kom niet wekelijks met grafiekjes […]. Af en toe spreek ik wel apart met mijn studiebegeleiders. Maar ik spreek hen er niet op aan dat iedere uitval er een te veel is, want soms kan die studiebegeleider er ook niets aan doen.’ Docenten uit het team van Begeleider B hoeven zich dus niet te verantwoorden over hun werkwijze en de effecten daarvan. Hierdoor lijkt het alsof er geen verband bestaat tussen hun handelen en het rendement. Zelf zeggen ze het rendement ook niet te kunnen beïnvloeden: dat is een zaak van de afdelingsdirecteur. Docent B 5 houdt zich er in ieder geval niet mee bezig. Ze vindt dat dit ook niet de verantwoordelijkheid is van een programmaleider, want die heeft geen lijnverantwoordelijkheid. Aantallen uitvallers zegt ze niet te kennen en er ook niet mee bezig te zijn: ‘Dat is meer iets van de afdelingsdirecteur en dat krijg ik dan zo wel mee. Ik vind dat ook heel moeilijk om daar op te sturen. Maar ik heb niet zoveel om mee te sturen. Maar wat ik kan doen, dat doe ik ook wel. Ik bespreek het met de studiebegeleiders, maar niet met de docenten. De uitval van studenten is niet iets wat regelmatig op de agenda staat […]. Maar, ik moet eerlijk zeggen: ik vind dat heel moeilijk. Ik zit niet de hele dag met cijfers en tabelletjes te kijken hoe het zit. Ik geef wel eens een signaal aan onze afdelingsdirecteur, van ik heb nu weer een uitvaller […].’ In feite geeft hij aan de competenties te missen om het rendement te beïnvloeden. Ook is hij niet in de gelegenheid om de competenties te verwerven om deze situatie te veranderen: ‘ Je kunt wel zeggen dat ik de rendementen moet halen, maar zeg mij dan hoe ik het moet doen. […]. We moeten het eigenlijk zelf verzinnen. Maar ik ben ook maar een programmaleider.’ Bij de docenten uit het team van Bestuurder A ligt dit geheel anders. Zij dienen zich te verantwoorden over wat zij doen om het rendement te realiseren. Dit gesprek is er evenwel niet op gericht om bestuurden af te rekenen, maar om te kijken of het handelen effect heeft gehad en of het moet worden aangepast om de doelen te bereiken. Docent A 1: ‘Iedere student die ik
53
uitschrijf, moet ik verantwoorden aan mijn leidinggevende. Ik moet heel duidelijk kunnen omschrijven waarom. Dat is dan een gesprek over wat er gebeurd is, wat we er aan hebben gedaan en wat we wellicht beter hadden kunnen doen. Daarbij is duidelijk sprake van feedback.’
Uit de gesprekken met deze docenten komt duidelijk naar voren dat zij het gevoel hebben een belangrijke bijdrage te kunnen leveren aan de vermindering van de uitval. Zij zijn hier hard mee bezig en organiseren hun eigen feedback. Docent A 1: ‘We zijn pas dit jaar allerlei gegevens heel goed gaan bijhouden, zoals verzuimcijfers en studievoortgang en de gegevens van de intake. Dus het is nog te vroeg om daar verbanden tussen te leggen. We proberen wel met al onze kennis en ervaring ons onderwijs zo te organiseren dat er zo veel mogelijk studenten een diploma krijgen. En als blijkt dat iets niet goed werkt, dan passen we dat aan. Bijvoorbeeld bepaalde programma's. Maar we proberen ook acties op individuele studenten in zetten als we zien dat die achterblijft. Maar we proberen elke periode mee te nemen wat er in de vorige periode niet goed ging. Bijvoorbeeld als er te veel gemopper komt van studenten over gemengde programma's, dan passen we dat meteen aan. Dat horen we dan via de studiebegeleiders. Dit soort gegevens bespreken we in het team. We moeten sowieso heel snel reageren op wat de markt vraagt. We kunnen niet een jaar vooruit plannen. We moeten daar direct op inspringen. Dat brengt een hele andere attitude mee van de mensen die hier werken. De mensen kunnen heel snel schakelen. Binnen een paar maanden staat er iets compleet nieuws. En mensen vinden dat ook leuk.’
Toch leeft dit niet bij alle docenten uit het team van Bestuurder A. Een enkeling geeft aan zich niet over zijn handelen te willen verantwoorden omdat hij zich niet verantwoordelijk acht voor het rendement. Docent A 3: ‘Ik ben niet degene die het rendement kan beïnvloeden. Ik geef het vak en ik kan niet beslissen of de studenten dat willen volgen. Het lijkt me niet zo heel handig om de lessen aan te passen aan wat de studenten willen.’
Samenvattend stel ik vast dat alle bestuurders het geloof delen dat het rendement verbeterd kan worden en dat feedback het vermogen om dat te doen vergroot. Bestuurder B brengt dit echter alleen in de praktijk tijdens onderlinge gesprekken met andere bestuurders. Daar wordt geanalyseerd wat men aan het rendement heeft gedaan en wat het effect ervan is geweest. Zijn sturing ondersteunt zijn docenten echter niet in hun behoefte aan competentie. Doordat er niet direct op de rendementen wordt gestuurd, maar op onderwijskwaliteit, is het moeilijk feedback te geven op het effect van het handelen van de docenten. Onderwijskwaliteit is moeilijk meetbaar en veranderingen daarin zijn moeilijk aan te geven. De docenten zijn zich bovendien niet bewust van
54
het verband tussen kwaliteitsverbetering en rendementen en de rol die zij daarin kunnen spelen. Ze vinden dat de taak van de afdelingsdirecteur. De docenten uit het team van Bestuurder A ervaren daarentegen gerichte feedback; er wordt een duidelijke koppeling gemaakt tussen de actie en het effect daarvan op het rendement. Ook hebben zij het gevoel dat de feedback die zij van hun leidinggevende ontvangen helpt hen om beter te presteren. Kortom, de sturing die de zij ervaren beantwoordt aan hun behoefte aan competentie. Dit is bij de docenten uit het team van Bestuurder B niet het geval. 4.3.3 Bijdrage van de instelling van bestuurder aan verbondenheid – onze afdelingsdirecteur kijkt per student mee
Bestuurder A lijkt bewust te werken aan verbondenheid met zijn team. Volgens hem is verbondenheid met het team bepalend voor het slagen van de hele operatie en hij zet daar bewust op in: ‘Ik kom ook steeds meer uit op het belang van het team dat het uiteindelijk moet maken. Daar ben ik heel bewust mee aan het bouwen. En dat merk je ook aan het enthousiasme dat ervan af spettert. Wat we er ook induwen aan vakkennis, als het niet met elkaar gedeeld wordt en losgelaten op de studenten, dan haalt het niets uit.’ Dit streven wordt ook opgemerkt door de docenten uit zijn team. Hoewel Bestuurder A de taken delegeert aan zijn medewerkers, bemoeit hij zich actief met problemen, biedt hulp en een luisterend oor en laat niet los voor de problemen zijn opgelost. Docent A 4: ‘Onze afdelingsdirecteur is heel betrokken en denkt graag mee. Hij kijkt per student mee. Vorige week moest ik een student laten gaan omdat ze zwanger was. Maar daar neemt hij geen genoegen mee. Dan zitten we daar uitgebreid over te praten met als resultaat dat die student nu weer gewoon meedoet.’
Anders ligt dit bij de docenten uit het team van Bestuurder B. Hoewel geen van hen expliciet aangeeft dat er sprake is van geringe verbondenheid, kan dit tussen de regels door uit de antwoorden wel degelijk worden afgeleid. Uit bovenstaande paragrafen is reeds duidelijk geworden dat docenten uit het team van Bestuurder B het gevoel hebben dat zaken buiten hen om geregeld worden, dat zij geen deel van de oplossing uitmaken en hier niet bij betrokken worden. Omdat Bestuurder B zelf de touwtjes in handen houdt en weinig taken delegeert aan zijn docenten om het rendement te verbeteren is er geen inhoudelijk gesprek over het werk en de problemen die daar een rol bij spelen. Hierdoor is er weinig wederzijds respect en begrip voor elkaars handelen. Bestuurder B en docenten lijken in een andere wereld te leven en de verbinding tussen beide groepen lijkt verbroken.
55
Uit bovenstaande blijkt dat de docenten uit het team van Bestuurder A veel verbondenheid met hun leidinggevende ervaren, die zich uit in het samen oplossen van problemen. Bij deze laatste groep lijkt sprake van een groot wederzijds begrip en respect. Docenten uit het team van Bestuurder B ervaren daarentegen minder verbondenheid met hun leidinggevende.
4.3.4 Bijdrage aan intrinsieke motivatie - ook al zijn de eisen soms niet helemaal realistisch, het is uitdagend om te zien of je het toch kunt halen.
Control die beantwoordt aan de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid leidt tot toename van de intrinsieke motivatie van de betrokkenen om bij te dragen aan de doelstellingen van de organisatie. Hoewel niet alle geïnterviewden expliciet aangaven in hoeverre zij gemotiveerd waren een bijdrage aan de doelstellingen te leveren, werd hier tussen de regels door veel over verteld.
Bestuurder Alpha is zich in ieder geval heel bewust van de motiverende werking van zijn aanpak. Hij is van mening dat er geen eenduidige oplossing voor het probleem is en dat werkzame oplossingen gaandeweg gevonden moeten worden. Daarbij speelt verantwoording en constructieve feedback een belangrijke rol – juist daarvan kan geleerd worden en dat zou motiverend werken: ‘Je ziet dat de prestaties verbeteren, dat de kennis toeneemt hoe we het probleem kunnen aanpakken. Niet straffen, maar feedback gebruiken om te leren. Feedback op resultaten, daar draait het om. Om uiteindelijk te leren. Uiteindelijk draait het om cultuur, of de sfeer er is om er gezamenlijk tegen aan te gaan […]. Daar ben ik tevreden over.’
De uitwerking op de docenten is echter verschillend. Niet iedereen is even gemotiveerd bezig met de beperking van de uitval. Uit bovenstaande paragrafen blijkt duidelijk dat met name de docenten uit het team van Bestuurder B zich nauwelijks bewust zijn van de rol die zij kunnen spelen in het verbeteren van het rendement. Men acht zich er niet verantwoordelijk voor. Van enige motivatie om bij te dragen aan de vermindering van de uitval is bij de meesten geen sprake. Het lijkt of men eigen doelen heeft waarop het streven van de organisatie geen invloed heeft. Docent B 1: ‘We hebben niet kunnen bijdragen aan het plan van aanpak. We krijgen ook geen feedback op ons handelen. Maar of we de rendementen halen of niet heeft geen invloed op mijn motivatie. Mijn motivatie om leerlingen te begeleiden is iets van mijzelf. Dat hoeft niet van buiten gestimuleerd te worden.’
56
Docent B 3 geeft ook aan altijd al gemotiveerd te zijn om de uitval te beperken, maar dat een gezamenlijk doel helpt dat te realiseren. Al zet hij vraagtekens bij de gezamenlijkheid: mensen met een vast contract zouden zich er weinig aan gelegen laten liggen omdat uitval hun positie niet bedreigt. ‘Ik was altijd al heel gemotiveerd om de uitval van leerlingen te beperken, dan wel hen op de juiste plek in een andere studie te krijgen. En dat ze goed begeleid worden. Maar het feit dat er een gezamenlijk doel is, helpt er wel aan mee. Maar het lijkt wel of dit streven de mensen met een vast contract niet raakt. Het lijkt wel of ze steeds verder afdwalen van het doel.’
Docent B 4 geeft aan dat zijn team geen invloed heeft gehad op de aanpak van de uitval en dat dit - hoewel niet expliciet verwoord - ertoe leidt dat de motivatie ontbreekt om er mee aan de slag te gaan. Waar hij en zijn team wel heel enthousiast over zijn en zich voor willen inzetten is een oplossing die wel in het team is bedacht: namelijk het aanbieden van verschillende niveaus binnen de opleiding. Op die manier zou het niveau gehandhaafd kunnen blijven, maar wordt er een extra niveau gecreëerd voor studenten die dat niet aan kunnen. In deze – zelfbedachte – opzet zou hij en zijn team graag meewerken: ‘Ik vind het moeilijk om te voldoen aan de 64 % norm, omdat ik dan bang ben de kwaliteit niet meer te kunnen leveren. Wellicht dat een nieuwe opleiding op niveau 3 mogelijkheden biedt om toch rendement te halen en op verschillende niveaus goede kwaliteit te leveren. Dit idee is ontstaan in het team en motiveert enorm. Op deze manier kunnen we een haalbaar doel stellen, waardoor mensen gemotiveerd worden het te halen.’
Bij de docenten uit het team van Bestuurder A is een heel ander geluid te horen. Bij hen is sprake van een grote motivatie om te voldoen aan de rendementsnormen. Rendement is voor hen een taak voor het gehele team, niet die van de afdelingsdirecteur. Deze taak wordt zeer serieus genomen. Omdat de afdelingsdirecteur de manier waarop gewerkt wordt niet heeft voorgeschreven, moeten de teamleden hier zelf mee aan de slag. Zij zijn voortdurend bezig het programma van de opleiding en de begeleiding van de studenten te optimaliseren. En hoewel zij vraagtekens zetten bij het realistische gehalte van de opgelegde norm, weerhoudt hen dat er niet van met veel enthousiasme aan die norm te werken. Docent A 2: ‘Ik vind het heel motiverend om te zien dat een bepaalde aanpak werkt, of als het niet werkt dat je dan de mogelijkheid hebt om de zaken om te gooien. Dat is een iteratief proces. We zijn met een aantal collega's constant aan het observeren. Dat vind ik zeker motiverend. Ook
57
al zijn de eisen soms niet helemaal realistisch, is het uitdagend om te zien of je het toch kunt halen. We kunnen in de spiegel kijken en zeggen: we zijn ervoor gegaan.’ Docent A 4 gaat hierin nog verder. Hij geeft aan dat de rendementsnorm werkt als een graadmeter om acties te evalueren. Door hier continu mee bezig te zijn verbetert hij zijn optreden. Hieruit put hij zijn motivatie: ‘Ik zou niet weten waar je je motivatie vandaan moet halen als er geen ijkpunt is waar je aan wilt voldoen. Ik vind zo'n rendementsgetal discutabel, maar ik vind het wel heel prettig dat er een controlemiddel is waaraan je kunt zien of je je werk goed doet. Het is voor mij ontzettend belangrijk. Ik begrijp niet dat andere docenten dat niet hebben. Je hebt iets waar je tegen kunt vechten, waar je mee bezig bent.’
Overigens geldt dit ook weer niet voor alle docenten uit dit team. Docent A 3 lijkt zich weinig aan de organisatiedoelen gelegen te laten liggen: ‘We doen er niet zo veel aan, dus ik hoef er ook weinig aan bij te dragen. Het is ook niet iets waaruit ik mijn motivatie haal. Ik wil die studenten gewoon wat leren.’ 4.3.5 Bijdrage aan vertrouwen – zolang we het waarmaken, krijgen we het volledig
De positieve werking van autonomie, competentie en verbondenheid op de intrinsieke motivatie wordt volgens Weibel en Six (2013) beïnvloed door het vertrouwen dat bestuurden in hun leidinggevende stellen. Dit vertrouwen zou volgens hen op zijn beurt worden beïnvloed door sturing die de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid ondersteunt. Opvallend is dat bijna alle betrokkenen vinden dat het vertrouwen dat hun leidinggevende in hen stelt is toegenomen doordat zij zich aan hen verantwoorden. Een aantal docenten uit het team van Bestuurder B geeft daarbij aan dat het feit dat men zich verantwoordt aan een leidinggevende ertoe leidt dat men beter gaat presteren en het vertrouwen van de leidinggevende in hen toeneemt. Docent B 4: ‘Ik vind die controle prima. Ik kan me heel goed verantwoorden over wat ik doe. Controle ervaar ik helemaal niet als vervelend. Dat is normaal. Ook als manier om te verbeteren, om de mensen scherp te houden. En docenten B 3 hierover: ‘Doordat ik heel goed kan verantwoorden wat ik doe om mijn studenten binnen te houden, heb ik het vertrouwen van mijn leidinggevende gekregen. Dat blijkt ook wel, want ik heb er een begeleidingsklas bij gekregen. Een docent geeft expliciet aan dat het feit dat hij niet betrokken wordt bij de oplossing van het probleem ertoe leidt dat er geen vertrouwen is in de leidinggevende: Docent B 1: ‘Ik heb niet het idee dat ik gehoord wordt door mijn leidinggevende. Ik krijg heel veel input, maar naar mijn output wordt niet echt gekeken. Dat zou het vertrouwen verbeteren.’
58
Docenten uit het team van Bestuurder A stellen meer vertrouwen in hun leidinggevende dan de docenten uit het team van bestuurder B. Docent A 2 merkt over vertrouwen het volgende op: ‘Als je allemaal hetzelfde doel voor ogen hebt, is het volkomen natuurlijk om te meten wat de effecten zijn wat je doet. Juist door heel transparant te zijn - dat voelt absoluut niet als controle. Je hebt gewoon hetzelfde doel. Onze leidinggevende vertrouwt ons volledig en wij vertrouwen hem. We worden afgerekend op de resultaten. Dat moeten we verantwoorden. Hoe we het doen, bepalen we zelf. Dat vertrouwen hebben we verdiend en dat geeft hij ons volledig. We zijn daarin volledig transparant. Zolang we het vertrouwen waar maken, krijgen we het vertrouwen.’
Samenvattend kan ik stellen dat de manier waarop zowel de docenten uit het team van Bestuurder A als de docenten uit het team van Bestuurder B vertrouwen ervaren van hun leidinggevende. Over het vertrouwen dat zij zelf in hun leidinggevende stellen laten slechts twee docenten zich uit. Docent A 2 geeft expliciet aan zijn leidinggevende te vertrouwen en ook uit de houding van de andere docenten spreekt veel vertrouwen in Bestuurder A. Docent B 1 geeft impliciet aan dat het vertrouwen in zijn leidinggevende ontbreekt en ook uit de houding van de andere docenten spreekt weinig vertrouwen in leidinggevende B.
4.4 Samenvatting
Samenvattend kan ik stellen dat er binnen het ABC College op ten minste twee manieren wordt gestuurd op het realiseren van de rendementsnorm. Want hoewel men op directieniveau getracht heeft een werkzame aanpak te formuleren, gaan de afdelingsdirecteuren hier in de praktijk verschillend mee om. Bestuurder A beantwoordt aan de behoefte aan autonomie van zijn team door de invulling van de rendementsaanpak volledig aan het team over te laten – ondanks de van bovenhand geformuleerde aanpak. Ook verbindt hij geen beloningen of sancties aan het al dan niet halen van de doelstellingen. Het behalen van de rendementsdoelstellingen wordt wel met zijn medewerkers geëvalueerd. Door gerichte feedback te geven op de aanpak op basis van behaalde resultaten beantwoordt Bestuurder A aan de behoefte aan competentie. Volgens Behn (2003, 592) kunnen hiermee de redenen waarom prestaties verbeteren worden onthuld en dit is een voorwaarde om te leren. Ten slotte ervaren de docenten grote verbondenheid met Bestuurder A, omdat deze zich zeer betrokken toont bij het realiseren van de doelstellingen. Dit leidt tot vertrouwen in hun leidinggevende, waardoor de opgelegde doelstelling niet met wantrouwen tegemoet wordt getreden. Hierdoor kan de bijdrage aan de behoefte aan autonomie, competentie
59
en verbondenheid makkelijker plaatsvinden. De aanpak van Bestuurder B beantwoordt daarentegen niet aan de behoefte aan autonomie van zijn docenten doordat hij een reeds geformuleerde aanpak oplegt: er dient gewerkt te worden aan de kwaliteit van het onderwijs. Zijn docenten worden weliswaar niet afgerekend op hun prestaties, maar er is ook geen sprake van feedback op hun handelen omdat verbetering in onderwijskwaliteit moeilijk te bepalen is. Hierdoor kan niet worden bepaald wat de reden is waarom prestaties al dan niet verbeteren, waardoor er geen lessen uit het handelen geleerd kunnen worden. (Behn 2003, 592) Aan de behoefte aan competentie wordt dan ook niet voldaan. Ten slotte ervaren de docenten weinig verbondenheid met de Bestuurder B omdat deze zijn medewerkers niet serieus lijkt te nemen door hen niet te betrekken bij het voldoen aan de rendementsdoelstelling. Hierdoor is er geen wederzijds respect en begrip voor elkaars handelen. Overigens heeft dit niet tot gevolg dat de docenten uit het team van Bestuurder B de toegepaste control met wantrouwen bekijken; men blijft er onverschillig onder.
De twee manieren van sturen leiden tot grote verschillen in intrinsieke motivatie onder de docenten. Bij de docenten uit het team van Bestuurder B is geen sprake van toegenomen motivatie een bijdrage te leveren aan de rendementsdoelstellingen van de organisatie. Men lijkt zich er niet van bewust dat men zelf de rendementen kan beïnvloeden: het lijkt alsof er geen relatie wordt gelegd tussen de inspanningen die men verricht om de kwaliteit van het onderwijs te verhogen en vermindering van de uitval. De docenten uit het team van Bestuurder A voelen zich zeer verantwoordelijk voor het bestrijden van de uitval. Men is voortdurend bezig de inhoud van de opleiding en de begeleiding van de studenten te optimaliseren. Feedback op de effectiviteit van hun handelen vindt plaats door te kijken naar de uitval en gesprekken hierover met de afdelingsdirecteur. Hierdoor treden lerende effecten op en zijn de teamleden steeds beter in staat het hoofd te bieden aan de uitval – al blijven de rendementen onder de norm. Het team geeft aan zeer gemotiveerd te zijn de uitval te bestrijden. De docenten lijken dan ook nauwelijks moeite te hebben met de toegepaste control: ze vinden dit natuurlijk en eigenlijk ook prettig. De docenten uit het team van Bestuurder B staan ook niet afwijzend tegenover het realiseren van de rendementsdoelstellingen, maar omdat er geen invulling gegeven wordt aan hun behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid is er van een positieve werking op hun intrinsieke motivatie geen sprake.
Met betrekking tot de onderzoeksverwachting dat sturing op basis van control die voorziet in de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid leidt tot toegenomen intrinsieke
60
motivatie en vertrouwen in de toegepaste control stel ik vast dat bij het ABC College sprake is van deze relatie bij de docenten uit het team van Bestuurder A. De ervaren autonomie – ondanks dat men geen invloed heeft op de doelen – ontwikkeling van competentie en verbondenheid leidt tot toename van de intrinsieke motivatie de rendementen te verbeteren. Men staat dan ook niet wantrouwend tegenover de toegepaste control. De aanpak van Bestuurder B beantwoordt daarentegen niet aan de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid van de docenten. Hierdoor is geen sprake van intrinsieke motivatie een bijdrage te leveren aan de doelstellingen van de organisatie. Er is dan ook geen sprake van toegenomen vertrouwen in de bedoelingen van de bestuurder en men staat onverschillig ten opzichte van de toegepaste control. Wat dat betreft liggen de bevindingen in lijn met de onderzoeksverwachting.
61
5 Conclusie
Uit dit empirisch onderzoek is gebleken dat het voldoen aan de rendementsdoelstellingen geformuleerd in Focus op Vakmanschap valt te beschouwen als een wicked problem voor het ABC College. Er is sprake van ambiguïteit en complexiteit: er is geen overeenstemming over nut en noodzaak van de doelstellingen en het is moeilijk kennis te verwerven over de oorzaken van het probleem en werkzame oplossingen. Uit de bestudeerde literatuur komt naar voren dat de meeste sturingsvormen tekortschieten om wicked problems op te lossen, maar sturing op basis van control die voorziet in de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid heeft in theorie goede papieren. Naar de werking van deze relatief nieuwe sturingsvorm is echter nog nauwelijks onderzoek gedaan. Met dit empirisch onderzoek is getracht deze leemte in de wetenschappelijke kennis te vullen. Hiervoor is de sturing van twee afdelingsdirecteuren van het ABC College geanalyseerd op de mate waarin voldaan wordt aan de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid van de docenten. Daarnaast is geanalyseerd welk effect dit heeft op hun intrinsieke motivatie een bijdrage te leveren aan de rendementsdoelstellingen van de organisatie. Op basis hiervan is de adequaatheid van de toegepaste sturing beoordeeld. Onderhavig onderzoek is exploratief: getracht is meer inzicht te krijgen in de werking van de onafhankelijke factoren participatie, feedback en intentie van de bestuurder op de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid van de docenten. Een hypothesetoetsend onderzoek op basis van kwantitatieve data is niet mogelijk omdat er nog geen sprake is van een volwassen theorie (Edmondson & McManus 2007: 1169).
In hoofdstuk 4 is beschreven dat de aanpak van Bestuurder A die docenten volledige vrijheid biedt de rendementsdoelstelling te realiseren, ertoe leidt dat bestuurden een grote mate van autonomie ervaren. Evaluatie van de effectiviteit van aanpak en feedback op het handelen leiden ertoe dat docenten kunnen leren en hun competenties ontwikkelen. Het hieruit resulterende respect en begrip voor elkaars handelen heeft bijgedragen aan verbondenheid. Deze bijdrage aan de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid heeft geleid tot toegenomen intrinsieke motivatie bij de docenten uit het team van Bestuurder A om bij te dragen aan de rendementsdoelstelling van de organisatie. Ook heeft deze aanpak geleid tot vertrouwen in de bestuurder waardoor argwaan ten opzichte van de toegepaste control achterwege blijft. De aanpak van Bestuurder B waarbij docenten niet participeren in het ontwerp van de aanpak om de opgelegde doelstellingen te realiseren, leidt tot gebrek aan autonomie. Bij deze aanpak is ook geen sprake van evaluatie en feedback. Hierdoor wordt niet bijgedragen aan de behoefte aan
62
competentie. Als gevolgen daarvan ontbreken wederzijds respect en begrip voor elkaars handelen en wordt niet bijgedragen aan de behoefte aan verbondenheid. Er is dan ook geen sprake van toegenomen intrinsieke motivatie een bijdrage te leveren aan de doelstellingen van de organisatie, het vertrouwen in de bestuurder is niet toegenomen en men staat veelal onverschillig en in een enkel geval wantrouwend ten opzichte van de toegepaste control. De bevindingen lijken hiermee de onderzoeksverwachting te beantwoorden: Sturing op basis van control die de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid onderbouwt, leidt tot intrinsieke motivatie om bij te dragen aan de doelstellingen van de organisatie en tot vertrouwen waardoor de toegepaste control met minder argwaan tegemoet wordt getreden. Hiermee kan ook de hoofdvraag van dit onderzoek worden beantwoord. In de huidige ambigue en complexe context van het ABC College acht ik de aanpak van Bestuurder A adequaat, omdat deze de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid van de docenten ondersteunt. Deze aanpak leidt tot toegenomen intrinsieke motivatie bij te dragen aan de doelstellingen van de organisatie, toegenomen vertrouwen in de intenties van de bestuurder en een welwillende houding ten opzichte van de toegepaste control. De aanpak van Bestuurder B draagt niet bij aan de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid en leidt niet tot toegenomen intrinsieke motivatie en vertrouwen in de intenties van de bestuurder. Deze aanpak acht ik in deze context dan ook inadequaat.
5.1 Inzichten en implicaties voor theorie
Toepassing van SDT is behulpzaam gebleken om de toegepaste sturingsvormen te analyseren. Met dit onderzoek is bovendien meer inzicht verworven in de werking van de toegepaste control op autonomie, competentie en verbondenheid. Wat daarbij opvalt is dat het achterwege blijven van participatie in het vaststellen van de doelstellingen in de onderzochte casus niet automatisch leidt tot een ervaren gebrek aan autonomie. Door scherpomlijnde doelstellingen op te leggen, maar de docenten volledige vrijheid te bieden om doelstellingen te realiseren, de aanpak te evalueren en hen niet af te rekenen op het resultaat is een bijdrage geleverd aan de behoefte aan autonomie. Dit in tegenstelling tot SDT die participatie in de totstandkoming van de doelstellingen veronderstelt als voorwaarde om te beantwoorden aan de behoefte aan autonomie. De beschreven effecten van feedback en instelling van de bestuurder op de behoefte aan competentie en verbondenheid zijn wel conform de onderzoeksverwachtingen.
63
5.2 Beperkingen van het onderzoek
De opzet van dit onderzoek vraagt om terughoudendheid met betrekking tot de generaliseerbaarheid. Hoewel de informatie die ik met behulp van kwalitatief onderzoek verkregen heb rijk is en het gebruik van de kwalitatieve datamatrix de validiteit en betrouwbaarheid van het onderzoek heeft vergroot, betreft het slechts een momentopname van twee sturingsvormen in één organisatie. De bestuurde opleidingen zijn enigszins vergelijkbaar in de zin dat in beide gevallen sprake is van professionals die bestuurd worden. Er zijn echter ook grote verschillen: de opleiding die bestuurd wordt door Bestuurder A is klein (10 voltijders) terwijl de opleiding die bestuurd wordt door Bestuurder B ruim 30 voltijders beslaat. Ook zijn de meeste docenten uit het team van Bestuurder A afkomstig uit het bedrijfsleven en hierdoor zijn zij wellicht gewend om te werken met opgelegde doelstellingen. Dit is bij de docenten uit het team van Bestuurder B niet het geval: zij zijn veelal rechtstreeks afkomstig van een kunstacademie en hebben geen of weinig ervaring in het bedrijfsleven. Ten slotte vertoont de opleiding van Bestuurder B sinds vijf jaar een forse terugloop in het aantal studenten, wat leidt tot veel onzekerheid over werkgelegenheid bij de medewerkers. De opleiding van Bestuurder A ziet ieder jaar het aantal aanmeldingen fors groeien. Ook deze omgevingsfactoren kunnen van invloed zijn op het effect van de toegepaste control op de ervaren autonomie, competentie en verbondenheid. Hoewel er van representativiteit dus geen sprake hoeft te zijn, geven de bevindingen uit dit onderzoek wel meer inzicht in de werking van participatie, feedback en intentie van de bestuurder op de ervaren autonomie, competentie en verbondenheid.
5.3 Suggesties voor vervolgonderzoek
Dit exploratieve onderzoek is erop gericht meer inzicht te krijgen in de werking van participatie, feedback en de intentie van de bestuurder op de ervaren autonomie, competentie en verbondenheid van de bestuurden. Om de werkzaamheid van de onderzochte onafhankelijke factoren bij andere organisaties binnen en buiten het onderwijs vast te stellen is een hypothesetoetsend onderzoek op zijn plaats. Hiervoor is een kwantitatief vervolgonderzoek nodig bij verschillende organisaties op basis van de in dit onderzoek geëxploreerde concepten. Daarnaast is exploratief vervolgonderzoek nodig naar de werking van participatie op de ervaren autonomie. Zoals beschreven in de onderzochte casus kan het ontbreken van participatie bij het bepalen van de doelstelling gecompenseerd worden door participatie in het bepalen van de
64
aanpak. In de beschreven casus was er echter sprake van een doelstelling die als redelijk ervaren wordt door de bestuurden. De vraag is nu in welke mate het gebrek aan participatie bij een opgelegde doelstelling gecompenseerd wordt door participatie in de aanpak als er sprake is van een doelstelling die niet als redelijk wordt ervaren door bestuurden. Bijvoorbeeld als er sprake is van rigide sancties en beloningen. Want in de beschreven casus zijn er op dit moment (nog) geen consequenties verbonden aan het niet realiseren van de prestatiedoelstellingen. Niemand wordt afgerekend op het resultaat - maar de bestuurden hebben wel de vrijheid te bepalen hoe aan de doelstellingen voldaan wordt. Door het ontbreken van rigide sancties en beloningen ontstaat de ruimte om resultaten te gebruiken voor evaluatie van de effectiviteit van de zelf ontworpen aanpak. De scherpomlijnde doelstelling biedt hiervoor een goed ijkpunt. Door deze werkwijze wordt bovendien een bijdrage geleverd aan de behoefte aan competentie: door het lerende effect is men in staat de gewenste competenties te ontwikkelen om de doelstelling te realiseren (Behn 2003: 596, 597). Daarnaast ontstaat er door deze werkwijze begrip en respect. Betrokkenen weten van elkaar waar ze mee bezig zijn en waarom ze dat doen. Ook De Bruijn heeft hier op gewezen. Hij noemt dit prestatiemeting met een lage impact, en dit zou leiden tot transparantie en het leren van een organisatie mogelijk maken (De Bruijn 2006: 17).
Ten slotte is het van belang te onderzoeken in hoeverre het gebrek aan participatie gecompenseerd wordt door de beantwoording aan de behoefte aan competentie en verbondenheid. Six en Sorge (2008: 870- 875) wijzen er in dit verband op dat een relatiegerichte sturing kan dienen als tegenwicht voor nadelige gevolgen van een taakgerichte sturing. Zij tonen op overtuigende wijze aan dat de combinatie van relatiegerichtheid en taakgerichtheid in een commerciële organisatie – waar geen sprake is van participatie bij het bepalen van de (winst)doelstelling en de manier hoe deze wordt gerealiseerd, zorgt voor evenwicht en mogelijk nadelige effecten van taakgerichtheid voorkomt. Dit in tegenstelling tot de aanname van Weibel (2007: 506), die ervan uitgaat dat de mate waarin voldaan wordt aan de behoefte aan autonomie een modererend effect heeft op de mate waarin voldaan wordt aan de behoefte aan competentie en verbondenheid.
Het uitvoeren van bovenbeschreven aanvullend exploratief onderzoek zal meer inzicht bieden in de werking van participatie op de ervaren autonomie en de effecten daarvan op de intrinsieke motivatie. Dergelijk exploratief onderzoek is theoriebouwend, omdat het plaatsvindt op basis van het huidige theoretisch kader, aangevuld met de bevindingen uit dit empirisch onderzoek. Vervolgens zal de werkzaamheid van de geëxploreerde onafhankelijke factoren hypothese-
65
toetsend moeten worden vastgesteld in kwantitatief onderzoek, zoals Edmondson en McManus adviseren (2007: 1171).
5.4 Toepasbaarheid en maatschappelijke relevantie
Met dit onderzoek is meer inzicht verworven in de werking van de onafhankelijke factoren participatie, feedback en intentie van de bestuurder op behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid. Een aanpak die bijdraagt aan de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid leidt tot toename van intrinsieke motivatie. Dit inzicht kan een belangrijke maatschappelijke implicatie hebben. Ten eerste lijkt een dergelijke sturing adequaat voor de aanpak van wicked problems. Daarnaast blijkt uit dit onderzoek - in tegenstelling tot wat afgeleid kan worden uit SDT - dat ook het opleggen van doelstellingen kan bijdragen aan autonomie en uiteindelijk aan intrinsieke motivatie. Mits bestuurden zelf de manier waarop de doelstelling gerealiseerd wordt kunnen vaststellen, er sprake is van feedback op hun handelen en de doelstellingen als redelijk worden ervaren door de bestuurden. Het lijkt erop dat hierdoor de toepassingsmogelijkheden van deze sturingsmethode worden vergroot. Bovendien zou door het opleggen van doelstellingen maximalisatie van het eigenbelang bij participatie in de doelstellingen kunnen worden vermeden. Bovenbeschreven vervolgonderzoek is noodzakelijk om meer inzicht te krijgen in de werking van de onafhankelijke factoren onder andere omstandigheden. Vooruitlopend op de resultaten van het vervolgonderzoek en mij baserend op onderliggende onderzoeksresultaten doe ik het ABC College en overige organisaties de aanbeveling om uiterste terughoudendheid te betrachten bij het bepalen van de manier hoe voldaan wordt aan de doelstellingen, feedback op het handelen te geven en geen doelstellingen op te leggen die onredelijk worden bevonden. Want vooralsnog kan ervan uitgegaan worden dat onder deze omstandigheden een bijdrage geleverd kan worden aan de behoefte aan autonomie, autonomie die onmisbaar lijkt voor de totstandkoming van intrinsieke motivatie om bij te dragen aan de doelstellingen van de organisatie.
66
Literatuurlijst
Actieplan MBO Focus op Vakmanschap (2011) Geraadpleegd op 18/07/13: www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2011/02/16/actieplan-mbofocus-op-vakmanschap-2011-2015.html Ackroyd, S., Krikpatrick , I & Walker, R (2005) The new manageralism and public serve professions: Change in health, social services en housing, Basinstok: Palgrave Macmillan.
Adcroft, A. & Willis, R (2005), The (un)intended outcome of public sector performance measurement. International Journals of Public Sector Management, 18 (5), 386-400.
Arentsen, M. & Trommel, W. (2005). Moderniteit en overheidsbeleid, Bussum: Coutinho.
Babbie, E. R. (2007) The Practice of Social Research. Wadsworth: Belmont.
Bannink, D., Lettinga, B. & Heyse, L. (2006). NPM, bureaucratisering en de invloed op de professie. Tijdschrift voor Beleid, Politiek en Maatschappij, 33 (3), 159-174.
Bannink, D. (2008) De cirkel rond: Drie decennia management van performance. Bestuurskunde 2008-4.
Behn, R. D. (2003) Why measure performance: Different purposes require different measures. Public Administration Review, 63 (5), 586-606.
Bijlsma-Frankema, K. & Drooglever Fortuijn, E. (1997) De kwalitatieve datamatrix als analyseinstrument. Tijdschrift voor de sociale wetenschappen, 32 (4), 448-459. New York: Free Press.
Bouckaert, G. & Halliganm, J. (2008). What is managing performance? in: G. Bouckaert & Halligan J. (eds), Managing performance: International comparisons, pp 11-34. London: Routledge,
67
Bovens, M. A. P., ’t Hart, P. &. Twist, M. J. W van (2007) Openbaar Bestuur. Beleid, organisatie en politiek. Alphen aan den Rijn: Kluwer.
Bruijn, H. de, (2006) Prestatiemeting in de publieke sector: Tussen professie en verantwoording. Den Haag, Lemma.
Bueren, E. van, Klijn, E. & Koppenjan, J. (2003). Dealing with wicked problems in networks: Analyzing an environmental debate from a network perspective, Journal of Public Administration, Research and Theory, 13 (2), 193-212.
Canton, E. & Webbink, D. (2004) Prestatieprikkels in het Nederlandse onderwijs: Wat kunnen we leren van recente buitenlandse ervaringen? CPB Document No 49, januari 2004. Conklin, J. (2006) ‘Wicked problems and Social Complexity’, pp.1-25. Chicester: John Wiley.
Deci, E. L. & Ryan, R.M. (2000) The what and why of goal pursuits: Human needs and the selfdetermination of behavior. Psychological Inquiry 2000, 11 (4), 227-268.
Edmondson, A. C. & McManus, S. E. (2007) Methodological fit in management field research. Academy of Management Review 2007, 32 (4), 1155- 1179.
Esch, W. van, Wil, C. & Teelken, C. (2005) From public control to governance: Performance management in higher education and in the adult and vocational education sector in the Netherlands. Paper PARC Conference 7th April 2005, Manchester Metropolitan University Business School.
Frederickson, H. G. & Smith, K. B. (2003) The public administration theory primer. Westview Press, Cambridge.
Hasenfeld, Y. (1983) Human service organizations. Englewood Cliffs, New Yersey: Prentice Hall.
68
Head, B. & Alford, J. (2008) Wicked problems: The implication for public management. Panel on Public Management in Practice. International Research Society for Public Management, 12 th Annual Conference, 26-28 March, Brisbana.
Hupe, P. & Hill, M. (2007) Street-level bureaucracy an public accountability. Public Administration 85 (2), 279-299.
Jacobs, B. A. & Levitt, D. (2003), Rotten Appels, an investigation of the prevalance and predictors of teachers cheating. The Quarterly Journal of Economics (2003) 118 (3), 843-877.
Koppenjan J. & Klijn, E. (2004). Managing uncertainties in networks. London: Routledge.
Lipsky, M. (2010) [1980]. Street-level bureaucracy. Dilemmas of the individual in public services, 30th anniversary expanded edition. New York: Russell Sage Foundation. (Speciale gewijzigde uitgave).
Meuleman, L. (2008). Public management and the metagovernance of hierarchies, networks and markets: The feasibility of designing and managing governance style combinations, Heidelberg: Physica-Verlag. Pollitt, C. (1993). Manageralisme and the public services, 2nd ed., Blackwell, Oxford.
Pollitt, C & Bouckaert, G. (2004). Public management reform. A comparative analysis. 2nd edition. Oxford University Press.
Rittel, H. W. J. & Weber, M. M. (1973) Dilemmas in a General Theory of Planning. Policy Sciences, 4 (2), 155-169.
Rhodes, R.A.W. (1996). The new governance. Political Studies, 44 (4), 652-667.
Six, F. & Sorge, A. (2008) Creating a High-Trust Organization: An Exploration into Organizational Policies that Stimulate Interpersonal Trust Building. Journal of Management Studies, 45 (5) 857-884.
69
Stone, D. N., Deci, E. L. & Ryan, R.M. (2008) Beyond talk: Creating autonomous motivation through self determination theory. University of Kentucky.
Swanborn P. G. (2007) Evalueren. Boom Lemma, Den Haag.
Terpstra, J., & Havinga T. (2001). Implementation Between Tradition and Management: Structuration and Styles of Implementation. Law & Policy, 23 (1), 95-116.
Vaus, D. A. de (2001) Research Design in Social Research. Sage: London.
Visser, M. (2003) Schoolkeuzeprocedure, kwaliteit en kwaliteitszorg. Een project onderwijsvernieuwing in Amsterdam, 1994 – 2001, [S.I.: s.n.].
Weibel, A. (2007) Formal Control and Trustworthiness: Shall the Twain Never Meet? Group & Organization Management, 32, 500-517.
Weibel, A. & Six, F. (2013) Trust and Control: the role of intrinsic motivation. To be published in R. Backmann and A. Zaheer (2013) Handbook of advances in trust research. Cheltenham: Edward Elgar.
Weiss, R. S. (1994) Learning from strangers: The art and method of qualitative interview studies. New York: The Free Press.
Yin, R. (1994) Case study research: Design and methods (2nd ed). Thousand Oaks, CA: Sage Publishing.
70
Bijlage 1 Vragenlijst bestuurder : Algemene vragen Hoe lang werk je binnen Ma? Welke functie heb je en in welke afdeling? Hoe lang vervul je deze functie?
aard van het probleem: ambiguïteit Wat is het rendement van jouw opleiding(en) Welke oorzaken zijn er volgens jou voor aan te wijzen? Is er voldoende kennis aanwezig over manieren om het rendement te verbeteren? Hoe ben je aan die kennis gekomen, waar is die op gebaseerd? Is er een plan van aanpak opgesteld? Hoe ziet dat plan van aanpak eruit? waar is dat plan van aanpak op gebaseerd?
aard van het probleem: ambiguïteit Wat vind je van het gebruik van rendementsnormen in het MBO? wat vind je van het gebruik van rendementsnormen bij Ma? Wie is er volgens jou verantwoordelijk voor de realisatie van de rendementsnormen? In hoeverre is er sprake van overeenstemming over het hanteren van rendementsnormen binnen Ma? In hoeverre is er sprake van overeenstemming over de manier waarop de rendementsnormen gerealiseerd worden binnen Ma?
Gehanteerde sturingsvormen Hoe stuur je op het realiseren van de rendementsnormen? Zijn er regels? Zijn de regels bekend? Worden de regels nageleefd? Hoe stuur je op het naleven van de regels? Zijn er prestatieafspraken gemaakt met jou gemaakt? In hoeverre heb je invloed gehad op de totstandkoming van de prestatieafspraken? Heb je ook prestatieafspraken gemaakt met je team? Hadden je teamleden invloed op deze afspraken? Wat zijn de consequenties van het wel / niet realiseren van prestaties voor jou? Wat zijn de consequenties van het wel / niet realiseren van prestaties voor je team? Hoe verantwoord je je over je bijdrage aan de rendementsnormen? Hoe verantwoordt jouw team zich over de bijdrage aan de rendementsnormen? Kun je zelf bepalen hoe je bijdraagt aan de prestatienorm? Kan je team bepalen op welke manier zij bijdragen aan de prestatienormen? In hoeverre word je betrokken bij de interpretatie van de prestaties? Is er sprake van overleg geweest tussen docenten en AD's / PL over de manier waarop gewerkt wordt aan rendementsnormen en mogelijke aanpassingen?
Adequaatheid van de gekozen sturingsvorm In hoeverre onderschrijf je het belang van de rendementsaanpak? In hoeverre ben je bereid een bijdrage te leveren aan de rendementsaanpak? In hoeverre ervaar je bij jezelf betrokkenheid bij de rendementsdoelstellingen? In hoeverre heeft het werken aan rendementsverbetering geleid tot verhoging van het rendement? In hoeverre heeft het werken aan rendementverbetering geleid tot andere effecten? In hoeverre kun je de meting van je prestaties gebruiken om je prestaties te verbeteren? In hoeverre heeft het gebruik van prestatiemeting effect gehad op jouw motivatie een bijdrage te leveren aan de prestaties van Ma? In hoeverre heeft het gebruik van prestatiemeting effect gehad op het vertrouwen dat je in jouw medewerkers stelt?
71
Bijlage 2 Vragenlijst docent Algemene vragen Hoe lang werk je binnen Ma? Welke functie heb je en in welke afdeling? Hoe oud ben je?
aard van het probleem: complexiteit Wat is het rendement van jouw opleiding(en) Welke oorzaken zijn er volgens jou voor aan te wijzen? Is er voldoende kennis aanwezig over manieren om het rendement te verbeteren? Hoe is men aan deze kennis gekomen? Is er een plan van aanpak opgesteld? Hoe ziet dat plan van aanpak eruit? waar is dat plan van aanpak op gebaseerd?
aard van het probleem: ambiguïteit wat vind je van het rendement van jouw opleiding? Wat vind je van het gebruik van rendementsnormen in het MBO? wat vind je van het gebruik van rendementsnormen bij Ma? Wat vind je van de manier waarop de rendementsnormen bij Ma gerealiseerd worden? Wie is er volgens jou verantwoordelijk voor de realisatie van de rendementsnormen? In hoeverre is er sprake van overeenstemmin over het hanteren van rendementsnormen binnen Ma? In hoeverre is er sprake van overeenstemming over de manier waarop de rendementsnormen gerealiseerd worden binnen Ma?
Gehanteerde sturingsvormen Hoe wordt er gestuurd op het realiseren van de rendementsnormen? Zijn er regels? Zijn de regels bekend? Worden de regels nageleefd? Hoe wordt er gestuurd op het naleven van de regels? Zijn er prestatieafspraken gemaakt? Met wie? In hoeverre ben je betrokken geweest bij het opstellen van prestatieafspraken? zijn die prestatieafspraken bekend in de organisatie? Wat zijn de consequenties van het wel / niet realiseren van prestaties? Hoe verantwoord je je over je bijdrage aan de rendementsnormen? Kun je zelf bepalen hoe je bijdraagt aan de prestatienorm? In hoeverre ben je betrokken bij de interpretatie van de prestaties? Is sprake van verleg geweest tussen docenten en AD's / PL over de manier waarop gewerkt wordt aan rendementsnormen en mogelijke aanpassingen?
Adequaatheid van de gekozen sturingsvorm Wat vind je van het gebruik van regels? Wat vind je van het gebruik van prestatiemeting? In hoeverre onderschrijf je het belang van de rendementsaanpak? In hoeverre ben je bereid een bijdrage te leveren aan de rendementsaanpak? In hoeverre ervaar je betrokkenheid van je leidinggevende bij de rendementsdoelstellingen? In hoeverre heeft het werken aan rendementsverbetering geleid tot verhoging van het rendement? In hoeverrre heeft het werken aan rendementverbetering geleid tot andere effecten? In hoeverre kun je de meting van je prestaties gebruiken om je functioneren te verbeteren? In hoeverre ben je gemotiveerd om een bijdrage te leveren aan de rendementsverbetering? In hoeverre heeft het werken met prestatiemeting invloed gehad op het vertrouwen dat je stelt in je leidinggevende en vice versa? Wellk effect heeft het gebruik van regels en prestatiemeting op jouw motivatie?
72
Bijlage 3: datamatrix bestuurders Op aanvraag beschikbaar:
[email protected]
Bijlage 4: datamatrix docent Op aanvraag beschikbaar:
[email protected]
73
Bijlage 5: notitie rendementsaanpak ABC College
Uit elke student het beste halen Eerste opzet actieplan rendementen 2012/2013
1.
Leerplannen op orde - inclusief modules, lesbrieven, beoordelingen - communicatie naar studenten hierover - elke periode mail naar studenten en ouders over algemene gang van zaken
2.
Rust in roosters - vooruit plannen, minder roosterwijzigingen, doorgeven van roosterwijzigingen
3.
Studieadvies - officieel advies voor alle eerstejaars uiterlijk einde periode
4.
Inzicht in studentenresultaten - uitdraaien van rapporten via Magister
5.
Voorlichting - aandacht voor verwachtingen t.a.v. het onderwijs
6.
Afwezigheid - actief optreden bij afwezigheid/verzuim
7.
Uitschrijf- en overschrijfproblematiek - hanteren van nieuwe uitschrijfprocedure
8.
Evaluatie intake resultaten - uitkomst intake per student versus studieadvies eind tweede periode
74
75
